Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 1998 ingevoegd bij wet van 20 juni 1996 Stb. 333 (wetsvoorstel 23 700)
[bron: PG Awb III, p. 296-302]
Voorontwerp
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregels, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben, die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Tekst RvS = VvW
Advies RvS
7.6. Krachtens artikel 4.4.5 handelt het bestuursorgaan niet overeenkomstig de beleidsregel indien dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de door de beleidsregel te dienen doelen. De opneming van de zinsnede «wegens bijzondere omstandigheden» heeft de Raad getroffen. De onevenredigheidstoets zal steeds betrekking hebben op het geval waarin het bestuursorgaan handelt. De omstandigheden van dat geval bepalen of de gevolgen van een handelen overeenkomstig de beleidsregel onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Het stellen van de eis dat die omstandigheden bijzonder moeten zijn wil zich onevenredigheid voordoen – waarbij overigens in het midden en dus onduidelijk blijft welke maatstaf bij het bepalen van het karakter van de omstandigheden moet worden aangelegd – voegt daar niets aan toe. Denkbaar is ook dat niet-bijzondere omstandigheden zwaar genoeg blijken om de onevenredigheid te veroorzaken. Het college adviseert de woorden «wegens bijzondere omstandigheden» te schrappen.
Nader rapport
7.6. Wij hebben gemeend de aanbeveling van de Raad niet te moeten overnemen. De Raad zij toegegeven dat de woorden «wegens bijzondere omstandigheden» strikt genomen wellicht kunnen worden gemist. Enerzijds kan immers worden gesteld dat de onevenredigheid van de gevolgen van toepassing van de beleidsregel in een concreet geval zijn oorzaak moet vinden in bijzondere omstandigheden. Zouden ook onder normale omstandigheden de gevolgen onevenredig zijn, dan zou dit impliceren dat de beleidsregel zelf, die met het oog op de normale gevallen geschreven is, tot onevenredige gevolgen leidt. Dit laatste is in strijd met artikel 3:4 van de Awb.
Anderzijds acht de Raad het niet uitgesloten dat ook niet-bijzondere omstandigheden zwaar genoeg blijken om de onevenredigheid te veroorzaken. Dit impliceert juist dat de woorden «wegens bijzondere omstandigheden» een toegevoegde waarde hebben. Om misverstanden te voorkomen menen wij daarom dat de woorden «wegens bijzondere omstandigheden» moeten worden gehandhaafd. Zij vormen een verduidelijking in die zin dat daarmee geëxpliciteerd wordt dat alleen bijzondere omstandigheden tot onevenredige gevolgen kunnen leiden, die tot afwijking nopen. Voorts sluiten de woorden «wegens bijzondere omstandigheden» goed aan bij de klassieke wijze waarop de afwijkingsbevoegdheid bij beleidsregels pleegt te worden omschreven.
VvW = Eindtekst [4.4.5]
Memorie van toelichting
Uit de rechtspraak blijkt enerzijds dat het bestuursorgaan zich aan de voor hem geldende beleidsregels dient te houden, anderzijds dat het bestuursorgaan zich door het geven van beleidsregels niet de bevoegdheid kan ontnemen om in bijzondere gevallen van beleidsregel[s] af te wijken (o.m. Afd. rechtspraak 10-6-1977, AB 1977, 359). Het bestaan van deze afwijkingsbevoegdheid brengt met zich mee, dat in de daarvoor in aanmerking komende gevallen zorgvuldig onderzocht dient te worden of er reden is voor afwijking, alsmede dat inderdaad afwijking plaatsvindt als de redelijkheid dat vereist (o.m. CRvB 13-10-1987, RSV 1988, 118; CBb4-7-1985, AB 1986, 19; Afd. rechtspraak 10-2-1987, AB 1987, 397).
Enerzijds ligt het voor de hand dat de beleidsregel normaal gesproken bindt. Beleidsregels hebben voor het bestuursorgaan alleen maar zin als het zich tegenover de burger in beginsel op deze regels kan beroepen, ook als de burger zich daardoor benadeeld voelt. Omgekeerd eisen de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid dat de burger zich tegenover het bestuursorgaan in beginsel op de beleidsregel kan beroepen, ook al acht het bestuursorgaan dat bezwaarlijk. Beide rechtsgevolgen van beleidsregels worden door artikel 4.4.5 gewaarborgd.
Anderzijds ligt het voor de hand dat de beleidsregel nimmer volledig kan binden. Dan zou de beleidsregel immers volledig de werking van een wettelijk voorschrift verkrijgen, ondanks de omstandigheid dat de in onze rechtsstaat daarvoor vereiste bevoegdheidsverlening bij wettelijk voorschrift ontbreekt. Ook dit uit de rechtspraak naar voren komend beginsel is [in] artikel 4.4.5 neergelegd.
Het vaststellen van beleidsregels heeft dus zowel voor het bestuursorgaan als voor de burgers voor- en nadelen.
Het voordeel voor het bestuursorgaan is onder meer dat het gebruik van zijn bevoegdheid tot het geven van besluiten of het verrichten van andere handelingen vereenvoudigd wordt. De belangenafweging of de nadere wetsuitleg die het bestuursorgaan bij het gebruik van zijn bevoegdheid dient te verrichten, vindt reeds in algemene zin bij het voorbereiden en geven van de beleidsregel plaats. Dit brengt met zich dat – indien de beleidsregel voldoet aan de eisen van onder meer afdeling 3.2 – bij het gebruik van de bestuursbevoegdheid in de, veelal talloze, afzonderlijke gevallen binnen de reikwijdte van de beleidsregel niet meer per geval afzonderlijk de in artikel 3:2 bedoelde kennisvergaring en de in artikel 3:4 bedoelde belangenafweging behoeven plaats te vinden. Uiteraard behouden deze artikelen ook indien een beleidsregel tot stand is gebracht onverkort hun gelding, maar in het normale geval zal het bestuursorgaan dan kunnen volstaan met toepassing van de beleidsregel, omdat reeds bij de totstandkoming daarvan is voldaan aan de uit de artikelen 3:2 en 3:4 voortvloeiende eisen. Voor zover dat niet het geval is, zal uiteraard weer wel een op het afzonderlijke geval toegespitste kennisvergaring en belangenafweging moeten plaatsvinden. Dit doet zich met name voor indien er aanwijzingen zijn dat sprake zou kunnen zijn van bijzondere omstandigheden.
Een en ander brengt, zoals in de toelichting op artikel 4.4.3 reeds werd opgemerkt, met zich dat het tevens veel eenvoudiger wordt om in de afzonderlijke gevallen de door artikel 3.6.1 geëiste deugdelijke motivering te geven. Het geven van zorgvuldig overwogen en geformuleerde beleidsregels kan aldus veel bestuurslasten bij het gebruik van bestuursbevoegdheden besparen.
Voor de burger heeft een beleidsregel het voordeel, dat het bestuursoptreden beter voorspelbaar wordt en de behoorlijkheid daarvan met behulp van de beleidsregel eenvoudiger getoetst kan worden. Dit laatste vergemakkelijkt ook de controle door de rechter, vertegenwoordigende lichamen, hogere bestuursorganen en de Nationale ombudsman.
Dit alles geldt slechts binnen de reikwijdte van de beleidsregel. Een beleidsregel beoogt lang niet altijd alle discretionaireelementen van de betreffende bestuursbevoegdheid of alle relevante vage normbestanddelen uitputtend te regelen. Soms heeft de beleidsregel slechts op een deel van de discretionaire elementen of vage criteria betrekking. Soms ook geeft de beleidsregel bijvoorbeeld uitsluitend aan in welke gevallen de betreffende vergunning in ieder geval zal worden geweigerd respectievelijk verleend of ingetrokken, daarmee beogende dat ook in de niet door de beleidsregel bestreken gevallen weigering respectievelijk verlening of intrekking mogelijk is.
Indien de beleidsregel het gebruik van de bestuursbevoegdheid niet volledig regelt, zullen buiten de reikwijdte van de beleidsregel per afzonderlijk geval volledige kennisvergaring en volledige belangenafweging moeten plaatsvinden en zal en een op het afzonderlijke geval toegespitste motivering moeten worden gegeven.
Ook binnen de reikwijdte van de beleidsregel zal dit soms vereist zijn. Niet zelden zal de beleidsregel immers zelf ook discretionaire elementen of objectieve vage formuleringen bevatten.
Uiteraard is een bestuursorgaan uitsluitend gebonden aan de beleidsregels, die voor de bevoegdheidsuitoefening door dat bestuursorgaan gelden. Dat zijn derhalve de regels gegeven door dat bestuursorgaan zelf, door een bestuursorgaan onder de verantwoordelijkheid waarvan de bevoegdheid wordt uitgeoefend of eventueel door een ander bestuursorgaan dat de bevoegdheid tot beleidsregelgeving heeft. Regels gegeven door andere organen vallen hier niet onder.
Circulaires waarmee de centrale overheid lagere overheden beoogt te beïnvloeden, zijn derhalve geen beleidsregels betreffende de bestuursbevoegdheden van de lagere overheden. Mogelijk zijn zij wel beleidsregels betreffende de bestuursbevoegdheden van de centrale overheid zelf, bijvoorbeeld betreffende de bevoegdheid tot spontane vernietiging, tot het onthouden van goedkeuring, tot het geven van aanwijzingen of tot het verlenen van rijksbijdragen.
Welke beleidsregel geldt indien beleidsregels conflicteren, valt aan de hand van de rechtspraak niet aan te geven. Het ligt voor de hand de voor conflicterende wetgeving geldende regels zoveel mogelijk analoog toe te passen: de latere regel gaat voor de eerdere, de bijzondere voor de algemene, de hogere voor de lagere. Het laatste kan van praktisch belang zijn bij delegatie en indien zowel het bestuursorgaan aan wie een bevoegdheid toekomt, als het bestuursorgaan onder wiens verantwoordelijkheid de bevoegdheid wordt uitgeoefend beleidsregels vaststellen. Overigens ligt het, indien twee bestuursorganen beleidsregels kunnen geven over het gebruik van dezelfde bevoegdheid, natuurlijk voor de hand dat deze bestuursorganen hun voorgenomen beleidsregels zoveel mogelijk op elkaar afstemmen.
Indien het bestuursorgaan de beleidsregel niet overeenkomstig artikel 3:42 bekend maakt, of de beleidsregel het resultaat is van onzorgvuldige voorbereiding of onzorgvuldige belangenafweging, dan wel in strijd is met een wettelijk voorschrift, het gelijkheidsbeginsel of het rechtszekerheidsbeginsel, kan het bestuursorgaan zich uiteraard evenmin op de beleidsregel beroepen. Net als een onrechtmatig wettelijk voorschrift is de beleidsregel dan onverbindend, dat wil zeggen: zij geldt niet.
In beginsel kan ook de burger zich tegenover het bestuursorgaan niet op een onverbindende beleidsregel beroepen. Onder omstandigheden kunnen het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel het bestuursorgaan evenwel verplichten jegens die burger voor wie dit gunstig is, toch overeenkomstig de onverbindende beleidsregel te handelen. Het gelijkheidsbeginsel kan hiertoe verplichten, indien overeenkomstig de onverbindende beleidsregel inmiddels een vaste bestuurspraktijk is ontstaan. Het vertrouwensbeginsel kan een rol spelen, omdat het bekend maken van de onverbindende beleidsregel een sterk gerechtvaardigde verwachting kan doen ontstaan, die, gelet op alle betrokken belangen, geheel of gedeeltelijk gehonoreerd dient te worden. Wanneer dit het geval is, laat zich vooralsnog niet goed door de wetgever regelen. Het is beter de ontwikkeling in de rechtspraak af te wachten. Dat biedt ook de mogelijkheid een wettelijke regeling van dit punt af te stemmen op andere bepalingen betreffende de toepassing van het vertrouwensbeginsel, zoals de regeling van de intrekking en wijziging van beschikkingen.
De gebondenheid aan beleidsregels vloeide tot dusverre voort uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Doordat zij voortaan direct uit artikel 4.4.5 zal voortvloeien, wordt in zoverre de werking van de beginselen van behoorlijk bestuur beperkt. Toch blijven deze beginselen ook ten aanzien van beleidsregels naast de Algemene wet bestuursrecht van betekenis. Behalve in het zojuist genoemde geval van onverbindende beleidsregels zullen de beginselen van behoorlijk bestuur ook hun betekenis behouden voor het bij de invoering of wijziging van beleidsregels in acht te nemen overgangsrecht. Daarbij zal, naast bijvoorbeeld artikel 3:4, vooral op het vertrouwensbeginsel acht geslagen moeten worden (vgl. bijv. Afd. rechtspraak 24-4-1981, AB 1982, 5; Afd. rechtspraak 7-11-1980, AB 1981, 346)
Voorts blijven de algemene beginselen van behoorlijk bestuur onverminderd van belang voor aan beleidsregelgeving verwante verschijnselen die buiten de werkingssfeer van titel 4.4 vallen. Dat geldt bijvoorbeeld voor de gebondenheid aan de vaste bestuurspraktijk, die – al dan niet op basis van interne beleidslijnen – door een reeks van afzonderlijke beschikkingen of andere handelingen ontstaan is. Het is zeker thans niet goed mogelijk dergelijke verschijnselen in een algemene wet te reguleren.
Hiervoor is reeds aangegeven op welke gronden het bestuursorgaan de bevoegdheid en verplichting behoudt in bijzondere gevallen van de beleidsregel af te wijken. Dat kan alleen in bijzondere gevallen, dat wil zeggen: gelet op de bijzonderheden van het geval. Afwijking in normale gevallen behoort niet mogelijk te zijn. Immers, een structurele afwijking in normale, door de beleidsregel voorziene, gevallen betekent materieel een wijziging van de beleidsregel. Dat behoort uit oogpunt van rechtszekerheid niet via een afwijking, maar via een overeenkomstig artikel 3:42 bekend te maken wijziging te geschieden. Een incidentele afwijking in een normaal geval zou snel in strijd komen met het gelijkheidsbeginsel.
Afwijking van de beleidsregel is mogelijk als aan twee cumulatieve eisen is voldaan. Ten eerste moet er sprake zijn van bijzondere omstandigheden. Ten tweede dienen deze met zich te brengen dat de nadelige of voordelige gevolgen van handelen overeenkomstig de beleidsregel onevenredig zouden zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. In dit laatste ligt in voorkomende gevallen tevens een verwijzing besloten naar de onderliggende wettelijke regeling. Bij (rechtmatige) binnenwettelijke beleidsregels zijn de met de beleidsregel te dienen doelen immers per definitie afgeleid van de met de onderliggende wettelijke regeling te dienen doelen.
Afwijking is derhalve mogelijk en geboden, indien de strikte naleving van de beleidsregel, gelet op de strekking van de beleidsregel en de onderliggende wettelijke regeling, in het onderhavige geval niet nodig is en bovendien een onevenredig nadeel voor de belanghebbenden zou opleveren (vgl. bijv. CRvB16-12-1985, RSV 1986, 157; Vz. CBb 15-3-1985, AB 1986, 4). Het omgekeerde, te weten dat de strikte naleving van de beleidsregel, gelet op de strekking van de beleidsregel en de onderliggende wettelijke regeling, niet terecht zou zijn en bovendien een onevenredig voordeel voor de belanghebbende zou opleveren, is eveneens denkbaar, al zijn daarvan in de jurisprudentie nauwelijks voorbeelden te vinden. Ook indien aan de belanghebbende een toezegging is gedaan, die slechts door afwijking van de beleidsregel gehonoreerd kan worden, kan het bestuursorgaan hiertoe op grond van het vertrouwensbeginsel inderdaad verplicht zijn.
De in artikel 4.4.5 neergelegde afwijkingsmogelijkheid dient uiteraard in overeenstemming met het recht te worden gebruikt. Het spreekt vanzelf, dat artikel 4.4.5 het bestuursorgaan nooit de bevoegdheid, laat staan de verplichting, geeft om een rechtens onjuiste uitleg van de wet te hanteren. Dat geldt bij alle soorten beleidsregels. De opvatting van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak dat de ruimte voor afwijking bij wetinterpreterende regels kleiner is dan bij andere beleidsregels kan in sommige gevallen juist zijn, maar heeft geen algemene geldigheid. De vraag of moet worden afgeweken zal hier immers beantwoord moeten worden aan de hand van de wettelijke regel. Indien de beleidsregel een interpretatie geeft van een vaag wettelijk criterium, zoals «passende arbeid», kan het zeer wel zijn dat dit criterium voor de normale gevallen in de beleidsregel goed is uitgewerkt. Denkbaar is echter dat een dergelijke, doorgaans juiste, uitwerking niet met de wet in overeenstemming is indien de betrokken persoon in uitzonderlijke omstandigheden verkeert, of een uitzonderlijk, van het normale patroon afwijkend, arbeidsverleden heeft. Het feit dat die omstandigheden leiden tot gevolgen die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen nopen dan tot de conclusie dat de wetgever in die situatie het resultaat van de beleidsregel niet zal hebben gewild.
Overigens maakt het bij de toetsing door de rechter van de gerechtvaardigdheid van de afwijking wel verschil of het gaat om een wetsinterpreterenderegel of om een andere beleidsregel. In het eerste geval is het immers uiteindelijk aan de rechter om te bepalen tot welk resultaat de toepassing van de wet in het concrete geval moet leiden, zodat hij ook moet beoordelen in hoeverre het volgen of juist afwijken van de beleidsregel juist is. Bij andere beleidsregels ligt dit anders, omdat de rechter dan de beoordelingsruimte van het bestuur moet respecteren.
De afwijkingsbevoegdheid moet bij alle beleidsregels onder meer met inachtneming van de artikelen 3:2 en 3:4 worden uitgeoefend. De door artikel 3:4 binnen de grenzen van de wet geëiste belangenafweging is daarbij van bijzonder belang indien de te overwegen afwijking gunstig is voor de ene belanghebbende, maar ongunstig voor een andere belanghebbende (bijv. Afd. rechtspraak 30-4-1977, AB 1977, 308; Afd. rechtspraak 9-5-1978, AB 1979, 223). Afwijking is namelijk, anders dan de Raad voor het Binnenlands Bestuur in zijn advies veronderstelt, ook ten nadele van een burger mogelijk, en wel wanneer toepassing van de beleidsregel in een bijzonder geval onevenredige gevolgen zou hebben voor een andere belanghebbende – het bestuursorgaan zelf daaronder begrepen.
De zorgvuldige belangenafweging die artikel 3:4 eist, brengt mee dat het bestuursorgaan attent dient te zijn op de mogelijkheid van bijzondere omstandigheden die afwijking zouden rechtvaardigen en bereid dient te zijn een afwijking te overwegen als daarom verzocht wordt. Dat blijft het kernpunt van het verschil tussen beleidsregels en algemeen verbindende voorschriften.
Deze zorgvuldige belangenafweging speelt derhalve op twee niveau's een rol: bij de totstandkoming van de beleidsregel zelf, en bij de toepassing daarvan in het concrete geval. Immers, de beleidsregel is een besluit dat ook als zodanig aan de eisen van afdeling 3.2 moet voldoen. Is dat niet het geval, dan staat een met toepassing van die beleidsregel genomen besluit reeds daarom aan vernietiging bloot. Doch ook indien de beleidsregel als zodanig aan alle daaraan gestelde eisen voldoet, is het mogelijk dat toepassing daarvan in een concreet geval door bijzondere omstandigheden niet met artikel 3:4 verenigbaar zou zijn. In dat geval is afwijking van de beleidsregel geboden.
De door artikel 4.4.5, in samenhang met artikel 3:4, voorgeschreven belangenafweging biedt voldoende ruimte om – zonodig door afwijking van de beleidsregel – recht te doen aan de belangen van derden. Er is derhalve geen reden om, zoals de Raad van advies voor de ruimtelijke ordening bepleit heeft, een ruimere afwijkingsmogelijkheid te creëren voor rechtsverhoudingen waarbij derden-belanghebbenden betrokken zijn.
Evenmin is een afzonderlijke regeling nodig voor rechtsverhoudingen tussen overheden. Indien een bestuursorgaan zich bijvoorbeeld als aanvrager van of derde-belanghebbendebij een vergunning tegenover een ander bestuursorgaan op een beleidsregel beroept, heeft eerstgenoemd bestuursorgaan evenzeer aanspraak op rechtszekerheid en gelijke behandeling als een burger in een vergelijkbare positie. Daarnaast kan, wanneer een beleidsregel mede het resultaat is van beleidsmatige afstemming tussen twee overheidsorganen, de vraag rijzen in hoeverre deze overheidsorganen jegens elkaar aan het overeengekomen beleid gebonden zijn. Dan gaat het echter niet om de vraag of de betrokken organen nog tot een incidentele afwijking bevoegd zijn – die mogelijkheid kan ingevolge artikel 4.4.5 nooit worden uitgesloten – maar om de vraag in hoeverre de betrokken bestuursorganen hun beleid(sregels) nog eenzijdig kunnen wijzigen. Op deze vraag heeft artikel 4.4.5 echter geen betrekking.
Derhalve wordt voor alle typen beleidsregels en voor alle typen rechtsverhoudingen dezelfde mate van binding aan beleidsregels voorgesteld. Voor een te vergaande juridificatie van het beleid behoeft daarbij niet te worden gevreesd. Ook bij het opstellen van beleidsregels kan een bestuursorgaan de nodige flexibiliteit verzekeren. Wij wezen er reeds op, dat een beleidsregel het gebruik van een bevoegdheid niet uitputtend behoeft te regelen. Het is zeer wel mogelijk dat een bestuursorgaan kiest voor de vaste gedragslijn dat bijvoorbeeld een vergunning in bepaalde gevallen steeds geweigerd zal worden, maar tegelijk aangeeft daarmee niet te willen uitsluiten dat ook in andere gevallen geweigerd wordt. Die andere gevallen worden dan niet door de beleidsregel bestreken, zodat een beslissing tot weigering in zo'n geval ook geen afwijking van de beleidsregel is, en dus – dat is de keerzijde – ook niet door een verwijzing naar de beleidsregel gemotiveerd kan worden.
In een aantal gevallen heeft de bijzondere wetgever bepaald, dat bij de uitoefening van een bevoegdheid rekening moet worden gehouden met een plan. Zo moet krachtens artikel 8.8, tweede lid, van de Wet milieubeheer bij de beslissing op vergunningaanvragen rekening worden gehouden met het voor het desbetreffende bestuursorgaan geldende milieubeleidsplan. Daarmee wordt een lichtere graad van binding beoogd dan die welke uit artikel 4.4.5 voortvloeit. Dat zal veelal geen probleem zijn, omdat, zoals eerder aangegeven, plannen veelal niet als beleidsregels kunnen worden aangemerkt. Juist ook in verband met het verschil in de mate van binding verdient het ook geen aanbeveling beleidsregels in plannen op te nemen. Niettemin kan, doordat de Algemene wet bestuursrecht een materieel begrip beleidsregel hanteert, niet geheel worden uitgesloten dat een onderdeel van een plan als beleidsregel moet worden aangemerkt. In dat geval geldt voor die beleidsregel artikel 4.4.5 onverkort. Het kan immers niet de bedoeling zijn, dat een bestuursorgaan artikel 4.4.5 opzij zou kunnen zetten door een beleidsregel tot «plan» te bestempelen.
Ook indien de beleidsregel niet is vastgesteld door het bestuursorgaan dat de bevoegdheid uitoefent, maar door het bestuursorgaan onder wiens verantwoordelijkheid zij wordt uitgeoefend, blijft eerstgenoemd bestuursorgaan jegens de burger bevoegd omtrent afwijking van de beleidsregel te beslissen. Deze beslissing is immers onlosmakelijk met de bevoegdheidsuitoefening verbonden. Of voor deze beslissing de goedkeuring van het bestuursorgaan onder de verantwoordelijkheid waarvan de bevoegdheid wordt uitgeoefend vereist is, betreft alleen de interne verhouding tussen beide bestuursorganen. De beslissing omtrent het al dan niet afwijken van de beleidsregel kan derhalve niet deugdelijk gemotiveerd worden met uitsluitend een beroep op het oordeel van het hogere bestuursorgaan. Zij zal slechts op de eerder vermelde belangenafweging mogen berusten, waarbij voor het betrokken bestuursorgaan zelf het gemotiveerde oordeel van het hogere bestuursorgaan uiteraard van betekenis zal zijn.
Indien de bevoegdheid waarop de beleidsregel betrekking heeft is gedelegeerd, is uitsluitend de delegataris bevoegd te beslissen omtrent afwijking, ook als de beleidsregels door het delegerende bestuursorgaan zijn vastgesteld. Immers, het delegerende bestuursorgaan kan de gedelegeerde bevoegdheid niet meer zelf uitoefenen (artikel 1A.1.2.5), en derhalve ook niet de daarmee onlosmakelijk verbonden afwijkingsbevoegdheid. Evenmin kan de afwijkingsbevoegdheid bij het delegatiebesluit worden uitgesloten; zij volgt immers dwingend uit artikel 4.4.5.
Wegens die onverbrekelijke samenhang impliceert ook mandaat van een bestuursbevoegdheid in beginsel tevens mandaat van de bevoegdheid tot afwijking van de beleidsregel. Dit sluit echter niet uit dat in een mandaatbesluit wordt bepaald dat de gemandateerde, indien hij afwijking noodzakelijk acht, de voorgenomen beslissing aan de mandaatgever moet voorleggen. Anders dan bij delegatie kan de mandaatgever immers de gemandateerde bevoegdheid wel zelf blijven uitoefenen (artikel 1A.1.1.7).
Verslag II
5.11 Dit artikel bepaalt dat het bestuursorgaan handelt overeenkomstig «de beleidsregel». De leden van de D66-fractie stellen ten aanzien van de redactie van artikel 4.4.5 voor duidelijker aan te geven om welke beleidsregels het gaat, namelijk de beleidsregels die het orgaan ter normering van de desbetreffende eigen bevoegdheid heeft vastgesteld.
5.12 Beleidsregels zijn te beschouwen als algemene regels betreffende de wijze waarop een bestuursorgaan zijn bevoegdheid kan gebruiken, aldus de leden van de fractie van GroenLinks. In bijzondere gevallen kan van die algemene regels worden afgeweken als een bepaald besluit de belangen van een individuele burger zodanig raakt, dat de gevolgen voor die burger onevenredig zijn in verhouding tot de doelen die met de beleidsregels worden gediend. De vraag is of het desbetreffende artikel niet te eng is geformuleerd. Het suggereert dat de doelmatigheid van buitenwettelijke regels de enige maatstaf zou zijn voor de belangenafweging van het bestuursorgaan. De leden van de GroenLinksfractie vragen aandacht voor de suggestie van de Nederlandse Orde van Advocaten om voor artikel 4.4.5 een ruimere formulering te kiezen in die zin dat het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregels tenzij dit in strijd zou komen met algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
De leden van de SGP-fractie stellen de vraag of dit artikel niet beter zou kunnen inhouden dat het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregels (tenzij zulks in strijd zou komen met algemene beginselen van behoorlijk bestuur). Immers, in het nu voorliggende voorstel is de doelmatigheid de enige maatstaf. Is dit ruim genoeg, gezien het bepaalde in artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht dat het bestuursorgaan alle bij het besluit betrokken belangen dient af te wegen?
De leden van de GPV-fractie vragen of in dit artikel niet beter een relatie kan worden gelegd met strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
5.13 Aanvullend stellen [de leden van de GPV-fractie] de vraag of het de bedoeling van de regering is enkel de bijzondere omstandigheden te laten meewegen bij het buiten toepassing laten van beleidsregels.
5.14 Het bestuursorgaan wordt – uitzonderingen daargelaten – verplicht te handelen overeenkomstig een door hem vastgestelde beleidsregel. De vraag dient zich volgens deze leden aan of bij het maken van bezwaar of beroep tegen een besluit, berustend op een beleidsregel, de nu bestaande mogelijkheid blijft gehandhaafd om de inhoud van die beleidsregel zelf ter discussie te stellen.
5.15 De toepassing van dit artikel stuit naar de mening van [de leden van de GPV-fractie] op bezwaren als het gaat om wetsinterpreterende beleidsregels. Kunnen deze ook worden gewijzigd als sprake is van bijzondere omstandigheden?
Nota naar aanleiding van het verslag II
5.11 Wij achten de voorgestelde wijziging van de redactie van artikel 4.4.5 geen verbetering. Het behoeft immers niet altijd te gaan om beleidsregels die het orgaan ter normering van de desbetreffende eigen bevoegdheid heeft vastgesteld. Uit artikel 4.4.1 blijkt immers dat een bestuursorgaan in bepaalde gevallen ook beleidsregels kan vaststellen omtrent het gebruik van een bevoegdheid van andere bestuursorganen.
5.12 Artikel 4.4.5 suggereert geenszins dat de doelmatigheid de enige maatstaf zou zijn voor de belangenafweging van het bestuursorgaan. Deze bepaling bevestigt juist dat het bestuur bij het toepassen van beleidsregels niet uitsluitend de doelmatigheid als richtsnoer mag hanteren door in alle gevallen dezelfde regel toe te passen. Blijkens artikel 4.4.5 is het bestuur immers gehouden steeds in elk concreet geval rekening te houden met de bijzondere omstandigheden waarin burgers zich bevinden.
Evenmin kan gesteld worden dat de doelmatigheid de grond is voor het afwijken van de beleidsregel. Afwijking is geboden indien de gevolgen van toepassing van de beleidsregel voor een bepaalde belanghebbende gevolgen zou hebben die onevenredig zijn in verhouding tot de met die regel te dienen doelen. Indien op grond van een beleidsregel geen vergunning kan worden afgegeven, maar de aanvrager in verband met de bijzondere situatie waarin hij verkeert daardoor een groot nadeel zou leiden, terwijl de doelen van de beleidsregel geen grote schade ondervinden van het in dit geval verlenen van de vergunning, komt een afwijking ervan in aanmerking.
Een goed voorbeeld van een dergelijke afweging biedt de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 14 september 1992, AB 1993, 60, m.n. BJvdN, betreffende een weigering van een leerplichtambtenaar om aan een aantal kinderen uit de zigeunerbevolking voor meer dan tien dagen ontheffing van de verplichting tot schoolbezoek te verlenen voor het deelnemen aan godsdienstige en culturele manifestaties. Verweerder voerde het beleid dat verzuim langer dan tien dagen niet werd toegestaan, omdat het streven naar geleidelijke integratie van de zigeunerbevolking in de burgermaatschappij onder meer een consequente aanpak van het schoolverzuim noodzakelijk maakte. De Afdeling achtte dit beleid niet onredelijk, maar oordeelde dat ten onrechte geen rekening was gehouden met het feit dat appellanten behoorden tot een bijzondere, nog weinig geïntegreerde groep zigeuners, bij wie een te stringent beleid blijkens een verklaring van het schoolhoofd juist averechts zou kunnen werken, terwijl de betrokken manifestaties juist ook voor deze groep van groot belang waren. Anders gezegd: in de bijzondere omstandigheden van dit geval zou toepassing van de beleidsregel voor betrokkenen ingrijpende gevolgen hebben, terwijl de doelen van de beleidsregel daarmee niet zouden worden gediend, zodat die gevolgen als onevenredig moesten worden beschouwd.
Een ander voorbeeld biedt de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 10 november 1992, AB 1993, 153 m.n. NV, betreffende de toepassing van de voormalige Regeling geldelijke steun huisvesting gehandicapten 1989. Artikel 15 van deze regeling, die door de Afdeling als een beleidsregel is aangemerkt, bepaalde dat geen geldelijke steun werd verleend voor voorzieningen aan woningen die reeds waren aangebracht voordat op de aanvraag om geldelijke steun was beslist. De Afdeling achtte deze bepaling niet onredelijk, maar oordeelde dat zij in casu niet zonder meer kon worden toegepast, nu zich de bijzondere omstandigheid voordeed dat de voorziening in verband met de aard van de handicap van belanghebbende zeer spoedeisend was. Onder die omstandigheden zouden de gevolgen voor belanghebbende – enige maanden moeten wachten op de voorziening en daardoor niet thuis verpleegd kunnen worden tijdens het ondergaan van een chemokuur – onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de beleidsregel, te weten voorkomen dat subsidiegelden terechtkomen bij personen die de gesubsidieerde activiteit ook zonder subsidie al hebben verricht.
Het voorstel om voor artikel 4.4.5 een andere formulering te kiezen in die zin dat het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregels tenzij dit in strijd zou komen met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, lijkt ons geen verbetering. De nu in het artikel neergelegde maatstaf biedt een materiële norm, die op de jurisprudentie is gebaseerd en waarmee ook al ruime ervaring is opgedaan. Niet gebleken is dat zij tot een te strakke binding aan beleidsregels heeft geleid. Een algemene verwijzing naar de beginselen van behoorlijk bestuur past ook niet in het systeem van de Awb, nu daarin verschillende beginselen worden gecodificeerd. Een verwijzing naar een specifieke wetsbepaling zou dan meer aangewezen zijn.
5.13 Naar onze mening is er alleen aanleiding om van beleidsregels af te wijken indien zich bijzondere omstandigheden voordoen. Dit betekent derhalve dat de onevenredigheid van de gevolgen van toepassing van de beleidsregel in een concreet geval zijn oorzaak zal moeten vinden in bijzondere omstandigheden. Zouden ook onder normale omstandigheden onevenredige gevolgen optreden, dan zou dit impliceren dat de beleidsregel zelf – die immers met het oog op de normale gevallen geschreven is – onevenredig is. In dat geval zou de beleidsregel in strijd zijn met artikel 3:4, tweede lid, Awb. Ervan uitgaande echter dat de beleidsregel rechtmatig is, is er alleen reden voor afwijking in geval van bijzondere omstandigheden.
5.14 Krachtens artikel 8:2 jo. artikel IVa van deel 6 (overgangs- en slotbepalingen) van de wet van 16 december 1993, Stb. 650, is beroep tegen een beleidsregel als zodanig tot 1 januari 1999 uitgesloten. Dit neemt niet weg dat bij het maken van bezwaar of beroep tegen een besluit, berustend op een beleidsregel, de mogelijkheid bestaat om de inhoud van de beleidsregel zelf ter discussie te stellen. De voorgestelde bepalingen brengen daar geen verandering in. Indien een beleidsregel onverbindend is – bijvoorbeeld omdat hij in strijd is met een wettelijk voorschrift – dan is ook een daarop gebaseerd besluit niet rechtsgeldig. Door een dergelijk besluit op die grond aan te vechten, wordt daarmee indirect ook de rechtmatigheid van de onderliggende beleidsregel aan de orde gesteld. Op dit punt bestaat overigens geen verschil tussen beleidsregels en algemeen verbindende voorschriften.
5.15 Aannemende dat de bedoeling van de vraag is aan de orde te stellen of in bijzondere omstandigheden ook bij een wetsinterpreterende regel overeenkomstig artikel 4.4.5 van die regel kan worden afgeweken, kan gezegd worden dat dit inderdaad mogelijk en juist is. Bij een wetsinterpreterende regel gaat het om de uitleg van een meestal enigszins vaag begrip in de wet. De vaagheid van het begrip spruit veelal voort uit het feit dat de wetgever niet in staat was alle voorkomende gevallen precies te voorzien. In de toelichting werd als voorbeeld het begrip passende arbeid genoemd. Het bestuur kan met behulp van een beleidsregel een nadere invulling aan een dergelijk begrip geven, en moet daarbij zorgen zo goed mogelijk de bedoeling van de wetgever te realiseren. Bij die invulling is het goed denkbaar dat voor de normale gevallen een goede interpretatie van de wet wordt geboden, maar dat in bijzondere, door de opsteller van de beleidsregel niet voorziene omstandigheden geen juist resultaat wordt bereikt. Anders gezegd, in die omstandigheden kan niet worden aangenomen dat de beleidsregel een juiste interpretatie van de wet geeft. Afwijking overeenkomstig artikel 4.4.5 is dan geboden.
Voor de wetsinterpreterende beleidsregel geldt wel dat de rechter bij de toetsing van de regel en van de toepassing ervan verder kan en moet gaan dan bij een beleidsregel waarbij beoordelingsruimte van het bestuur aan de orde is. Verwezen zij naar de memorie van toelichting bij dit artikel, p. 125.[1]
[1] Bedoeld wordt antwoord 5.4 van NV II, zie PG Awb III, p. 283.