Artikel 4:81

1. Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
2. In andere gevallen kan een bestuursorgaan slechts beleidsregels vaststellen, voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.

 

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1998 ingevoegd bij wet van 20 juni 1996 Stb. 333 (wetsvoorstel 23 700)

[bron: PG Awb III, p. 289-295]

Voorontwerp

Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen over de wijze waarop belangen worden afgewogen, feiten worden vastge­steld of wettelij­ke voor­schriften worden uitgelegd bij het gebruik van een hem toekomende of onder zijn verantwoorde­lijkheid uitgeoefende bevoegd­heid.

Tekst RvS

1. Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen over het gebruik van een hem toekomende of onder zijn verantwoorde­lijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
2. Een bestuursorgaan kan voorts beleidsregels vaststel­len, voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.

Advies RvS

7.5.1. Uit de omschrijving van beleidsregel in artikel 1:3, vierde lid, volgt dat een beleidsregel het gebruik van een bevoegdheid betreft. Niettemin vermeldt artikel 4.4.1, eerste lid, opnieuw het element «gebruik». De Raad beveelt aan in die bepaling te spreken van het vaststellen van beleidsregels «met betrekking tot een bevoegdheid». De bewoordingen stemmen dan tevens overeen met die van artikel 4.4.4.
7.5.2. In het inleidende gedeelte van de toelichting op artikel 4.4.1 brengen de ministers ter sprake het geval dat de wetgever nog niet in algemene zin kan aangeven hoe de belangenaf­weging of nadere wetsuitleg dient plaats te vinden. De bewindslieden verbinden daaraan de gevolgtrekking dat het dan in het algemeen evenmin mogelijk of verantwoord zal zijn om terstond na de inwerkingtreding van de wet min of meer uitgewerkte beleidsregels vast te stellen. Daarbij brengen zij, met het oog op de kwaliteit van beleidsregels, de artikelen 3:2 en 3:4 Awb in het geding. De Raad acht de vermelde gevolgtrekking, juist in haar algemeenheid, niet gerechtvaardigd. De wet moge zich niet uitlaten, het bestuursorgaan zal haar moeten toepassen. Het zal zich op het tijdstip van inwerkingtreding van de wet een beeld moeten hebben gevormd van een beleid dat bij de uitvoering zal worden gevoerd. Een min of meer uitgewerkte beleidsregel zal kunnen dienen tot vastlegging van dat beeld. De Raad adviseert de betrokken passage in de toelichting te nuanceren, door daarin te betrekken dat de beleidsregel zal kunnen worden bijgesteld aan de hand van de ervaringen en mogelijk veranderde inzichten, en dat ook zonder het bestaan van de beleidsregel de te nemen individueel gerichte besluiten van het tijdstip van inwerkingtreding van de wet af zullen moeten voldoen aan de artikelen 3:2 en 3:4. De Raad merkt ten overvloede op dat het voorgaande niet strekt tot het bepleiten van het opnemen in de Awb van een verplichting tot beleidsregelgeving en evenmin ten betoge dat het altijd mogelijk en verantwoord zal zijn terstond beleidsregels vast te stellen.
7.5.3. Krachtens artikel 4.4.1, eerste lid, is een bestuursorgaan bevoegd tot het vaststellen van beleidsregels onder meer over het gebruik van een onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende bevoegdheid. Uit de toelichting op het eerste lid, in combinatie met de tekst van het daar aangehaalde arrest van de Hoge Raad van 12 april 1978, blijkt dat de aanduiding «verantwoordelijkheid» hier moet worden opgevat als staatkundige verantwoordelijkheid. Het arrest brengt immers de verantwoordelijkheid in het geding die voor de belastingdienst jegens de volksvertegenwoordiging rust op de bewindslieden van Financiën. De Raad adviseert in de toelichting uitdrukkelijk te zeggen dat met «verantwoordelijkheid» in artikel 4.4.1 staatkundige verantwoordelijkheid wordt bedoeld. Bij lezing van de term «verantwoorde­lijkheid» in een bestuursrechtelijke wet gaan de gedachten immers, weliswaar niet uitsluitend maar toch in de eerste plaats, uit naar een verantwoordelijkheid die voortvloeit uit een bevoegdheid of verplichting van bestuursrechtelijke aard.
7.5.4. Blijkens de voorlaatste alinea van de toelichting op artikel 4.4.1, eerste lid, achten de ministers het geoorloofd dat een bestuursorgaan dat bevoegd doch niet verplicht is tot het stellen van algemeen verbindende voorschriften enige tijd met beleidsregels werkt alvorens tot het stellen van algemeen verbindende voorschriften over te gaan. Die opvatting behoeft naar het oordeel van de Raad nuancering. Zij gaat op daar waar algemeen luidende bevoegdverklaringen bestaan, bijvoorbeeld die in de Gemeentewet tot het maken van verordeningen inzake de huishouding van de gemeente. Indien evenwel een bijzondere wet voor een bepaald onderwerp een delegatie van regelgevende bevoegdheid bevat, heeft de wetgever, staande voor de vraag of nadere regelgeving nodig kan zijn, niet alleen die vraag bevestigend beantwoord maar ook het middel daartoe gekozen. In die gevallen is, zo meent de Raad, de met minder waarborgen omringde mogelijkheid tot het vaststellen van primaire beleidsregels afgesneden. Uit de bewoordingen die de wetgever bij de delegatie bezigt zal voorts moeten worden opgemaakt of het de lagere wetgever vrijstaat, het door hem gegeven algemeen verbindende voorschrift nog weer te doen volgen door beleidsregels.

Nader rapport

7.5.1. Het advies van de Raad om de tekst van artikel 4.4.1, eerste lid, aan te passen op de door de Raad voorgestelde wijze hebben wij opgevolgd.
7.5.2. De aanbeveling van de Raad om de betrokken passage in de toe­lich­ting te nuanceren in de door de Raad bedoelde zin hebben wij overgenomen.
7.5.3. Wij hebben gemeend de aanbeveling van de Raad niet te moeten overnemen. In de toelichting op artikel 4.4.1, eerste lid, is voldoende duidelijk uiteengezet op welke situaties wordt gedoeld bij een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan uitgeoefende bevoegdheid. Wij menen dat het niet verhelde­rend werkt om hieraan toe te voegen dat bedoelde verant­woordelijkheid van staatkundige aard is. Nog afgezien van de vraag wat onder het begrip «staatkundig» moet worden verstaan, gaat van deze toevoeging de suggestie uit dat de staatkundige verantwoordelijkheid een andere is dan de verantwoordelijkheid die voortvloeit uit een bevoegdheid of verplich­ting van bestuurs­rechtelijke aard. Naar onze mening is van een tegenstel­ling evenwel geen sprake. Naar geldend staatsrecht geldt immers dat de politieke (of staatkundige) verantwoordelijkheid zich niet verder uitstrekt dan tot de bevoegdheden waarover de minister beschikt. Dit geldt ook voor het in de memorie van toelichting aangehaalde voorbeeld[1] inzake de verhouding tussen de minister van Financiën en de belastinginspecteurs. Of de betreffende bevoegdheden een bestuursrechtelijk karakter dragen doet in dit licht bezien niet terzake.
7.5.4. Met de Raad zijn wij van mening dat het in zijn algemeenheid te ver gaat om te stellen dat een bestuursorgaan dat bevoegd doch niet verplicht is tot het stellen van algemeen verbindende voorschriften enige tijd met beleidsregels mag werken alvorens tot het stellen van algemeen verbindende voorschriften over te gaan. Er zijn ook naar onze opvatting gevallen waarin de mogelijk­heid tot het vaststellen van beleidsregels is afgesneden. Doorslaggevend is naar onze mening de bedoeling die de wetgever heeft gehad met de betrokken delegatiebepaling. De bedoeling om beleidsregels uit te sluiten moet dan wel ondubbelzinnig zijn gebleken, bijvoorbeeld doordat in de memorie van toelichting dit expliciet wordt aangegeven. De omstandigheid dat in de wet aan een bestuursorgaan de bevoegdheid tot het stellen van algemeen verbindende voorschriften wordt toegekend, is, anders dan de Raad meent, op zichzelf onvoldoende om van een dergelijke bedoeling uit te gaan.
In veel gevallen zal de wetgever zich niet uitdrukkelijk over de toelaatbaarheid van beleidsregels hebben uitgelaten. Of beleidsregels dan zijn toegestaan, hangt af van verschillende facto­ren. Van belang is of de door de wetgever gekozen vorm waarin de nadere regelgeving moet worden gegoten, met bijzondere waarborgen is omkleed. Dit is bijvoor­beeld het geval bij algemene maatre­gelen van bestuur en bij ministeriële regelingen, waarvoor een adviesverplichting of een voorhangprocedure geldt. In die situatie ligt het gebruik van beleidsregels niet in de rede. Deze factor is echter op zichzelf niet beslissend. Ook andere factoren kunnen in de afweging een rol spelen. Van belang is bijvoorbeeld of het gaat om een open geformuleerde delegatiebepaling of dat de regelgeving betrekking heeft op concreet omschreven onderwerpen. In het eerste geval heeft de wetgever kennelijk geen helder omlijnd idee gehad omtrent de inhoud van de nadere regels en zijn beleidsregels daarom eerder toelaatbaar. In het laatstgenoemde geval zal het gebruik van beleidsregels in de regel daarentegen niet zijn toegestaan. Verder is een belangrijke factor of met behulp van de nadere regels verplichtingen aan burgers kunnen worden opgelegd. Is dit laatste het geval dan is het gebruik van beleidsregels uiteraard uitgesloten.
Het voorgaande impliceert dat wij, anders dan de Raad, van mening zijn dat in plaats van algemeen verbindende voorschriften onder bepaalde omstandigheden beleidsregels kunnen worden vastgesteld. Niettemin blijkt ook uit het voorgaande dat een zorgvuldige afweging zal moeten plaatsvinden. De beleidsregels zullen bovendien in bepaalde gevallen tijdelijk van aard zijn. Zoals in de toelichting wordt gesteld is het, zeker bij nieuw beleid, denkbaar dat het bestuursorgaan er voor kiest eerst enige tijd met beleidsregels te werken alvorens tot het stellen van algemeen verbindende voorschriften over te gaan. Dit betekent dat het in veel gevallen zal gaan om een overgangsfase, waarbij de beleids­regels een tussenstap vormen op weg naar de vaststelling van algemeen verbindende voorschriften.
Het advies van de Raad is voor ons aanleiding geweest de toelichting in deze zin aan te passen.

VvW = Eindtekst [4.4.1]

Memorie van toelichting

Dit artikel geeft aan onder welke omstandigheden een bestuursorgaan bevoegd is tot het vaststellen van beleidsregels. Daarmee wordt de bevoegd­heid tot beleidsre­gelgeving, die tot dusver in de bestuursbevoegdheid geïmpliceerd werd geacht, uitdrukkelijk in de wet vastgelegd. Zoals in de algemene toelichting op het onderdeel beleidsregels uiteen is gezet, betekent dit niet dat beleidsre­gels nu toch algemeen verbindende voor­schriften worden, omdat zij nu wettelijk worden geregeld. Het feit dat in artikel 4.4.1 de bevoegdheid wordt vastgelegd om regels te stellen die een ander karakter hebben dan algemeen verbindende voorschrif­ten, maakt duidelijk dat het hier om een andere rechtsfiguur gaat. Dien­overeenkomstig zijn de rechtsgevolgen in deze titel dan ook anders geregeld dan die van algemeen verbindende voorschrif­ten.
Indien een bestuursorgaan bij de uitoefening van een bevoegdheid over veel ruimte voor belangenafwe­ging beschikt of vage wettelij­ke criteria moet hanteren, kan het van groot belang zijn dat beleidsregels worden vastge­steld. Daardoor wordt de uitoefening van de bestuursbe­voegdheid beter beheers­baar en is een gelijke, niet wil­lekeurige behandeling van de justitiabelen beter gewaar­borgd. Dat geldt vooral als zeer veel besluiten moeten worden genomen, en in het bijzonder als dat krachtens mandaat of gedecon­cen­treerdgebeurt.
Bovendien vergroot beleidsregelgeving de voorspelbaarheid van het bestuursoptreden. Dit is zowel in het belang van de rechtszekerheid van de burger als van de doeltreffendheid van het bestuurs­optreden, omdat de burger zich dan meer zal rich­ten naar de bakens die het bestuursorgaan heeft uitgezet.
Een en ander heeft de Commissie Wetgevingsvraagstukken in haar Eindrapport «Orde in de regelgeving» gebracht tot de stelling dat uit een ruim omschreven be­stuursbevoegdheid impliciet niet alleen de bevoegdheid, maar ingevolge de begin­selen van behoorlijk bestuur in beginsel zelfs een verplich­ting tot beleidsregelgeving voortvloeit (blz. 21).
Tegen het opnemen van een zo ruime verplichting tot beleids­regelge­ving in de Algemene wet bestuursrecht zijn echter drie bezwaren aan te voeren.
In de eerste plaats kunnen er goede redenen zijn om ondanks de ruimte voor belangenafwe­ging of wetsuitleg (voor­alsnog) geen beleidsregels vast te stellen. Soms verschaft de wetgever deze ruimte omdat nog niet goed in algemene zin valt aan te geven hoe de belangenafweging of nadere wetsuitleg dient plaats te vinden. In verband hiermee zal het in bepaalde gevallen evenmin mogelijk of verantwoord zijn terstond na de inwerkingtre­ding van de wet min of meer uitgewerk­te beleidsregels vast te stellen. Gelet op de eisen die onder meer uit de artikelen 3:2 en 3:4 voortvloeien, zullen beleidsregels van de vereiste kwaliteit in die gevallen meestal pas kunnen worden vastge­steld nadat eerst enige ervaring met het gebruik van de nieuwe bestuursbe­voegdheid is opgedaan. Uiteraard betekent dit niet dat het bestuursorgaan bij afwezigheid van beleidsregels naar willekeur zou mogen handelen. De te nemen besluiten zullen immers vanaf het tijdstip van inwerkingtreding van de wet moeten voldoen aan de artikelen 3:2 en 3:4. Derhalve zal het bestuur zich op dat tijdstip een beeld moeten hebben gevormd van een beleid dat bij de uitvoe­ring zal worden gevoerd. Het kan nuttig zijn dit beeld reeds aanstonds vast te leggen in een beleidsre­gel, die in een later stadium indien nodig kan worden bijgesteld aan de hand van de ervaringen en de mogelijk veranderde inzichten. Zoals gezegd geldt dit echter niet in alle gevallen, zodat een een algemene verplichting tot beleidsregelgeving ongewenst is.
In de tweede plaats kan de ruimte voor belan­genafweging verschaft zijn opdat het bestuursorgaan bij het gebruik van de bestuurs­bevoegdheid plannen zal kunnen vaststellen. Planning kan eveneens bijdragen aan een consistent, beheersbaar en voorspel­baar gebruik van de bestuursbevoegdheid, ook al worden daarbij niet op dezelfde wijze algemene criteria geformuleerd als bij het vaststellen van beleidsregels.
In de derde plaats zou een bepaling, die inhoudt dat bij het gebruik van een bestuursbevoegd­heid «in beginsel» of «zo enigszins mogelijk» beleidsre­gels moeten worden vastgesteld, te onbepaald zijn. De twee hiervoor genoemde bezwaren laten zien dat het bestuurs­orgaan zich in tamelijk veel gevallen terecht op een dergelijke clausule zou kunnen beroepen. Daardoor zou een dergelijke bepaling aan bestuursorganen, burgers en de rechter te weinig houvast bieden en te weinig praktische betekenis hebben.
Deze bezwaren gelden niet indien geleidelijk een besten­dige bestuurs­prak­tijk is ontstaan. Dan is het goed mogelijk en uit een oogpunt van algemene kenbaarheid ook wenselijk deze bestendige praktijk in beleidsre­gels neer te leggen, tenzij het even goed mogelijk is de bestuurs­praktijk in wettelijke voorschriften vast te leggen.
Tegen deze achtergrond heeft de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht in het voorontwerp voorge­steld te bepalen, dat een bestuursorgaan dat bij het gebruik van een bevoegdheid tot het nemen van besluiten of het ver­richten van privaatrechtelijke rechtshande­lingen een vaste gedragslijn volgt, verplicht is deze in een beleidsregel neer te leggen, tenzij redelijkerwijs kan worden aangenomen dat daaraan geen behoefte bestaat. Het praktische belang daarvan is onder meer dat bij het neerleggen van een vaste gedragslijn in een beleidsregel ingevolge artikel 3:42 de kenbaarheid van de gedragslijn is gewaarborgd, alsmede dat het bestuursorgaan dan ingevolge afdeling 3.7 verplicht is de inhoud van de regel deugdelijk te motiveren.
Hoewel, zoals hiervoor reeds bleek, de argumenten voor dit voorstel ons in beginsel aanspreken, dient anderzijds rekening gehouden te worden met de lasten die een dergelijke verplichting voor het bestuur meebrengt. Daarbij speelt ook een rol, dat niet eenvoudig is aan te geven wanneer een vaste gedragslijn ook voor de burgers een zodanige betekenis heeft dat omzetting in een schriftelijke beleidsregel gewenst is.
Alles afwegende hebben wij daarom, in afwijking van het voorontwerp, geen verplichting tot het vaststellen van beleidsregels voorgesteld. Artikel 4.4.2 uit het voorontwerp is dan ook komen te vervallen. Wij verwachten overigens, dat artikel 4.4.3, waarin is bepaald dat, indien een beleidsregel is vastgesteld en bekendgemaakt, bij de motivering van besluiten met een verwijzing naar die beleidsregel kan worden volstaan, bestuursorganen in voldoende mate zal aanmoedigen om beleidsregels vast te stellen en bekend te maken. Het ligt dan ook minder in de rede om daarnaast nog een uitdrukkelijke verplichting tot het vaststellen van beleidsregels op te nemen.

Eerste lid
De meeste beleidsregels worden vastgesteld door het bestuursorgaan, dat over de desbetreffende bestuursbevoegd­heid beschikt zelf, dan wel in mandaat namens dat bestuursorgaan. Een hoger bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor de uitoefening van een bestuursbevoegdheid van een ander be­stuursor­gaan, is vanuit die verantwoordelijkheidspositie bevoegd en soms zelfs verplicht de uitoefening van de be­stuursbevoegdheid te stu­ren door onder meer algemene instruc­ties. De Hoge Raad heeft dit nadrukkelijk uitgesproken met betrekking tot de bevoegdheid van de Minister van Financiën betreffende de uitoe­fening van aan de belastinginspecteurs geattribueerdebeschik­kingsbe­voegdheden (HR 12-4-1978, NJ 1979, 533; AB 1979, 262; BNB 1978, 135-137). Indien het ver­ant­woordelijke, hogere bestuursorganen[2] deze instructies bekend maakt, mag de burger, juist omdat het hogere bestuurs­orgaan verantwoordelijk is, erop rekenen dat het lagere bestuursor­gaan zich zowel tot zijn voordeel als tot zijn nadeel aan de instruc­ties zal houden. In literatuur en rechtspraak wordt dan ook terecht aangenomen, dat het lagere bestuursorgaan aan deze instructies in beginsel op dezelfde wijze gebonden is als aan door dat orgaan zelf gegeven beleids­regels. Het wetsvoorstel (artikel 1:3, vierde lid, in verbinding met artikel 4.4.1) zet deze lijn voort door ook deze algemene instructies, mits deze schrif­telijk zijn gegeven en geen algemeen verbindende voor­schriften zijn, als beleidsregels aan te merken. In titel 4.4 wordt geen onder­scheid gemaakt tussen deze beleidsre­gels en beleidsre­gels van het bestuurs­orgaan dat zelf over de be­s­tuursbe­voegdheidbeschikt.
Indien een bestuursbevoegdheid wordt gemandateerd, is de mandaatge­ver, en niet de gemandateerde, bevoegd daarover beleidsregels te geven. De bevoegd­heid komt immers nog steeds aan de mandaatgever toe, zij het dat zij namens hem door de gemandateerde wordt uitgeoefend. Het mandaat van een beschik­kingsbevoegdheid impliceert niet dat ook de veel ingrijpender bevoegdheid tot het stellen van beleidsregels wordt gemanda­teerd. In veel gevallen zal het bestuursorgaan deze laatste bevoegdheid zelf willen blijven uitoefenen. Indien een be­voegdheid aan een groot aantal ambtenaren wordt gemandateerd, zou het uiteraard ook ongewenst zijn dat die ambtenaren elk hun eigen beleidsregels zouden kunnen vaststellen. 
Anderzijds behoeft niet te worden uitgesloten – en dat is in artikel 1A.1.1.2 dan ook niet geschied – dat de bevoegdheid tot beleidsregelgeving zelf uitdrukkelijk gemandateerd wordt. Het is denkbaar dat bijvoorbeeld een beschikkingsbevoegdheid wordt gemandateerd aan een aantal ambtenaren van een uitvoe­rende dienst, en tegelijk de beleidsregelbevoegdheid aan het hoofd van de dienst.
Voor het geval een bestuursbevoegdheid wordt gedelegeerd, is gekozen voor het stelsel dat zowel de delegans als de delegatarisbeleidsregels kunnen geven over het gebruik van de gedelegeerde bevoegdheid. De delegata­ris kan zijn eigen ver­antwoordelijkheid voor de uitoefening van de gedele­geerde bevoegdheid niet waarmaken zonder de mogelijkheid beleidsre­gels te stellen. Een correcte bevoegdheids­uitoefening vergt immers in veel gevallen het vaststellen van beleidsregels.
Anderzijds is het gewenst dat de delegans de mogelijkheid behoudt om de uitoefening van een gedelegeerde bevoegdheid op hoofdlijnen te sturen. Naar heersende leer is de delegans dan ook bevoegd de delegataris algemene aanwijzingen te geven (zie ook de toelichting bij artikel 1A.1.2.4). Deze algemene aan­wijzin­gen worden in het wetsvoorstel aangemerkt als beleidsre­gels. Dit is het meest in overeenstemming met de systematiek van de Algemene wet bestuursrecht en de plaats die beleidsre­gels daarin innemen. Kenmerkend voor beleidsregels is immers, dat zij een in sterke mate bindend effect hebben, maar toch, anders dan algemeen verbindende voorschriften, het bestuursor­gaan in geval van bijzondere omstandigheden nopen na te gaan of een afwijking van die regels aangewezen is. In geval van delegatie zal de delegans, voordat hij tot delegatie overging, wel de bevoegdheid hebben gehad tot het stellen van beleidsre­gels, maar niet die tot het geven van algemeen verbindende voorschriften. Het is hiermee moeilijk te verenigen dat de regels die hij voor het uitoefenen van zijn bevoegdheid kan geven, en die na delegatie blijft bestaan in de vorm van de mogelijkheid algemene aanwijzingen te geven, door de delegatie van karakter zouden veranderen. Een bevoegdheid tot het stel­len van algemeen verbindende voorschriften kan de delegansaan zijn bevoegdheid tot delegatie dus niet ontlenen; slechts indien hij op andere grond reeds dergelijke voorschrif­ten zou mogen vaststellen, zal hij die uiteraard behouden.
Wij hebben daarom, anders dan in het voorontwerp, in artikel 4.4.1 uitdrukkelijk neergelegd dat een bestuursorgaan beleidsregels kan geven met betrekking tot een door hem gedelegeer­de bevoegd­heid. In geval van strijd tussen de be­leidsregels van de delegans en die van de delegatarisgelden in beginsel eerstgenoemde; men zie nader de toelichting bij artikel 4.4.5. 
Het komt nogal eens voor, dat over de uitoefening van een bestuursbe­voegdheid uitspraken worden gedaan door organen, die volgens artikel 4.4.1 niet bevoegd zijn om beleidsregels vast te stellen. Men denke aan de richtlijnen die de centrale overheid, zonder daartoe bij wet­telijk voor­schrift de bevoegd­heid te hebben verkre­gen, uitvaar­digt omtrent de wense­lijk geachte bevoegd­heidsuitoefening door lagere overheden. Een ander voorbeeld vormen de uitspraken die een verte­genwoordi­gend lichaam ‑ alweer, zonder dat daartoe bij wettelijk voor­schrift de bevoegdheid is gegeven ‑ doet inzake de wijze waarop het bestuursorgaan dat aan het vertegenwoordi­gend lichaam verant­woor­ding verschuldigd is, zijn bestuursbevoegd­heid in algemene zin dient uit te oefenen. Genoemd kunnen ook worden de algemene aanbevelingen van overleg­organen of advies­colleges omtrent de bevoegdheids­uitoefening door de betrokken bestuursorganen. In al deze gevallen worden richt­lijnen, oordelen of adviezen gegeven door organen of instellingen die zelf geen verantwoor­delijkheid voor de bevoegd­heidsuitoefening van het betrokken bestuursorgaan dragen ‑ al achten zij het wel tot hun taak het betrokken bestuursorgaan van hun opvat­ting te verwittigen.
Deze richtlijnen, oordelen of aanbevelingen kunnen niet de betekenis van beleidsregels hebben, omdat zij niet zijn vastgesteld door organen die over een bevoegdheid tot beleids­regelgeving beschikken. Dit is in overeen­stemming met hetgeen in het algemeen geldt indien een besluit is genomen door een orgaan dat daartoe niet de bevoegdheid heeft. Genoemde richt­lijnen of aanbevelingen hebben dan ook niet de rechtsgevolgen die titel 4.4 aan beleidsregels verbindt.  Zij kunnen het betrokken bestuursor­gaan dan ook niet direct binden. Indirect kan er wel een zekere binding ontstaan, omdat de beginselen van behoorlijk bestuur onder omstandigheden met zich kunnen brengen, dat het bestuursorgaan op die richt­lijnen, oordelen of aanbevelin­gen zorgvuldig acht slaat en daarvan, net als van adviezen in het algemeen, niet zonder goede reden afwijkt (vgl. artikel 3.6.5). Dit zal met name het geval zijn wanneer de aanbevelingen op technisch of wetenschap­pelijk onderzoek gebaseerd zijn, zoals bijvoorbeeld in het milieu­recht nogal eens het geval is.
Dit is echter onvoldoende reden om dergelijke, in beginsel niet bindende, richtlijnen en adviezen als bindend voor het betrokken bestuurs­orgaan te beschouwen. Daarmee is, dit voor alle duidelijkheid, niet gezegd dat het geven van dergelijke richtlijnen, oordelen of adviezen onrechtmatig zou zijn. Bepaald is slechts, dat deze niet de rechtsgevolgen hebben die titel 4.4 aan beleidsre­gels verbindt.
De zojuist bedoelde richt­lijnen, uitspraken en adviezen kunnen wel de rechtsgevolgen van beleidsregels krijgen indien een tot beleidsregelgeving bevoegd bestuursorgaan deze richt­lijnen overneemt en daarmee tot eigen beleidsregels maakt. Dit komt met name bij van rijkswege uitgegeven richtlijnen op het terrein van het milieubeleid nogal eens voor.
Het overnemen van richtlijnen en dergelijke vergt een uitdrukke­lijke schriftelijke beslissing van het bestuursor­gaan, inhoudende dat de richt­lijnen voortaan bij de uitoefe­ning van de bestuursbevoegdheid in acht genomen zullen respec­tievelijk dienen te worden. Net als beleidsregels die het bestuursorgaan geheel op eigen initiatief maakt, zullen ook deze beleidsregels eerst als zodanig in werking treden als ze overeenkomstig artikel 3:42 bekendgemaakt zijn. Indien het bestuursorgaan ‑ of het bestuursorgaan onder de verantwoor­de­lijkheid waarvan het werkzaam is ‑ de van elders aangedragen regels stilzwijgend overneemt door daaraan bij de afzonderlij­ke besluiten in de uitoefening van de bestuursbevoegd­heid toepassing te geven, ontstaat er geen beleidsregel in de zin van de wet, hooguit een vaste bestuursprak­tijk.
Weer anders is het geval waarin de beleidsregel van een verge­lijkbaar bestuursorgaan ‑ een ander college van burgemeester en wethouders, een andere minister, het bestuur van een andere bedrijfsvereniging – aan het betreffende be­stuursorgaan wordt voorgehouden. Dan is er wel een beleidsre­gel in de zin van de wet, maar deze betreft niet de bevoegd­heids­uitoefening door het betrokken bestuursorgaan. Met andere woorden: de beleidsregel geldt niet voor laatstbedoeld orgaan, en bindt dit orgaan derhalve niet.
Tot slot zij opgemerkt, dat het krachtens artikel 4.4.1 bevoegde bestuursorgaan in sommige gevallen ook bevoegd is tot het geven van beleids­regels, indien het tevens over de bevoegdheid beschikt om terzake van de uitoefening van een bevoegdheid algemeen verbindende voorschriften te stellen. Het is, zeker bij nieuw beleid, denkbaar dat het bestuursorgaan er voor zou willen kiezen eerst enige tijd met beleidsregels te werken alvo­rens tot het stellen van algemeen verbindende voorschriften over te gaan. Deze mogelijkheid staat echter niet in alle gevallen open. Beleidsre­gels zijn in de eerste plaats niet mogelijk indien het bestuursor­gaan niet bevoegd, maar verplicht is om algemeen verbindende voorschriften vast te stellen. In die situatie zijn beleidsregels zonder meer uitgeslo­ten. Beleidsregels kunnen dan wel nog een rol spelen bij de concretisering van het betreffende algemeen verbindende voorschrift. Indien het algemeen verbindende voorschrift nog vage termen of discre­tio­naireelementen bevat, kunnen die op hun beurt gaandeweg nader worden ingevuld door beleidsre­gels.
Beleidsregels zijn in beginsel wel mogelijk indien het bestuursorgaan bevoegd doch niet verplicht is tot het stellen van algemeen verbindende voorschriften. Voor de beantwoording van de vraag of dit in een concreet geval mogelijk is, weegt de bedoeling van de wetgever het zwaarst. Het kan zo zijn dat de wetgever er uitdrukke­lijk voor gekozen heeft om de nadere regels uitsluitend in de vorm van een algemeen verbindend voor­schrift te laten vast­stellen. De omstandigheid dat in de wet aan een be­stuursorgaan de bevoegdheid tot het stellen van algemeen verbin­dende voorschriften wordt toegekend, behoeft op zichzelf niet tot het aannemen van een dergelijke bedoeling te leiden.
In veel gevallen echter zal de wetgever zich niet uitdrukkelijk over de toelaatbaarheid van beleidsregels hebben uitgelaten. Of beleidsregels dan zijn toegestaan, hangt af van verschil­lende facto­ren. Mede van belang is of de door de wetgever gekozen vorm waarin de nadere regelge­ving moet worden gegoten, met bijzondere waarbor­gen is omkleed. Dit is bijvoor­beeld het geval bij algemene maatre­gelen van bestuur en bij ministe­riële regelin­gen, waarvoor een voorhang­procedure geldt. In die situatie ligt het gebruik van beleids­regels niet in de rede. In gevallen waarin beleidsregels in vergelijking tot de door de wetgever gekozen vorm van nadere regelgeving niet of nauwelijks met minder waarbor­gen [zijn, red.] omkleed, ligt de situatie anders. Van belang daarbij is dat ook voor de totstand­koming van beleids­regels procedurele waarborgen gelden. Gewezen kan worden op hoofdstuk 3 van de Algemene wet bestuurs­recht, waarin onder meer regels zijn opgenomen inzake de voorbereiding en bekendmaking van beslui­ten. Deze voorschriften gelden ook voor beleidsre­gels. Op die grond menen wij dat beleidsregels in die situaties eerder zijn toegestaan.
Of de nadere regelgeving met bijzondere waarborgen is omkleed, behoeft naar onze mening niet doorslaggevend te zijn. Ook andere factoren kunnen een rol spelen. Van belang zou kunnen zijn of het gaat om een open geformuleerde delegatiebepaling of dat de regelgeving betrekking heeft op concreet omschreven onder­werpen. In het eerste geval heeft de wetgever kennelijk geen helder omlijnd idee gehad omtrent de inhoud van de nadere regels en zijn beleids­regels daarom eerder toelaatbaar. In het laatstge­noemde geval zal het gebruik van beleidsregels in de regel daarentegen niet zijn toegestaan. Ten slotte is een belangrijke factor of met behulp van de nadere regels verplichtingen aan burgers kunnen worden opgelegd. Is dit het geval dan is het gebruik van beleidsregels uiteraard uitgesloten.
Het voorgaande samenvattend zijn wij van mening dat in plaats van algemeen verbindende voorschriften onder bepaalde omstandigheden beleidsre­gels kunnen worden vastgesteld. Niettemin blijkt ook uit het voorgaande dat een zorgvuldige afweging zal moeten plaatsvin­den. De beleids­regels zullen bovendien in veel gevallen tijdelijk van aard zijn. Zoals hiervoor reeds is gesteld zal het vooral bij nieuw beleid voor de hand liggen om enige tijd met beleidsregels te werken alvorens tot het stellen van algemeen verbindende voorschriften wordt overgegaan. Dit betekent dat het in bepaalde situaties zal gaan om een overgangsfa­se, waarbij de beleidsregels een tussen­stap vormen op weg naar de vaststel­ling van algemeen verbindende voor­schriften.
Mede naar aanleiding van het advies van de Sociaal Economische Raad kan nog worden opgemerkt, dat een beleidsregel het gebruik van een bevoegd­heid niet uitputtend behoeft te regelen. In de praktijk zal de mate van gedetail­leerdheid van de in feite gevolgde vaste gedragslijn ook de mate van gedetailleerdheid van de beleidsregel bepalen. Het is immers zeer wel mogelijk dat een be­stuursorgaan bijvoorbeeld een vergunning in bepaalde catego­rieën gevallen steeds weigert, zonder dat dit impliceert dat in andere gevallen nooit geweigerd wordt. In zo'n geval kan een beleidsregel worden geformuleerd van het type: «De vergun­ning wordt in ieder geval geweigerd, indien…». Een beleids­regel kan, met andere woorden, ook zelf nog discretionaire elementen of vage termen bevatten.

Tweede lid
Het eerste lid van artikel 4.4.1 geeft aan, welke be­stuursorganen als regel bevoegd zijn beleidsregels vast te stellen voor de uitoefening van een bepaalde bevoegdheid. In de praktijk zullen de meeste beleidsregels op deze bepaling zijn terug te voeren. Onder omstandigheden kan het echter gewenst zijn dat ook andere bestuursor­ganen beleidsregels kunnen vaststellen. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen bij verzelfstandiging van overheidsta­ken. Het kan dan voorkomen, dat de wetgever de betrokken bestuursbevoegdheden aan een nieuw zelfstandig bestuursorgaan wil attribueren, maar het tegelijk wenselijk acht dat de Kroon of een minister de uitoefening van die bevoegd­heden nog in algemene zin kan sturen. Zulks kan bereikt worden door de Kroon, respectievelijk de minister, de bevoegd­heid te geven terzake algemeen verbindende voorschrif­ten te stellen, maar het komt voor dat de wetgever, gelet op de aard van de materie, het zelfstandig bestuursorgaan de bevoegd­heid wil geven in bijzondere gevallen van de door de Kroon of de minister gestelde regels af te wijken. Thans gebeurt dit soms door de betrokken regels aan te duiden als richtlijnen of door de afwijkings­be­voegdheid met zoveel woorden in de wet neer te leggen. Hiervoor is reeds het voorbeeld genoemd van de richtlijnen die het Centraal Orgaan Tarieven Gezondheidszorg op grond van artikel 11 e.v. van de Wet tarieven gezond­heidszorg dient te geven. Hetzelfde resultaat kan in dergelijke gevallen echter op veel eenvoudi­ger wijze worden bereikt door de Kroon of de minister de bevoegd­heid te geven beleidsregels vast te stellen over het gebruik van de bevoegdheden van het zelfstandig bestuurs­orgaan.
Daarom is, anders dan in het voorontwerp, thans in arti­kel 4.4.1, tweede lid, uitdrukkelijk vastgelegd dat bij wette­lijk voorschrift ook aan andere dan de in artikel 4.4.1, eerste lid, bedoelde bestuursorganen de bevoegdheid kan worden verleend om beleidsregels vast te stellen. Dit heeft het voordeel, dat het in beginsel niet langer nodig is om naast algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels een derde categorie van regels – die van algemeen verbindende voorschriften met afwijkingsmogelijkheid – te onder­scheiden. Het bestuursrechte­lijk systeem wordt zodoende eenvoudiger. De wetgever die een bestuursorgaan de bevoegdheid wil geven regels te stellen over de uitoefening van een bevoegdheid door een ander bestuursor­gaan, dat niet onder verantwoordelijkheid van eerstgenoemd bestuursorgaan werkzaam is, noch krachtens delegatie optreedt, heeft voortaan de keus uit twee mogelijkhe­den: hij kan hetzij een bevoegdheid tot beleidsregelgeving, hetzij een bevoegdheid om algemeen verbindende voorschriften te geven toekennen. In het eerste geval is er wel een afwijkingsmogelijkheid, in het tweede geval niet.
Benadrukt zij dat de uit artikel 4.4.1, tweede lid, voortvloeiende keuzemogelijk­heid voor de wetgever niet tot gevolg mag hebben dat er meer beleidsregels of daarmee vergelijkbare regels worden vastgesteld dan thans het geval is. De bepaling beoogt slechts een vereenvoudiging te bewerkstel­ligen in situaties waarin de wetgever behoefte heeft aan toekenning van een afwijkingsbevoegdheid. Daarmee blijft onverlet dat steeds kritisch zal moeten worden bezien of een dergelij­ke afwijkingsbevoegdheid noodzakelijk is. Ter vermijding van misverstand zij voorts herhaald dat beleidsregels alleen betrekking kunnen hebben op de uitoefening van een bestuursbevoegdheid. Bestaat behoefte aan de mogelijkheid om af te wijken van voorschriften die rechtstreeks de rechtspositie van burgers regelen, dan zal daarin in het desbetreffende wettelijk voorschrift zelf moeten worden voorzien.
Het is in het thans voorgestelde stelsel uiteraard wel gewenst, dat de wetgever steeds duidelijk aangeeft welk type regels hij op het oog heeft. Gelet op de bestaande wetgevingstra­ditie zal moeten worden aangeno­men dat met een bevoegdheid tot regelgeving een bevoegdheid tot het geven van algemeen verbin­dende voorschriften is bedoeld, tenzij duidelijk blijkt van een andere bedoeling van de wetgever. Die andere bedoeling dient tot uiting te komen door in de wettekst uitdrukkelijk het woord beleidsre­gel te gebrui­ken. Zulks zal worden neergelegd in de Aanwijzingen voor de regelge­ving, terwijl voorts bij de aanpassingswetgeving de bestaan­de wetge­ving met dit uitgangspunt in overeenstemming zal worden ge­bracht.
Benadrukt zij nog, dat het voorgaande geenszins beoogt af te doen aan de belangrijkste verschillen tussen algemeen verbin­dende voor­schriften en beleidsregels. Zo blijft gelden, dat bij beleidsregels niet rechtstreeks verplichtingen aan burgers kunnen worden opgelegd. Wil de wetgever een bestuursorgaan tot dit laatste in staat stellen, dan zal hij een toereiken­de bevoegdheid tot het geven van algemeen verbindende voor­schrif­ten moeten creëren. Ook beoogt artikel 4.4.1, tweede lid, niets te veranderen aan de verbindende kracht van beleidsregels in vergelijking tot algemeen verbindende voorschriften. Beleidsregels met de in artikel 4.4.1, tweede lid, bedoelde wettelijke grondslag hebben dezelfde verbindende kracht als beleidsregels zonder wettelijke grondslag. Zoals hiervoor reeds is uiteen­gezet verschilt deze van de verbindende kracht van algemeen verbindende voor­schriften.

Verslag II

5.9 Een inhoudelijke onduidelijkheid merken de leden van de D66‑fractie op in artikel 4.4.1. Het eerste lid van dit artikel bepaalt dat een bestuursorgaan beleidsregels kan vaststellen met betrekking tot onder andere een onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoe­fende bevoegdheid. In de memorie van toe­lichting wordt niet helder omlijnd hoever deze verantwoor­delijkheid reikt. Strekt deze verantwoordelijkheid zich ook uit tot het geval van in medebewind uitgeoefende be­voegdheden? Of moet voor deze rechtsfiguur aansluiting worden gezocht bij het tweede lid van artikel 4.4.1? Deze leden achten een nadere uitleg hierover wenselijk.
De leden van de GPV-fractie hebben behoef­te aan een nadere uiteenzetting over de pre­cieze reik­wijdte van de verantwoordelijk­heid van bestuursorganen bij de vaststelling van be­leidsregels. Zij denken hier in het bijzonder aan de vraag of een medebewindsrelatiemogelijkheden biedt tot vaststelling van zulke regels.

Nota naar aanleiding van het verslag II

5.9 Met een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan uitgeoefende bevoegdheid wordt gedoeld op een bevoegd­heid, voor de uitoefening waarvan het bestuursorgaan de volle­dige verantwoor­delijkheid draagt. Die situatie doet zich voor wanneer het bestuurs­orgaan instructies kan geven over de uitoefe­ning van die bevoegdheid, zowel in het algemeen als per te behandelen geval. Dit is bijvoor­beeld het geval met de aan de belastinginspecteur door de wetgever toegedeelde bevoegdhe­den. De belastinginspecteur is immers hiërarchisch onderge­schikt aan de minister, ook voor zover het betreft de aan die inspecteur geattribueerde bevoegd­heden.
In geval van medebewind is hiervan geen sprake. Daarbij gaat het om de mede­werking aan de uitvoering van wetten of besluiten, afkomstig van een orgaan van een ander overheids­verband. In de meeste geval­len vraagt de centrale overheid die medewerking van gemeenten of provincies. De uitoefening van de in medebe­wind gegeven be­voegdheden geschiedt dan onder de verant­woordelijkheid van de gemeentelijke of pro­vinciale organen; er bestaat daarbij geen instructie-bevoegdheid van rijksorganen, vergelijkbaar met die in de eerder genoemde hiërarchische relatie.
Het voorgaande brengt met zich mee dat in een medebewindsrelatie geen beleidsregels kunnen worden vastgesteld door het orgaan dat de medewerking vordert. Zou men dit in een specifiek geval toch wensen, dan is daarvoor, zoals de leden van D66 ook veronderstelden, overeenkomstig het tweede lid van artikel 4.4.1 een bijzondere wettelijke grondslag nodig.

 

 

---

[1] Zie PG Awb III, p. 292.
[2] Bedoeld zal zijn: bestuursorgaan.