Afdeling 4.2.6 Intrekking en wijziging
[bron: PG Awb III, p. 243-244]
Advies RvS
8.20. De afdelingen 4.2.6 en 4.2.7 van de Awb zullen volgens het wetsvoorstel mede bepalingen over handhaving van het subsidierecht bevatten. In de toelichting op hoofdstuk 5 ware in te gaan op de verhouding van dit hoofdstuk tot die bepalingen.
Nader rapport
Op de – beperkte – betekenis die de uitoefening van bestuursdwang voor het subsidierecht kan hebben, is reeds ingegaan bij het onderdeel «Handhaving» van het algemeen deel van de toelichting bij titel 4.2. Daarnaast kunnen ook voor het toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften inzake subsidies toezichthouders in de zin van afdeling 5.1 worden aangewezen. Verwezen zij naar de toelichting op artikel 4.2.8.1.2. Gelet hierop bestaat aan een afzonderlijke beschouwing over het subsidierecht in hoofdstuk 5 naar ons oordeel geen behoefte.
Memorie van toelichting
Deze afdeling regelt de intrekking en wijziging van subsidiebeschikkingen. De term «wijziging» ziet hier steeds op wijziging ten nadele van de ontvanger. Afdeling 4.2.6 regelt niet de wijziging ten voordele van de ontvanger. Daaraan zijn in beginsel slechts twee beperkingen gesteld. In de eerste plaats is het mogelijk dat een wettelijk voorschrift zich tegen een dergelijke wijziging verzet. In de tweede plaats is het in een beperkt aantal gevallen mogelijk dat een derde door de wijziging ten gunste van de ontvanger rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen indien de ontvanger het bestuursorgaan verzoekt een verplichting die strekt tot het beperken of wegnemen van de nadelige gevolgen van de subsidie voor derden op te heffen. Of zo’n verzoek kan worden ingewilligd dient te worden beoordeeld aan de hand van de evenredigheidsmaatstaf van artikel 3:4, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht en de overige algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Afdeling 4.2.6 valt in twee onderdelen uiteen. De artikelen 4.2.6.1 en 4.2.6.2 regelen de intrekking of wijziging met terugwerkende kracht van de beschikking tot subsidieverlening respectievelijk de beschikking tot subsidievaststelling. Deze is mogelijk indien de beschikking als gevolg van omstandigheden die (mede) voor rekening van de ontvanger komen niet de beoogde werking blijkt te hebben, alsmede wanneer een voorwaarde wordt ingeroepen. Het kan hier enerzijds gaan om een sanctie, anderzijds om herstel van onjuistheden die niet uitsluitend voor rekening van het bestuursorgaan behoren te komen. Deze bepalingen zijn een noodzakelijke aanvulling op de mogelijkheid de subsidie lager vast te stellen dan overeenkomstig de subsidieverlening (artikel 4.2.5.5).
De artikelen 4.2.6.3 en 4.2.6.4 zien op een andere situatie, namelijk die, waarin het bestuursorgaan voor de toekomst een einde wil maken aan of een wijziging wil aanbrengen in een bestaande subsidieverhouding. Uit de jurisprudentie blijkt dat degene die gedurende een wat langere aaneengesloten periode subsidie heeft ontvangen voor een voortdurende activiteit, daaraan onder omstandigheden een gerechtvaardigd vertrouwen op de voortzetting van de subsidie mag ontlenen. Dit betekent, dat het bestuursorgaan slechts op een beperkt aantal gronden een einde mag maken aan de subsidieverhouding en dit in ieder geval niet rauwelijks mag doen (zie o.m. Afd. rechtspraak 7-10-1977, AB 1978, 7, tB/S III, nr. 35; Afd. rechtspraak 6-2-1981, AB 1982, 205; Afd. rechtspraak 12-12-1985, AB 1986, 346). Hier doet zich echter de complicatie voor, dat de omschrijving «een einde maken aan de subsidieverhouding» twee juridisch gezien nogal verschillende situaties dekt.
Artikel 4.2.6.3 betreft het geval, dat een bestuursorgaan gedurende het tijdvak waarvoor een subsidie is verleend de subsidie wil stopzetten, dan wel het bedrag daarvan wil verlagen of een wijziging wil aanbrengen in de verplichtingen van de ontvanger. Juridisch gezien komt dit neer op een intrekking of wijziging «ex nunc» van de beschikking tot subsidieverlening. Aangezien een dergelijke intrekking of wijziging in beginsel een inbreuk betekent op het gerechtvaardigd vertrouwen van de subsidie-ontvanger dat, zolang hij zijnerzijds zijn verplichtingen nakomt, de subsidiëring overeenkomstig de subsidieverlening zal plaatsvinden, ligt het voor de hand dat daaraan vrij zware eisen worden gesteld.
Artikel 4.2.6.4 betreft het geval, dat het bestuursorgaan na afloop van het tijdvak waarvoor een subsidie is verleend de subsidie wil stopzetten of het bedrag daarvan wil verlagen. Er is dan geen sprake van intrekking of wijziging van een beschikking; het gaat immers om de situatie waarin de beschikking reeds door het verstrijken van het tijdvak waarvoor zij is gegeven haar werking heeft verloren. Het gaat in dit geval om het al of niet geven van een nieuwe beschikking voor een aansluitende periode. Het verband met de intrekking van beschikkingen voor de toekomst ligt in de omstandigheid, dat volgens de jurisprudentie een subsidie-ontvanger onder omstandigheden ook aan een reeks opeenvolgende subsidieverleningen een zeker vertrouwen op hernieuwde subsidiëring voor een aansluitend tijdvak kan ontlenen. Maar uit de jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak blijkt de subsidie-ontvanger minder sterk mag vertrouwen op het geven van een nieuwe beschikking tot subsidieverlening, dan op handhaving van een reeds gegeven beschikking tot subsidieverlening (Afd. rechtspraak 21-3-1985, tB/S III, nr. 605; vgl. ook Afd. rechtspraak 25-10-1979, AB 1980, 198). Ook hier moet steeds een redelijke termijn in acht worden genomen, maar een wijziging van beleid is in beginsel voldoende grond voor beëindiging, terwijl in het geval van intrekking voor de toekomst veelal meer zwaarwegende redenen worden geëist (vgl. bijv. Afd. rechtspraak 27-9-1982, AB 1983, 178). In het onderhavige voorstel is er voor gekozen deze lijn uit de jurisprudentie door te trekken. Dit past in het streven naar een meer bewust gevoerd en doelmatiger subsidiebeleid, doordat de overheid de ruimte wordt gelaten om de opportuniteit en doelmatigheid van de subsidiëring periodiek te heroverwegen.
Een en ander is van groot praktisch belang voor langlopende subsidies aan instellingen. Deze hebben in de praktijk vaak de vorm van reeks opeenvolgende subsidieverleningen voor één jaar, doch ook subsidies voor meer jaren komen voor. Dit heeft gevolgen voor de mate waarin de instelling wordt beschermd tegen wijziging of beëindiging van de subsidie. Immers, die bescherming is aan het einde van de looptijd van de subsidieverlening zwakker dan gedurende de looptijd. Bij eenjarige subsidieverleningen komt de instelling jaarlijks in die zwakkere positie, bij bijvoorbeeld vierjarige subsidieverleningen slechts eens in de vier jaar.
Verslag II
4.34 De leden van de PvdA-fractie vragen de regering of is overwogen, in het geval subsidiegelden onjuist zijn aangewend, de mogelijkheid van aanvullende financiële sancties op te nemen.
De leden van de fracties van VVD en SGP stellen vast dat in deze afdeling regels worden gesteld ten aanzien van de intrekking (en terugvordering) van de subsidie. Intrekking is in zijn algemeenheid mogelijk als niet aan de verplichtingen wordt voldaan. Niet duidelijk is of ook overwogen is de mogelijkheid van aanvullende financiële sancties op te nemen, voor het geval subsidiegelden bewust onjuist zijn aangewend. Dit vragen ook de leden van de GPV-fractie. Past dit niet in een beleid dat er op gericht is waar mogelijk strafrechtelijke sancties te voorkomen door een stelsel van administratieve boeten?
Nota naar aanleiding van het verslag II
4.34 Zoals uit de toelichting (p. 27)[1] blijkt, wordt onderkend dat in een aantal gevallen naast de bestaande strafrechtelijke en bestuursrechtelijke sancties (intrekken of lager vaststellen van de subsidie) behoefte kan bestaan aan de mogelijkheid van een bestuurlijke boete. Het bewust onjuist aanwenden van subsidiegelden is daarvan een voorbeeld. Onderzocht wordt, in samenspraak met de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht, in hoeverre voor die gevallen een regeling kan worden getroffen die voorziet in het opleggen van een bestuurlijke boete.