4.3 Beleidsregels (artt. 4:81-4:84)

Titel 4.3 Beleidsregels

[bron: PG Awb III, p. 276-289]

Advies RvS

7.1. Heersende leer is dat een algemeen verbindend voorschrift een grondslag in de formele wet behoeft. De ministers laten uitkomen die opvatting te delen. Dit maken zij met name duidelijk in het algemene gedeelte van de toelichting op titel 4.4, onder het opschrift «Het onderscheid met algemeen verbindende voorschriften». Onder «Inleiding» noemen de bewindslie­den het anderzijds kenmerkend voor beleidsregels dat die – tot op zekere hoogte – ondanks het ontbreken van een wettelijke grondslag mogen worden vastgesteld. In dat verschil zoeken zij ook de oorzaak van het feit dat beleidsregels minder sterk binden dan wettelijke voorschriften. In de eerstbedoelde paragraaf signaleren de ministers voorts de principiële erkenning van dit verschil in de rechtspraak, en de praktische gevolgen die het daar heeft. Blijkens de paragraaf «Niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift» geven de bewindslieden er intussen de voorkeur aan om ook daar waar de wetgever een bevoegdheid tot regelgeving toekent, in bepaalde gevallen de krachtens die bevoegdheid gegeven regels te beschouwen en aan te duiden als beleidsregels. Die gevallen doen zich in hun zienswijze voor wanneer de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid tegelijk al dan niet uitdrukkelijk aangeeft dat van die regels in bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken. De bewindslieden nemen daartoe in aanmerking dat deze regels naar hun rechtsgevolgen niet van beleidsregels verschillen, en doen een beroep op eenvoud en overzichtelijkheid. Artikel 4.4.1, tweede lid, vormt een toepassing van deze opvatting. Beleidsregels zullen ingevolge dat lid immers ook buiten het in het eerste lid behandelde geval krachtens uitdrukkelijke bepaling, neergelegd in een wettelijk voorschrift, kunnen worden vastgesteld. Ook daar hebben de bewindslieden, blijkens de toelichting op het tweede lid, regels op het oog waarvan in bijzondere gevallen moet kunnen worden afgeweken, en ook daar beroepen zij zich op de eenvoud van de voorgestelde methode. Naar het oordeel van de Raad vertonen wetsvoorstel en toelichting een tweeslachtigheid. Terecht stellen de ministers, dat algemeen verbindende voorschriften slechts kunnen worden gegeven krachtens uitdrukkelijke grondslag in de wet. Evenzeer terecht noemen zij het kenmerkend voor beleidsregels dat een bestuursorgaan die mag vaststellen ondanks het ontbreken van een wettelijke grondslag. De bewindslieden bevestigen voorts onder «Niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift» – dat de rechter regels die krachtens een daartoe toegekende wettelijke bevoegdheid zijn gegeven en mede inhouden dat in bijzondere omstandigheden van de regels kan worden afgeweken, ondanks die afwijkingsbevoegdheid kenmerkt als algemeen verbindende voorschriften. Ook sluiten zij zich aan bij de jurisprudentie van de Hoge Raad en de rapporten van de Commissie Wetgevingsvraagstukken en de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwsubsidies, strekkend tot vasthouden aan het primaat van de formele wetgever. In de lijn van dit alles zou, zo meent de Raad, liggen dat de ministers bij de codificatie van de figuur beleidsregel zouden uitgaan van het ontbreken van een wettelijke grondslag als kenmerk van de beleidsregel, zoals ook voor de aanwezigheid van een algemeen verbindend voorschrift de uitdrukkelijke grondslag in de formele wet beslissend wordt geacht. Aldus zou een overzichtelijk stelsel worden verkregen. Het zou worden gekenmerkt door een tweedeling van de regelgeving, georiënteerd aan het primaat van de wet en overeenstemmend met de gevolgen van dat primaat voor de binding van burgers door elk van de beide typen van regelgeving. In dit stelsel is het punt waar het voor de bewindslieden blijkens de toelichting om draait, namelijk de bevoegdheid van het bestuursorgaan om van de gestelde regel af te wijken, gemakkelijk te bereiken zonder de tweedeling aan te tasten. In het algemeen verbindend voorschrift kan immers de bevoegdheid tot afwijking ervan worden verleend. Met de door de ministers in de toelichting ontwikkelde gedachtengang, die kan worden gekenschetst als een aansluiting bij de klassieke leer omtrent de scheidslijn tussen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels, is uit een oogpunt van duidelijkheid niet goed te verenigen de introductie van een bijzondere wettelijke grondslag voor het vaststellen van beleidsregels. In de klassieke opvatting is immers het ontbreken van zulk een grondslag kenmerkend. Ondenkbaar is die introductie intussen niet. In dit verband kan worden gewezen op artikel 148 van de Gemeentewet, dat een grondslag bevat voor het stellen van algemene regels die, naar een indertijd door de toenmalige bewindslieden van Binnenlandse Zaken gegeven kenschets, een «beleidsregelachtig karakter» dragen (Kamerstuk­ken ll 1988/89, 19 403, nr. 10, bladzijde 62). Losgelaten is dan echter de op zichzelf eenvoudige en voor de praktijk bruikbare tweedeling, die in de aanwezigheid van een wettelijke grondslag één der kenmerken van het algemeen verbindend voorschrift zoekt, en de beleidsregel herkent aan het ontbreken van die grondslag. De Raad adviseert, op het beschreven punt meer duidelijkheid te scheppen. Daartoe ware te kiezen hetzij voor vasthouden aan de klassieke lijn, hetgeen zou neerkomen op schrapping van artikel 4.4.1, tweede lid, en beperking van de toelichting tot de daarin voorkomende uiteenzetting omtrent die lijn, hetzij voor een herschrijving van de toelichting aldus dat ook de introductie van bijzondere wettelijke grondslagen voor beleidsregels daarin een meer logische plaats krijgt. De Raad beveelt aan, artikel 4.4.1, tweede lid, en de memorie van toelichting in het licht van het voorgaande opnieuw te overwegen.
7.2. Volgens het slot van de paragraaf «Het onderscheid met algemeen verbindende voorschriften», behorend tot het algemene gedeelte van de toelichting op titel 4.4, kunnen de beginselen van behoorlijk bestuur in uitzonderlijke gevallen ook meebrengen dat het bestuur geen strikte toepassing kan geven aan de wet. In dit verband halen de ministers uitsluitend aan de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 6 december 1989, AB 1990, 372. De Raad geeft in overweging, de toelichting op dit punt breder te documenteren, door in ieder geval ook te herinneren aan de zogeheten doorbraak-arresten van de Hoge Raad van 12 april 1978, BNB 1978, 135-137.
7.3. Onder het hoofd «De inhoud van titel 4.4» vermelden de ministers dat de bepalingen van die titel voornamelijk betrekking hebben op de geoorloofdheid van, de verplichting tot en de gebondenheid aan beleidsregelgeving. De Raad meent dat de titel niet de verplichting tot beleidsregelgeving raakt en dat overigens beter van een «bevoegdheid tot» dan van een «geoorloofdheid van» kan worden gesproken. Het college geeft in overweging de toelichting aan te passen.

Nader rapport

7.1. Het advies van de Raad is voor ons aanleiding geweest nader te bezien op welke wijze artikel 4.4.1, tweede lid, zich verhoudt tot het klassieke onderscheid tussen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels. Dit heeft geleid tot diverse aanpassingen van de toe­lichting. Deze komen er kort gezegd op neer dat artikel 4.4.1, tweede lid, zoals de Raad terecht constateert, een relativering inhoudt van de klassieke opvatting. Krachtens genoemde bepaling geldt immers dat beleidsregels in bepaalde gevallen gebaseerd zullen zijn op een speci­fieke wettelijke grondslag. Het gevolg daarvan is dat het ontbreken van een wettelijke grond­slag niet meer als een beslissend verschil tussen beleidsre­gels en algemeen verbindende voorschriften kan worden be­schouwd. De belangrijkste kenmerken van beleidsregels zijn gelegen in het feit dat het regels zijn die worden vastge­steld over de uitoefe­ning van een reeds bestaande bestuursbevoegdheid, en met de rechtsgevolgen zoals die in titel 4.4 zijn omschreven. Dit laatste houdt in dat zij een minder sterk bindende werking hebben dan algemeen verbindende voorschrif­ten.
7.2. Het advies van de Raad is opgevolgd. Overeenkomstig het advies wordt in de toelich­ting thans ook verwezen naar de zogeheten doorbraak-arresten(HR 12-4-1978, BNB 1978, 135-137, NJ 1979, 533, AB 1979, 262).
7.3. Het advies van de Raad is opgevolgd. Overeenkomstig het advies is de bedoelde passage in de toelichting onder het hoofd van «De inhoud van titel 4.4» aangepast.

Memorie van toelichting

Het vaststellen van beleidsregels is, indien dit schrif­telijk geschiedt, in de systematiek van de Algemene wet be­stuursrecht het nemen van een besluit. Dienovereenkomstig zijn de regels van hoofdstuk 3 over besluiten van toepassing, en is in hoofdstuk 4 een titel over beleidsre­gels voorzien.
Bij het ontwerpen van deze titel kon er derhalve van worden uitgegaan dat hoofdstuk 3 reeds geldt voor beleidsre­gels. De eisen inzake de zorgvul­digheid en belangen­afweging bij het tot stand brengen van besluiten (afdeling 3.2), inzake advisering (afdeling 3.3), en inzake inwerkingtre­ding, bekend­making en mededeling (afdeling 3.6) gelden ook voor de schrif­telijke vaststelling en wijziging van beleidsre­gels. Hetzelfde geldt voor de modelproce­dures van de afdelingen 3.4 en 3.5.
Bij de voorbereiding van titel 4.4 inzake beleidsregels bleek overigens dat het gewenst is ook een aantal wijzigingen in hoofdstuk 3 aan te brengen. Zo bleken de bepalingen over de motivering van beschikkin­gen in hoofdstuk 4 ook geschikt voor beleidsregels en andere besluiten van algemene strekking. Deze bevinding heeft ertoe geleid dat thans wordt voorgesteld de afdeling over de motivering (afdeling 4.1.4) van titel 4.1 over te brengen naar hoofdstuk 3. Een en ander is nader toege­licht in hoofdstuk 3 van deze memorie van toelichting.
Naast deze algemene bepalingen is bij de voorbereiding van de Algemene wet bestuursrecht van meet af aan een afzon­derlijke titel 4.4 met bijzondere bepalingen omtrent beleids­re­gels voorzien. Daaraan bestaat inderdaad behoefte.
Ten eerste is de hantering van beleidsregels uit bestuur­lijk en rechtsstatelijk oogpunt van grote betekenis; daarop wordt hieronder nader ingegaan.
Ten tweede vertonen beleidsregels naast enige verwant­schap ook belangrijke juridische verschillen met andere rechtsfiguren uit het staats- en bestuursrecht. Kenmerkend voor beleids­regels is dat een bestuursorgaan steeds bevoegd is dergelijke regels vast te stellen voor zover het de uitoefening van zijn eigen of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende bestuursbevoegdheid betreft. Algemeen verbindende voorschrif­ten behoeven zich niet daartoe te beperken: zij kunnen zich ook recht­streeks tot de burger richten. Anders dan bij beleidsregels kan een bestuursorgaan dan ook alleen algeme[e]n verbindende voorschriften vaststel­len indien daartoe een specifieke grondslag in de wet bestaat. Een uit­vloeisel daarvan is dat beleidsregels minder sterk binden dan algemeen verbindende voorschriften.
Ten derde is het ongeschre­ven recht inzake beleidsregels in de tachtiger jaren weliswaar enigermate uitgekristalli­seerd, maar niet eenvoudig kenbaar. Daardoor bestaat in de bestuurspraktijk nog te vaak onzekerheid over of onbekendheid met de in de rechtspraak ontwikkelde regels omtrent het hante­ren van beleids­regels.
De rechtszekerheid van alle betrokkenen – bestuursorganen en justiti­abelen – vereist dat de Algemene wet bestuursrecht ook met betrekking tot dit onderwerp een aantal afzonderlijke regels stelt. Dat zal de toeganke­lijkheid van dit onderdeel van het bestuursrecht vergroten en daarmee bewerkstelligen dat bij de hantering van beleidsregels minder problemen en ge­schillen ontstaan.

Voorgeschiedenis

Het toenemend belang van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur na de Tweede Wereldoorlog bracht mee, dat in rechtspraak en literatuur geleidelijk ook aan beleidsregels aanzienlijke juridische betekenis is gehecht. Gewezen zij op de geschriften van J. van Soest (De vorming van stellig belas­tingrecht door de uitvoerende macht, Utrecht 1958), J.L.H. Cluysenaer (Recht in de welvaartsstaat, Groningen 1959), J. Mannoury (Spiegelrecht, in: opstellen aangeboden aan prof. mr. dr. G. van den Bergh, Alphen aan den Rijn 1960), J. van der Hoeven (Pseudo-wetgeving, Zwolle 1965; Pseudo­wetgeving, pread­vies voor de Vereniging voor de verge­lijkende studie van het recht van België en Nederland, Zwolle 1966) en J.H. van Kreveld (Beleidsregels in het recht, Deventer 1983).
Meer rechtstreeks van belang voor het overheidsbeleid inzake beleids­regels zijn het Eind­rapport van de Commissie Wetgevingsvraagstukken (Orde in de regelgeving, ‘s-Gravenhage 1985) en de daarop betrekking hebbende gedachtenwisseling tussen regering en parlement (Kamerstuk­ken II 1986/87, 20 038), alsmede het rapport en de parlementaire discussie inzake de Parlementaire enquête bouwsubsidies (Kamerstukken II  1987/88, 19 623, nr. 30), waarin het onder­scheid tussen be­leids­re­gels en algemeen verbindende voorschriften een van de hoofdpunten vormde. Voorts zijn de per 1 januari 1993 in werking getreden Aanwijzingen voor de Regelgeving mede van toepas­sing op beleidsregels, voor zover de aard van die regels zich daartegen niet verzet (Aanwijzing 3).
Tenslotte is in de zeventiger en tachtiger jaren in een omvangrijke hoeveelheid uitspraken van de verschillende ad­ministratieve rechters het ongeschreven recht inzake beleids­re­gels verder ontwikkeld. (Vgl. bijv. HR 7-1-1970, BNB 1970, 78; Afd. rechtspraak 10-6-1977, AB 1977, 359; Afd. rechtspraak 24-4-1981, AB 1982, 5; CRvB 8-4-1982, AB 1982, 407); CRvB30-5-1985, TAR 1985, 153; CBb 4-7-1985, AB 1986, 19; Afd. recht­spraak 12-4-1988, AB 1989, 49; HR 28-3-1990, NJ 1991, 118, AB 1990, 306, BNB 1990, 194).

Het onderscheid met algemeen verbindende voorschriften

Naar heersende leer zijn beleidsregels regels die zonder uitdrukke­lijke grondslag in de wet worden gehanteerd bij de uitoefening van beschikkingsbevoegdheden of andere bestuurs­bevoegdheden. Net als algemeen verbin­dende voorschriften hebben beleidsre­gels betrekking op het verkeer tussen bestuur en burger, en niet louter op de interne gang van zaken bij een bestuursorgaan. Maar zij moeten zich beperken tot het gebruik van een bevoegdheid die een bestuursorgaan reeds uit andere hoofde bezit: het woord beleidsregel duidt op het feit dat de wijze waarop het bestuursorgaan een aan dat orgaan toekomende bevoegdheid hanteert voorwerp van de regel is. Omdat dit optreden de burger raakt, ondervindt hij ook de gevolgen van de beleidsregel. Zo geven beleidsregels aan in welke gevallen een vergunning of subsidie zal worden verleend of ingetrokken, welke voor­schriften aan de vergunning of subsidie zullen worden verbonden of welke procedure bij de besluitvor­ming zal worden gevolgd. Deze regels moeten echter blijven binnen de grenzen van hetgeen een bestuursorgaan reeds -in individuele gevallen – te beslissen heeft. Een beleidsregel over de vraag welke voorschriften aan een vergunning zullen worden verbonden kan daarom alleen worden vastgesteld indien het bestuursorgaan bevoegd is tot vergunningverlening, en binnen de grenzen van hetgeen het bij die verlening over het daaraan verbinden van voor­schriften mag bepalen.
Algemeen verbindende voorschriften kunnen op dezelfde onderwerpen betrek­king hebben, maar behoeven zich daartoe niet te beperken: zij kunnen zich ook rechtstreeks tot de burger richten of bepalen over welke bevoegd­heden een bestuursorgaan beschikt. Zij dienen dan ook een uitdrukkelijke grondslag in de wet te hebben. Voor beleidsregels geldt dit niet, behoudens het hierna te bespreken geval bedoeld in artikel 4.4.1, tweede lid.
De bevoegdheid tot beleidsregelgeving werd derhalve tot dusver niet uit­drukkelijk verleend, maar lag als het ware opgesloten in de bestuursbevoegdheid van het bestuursorgaan. Met andere woorden: zonder dat dit uitdrukke­lijk bepaald was, impliceerde krachtens ongeschreven recht de bevoegd­heid tot het geven van bijvoorbeeld een beschikking tevens de bevoegd­heid omtrent de uitoefening van eerstgenoem­de bevoegdheid regels te stellen. Deze regels hebben niet uitslui­tend interne betekenis, maar moeten ingevol­ge de beginselen van behoorlijk bestuur bij het geven van de beschikking jegens de burger in acht genomen worden.
Dit laatste betekent tot dusverre dat het be­stuursorgaan ook aan een niet uitdruk­kelijk en volledig bekend gemaakte beleids­regel gebonden kan zijn. Veel be­leidsregels worden pas bij de behandeling van een beroep tegen een beschik­king be­kend, en dan soms slechts mondeling of gedeel­telijk. In veel gevallen is het de rechter zelf die er bij het bestuursorgaan op aandringt om zijn beleid kenbaar te maken. Dat ver­schaft de rechter dan een toetsingskader, naast de geldende wettelijke voorschriften, bij het beoordelen van de beroepen beschikking. Soms ook wordt de beleidsregel slechts bekend via de motive­ring die het bestuurs­orgaan bij de bekendma­king van de be­schikking verstrekt.
Naar heersende opvatting kan een beleidsregel juist door het ontbre­ken van een uitdrukkelijke wette­lijke bevoegd­heid tot het geven van de burgers bindende voor­schriften niet in dezelfde mate binden als een algemeen verbin­dend voor­schrift. Blijkens de jurispru­dentie kan de beleidsregelgever zich door het geven van de beleidsregel niet de bevoegd­heid ont­nemen daarvan in bijzonde­re gevallen af te wijken (Afd. rechtspraak 16-8-1985, AB 1986, 228; CRvB16-4-1987, TAR 1987, 139; CBb 4-7-1985, AB 1986, 19).
Door sommige schrijvers is wel bepleit het verschil tussen beleidsre­gels en algemeen verbindende voorschriften te verkleinen of zelfs op te heffen. Soms wordt dan gesteld, dat bestuursorga­nen ook zonder uitdruk­kelijke wettelijke grondslag bevoegd zouden moeten zijn om algemeen verbindende voorschrif­ten vast te stellen ter nadere normering van hun bevoegdheden. In andere gevallen wordt verdedigd, dat het bestuur ook van algemeen verbindende voorschriften in bijzondere gevallen zou moeten kunnen afwijken.
Voor beide standpunten wordt aangevoerd, dat het verschil tussen beleidsregels en algemeen verbindende voorschriften in de praktijk maar beperkte betekenis zou hebben, alsmede dat het soms toevallig is of de wetgever al dan niet uitdrukkelijk een bevoegdheid tot regelgeving verleent (Zie o.m. I.C. van der Vlies, Het wetsbegrip en beginselen van behoorlijke regel­geving, ‘s-Gravenhage 1984, blz. 178; N. Verheij, Regelgeving door ministers, NJB 1985, blz. 1144; D.W.P. Ruiter, Beleidsre­gels zijn algemeen verbindende voorschriften, Bestuurswetenschappen 1986, blz. 65 en blz. 503).
Andere schrijvers willen echter vasthouden aan het ver­schil tussen algemeen verbindende voorschriften en beleidsre­gels (Zie o.m. P.J. Boon, Wetgeving in Nederland, Zwolle 1986, blz. 98; C.A.J.M. Kortmann, Avanti rijp voor de sloop, Rechts­geleerd Magazijn Themis 1987, blz. 369; A.M. Donner, Neder­lands Be­stuursrecht, Algemeen Deel, Alphen a/d Rijn 1987, blz. 133).
Dit laatste standpunt vindt steun in recente rechtspraak van de Hoge Raad. In een reeks van arresten heeft de Hoge Raad aangege­ven, dat sommige beleidsregels kunnen worden aangemerkt als «recht» in de zin van artikel 99 Wet op de rechterlijke organisa­tie. Dat is het geval, wanneer de be­leidsre­gels behoor­lijk zijn bekendgemaakt en zich er naar inhoud en strekking toe lenen jegens betrokkenen als rechtsre­gels te worden toegepast (HR 28-3-1990, NJ 1991, 118, AB 1990, 306, BNB 1990, 194; HR 25-4-1990, BNB 1990, 199; HR 19-6-1990, NJ 1991, 119; HR 29-6-1990, NJ 1991, 120).
In één van de zojuist genoemde arresten overweegt de Hoge Raad uitdrukkelijk dat deze beleidsregels niettemin niet als algemeen verbin­dende voorschriften kunnen worden beschouwd, omdat zij berusten op de algemene bestuursbevoegdheid van (in casu) de staatssecretaris van Finan­ciën, en niet op enigerlei specifieke wettelijke grondslag (HR 28-3-1990, NJ 1991, 118, AB 1990, 306, r.o. 4.2).
Tenslotte is naar aanleiding van het Eindrapport «Orde in de regelgeving» van de Commissie Wetgevingsvraagstukken (zie Kamerstukken II 1986/87, 20 038) en het rapport van de Parle­mentaire Enquête­com­missie Bouwsubsidies (Kamerstukken II 1987/88, 19 623, nr. 30) het primaat van de formele wetgever nadrukkelijk opnieuw bevestigd. Dit heeft regering en parle­ment tot het standpunt gebracht dat terughoudend­heid moet worden betracht met zowel delegatie van regelgevende bevoegd­heid als met het creëren van beschikkingsbevoegdheden met een ruime beoordelingsvrijheid.
Het zou in strijd met deze lijn zijn om er voortaan vanuit te gaan dat in beschikkingsbevoegd­heden in beginsel steeds zonder uitdrukkelijke wetsbepaling de bevoegdheid tot het geven van algemeen verbindende voor­schriften ligt opgeslo­ten. Daarmee zou tekort gedaan worden aan de democra­tische en rechtsstatelijke waarden die aan het primaat van de wetgever ten grondslag liggen. Het uitgangspunt blijft dat een bevoegdheid tot het geven van algemeen verbindende voorschriften over een bepaald onderwerp moet berusten op de toedeling van de bevoegdheid om daarover voorschriften te geven. Bij beleidsregels is reeds een toedeling van bevoegdheden vooraf gegaan, bijvoorbeeld een bevoegdheid tot het geven van beschikkingen. Een dergelij­ke bevoegdheid moet ook steeds op een algemeen verbindend voor­schrift berusten: een beleidsregel kan geen bevoegdheid toekennen. De beleidsregels betreffen dan de wijze waarop het reeds bevoegde bestuurs­or­gaan van zijn bevoegdheid gebruik maakt.
Aan het voorgaande doet niet af dat de democratische legitimatie van bepaalde typen algemeen verbindende voorschriften – bijvoor­beeld door een minister, gedeputeerde staten of burgemeester en wethouders gestelde wettelijke voorschriften – soms niet veel sterker is dan die van beleids­regels. Dit vormt onvol­doende reden om het principiële onder­scheid te laten vallen. Datzelf­de geldt voor de omstandig­heid, dat de gebondenheid aan alge­meen verbindende voorschriften en die aan beleidsre­gels elkaar in de praktijk soms naderen.
Wezenlijk is dat het verschil ook in de rechtspraak principieel erkend wordt en praktische gevolgen heeft. Zo heeft de Hoge Raad in zijn meergenoemde rechtspraak uitdrukke­lijk aangegeven, dat de erkenning van bepaalde beleidsregels als «recht» in de zin van artikel 99 Wet op de rechterlijke organisatie niet meebrengt dat de rechter deze beleidsregels ambtshalve moet toepassen (HR 28-3-1990, AB 1990, 306), ter­wijl dit bij algemeen verbindende voorschriften wel het geval is. Daarnaast kan het bestuur bij beleidsre­gels in bijzondere gevallen door de rechter gedwongen worden uit te leggen waar­om, gelet op de merites van het in­dividuele geval, geen uit­zon­dering op de beleidsregel is gemaakt of overwogen (CBb 27-1-1987, SEW 1987, blz. 526; CRvB 16-4-1987, TAR 1987, 139; Afd. rechtspraak 10-2-1987, AB 1987, 397). Weliswaar kunnen de beginselen van behoorlijk bestuur in uitzon­derlijke gevallen ook meebrengen dat het bestuur geen strikte toepassing kan geven aan de wet, maar bij de huidige stand van de jurispru­dentie bestaan deze bevoegdheid en verplich­ting duidelijk minder snel dan de bevoegdheid en verplich­ting om van beleids­re­gels af te wijken (vgl. bijv. CRvB 6-12-1989, AB 1990, 372, alsmede de zogeheten doorbraak-arresten: HR 12-4-1978, BNB 1978, 135-137, NJ 1979, 533, AB 1979, 262). En dat is om de reeds vermelde redenen terecht.
In de begripsomschrijving van artikel 1:3, vierde lid, wordt daarom vastgehouden aan het onderscheid tussen algemeen verbindende voorschriften en beleids­regels. Het eerste begrip houdt naar huidig recht in: naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regels, uitgegaan van het open­baar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent (zo reeds HR 10-6-1919, NJ 1919, blz. 647; zie ook «Orde in de regelgeving», blz. 14). Een kenmerkend verschil met beleidsregels is dat deze zich moeten beperken tot het hanteren van een bevoegdheid waarover een bestuursorgaan reeds beschikt. Dit is in artikel 1:3, vierde lid aangegeven door te bepalen dat beleidsregels betrekking hebben op het gebruik van een bevoegd­heid van een bestuursorgaan, dus een bevoegdheid die dat orgaan reeds uit andere hoofde bezit.
Daarnaast gaat de bindende kracht van beleidsre­gels minder ver dan die van algemeen verbindende voorschriften. Dit volgt uit titel 4.4 waarin de rechtsgevolgen van beleidsregels zijn omschreven. De ratio hiervoor is het feit dat het bestuursorgaan regels vaststelt omtrent de eigen of onder zijn verant­woordelijkheid uitgeoefende bestuursbevoegdheid. Het kan niet zo zijn dat het bestuursorgaan zichzelf bij de uitoefening van zijn eigen bevoegdheid zo sterk bindt dat geen rekening meer kan worden gehouden met bijzondere omstandigheden. Zodanig sterk bindende regels kunnen alleen tot stand worden gebracht door middel van een algemeen verbindend voorschrift.
Uit artikel 4.4.1, eerste lid, volgt dat een bestuursorgaan dat over een bestuursbevoegdheid beschikt, ten aanzien van de uitoefening daarvan beleidsre­gels kan vast­stellen. Hiermee wordt in de wet vastgelegd hetgeen tot nu toe als onge­schreven recht gold. Daarnaast wordt in het tweede lid bepaald dat het bestuursorgaan ook in andere gevallen beleidsregels kan vaststellen, doch slechts voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. Het gevolg daarvan is wel dat het ontbreken van een wettelijke grond­slag niet meer als een beslissend verschil tussen beleidsre­gels en algemeen verbin­dende voorschriften kan worden beschouwd. In zekere zin vloeit dit reeds voort uit de codifica­tie van deze rechtsfiguur op zich­zelf. Het klassieke verschil bestaat in elk geval niet meer in situaties waarin de beleidsre­gels zijn gebaseerd op een wettelijk voorschrift, als bedoeld in artikel 4.4.1, tweede lid.
De gekozen benadering heeft het voordeel dat de wetgever nader kan bepalen wie bevoegd zijn tot het vaststellen van beleidsregels. Dit voorkomt dat er in de wetgeving nog weer andere catego­rieën van regels ontstaan naast het algemeen verbindend voorschrift en de beleidsregel. Men denke aan de regels van artikel 148 Gemeentewet, die blijkens de wetsgeschiedenis een «beleidsregelachtig karakter» dragen. In de nieuwe opzet zou bepaald kunnen zijn dat de gemeenteraad beleidsregels kan vaststellen voor andere organen van de gemeente.
Samenvattend kenmerken beleidsregels zich ingevolge dit wetsvoorstel niet meer, of althans niet meer in alle gevallen, door het ontbreken van een wettelijke grondslag, maar door het feit dat het regels zijn die worden vastgesteld over de uitoefe­ning van een reeds bestaande bestuursbevoegdheid, en met de rechtsgevolgen zoals die in titel 4.4 zijn omschreven. Dit laatste houdt in dat zij een minder sterk bindende werking hebben dan algemeen verbindende voorschrif­ten.

De inhoud van titel 4.4

Zoals opgemerkt worden, mede als gevolg van de aanpassing van hoofdstuk 3, enige essentiële aspecten van beleidsregelgeving reeds afdoende geregeld in vooral de afde­lingen 3.2, 3.6 en 3.7. Beleidsregels dienen op zorgvuldige wijze tot stand te komen, na belangenaf­weging, in overeenstem­ming te zijn met het evenredigheidsbeginsel (afdeling 3.2), eerst in werking te treden na bekendmaking overeenkomstig artikel 3:42 en op een deugdelijke motive­ring te berusten, die bij de bekendmaking van de beleidsre­gel dient te worden ver­meld (afdeling 3.7).
Daarnaast zullen beleidsregels uiteraard in overeenstem­ming dienen te zijn met de toepasselij­ke voorschriften van bijzondere wetten of meer algemene wetten, bijvoorbeeld met artikel 1 van de Grondwet.
Door deze bestaande of voorgestelde bepalingen kan in titel 4.4 worden volstaan met een beperkt aantal aanvullende bepalingen. Deze betreffen voornamelijk de bevoegdheid tot en de gebondenheid aan beleidsre­gelgeving. Daarnaast is in artikel 4.4.4 een aan artikel 3.6.2, tweede lid, verwante, op beleidsregels toege­sneden bepaling opgeno­men.
In de rechtspraak wordt aan beleidsregelgeving soms de eis gesteld dat bij invoering of wijziging gevestigde belangen worden geëerbiedigd (bijv. Afd. rechtspraak 7-11-1980, AB 1981, 346). Dat is een toepassing van het vertrou­wensbeginsel. Of die eis aan alle beleidsregelgeving wordt gesteld en in welke gevallen, alsmede wat concreet uit die eis voortvloeit, valt niet in min of meer algemene zin uit de jurisprudentie af te leiden. Het is daarom nog niet goed mogelijk een evenwich­tige en tevens goed toepasbare bepaling terzake in de wet op te nemen. Het ligt ook niet voor de hand dit te doen zonder tegelijkertijd bepalin­gen omtrent het vertrou­wensbeginsel ten aanzien van het geven of wijzigen van beschik­kingen en wette­lijke voor­schriften te overwegen.
Bovendien geeft artikel 3:4 reeds in belangrijke mate richting aan de belangen­afweging die bij het geven of wijzigen van de beleidsregel dient plaats te vinden. De nadelige gevol­gen van een beleidsregel voor de betrokkenen mogen niet on­evenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Onder omstandigheden kan het hiermee in strijd zijn, indien bij het invoeren of wijzigen van een beleidsregel bestaande belangen niet geheel of gedeel­telijk worden ontzien. In andere gevallen is de onmiddellijke volledige invoering van een beleidsregel of van een wijziging daarvan zo belangrijk en zijn de nadelen daarvan voor de betrok­kenen zo beperkt, dat het gerechtvaardigd is de eventuele gevestigde belangen niet te eerbiedigen. Overigens kan dan nog wegens de bijzondere omstan­digheden van het geval het belang bij afwijking van de beleidsre­gel zo dringend zijn, dat het bestuurs­orgaan ingevol­ge artikel 4.4.5 gehouden is in dat geval van de beleidsregel af te wijken.
Al met al is er onvoldoende reden dit onderwerp thans in de wet te regelen.
Dit geldt ook voor een nadere regeling van de procedure bij de voorbereiding van beleidsregels. Zo is wel aangedrongen op een algemene verplichting tot het geven van inspraak bij beleidsregels (Nederlands Genootschap van Bedrijfsjuristen in zijn advies over het vooront­werp). Hierover zij opgemerkt dat afdeling 3.4 en 3.5 procedures bevatten die gericht zijn op het betrekken van een ruime kring van belang­hebbenden bij de voorbereiding van besluiten. Deze procedures zijn ook geschikt om bij de voorbereiding van beleidsregels gebruikt te worden. Het gaat echter, gezien de daaraan verbonden bestuurs­lasten, te ver om één van deze procedures bij beleidsregels steeds dwingend voor te schrijven. Het kan beter aan de bij­zondere wetgever of aan het bestuursorgaan worden overgelaten in de gevallen, waarin dat aangewezen is, één van de genoemde afdelingen van toepassing te verklaren.

Verslag II

5.1 De leden van de PvdA-fractie stellen vast dat in de literatuur naar voren is gebracht dat, nu de voorgestelde titel 4.4 in grote lijnen het geldende recht in het bestuursrecht en het strafprocesrecht (ten aanzien van richt­lijnen van het openbaar ministerie) weer­geeft, artikel 1:6 Awb ten onrechte de toe­passelijkheid van de voorgestelde bepalingen in deze voorgestelde titel uitsluit. Acht de regering het wenselijk om artikel 1:6 Awb in zoverre te herzien, dat de hierin opgenomen afgrenzing niet geldt voor beleidsregels?
De Awb, dus ook de titel over be­leids­regels, is niet van toepassing op de opsporing en ver­volging van strafbare feiten (artikel 1:6, aanhef, onderdeel a). Is het de bedoeling dat zij wel van toepassing is op beleidsregels van het openbaar ministerie betreffende de pro-­actieve fase, zo vragen de leden van de CDA-fractie.
De leden van de SGP-fractie gaan ervan uit dat de titel betref­fende beleidsregels ook van toepassing zal zijn op de richtlijnen van het openbaar minis­terie die niet zien op de op­sporing en vervol­ging van strafbare feiten en geen betrekking hebben op de ten­uitvoerleg­ging van strafrech­telijke beslissin­gen (de uitzonderingscategorie van artikel 1:6 Awb). Deze leden stellen echter de vraag of wegens de scheidslijn die in artikel 1:6 Awb getrokken is, aangenomen moet worden dat de strafrechter, als hem in een concreet geval om een oordeel wordt gevraagd dat tot de uitzonderingscategorie behoort, in het geheel geen acht zal slaan op de normen die in de Awb zijn opgenomen. Is het niet (meer dan) waarschijnlijk dat de rechter, die de inhoud en reikwijdte van de beginselen van een behoorlijke procesorde bepaalt, aansluiting zal zoeken bij hetgeen de Awb over beleids­regels bepaalt? Valt niet aan te nemen dat in zoverre deze wet zal doorwerken in het strafrecht en zelfs in dat gedeelte waar de Awb expressis verbis werd uitgesloten?
5.2 Wat is de opvatting van de regering over de uitleg van artikel 1:6, aanhef en onder b, Awb in Rechtbank ‘s-Gravenhage 11 mei 1994, AB 1994, 598 nt. Fernhout?
5.3 De leden van de PvdA-fractie zijn niet overtuigd door de argumenten van de rege­ring om artikel 4.4.2 uit het voorontwerp niet over te nemen. Zij zien niet in dat de lasten die een dergelijke verplichting voor het bestuur meebrengt, onevenredig zouden zijn met het belang bij de kenbaarheid van vaste gedragslijnen. Zij vragen de regering nog eens uitdrukkelijk in te gaan op hun motieven dit voorstel niet over te nemen.
De leden van de D66-fractie onder­schrijven het belang van beleidsregels in de bestuursrechtelijke praktijk. Alvorens op de tekst van het wetsvoorstel zelf in te gaan, willen zij de vraag in overweging nemen of er behoefte bestaat aan een codificering van deze bestuursrechtelijke praktijk. In de loop der jaren hebben de beleidsregels zich ont­wikkeld tot een redelijk uitgekristalliseerde materie in het ongeschreven recht, gebouwd op een brede jurisprudentie en literatuur. De leden van de D66-fractie zijn de mening toegedaan dat deze ontwikkeling niet per definitie hoeft te leiden tot de conclusie dat het onderwerp rijp of geschikt is voor een wettelijke regeling. In aansluiting op de kritische benadering van dit vraagstuk door F.C.M.A. Michiels (Gemeentestem 1993, 6967), hebben de leden van de D66-fractie zich afgevraagd wat de meerwaar­de is van codificering van deze jurispruden­tie en of deze codificering niet een al te starre juridifi­catie van het bestuurs­recht zal inhouden.
Een belangrijk argument vóór opne­ming van de beleidsregels in de Awb is dat van rechtszeker­heid. Er zal geen ruimte meer bestaan voor twijfels over de rechtsgevolgen van de beleidsregel. De plaats van de beleids­regel als rechtsfiguur binnen het bestuurs­recht wordt duidelijk, nu deze zal worden aangemerkt als «besluit». De voor onze demo­crati­sche rechtsstaat essentiële elementen als openbaarheid en rechtsbe­scherming vinden bij codificatie een grotere waarborg. Voor bestuursorganen zelf brengt codificatie het voordeel mee dat de motiveringsplicht, zoals die is neergelegd in afdeling 3.7 van dit wetsvoorstel, lichter zal worden. Bovenge­noemde voordelen zijn de positieve conse­quenties van regeling in een systematisch opgebouwde wet, in tegenstelling tot een onoverzichtelij­ker geheel van onge­schreven regels in de jurisprudentie.
De leden van de D66-fractie hebben aan de hand van bovenstaande argumenten de balans opgemaakt in dit fundamentele vraag­stuk en komen tot de volgende slotsom. Zij zijn ervan overtuigd dat er vele voordelen verbonden zijn aan opneming van de beleids­regels in de Awb. Desalniettemin willen zij onderstrepen dat het een moeilijk onderwerp voor regeling betreft en dat codificatie de bijzondere aard van deze rechtsfiguur niet mag aantasten. Deze leden zien zich genood­zaakt in het kader van de volledigheid en duidelijkheid enkele kanttekenin­gen te plaat­sen met betrekking tot titel 4.4.
In het voorontwerp heeft de Com­missie wetgeving algemene regels van be­stuursrecht in het artikel 4.4.2 voorgesteld te bepalen dat een bestuursorgaan dat bij het gebruik van een bevoegdheid tot het nemen van besluiten of het verrichten van privaat­rechtelijke recht­shandelingen een vaste ge­dragslijn volgt, verplicht is deze in een be­leidsregel neer te leggen, tenzij redelijker­wijs kan worden aangenomen dat daaraan geen behoefte be­staat. De regering heeft besloten dit voorstel niet over te nemen en geen ver­plichting tot het vaststellen van beleidsregels op te nemen in dit wetsvoorstel. De leden van de D66-­fractie zijn het met de regering eens dat het niet eenvoudig is aan te geven wanneer een vaste gedragslijn ook voor de burgers een zodanige betekenis heeft dat omzetting in een schriftelijke beleidsregel gewenst is. Deze leden zijn evenwel van mening dat het in het algemeen de rechtsze­kerheid ten goede zal komen, als bestuursor­ganen overgaan tot het vaststellen van be­leidsregels als er duidelijk sprake is van een vaste gedragslijn. Hiervoor zijn enkele argu­menten aan te voeren. In de eerste plaats is vastlegging wen­selijk uit het algemene oogpunt van rechtsbe­scher­ming en openbaarheid. Ook in het kader van de vraag naar de betekenis en het karak­ter van richtlijnen en adviezen, zoals deze in de memorie van toelichting op bladzijde 118[1] is besproken, zal de veranke­ring van een vaste gedragslijn in de vorm van een beleids­regel van belang zijn, tenein­de een duidelijke afbakening van de rechtsfi­guren met hun gevolgen te verwezenlijken. Artikel 4.4.3, waarin is bepaald dat ter moti­vering van een besluit kan worden volstaan met een verwij­zing naar een in een beleidsre­gel vastgelegde vaste gedragslijn, onder­streept het belang en het nut van het zoveel mogelijk vastleggen van vaste gedragslijnen in beleidsregels. De leden van de D66-fractie zijn van mening dat bestuursorganen ertoe aangezet moeten wor­den deze vaste gedrags­lijnen om te zetten in beleidsregels. Zij wil­len de regering dan ook vragen de verplich­ting hiertoe in één of andere vorm te laten terugkeren, zij het met de nodige armslag betreffende de binding, die de beleidsregels eigen is. Indien de rege­ring zou vasthouden aan haar oordeel dat een wettelijke verplich­ting niet wenselijk is, dan zouden deze leden gaarne vernemen op welke wijze de regering de wenselijkheid van om­zetting van een vaste gedragslijn in een be­leidsregel zou willen uitdragen naar bestuurs­organen. Gaarne zien zij een reactie van regeringszijde tege­moet.
5.4 Is het niet onlogisch een beleidsregel te definiëren als een besluit? Immers, een be­leidsregel is vervat in een besluit. De leden van de CDA-fractie suggereren als omschrij­ving: een in een besluit vervatte algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belan­gen, enz. De leden van de CDA-fractie vragen voorts of het niet beter is aan de woorden «bevoegdheid» van een bestuursor­gaan te laten voorafgaan: naar buiten wer­kende.
De vraag naar de status van beleids­re­gels is meer principieel van aard. Een be­leidsregel heeft immers geen directe rechtsge­volgen voor burgers. Rechtsgevolgen voor de burger ontstaan pas als op basis van beleids­regels besluiten worden genomen. De leden van de GPV-fractie merken daarom op dat het aan­merken van een beleidsregel als een besluit in de zin van art 1:3 betekent dat daarmee het begrip besluit enigszins vertroe­beld kan raken. Zij vragen de regering haar opvatting op dit punt te verduidelijken.
5.5 De leden van de SGP-fractie stemmen in met opneming van een aparte titel over be­leidsregels in de Algemene wet bestuursrecht. Zij zijn tevens van oordeel dat het wetsvoor­stel op dit onderdeel gewonnen heeft aan kwaliteit ten opzichte van het voorontwerp. Niettemin hebben zij er behoefte aan enige opmerkingen en vragen voor te leggen. Gelet op de ingewikkeldheid van de materie menen zij, dat, ondanks de inspanningen die de regering zich in de memorie van toelichting reeds heeft getroost, slechts een klein aantal zeer terzake kundigen in staat zal zijn tot de uitleg van titel 4.4. De vraag is of een rege­ling, waarvan moeilijk gezegd kan worden dat ze duidelijk en eenvoudig is, rijp is voor opneming in een wettelijk voorschrift.
5.6 De leden van de SGP-fractie zijn voorts van mening dat nog onvoldoende duidelijk is wat de verhouding is van titel 4.4 ten op­zichte van circulaires, richtlijnen, plannen (die uit diverse categorieën besluiten bestaan, waaronder algemeen verbindende voorschrif­ten en beleidsre­gels). Zou de status van de genoemde rechtsfiguren ten opzichte van de beleidsregels van titel 4.4 uiteengezet kun­nen worden?
De leden van de GPV-fractie vragen de regering nader in te gaan op de verhou­ding tussen beleidsregels, circulaires en richtlij­nen. Welke invloed heeft de tot­stand­koming van bepalingen inzake beleidsre­gels op de praktijk van departementale circu­laires en richtlijnen? Deze leden achten hel­derheid op dit punt noodzakelijk voordat titel 4.4 de status van wettelijke regeling krijgt.
5.7 De leden van de SGP-fractie hebben begrepen dat bij beleidsregels geen bevoegd­heden in het leven kunnen worden geroepen. Beleidsregels veronderstellen het bestaan van een bestuursbe­voegdheid. Maar bij schade­vergoe­ding en bestuurscompensatie heeft de Afdeling rechtspraak geoordeeld dat een begunstigende beschikking zonder wettelijke grondslag als publiekrechtelijk kan worden aangemerkt omdat deze op een beleidsregel berustte (onder meer AR 14 mei 1986, AB 1986, 568). Kan deze jurisprudentie onder de derde tranche worden gehandhaafd? Voor de aard van een rechtshandeling – publiek- of privaatrechtelijk – is toch niet beslissend of de rechtshande­ling op een beleidsregel be­rust?
5.8 De leden van de SGP-fractie merken op dat bij delegatie het bestuursorgaan beleidsre­gels voor de uitoefening van de gedelegeerde bevoegdheid kan vaststellen (artikel 1A.1.­2.4, lid 1). Zij vragen of de kwalificatie van algemene aanwijzingen van de delegansaan de delegataris als beleidsregels niet gewron­gen aandoet. Overigens verwijzen zij op dit punt verder naar hun vragen onder artikel 1A.1.2.4.

Nota naar aanleiding van het verslag II

5.1 Het is juist dat titel 4.4 in grote lijnen het geldende be­stuurs­recht weergeeft. Ook op het terrein van het straf(proces)recht hebben zich ten aanzien van met name de richtlijnen van het openbaar ministerie de­zelfde soort regels ontwikkeld. Dat leidt inderdaad tot de vraag of artikel 1:6 wel moet worden gehandhaafd voor zover het de toe­passing van titel 4.4 betreft.
Wij menen dat het antwoord voorals­nog bevestigend moet zijn. Gelet op de ei­genstan­dige positie van het strafrecht, onder meer tot uitdrukking komende in afzonderlij­ke wet­boeken en een eigen systeem van recht­spraak, zou het de systematiek van het straf­recht kunnen doorkruisen, en dus ver­warrend zijn indien naast die wetboeken de regels van de Awb zonder meer van toepas­sing zouden zijn. Om die reden is artikel 1:6 opgenomen.
Dat neemt echter niet weg dat de verhou­ding tussen de burger en de bestuurs­organen die met opsporing, vervolging en executie in de sfeer van het strafrecht zijn belast, in verschillende opzichten wordt beheerst door dezelfde uitgangspunten als die in het be­stuursrecht een rol spelen. Dat geldt niet alleen voor de gevolgen van beleidsre­gels, maar ook voor de werking van bijvoor­beeld de beginselen van behoorlijk bestuur in het algemeen. Het lijkt ons dan ook juist dat in het strafrecht aanslui­ting wordt gezocht bij het bestuursrecht indien niet specifiek in het straf­recht geregelde aspecten van de verhou­ding bestuur-burger aan de orde komen. In de jurisprudentie is die aansluiting duidelijk te onderken­nen, zoals ook valt af te leiden uit de benadering van de richtlijnen van het Openbaar Ministerie.
Artikel 1:6 heeft niet de bedoeling een dergelijke toepas­sing van be­stuursrechte­lijke regels in het strafrecht uit te sluiten. Het geeft echter aan dat een directe en algehele toepassing van de Awb in de sfeer van het strafrecht vooralsnog niet in aanmerking komt omdat daarmee het systeem van het strafrecht te zeer zou worden doorkruist. Wij vertrouwen er echter op dat het strafrecht ook in de toekomst waar mogelijk bij het bestuursrecht zal trachten aan te sluiten.
5.2 De uitleg van artikel 1:6, aanhef en onder b, Awb in de ge­noemde uitspraak wijkt af van hetgeen de wetgever indertijd kennelijk voor ogen heeft gestaan. Naar diens uit de wetsge­schiedenis blijkende veronder­stelling heeft artikel 1:6 ook betrekking op de tenuitvoerlegging van vrijheidsontnemende maatregelen op grond van de Vreemdelingen­wet (Kamerstukken II 1992/93, 23 258, nr. 3, p. 9), en is met artikel 34a, vijfde lid, Vree­mdelin­gen­wet niet beoogd hierin veran­de­ring te bren­gen. De in dat artikel vervatte be­roepsrege­ling heeft betrek­king op de recht­ma­tigheid en wetmatigheid van een maatregel tot vrijheids­ontneming en het voortdu­ren van zo’n maatregel, alsmede de beoordeling of een daad van tenuitvoerleg­ging rechtstreeks strijdt met een in de Vreemdelingenwet vervat of op die wet recht­streeks steunend wettelijk voorschrift dat een waarborgnorm bevat betref­fende de tenuitvoerlegging. De be­roepsre­geling was aldus niet geschreven voor beroep dat – los van de wettelijke voor­schrif­ten ter zake – uitslui­tend gericht is tegen de wijze van tenuitvoerlegging van de vrijheids­be­nemende maatre­gel. In het geval dat aan de rechtbank was voorgelegd, was van een dergelijk beroep sprake, zodat inder­tijd niet was verwacht dat dit ontvankelijk zou worden ver­klaard.
De bedoelde uitspraak heeft er mogelijk toe bijgedragen dat de laatste tijd sprake is van een sterke toename van het aantal executiege­schillen. Niettemin zien wij thans geen aan­lei­ding wetswijziging voor te stellen. Het verdient de voorkeur de evaluatie van de Vreemdelingenwet, die nu wordt onderno­men, af te wachten.
5.3 In de memorie van toelichting is reeds aangegeven dat de argumenten voor een verplichting tot vastlegging van een bestendi­ge bestuurspraktijk in be­leidsregels, ons in beginsel aanspreken. Deze verplichting was ook opgenomen in het voor­ontwerp van de Commissie wetgeving algemene regels van be­stuursrecht. Alles afwegende hebben wij evenwel geen ver­plich­ting tot het vaststel­len van beleidsregels voorgesteld. Welis­waar is er het voordeel van de kenbaarheid van vaste gedrags­lijnen, maar daartegenover staat dat een wettelijke verplich­ting be­stuurslasten met zich brengt. Naar onze mening zijn deze niet te verwaarlozen. Steeds zal het bestuur moe­ten nagaan of sprake is van een vaste ge­dragslijn en of deze van een zodanige beteke­nis is dat omzetting daarvan in een be­leidsre­gel gebo­den is. Daarbij speelt een rol dat niet altijd gemakkelijk vastgesteld zal kunnen worden wanneer van een vaste ge­dragslijn sprake is.
Alles in aanmerking genomen zijn wij tot de conclusie geko­men dat de voorde­len van een verplich­ting tot vaststelling van beleidsre­gels niet voldoende opwegen tegen de moge­lijke nade­len daarvan. Dit neemt niet weg – dit in antwoord op de D66-fractie – dat de voordelen van beleidsregels aanzienlijk kun­nen zijn. Wij zijn het dan ook eens met de D66-fractie dat het in veel gevallen wen­selijk zal zijn om een vaste gedrags­lijn in een beleidsregel om te zetten. Een wettelijke ver­plichting is daarvoor echter niet zonder meer nodig. In de afweging ter zake heeft boven­dien een rol gespeeld dat in veel gevallen langs andere weg hetzelfde resultaat zal wor­den bereikt. Indien het bestuur een vaste gedrags­lijn volgt, kan het immers voor het bestuur uit het oogpunt van rechtszeker­heid grote voordelen hebben deze in beleidsregels vast te leggen. Verwacht mag worden dat het bestuur daartoe veelal uit zichzelf zal over­gaan. Dit geldt te meer nu in artikel 4.4.3 wordt bepaald dat indien een beleidsregel is vastgesteld en bekendge­maakt, bij de motive­ring van besluiten met een verwij­zing naar die beleidsregel kan worden volstaan. Wij ver­wachten dat hiervan een belangrijke aan­moediging tot het vaststellen van beleidsre­gels zal uitgaan.
5.4 De omschrijving van beleidsregel, zoals voorgesteld door de leden van de CDA-frac­tie, is inderdaad zuiverder dan die uit het voorstel. Zij is daarom naar haar strekking door ons overgeno­men. Het gevolg daarvan is dat een beleids­regel wordt omschreven als een soort regel, en niet als een soort besluit, zij het dat uit de omschrijving tevens voort­vloeit dat een be­sluit een bestaans­voorwaarde voor een be­leidsregel is. De redactie van enkele andere artikelen, zoals artikel 8:2, gingen in feite reeds van deze benadering uit. Wel vergt de nieuwe redactie een kleine aanpassing van artikel 4.4.4.
Daarentegen achten wij het overbodig om het begrip «be­voegdheid» in artikel 1:3 te laten voorafgaan door: naar buiten werkende. Naar onze mening ligt het externe karakter reeds in het be­voegdheidsbegrip besloten.
Een beleidsregel kan, anders dan een wettelijk voor­schrift, aan burgers niet recht­streeks verplichtingen opleg­gen. Dat betekent echter niet – dit in antwoord op een vraag van de leden van de GPV-fractie – dat een beleidsregel geen rechtsgevolgen heeft. In­dien een bestuursor­gaan bij beleidsre­gel bepaalt dat het in daarin omschreven gevallen een vergun­ning zal verlenen, of een subsi­die zal verstrekken, dan heeft dit op grond van artikel 4.4.5 tot rechtsgevolg dat op een daartoe strekkende aanvraag van een burger positief beslist moet wor­den (tenzij de laatste zinsnede van dat artikel van toepassing is). Om die reden is het vaststellen van een be­leidsregel als een rechtshandeling te beschou­wen; een vertroe­beling van het begrip besluit kan daarin niet worden gezien.
5.5 Het verheugt ons dat de leden van D66 tot de slotsom zijn gekomen dat er vele voordelen zijn verbonden aan opneming van een regeling van beleidsregels in de Awb. Hoewel het inderdaad een moeilijk onder­werp betreft, kan juist bij een dergelijk on­derwerp de meerwaarde van codificatie zijn dat zij op een over­zichte­lijke en voor ieder kenbare wijze regels in de wet neerlegt. Wij achten dit belang­rijke winst. Bovendien sluit het goed aan bij de algemene doelstellingen van de Awb, zoals verwoord in de memorie van toelich­ting bij de Awb, eerste tranche (Kamer­stukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 4 e.v.).[2]
De instemming van de SGP-fractie met opneming van de titel over beleidsre­gels doet ons eveneens genoegen. Wij delen de vrees niet dat de titel slechts door een klein aantal zeer deskundigen uitgelegd kan wor­den. Integendeel: door het opne­men in de Awb van een klein aantal – toch niet als ingewik­keld te kwalificeren – regels worden de rechtsgevolgen van beleids­regels op over­zichtelijke wijze vastgelegd. Bovendien zal ten aanzien van een aantal soorten van re­gels, waarvan het rechts­karakter tot nu toe niet duidelijk was, duidelijk worden dat het beleidsregels zijn.
5.6 De vraag of circulaires, richtlijnen of plannen als be­leidsre­gels zijn te beschouwen is niet in algemene zin te beantwoorden: met deze woorden worden sterk uiteenlo­pende rechtsfigu­ren aangeduid. Dat is met het begrip beleids­regel niet (meer) het geval: daarvan wordt in het wetsvoorstel een om­schrijving gegeven. Het is in het vervolg niet meer van belang in welke schriftelijke vorm het stuk is gegoten of welke aanduiding daarvoor is gehanteerd: voor de vraag of er sprake is van een beleidsregel is bepalend of aan de om­schrij­ving in de Awb is voldaan.
Omdat die eenduidigheid (nog) niet geldt voor begrippen als circulaires, richtlij­nen of plannen, is het ook niet mogelijk in het algemeen uiteen te zetten wat de ver­hou­ding is tussen bijvoorbeeld circulaires en beleidsregels: de ene circulaire is de ande­re niet. In een aantal gevallen wordt met het woord circulaire een regel aange­duid die onder de om­schrijving van beleidsregel valt, maar meestal zal dit anders zijn. Veelal hebben circulai­res (of richtlijnen) de strek­king om aan ande­ren dan de op­steller ervan een bepaalde handelwijze te suggereren. Circulaires van departe­men­ten, gericht tot gemeentes of instellingen, plegen dit te doen. Zij zijn dan geen beleidsre­gels, omdat zij geen betrekking hebben op het ge­bruik van een bevoegd­heid die door of onder verant­woorde­lijkheid van het betrok­ken depar­te­ment wordt uitgeoe­fend. Bij sommige circu­laires ligt dat echter anders: het kan zijn dat daarin wordt aangegeven hoe het departement zelf van een bepaalde bevoegd­heid gebruik zal maken. Dan is wel sprake van een be­leidsregel.
Voor plannen geldt iets soortgelijks. In de toelichting is al gesteld dat plan­nen meest­al geen beleidsregels inhouden. In de regel bevatten plannen immers geen alge­mene en voor herhaalde toepassing vatbare beslissin­gen over het gebruik van be­voegdhe­den. Maar een enkele keer is dat anders: dan moet een als plan aange­merkt document toch als een beleidsregel worden aangemerkt.
Voor een poging meer helderheid te brengen in de proble­matiek van de richt­lijnen en plannen zij verwezen naar H.E. Bröring, Richtlijnen, Deventer 1993. De nu voorge­stelde bepalingen hebben geen gevolgen voor circulaires en richtlij­nen die niet als beleids­regels zijn te beschouwen. Invloed op de praktijk van depar­tementen daaromtrent zullen zij dan ook niet hebben.
In het bijzondere geval dat een richt­lijn wel als een beleidsregel moet worden aange­merkt zijn de gevolgen voor de bestaan­de praktijk beperkt. In die situatie geldt immers nu ook al een zekere mate van ge­bondenheid op grond van de alge­mene begin­selen van be­hoorlijk bestuur. Artikel 4.4.5 zal op dit punt geen be­langrijke verandering inhouden. Hetzelfde geldt waarschijnlijk voor artikel 4.4.4, waarin is bepaald dat bij de bekend­ma­king van de beleidsregel zo moge­lijk het wette­lijk voorschrift wordt vermeld waaruit de bevoegd­heid waarop de beleidsre­gel be­trekking heeft, voortvloeit. Artikel 4.4.3 daarentegen kan in bepaalde gevallen een vermindering van lasten betekenen. Daar waar thans een op een circulaire of richtlijn gebaseerd besluit steeds moet worden gemoti­veerd, kan straks met een verwijzing naar de betreffende beleidsregel worden volstaan.
5.7 Anders dan algemeen verbindende voor­schriften kunnen be­leidsregels inder­daad geen bevoegdheden in het leven roepen. Beleidsre­gels kunnen slechts hande­len over een be­voegdheid waarover het bestuursorgaan reeds beschikt. De voor­ge­stelde regeling kent echter geen beperking ten aanzien van de soort bevoegdhe­den waarop een beleidsregel betrekking kan hebben. Beleidsregels kunnen zich derhalve uitstrekken tot zowel publiek­rechtelijke als privaatrechtelij­ke bevoegdhe­den van het bestuur.
Uit de nieuwe regeling vloeit dan ook geen argument voort tot handhaving van de genoemde jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State. Voor het overige moet worden afgewacht hoe de rech­ter onder de Algemene wet be­stuursrecht zal oordelen over zijn competentie met betrek­king tot besluiten omtrent schadevergoe­ding.
5.8 De kwalificatie van de algemene aanwij­zingen van de delegansaan de delega­taris als beleidsregels is niet gewron­gen, maar past juist goed in het systeem van de Awb. Zij komt ook de duidelijkheid ten goede, omdat anders de vraag blijft bestaan wat de rechts­gevolgen van deze algemene aanwijzin­gen zouden zijn. Vroeger is wel aangenomen dat zij als alge­meen verbindende voorschriften beschouwd moesten worden, maar om rede­nen, uiteengezet in de memorie van toelich­ting (p. 116/117)[3], is dat uitgangs­punt minder juist. Het zou dan tot onzeker­heid leiden indien de algemene aanwijzingen als een andere catego­rie van regels zou wor­den beschouwd dan beleids­regels, zonder dat de rechtsgevolgen van die categorie van regels nader zou worden ingevuld. Een be­zinning op de invul­ling van die rechts­gevol­gen heeft geleid tot de conclusie dat zij de­zelfde zou­den moeten zijn als die van be­leidsregels; verwezen zij naar de zojuist genoemde passa­ge uit de memorie van toe­lich­ting.

Handelingen II

De heer Van den Berg (SGP) (p. 3637-3638): Voorzitter! Een ander onderwerp van deze codificatie betreft de beleidsregels. Daarmee is een inhoudelijk nieuw element in de codificatie van ons bestuursrecht binnengekomen. De Commissie wetgevingsvraagstukken stelde in haar eindrapport “Orde in de regelgeving” reeds, dat beleids­regels, mits in de daarvoor in aanmerking komende gevallen gesteld, een positieve benadering en erkenning in het recht verdienen. Die plaats lijken zij nu, tien jaar later, te krijgen. De status van beleidsregels is daarmee tevens verduidelijkt; ook dat is winst. Die duidelijkheid van beleidsregels, met name voor zover het subsidieregels betrof, ontbrak voorheen maar al te vaak. In elk geval ontbrak het aan consensus op dit punt. Wij waarderen het dus positief dat er een aparte titel beleidsregels in de Awb is opgeno­men.
[…]
Voorzitter! Wat wij ten slotte over de beleidsregels nog aan de orde willen stellen – wij deden het reeds in het verslag – betreft de verhou­ding tussen beleidsregels en algemene regels voor de uitoefening van privaatrechtelijke bevoegdheden. Ook hier ligt weer een relatie met de omschrijving van beleidsregel en het feit dat een beleidsregel als een besluit in de zin van de Awb wordt beschouwd. Kiest men voor een zodanige omschrijving van beleids­regels in de zin van de Awb, dat daar ook de beleidsregels onder vallen die betrekking hebben op de uitoefening van privaatrechtelijke bevoegdheden, dan rijst toch wel de vraag of dat wel aansluit bij de uitgangspunten en de systematiek van de Awb. Daar zou meer over te zeggen zijn; in de schriftelijke voorbereiding hebben wij dit reeds aan de orde gesteld, maar wij zouden graag zien dat de regering helder uiteenzet wat nu de verhou­ding is tussen de specifieke voorschriften ten aanzien van beleidsregels en wat men privaat­rechtelijke beleidsregels zou kunnen noemen. Op dit punt mogen geen misverstanden ontstaan.
De heer Schutte (GPV) (p. 3642): Het vastleggen van algemene regels over beleidsregels is een goed voorbeeld van wetgeving die enerzijds de rechtszekerheid van burgers vergroot en anderzijds tot een aanzienlijke vermindering van bestuurslasten kan leiden. Het op schrift stellen van een beleidsregel en de motivering van die regel versterkt de gelijke behandeling van burgers, terwijl het bestuursorgaan ter motivering van haar beslissingen kan verwijzen naar de motivering van de beleidsregel, hetgeen een aanzienlijke verlichting van de motiveringsplicht inhoudt. Ditzelfde geldt voor circulaires en richtlijnen die als beleidsregels zijn te beschou­wen. Hier doet zich echter een probleem voor. Het is immers niet altijd even duidelijk of het gaat om een circulaire zijnde een beleidsregel of om een circulaire met als strekking aan anderen dan de opsteller ervan een bepaalde handelwijze te suggereren. Of, zoals de minister het wat cru in de nota naar aanleiding van het verslag formuleert: de ene circulaire is de andere niet.
Over de precieze begrenzing van beleidsregels ten opzichte van circulaires en richtlijnen zijn inmiddels boeken vol geschreven en ik wil die discussie uiteraard niet ten principale aan de orde stellen. Wel wil ik het volgende suggereren. Zou het niet wenselijk zijn dat diegene die een circulaire of richtlijn opstelt in de bewoordingen ervan duidelijk aangeeft of het een beleidsregel betreft of dat het om een circulaire of richtlijn gaat? Daarmee kan worden bevorderd dat een circulaire ook niet meer is dan een circulaire en een beleidsregeling of beleidsvoorschrift een beleidsregel is in de zin van de Awb. Kan het amendement van collega Koekkoek de duidelijkheid op dit punt naar het oordeel van de minister, verder vergroten?
Bij herlezing van de tekst en de toelichting rees bij mij de vraag of met de voorgestelde tekst de bevoegdheid tot het stellen van beleidsregels niet te zeer wordt vergroot. Immers, het eerste lid van artikel 4.4.1 bepaalt dat een bestuursorgaan beleidsregels kan vaststellen over een door hem gedelegeerde bevoegdheid. De vraag is nu of daarmee de positie van de gedecentraliseerde besturen niet in gevaar wordt gebracht. Ik breng met de heer Van den Berg in herinnering dat bij de grondwetsherzie­ning van 1983 het standpunt is ingenomen, dat overdracht van regelgevende of discretionairebeschikkings­bevoegdheid, zowel in autonomie als in medebewind, aan besturen van gedecentraliseerde overheids­verbanden moet worden gezien als delegatie. Bij delegatie handelt de decentrale overheid volgens artikel 1A.1.2.2 onder eigen verantwoorde­lijkheid. Past een algemene bevoegdheid van de delegerende instantie tot het opstellen van beleidsregels daar wel bij? Staat dat niet op gespannen voet met ons stelsel van decentralisatie?
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 3645): Voorzitter! Het zal na de schrifte­lijke ronde niet verbazen dat de PvdA terugkomt op het onderwerp van de beleidsregels. Wij hebben in het verslag aangegeven niet overtuigd te zijn door de argumenten van de regering om artikel 4.4.2 uit het voorontwerp van de commissie­-Scheltema niet over te nemen, met de verplichting een bestendige bestuurspraktijk in beleidsregels vast te leggen. Onze vraag was waarom de lasten van een dergelijke verplichting voor het bestuur onevenredig zouden zijn vergeleken met het belang bij de kenbaarheid van vaste gedragslijnen.
De regering meldt in de nota naar aanleiding van het verslag dat zij alles nog eens heeft afgewogen en dat de bestuurslasten van een wettelijke verplichting niet zijn te verwaarlozen, maar veel verder komt zij niet. Het bestuur zou steeds moeten nagaan of er sprake is van een gedragslijn en of deze van een zodanige betekenis is dat omzetting daarvan in een beleidsregel geboden is. Elders zegt de regering echter dat de verplichting om een bestendige bestuursprak­tijk in beleidsregels vast te leggen, haar in beginsel aan­spreekt. Wanneer dat zo is, zal de afweging of een bestuurspraktijk bestaat en of deze moet worden omgezet, sowieso worden gemaakt en zal van extra bestuurslasten geen sprake zijn. Bovendien kan, wanneer een bestuurspraktijk in een beleids­regel is vastgelegd, bij het nemen en motiveren van een besluit naar de beleidsregel worden verwezen en vermindert in die zin de bestuurslast. De heer Schutte heeft daar terecht op gewezen. Kortom, de regering heeft ons nog steeds niet overtuigd en dat is reden voor ons om op dit punt een amendement in te dienen.
De heer De Graaf (D66) (p. 3647): Ik kom nu bij de beleidsregels. Eerder heeft mijn fractie aangegeven dat de beslissing tot codificatie van beleidsregels niet vanzelfsprekend is. Het zou onwenselijk zijn indien bestuursorganen in de uitoefening van hun bevoegdheden elke mogelijkheid tot flexibel en gelegenheids­geschikt besturen verliezen omdat ze moeten opereren binnen het WEB en volgens de lijnen van starre bestuursrechtelijke regels. De beleidsregels mogen door de juridificatie van het begrip zelf niet hun speciale karakter verliezen. Er kan dus worden getwijfeld over de vraag of het wel wenselijk is om tot codificatie over te gaan. Die vraag hebben wij ook in de schriftelijke gedachtenwisseling aan de orde gesteld. Met de regering zijn wij van oordeel dat het opnemen van de beleidsregels in de Awb een aantal zeer positieve consequenties heeft, in het bijzonder met het oog op de rechtsbescherming en de rechtsze­kerheid. Bovendien blijft met de voorgestelde regeling de beleids­regel geheel naar aard en bedoeling als bijzondere rechtsfiguur overeind.
Wat betreft de verplichting tot de omzetting van een vaste gedragslijn in een beleidsregel, meen ik – die vraag komt uitvoerig aan de orde in het verslag – dat de regering redelijk overtuigend heeft geantwoord. Zelf ziet de regering ook het nut in van een omzetting als beginsel, maar zij vindt dat de omzettingsver­plichting toch te ver gaat. Ik ondersteun de redenering van de regering dat het in de praktijk tot extra bestuurslasten kan leiden, dat de verplichting moeilijk te handhaven is en ik wijs bovendien op bijvoorbeeld artikel 4.4.3 dat aangeeft dat een motivering van een besluit kan volstaan met de verwijzing naar een in een beleids­regel vastgelegde vaste gedragslijn. Dat is een extra stimulans voor bestuursorga­nen om zoveel mogelijk en indien het mogelijk is, tot formulering van beleidsregels over te gaan als er sprake is van vaste gedragsregels.
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 3647): Voorzitter! Mij was niet zozeer de twijfel van de heer De Graaf in deze zaak opgevallen, alswel de tientallen regels die in het verslag door D66 worden besteed aan de voordelen van het vastleggen van een bestendige bestuurspraktijk in beleidsregels. Uit hetzelfde verslag heb ik ook begrepen, evenals uit het eerdere vooront­werp…
De voorzitter (p. 3647): Ik wil erop wijzen dat een interruptie niet van een papier moet worden voorgedragen.
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 3647): Nee, voorzitter, ik ga een vraag stellen en ik lees van papier alleen een citaat voor uit het verslag.
De voorzitter (p. 3647): Dat betekent dat er sprake is van een voorbereide interruptie. Dat mag van mij wel, maar dat is niet de bedoeling als men de levendigheid van het debat wil bevorderen. Wilt u nu uw vraag stellen?
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 3647): Ik wil deze vraag stellen, voorzitter, over dit voor ons belangrijke punt, en dat ik mij dan enigszins voorbereid, kan mij toch niet worden kwalijk genomen?
De voorzitter (p. 3647): Maar daarvoor hebt u uw termijn. Wilt u nu uw vraag stellen?
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 3647): Ik wil de vraag stellen, waarom ik in het verslag de opmerking van de zijde van D66 terugvind dat er een verplichting in de een of andere vorm moet terugkeren om besten­dige gedragslijnen in beleidsregels vast te leggen. Daarbij wordt inderdaad opgemerkt: zij het met de nodige armslag betreffende de binding, die de beleidsregels eigen is.
De heer De Graaf (D66) (p. 3647-3648): Voorzitter! Ik vind het bijna jammer dat de heer Rehwinkel niet door mocht gaan met citeren, want dan had hij eraan kunnen toevoegen dat ik aan het einde van die passage in het verslag ook heb aangegeven, dat ik in ieder geval vind dat de regering er bij de bestuursorganen van andere overheidslagen op moet aandringen dat zij uitdrukkelijk proberen om zoveel mogelijk bestendige gedrags­lijnen in beleidsregels te vatten. Het gaat dus om de vraag of er daadwerkelijk sprake moet zijn van een wettelijke verplichting. Ik heb al aangegeven – en dat ben ik met de regering eens – dat er niet alleen vele voordelen voor burgers bestaan als bestendige gedragslijnen bekend zijn in beleidsregels, maar dat het ook voordelen voor het bestuur zelf biedt. Ik ben ervan overtuigd dat bestuursorganen hun verantwoorde­lijkheid nemen en dat ook zoveel moge!ijk zullen proberen. De wettelijke verplichting schept voor mij een te grote verplichting voor de bestuursorganen om uitvoerig onderzoek te doen naar wat allemaal onder “een bestendige gedragslijn” kan worden gerekend en het vervolgens allemaal te formuleren. Ik vind dat een te grote bestuurslast en mijns inziens kan het beter aan de praktijk worden overgelaten. Ik ben het wel met de heer Rehwinkel eens, dat wij erop moeten letten. Ik wil daarom het amendement van de heer Rehwinkel niet steunen, maar bij een evaluatie kunnen wij wel kijken wat het heeft opgeleverd. Blijken er in de praktijk vele bestendige gedragslijnen te bestaan die toch niet in beleidsregels vervat zijn, dan kunnen de heer Rehwinkel en ik alsnog in gesprek raken.
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 3648): Ik wil sowieso graag in gesprek raken. Ik hecht niet zozeer aan het wettelijk vastleggen alswel aan het neerleg­gen van de verplichtingen. Ik zal vooral graag in gesprek raken over de wijze waarop wij die verplichting – waarvoor wij beide kennelijk nu voelen – kunnen stellen.
De heer De Graaf (D66) (p. 3648): Ik kan alleen maar mijn uitnodiging aan de regering herhalen om bij de bestuursorganen op de wenselijkheid van omzetting aan te dringen. Een verplichting is een verplichting en wij praten hier over een wettelijke verplichting. Dat wil ik niet. Een andere vorm van een verplichting, die eigenlijk geen wettelijke verplichting is, zie ik niet zo zitten. Daarom moeten wij naar mijn mening volstaan met een uitdrukke­lijk beroep op de bestuursorganen om dat zoveel mogelijk te doen. Ik ben ervan overtuigd dat de regering dat beroep ook zal willen doen.
De heer Koekkoek (CDA) (p. 3648): Voorzit­ter! Is de heer De Graaf het met mij eens, dat al uit de codificatie in titel 4.4 de wenselijkheid blijkt om, waar mogelijk, bestendige gedragsre­gels neer te leggen in beleidsregels?
De heer De Graaf (D66) (p. 3648): Zeker! Ik ben het vaak met de heer Koekkoek eens, ondanks het feit dat dagbladen mogelijk anders zouden suggereren. Ook op dit vlak ben ik het met hem eens, maar de wenselijkheid die door de wetgever wordt uitgesproken is nog niet de wenselijkheid die ook door bestuursorganen wordt gevoeld. Om die reden wil ik er bij de regering op aandringen dat nog eens uitdrukkelijk onder de aandacht van de bestuursorganen te brengen.
De heer Passtoors (VVD) (p. 3650): Het vaststellen van beleidsregels voor staand beleid kan op termijn de bestuurslast verminderen, omdat dan in de motivering van besluiten naar deze regels verwezen kan worden. Aan een wettelijke verplichting tot vaststelling heeft de VVD echter geen behoefte, wel aan stimulering daarvan. Kan de minister aangeven of het in de rede ligt om ook beleidsregels in de toekomst te laten vallen onder het regime van bezwaar en beroep? Zo ja, heeft dit op termijn ook gevolgen voor de algemeen verbindende voorschriften?
De periode voor bezwaar en beroep is voor betrokkene en derde meestal verschillend. De betrokkene dient bij voorkeur eerder op de hoogte te worden gesteld dan de derde, die het besluit bij openbare publikatie zal vernemen. Is het niet zinniger de datum van publikatieals beginpunt van de termijn van zes weken aan te merken, tenzij de direct betrokkene het besluit onverhoopt later ontvangt? Het verschil in periode voor bezwaar en beroep geeft extra bestuurslast. Verlenging van de periode van zes weken met een verschil in dagen tussen publikatie en berichtgeving is ook een mogelijkheid.
Minister Sorgdrager (p. 3651): Een beleidsregel is een door een bestuursorgaan opgestelde regel, waarin dat orgaan aangeeft hoe het zijn bevoegdheden zal gebruiken. De regels spelen uiteraard in de bestuurspraktijk een grote rol. Voor de burger hebben ze het voordeel dat hij weet waar hij aan toe is, want het orgaan is in beginsel ook aan die regels gebonden. Voor het bestuur hebben beleidsregels het voordeel dat ze de eenheid en de consistentie van het beleid helpen waarborgen. Bovendien stellen wij voor te bepalen dat een beslissing die conform een beleidsregel wordt genomen, kan worden gemotiveerd met een verwijzing naar die beleidsregel. Dat kan, omdat wij tegelijkertijd verlangen dat die beleidsregel zelf behoorlijk wordt gemotiveerd en bekendgemaakt. Dat systeem loopt op die manier dan ook rond. De burger kan dus kennis nemen van de argumenten voor het beleid in het algemeen, zonder dat het bestuur elke routinebeslissing opnieuw uiteen moet zetten.
Minister Sorgdrager (p. 3652): De heren Rehwinkelen De Graaf hebben gevraagd naar – en hebben een opvatting over – de verplichting voor het bestuur om beleidsregels vast te stellen ingeval van besten­dige gedragslijnen. Het is natuurlijk een heel discussiepunt hoever je daarmee gaat. Ik heb al gezegd dat werken met beleidsregels zowel voor het bestuur als voor de burger voordelen kan hebben. Ik denk dat iedereen het daarmee eens is. De heren Rehwinkel en De Graaf gaan nog een stap verder en willen beleidsregels zelfs verplicht stellen als sprake is van een vaste, door het bestuur gevolgde gedragslijn. Dat is natuurlijk niet zo’n rare gedachte, want wij hadden dat oorspronkelijk ook in het voorontwerp van de commis­sie-Scheltema opgenomen. Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel zijn wij, na rijp beraad, echter tot de conclusie gekomen dat zo’n verplichting toch te ver zal gaan. De heer De Graaf heeft zich daar volgens mij ook bij aangesloten.
De heer De Graaf (D66) (p. 3652): Ik meende even dat u dacht dat ik dat wilde, maar ik wil dat dus niet. Ik ben het met u eens.
Minister Sorgdrager (p. 3652): U wilde het oorspronkelijk, maar u hebt zich laten overtuigen.
De heer De Graaf (D66) (p. 3653): Ja, dat is het nut van het debat.
Minister Sorgdrager (p. 3653): En dat is alleen nog maar het schriftelijk debat. Nu ga ik de heer Rehwinkel overtuigen in het mondeling debat. Soms is het onwenselijk om beleidsregels echt expliciet vast te stellen. Details over toezichts- en controlebeleid moet je niet expliciet in de Staatscourant gaan vaststellen, want dan ontkracht je natuurlijk je instrument. Daarbij komt de vrees voor onnodige bestuurslasten. Ik zie, eerlijk gezegd, weinig voordelen in het vastleggen van talloze feitelijke gedragslijnen, terwijl die vastlegging voor het bestuur wel een substan­tiële belasting zal betekenen. Van een onnodige belasting is bijvoorbeeld ook sprake, als de desbetreffende bevoegdheid maar een enkele keer per jaar wordt uitgeoefend. Bovendien speelt dan een rol – en dat vind ik erg belangrijk – dat de omvang van de verplichting soms onduidelijk is. Dan krijg je daarover weer allerlei discussies. Lang niet altijd zal er bovendien een duidelijk moment zijn, waarop bepaald kan worden of het beleid een vorm van een vaste gedragslijn heeft aangeno­men. Als je dan een aantal dingen zo specifiek vastlegt in vaste regels, wordt de flexibiliteit wel erg aan banden gelegd. Het zal niet verbazen, dat ik het amendement van de heer Rehwinkel sterk ontraad. Iets anders is datgene wat de heer De Graaf nog eens expliciet heeft gevraagd. Kan dit punt worden meegenomen bij de invoeringsbegeleiding van de wet? Natuurlijk hebben beleidsregels en de vastlegging ervan ook voordelen, maar ik wil het niet als een algemene verplichting opnemen. Dat is het enige verschil tussen de redenering van de heer Rehwinkel en de mijne. Ik zal de voordelen van die beleids­regels en de vastlegging onder de aandacht van de bestuursorganen brengen. Bij de invoeringswetgeving kan dat extra accent krijgen. Ook bij de evaluatie kunnen wij daaraan aandacht besteden. Mocht blijken dat het toch nuttiger is om daaraan wat meer te doen, dan kunnen wij daarover altijd nog praten.
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 3653): Ik verzoek de minister ook in te gaan op het deel van mijn amendement waarin min of meer de ontsnappings­clausule staat. In principe zou een bestendige bestuurspraktiik zoveel mogelijk in een beleidsregel moeten worden neergelegd, tenzij blijkt dat daaraan geen behoefte bestaat. Het principe – er is gewezen op ontlasting van de bestuurspraktijk bij motivering; je kunt eenvoudigweg verwijzen naar een beleidsregel ­dient in de wet vastgelegd te worden. Het amendement biedt de mogelijkheid om daarop een uitzondering te maken.
Minister Sorgdrager (p. 3653): Eerlijk gezegd, vind ik het geen fraaie formulering om dat in de wet vast te leggen. Je doet dat eerder in de toelichting, waarbij verwezen wordt naar alle argumenten waarom het handig is om het vast te leggen en er een expliciete beleidsregel van te maken. Als je in de wet opneemt dat het moet worden vastgelegd, tenzij, dan krijg je daar weer allerlei moeilijke discussies over. Het systeem van de wet – de motivering en de mogelijk­heid om te verwijzen – zal voor het bestuur een stimulans zijn om het juist wel vast te leggen. Vastleggen, tenzij, vind ik wetstechnisch niet zo fraai.
De heer Scheltema (p. 3663): Dan zijn er nog twee vragen gesteld die een beetje een algemeen karakter hebben. Er is gevraagd in hoeverre de beroepstermijn voor direct belanghebbenden, laat ik zeggen, geadresseerden, en derden-belanghebbenden verschillend verloopt. De heer Passtoors heeft erop gewezen dat de beroepstermijn ingaat op het moment van de bekendmaking van de beschikking en dat dit met zich kan brengen dat sommigen eerder van de beschikking op de hoogte zijn dan anderen. Het systeem dat is gekozen bij de eerste tranche van de Awb is nu eenmaal dat het ogenblik van bekendmaking aan de direct betrokkene de beroepstermijn laat ingaan en de ervaringen die daarmee tot nu toe zijn opgedaan, leiden niet tot de constatering dat het een onjuist systeem is.
Ik kom toe aan het onderwerp “beleidsregels”. Laat ik beginnen met een misschien eenvoudige vraag van de heer Schutte. Hij vroeg of het nuttig zou zijn om uitdrukkelijk in de titel van een beleidsregel of in de toelichting aan te geven dat het een beleidsregel is, wanneer bestuurs­organen beleidsregels vaststellen. Dan kan er geen misverstand over bestaan. Dat is zeker nuttig en het is ook zeker aan te raden dat dit gebeurt. In zoverre wordt de heer Schutte op zijn wenken bediend, dat dit ook uitdrukkelijk is vermeld in aanwijzing 45 voor de regelgeving. De bedoeling is dat het inderdaad gebeurt.
De heer Van den Berg heeft een vraag gesteld over wat wij wel de wetsinterpreterende beleidsregel noemen. Hij vroeg eigenlijk of zo’n wetsinterpreterende regel wel als een besluit kan worden aangemerkt. Wat is precies het rechtsgevolg van die wetsinterpreterende regel? Immers, een bestuursorgaan heeft in zo’n geval, waarin de wet weliswaar vaag, maar toch bindend vaststelt hoe het zit, eigenlijk geen beleids­vrijheid. Dat is juist. Er is in beginsel geen beleidsvrijheid voor het bestuursorgaan. Dat neemt niet weg dat een bestuursorgaan een keuze moet maken in de gevallen waarin de wet op verschillende manieren kan worden uitgelegd. De wet kan bijvoorbeeld een beetje vaag zijn. Een bestuursorgaan moet dan een keuze maken en op die manier streven naar een goede wets­toepassing. Zo’n wetsinterprete­ren­de regel heeft dan het rechtsgevolg, dat die interpretatie vastgelegd wordt voor het bestuursorgaan, zodat het bestuursorgaan in het vervolg ­totdat die beleidsregel misschien verandert – gebonden is aan de interpretatie die het gegeven heeft. Dat schept op dezelfde wijze als bij andere beleidsregels duidelijkheid.
Natuurlijk is het zo dat bij zo’n beleidsregel de rechter een ander oordeel kan geven over de interpre­tatie van de wet, maar dat geldt altijd. Dat geldt ook voor beleids­regels waar wel beleidsvrijheid is. Ook die kunnen zo worden vastge­steld dat zij niet in overeenstemming met de wet zijn. Dus dat is op zichzelf niet bijzonder.
Ook had de heer Van den Berg nog vragen over privaatrechtelijke beleidsregels of, laat ik zeggen, over regels die betrekking hebben op de uitoefening van privaatrechtelijke bevoegdheden door een bestuurs­orgaan. Hij vroeg hoe het daarmee precies zit en hoe dit past in het systeem van de Awb. Laat ik vooropstellen dat ook ten aanzien van privaatrechtelijke bevoegdheden het algemeen aanvaard is, ook in de jurisprudentie, dat privaatrechtelijke bevoegdheden geregeerd worden door de beginselen van behoorlijk bestuur. Die beginselen van behoorlijk bestuur zijn tot nu toe ook de grondslag voor de binding aan beleidsregels. Met name het gelijkheidsbeginsel en het rechts­zekerheidsbeginsel zijn beginselen die de grondslag vormen voor de binding aan beleidsregels. En die binding zal blijven bestaan. Evenzeer als voor besluiten zal ook voor privaatrechtelijke bevoegdheden volgens dit voorstel gelden dat de beleidsregels die vastgesteld worden in beginsel de werking hebben zoals die in titel 4.4, met name in artikel 4.4.5, is vastgelegd. Dit past ook heel goed in het systeem van de Awb. Als beslissingen worden genomen in verband met of ter voorbereiding van privaatrechtelijke rechtshandelin­gen, maar beslissingen die daarvan duidelijk zijn te onderscheiden, dan zijn die beslissingen besluiten in de zin van de Awb. Zo is bijvoorbeeld een goedkeuringsbesluit van een overeenkomst een besluit, evenals een beleidsregel over het uitoefenen van een privaatrechtelijke bevoegd­heid dus een besluit zal zijn in de zin van de Awb.
De heer Scheltema (p. 3664): De heer Passtoorsheeft gevraagd hoe het zit met het bezwaar en beroep tegen beleidsregels. Misschien blijkt dat wat onduidelijk uit de wettekst, maar bij de behandeling van de tweede tranche van de Algemene wet bestuursrecht is een amendement aangenomen, dat tot strekking heeft om met ingang van 1 januari 1999 beroep en bezwaar tegen beleidsregels evenals beroep en bezwaar tegen algemeen verbindende voorschriften mogelijk te maken.
De heer Rehwinkel (PvdA) (p. 3669): Alle argumenten over de beleidsregels zijn over en weer gewisseld. Ik heb aangegeven dat mijn fractie, wanneer sprake is van een regel – dan moeten wij echt aan een situatie denken waarbij vaker dan een aantal keren per jaar van een bepaalde situatie sprake is­vanuit een oogpunt van kenbaarheid en van een zekere ontlasting van de bestuurspraktijk, omdat men bij de motivering kan verwijzen, het wenselijk vindt om bestendige bestuurspraktijken zoveel mogelijk in beleidsregels neer te leggen. Alles afwegende, vind ik het beroep dat collega De Graaf, de minister en de regering op lagere overheden willen doen, toch te vrijblijvend en ik handhaaf dus het amendement.
Minister Sorgdrager (p. 3670-3671): De heer Rehwinkel wijst nog eens op zijn amendement over de bestendige bestuurspraktijk die in beleidsregels zou moeten worden vastgelegd. Hij handhaaft dat amendement. Ik waarschuw er toch nog eens voor dat wij ervoor moeten waken dat wij niet al te veel verplichtingen vastleggen. Wij maken onszelf dan zo inflexibel en regelen dan ook weer zoveel, dat ik bang ben dat wij te veel willen regelen, terwijl het zeer waarschijnlijk in de praktijk wel goed komt. Door het systeem waarbij in de motivering kan worden verwezen naar de beleidsregel wordt het bestuursor­gaan toch al geprik­keld om datgene vast te leggen wat men kan vastleggen. Als wij daar bij de invoeringsbegeleiding nog eens expliciet aandacht aan geven, moet dat genoeg zijn.
Een ander punt, en dat heb ik ook in eerste aanleg al even gezegd, is een min of meer technisch bezwaar. Als in een wet de clausule “tenzij daaraan redelijkerwijs geen behoefte bestaat” is opgenomen, is dat een beetje onduidelijk. Dat kan weer leiden tot allerlei procedures en discussies over de vraag of daar behoefte aan heeft bestaan. Ik vind het eerlijk gezegd ook niet zo mooi.
De voorzitter (p. 3782): De artikelen 4.4.3 t/m 4.4.5 worden zonder stemming aangenomen.

 


[1] Zie PG Awb III, p. 293.
[2] Zie PG Awb I, p. 19-23.
[3] Zie PG Awb III, p. 292.

 

Share This