4.4 Bestuursrechtelijke geldschulden (artt. 4:85-4:125)

Titel 4.4 Bestuursrechtelijke geldschulden

Deze titel is met ingang van 1 juli 2009 ingevoegd bij wet van 25 juni 2009, Stb. 264 (wetsvoorstel 29 702).
Advies RvS

2. Plaats van het onderdeel «Bestuursrechtelijke geldschulden» in de Algemene wet bestuursrecht
Na invoeging van de titel over geldschulden zal hoofdstuk 4 Awb, Bijzondere bepalingen over besluiten, de volgende titels kennen:
4.1 Beschikkingen (15 artikelen)
4.2 Subsidies (60 artikelen)
4.3 Beleidsregels (4 artikelen)
4.4 Bestuursrechtelijke geldschulden (40 artikelen)
In de opzet van hoofdstuk 4 zijn – zij het tentatief – nog titels voorzien voor plannen en voor bestuursovereenkomsten; ook valt nog een regeling voor het intrekken en wijzigen van beschikkingen te verwachten. Daarmee krijgt het hoofdstuk een onevenwichtige opbouw. Enerzijds zijn er titels van bescheiden omvang over bepaalde categorieën besluiten (beschikkingen, beleidsregels; in de toekomst wellicht ook plannen en bestuursovereenkomsten), anderzijds twee omvangrijke titels over financiële rechtsverhoudingen met de overheid[1], waarbij het deels gaat over specifieke typen beschikkingen (subsidiebesluiten, besluiten tot vaststelling en tot invordering van bestuurlijke geldschulden), deels ook om bepalingen die rechtsbetrekkingen met de overheid betreffen zonder dat daarbij een besluit rechtstreeks aan de orde is (bijvoorbeeld de voorgestelde artikelen 4.4.1.3 – 4.4.1.9, 4.4.2.1, 4.4.2.2, 4.4.2.5, diverse artikelen uit de afdelingen 4.4.3). De titels over subsidies en over bestuursrechtelijke geldschulden hebben in feite een soortgelijke verhouding tot de meer algemene bepalingen over (categorieën) besluiten – dat wil zeggen hoofdstuk 3 en de titels 4.1 en 4.3 van hoofdstuk 4 – als het geval is met de bepalingen over sancties en die over bestuursorganen, die zijn ondergebracht in afzonderlijke hoofdstukken. Daarom geeft de Raad in overweging de bepalingen over subsidies en die over bestuurlijke geldschulden uit hoofdstuk 4 te lichten en ze onder te brengen in een afzonderlijk hoofdstuk, dat bijvoorbeeld «Financiële betrekkingen met het bestuur» zou kunnen heten.

3. Belang van de regeling
De voorgestelde titel over bestuurlijke geldschulden kent naast een afdeling over invordering bij dwangbevel (4.4.4) nog afdelingen betreffende ontstaan en inhoud van de verplichting tot betaling (4.4.1), verzuim en wettelijke rente (4.4.2) en verjaring (4.4.3). De vijfde afdeling, bezwaar en beroep, vormt een aanhangsel bij de vier voorafgaande. Het belang van een algemene regeling van de invordering, in het bijzonder de invordering bij dwangbevel, laat zich – onverminderd wat daarover bij het volgende punt nog zal worden opgemerkt – indenken, tegen de achtergrond van de diversiteit aan bestaande regelingen. Bij de drie daaraan voorafgaande afdelingen is dat belang echter minder evident, zeker nu die diverse beroepbare besluiten in het leven roepen, en de concentratieregeling van artikel 4.4.5.1 alleen werkt als er beroep wordt ingesteld tegen de beschikking waarbij de betalingsplicht is vastgesteld. De toelichting – die op zichzelf wel iets zegt over de wenselijkheid van regeling van enkele punten – maakt niet duidelijk welke grote problemen thans bestaan. Ze gaat ook niet in op problemen die kunnen rijzen als die onderwerpen nu worden geregeld op de voorgestelde wijze en er in de vijfde tranche een regeling zal worden voorgesteld over zelfstandige (zuivere) schadebesluiten, waarbij het denkbaar is dat daarbij een verzoekschriftprocedure zal worden geïntroduceerd. Tegen deze achtergrond adviseert de Raad nader in te gaan op de opportuniteit van de thans voorgestelde afdelingen 4.4.1, 4.4.2 en 4.4.3.

4. Noodzaak van de regeling; harmonisatie
De verhouding van de Awb tot bijzondere wetten komt tot uitdrukking in de vier typen bepalingen die de Awb kent. Naast de aanvullende normen (voor de gevallen waar de bijzondere wetgever heeft nagelaten een regeling te treffen) en enkele facultatieve regelingen (die slechts van toepassing zijn als een bijzondere wettelijke regeling of een besluit dat bepaalt) bevat de Awb vooral normen die gelden tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald (in dat geval zegt de betrokken bepaling zelf dat daarvan bij of krachtens wettelijk voorschrift kan worden afgeweken[2]) en bepalingen die dwingende normen opleggen. Het laatstgenoemde type bepaling in de Awb geeft een standaardregeling waarvan niet behoort te worden afgeweken. De voorgestelde titel 4.4 bevat vrijwel uitsluitend bepalingen van het laatste type; een enkele keer is voorzien in de mogelijkheid van afwijking. Daarmee kan grote harmoniserende werking worden bereikt. Van de Awb moet naar het oordeel van de Raad slechts worden afgeweken in uitzonderingsgevallen.
De Raad is zich ervan bewust dat pas de aanpassingswetgeving geheel duidelijk zal maken in hoeverre de beoogde harmonisering met betrekking tot de regeling van bestuursrechtelijke geldschulden daadwerkelijk zal worden bereikt. Het is blijkbaar de bedoeling dat in bijzondere wetten alleen van titel 4.4 zal worden afgeweken op het geringe aantal punten waarin die mogelijkheid uitdrukkelijk is geboden; aanvullende regels zullen natuurlijk wel mogelijk zijn. Belangrijke «bijzondere wetten» zijn in dit verband de Invorderingswet 1990 en de sociale verzekeringswetten. Om te kunnen beoordelen in hoeverre een grote mate van harmoniserende werking daadwerkelijk zal kunnen worden bereikt, beveelt de Raad aan om aan de memorie van toelichting een bijlage toe te voegen met een proeve van aanpassing aan titel 4.4 van de Invorderingswet 1990[3] en van een representatieve sociale verzekeringswet. Dat acht de Raad van belang om voldoende zekerheid te scheppen over de mate waarin de voorgestelde regeling daadwerkelijk harmonisatie zal kunnen bewerkstelligen (en dus over de noodzaak van het voorstel) en om na te gaan of met het geringe aantal thans voorziene afwijkingsmogelijkheden kan worden volstaan.
De Raad adviseert de toelichting aan te vullen en aan de hand van de dan voorhanden zijnde proeven van aanpassing het voorstel te herijken met betrekking tot de vraag op welke punten de bijzondere wetgever enige vrijheid moet worden geboden. De Raad acht deze exercitie tevens nodig om te kunnen beoordelen of met de voorgestelde titel 4.4 een zodanige mate van harmonisatie zal worden bereikt dat opneming ervan in de Awb verantwoord is.

5. Bestuursrechtelijke geldschulden en het burgerlijk recht
De voorgestelde regeling berust voor een belangrijk deel op de bestaande privaatrechtelijke regeling in het BW, zoals ook tot uitdrukking komt in de wettekst en in de toelichting. De Raad maakt daarover twee opmerkingen.

a. Belang jurisprudentie burgerlijke rechter
Paragraaf II.3 van de memorie van toelichting stelt als één van de gehanteerde uitgangspunten voorop dat het bestuursrecht niet meer dan nodig mag afwijken van het burgerlijk recht. Dit impliceert naar het oordeel van de Raad dat verwacht mag worden dat de administratieve rechter de jurisprudentie van de burgerlijke rechter met betrekking tot de bepalingen van het BW waarvan artikelen van titel 4.4 zijn afgeleid of waarnaar de Awb verwijst, zoveel mogelijk zal volgen.
De Raad adviseert daarop in de memorie van toelichting te wijzen.

b. Overnemen of verwijzen
Het wetsvoorstel geeft op verschillende punten een eigen regeling; zo ten aanzien van het ontstaan en de inhoud van de verplichting tot betaling, verzuim en wettelijke rente, verjaring, aanmaning en invordering bij dwangbevel en bezwaar en beroep. Op diverse plaatsen haakt het wetsvoorstel aan bij bepalingen uit het burgerlijk recht (Boek 3 en Boek 6 BW). Dit gebeurt soms door letterlijk de bepalingen of een deel daarvan over te nemen, soms door bepalingen uit het BW van overeenkomstige toepassing te verklaren (bijvoorbeeld artikel 4.4.3.2). De memorie van toelichting verklaart niet aan de hand van welke criteria is gekozen voor de ene of de andere methode. De Raad adviseert de toelichting aan te vullen.

6.  De reikwijdte van de regeling

a. Reikwijdte – algemeen
De reikwijdte van de voorgestelde regeling inzake bestuurlijke geldschulden is niet zonder meer duidelijk. Artikel 4.4.1.1 bepaalt op welke geldschulden titel 4.4 van toepassing is: het gaat om geldschulden waarbij één van de betrokken partijen bestuursorgaan is; bovendien moeten de geldschulden voortvloeien uit een wettelijk voorschrift of een appellabel besluit. Buiten de regeling vallen de betalingsverplichtingen voor het in behandeling nemen van een aanvraag en de door de rechter opgelegde betalingsverplichtingen.
De memorie van toelichting bevat geen overzicht van de geldschulden waarop het wetsvoorstel ziet; daardoor valt het niet gemakkelijk zich daarvan een enigszins nauwkeurige voorstelling te maken.
De Raad adviseert een dergelijk overzicht – dat alleen illustratief kan zijn bedoeld – in de toelichting op te nemen. Het verdient daarbij aanbeveling onderscheid te maken tussen geldschulden aan een bestuursorgaan, geldschulden van een bestuursorgaan en geldschulden tussen bestuursorganen onderling. Ook is het wenselijk dat in de memorie van toelichting een vergelijking wordt opgenomen van de reikwijdte van de voorgestelde titel 4.4 met de reikwijdte van de subsidietitel die voortvloeit uit in artikel 4:21 Awb.[4]

b. Bestuursorganen en rechtspersonen
In titel 4.4 (onder andere artikel 4.4.1.1, eerste lid) wordt gesproken van betaling aan een bestuursorgaan. Strikt genomen is dit niet mogelijk, behoudens bijzondere wettelijke regeling.[5] Slechts de (rechts)persoon kan een schuld aan of een vordering op een (rechts)persoon hebben. Aan de openbare lichamen, zoals de staat, de gemeente, de politieregio, heeft de wet juist rechtspersoonlijkheid toegekend onder meer om te bewerkstelligen dat deze lichamen vermogensrechtelijke rechten en plichten kunnen hebben. Het bestuursorgaan treedt in zoverre op als vertegenwoordiger of orgaan van deze rechtspersoon- hetzij door rechtshandelingen hetzij door feitelijke handelingen te verrichten namens deze rechtspersoon – en oefent derhalve deze rechten en plichten slechts in zoverre uit. De betaling geschiedt in juridische zin aan of door de rechtspersoon waartoe het desbetreffende (bestuurs)orgaan behoort. De voorgestelde toevoeging aan artikel 1:1 ondervangt dit probleem niet.[6] De Raad adviseert de voorgestelde regeling aan te passen, bijvoorbeeld door in artikel 4.4.1.1 te bepalen dat de rechtspersoon waartoe een bestuursorgaan behoort, voor de toepassing van titel 4.4 wordt gelijkgesteld met dat bestuursorgaan.

c. Verhouding tot gemeenschapsrecht
In paragraaf 4 van hoofdstuk II van de toelichting wordt de verhouding van de voorgestelde titel 4.4 tot het recht van de Europese Unie besproken. Daarin wordt echter geen aandacht besteed aan de vraag of de titel toepassing zou moeten vinden op besluiten tot terugvordering van ten onrechte aan een onderneming verleende steun die de overheid krachtens een beschikking van de Europese Commissie (artikel 87 van het EG-Verdrag) moet terugvorderen. De Raad adviseert deze vraag alsnog te bespreken.

Nader rapport

2. Het voorstel van de Raad zou tot gevolg hebben, dat de gehele subsidietitel van de Algemene wet bestuursrecht zou moeten worden vernummerd. Dit zou voor de praktijk veel ongemak en kosten met zich brengen. Allerlei literatuur, handleidingen, standaardformulieren en dergelijke zouden immers in één klap verouderd zijn. De door de Raad gesignaleerde onevenwichtigheid is naar ons oordeel niet ernstig genoeg om deze grote praktische nadelen voor lief te nemen. Dat sommige titels van hoofdstuk 4 omvangrijker zijn dan andere is op zichzelf niet bezwaarlijk. Dat de volgorde van de titels van hoofdstuk 4 geen voorbeeld van streng volgehouden systematiek is, is juist, maar geeft in de praktijk geen problemen. Beperkte inbreuken op de systematiek zijn een vrijwel onvermijdelijk gevolg van de keuze om de codificatie van het algemeen bestuursrecht gefaseerd aan te pakken («aanbouwwetgeving»). Weliswaar is bij het begin van het codificatieproces een schema voor de indeling van de gehele wet ontworpen, maar sedertdien hebben zich in en om het bestuursrecht nieuwe ontwikkelingen voorgedaan, die destijds niet konden worden voorzien. Soms blijken deze nieuwe ontwikkelingen heel goed in de bestaande systematiek te kunnen worden ingepast. De regeling van het elektronisch bestuurlijk verkeer, maar ook de regeling van de bestuurlijke boete, zijn daarvan sprekende voorbeelden. Soms, zoals bij de bepalingen inzake geldschulden, is dat wellicht iets minder het geval, maar dat is onvoldoende reden om tot grootscheepse vernummeringen over te gaan, gelet op de grote nadelen die de praktijk daarvan zou ondervinden.

3. Naar aanleiding van de vraag van de Raad over de opportuniteit van de afdelingen 4.4.1 tot en met 4.4.3 merken wij op dat er bewust voor is gekozen in de Awb een integrale regeling over bestuurlijke geldschulden op te nemen en de regeling niet te beperken tot de dwanginvordering waar de noodzaak van een harmonisatie het grootste is. De voorgestelde titel over geldschulden is immers niet alleen ingegeven door de behoefte aan harmonisatie van diverse bijzondere bestuursrechtelijke wetgeving op dat gebied. Bij de afdelingen over het ontstaan en inhoud van de betalingsverplichting, verzuim en wettelijke rente en de verjaring heeft veeleer de maatschappelijke behoefte aan duidelijkheid over het toepasselijke recht en toegankelijkheid daarvan een rol gespeeld. Omdat algemene bestuursrechtelijke regels op dit gebied ontbreken dient in de praktijk, bijvoorbeeld door het bestuursorgaan dat een beschikking tot betaling van een geldsom vaststelt of de burger die uitstel van betaling wil verzoeken, telkenmale beoordeeld te worden welke regels van toepassing zijn: zijn er bijzondere bestuursrechtelijke regels van toepassing, is het algemene regime in het BW van overeenkomstige toepassing verklaard of dient te worden aangenomen dat het privaatrechtelijk regime van toepassing is? In dat laatste geval dient ook getoetst te worden of de aard van de rechtsverhouding of de bijzondere wet zich niet verzet tegen het toepassen van dit regime. Een algehele codificatie is daarmee niet zozeer slechts ingegeven door problemen die zich in de invorderingspraktijk zouden voordoen – zoals de Raad in zijn advies suggereert – zij komt echter veeleer tegemoet aan een behoefte aan duidelijkheid over het toepasselijke recht. Die behoefte zal in de toekomst eerder groter dan kleiner worden, doordat steeds vaker bepaalde gespecialiseerde taken leidraad zullen zijn bij de (re-)organisatie van het overheidswerk teneinde dat werk efficiënter en professioneler te kunnen verrichten. Voor de invorderingsfase is een dergelijke reorganisatie al in studie: in het kader van het actieprogramma «Andere overheid» worden plannen ontwikkeld om te komen tot een meer rijksbrede incasso van publiekrechtelijke geldschulden (Kamerstukken II 2003/04, 29 362, nr. 1, p. 34).
Daarnaast biedt codificatie de gelegenheid op punten af te wijken van de privaatrechtelijke regeling en invulling te geven aan de eigen aard van bestuursrechtelijke verhoudingen. Ook de Raad van State wijst in zijn advies op het eigen karakter van het bestuursrecht. Als voorbeeld kunnen worden genoemd de regeling van de verrekening en de verjaring. Tot slot kunnen door middel van de codificatie nodeloze verschillen die thans bestaan tussen het BW en bijzondere bestuursrechtelijke wetten worden opgeheven dan wel in de toekomst worden voorkomen. In die zin heeft de voorgestelde regeling over geldschulden een harmoniserende werking voor de toekomst.
De Raad ziet in het feit dat de afdelingen 4.4.1 tot en met 4.4.3 diverse voor beroepbare vatbare besluiten in het leven roepen en dat de concentratieregeling van artikel 4.4.5.1 alleen van toepassing is als er beroep wordt ingesteld tegen een beschikking waarbij de betalingsplicht is vastgesteld, extra aanleiding om te twijfelen aan het belang van codificatie van de afdelingen 4.4.1 tot en met 4.4.3. Echter, de vraag kan worden gesteld in hoeverre de afdelingen 4.4.1 tot en met 4.4.3 daadwerkelijk meer beschikkingen in het leven roepen dan thans al genomen kunnen worden. Door de algehele codificatie van bestuursrechtelijke geldschulden is het mogelijk de voorgestelde concentratieregeling van artikel 4.5.1 een ruim bereik te geven ten gevolge waarvan diverse beschikkingen die onderling nauw met elkaar verweven zijn onderwerp kunnen uitmaken van een en dezelfde procedure.
Naar aanleiding van het advies van de Raad is in de toelichting nader ingegaan op de opportuniteit van de voorgestelde afdelingen 4.4.1, 4.4.2 en 4.4.3.

4. De Raad stelt terecht dat pas de aanpassingswetgeving geheel duidelijk zal maken in hoeverre de beoogde harmonisering met betrekking tot de regeling van de bestuursrechtelijke geldschulden daadwerkelijk zal worden bereikt. Een eerste interne proeve van aanpassing van enkele belangrijke wetten leert echter, dat waarschijnlijk inderdaad een substantieel harmoniserend effect optreedt; er kunnen nogal wat bepalingen worden geschrapt. Zekerheid daarover kan echter pas worden geboden als de aanpassingswet bij de Tweede Kamer kan worden ingediend. Het voorstel van de Raad om een proeve van aanpassing bij de memorie van toelichting te voegen, is niet gevolgd. Dat zou licht de onjuiste indruk wekken, dat deze proeve de status van een regeringsvoorstel heeft, die zij niet kan hebben zolang het normale wetgevingsproces – waaronder interdepartementaal overleg en advisering door de Raad – niet is doorlopen.

5a. De Raad constateert terecht dat verwacht mag worden dat de administratieve rechter de jurisprudentie van de burgerlijke rechter met betrekking tot bepalingen van het BW waarvan artikelen van titel 4.4 zijn afgeleid of waarnaar de Awb verwijst, zoveel mogelijk zal volgen. De memorie van toelichting is op dit punt aangepast.
b. De Raad constateert dat bepalingen uit het BW soms voor een deel letterlijk zijn overgenomen, soms echter van overeenkomstige toepassing zijn verklaard. De memorie van toelichting is aangevuld met een uitleg over wanneer voor de ene of de andere methode is gekozen. Naar aanleiding van deze opmerking van de Raad van State zijn de overnemingen en verwijzingen in titel 4.4 nogmaals bezien. Dit heeft geleid tot redactionele aanpassing van artikel 4.4.1.6, tweede lid, artikel 4.4.1.8, eerste lid, artikel 4.4.1.9, tweede lid, en artikel 4.4.3.4.

6a. Naar aanleiding van het advies van de Raad om ter illustratie in de toelichting een overzicht van de geldschulden waarop het wetsvoorstel ziet op te nemen, is paragraaf 5.1 van deel II van het algemeen deel van de toelichting uitgebreid met meer voorbeelden van mogelijke geldschulden van en aan bestuursorganen. Tevens is een vergelijking van de reikwijdte van titel 4.4 met de reikwijdte van de subsidietitel ex artikel 4:21 Awb opgenomen.
b. De Raad van State wijst erop dat betalingen in juridische zin geschieden aan of door de rechtspersoon waartoe het desbetreffende (bestuurs)orgaan behoort. Volgens de Raad ondervangt de toevoeging van het voorgestelde vierde lid aan artikel 1:1 dit niet. De Raad adviseert de voorgestelde regeling aan te passen, bijvoorbeeld door in artikel 4.4.1.1. te bepalen dat de rechtspersoon waartoe een bestuursorgaan behoort, voor de toepassing van titel 4.4 wordt gelijkgesteld met dat bestuursorgaan.
In het rechtspersonenrecht zoals neergelegd in het BW wordt uitsluitend de natuurlijke persoon of de rechtspersoon aangemerkt als rechtssubject. De (rechts)persoon is de drager van rechten en plichten. Betalingen dienen daarom in het privaatrecht te worden gedaan aan of door de (rechts)persoon. In het bestuursrecht is daarentegen het bestuursorgaan het rechtssubject. Het bestuursorgaan is de drager van rechten en plichten. De verplichting tot betaling van een geldsom aan of door een bestuursorgaan wordt dan ook niet door de rechtspersoon maar door het bestuursorgaan vastgesteld. Dit levert voor het doen van betalingen aan of door een bestuursorgaan een spanningsveld op. Dit is slechts anders indien een bijzonder wettelijk voorschrift zulks regelt.
Het onderhavige wetsvoorstel beoogt een algemene voorziening te bieden. Ingevolge het voorgestelde vierde lid bij artikel 1:1 treffen de vermogensrechtelijke gevolgen van een handeling van een bestuursorgaan de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort. Met deze bepaling is beoogd een koppeling te leggen tussen privaatrecht en bestuursrecht en aldus het genoemde spanningsveld weg te nemen. In titel 4.4 wordt in meerdere bepalingen gesproken van betaling aan of door een bestuursorgaan. Vanwege de gelaagde structuur van de Awb dient een dergelijke bepaling te worden gelezen in samenhang met artikel 1:1, vierde lid: indien een betaling geschiedt aan of door een bestuursorgaan dan treffen de vermogensrechtelijke gevolgen van die betaling de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort. Dit geldt ook voor de buiten titel 4.4 genoemde betalingen. Het huidige artikel 5:33, eerste lid, schrijft voor dat verbeurde dwangsommen toekomen aan de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort dat de dwangsommen heeft vastgesteld. Het voorgestelde artikel 5.0.10, eerste lid, schrijft voor dat, behoudens bijzondere wettelijke regeling, de geldsom toekomt aan het bestuursorgaan dat de sanctie heeft opgelegd. Deze bepaling moet worden gelezen in samenhang met artikel 1:1, vierde lid. De vermogensrechtelijke gevolgen van de betaling aan het bestuursorgaan treffen de rechtspersoon waartoe dat bestuursorgaan behoort. Derhalve komt ook onder de voorgestelde regeling de verbeurde dwangsom toe aan de rechtspersoon. Een materiële wijziging is dus niet beoogd. Iets soortgelijks geldt ook voor de betalingen van subsidiebedragen door een bestuursorgaan (afdeling 4.2.7): de vermogensrechtelijke gevolgen van de subsidiebetaling treffen de rechtspersoon waartoe het subsidiebetalende bestuursorgaan behoort. Vergelijkbare wijzigingen worden voorgesteld in een aantal bepalingen in hoofdstuk 8: in art. 8:72 en volgende kan, vanwege de samenhang met art. 1:1, vierde lid, met betrekking tot betalingen aan de rechtspersoon het woord «rechtspersoon» worden vervangen door «bestuursorgaan».
Ook om die reden achten wij het niet wenselijk het advies van de Raad op te volgen om een gelijkstelling in artikel 4.4.1.1 op te nemen. De reikwijdte van die gelijkstelling zou immers beperkt blijven tot titel 4.4. Mede vanwege de ruime reikwijdte achten wij het raadzaam te volstaan met een algemene bepaling in hoofdstuk 1, zoals het voorgestelde artikel 1:1, vierde lid. In de memorie van toelichting bij artikel 1:1 is de ruime reikwijdte van deze bepaling verder verduidelijkt.
c. De Raad heeft aandacht gevraagd voor de situatie waarin de Europese Commissie de Nederlandse overheid opdraagt om aan een onderneming verleende steun, die in strijd is met de bepalingen inzake staatssteun in het EG-verdrag, terug te vorderen. In de eerste plaats zij opgemerkt dat het begrip staatssteun volgens vaste jurisprudentie omvat «alle maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor – zonder subsidies in de strikte zin van het woord te zijn – van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden» (o.a. HvJ EG 22 november 2001, Ferring, C-53/00, Jur. 2001, blz. I-9067; HvJ EG 15 maart 1994, BancoExterior de Espaáa, C-387/92, Jur. 1994, blz. I-877; HvJEG 17 juni 1999, Piaggio, C-295/97, Jur. 1999, blz. I-3735). Gelet op de reikwijdte van dit begrip, staat vast dat steunverlening in Nederland op zeer uiteenlopende juridische wijze kan geschieden. Behalve steunverlening met behulp van het bestuursrecht (subsidie) of het fiscale recht (bijv. vrijstelling, verlaging of kwijtschelding van belasting) kan sprake zijn van steunverlening met behulp van privaatrechtelijke en ondernemingsrechtelijke middelen (zoals verkoop en huur van grond onder de marktprijs, niet-marktconforme deelnemingen in ondernemingskapitaal of infrastructurele voorzieningen die alleen bepaalde bedrijven ten goede komen). Terugvordering van met het EG-verdrag strijdige steun zal in beginsel derhalve langs bestuursrechtelijke, dan wel fiscaalrechtelijke of privaatrechtelijke weg geschieden. Dit is in overeenstemming met Verordening (EG) nr. 659/999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 (thans: 88) van het EG-verdrag (PbEG L83) (de zgn. Procedureverordening), die bepaalt dat terugvordering onverwijld en  overeenkomstig de nationaalrechtelijke procedures dient te geschieden.
Aangezien de Awb, en ook titel 4.4 Awb, niet van toepassing is op door het privaatrecht beheerste verhoudingen zal deze titel in beginsel slechts van toepassing kunnen zijn op terugvordering langs bestuursrechtelijke of fiscaalrechtelijke weg. De toepasselijkheid van titel 4.4 veronderstelt echter wel dat de desbetreffende wettelijke voorschriften waarop de steunverlening is gebaseerd, de terugvordering van met het EG-verdrag strijdige steun mogelijk maken. Zoals ook in het kabinetsstandpunt naar aanleiding van de tweede evaluatie van de Awb is vermeld, onderzoekt een ambtelijke werkgroep momenteel in hoeverre de nationale wetgeving- waaronder de Awb– aanpassing behoeft om de terugvordering van met het EU-rechtstrijdige steun te verbeteren. In dat rapport zal de toepasselijkheid van titel 4.4 Awb – waarnaar de Raad heeft gevraagd – meer uitgebreid aan de orde komen. Wat betreft de memorie van toelichting bij titel 4.4 Awb willen wij volstaan met het toevoegen van de Procedureverordening aan de opsomming van verordeningen waarvoor geldt dat titel 4.4 Awb mede strekt tot uitvoering daarvan zolang en voorzover het gemeenschapsrecht terzake geen eigen voorzieningen kent.

Memorie van toelichting

[29 702, p. 10 t/m 26]

1. Inleiding

In het nader rapport bij de Algemene wet bestuursrecht (Awb), derde tranche (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, A, blz. 63) is geconcludeerd dat het wenselijk is om te streven naar harmonisatie en systematisering op het terrein van de invordering van geldschulden door de overheid. Aan de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht zou worden verzocht, aldus de regering, om bij gelegenheid van de vierde tranche van de Awb een uniforme regeling te ontwerpen die voorziet in bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen de invordering van geldschulden door de overheid.
Naar aanleiding van deze toezegging is onderzocht hoe een dergelijke regeling gestalte zou kunnen krijgen. Het resultaat daarvan is uitgemond in het voorstel om aan hoofdstuk 4 – dat bijzondere bepalingen over besluiten bevat – een nieuwe titel 4.4 over bestuursrechtelijke geldschulden toe te voegen.
Het voorstel heeft een ruimere opzet dan het regelen van de invordering van geldschulden door de overheid. De invordering kan niet goed los worden gezien van de regels over de fasen die daaraan vooraf gaan. Wil immers tot (dwang)invordering kunnen worden overgegaan, dan behoort voldoende vast te staan dat de schuldenaar niet aan zijn verplichtingen heeft voldaan. Daardoor bestaat er een samenhang tussen de regels over het ontstaan en de afwikkeling van verplichtingen tot het betalen van een geldsom en de bepalingen over de invordering. De regeling van eerstgenoemde onderwerpen vormt tot dusverre een nogal ondoorzichtig geheel. Dat komt voor een deel doordat daarover in vele wetten bepalingen zijn opgenomen en voor een ander deel omdat voor de niet geregelde onderwerpen regelmatig een beroep op het privaatrecht wordt gedaan zonder dat voldoende vaststaat hoever dit beroep precies kan gaan.
Een en ander heeft ertoe geleid een ontwerp op te stellen met algemene regels over het ontstaan en de inhoud van de verplichting tot betaling van een (bestuursrechtelijke) geldsom, over het intreden en de gevolgen van het niet voldoen aan die verplichting, en over de invordering.
Bij het ontwerpen van bepalingen over deze onderwerpen, voorzover niet betrekking hebbend op de dwanginvordering, bleek dat er niet alleen behoefte bestaat aan algemene regels over geldschulden van de burger aan de overheid, maar andersom ook voor schulden van de overheid aan de burger. Ook daar spelen dezelfde soort vragen over zaken als betalingstermijn, verzuim en wettelijke rente, en is de onduidelijkheid in het huidige recht soortgelijk. Daar komt nog bij dat de regels voor beide soort schulden – schulden van de overheid en schulden aan de overheid – voor een groot deel dezelfde behoren te zijn. Zo zal de overheid evenzeer als de burger wettelijke rente moeten voldoen bij te late betaling.
Een en ander heeft geresulteerd in een titel die algemene regels geeft over bestuursrechtelijke geldschulden. Zij omvat vier afdelingen:
4.4.1 Ontstaan en inhoud van de verplichting tot betaling
4.4.2 Verzuim en wettelijke rente
4.4.3 Verjaring
4.4.4 Aanmaning en invordering bij dwangbevel
De eerste drie afdelingen hebben betrekking op zowel geldschulden van de burger aan de overheid als geldschulden van de overheid aan de burger. Alleen de laatste afdeling is beperkt tot invordering door de overheid.

2. Noodzaak van een algemene regeling

2.1 Huidige situatie
Een algemene regeling over de betaling en invordering van geldschulden door en aan de overheid kent het huidige bestuursrecht nog niet. Wel is in verschillende wetten een regeling van specifieke onderwerpen te vinden. Het meest frequent zijn de regelingen over invordering: tientallen bestuursrechtelijke wetten (zie bijlage 1 voor een opsomming) kennen de mogelijkheid om schulden aan de overheid door middel van een dwangbevel te innen. De voorschriften die daaraan zijn verbonden zijn niet steeds dezelfde; ook de rechtsbescherming is vaak uiteenlopend geregeld. Daarnaast komen regels over andere onderwerpen voor. Het meest uitgebreid Op dit punt is de Invorderingswet 1990, die een gedetailleerde regeling bevat van de betaling en invordering van belastingen.
Het privaatrecht kent wel een algemene regeling. Deze is in hoofdzaak te vinden in Boek 6, titel 1, afdelingen 6 en volgende van het Burgerlijk Wetboek (BW) en in het Tweede Boek van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv). Voor een deel kunnen deze bepalingen ook goed voor publiekrechtelijke geldvorderingen worden gebruikt. Zo wordt in alle wettelijke regelingen met een dwangbevel als executoriale titel, Boek II Rv van (overeenkomstige) toepassing verklaard op de tenuitvoerlegging van het dwangbevel, zij het steeds in andere bewoordingen. Voorts blijkt uit de jurisprudentie van de Hoge Raad dat de regels over onverschuldigde betaling en over verrekening – voorzover uit de wet of de aard van de rechtsverhouding niet het tegendeel voortvloeit – in het bestuursrecht van overeenkomstige toepassing zijn (HR 25 oktober 1991, NJ 1992, 299, resp. HR 28 mei 1993, NJ 1994, 435). Niet in alle gevallen zijn de privaatrechtelijke regels echter bruikbaar; in verschillende wetten zijn – onder andere voor de hierboven genoemde onderwerpen – aparte regels opgenomen.
Zo kent de Invorderingswet 1990 bijvoorbeeld een van het BW afwijkende regeling inzake verrekening. Aan een afwijkende regeling van de verrekening bestaat inderdaad behoefte. Niet goed voorstelbaar is immers dat een burger met een beroep op de regels inzake verrekening uit het BW (artikelen 6:127 e.v.) het betalen van een geldboete zou kunnen weigeren, omdat hij nog recht heeft op huursubsidie van de staat. De publiekrechtelijke taken die door verschillende bestuursorganen binnen een en hetzelfde openbare lichaam worden verricht, zijn zo divers dat verrekening van uit die taken voortvloeiende geldvorderingen in beginsel niet aan de orde kan zijn.
Een ander voorbeeld is de wettelijke rente. Een eerste vraag is of in een publiekrechtelijke rechtsbetrekking überhaupt recht bestaat op wettelijke rente als gevolg van te late betaling van een geldsom. De jurisprudentie was daarover verdeeld. Anders dan de burgerlijke rechter was de Centrale Raad van Beroep lange tijd van oordeel dat het enkele feit dat een ambtenaar door te late betaling rente heeft gederfd, ontoereikend is om een schadevergoedingsplicht van het desbetreffende bestuursorgaan aan te nemen. Naar het oordeel van de Raad kon van betaling van wettelijke rente slechts sprake zijn indien het bestuursorgaan een verwijt kon worden gemaakt van een zodanige ernst dat de financiële schade in redelijkheid niet voor rekening van de ambtenaar kon worden gelaten (vgl. CRvB 7 december 1989, AB 1990, 194; vgl. ook zaak C-66/95 (Sutton), HvJEG 22 april 1997, Jur. 1997, p. I-2163, waarin het Hof van Justitie heeft uitgemaakt dat richtlijn 79/7 (gelijke behandeling bij wettelijke sociale zekerheid) niet verplicht tot het vergoeden van wettelijke rente over achterstallige sociale-zekerheidsuitkeringen die in strijd met de richtlijn niet zijn toegekend. Het Hof verwijst hiervoor naar het gewone aansprakelijkheidsrecht).
Inmiddels heeft de Raad in zijn op grond van artikel 8:73 Awb ontwikkelde jurisprudentie zijn koers gewijzigd en aansluiting gezocht bij de in het burgerlijk recht gegeven regeling van de wettelijke rente (CRvB 30 maart 1995, AB 1995, 334, JB 1995, 99; CRvB 8 november 1995, AB 1996, 191; CRvB 19 oktober 1995, TAR 1995, 267, vgl. ook: ABRS 21 april 1995, AB 1995, 422 en CBb 20 februari 2002, AB 2002, 150). Ingevolge artikel 6:119, eerste lid, BW bestaat de schadevergoeding, verschuldigd wegens vertraging in de voldoening van een geldsom, in de wettelijke rente van die som. De wettelijke rente is verschuldigd over de tijd dat de schuldenaar met de voldoening van de geldsom in verzuim is geweest. Bij de overeenkomstige toepassing van artikel 6:119, eerste lid, BW rees vervolgens de vraag op welk moment het bestuursorgaan in verzuim is en dus vanaf welk moment wettelijke rente moet worden betaald. De jurisprudentie heeft ook op dit punt aansluiting gezocht bij het civielrechtelijk schadevergoedingsrecht. Wettelijke rente is verschuldigd vanaf het moment waar op de vordering tot schadevergoeding wegens rentederving opeisbaar is geworden. Uit artikel 6:83 BW volgt dat een vordering tot schadevergoeding uit onrechtmatige daad terstond opeisbaar is. De vordering is daarmee dus opeisbaar vanaf de dag waarop de ten onrechte niet betaalde geldsom had moeten worden uitbetaald. In gevallen waarin een bepaling omtrent de betalingstermijn in de bijzondere wet ontbreekt, gaat de jurisprudentie ervan uit dat maandelijks uit te betalen lonen en uitkeringen uiterlijk op de laatste dag van de maand moeten zijn uitbetaald. Daaruit volgt dat de wettelijke rente verschuldigd wordt op de eerste dag van de maand volgend op die waarin de datum valt van de bekendmaking van het bestreden besluit (o.m. CRvB 9 januari 1996, JB 1996, 36; CRvB28 maart 1996, TAR 1996, 102) De hiervoor geschetste ontwikkelingen nemen niet weg dat in sommige bijzondere wetten aparte voorzieningen zijn getroffen. Zo kent bijvoorbeeld het belastingrecht een aparte regeling over de rente die verschuldigd is bij te late betaling.
Een ander probleem bij de toepassing van de privaatrechtelijke regels is het gebrek aan efficiëntie. Indien een burger zijn schuld aan de overheid niet wil voldoen, is de overheid op grond van het privaatrechtelijke systeem genoodzaakt de burgerlijke rechter in te schakelen, teneinde een vonnis te verkrijgen waarin de schuldenaar tot nakoming wordt veroordeeld. Bij publiekrechtelijke schulden is dit te meer een bezwaar, aangezien in veel gevallen een procedure bij de bestuursrechter aan de invorderingsprocedure zal zijn voorafgegaan. In elk geval heeft de belanghebbende de gelegenheid gehad om een dergelijke procedure aan te spannen. Een belangrijk nadeel is dat door deze opeenhoping van procedures ernstige vertraging optreedt. Ook uit een oogpunt van rechtshandhaving kan dit bezwaarlijk zijn.
De hiervoor beschreven knelpunten zijn wellicht de belangrijkste, maar niet de enige. Met betrekking tot andere aspecten doen zich eveneens problemen voor. Punten die in het huidige bestuursrecht vragen opleveren, betreffen in ieder geval het tijdstip waarop betaald moet worden, de vraag of een aanmaning nodig is voordat het bestuur tot invordering kan overgaan, de positie van derden-belanghebbenden en de verjaring.

2.2 Algemene regeling of bijzondere wetgeving
Bij de conclusie dat er – in aanvulling op het BW – behoefte bestaat aan een aantal bestuursrechtelijke regels, rijst de vraag of deze de vorm moeten krijgen van een algemene regeling in de Awb. De genoemde knelpunten worden op dit moment immers, althans in bepaalde gevallen, opgelost door het opnemen van regels in bijzondere wetgeving. Denkbaar is dat dit geen problemen oplevert of zelfs als de meest wenselijke situatie moet worden beschouwd.
Het blijkt echter dat de betalingsregelingen en met name de invorderingsprocedure in de bijzondere wetten zonder aanwijsbare redenen zowel qua omvang als inhoud zeer sterk uiteenlopen. Uit een oogpunt van rechts- eenheid en rechtszekerheid verdient een uniforme regeling voorzover mogelijk de voorkeur. Veel regels in bijzondere wetten kunnen als gevolg hiervan worden geschrapt, hetgeen een aanzienlijke vereenvoudiging zou betekenen.
Dit geldt niet alleen voor de regels die de invordering betreffen, meer in het bijzonder de invordering bij dwangbevel (afdeling 4.4.4), maar ook de regels betreffende het ontstaan en de inhoud van de betalingsverplichting, het verzuim en de wettelijke rente en de verjaring (afdelingen 4.4.1 tot en met 4.4.3). Omdat algemene bestuursrechtelijke regels op dit gebied ontbreken dient in de huidige praktijk, bijvoorbeeld door het bestuursorgaan dat een beschikking tot betaling van een geldsom vaststelt of de burger die uitstel van betaling wil verzoeken, telkens beoordeeld te worden welke regels van toepassing zijn: zijn er bijzondere bestuursrechtelijke regels van toepassing, is het algemene regime in het BW van overeenkomstige toepassing verklaard of dient te worden aangenomen dat het privaatrechtelijk regime van toepassing is? In dat laatste geval dient ook getoetst te worden of de aard van de rechtsverhouding of de bijzondere wet zich niet verzet tegen het toepassen van dit regime. Daarnaast biedt een algemene bestuursrechtelijke regeling de gelegenheid op punten af te wijken van de privaatrechtelijke regeling en invulling te geven aan de eigen aard van bestuursrechtelijke verhoudingen. Ook de Raad van State wijst in zijn advies op het eigen karakter van het bestuursrecht. Als voorbeeld kunnen worden genoemd de regeling van de verrekening en de verjaring. Deze algemene regeling is daarmee niet slechts ingegeven door problemen die zich in de invorderingspraktijk kunnen voordoen, zij beoogt ook tegemoet te komen aan de behoefte aan duidelijkheid over het toepasselijke recht betreffende bestuursrechtelijke geldschulden en de toegankelijkheid daarvan.
Een en ander werkt door in de invorderingspraktijk. Indien steeds voor elk concreet geval weer andere regels gelden, is de inning van geldvorderingen nodeloos ingewikkeld. Dit nadeel doet zich sterker gevoelen indien men de inning om redenen van efficiency op één plaats geconcentreerd wil laten plaatsvinden. Harmonisatie van de invorderingsregels zou aldus de doelmatigheid van de invordering kunnen bevorderen. Wij wijzen in dit verband op het actieprogramma «Andere overheid», waarin plannen worden ontwikkeld om te komen tot een meer rijksbrede incasso voor publiekrechtelijke geldschulden door alle rijks-incasso’s te bundelen (Kamerstukken II 2003/04, 29 362, nr. 1, p. 34). Voorts geldt voor de toekomst dat de wetgever niet steeds opnieuw het wiel hoeft uit te vinden. Steeds zal de algemene regeling in de Awb kunnen dienen als uitgangspunt. In een aantal gevallen zal het nodig blijken dat naast een algemene regeling in de Awb in de bijzondere wetten een beperkt aantal specifieke voorschriften blijft gelden. Zulks kan ook het geval zijn indien het onderwerp zich niet leent voor regeling in de Awb. Zo is het uitgangspunt dat schulden dienen te worden betaald. Een regeling met betrekking tot kwijtschelding kan beter worden gereserveerd voor een bijzonder rechtsgebied, zoals bijvoorbeeld de Invorderingswet 1990. Een dergelijke regeling leent zich niet voor een algemene regeling in de Awb.
Ten slotte kan in een algemene regeling een aantal aanvullende regels worden gegeven, die thans in bijzondere wetten veelal niet voorkomen.
Op grond van het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat een algemene regeling in de Awb omtrent bepaalde aspecten van de betaling en invordering van publiekrechtelijke geldschulden van en door de overheid voorziet in een in de praktijk levende behoefte. Deze regeling wordt urgenter naarmate er in het bestuursrecht meer specifieke regels komen, er meer onzekerheid ontstaat over belangrijke rechtsvragen en de door het privaatrecht geboden oplossingen niet toepasbaar zijn of minder geschikt lijken. Overigens is met dit laatste niet gezegd dat de algemene regeling in de Awb steeds moet afwijken van de privaatrechtelijke regels. Integendeel: in dit voorstel wordt daar waar mogelijk aangesloten bij de regels van het privaatrecht. Dit noopt tot enige algemene beschouwingen over de verhouding tussen de Awb en het BW.

3. De verhouding van de Awb tot het BW

3.1 Algemene uitgangspunten
Nu de betaling van geldschulden voor het privaatrecht in het BW is geregeld en deze bepalingen voor een deel ook in het bestuursrecht bruikbaar zijn, komt vanzelf de meer principiële vraag aan de orde hoe de Awb en het BW zich precies tot elkaar verhouden. Ook bij de regeling van andere onderwerpen in de Awb is die verhouding al aan de orde geweest. Verwezen zij bijvoorbeeld naar de regeling van het mandaat in de Awb, derde tranche, waarbij voorzover mogelijk is aangesloten bij de bepalingen over de volmacht. Aangezien deze problematiek bij verschillende onderwerpen kan spelen, is het goed daarover enige opmerkingen te maken van algemene aard.
Praktisch gezien gaat het om de vraag hoe in de wetgeving de verhouding tussen het BW en de Awb moet worden geregeld. Tot op zekere hoogte betreft het dus een vraag van wetstechniek, vergelijkbaar met de vraag naar de verhouding tussen de Awb en andere wetgeving op het terrein van het bestuursrecht. De problematiek is echter in zoverre anders dat het hier gaat om algemeen geldende regels, gecodificeerd voor verschillende rechtsgebieden. De centrale vraag is welke de relatie is tussen beide wetten indien voor een onderwerp dat in het BW is geregeld, in de Awb een bestuursrechtelijke equivalent wordt gecreëerd.
Voor een nadere bepaling van de onderlinge relatie tussen het BW en de Awb is allereerst van belang om te onderstrepen dat de verhouding tussen overheid en burger niet in alle gevallen van bestuursrechtelijke aard is. Er zijn situaties waarin het privaatrecht rechtstreeks van toepassing is. Dit doet zich bijvoorbeeld voor bij gewone koop- of huurovereenkomsten waarbij de overheid partij is. In dergelijke gevallen maakt het in de regel geen enkel verschil of de overheid dan wel een particulier als contractspartij optreedt. In die gevallen gelden in beginsel de toepasselijke privaatrechtelijke regels, zij het dat de rechter rekening kan houden met het feit dat de overheid één van de partijen is. Anders wordt het echter op terreinen waarop de overheid handelt ter uitvoering van haar publieke taak, en dientengevolge de relatie tussen overheid en burger door of althans mede door bestuursrechtelijke regels en beginselen gestalte krijgt.
Tegen deze achtergrond laat onze benadering van de verhouding tussen het BW en de Awb bij de totstandkoming van bestuursrechtelijke wetgeving zich samenvatten in twee uitgangspunten. In de eerste plaats geldt dat de regels in het BW primair zijn geschreven voor privaatrechtelijke verhoudingen. Dit brengt met zich dat deze regels niet zonder meer van toepassing zijn op het terrein van het bestuursrecht. In de tweede plaats dient als leidraad dat ondanks dit onderscheid nodeloze verschillen tussen het bestuursrecht en het privaatrecht moeten worden vermeden. Deze twee punten kunnen als volgt verder worden uitgewerkt.

3.2 Toepasselijkheid van het BW in het bestuursrecht
De vraag in hoeverre de bepalingen van het BW ook gelden voor het bestuursrecht, is in belang toegenomen toen de administratieve rechtspraak zich sterk is gaan ontwikkelen en tegelijkertijd ook de rol van de burgerlijke rechter bij het verlenen van aanvullende rechtsbescherming meer betekenis heeft gekregen. Doordat de verhoudingen in het bestuursrecht daarmee een meer juridische inbedding kregen dan vroeger het geval was en de burgerlijke rechter daarbij een aanzienlijke rol speelde, kwam de vraag naar de toepasbaarheid van de regels van het BW ook sterker naar voren. Opvallend is daarbij dat zeer verschillend werd en ook nog wel wordt geoordeeld over de vraag of een bepaald artikel van het BW van toepassing is op bestuursrechtelijke verhoudingen. De bepalingen over de onrechtmatige daad worden tegenwoordig welhaast vanzelfsprekend van toepassing geacht op onrechtmatig overheidsoptreden. Dat is niet altijd zo geweest: vóór het Ostermann-arrest (HR 20 november 1924, NJ 1925, blz. 89) werd het BW niet op onrechtmatige overheidsbesluiten toegepast. Overigens heeft de toepasselijkheid van het BW niet verhinderd dat het leerstuk van de onrechtmatige overheidsdaad altijd een speciaal leerstuk is gebleven.
Bij andere onderwerpen is de toepasselijkheid van het BW minder vanzelfsprekend. Met betrekking tot de onverschuldigde betaling, ook een onderwerp dat is geregeld in Boek 6 BW, heeft de Hoge Raad beslist dat de privaatrechtelijke regels niet zonder meer op de verhouding tussen overheid en burger van toepassing zijn, maar dat zij uitdrukking geven aan een beginsel dat in beide gebieden van het recht toepassing vindt (HR 25 oktober 1991, NJ 1992, 299; vgl. ook ABRS 21 oktober 1996, AB 1996, 496). Zij komen daarom voor overeenkomstige toepassing in het bestuursrecht in aanmerking, voorzover althans uit de toepasselijke bestuursrechtelijke wet niet het tegendeel voortvloeit. Het oordeel van de Hoge Raad impliceert dat het BW in dit geval niet rechtstreeks van toepassing is, doch wel doorwerkt in bestuursrechtelijke rechtsbetrekkingen via de aan beide rechtsgebieden ten grondslag liggende algemene beginselen. Toepassing van het in artikel 6:203 BW neergelegde beginsel in die rechtsbetrekkingen kan in verband met de bestuursrechtelijke context soms tot andere uitkomsten leiden.
Bij de totstandkoming van het BW is eerst in een later stadium uitdrukkelijk aandacht besteed aan de vraag of de werking van de bepalingen zich ook uitstrekt tot het bestuursrecht. Dit is met name het geval geweest bij de schakelbepalingen, zoals die in Boek 3 zijn opgenomen. De titels over rechtshandelingen, volmacht en rechtsvorderingen in dat boek eindigen ieder met een artikel dat de bepalingen van de betrokken titel «buiten het vermogensrecht» van overeenkomstige toepassing verklaart, «voorzover de aard van de rechtshandeling of de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet» (vgl. art. 3:59, 3:79 en 3:326 BW). Daarnaast kent Boek 3 in de eerste titel een artikel dat bepaalt dat de in die titel verankerde algemene beginselen van goede trouw, redelijkheid en billijkheid en misbruik van bevoegdheid buiten het vermogensrecht toepassing vinden «voorzover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet» (art. 3:15). Met de zinsnede «buiten het vermogensrecht» wordt mede het bestuursrecht bedoeld. Een en ander betekent dat de wetgever ervan is uitgegaan dat de betrokken titels niet rechtstreeks op het terrein van het bestuursrecht van toepassing zijn, maar dat zij zich althans in bepaalde gevallen wel voor overeenkomstige toepassing op dat rechtsgebied lenen. In andere gevallen kan de publiekrechtelijke aard van de rechtsverhouding zich tegen toepassing van regels uit het BW, bijvoorbeeld over verjaring, verzetten (o.m. CRvB 19 oktober 1995, JB 1996,11; CRvB23 januari 1997, TAR 1997, 42). In dezelfde zin is geoordeeld met betrekking tot cessie (HR 12 januari 1990, NJ 1990, 766; AB 1991, 430). Aldus valt het bestuursrecht in elk geval niet binnen het terrein dat rechtstreeks door Boek 3 wordt geregeld. Dit geldt dan uiteraard ook voor de bepalingen in de daarop volgende boeken, met name ook voor Boek 6.
Deze benadering – die ook overeenkomt met het standpunt dat de Hoge Raad in het reeds genoemde arrest inzake onverschuldigde betaling heeft ingenomen – dient naar onze mening ook te worden gevolgd bij het bepalen van de verhouding tussen het BW en de Awb. In beginsel gelden de bepalingen die in het BW en de Awb zijn opgenomen, ieder voor de terreinen die door deze wetten worden bestreken. Evenzeer als de regels in de Awb slechts voor het bestuursrecht zijn bedoeld, zijn die in het BW opgesteld voor het privaatrecht. Dat neemt niet weg dat regels in het ene rechtsgebied van overeenkomstige toepassing kunnen zijn in het andere rechtsgebied. De reeds genoemde schakelbepalingen in het BW bieden een uitdrukkelijke grondslag voor toepassing van de BW-regels in het bestuursrecht. Ook het omgekeerde is mogelijk. In artikel 3:1, tweede lid, Awb wordt bepaald dat de afdelingen 2 tot en met 5 van hoofdstuk 3 van de wet van overeenkomstige toepassing zijn op andere handelingen van bestuursorganen dan besluiten, «voorzover de aard van de handelingen zich daartegen niet verzet». Deze bepaling vormt althans gedeeltelijk het spiegelbeeld van de genoemde schakelbepalingen uit het BW.

3.3 Geen nodeloze verschillen tussen BW en Awb
Het voorgaande laat onverlet dat in het privaatrecht en in het bestuursrecht veelvuldig rechtsfiguren voorkomen die sterke onderlinge gelijkenis vertonen. Het past dan in het streven naar eenheid en systematiek in het recht – die juist het doel zijn van codificaties – dat geen onnodige verschillen tussen beide rechtsgebieden ontstaan of blijven bestaan. Onnodige verschillen maken het recht ingewikkelder en minder geloofwaardig. Bevorderd moet daarom worden dat voor beide rechtsgebieden zoveel mogelijk gemeenschappelijke regels gelden. Voor de wetstechnische uitwerking van dit uitgangspunt is van belang dat het privaatrecht een veel algemener en vollediger codificatie kent dan het bestuursrecht. Ook kent de codificatie van het privaatrecht een aanzienlijk langere geschiedenis met als gevolg dat het ontwikkelen van algemene regels kan geschieden opeen degelijke en weldoordachte basis. Dit betekent dat voor onderwerpen waarvoor een gemeenschappelijke regeling in aanmerking komt, meestal reeds een regeling in het BW is te vinden.
Het voorgaande heeft voor de verhouding van de Awb tot het BW tot gevolg dat bij het opstellen van bepalingen voor het bestuursrecht over onderwerpen die tegenhangers in het privaatrecht hebben, moet worden nagegaan in hoeverre de regels van het BW ook voor het bestuursrecht bruikbaar zijn. Daarbij geldt aan de ene kant dat deze regels voor een privaatrechtelijke context zijn bedoeld en derhalve niet vanzelfsprekend ook voor het bestuursrecht de meest geschikte zijn, maar aan de andere kant dat nodeloze afwijkingen van de privaatrechtelijke regels vermeden moeten worden. Indien de eigen aard van het bestuursrecht geen argumenten oplevert voor een andere regeling, moet in beginsel bij het BW worden aangesloten.
Met de Raad van State zijn wij van oordeel dat bovenstaande met zich brengt, dat mag worden verwacht dat de bestuursrechter de jurisprudentie van de burgerlijke rechter met betrekking tot de bepalingen van het BW waarvan artikelen van titel 4.4 zijn afgeleid of waarnaar de Awb verwijst, zoveel mogelijk zal volgen.
Voor de wijze waarop dit in de tekst van de Awb tot uitdrukking moet worden gebracht, geldt het volgende. Uitgangspunt is dat de regels van het BW gelden voor het privaatrecht. Voor een aantal titels van Boek 3 is de werkingssfeer mede tot bestuursrechtelijke verhoudingen uitgebreid voorzover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet. Dit betekent dat de overige bepalingen van het BW – voorzover dit gewenst wordt – in de Awb uitdrukkelijk van overeenkomstige toepassing verklaard moeten worden. Voor de regels van de genoemde titels van Boek 3 geldt dat niet: het BW voorziet in beginsel reeds zelf in die overeenkomstige toepassing. Wel kan het bij de regeling van een bepaald onderwerp uit die titels nodig zijn nader te preciseren in hoeverre die bepalingen voor het bestuursrecht de meest geschikte zijn. Bij de regeling van het mandaat in de derde tranche is op die wijze rekening gehouden met de titel over de volmacht, maar is toch een eigen – meer nauwkeurig bij het bestuursrecht aansluitende – regeling getroffen. Evenzo is thans voor de verjaring met betrekking tot bestuursrechtelijke geldschulden in afdeling 4.4.3 van dit wetsvoorstel een eigen regeling getroffen, waarbij uiteraard wel rekening is gehouden met de titel over verjaring in het BW. In afdeling 4.4.4 is voorts uitdrukkelijk bepaald dat een bestuursorgaan – naast de eventueel toegekende bestuursrechtelijke invorderingsbevoegdheden – ook beschikt over de invorderingsbevoegdheden die een schuldeiser op grond van het privaatrecht heeft.
Bepalingen uit het BW zijn soms letterlijk overgenomen of van overeenkomstige toepassing verklaard. Het is van verschillende factoren afhankelijk of voor de ene of de andere methode is gekozen. Uitgangspunt is dat de tekst zo eenvoudig mogelijk te lezen moet zijn. Algemene regels uit het BW kunnen in de Awb vaak meer nauwkeurig worden geformuleerd, aangezien zij in die wet alleen betrekking hebben op bestuursrechtelijke geldschulden. Wanneer het om meer juridisch-technische punten gaat is verwijzing echter nuttig, omdat anders vaak een betrekkelijk uitvoerige en ingewikkelde regeling moet worden herhaald. Een verwijzing impliceert direct dat ook de wijzigingen van die bepaling als vanzelf worden gevolgd. Voorts brengt verwijzing met zich dat de jurisprudentie bij de betreffende bepaling dient te worden gevolgd; dat is vooral bij de meer juridisch technische onderwerpen aangewezen. Wanneer naar het BW wordt verwezen, gebeurt dit niet zonder de context, maar is voor de leesbaarheid van de bepaling van belang dat in de Awb is aangegeven waarop die regel betrekking heeft.
Voor onderwerpen waarover de wetgever zich noch in het BW noch in de Awb uitdrukkelijk uitspreekt, zal de rechter zelfstandig een oplossing moeten vinden. Uit de jurisprudentie blijkt ook dat de rechter in gevallen waarin dat goed mogelijk is, in bestuursrechtelijke verhoudingen aansluiting pleegt te zoeken bij de regels van het privaatrecht.

4. Verhouding tot het gemeenschapsrecht
Zoals in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel Derde tranche Awb (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, blz. 29) is gesteld, laat het gemeenschapsrecht ruimte voor toepassing van de Awb voorzover het zelf niet in een regeling voorziet en geen afbreuk wordt gedaan aan rechten die burgers aan het gemeenschapsrecht ontlenen. Op het door de voorgestelde titel bestreken gebied zijn slechts op enkele beperkte gebieden gemeenschappelijke regels tot stand gebracht, bijvoorbeeld op dat van de invordering, terugvordering en navordering van in- en uitvoerrechten in ruime zin (Verordening (EEG) nr. 2913/92 tot vaststelling van het Communautair Douanewetboek (PbEG L 302)), opdat van EU-premies en uitvoerrestituties (o.m. Verordening (EG) nr. 800/1999, houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten, Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen) en op dat van de terugvordering van staatssteun (Verordening (EG) nr. 659/999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 (thans: 88) van het EG-Verdrag (PbEG L83)). De in titel 4.4 Awb gegeven bepalingen kunnen derhalve mede strekken tot uitvoering van het gemeenschapsrecht zolang en voorzover het gemeenschapsrecht terzake geen eigen voorzieningen kent. Voorzover de regeling van titel 4.4 Awb ruimte biedt om in de bijzondere wetgeving anders te bepalen, kan deze ruimte tevens dienen om -waar nodig- uitvoering te geven aan secundair gemeenschapsrecht (zie bijv. art. 4.4.2.7 van dit voorstel). Zo nodig zal ook de voorrang van het gemeenschapsrecht op een in titel 4.4 Awb gegeven regel in de nationale regelgeving ter uitvoering van het (secundaire) gemeenschapsrecht tot uitdrukking worden gebracht.
In dit wetsvoorstel is bijvoorbeeld bepaald dat wettelijke rente niet verschuldigd is indien het bedrag ervan bij enige of laatste betaling minder bedraagt dan € 20, dan wel, indien het bestuursorgaan de schuldenaar is, € 10 (art. 4.4.2.2, tweede lid). Wanneer het gemeenschapsrecht de verschuldigdheid van wettelijke rente voorschrijft, ook voorzover de rente minder dan € 20 respectievelijk € 10 bedraagt, is dit bedrag toch verschuldigd, omdat het gemeenschapsrecht voorrang heeft.
Een ander voorbeeld biedt de verjaringstermijn. In dit wetsvoorstel is de verjaringstermijn gesteld op vijf jaar nadat de voorgeschreven betalingstermijn is verstreken (art. 4.4.3.1, eerste lid). Deze termijn kan afwijken van de verjaringstermijnen die in het gemeenschapsrecht worden gehanteerd.
Op grond van artikel 15 van de Verordening (EG) nr. 659/1999 bijvoorbeeld verjaart de bevoegdheid van de Commissie een lidstaat het bevel te geven onrechtmatige staatssteun terug te vorderen na tien jaar. Daarnaast zijn er gemeenschapsrechtelijke verplichtingen die geen verjaringstermijn kennen. Ingevolge artikel 17, tweede lid, van de Verordening (EG) nr. 1552/89 blijft de belastingschuld altijd bestaan en is de bevoegde instantie bij hernieuwde solvabiliteit van de belastingplichtige, verplicht de inning te hervatten. Zodra en voorzover het gemeenschapsrecht zelf in een regeling voorziet, wijkt het nationale recht en dus het onderhavige artikel 4.4.3.1 op grond van het beginsel van de voorrang van het gemeenschapsrecht. Artikel 4.4.3.1 beoogt de diverse verjaringstermijnen in bijzondere bestuursrechtelijke wetgeving te harmoniseren. In een regeling die op nationaal niveau uniform wil zijn, valt een dergelijke afwijking niet te voorkomen, mede omdat communautaire verjaringstermijnen niet uniform zijn of niet bestaan ten aanzien van bepaalde verplichtingen.
Soortgelijke opmerkingen kunnen worden gemaakt ten aanzien van de verjaringstermijnen die zijn opgenomen in artikelen 4:57, vierde lid, (terugvordering van subsidie) en 5.4.1.6, eerste lid, (opleggen bestuurlijke boete).

5. Reikwijdte van de regeling
5.1 Bestuursrechtelijke verplichtingen tot betaling van een geldsom
Het onderhavige voorstel heeft betrekking op bestuursrechtelijke verplichtingen tot betaling van een geldsom. Verplichtingen tot betaling van een geldsom doen zich in maatschappelijke verhoudingen en dus ook in de verhouding tussen overheid en burgers zeer vaak voor. In de eerste plaats komt het voor dat bestuursorganen en burgers een relatie hebben die vanaf het begin op het ontstaan of het effectueren van een financiële verplichting is gericht. Het kan daarbij gaan om een geldschuld van een bestuursorgaan aan een burger, zoals bij subsidies en sociale uitkeringen het geval is. Als – willekeurig gekozen – voorbeeld kan worden genoemd het recht op huursubsidie, de subsidie die het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan een werkgever verstrekt ter bevordering van deelname van gehandicapten aan arbeid in zijn bedrijf en het recht op een WAO- of WW-uitkering. Ook de nadeelcompensatie die een bestuursorgaan biedt aan een burger valt als zodanig aan te merken. Ook kan het gaan om een geldschuld van een burger aan een bestuursorgaan, zoals bij belastingen en premieheffing het geval is.
Daarnaast ontstaan er vaak financiële verplichtingen als gevolg van de niet-naleving van bestuursrechtelijke rechtsnormen, door bijvoorbeeld de bestuurlijke boete, de kosten die met de toepassing van bestuursdwang zijn gemoeid en de terugvordering van onverschuldigd betaalde subsidie in het geval de subsidie-ontvanger zich niet aan de opgelegde verplichtingen heeft gehouden.
In de derde plaats schept het gebruikmaken van tal van collectieve voorzieningen financiële verplichtingen zoals eigen bijdragen, leges als ook het les- en cursusgeld op basis van de Les- en cursusgeldwet. Verhoudingen tussen overheden onderling zijn ook vaak financieel van aard. Voorbeelden zijn de financiering van een uit ’s Rijks kas bekostigde school, de uitkering die een gemeente op grond van de Financiële verhoudingswet uit het gemeentefonds krijgt of de financiële regeling tussen besturen van deelnemende gemeenten in het kader van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Het is derhalve van groot maatschappelijk belang dat de regels omtrent de afwikkeling van dergelijke verplichtingen voor alle betrokkenen helder en toegankelijk zijn. Benadrukt wordt dat de voorgestelde regeling niet regelt in welke gevallen geldschulden ontstaan, maar slechts hoe zij ontstaan (voortvloeiend uit een publiekrechtelijk wettelijk voorschrift of uit een appellabel besluit), alsmede hoe zij worden afgewikkeld.
De reikwijdte van de voorgestelde regeling is beperkt tot de bestuursrechtelijke geldschulden. Kenmerk van een bestuursrechtelijke betalingsverplichting is dat de grondslag van de betalingsverplichting van bestuursrechtelijke oorsprong is. In beginsel kan deze oorsprong zowel in het geschreven als in het ongeschreven bestuursrecht zijn gelegen. Anders dan in het voorontwerp is de regeling dus niet beperkt tot betalingsverplichtingen die uit het geschreven bestuursrecht voortvloeien. Voorzover de betalingsverplichting voortvloeit uit het ongeschreven bestuursrecht, is de voorgestelde regeling eerst van toepassing indien de betalingsverplichting zich heeft geconcretiseerd in een appellabel besluit van een bestuursorgaan.
Voor de toepassing van de hier voorgestelde regeling is derhalve vereist dat de betalingsverplichting ofwel voortvloeit uit een bestuursrechtelijk wettelijk voorschrift ofwel uit een daartoe strekkend besluit dat vatbaar is voor bezwaar of voor beroep bij de bestuursrechter. Aldus wordt voor het onderscheid tussen bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke geldschulden in beginsel aangesloten bij de afbakening tussen publiekrechtelijke en privaatrechtelijke rechtshandelingen op grond van artikel 1:3. Om praktische redenen is de voorgestelde regeling echter niet van toepassing op geldschulden die voortvloeien uit besluiten die niet onder de competentie van de bestuursrechter vallen. Vereist is dat het besluit waaruit de geldschuld voortvloeit appellabel is. Voor de toepasselijkheid van de voorgestelde regeling op buitenwettelijke geldschulden wordt aangesloten bij het vereiste van processuele connexiteit, zoals dat in het bijzonder ook kenbaar is uit de jurisprudentie inzake zuivere schadebesluiten (o.a. ABRS 6 mei 1997, AB 1997, 229). De regeling is ook van toepassing indien tegen het besluit nog geen beroep bij de rechter kan worden ingesteld omdat eerst nog bezwaar moet worden gemaakt.
De Raad van State vraagt naar de verhouding tussen de subsidietitel en de titel over bestuursrechtelijke geldschulden. Deze verhouding is als volgt. Titel 4.2 van de Awb bevat specifieke voorschriften voor subsidies. Op grond van artikel 4:21 Awb wordt onder subsidie verstaan de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen en diensten. In het tweede en derde lid worden belasting- en premiefaciliteiten alsook uitkeringen aan overheden uitgezonderd van het toepassingsbereik van titel 4.2, het vierde lid brengt de bekostiging van onderwijs en onderzoek uitdrukkelijk onder het bereik van de subsidietitel. Ingevolge artikel 4:52 wordt het subsidiebedrag overeenkomstig de subsidievaststelling betaald. De titel inzake bestuursrechtelijke geldschulden, titel 4.4., bevat regels voor de afwikkeling van de betaling. Voor de toepasselijkheid van deze titel is niet relevant of de betaling al dan niet voortvloeit uit een subsidie die valt onder het bereik van titel 4.2. Bepalend is slechts of de betaling van het subsidiebedrag voortvloeit uit een bestuursrechtelijk wettelijk voorschrift dan wel een appellabel besluit. Derhalve is de titel over bestuursrechtelijke geldschulden ook van toepassing op de betaling van subsidies die buiten het bereik van de subsidietitel vallen.
De beperking van de reikwijdte van het voorstel tot bestuursrechtelijke geldschulden betekent dat niet alle betalingsverplichtingen waarbij een van beide partijen een bestuursorgaan is, door het wetsvoorstel worden bestreken. Betalingsverplichtingen die hun grondslag vinden in het privaatrecht vallen er niet onder. Hierbij moet worden gedacht aan betalingsverplichtingen uit overeenkomst, onrechtmatige daad of onverschuldigde betaling, althans voorzover de bestuursrechter niet bevoegd is om van geschillen hieromtrent kennis te nemen. Voor het ontstaan en de inhoud hiervan zij naar de titels 3, 4 en 5 van boek 6 van het BW verwezen. Op de afwikkeling van deze verplichtingen zijn de reguliere privaatrechtelijke bepalingen omtrent de betaling van geldsommen van toepassing (art. 6:111 e.v. BW). De regeling heeft evenmin betrekking op uit het strafrecht voortvloeiende geldschulden. Deze geldschulden ontstaan als gevolg van het niet-naleven van strafrechtelijke rechtsnormen en worden bij uitspraak van de strafrechter vastgesteld. Het kan gaan om een geldboete, een ontnemings- of schadevergoedingsmaatregel als bedoeld in artikel 36e en 36f WvSr. Overigens geldt dat de uitvoering van een door de strafrechter opgelegde straf – dus ook als het gaat om de invordering van een geldschuld – plaatsvindt door het openbaar ministerie. Voor dit systeem is destijds gekozen omdat bij de tenuitvoerlegging van straffen nogal wat beleidsruimte voor de uitvoerder van de straf nodig werd geacht. Indien een door de strafrechter opgelegde boete of maatregel niet wordt betaald, kan op twee manieren dwanginvordering plaatsvinden: op grond van een door het openbaar ministerie uit te vaardigen dwangbevel (art. 575 Sv), dat ten uitvoer gelegd wordt als een vonnis van de burgerlijke rechter, of zonder dwangbevel door middel van een schriftelijke kennisgeving van het openbaar ministerie (art. 576 Sv). De in artikel 575 Sv geregelde dwangbevelprocedure valt niet onder de hier voorgestelde regeling omdat deze laatste zich beperkt tot bestuursrechtelijke geldschulden. Bovendien is de Awb op grond van artikel 1:6 niet van toepassing op de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen. De met het strafrecht overeenkomende dwangbevelprocedure voor de invordering van een bestuurlijke boete op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften zou daarentegen wel onder het bereik van de regeling in de Awb vallen. Bij de aanpassingswetgeving die nodig is in verband met dit wetsvoorstel zal dan ook nog nader bezien moeten worden of de verschillende regelingen meer op elkaar afgestemd dienen te worden. Wij menen dat onnodige verschillen tussen het strafrecht en het bestuursrecht bij de inning van een boete hoe dan ook vermeden moeten worden.
Ingevolge artikel 1:6, onderdeel d, van de Awb valt de tenuitvoerlegging van geldboeten in het kader van het militaire tuchtrecht buiten het bereik van deze regeling. Buiten het terrein van het militaire tuchtrecht vallen tuchtrechtelijke boeten wel onder de regeling, voorzover de boete aan een bestuursorgaan verschuldigd is.

5.2 Twee categorieën van geldschulden
Een geldschuld kan in het bestuursrecht in hoofdzaak op twee manieren ontstaan. Een geldschuld kan bij beschikking worden vastgesteld of rechtstreeks uit de wet ontstaan. Het voorstel heeft op beide categorieën betrekking.
In veel gevallen steunt een verplichting tot betaling van de overheid of van de burger opeen beschikking. Een beschikking tot vaststelling van een uitkering of een subsidie dan wel tot oplegging van een bestuurlijke boete roept een verplichting tot betaling in het leven. Hetzelfde geldt voor een belastingaanslag. Weliswaar wordt in het belastingrecht tot uitgangspunt genomen dat de materiële belastingschuld rechtstreeks uit de wet ontstaat, maar de verplichting tot betaling – waar het in dit wetsvoorstel om gaat – ontstaat bij verschillende belastingen eerst nadat een aanslag is opgelegd. Daartegenover staan de gevallen waarin een betalingsverplichting – en ook de omvang daarvan – rechtstreeks uit een wettelijk voorschrift voortvloeit. In het belastingrecht komt het voor dat een dergelijke verplichting niet opeen beschikking, maar direct op de wet is gebaseerd: de burger is dan tot betaling verplicht indien zich een bepaald feit heeft voorgedaan. Men denke aan de omzetbelasting die op aangifte moet worden voldaan zonder dat er van de kant van de belastingdienst eerst een besluit behoeft te worden genomen. Hetzelfde geldt voor premies voor sociale verzekeringen die een werkgever moet betalen. Voor les- en cursusgelden volgt de wet eveneens dit systeem.
Bezien is, of de regeling ook zou moeten gelden voor geldschulden die bij uitspraak van de bestuursrechter worden vastgesteld. Het betreft uitspraken waarbij – meestal – het bestuursorgaan tot vergoeding van bepaalde kosten wordt veroordeeld en waarbij de rechter dus zelf een financiële verplichting vaststelt. Concreet betreft het de in artikel 8:76 Awb bedoelde uitspraken tot vergoeding van schade, griffierecht of proceskosten als bedoeld in de artikelen 8:73, 8:73a, 8:74, 8:75 en 8:75a Awb. In het huidige artikel 8:76 Awb is aangesloten bij het systeem dat geldt voor de invordering van geldschulden die door de burgerlijke rechter worden vastgesteld. De grosse van een vonnis of een beschikking van de burgerlijke rechter is een executoriale titel in de zin van artikel 430 Rv. Aldus kan de tenuitvoerlegging terstond plaatsvinden met toepassing van de bepalingen van Boek II Rv. In artikel 8:76 Awb – dat is overgenomen uit oudere regelingen als artikel 99 Wet RvS (oud)- is bepaald dat voorzover een uitspraak van de bestuursrechter strekt tot betaling van een bepaald geldbedrag, zij ten uitvoer kan worden gelegd overeenkomstig de bepalingen van Boek II Rv. Voor bestuursrechtelijke geldschulden die bij rechterlijke uitspraak worden vastgesteld lijkt dit ons het juiste systeem. Dit heeft ons ertoe gebracht om in de definitiebepaling van de nu voorgestelde titel te bepalen dat de regeling niet van toepassing is op bij rechterlijke uitspraak vastgestelde geldschulden. Overigens is de aansluiting in artikel 8:76 Awb op het civiele recht nog voor verbetering vatbaar. In dit wetsvoorstel wordt daarom tevens voorgesteld om uitspraken van de bestuursrechter waarbij een financiële verplichting als hier bedoeld wordt vastgesteld, expliciet als een executoriale titel in de zin van artikel 430 Rv aan te merken.

6. De opzet van de regeling
De regeling is in hoofdstuk 4 geplaatst en bestaat uit één titel (titel 4.4). Hoofdstuk 4 bevat bijzondere bepalingen over besluiten. De nu voorgestelde titel bouwt in belangrijke mate voort op de regeling over beschikkingen van titel 4.1. Bestuursrechtelijke geldschulden worden in de regel bij beschikking vastgesteld. Daarnaast houdt het voorstel rekening met de mogelijkheid dat zij rechtstreeks uit de wet ontstaan. Uit een oogpunt van wetssystematiek verdient het wellicht de voorkeur, om de nieuwe titel aan de regeling van de subsidies (als bijzondere categorie geldschulden) vooraf te laten gaan. Het onaantrekkelijke daarvan is echter dat een titel zou moeten worden tussengevoegd. Anderzijds is vanuit een procesmatige benadering ook wat te zeggen voor een plaatsing nà de regeling van de subsidies omdat de regeling over bestuursrechtelijke geldschulden voor een belangrijk deel op de afwikkeling van betalingsverplichtingen betrekking heeft. Wij hebben daarom gemeend om de regeling aan het eind van hoofdstuk 4 te moeten plaatsen.
De voorgestelde titel 4.4 valt uiteen in vier afdelingen. De eerste drie afdelingen hebben betrekking op zowel geldschulden van de burger aan de overheid als geldschulden van een bestuursorgaan aan een burger. De laatste afdeling geldt alleen voor de invordering van geldschulden door de overheid. Afdeling 4.4.1 bevat bepalingen inzake het reguliere betalingstraject (o.m. wijze van ontstaan van de betalingsverplichting, betalingstermijn, wijze van betaling, verrekening en uitstel van betaling). Afdeling 4.4.2 regelt de gevolgen van niet-tijdige betaling (verzuim, wettelijke rente). Afdeling 4.4.3 regelt de verjaring: hoe lang kan degene die verzuimd heeft om tijdig te betalen nog tot nakoming worden gedwongen. Afdeling 4.4.4 tenslotte regelt de bijzondere bevoegdheden van de overheid om betaling te verkrijgen (aanmaning en invordering bij dwangbevel).
Bij de vaststelling en de nakoming van betalingsverplichtingen zijn verschillende fasen te onderscheiden. Aan de hand van het chronologisch verloop laat de voorgestelde regeling zich – in hoofdlijnen – als volgt weergeven.
De regeling onderscheidt twee wijzen waarop een bestuursrechtelijke betalingsverplichting kan ontstaan. De eerste – meest voorkomende – is dat de betalingsverplichting bij beschikking wordt vastgesteld. De tweede wijze is die waarbij de betalingsverplichting rechtstreeks uit de wet voortvloeit. In beide gevallen kan het zowel om geldschulden van de overheid als om geldschulden aan de overheid gaan.
De beschikking tot vaststelling van een verplichting tot betaling dient degene die moet betalen, duidelijkheid te verschaffen over de hoogte van het bedrag en over de termijn waarbinnen hij voor betaling moet zorgen. In het wetsvoorstel is gekozen voor een uniforme betalingstermijn van zes weken, behoudens de mogelijkheid van afwijking bij wettelijk voorschrift. Wanneer bij wettelijk voorschrift wordt bepaald dat de betalingsverplichting rechtstreeks uit de wet ontstaat, zal de betalingstermijn eveneens in dat wettelijke voorschrift moeten worden geregeld. Wanneer een op de overheid rustende betalingsverplichting rechtstreeks uit de wet voortvloeit, kan de burger overigens steeds om een beschikking vragen, o.a. met het oog op de mogelijkheid om bezwaar en beroep in te stellen. De betaling dient in beginsel giraal te geschieden. Wanneer dit voor één van beide partijen bezwaarlijk is, is het bestuursorgaan bevoegd om op andere wijze te ontvangen of te betalen, bijvoorbeeld contant of per chèque. De burger hoeft alleen dan niet binnen de voorgeschreven termijnen te betalen indien hij een verzoek heeft ingediend om uitstel van betaling en het bestuursorgaan dit verzoek heeft toegewezen. Verrekening van een geldschuld met een vordering is slechts mogelijk voorzover de bevoegdheid daartoe in de bijzondere wet is toegekend. Wordt niet binnen de reguliere betalingstermijn betaald, dan treedt in beginsel verzuim in en is de schuldenaar vanaf dat moment wettelijke rente verschuldigd. De wettelijke rente wordt bij algemene maatregel van bestuur vastgesteld. Uit praktische overwegingen is bepaald dat onder de € 20 of, als het bestuursorgaan de schuldenaar is, € 10, geen wettelijke rente verschuldigd is. De wettelijke rente wordt door het bestuursorgaan bij beschikking vastgesteld, zowel wanneer het zelf wettelijke rente moet vergoeden omdat het in gebreke is, als wanneer de wederpartij dit moet doen.
Wanneer niet tijdige betaling door het bestuursorgaan het gevolg is van het onjuist vaststellen van een beschikking tot betaling, is het bestuursorgaan gehouden de daardoor voor de burger ontstane schade (renteverlies) te vergoeden. In dit geval gaat de wettelijke rente lopen vanaf het tijdstip waarop het bestuursorgaan met de betaling in verzuim zou zijn geweest indien de beschikking op de laatste dag van de daarvoor gestelde termijn zou zijn gegeven. Met deze regel wordt aansluiting gezocht bij de eerder in deze memorie van toelichting aangehaalde jurisprudentie van met name de Centrale Raad van Beroep.
Daarnaast wordt in het wetsvoorstel voorgesteld om niet tijdige besluitvorming op dezelfde wijze te behandelen als onjuiste besluitvorming. Ook wanneer het bestuursorgaan te laat beslist of een besluit zelfs geheel uitblijft, dient rente te worden vergoed en wel vanaf het moment waarop uiterlijk had moeten zijn beslist èn betaald. Met deze regeling wordt voorkomen dat de overheid voordeel trekt van het te laat of onjuist beslissen over financiële aanspraken. Tegenover het nadeel van de burger (renteverlies) staat immers het rentevoordeel van de overheid omdat zij ten onrechte langer over het geld heeft kunnen beschikken. Om diezelfde reden is bepaald dat in gevallen waarin de overheid de burger een te hoge betalingsverplichting heeft opgelegd, de overheid wettelijke rente dient te vergoeden over de termijn tussen de betaling en de terugbetaling. Er zij op gewezen dat het voor het verschuldigd zijn van wettelijke rente volgens deze regeling in beginsel niet uitmaakt of in de bezwaarschriftprocedure dan wel bij het beroep bij de bestuursrechter komt vast te staan dat het bestuursorgaan de betalingsverplichting onjuist heeft vastgesteld. Bij financiële besluiten staat in beide gevallen tegenover het rentenadeel van de burger een rentevoordeel van de overheid. Compensatie hiervan is billijk.
Het recht om nakoming van een betalingsverplichting af te dwingen gaat door tijdsverloop teniet. In aansluiting op de meest gebruikelijke termijn in het BW is gekozen voor een verjaringstermijn van vijf jaar. De bijzondere bevoegdheden die de overheid in sommige gevallen heeft om betaling te verkrijgen, met inbegrip van de bevoegdheid van de overheid om te verrekenen, kunnen na deze vijf jaar niet meer worden benut. Het voorstel biedt voorts de mogelijkheid van stuiting en verlenging van de verjaring.
Wanneer een burger verzuimt om tijdig te betalen, maant het bestuursorgaan hem aan om binnen twee weken alsnog te betalen. De aanmaning is niet meer dan een herinnering tot betalen. De aanmaning heeft geen betekenis voor het ontstaan van het verzuim; de aanmaning is immers pas mogelijk nadat de burger in verzuim is. Dat betekent ook dat de wettelijke rente inmiddels is gaan lopen. Wel heeft de aanmaning betekenis voor de mogelijkheid om verdergaande invorderingsmaatregelen te nemen: invordering bij dwangbevel is doorgaans eerst mogelijk indien tevoren een aanmaning is verzonden. Het bestuursorgaan mag voor de kosten van de aanmaning een forfaitair bedrag in rekening brengen dat afhankelijk is van de hoogte van de schuld. Om geschillen over betrekkelijk geringe, forfaitaire bedragen te voorkomen, is de aanmaning van bezwaar en beroep in de zin van de Awb uitgesloten.
Om de doelmatigheid van de inning te vergroten voorzien diverse bijzondere wetten thans in de mogelijkheid dat het bestuursorgaan zichzelf een executoriale titel verschaft, door middel van het uitvaardigen van een dwangbevel. In het voorstel is er uitdrukkelijk voor gekozen om deze bevoegdheid niet door middel van een algemene bevoegdheidsgrondslag in de Awb voor alle gevallen aan alle bestuursorganen toe te kennen. Het gaat om een vérgaande bevoegdheid, omdat met behulp daarvan – anders dan in het civiele recht – zonder tussenkomst van de rechter betaling kan worden afgedwongen. Invordering bij dwangbevel blijft daarom slechts mogelijk indien de bevoegdheid daartoe bij bijzondere wet, dan wel in de Algemene wet bestuursrecht voor een bijzondere categorie van gevallen, is toegekend. Zo kent het voorgestelde artikel 4:57, tweede lid, de bevoegdheid tot invordering bij dwangbevel toe voor onverschuldigd betaalde subsidiebedragen.
Het bestuursorgaan kan daarnaast gebruik blijven maken van de bevoegdheden die een schuldeiser in het privaatrecht ook heeft, tenzij de bijzondere wet daaraan in de weg staat.
Soms heeft een bestuursorgaan de bevoegdheid tot kwijtschelding van een geldschuld aan een bestuursorgaan. Voorzover de geldschuld daardoor tenietgaat, is sprake van een besluit (zie impliciet ook Nationale ombudsman 5 december 1990, AB 1991, 95; CRvB 27 maart 1996, AB 1996, 248; vgl. ook het voorgestelde artikel 4.4.5.1, eerste lid). Het onderhavige wetsvoorstel voorziet met opzet niet in een algemene bevoegdheid tot kwijtschelding. Kwijtschelding komt er in veel gevallen op neer dat een burger wordt ontslagen van wettelijke verplichtingen tot betaling. Dit dient uitzondering te blijven en kan daarom zo nodig beter door de bijzondere wetgever worden geregeld. Van kwijtschelding moet worden onderscheiden het staken van de invordering omdat de schuldenaar onvoldoende verhaal biedt of omdat invordering een onevenredige inspanning zou vergen. Dat is een feitelijke handeling, geen besluit.
Het voorstel bevat regels voor het geval een bestuursorgaan de bevoegdheid heeft de betaling van een geldsom door middel van een dwangbevel af te dwingen. Daarbij is in belangrijke mate aangesloten bij de regeling in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Bepaald wordt dat een dwangbevel een executoriale titel is als bedoeld in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Het kan derhalve volgens de in dat wetboek opgenomen procedureregels ten uitvoer worden gelegd. Wegens de samenloop van Awb en Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering is een aantal bepalingen van de Awb buiten toepassing verklaard. De belangrijkste afwijking houdt in dat tegen het dwangbevel geen bezwaar en beroep openstaat in de zin van de Awb.
Op het aspect van de rechtsbescherming en de keuze voor de civiele rechtsgang wordt in de volgende paragraaf afzonderlijk ingegaan.

7. Rechtsbescherming tegen (dwang)invordering
Een belangrijk aspect bij de invordering van geldschulden is de rechtsbescherming. Betaling van een bestuursrechtelijke geldschuld door de overheid kan – indien dat noodzakelijk zou zijn – uiteindelijk via de civielrechtelijke weg worden afgedwongen. De vraag doet zich voor welke rechtsgang voor de schuldenaar open dient te staan bij invordering bij dwangbevel door de overheid.
Om fouten in het dwangbevel en bij de tenuitvoerlegging te voorkomen of te herstellen, kennen bijna alle bestaande wetten een specifieke regeling inzake verzet. Een opvallend verschil daarbij is dat een deel van deze wetten (o.m. art. 5:26 Awb) verzet openstelt tegen het dwangbevel – vaak gebonden aan een termijn die begint te lopen op het moment van betekening – terwijl andere wetten het verzet koppelen aan de tenuitvoerlegging van het dwangbevel. In het laatste geval is het verzet in beginsel niet aan een termijn gebonden. Een voorbeeld van een op deze wijze ingerichte regeling is te vinden in de Invorderingswet 1990.
Verzet vindt krachtens de genoemde wetten plaats bij de gewone (burgerlijke) rechter. Volgens de meeste regelingen is de rechtbank bevoegd, maar soms is uitdrukkelijk de sector kanton aangewezen. Tegen de uitspraak op het verzet staan hoger beroepen beroep in cassatie open. Een gemeenschappelijk element van alle procedures is dat – voorzover de betalingsplicht bij beschikking is vastgesteld – daarin niet meer kan worden opgekomen tegen de oorspronkelijke beschikking waarbij de verplichting tot betaling is vastgesteld. Tegen deze beschikking heeft immers reeds bezwaar en beroep opengestaan op grond van de Awb. Vergelijking met de regeling in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering laat zien waarop de rechtsbescherming bij invordering van geldschulden in het civiele recht is gericht. Artikel 438 Rv spreekt niet met zoveel woorden over de mogelijkheid van «verzet», maar geeft een regeling inzake «geschillen die in verband met een executie rijzen». Een termijn wordt ook hier niet genoemd.
Een zodanige regeling van executiegeschillen ligt voor de hand. Het recht Op invordering van een geldschuld verjaart volgens het wetsvoorstel pas na vijf jaren. Een bestuursorgaan is niet verplicht om na betekening van het dwangbevel op korte termijn tot de daadwerkelijke executie over te gaan. Bij een verzetstermijn die is gekoppeld aan de betekening van het dwangbevel, kan het derhalve voorkomen dat de executie pas plaatsvindt opeen tijdstip waarop geen verzet meer mogelijk is. Uit een oogpunt van rechtsbescherming is dit uiteraard ongewenst. Uit de praktijk van de Invorderingswet 1990 blijkt dat nauwelijks verzet wordt aangetekend tegen het dwangbevel zélf, maar bijna altijd tegen de feitelijke tenuitvoerlegging. Juist tijdens de executie kunnen veel dingen misgaan en is er behoefte aan rechtsbescherming. Indien dan door het verloop van de termijn geen verzet meer mogelijk zou zijn, zou de schuldenaar alsnog een executiegeschil aanhangig moeten maken bij de burgerlijke rechter. Aldus zou een reeks van proceduremogelijkheden ontstaan. Tegen de beschikking waarbij de betalingsverplichting is vastgesteld staat bezwaar en beroep op en, tegen het dwangbevel kan verzet worden aangetekend en tegen de uitvoering van het dwangbevel kan ten slotte een geding bij de burgerlijke rechter worden gestart. Een dergelijke situatie is nodeloos ingewikkeld.
Nu executiegeschillen gedurende de gehele executiefase kunnen ontstaan, rijst de vraag welke rechter het meest geschikt is om dergelijke geschillen te behandelen indien het een bestuursrechtelijke geldschuld betreft. Eerder is het standpunt ingenomen dat de procedures inzake verzet tegen een dwangbevel moeten worden gekwalificeerd als administratieve rechtspraak (Kamerstukken II 1992/93, 22 495, nr. 10, p. 28). Voorts moet het dwangbevel worden beschouwd als een besluit in de zin van de Awb. Het is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan die wordt gegeven krachtens een publiekrechtelijke bevoegdheid die op de wet is gebaseerd. Het rechtsgevolg bestaat uit de titel die het bestuursorgaan zich door het dwangbevel verschaft om een krachtens een publiekrechtelijke regeling ontstane schuld met dwang in te vorderen. Aldus komt het dwangbevel in beginsel in aanmerking voor bezwaar en beroep bij de bestuursrechter.
Niettemin is er in het wetsvoorstel voor gekozen om de bevoegdheid van de burgerlijke rechter op dit terrein te handhaven. Van belang is dat in een executieprocedure bestuursrechtelijke vragen die verband houden met de rechtmatigheid van de – doorgaans aanwezige – onderliggende beschikking, in beginsel geen rol meer mogen spelen. Dergelijke vragen horen thuis in de bezwaar- en beroepsprocedures, die mogelijk aan de tenuitvoerlegging van het dwangbevel zijn voorafgegaan. In executiegeschillen gaat het vooral om praktische vragen die niet of nauwelijks verschillen van de vragen die zich voordoen bij de executie van privaatrechtelijke geldvorderingen. In verband met de bestaande expertise daaromtrent bij de burgerlijke rechter verdient het de voorkeur diens bevoegdheid inzake die geschillen te handhaven. Dit brengt tevens met zich dat het in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering geregelde procesrecht van de civiele rechter op deze «bestuursrechtelijke» executiegeschillen van toepassing is.
Overigens vloeit uit het voorgaande voort dat wanneer een beschikking tot betaling aan de overheid ontbreekt (art. 4.4.1.4), de burger in een executiegeschil wèl de bestuursrechtelijke verplichting tot betaling aan de orde kan stellen.
In reactie op het advies van de Nederlandse Orde van Advocaten naar aanleiding van het voorontwerp, waarin de toepasbaarheid van dit artikel op  bestuursrechtelijke geldschulden wordt betwijfeld, merken wij opdat ingevolge artikel 438 Rv de tenuitvoerlegging in ruimste zin van het woord onderwerp van het executiegeschil kan zijn, niet slechts de bepaalde executiewijze, maar ook de executie zelf zoals zij wordt toegepast. Artikel 438 ziet op situaties waarin de schuldeiser weliswaar over een executoriale titel beschikt, maar deze opeen onrechtmatige wijze ten uitvoer legt. Deze situaties kunnen zich ook voordoen bij invordering bij dwangbevel van bestuursrechtelijke geldschulden.
Hoewel artikel 438, eerste lid, Rv de gewone dagvaardingsprocedure vooropstelt, is het in de praktijk gebruikelijk dat executiegeschillen in kort geding worden behandeld. Ingevolge het derde lid van artikel 438 kan de voorzieningenrechter echter, voorzover hij vindt dat de zaak zich niet leent voor behandeling in kort geding, deze verwijzen naar de terechtzitting van de rechtbank. Van deze bevoegdheid kan hij ook gebruik maken als een bestuursrechtelijke betalingsverplichting in kort geding aan de orde wordt gesteld. De woorden «voorzover» in de aanhef van het eerste lid geven aan dat tegen een partiële verwijzing geen bezwaar bestaat.
Van belang is verder dat – zoals zojuist is opgemerkt – de rechtsbescherming zich moet kunnen uitstrekken tot de gehele executiefase. Met name bij de feitelijke gang van zaken bij de executie kunnen zich problemen voordoen en is rechtsbescherming nodig. In dat licht is het minder juist de rechtsbescherming te fixeren opeen beslismoment in bestuursrechtelijke zin – te weten het dwangbevel – met de daarbij behorende termijnen. De bestuursrechtelijke rechtsbeschermingsconstructie is aldus voor de beslechting van executiegeschillen minder geschikt. Ook dit pleit voor handhaving van de bevoegdheid van de burgerlijke rechter op dit punt.
De gevolgen van deze keuze zijn in het wetsvoorstel uitgewerkt. Bepaald wordt dat een dwangbevel een executoriale titel oplevert als bedoeld in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Aldus wordt aangesloten bij de aldaar opgenomen procedure voor de beslechting van executiegeschillen bij de burgerlijke rechter. Voorts wordt aan artikel 8:4 een onderdeel m toegevoegd waardoor Awb-beroep(en daarmee ook Awb-bezwaar) tegen een dwangbevel wordt uitgesloten.

8. Overige wijzigingen
In de voorgestelde titel 4.4 wordt, overeenkomstig de terminologie van artikel 1:1 Awb, steeds gesproken over bestuursorganen. Een bestuursorgaan is in de regel evenwel geen privaatrechtelijk rechtssubject. In het privaatrecht kunnen immers de vermogensrechtelijke gevolgen van een handeling uitsluitend worden toegerekend aan natuurlijke of rechtspersonen. Blijkens artikel 2:1 BW komt – behoudens specifieke gevallen bij of krachtens de wet bepaald – uitsluitend rechtspersoonlijkheid toe aan de Staat en de openbare lichamen als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Grondwet. Om de koppeling te leggen tussen de onderhavige regeling en het rechtspersonenrecht zoals neergelegd in het BW, wordt in het wetsvoorstel bepaald dat de vermogensrechtelijke gevolgen van een handeling van een bestuursorgaan worden toegerekend aan de rechtspersoon waarvan het desbetreffende bestuursorgaan deel uitmaakt. Deze regel geldt vanzelfsprekend ook indien een bestuursorgaan zélf rechtspersoonlijkheid bezit langs de weg van artikel 2:1, tweede lid, BW. Dit kan zich voordoen bij zelfstandige bestuursorganen.
Daarnaast behelst het wetsvoorstel enkele andere wijzigingen van de Awb. In artikel 4:57 wordt vastgelegd dat beslissingen tot terugvordering van onverschuldigd betaalde subsidiebedragen, besluiten zijn in de zin van de Awb (vgl. ABRS 21 oktober 1996, AB 1996, 496, JB 1996, 232). Het gewijzigde artikel 4:57 schept een wettelijke grondslag voor besluiten tot terugvordering van subsidie. Daarbij is voorzien in de mogelijkheid van invordering van onverschuldigd betaalde subsidies bij dwangbevel. Artikel 8:76 wordt in redactionele zin verduidelijkt door te bepalen dat een uitspraak van een bestuursrechter in een aantal specifiek omschreven gevallen een executoriale titel oplevert in de zin van artikel 430, eerste lid, Rv. Voorts wordt voorgesteld om aan de in artikel 8:4 opgesomde categorieën van besluiten waartegen geen beroep openstaat, de aanmaning en het dwangbevel toe te voegen. Verwezen zij naar de toelichting bij dit artikel.
Tenslotte noopt de regeling inzake bestuursrechtelijke geldschulden tot enige wijzigingen in de bepalingen over de bestuursdwang en de last onder dwangsom. Deze zijn toegelicht in hoofdstuk IV van deze memorie van toelichting.

Verslag

[29 702, p. 3]

De regeling betreffende de betaling en invordering van bestuursrechtelijke geldschulden is thans vrij ondoorzichtig. Een algemene regeling over de betaling en invordering van bestuursrechtelijke geldschulden kent het geldende bestuursrecht nog niet. In verschillende bijzondere bestuursrechtelijke wetten zijn regelingen te vinden met betrekking tot specifieke aspecten van de bestuursrechtelijke geldvorderingen, en voor de onderwerpen die niet geregeld zijn in de bijzondere bestuursrechtelijke wetten wordt een beroep gedaan op Boek 6, titel 1, afdelingen 6 en volgende van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) en het Tweede Boek van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: Rv), waarin een algemene regeling is neergelegd voor de betaling en de invordering van privaatrechtelijke geldschulden.
De regering is van oordeel dat er in de praktijk behoefte bestaat een uniforme regeling te treffen voor de betaling en de invordering van bestuursrechtelijke geldschulden. De voorgestelde vierde tranche Awb moet daarin voorzien. De in het wetsvoorstel opgenomen titel 4.4 bevat algemene regels over het ontstaan en de inhoud van de verplichting tot betaling aan de overheid van een bestuursrechtelijke geldsom, het intreden van verzuim en de gevolgen van het niet voldoen aan de verplichting tot betaling, en de invordering van een bestuursrechtelijke geldsom door de overheid. Daarnaast is in het wetsvoorstel voorzien in een regeling voor de betaling van geldschulden door de overheid. Naar het oordeel van de regering gelden hiervoor in veel gevallen dezelfde regels als voor de betaling van geldschulden door de burger aan de overheid.
Met de in het wetsvoorstel opgenomen titel 4.4 Awb beoogt de regering in de eerste plaats een uniforme regeling te treffen voor de betaling en de invordering van bestuursrechtelijke geldschulden.
Voorts tracht de regering de in de bijzondere bestuursrechtelijke wetten voorkomende regelingen betreffende verschillende aspecten van de betaling en de invordering van bestuursrechtelijke geldschulden – die qua omvang en inhoud sterk uiteenlopen – te harmoniseren.
Ten slotte stelt de regering zich tot doel de onduidelijkheid over het op de bestuurlijke geldschulden van toepassing zijnde recht weg nemen en de toegankelijkheid daarvan te vergroten, waardoor ook de doelmatigheid van de invordering van bestuursrechtelijke geldschulden wordt bevorderd. De regering heeft, zoals zij beschrijft in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, bij het opstellen van de algemene regeling voor bestuursrechtelijke geldschulden de regels in het BW betreffende de betaling en de invordering van privaatrechtelijke geldschulden als uitgangspunt genomen. Zij heeft met titel 4.4 Awb aansluiting gezocht bij het privaatrecht, opdat de regels van het bestuursrecht niet nodeloos van die van het privaatrecht zouden afwijken.
De commissie zal haar vragen en opmerkingen over de voorgestelde bepalingen die zien op bestuursrechtelijke geldschulden hierna, onder 2 en onder 5 (artikelsgewijs), uitwerken.

[p. 5]
2. Bestuurlijke geldschulden
De commissie constateert dat in het bestuursrecht het accent in de afgelopen decennia heeft gelegen op de (noodzakelijke) rechtsbescherming van de burger tegen de overheid, maar dat thans ook aandacht wordt besteed aan andere aspecten van de verhouding tussen burger en bestuur, waaronder aansluiting met algemene rechtsbeginselen die in het burgerlijk recht uitdrukking hebben gevonden. De regeling van de bestuursrechtelijke geldschulden is daar een voorbeeld van, zij het dat deze regeling door de beperking in omvang en toepassingsbereik niet volledig is. Dat lijkt overigens niet goed te stroken met de notie dat het tussen het bestuursrecht en het privaatrecht tot een betere onderlinge afstemming moet komen.
Uit het eerste lid van artikel 4.4.1.1 volgt dat titel 4.4 alleen ziet op geldschulden die voortvloeien uit een wettelijk voorschrift dat een verplichting tot betaling uitsluitend aan of door een bestuursorgaan regelt. Veel geldschulden blijven daarmee buiten het bereik van de titel, waaronder alles wat onder het bestuursrechtelijke schadevergoedingsrecht valt.
Scheltema komt in een rede ter gelegenheid van zijn afscheid als hoogleraar Bestuursrecht tot de slotsom dat het bestuursrecht een beetje sprookjesachtig is omdat het bestuursrecht soms ver af kan staan van de werkelijkheid[7]. In het verlengde van het door Scheltema als «wondere» gekenschetste bestuursrecht merkt de commissie op dat een werkwijze waarbij niet alle onderwerpen die samenhang vertonen zoveel mogelijk en gelijktijdig in dezelfde wettelijke regeling worden vastgelegd, meebrengt dat de structuur van die regeling daardoor inderdaad wat sprookjesachtig (in de door Scheltema bedoelde zin) wordt. Hoe beoordeelt de regering tegen die achtergrond het door de Vereniging voor Bestuursrecht (VAR) instemmend beantwoorde vraagstuk of een behandeling van de bestuursrechtelijke geldschulden, het bestuursrechtelijke schadevergoedingsrecht en het bestuursrechtelijke overeenkomstenrecht in één verband vanuit het algemene gezichtspunt van een geïntegreerde benadering van de beschermingsaspecten op het grensgebied van bestuurs- en privaatrecht niet de voorkeur verdient[8]?
De commissie acht het ongelukkig wanneer subtiele, soms omstreden, dogmatisch getinte en van geval tot geval voortschrijdende keuzen bepalend kunnen zijn, bijvoorbeeld voor de rechtsmachtverdeling bestuursrecht-privaatrecht. Is de diversiteit in bestuursrechtelijke geldvorderingen niet te groot voor een uniforme regeling als thans voorgesteld? Kan de regering ingaan op de tendens tot verdere harmonisatie en unificatie van bestuursrecht en privaatrecht en hoe beantwoord de regering in dat kader de vraag hoe de verhouding tussen bestuursrecht en privaatrecht gezien moet worden? Waar ligt het primaat? Waar loopt de «magische lijn»[9], zou bijvoorbeeld het gedachtegoed van de ongerechtvaardigde verrijking een verdere uitwerking in het bestuursrecht verdienen[10]? En de terugvordering van onverschuldigde betaling[11]? Met andere woorden hoe zal de bestaande grote mate van verwevenheid tussen bestuurs- en privaatrechtelijke regels en normen in de Awb verder gestalte krijgen? Kan de regering daarbij de te verwachten[12] ontwikkelingen op het gebied van de rechterlijke toetsing van het handelen van Europese overheidsinstanties betrekken?. Kan de regering voorts nader toelichten waarom is gekozen voor het van overeenkomstige toepassing verklaren van bepaalde regelingen in het BW en niet voor het rechtstreeks toepasselijk kunnen zijn? Naar het oordeel van de commissie moet verder nadrukkelijk aandacht worden geschonken aan de vraag of met partiële aanpassingen voor de justitiabele een beter hanteerbaar stelsel ontstaat. Iets dergelijks geldt voor de vraag of niet ten onrechte afbreuk wordt gedaan aan de effectiviteit van de geboden rechtsbescherming.
In de brief van 19 juli 2004 (29 279, nr.16) inzake Rechtsstaat en Rechtsorde geeft het kabinet aan dat de Vierde tranche en de daarmee verbonden aanpassingswetgeving leiden tot een ingrijpende vereenvoudiging en sanering van de bijzondere bestuursrechtelijke wetgeving, waaronder de inning en invordering van geldschulden van en aan de overheid. Het is echter de vraag of de vele beslismomenten en de verschillende mogelijkheden van bezwaar en beroep de slagvaardigheid ten goede komen. Kan de regering daar nader op in gaan?
Van Paridon en Bax[13] stellen dat de regeling van titel 4.4 er ten onrechte vanuit gaat dat de vermogensrechtelijke gevolgen van een handeling van een bestuursorgaan uitsluitende een rechtspersoon treffen waartoe het bestuursorgaan hoort. Zo zouden er bestuursorganen zijn die geen deel uitmaken van een rechtspersoon. De commissie ziet deze vraag graag (nader) beantwoord.
De commissie signaleert nog een zekere onzekerheid bij het beschikkingskarakter van een aantal beslissingen. Zo voorziet het voorgestelde artikel 4.1.1.4 lid 3 bijvoorbeeld in een mogelijkheid een betalingsverplichting alsnog bij beschikking vast te stellen. Ziet de commissie het goed dan is het toch zo dat de in titel 4.4 neergelegde verplichtingen (tot betaling, vaststelling et cetera) en daaruit voortvloeiende bestuursrechtelijke geschilpunten niet zien op de gestelde onrechtmatigheid van een door de burger omschreven handelen van het bestuursorgaan, maar op het resultaat van een publiekrechtelijke rechtshandeling van een bestuursorgaan (besluit/beschikking)? Wat is het rechtsgevolg van de in het derde lid «geconstrueerde» beschikking? De commissie vraagt, in navolging van Du Perron[14], of de vaststelling van een wettelijke geldschuld van de overheid op grond van artikel 4.4.1.4. lid 3 wel een werkelijke beschikking is, nu de betalingsverplichting niet door de vaststelling ontstaat. De vaststelling heeft echter in zoverre rechtsgevolg, dat het bestuursorgaan aan de vaststelling is gebonden en niet kan betogen dat uit het betrokken wettelijk voorschrift eigenlijk een ander (lager) bedrag volgt.
In de memorie van toelichting staat dat een kwijtscheldingsregeling zich niet leent voor regeling in de Awb. Het uitgangspunt is dat schulden dienen te worden betaald. Een regeling met betrekking tot kwijtschelding kan naar het oordeel van de regering beter worden gereserveerd voor een bijzonder rechtsgebied, zoals de Invorderingswet 1990.Een dergelijke regeling leent zich niet voor een algemene regeling in de Awb. De commissie kan zich in die overweging vinden, zij het dat het de vraag is of voor aanzienlijke geldschulden niet een soort «ventielbepaling» kan worden opgenomen, waarbij naast een mogelijkheid van uitstel een (partiele) kwijtschelding (al dan niet onder voorwaarden) in het geval van concrete betalingsonmacht wordt gerealiseerd.
Het stemt de leden van de CDA-fractie tevreden dat het accent in het bestuursrecht niet meer alleen ligt op de (noodzakelijke) rechtsbescherming van de burger tegen de overheid, maar ook steeds meer op andere aspecten van de verhouding tussen burger en overheid. De regeling voor bestuursrechtelijke geldschulden, zoals voorgesteld in onderhavig wetsvoorstel, is hier een duidelijk voorbeeld van. Hieruit zou men kunnen opmaken dat de burger steeds meer als gelijkwaardige partij kan worden gezien ten opzichte van het bestuursorgaan. Graag een reactie van de regering op dit punt. In het kader van de rechtszekerheid zou naar mening van deze leden binnen de toepassing van het bestuursrecht meer aansluiting bij privaatrechtelijke regels mogen worden gezocht. Rechtstreekse toepassing van bepaalde regelingen in het BW zou hierbij dan ook kunnen aansluiten.
Ten aanzien van de regeling betreffende schuldvordering merken de leden van de VVD-fractie het volgende op. Met het wetsvoorstel wordt veel van de huidige rechtspraktijk als het ware gecodificeerd. Dit neemt niet weg dat indien het voorstel wet wordt veel bestuursorganen naar het oordeel van deze leden een grote omschakeling moeten maken. De regelgeving ter zake schuldvordering heeft dan immers algemene gelding. Het systeem zal daarmee het gehele scala aan bestuursrecht dekken. Zij vrezen dat dit grote aanloopproblemen met zich zal meebrengen, er aanzienlijke aanpassingen in de werkwijze van bestuursorganen moeten plaatsvinden en het investeringen in de kennis van de medewerkers van bestuursorganen zal vergen. Verder zal de regeling ook gaan gelden voor zelfstandige bestuursorganen die financiële besluiten nemen. Hierbij kan worden gedacht aan de veelheid aan kleine subsidie- en uitkeringsfondsen die Nederland kent (veelal stichtingen, zoals het Filmfonds en de Stichting Patiëntenfonds PGO).Zullen niet ook allerlei certificerende instanties die (tegen betaling) verplichte keuringen uitvoeren onder de regeling vallen (denk aan de jaarlijkse keuring van het Liftinstituut)? Daarmee is naar het oordeel van deze leden de regeling te breed opgezet. Daarmee wordt onbedoeld veroorzaakt dat, door de vele beslismomenten, er in «procedures» gaat worden gedacht door bestuursorganen. Deze leden vragen de regering uiteen te zetten of het niet beter zou zijn de regeling in eerste instantie slechts voor een aantal rechtsgebieden te laten gelden en daarna te evalueren.
De leden van de LPF-fractie merken op dat in de memorie van toelichting (p.11) staat dat ten aanzien van bijvoorbeeld de verrekening van een geldboete met een recht op huursubsidie: «De publiekrechtelijke taken die door verschillende bestuursorganen binnen een en hetzelfde openbare lichaam worden verricht, zo divers zijn dat verrekening van uit die taken voortvloeiende geldvorderingen in beginsel niet aan de orde kan zijn». Acht de regering het bij wege van uitzondering wel mogelijk als gevolg van de verregaande concentratie van taken bij de Belastingdienst (de Dienst inkomensafhankelijke regelingen) het recht tot verrekening van de burger op grond van de «één loket gedachte» uit te breiden? Voorts vragen deze leden in het kader van de verhouding van de Awb tot het BW op welke wijze de regering de verhouding tussen de vierde tranche Awb enerzijds en de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: Awr) 1959 en Invorderingswet 1990 anderzijds wil samenvatten. Tevens hebben deze leden over de opzet van de regeling enkele vragen. In de memorie van toelichting (p.23) schrijft de regering: «Het bestuursorgaan mag voor de kosten van de aanmaning een forfaitair bedrag in rekening brengen dat afhankelijk is van de hoogte van de schuld». In het kader van het beginsel «gelijke monniken, gelijke kappen»: welke kosten mag de burger in rekening brengen als hij de overheid aanmaant tot betaling van een geldschuld? Waarom voorziet het onderhavige wetsvoorstel niet in een aanpassing van de Invorderingswet 1990 in de vorm van «een betalingstermijn en een renteregeling, dan wel regels en sancties die gelden indien de ontvanger in gebreke blijft met betalen» (zie J.J. Vetter, De regeling voor bestuursrechtelijke geldschulden in het voorontwerp voor de Vierde tranche Algemene Wet Bestuursrecht; van maatpak naar confectiepak, FED 2001/215, p.815), zo vragen deze leden.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of in verband met de toepassing van titel 4.4 ook private instellingen die met een publiekrechtelijke taak zijn belast met een bestuursorgaan worden gelijkgesteld. Als voorbeeld noemen zij de ziektekostenverzekeraars. Zowel de ziekenfondspremies als de omslagpremies berusten op een wettelijke verplichting. Inzake de verhouding tussen verzekeraar en verzekerde moet echter gezegd worden dat deze primair door civielrecht wordt beheerst. Zij vragen voorts een nadere toelichting op de keuze de betalingsverplichting na verloop van vijf jaren te laten verjaren. Deze termijn komt deze leden vanuit het bestuursorgaan geredeneerd onwenselijk lang voor, zeker daar het voor het bestuursorgaan te allen tijde mogelijk is door bijvoorbeeld aanmaningen of invorderingsacties de termijn van verjaring te stuiten. Het komt onredelijk over als alsnog een betalingsverplichting van kracht blijft in gevallen dat het bestuursorgaan jarenlang helemaal niets van zich heeft laten horen. Zij wijzen er in dit verband op dat nog onlangs een motie in de Kamer is aangenomen die een termijn van twee jaar stelt inzake de betaling van eigen bijdragen in de Thuiszorg en vragen mede naar aanleiding daarvan of een termijn van twee jaar niet meer in de rede ligt. Een andere overweging zou kunnen zijn om in de termijn onderscheid te maken tussen burgers zijnde natuurlijke personen en rechtspersoonlijkheid bezittende instellingen, omdat van de laatste meer dan van burgers kan worden verondersteld dat zij in een meer gelijkwaardige positie ten opzichte van de overheid verkeren. Graag ontvangen deze leden een reactie op deze suggestie.

Nota naar aanleiding van het verslag

[29 702, p. 3-13]

5. De gedachte dat bestuursrechtelijke geldschulden op het terrein van de schadevergoeding buiten titel 4.4 vallen, berust op een misverstand. Weliswaar was dit in het voorontwerp het geval, maar in het wetsvoorstel worden ook geldschulden die voortvloeien uit een besluit dat vatbaar is voor bezwaar of beroep onder de regeling gebracht. In zoverre is dus aan de, ook door de VAR onderschreven, wens tegemoet gekomen.
Voor het overige menen wij dat het betere de vijand is van het goede. Op zichzelf lijkt het op één moment tot stand brengen van een veelomvattende regeling als door de VAR genoemd, een aanzienlijk voordeel te zijn. Zij vergt echter een zo uitvoerige studie, en belast het wetgevingsproces en de uitvoeringspraktijk met een zo omvangrijke vernieuwing, dat de nadelen van deze benadering groot zijn. Daarom is bij de Awb gekozen voor het systeem van een aanbouwwet, waarin nieuwe onderdelen tot stand worden gebracht wanneer een algemene regeling van een onderwerp voordelen biedt, zonder dat gewacht behoeft te worden op het gereedkomen van andere onderdelen.
Die benadering is ook hier gekozen. Voor de geldschulden wordt nu een aanzienlijke vereenvoudiging bereikt. Het is gewenst die tot stand te brengen zonder te wachten op een regeling van de bestuursrechtelijke overeenkomst, die zeker nog veel tijd zou vergen.
6. Met de commissie vinden wij het ongelukkig wanneer subtiele, soms omstreden, dogmatische en veranderlijke keuzen de rechtsmachtverdeling tussen bestuursrechter en burgerlijke rechter beheersen. Veeleer gaat het erom keuzen te maken die aansluiten bij de praktijk en eenvoudig hanteerbaar zijn. Dat neemt niet weg dat de ervaring in alle landen waarin een afzonderlijke stelsel van bestuursrechtspraak bestaat leert dat grensproblemen niet te voorkomen zijn.
Voor wat de onderhavige materie betreft, speelt dit probleem geen rol. De regeling van titel 4.4 geeft uitsluitend inhoudelijke regels over bestuursrechtelijke geldschulden. De regeling heeft geen betrekking op de rechtsmachtverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter. Daarin wordt door het wetsvoorstel dan ook geen verandering gebracht.
Wel speelt de vraag een rol in hoeverre bij de regeling van de bestuursrechtelijke geldschulden gebruik kan worden gemaakt van de bepalingen van het privaatrecht. Daarbij hanteert het wetsvoorstel twee uitgangspunten.
Allereerst de meer praktische vraag hoe de codificaties op het terrein van het privaatrecht en het bestuursrecht zich tot elkaar verhouden. Ter wille van de duidelijkheid moet de wetgever hier een helder stelsel kiezen. Het ligt dan voor de hand dat het uitgangspunt is dat iedere codificatie is geschreven voor het eigen rechtsgebied: het Burgerlijk Wetboek voor het privaatrecht, en de Awb voor het bestuursrecht. Wanneer de wetgever wenst dat de bepalingen van een bepaalde codificatie ook gelden voor het andere rechtsgebied, dan moet hij dat uitdrukkelijk aangeven.
Die systematiek komt ook in beide codificaties tot uitdrukking. Het BW kent een aantal titels die niet alleen voor het privaatrecht zijn bedoeld, maar ook voor het bestuursrecht. Dat is in die titels – van Boek 3 over het vermogensrecht in het algemeen – uitdrukkelijk gebeurd door te bepalen dat die titels ‘buiten het vermogensrecht van overeenkomstige toepassing zijn, voor zover de aard van de rechtsverhouding zich daartegen niet verzet’. Blijkens de wetsgeschiedenis is met ‘buiten het vermogensrecht’ juist ook op het bestuursrecht gedoeld. Ook in de Awb komt het voor dat bepalingen van het BW van overeenkomstige toepassing worden verklaard. Daarnaast kent de Awb een bepaling waarin bestuursrechtelijke regels in het privaatrecht van overeenkomstige toepassing zijn verklaard – artikel 3:1, tweede lid – en geschiedt datzelfde ook in het BW.
Dit punt betreft de systematiek van de wetgeving, en heeft in zekere zin een beperkte betekenis.
Het tweede uitgangspunt is meer inhoudelijk van aard. Wanneer op het ene rechtsgebied reeds rechtsregels bestaan, behoort bij het ontwerpen van bepalingen op het andere rechtsgebied bij die regels te worden aangesloten, tenzij de verschillende aard van de rechtsgebieden met zich meebrengt dat daartegen duidelijke bezwaren bestaan. Eenvoud en eenheid van het recht verlangen immers dat nodeloze verschillen tussen rechtsregels moeten worden voorkomen. Voor de regeling van de geldschulden in de vierde tranche betekent dit dat steeds is nagegaan of de bepalingen uit het Burgerlijk Wetboek over geldschulden ook in het bestuursrecht toepassing kunnen vinden. Op soortgelijke wijze is in de bepalingen over de bestuurlijke boete en de handhaving nagegaan in hoeverre aansluiting kan worden gezocht bij de geldende regeling in het strafrecht.
Het grote voordeel van deze benadering is dat de wetgever een duidelijke keuze maakt over de toepasselijkheid in het bestuursrecht van de bepalingen uit het burgerlijk recht en het strafrecht. In de huidige situatie bestaat daarover nogal eens onzekerheid, omdat in de jurisprudentie soms de bepalingen uit het andere rechtsgebied worden toegepast en in andere gevallen niet.
Hiermee is ook een antwoord gegeven op de vraag over de tendens tot verdere harmonisatie tussen bestuursrecht en privaatrecht. Verschillen tussen de rechtsregels uit die rechtsgebieden waarvoor geen goede reden bestaat, behoren te worden vermeden. Het innemen van meer dogmatische standpunten over de verhouding tussen bestuursrecht en privaatrecht kan de wetgever daarbij beter vermijden. Een dogmatische beschouwing biedt vaak ook geen antwoord op de concrete vragen waar het hier om gaat. De lengte van de betalingstermijn, de vraag op welk tijdstip en op welke wijze betaald moet worden en de regeling van de gevolgen van te late betaling moeten in beide rechtsgebieden geregeld worden. De specifieke argumenten om voor dergelijke onderwerpen al dan niet tot uniforme regels te komen, houden meestal geen verband met dogmatische uitgangspunten, maar hebben een meer pragmatisch karakter.
Het karakter van de Awb als aanbouwwet brengt met zich mee dat prioriteit wordt gegeven aan die onderwerpen, waaraan in de rechtspraktijk een duidelijke behoefte bestaat. De behoefte aan een regeling over de onverschuldigde betaling of de ongerechtvaardigde verrijking zal dus moeten worden afgewogen tegen de behoefte van een regeling van andere onderwerpen. Wel menen wij dat optreden van de wetgever op het terrein van de schadevergoeding gewenst is. Om die reden is een studiegroep ingesteld om die voor te bereiden. Daarbij zijn ook de ontwikkelingen in Europa op het gebied van rechterlijke toetsing van overheidshandelen aan de orde.
Zoals in het verslag aangegeven worden bepalingen uit het Burgerlijk Wetboek van overeenkomstige toepassing verklaard, indien zij ook voor het bestuursrecht behoren te gelden. Dat zij niet rechtstreeks van toepassing worden verklaard, maar dat van overeenkomstige toepassing wordt gesproken, sluit direct aan bij de terminologie die ook nu al in het Burgerlijk Wetboek en de Algemene wet bestuursrecht wordt gebruikt. Men zie de artikelen 3:59, 3:79 en 3:326 BW en 3:1, tweede lid, Awb.
Wij zijn ervan overtuigd dat de regeling van de geldschulden een grotere eenheid van regels in het bestuursrecht ten gevolge heeft, en bovendien de bestaande onzekerheid die in de jurisprudentie te vinden is, kan verminderen. Dat is ook hier het doel van de codificatie.
7. De commissie vraagt zich af of de vele beslismomenten en de verschillende mogelijkheden van bezwaar en beroep de slagvaardigheid ten goede komen. Wij merken op dat in de literatuur dezelfde kritiek op het voorontwerp is geleverd. Teneinde daaraan tegemoet te komen is in het wetsvoorstel een voorziening opgenomen. Deze voorziening houdt in dat het bezwaar en beroep tegen een betalingsbeschikking zich mede richt tegen een bijkomende beschikking, zoals een beschikking omtrent verrekening, uitstel van betaling, verlening van een voorschot, vaststelling van de rente of gehele of gedeeltelijke kwijtschelding (art. 4.4.5.1). Aldus worden verschillende op zichzelf afzonderlijk appellabele besluiten voor bezwaar en beroep samengenomen. Uiteraard gebeurt dit uitsluitend voorzover de appellant de bijkomende beschikkingen betwist.
8. Wij zouden, ter verduidelijking van hetgeen hierover reeds in de memorie van toelichting is gezegd, nog het volgende willen opmerken. In de Awb wordt steeds gesproken over bestuursorganen. Bestuursorganen zijn evenwel in de regel geen privaatrechtelijk rechtssubject. Uitsluitend natuurlijke personen en rechtspersonen zijn in het privaatrecht in staat om vermogensrechtelijke rechtshandelingen te verrichten. Om die reden is het van belang een verbinding te leggen tussen de Awb en het rechtspersonenrecht van het BW. Die verbinding is gemaakt door te bepalen dat de vermogensrechtelijke gevolgen van een handeling van een bestuursorgaan de rechtspersoon treffen waartoe het bestuursorgaan behoort. De gedachte van Van Paridon en Bax dat er dan een probleem is indien een bestuursorgaan geen deel uitmaakt van een rechtspersoon berust op een onjuiste veronderstelling. Het komt niet voor dat een bestuursorgaan geen deel uitmaakt van een rechtspersoon. Wanneer een bestuursorgaan in het leven wordt geroepen, behoort dat bestuursorgaan tot de rechtspersoon (staat, gemeente, provincie) die dat bestuursorgaan in het leven heeft geroepen. Dit is alleen anders indien bij de instelling is bepaald dat het bestuursorgaan tot een andere rechtspersoon behoort.
9. Men kan er inderdaad over aarzelen of de vaststelling van een betalingsverplichting als door deze leden bedoeld in alle gevallen als een beschikking kan worden aangemerkt, omdat niet altijd duidelijk is in hoeverre deze vaststelling op rechtsgevolg is gericht. Om geen onzekerheid te laten bestaan vinden wij een uitdrukkelijke bepaling, inhoudende dat de vaststelling “bij beschikking” geschiedt, gewenst. Daarmee worden mogelijke onzekerheden weggenomen en wordt zeker gesteld dat rechtsbescherming steeds door de bestuursrechter kan worden geboden.
10. Wij merken hierover op dat dit wetsvoorstel het bestuursorgaan de mogelijkheid biedt de wederpartij uitstel van betaling te verlenen. Dit uitstel kan onder voorwaarden worden verleend (vgl. art. 4.4.1.10). Wij hebben onze gedachten nogmaals laten gaan over de vraag of het zinvol is daaraan een algemene regeling voor, al dan niet partiële, kwijtschelding toe te voegen. Een algemene wettelijke regeling is echter niet goed realiseerbaar, aangezien de gevallen waarin kwijtschelding op haar plaats is, te veel van geval tot geval verschillen. Bovendien valt niet uit te sluiten dat een dergelijke voorziening in de praktijk een zekere aanzuigende werking zal hebben, terwijl het uitgangspunt toch moet zijn dat schulden worden voldaan. Dit alles sluit overigens niet uit dat in bijzondere wetgeving voor een bepaald geval een kwijtscheldingsregeling wordt opgenomen.
11. Wij constateren met genoegen dat de leden van de CDA-fractie tevreden zijn met de voorgestelde regeling, nu het accent niet meer alleen ligt op de noodzakelijke rechtsbescherming tegen de overheid, maar ook ziet op andere aspecten van de verhouding tussen burger en overheid. Hieruit zou men kunnen opmaken, zo vervolgen deze leden, dat de burger steeds meer als gelijkwaardige partij kan worden gezien ten opzichte van het bestuursorgaan. Op verzoek van deze leden reageren wij op dit punt als volgt.
Het bestuursrecht regelt de verhouding tussen bestuursorgaan en burger. Anders dan in het privaatrecht, waarbij het steeds gaat om private partijen, gaat het in het bestuursrecht om de verhouding tussen een bestuursorgaan en een burger. De beide partijen nemen daarbij een verschillende positie in, waarbij het bestuursorgaan – juridisch gezien – doorgaans bij beschikking de onderlinge verplichtingen vaststelt. In het privaatrecht staat – juridisch gezien – de tweezijdigheid van rechtsverhouding meestal voorop.
Dit juridische verschil kan worden gezien als een uitvloeisel van het feit dat de overheid in verhouding tot de burger als de meest machtige partij kan worden beschouwd, terwijl in het privaatrecht van twee gelijkwaardige partijen sprake is. Deze kenschets is echter te eenvoudig: in het bestuursrecht komen verhoudingen voor waarin feitelijk sprake is van gelijkwaardige partijen, terwijl in het privaatrecht sprake kan zijn van een sterke ongelijkwaardigheid. Men denke aan het consumentenrecht.
Los daarvan staat echter, dat ook in het bestuursrecht sprake is van een zekere wederkerigheid in de onderlinge verhouding. Ook in de verhouding tussen bestuursorgaan en burger behoren beide partijen zich aan hun over en weer bestaande verplichtingen te houden. Zoals de overheid geen belastingaanslag mag opleggen in strijd met de rechtsregels daarover, behoort de burger van zijn kant de terecht opgelegde aanslagen te betalen. Het bestuursrecht behoort de verplichtingen van beide kanten te sanctioneren. Aan de burger moet rechtsbescherming worden geboden tegen onjuist opgelegde aanslagen, maar anderzijds moet ook de verplichting van de burger om de terecht opgelegde aanslag te betalen, afgedwongen kunnen worden. In die zin is er sprake van tweezijdigheid in de rechtsverhouding tussen burger en bestuur en behoort het bestuursrecht te zien op de rechten en verplichtingen van beide kanten.
Wat de aansluiting bij het privaatrecht betreft, is hierboven reeds uiteengezet dat de regels uit het privaatrecht over geldschulden in het wetsvoorstel zijn gevolgd, voor zover er niet duidelijke argumenten bestaan om tot een andere regeling te komen. Uit het oogpunt van rechtszekerheid verdient het daarbij de voorkeur dat de wetgever nauwkeurig aangeeft welke regels wel en welke niet gevolgd moeten worden, dan dat men dat – zoals nu – aan de jurisprudentie overlaat. Daarbij maakt het voor de rechtszekerheid geen verschil of men van rechtstreekse of van overeenkomstige toepassing spreekt: in beide gevallen geldt de regel. Wanneer bijvoorbeeld voor de berekening van de wettelijke rente of voor de gevolgen van devaluatie in artikel 4.4.2.2 een aantal bepalingen van het BW van overeenkomstige toepassing worden verklaard, staat daarmee precies vast welke regel geldt. Alleen zijn de bepalingen van het BW, inclusief uitvoeringsbesluiten, geschreven voor privaatrechtelijke geldschulden, zodat – overeenkomstig de in het BW gehanteerde systematiek – over van overeenkomstige toepassing moet worden gesproken.
12. Anders dan deze leden menen wij niet dat titel 4.4 te breed is opgezet. Vooropgesteld zij dat naar ons oordeel niet kan worden gezegd dat deze regeling teveel beslismomenten bevat. Zoals hierboven reeds aangegeven, biedt artikel 4.4.5.1 een voorziening die aan dit euvel tegemoet komt. Oogmerk van deze titel is een uniforme regeling te geven die voor het gehele bestuursrecht geldt en die eenheid brengt waar nu nog verscheidenheid heerst. In het bijzonder valt de denken aan de algemene betalingstermijn van zes weken nadat de beschikking is bekendgemaakt, de verplichting voor burger en overheid tot het betalen van wettelijke rente bij betalingsverzuim, een algemene verjaringstermijn van vijf jaren en een algemene regeling voor de invordering bij dwangbevel. Aan een uniforme regeling bestaat behoefte omdat thans de betalingsregelingen zonder aanwijsbare redenen zowel qua omvang als inhoud zeer sterk uiteenlopen, hetgeen ook problematisch is in verband met de benodigde rechtszekerheid. Indien de voorgestelde regeling slechts voor een aantal rechtsgebieden zou gelden, zou dit oogmerk uiteraard niet worden gerealiseerd en zou, vergeleken met de huidige stand van zaken, het systeem nog veel minder overzichtelijk worden.
Uiteraard hebben deze leden gelijk als zij constateren dat bestuursorganen, ook de kleine, inspanningen zullen moeten verrichten om zich de nieuwe regeling eigen te maken. Dat is bij de invoering van nieuw recht nu eenmaal altijd het geval. Maar op den duur maakt een algemene regeling het recht juist overzichtelijker en toegankelijker. Juist ook de kleine bestuursorganen profiteren daarvan. De ervaring leert immers dat het werken met een algemene regeling veel meer en sneller hulpmiddelen in de vorm van commentaren, handleidingen, modellen, checklists e.d. beschikbaar komen dan voor een regeling die slechts  een beperkt gebied bestrijkt.
In hoeverre een certificerende instantie een bestuursorgaan is en derhalve onder de voorgestelde regeling valt, is niet in het algemeen te zeggen. Dit hangt af van het type certificering en de daaraan verbonden rechtsgevolgen.
13. Artikel 4.4.1.9 vereist dat de verrekening een wettelijke grondslag heeft. In artikel 30 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen is voorzien in een verrekeningsregeling voor het geval er sprake is van een door de Belastingdienst/Toeslagen in te vorderen schuld die voortvloeit uit een terugvordering. Verrekening is in de eerste plaats mogelijk met een door de Belastingdienst/Toeslagen uit te betalen bedrag. Dit uit te betalen bedrag kan zijn grondslag vinden in zowel dezelfde inkomensafhankelijke regeling (bijvoorbeeld terugvordering huurtoeslag met uitbetaling huurtoeslag) als een andere inkomensafhankelijke regeling (bijvoorbeeld terugvordering huurtoeslag met uitbetaling tegemoetkoming kinderopvang). In de tweede plaats kan de Belastingdienst/Toeslagen een terugvordering verrekenen met een aan dezelfde belanghebbende uit te betalen bedrag dat voortvloeit uit een aanslag inkomstenbelasting (al dan niet met een voorlopig karakter). Het is in deze gevallen de Belastingdienst/Toeslagen die het besluit tot verrekening neemt. De belanghebbende kan de Belastingdienst/Toeslagen echter ook verzoeken om van de verrekeningsbevoegdheid gebruik te maken.
14. De vierde tranche van de Awb harmoniseert de diverse regelingen op het gebied van de geldschulden in de bijzondere bestuursrechterlijke wetgeving. Bij het opstellen ervan is getracht zoveel mogelijk aansluiting te zoeken bij bestaande regelgeving. Daarbij is wel in aanmerking genomen dat op verschillende terreinen bij wet andere, specifieke regelingen zijn getroffen, die zozeer met de eigen aard van die bijzondere wetgeving samenhangen, dat het niet steeds goed mogelijk is de regeling zonder meer aan de Awb aan te passen. De wetgeving op het terrein van het belastingrecht vormt daar een voorbeeld van.
De aanpassing van wetgeving aan de vierde tranche van de Awb zal plaatsvinden door middel van een separaat wetsvoorstel. Dit wetsvoorstel is thans in voorbereiding, maar vooruitlopend daarop kan reeds worden opgemerkt dat waar nodig en mogelijk bepalingen uit de belastingwetgeving op de Awb worden afgestemd. Zo kent de Invorderingswet 1990 thans een eigen aanmaningsbepaling met een daaraan gekoppelde termijn van tien dagen. De vierde tranche Awb kent hiervoor een algemene regeling met een termijn van twee weken. De bewuste bepaling in de Invorderingswet 1990 kan daardoor komen te vervallen.
De Invorderingswet 1990 zal voorts in verband met haar specifieke karakter op een aantal punten een aanvullende regeling bieden ten opzichte van de vierde tranche Awb. Zo bevat deze wet de mogelijkheid een dwangbevel te betekenen door middel van terpostbezorging. Deze methode van betekening komt niet voor in de algemene regeling van de vierde tranche Awb, maar is voor de uitvoeringspraktijk van de Belastingdienst wel van groot belang en zal dus aanvullend geregeld blijven in de Invorderingswet 1990.  Dit geldt eveneens voor enige andere in de Invorderingswet 1990 opgenomen regels, zoals omtrent voorrecht en bodemrecht e.d.. Waar nodig zal in de Invorderingswet 1990, gelet op de eigenheid van het belastingrecht, op een aantal onderdelen worden afgeweken van de vierde tranche Awb. Zo wordt in de Invorderingswet 1990 gewerkt met in rekening te brengen en te vergoeden heffings- en invorderingsrente in plaats van met een algemene wettelijke rente zoals de vierde tranche kent.
Soortgelijke opmerkingen kunnen worden gemaakt ten aanzien van het fiscale boeterecht. De vierde tranche Awb regelt de procedure die bij het opleggen van de bestuurlijke boete moet worden gevolgd. Dit betreft een aantal zaken die nu in de AWR zijn geregeld. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan: het zwijgrecht, una via en de boetebeschikking. Het voorgaande zal ertoe leiden dat in beginsel dergelijke formele boetebepalingen in de AWR kunnen vervallen.  De vierde tranche Awb regelt niet in welke gevallen een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, noch hoe hoog die boete dan is. Dit materiële boeterecht blijft geregeld in de fiscale wetgeving.
15. Wij willen voorop stellen dat het openbaar bestuur en in het bijzonder de Belastingdienst in de regel tijdig betalen. Voor het bijzondere geval dat het bestuursorgaan in verzuim is, wordt het verplicht tot betaling van de wettelijke rente over het bedrag dat hij aan de burger verschuldigd is (artikel 4.4.2.2).
Zoals bij de beantwoording van de vorige vraag reeds is opgemerkt, is de aanpassingswetgeving nog in voorbereiding. Artikel 9, eerste lid, van de Invorderingswet 1990 geeft een betalingstermijn van twee maanden voor een belastingaanslag. Opgemerkt dient te worden dat de Belastingdienst in het overgrote deel van de gevallen reeds enkele dagen na de vaststelling van de beschikking waaruit een uit te betalen bedrag blijkt, uitbetaalt. Voor het enkele geval dat hij er niet in slaagt binnen de geldende termijn van twee maanden te betalen én tevens de Belastingdienst in verzuim is, is bovendien voorzien in een renteregeling. Deze renteregeling bestaat reeds sinds 1990, zij het dat deze regeling geen wettelijke basis heeft, maar in de beleidssfeer is totstandgekomen. Deze regeling wordt ook wel de coulancerenteregeling genoemd. De Belastingdienst zal een dergelijk renteaanbod alleen doen als hij zelf in verzuim is. Wat betreft de hoogte van deze rente wordt aangesloten bij de voor de fiscaliteit geldende heffings- en invorderingsrente. Geconcludeerd kan derhalve worden dat de Invorderingswet 1990 reeds voorziet in een betalingstermijn voor door de Belastingsdienst uit te betalen bedragen en de Belastingdienst tevens rente vergoedt in het geval hij in verzuim is bij het uitbetalen.
16. Wij herinneren er aan dat de Awb een algemene wet is die voor een zeer belangrijk deel regels geeft waaraan primair bestuursorganen zijn gebonden. Overeenkomstig de in de Awb gebruikelijke terminologie wordt in titel 4.4. steeds gesproken van bestuursorganen. Dit wetsvoorstel brengt geen wijziging teweeg in de reikwijdte van het begrip bestuursorgaan.
Ook organen van privaatrechtelijke instellingen die met een publieke taak zijn belast, moeten soms als bestuursorgaan in de zin van de Awb worden aangemerkt.
Onder de nieuwe Zorgverzekeringswet (Stb. 2005, 358) is iedere inwoner verplicht een zorgverzekeringsovereenkomst te sluiten met een privaatrechtelijke zorgverzekeraar. Deze zorgverzekeraar zal voor dit deel van zijn werkzaamheden geen bestuursorgaan zijn. Zorgverzekeraars kunnen er echter voor kiezen ook de AWBZ uit te voeren. Voor dat deel van hun werkzaamheden zullen zij dan wél bestuursorgaan zijn. Op besluiten die zij bij de uitvoering van de AWBZ nemen, is de Awb – evenals vroeger het geval was – van toepassing. Het zou tot onoverzichtelijkheid leiden om van die toepassing weer de regeling van de geldschulden uit te sluiten.
17. De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen verder een nadere toelichting op de keuze de betalingsverplichting na verloop van vijf jaren te laten verjaren. Zij vinden deze termijn onwenselijk lang en vragen of een termijn van twee jaar niet meer in de rede ligt. Als alternatief doen zij de suggestie om in de termijn onderscheid te maken tussen burgers zijnde natuurlijke personen en rechtspersoonlijkheid bezittende instellingen.
Begrijpen wij het goed, dan is het vooral de onzekerheid van de burger over de vraag of hij nu wel of niet moet betalen, die de leden op deze suggesties brengt, temeer nu de burger dikwijls niet in een gelijkwaardige positie tegenover de overheid staat. Wij willen vooropstellen dat mogelijke onzekerheden voor de burger vooral kunnen zitten in de termijn waarop het bestuursorgaan de verplichting tot betaling oplegt. Voor de goede orde: dit is een termijn met een ander karakter dan de verjaringstermijn van titel 4.4. De termijn waarbinnen het bestuursorgaan de betalingsbeschikking moet nemen, is in veel gevallen geregeld in de bijzondere wetgeving. Deze termijn leent zich niet goed voor een algemene regeling in de Awb. Daarvoor verschilt deze termijn te veel per terrein waarop de betaling betrekking heeft. Nadat het bestuursorgaan de betalingsbeschikking heeft genomen, is de schuldenaar rechtens verplicht de schuld te voldoen binnen de gestelde betalingstermijn. In veel gevallen betaalt de schuldenaar gelukkig zonder dat er invorderingsmaatregelen worden genomen. Ook is het vaak mogelijk een betalingsregeling te treffen. De betalingsverplichting blijft bestaan wanneer het bestuursorgaan na het verstrijken van de betalingstermijn geen invorderingmaatregelen neemt. Het zou een verkeerd signaal zijn als een betalingsverplichting in feite alleen zou bestaan voorzover het bestuursorgaan de betaling afdwingt of dreigt af te dwingen. Van onzekerheid over de betalingsverplichting behoeft bij de burger dus geen sprake te zijn, mits maar een duidelijke betalingsbeschikking is genomen.
Het bestuursorgaan dient de invorderingsmaatregelen te nemen binnen de gestelde verjaringstermijn. Wij hebben deze termijn op vijf jaar gesteld. De lengte van deze verjaringstermijn sluit aan bij de meest gebruikelijke termijn in het BW. Deze termijn leent zich wel voor een uniforme regeling in de Awb. Voorts is de verjaringsregeling van de Awb vooral gericht op een algemene regeling van de mogelijkheden tot stuiting van de verjaring met inbegrip van de daaraan verbonden gevolgen.

Handelingen II

De heer Van de Camp (CDA) (p. 4057): Ik wil eerst iets zeggen over de bestuursrechtelijke geldschulden. In de verhouding tussen burger en bedrijf aan de ene kant en bestuursorgaan aan de andere kant gaan veel geldstromen heen en weer. De regels met betrekking tot die geldstromen worden nu voor het grootste gedeelte bepaald door het Burgerlijk Wetboek. Het Burgerlijk Wetboek is echter niet onverkort van toepassing. De verhouding burger/overheid is er immers één van ongelijkwaardige gelijkwaardigheid. Soms spelen er kwesties waarvoor het Burgerlijk Wetboek niet een passende oplossing biedt. Om duidelijk te krijgen wat de regels precies zijn, is niet alleen het wetboek voldoende maar heb je eigenlijk ook een dikke jurisprudentiebundel nodig. Dat wordt met de voorgestelde regeling veel minder nodig. Daar is het CDA blij mee.
De regering kiest ervoor om in deze tranche niet ineens het hele bestuursrechtelijke vermogensrecht te codificeren. Wij hebben begrip voor de afweging die de regering maakt tussen enerzijds het ineens invoeren en anderzijds de nadelen van de lange voorbereidingstijd en de grote invoeringsoperatie. Inderdaad, wat nu geregeld wordt, zal nu al voordelen opleveren. En, om in aanbouwtermen te blijven, waarom het aansluiten van de douche uitstellen als de aanleg van het zwembad veel tijd in beslag zal nemen?
Wel is de CDA-fractie benieuwd of de minister een indicatie kan geven van de termijn waarop hij denkt, andere delen van het bestuursrechtelijke vermogensrecht, zoals het schadevergoedingsrecht en het overeenkomstenrecht, te kunnen invoeren. Hoe staat het met de voortgang van de studiegroep die zich over een bestuursrechtelijk schadevergoedingsrecht buigt? Ik verwijs naar pagina’s 6 en 17 van de nota naar aanleiding van het verslag.
De heer Teeven (VVD) (p. 4059-4060): De regels voor het vorderen van schulden door de overheid zijn thans nog vastgelegd in een vijftigtal wetten. Door deze regels op te nemen in de AWB wordt een belangrijke vereenvoudiging bereikt. Hetzelfde geldt voor de regels voor het betalen van boetes die niet door de rechter zijn opgelegd, de zogeheten bestuurlijke boetes. In de Algemene wet bestuursrecht worden hiervoor algemene regels vastgelegd, waardoor het stellen van aparte regels per soort boete niet meer noodzakelijk is.
(…) De VVD-fractie is het met betrekking tot de bestuursrechtelijke geldschulden hartgrondig met de ministers eens wanneer zij in de nota naar aanleiding van het verslag benadrukken dat het uitgangspunt dient te zijn dat schulden worden voldaan. Omdat niet alle geldschulden binnen het bereik van die titel vallen, zou ik graag van de minister horen of hij voornemens is, daar op korte termijn verandering in te brengen en zo ja, welke verandering.
De vorige ministers waren van mening dat het optreden van de wetgever in ieder geval op het terrein van de schadevergoeding gewenst is. Kan de minister inzicht geven in de voortgang van de studiegroep die is ingesteld inzake een wettelijke regeling met betrekking tot de schadevergoeding, nota pagina 7? Met betrekking tot de bestuurlijke handhaving is de VVD-fractie het ook hartgrondig eens met het uitgangspunt dat door de toenmalige minister werd benadrukt. Het gaat om de beginselplicht tot handhaving in het bestuursrecht, pagina 28. Onderschrijven ook de ministers het belang van deze beginselplicht tot handhaving? Op welke wijze zal de regering hiervan de naleving stimuleren, om zo het door de vorige ministers genoemde handhavingstekort aan te pakken?
De heer De Wit (SP) (p. 4061): (…) Voor de bestuursrechtelijke geldschuld wordt een algemene regeling voorgesteld voor betalingen aan en door bestuursorganen, naast algemene regels over het ontstaan en de inhoud van de verplichting tot betaling aan de overheid, het intreden van verzuim en de gevolgen. Het gaat dus om geldschulden waarbij een van de partijen een bestuursorgaan is. Het kan bijvoorbeeld gaan om de verplichting om belasting te betalen, het ontvangen van een subsidie na een daartoe strekkend besluit of het recht op een uitkering. De regels uit het Burgerlijk Wetboek zijn hierbij als uitgangspunt genomen. Dat lijkt mij ook wenselijk voor de consistentie van de regelgeving. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft zich op het standpunt gesteld dat deze juridisering van de regelgeving van de betaling van geldschulden geen goede zaak is. De VNG verwacht dat de uitvoeringslasten voor gemeenten aanzienlijk zullen toenemen. Wat vindt de minister van dat standpunt van de VNG? Mijn fractie plaatst daar vraagtekens bij omdat de nieuwe regeling niet veel wijzigt aan de bestaande praktijk, nu de regels al grotendeels op het bestaande Burgerlijk Wetboek gebaseerd zijn.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4064): Ik begin met titel 4.4 bestuursrechtelijke geldschulden. Het is goed dat nu helder is opgeschreven dat de verplichting tot betaling van een geldsom wordt vastgesteld in een beschikking. Dat creëert duidelijkheid. Het is ook goed dat deze bepaling zich niet beperkt tot betalingen aan overheid, maar wordt uitgebreid tot betalingen die de overheid aan burgers moet doen. Is titel 4.4 echter ook van toepassing op zelfstandige schadebesluiten en betalingsverplichtingen die voortvloeien uit onrechtmatig of rechtmatig gedrag van de overheid? Ik begrijp ook niet goed waarom sommige bepalingen uitgezonderd blijven in het belastingrecht. Ik las ergens dat dit hoofdstuk niet van toepassing is op teruggaven aan de burgers, die voortvloeien uit ambtshalve correcties door de inspecteur. Ik hoor hier graag een toelichting op.
Minister Hirsch Ballin (p. 4071-4072): De heer Teeven vroeg of alle geldschulden onder de reikwijdte van de regeling vallen. Onder de regeling vallen, ingevolge artikel 4.4.1.1. vrijwel alle bestuursrechtelijke geldschulden binnen de reikwijdte; niet alleen geldschulden met een wettelijke grondslag, maar ook buitenwettelijke voor zover die vatbaar zijn voor bezwaar en beroep. Hiermee is ook de financiële afwikkeling van het zelfstandig schadebesluit onder de werking van het wetsvoorstel gebracht. Dit is dus een verschil met het voorontwerp; dat was waarschijnlijk de aanleiding voor de vraag van de heer Teeven. Het voorontwerp had alleen betrekking op de geldschulden met een wettelijke grondslag.
(…) De heer Teeven heeft een vraag gesteld over de geldschulden en het beperken van de werklast van de rechterlijke macht. Het meenemen van de bijkomende beschikking bij de hoofdbeschikking zal misschien wat werk schelen voor de rechtspraak, maar boek dit niet te snel in als een besparing die voor andere dingen kan worden benut, want de effecten daarvan zullen zeer beperkt zijn.

Voorlopig verslag I

[29 702, p. 4-9]

Bestuursrechtelijke geldschulden
Algemeen
11. Een eerste probleem dat deze leden van de CDA-fractie willen noemen is dat van de bureaucratisering, de formalisering en verdere juridisering van de inning en betaling van geldschulden door en aan bestuursorganen. Ook eerder bij de schriftelijke voorbereiding van dit wetsvoorstel is op deze achterkant van de harmonisatieoperatie gewezen. De VNG en meerdere bestuursrechtelijke auteurs signaleerden dit gevaar eveneens. Ontstaan er niet te veel formele beslismomenten en dus evenzovele gelegenheden om bezwaar te maken en in (hoger) beroep te gaan? Deze leden wijzen op de beschikking tot vaststelling van de schuld, de beschikking tot betaling, de beschikking tot verrekening indien een wettelijk voorschrift daartoe de mogelijkheid opent, de beschikking over een verzoek tot uitstel, een eventuele beschikking over beëindiging van het uitstel, de beschikking over een voorschot, de beschikking over een verzoek tot (gedeeltelijke) kwijtschelding en een beschikking over de vaststelling van de verschuldigde rente. En dan is bijvoorbeeld nog niet genoemd de beschikking over een dwangsom als bedoeld in het initiatiefwetsvoorstel- Wolfsen, dat onlangs door de Eerste Kamer is aanvaard[15].
De regering verwijst in dit verband steeds naar artikel 4.4.5.1. waar wordt bepaald dat het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking waarbij de verplichting tot betaling van een geldsom is vastgesteld, mede betrekking heeft op bijkomende beschikkingen. De leden van de CDA-fractie vragen zich echter af of deze «liftmogelijkheid» alle problemen oplost. Soms worden de bijkomende beschikkingen door andere bestuursorganen genomen dan die welke de hoofdbeschikkingen nemen. Verder kan bijvoorbeeld een verzoek om uitstel c.q. kwijtschelding pas later ontstaan.

12. De leden van de CDA-fractie vragen de regering voorts in hoeverre de aanvaarding van het initiatiefvoorstel-Wolfsen inzake een dwangsom bij niet tijdig beslissen (waarin opgenomen het wetsvoorstel beroep bij niet tijdig beslissen) gevolgen heeft voor de procedure rond de betaling van geldsommen door bestuursorganen.

Opzet van de regeling
13. Aan titel 4.4 wordt een artikel 4.4.1.9 toegevoegd dat betrekking heeft op verrekening van een geldschuld. Bepaald wordt dat verrekening van een geldschuld met een bestaande vordering slechts mogelijk is voor zover er sprake is van een wettelijk voorschrift. Het is voorstelbaar dat het wenselijk is dat verrekening van schulden met vorderingen op en binnen bestuursorganen, mogelijk wordt, ook zonder dat er sprake is van een wettelijk voorschrift. Wat zijn de bezwaren om schulden met vorderingen te verrekenen zonder dat er sprake is van een wettelijk voorschrift? De leden van de VVD-fractie zouden deze vraag willen plaatsen in de context van verschillende programma’s en projecten die door verschillende ministeries worden uitgevoerd om een elektronische overheid te realiseren. Deze programma’s passen binnen ambities als die van het mogelijk maken van «eenmalige gegevensverstrekking door burgers, meermalig gebruik door de overheid» en het streven naar één overheidsloket voor burgers. Een voorbeeld van zo’n programma is het programma «persoonlijke internetpagina (PIP)». Voorzien is dat deze persoonlijke internetpagina eind 2009, begin 2010 op grote schaal operationeel wordt voor alle burgers. Het wordt dan mogelijk om bijvoorbeeld besluiten omtrent het al of niet toekennen van een huurtoeslag en een op te leggen belastingheffing via een eigen gepersonaliseerde internetpagina aan de burger bekend te maken. Vanuit de burger geredeneerd, ligt het dan voor de hand dat zijn vordering op het bestuursorgaan, in het geval van het voorbeeld de Belastingdienst, verrekend kan worden met zijn schuld op het bestuursorgaan. Is het dan niet omslachtig als er voor elke afzonderlijke casus aparte wettelijke voorschriften moeten worden gecreëerd? De leden van de VVD-fractie ontvangen graag een reactie van de regering.

14. Artikel 4.4.4.1.1 regelt de aanmaning. In dit artikel wordt bepaald dat het bestuursorgaan de schuldenaar die in verzuim is schriftelijk aanmaant tot betaling binnen twee weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de aanmaning is toegezonden. De VVD-fractie gaat er vanuit dat de aanmaning ook elektronisch kan worden verstuurd, als bedoeld in afdeling 2.3 van de Awb. Deze afdeling regelt het berichtenverkeer langs elektronische weg. In deze afdeling wordt geregeld dat indien een bestuursorgaan een bericht elektronisch verzendt, dit geschiedt op een voldoende betrouwbare en vertrouwelijke manier, gelet op de aard en inhoud van het bericht en het doel waarvoor het wordt gebruikt. Om aan de eisen van voldoende betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid te voldoen, kan een elektronische handtekening worden gebruikt als bedoeld in de artikelen 3:15a lid 2–6 en 3:15b van het Burgerlijk Wetboek. Voor berichten van minder formele aard is dat echter niet altijd noodzakelijk. Voor berichten waaraan hogere eisen worden gesteld, kunnen bij wettelijk voorschrift aanvullende eisen worden gesteld. Wanneer voldoet een aanmaning die elektronisch wordt verstuurd, aan de eisen van voldoende betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid? Dient daarvoor een elektronische handtekening te worden toegepast als bedoeld in de artikelen 3:15 a lid 2–6 en 3:15b van het Burgerlijk Wetboek of een handtekening dat een daarmee vergelijkbaar betrouwbaarheids- en vertrouwelijkheidsniveau heeft?

15. De leden van de PvdA-fractie hebben kennisgenomen van de opvatting van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), waarbij wordt gesproken over een verregaande juridisering van de regeling van betaling van geldschulden in titel 4.4 van het wetsvoorstel. Het aantal beslismomenten is niet teruggebracht, waardoor de uitvoeringslasten voor gemeenten aanzienlijk zouden toenemen. Niet alleen de uitvoering van de regeling, zo memoreert de VNG, maar ook de tegen de hoofdbeschikking en elk van de vier bijkomende beschikkingen te voeren bezwaar- en beroepsprocedures zullen de bestuurslast doen groeien. Zij vragen een (nadere) toelichting op een eerdere opmerking van de kant van de regering dat bestuursorganen, ook de kleine, inspanningen zullen moeten verrichten om zich de nieuwe regeling eigen te maken. Hoe kan de regering de vrees wegnemen, zoals die reeds tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel is geuit, dat «grote aanloopproblemen» zijn te verwachten?

16. De leden van de PvdA-fractie stellen de regering de vraag of het belang van de regeling ten aanzien van de betaling van geldschulden voldoende is aangetoond, ook waar door de Raad van State vraagtekens bij de opportuniteit zijn geplaatst. Deze vraag is wat hen betreft des te meer aan de orde, omdat door de minister van Justitie bij de behandeling in de Tweede Kamer de beperking van de werklast voor de rechterlijke macht sterk is gerelativeerd. Door de VNG is eerder om «financiële compensatie» gevraagd na ongewijzigde aanname van het wetsvoorstel door de Tweede Kamer. Heeft de regering zich hiertoe bereid getoond, bijvoorbeeld bij het sluiten van het recente bestuursakkoord tussen Rijk en gemeenten?

17. In hoeverre meent de regering dat daadwerkelijk aan de kritiek die in de literatuur op de slagvaardigheid van de voorgelegde regeling is geleverd, is tegemoetgekomen met het samennemen van op zichzelf afzonderlijk appellabele besluiten voor bezwaar en beroep? Op welke termijn verwacht de regering dat de slagvaardigheid van een algemene regeling, met name voor kleine bestuursorganen, zal overheersen boven de inspanningen die de invoering met zich mee brengt? Welk gunstig financieel effect mag met name worden verwacht van de uniforme regeling voor de invordering bij dwangbevel boven de tientallen invorderingsprocedures waarvan momenteel sprake is? Hoe zal dit effect worden aangewend?

Rechtsbescherming tegen (dwang)invordering
18. Vanuit de literatuur is de vraag opgeworpen of een bestuursrechtelijke schuld die niet op een publiekrechtelijk voorschrift berust maar op een beschikking nu voorvloeit uit die beschikking zelf of reeds daarvoor bestond[16]. Naar de mening van de leden van de CDA-fractie is deze vraag bepaald belangrijk omdat ze gevolg kan hebben, zoals voor het verzuimregime. Moet bijvoorbeeld worden aangenomen dat vóór het nemen van een zelfstandig schadebesluit geen bestuursrechtelijke betalingsverplichting zou kunnen bestaan?

19. Welke opvatting huldigt de regering ten aanzien van de stelling van Van der Heide dat het bepaalde in artikel 4.4.1.10 (uitstel van betaling) tot hoge administratieve lasten zal leiden. Het is naar zijn mening overbodig om hier een schriftelijke inwilliging of afwijzing in een voor beroep en bezwaar vatbaar besluit te vragen. Deze leden van het CDA vertalen zijn stelling zo, dat nu in de praktijk weinig of geen problemen rond deze figuur van uitstel bestaan (een begunstigende beschikking) wij deze ook niet zouden moeten willen maken. Waarom blijft de regering van opvatting dat dit voor beroep en bezwaar vatbare besluit regeling behoeft in de AWB en niet op dezelfde wijze als thans geregeld kan blijven?

20. Is de regering niet van opvatting dat hier oneigenlijk gebruik van bezwaar en beroep op de loer ligt en dat bestuursorganen gedurende die termijnen van dwangvordering zullen afzien om achteraf niet aansprakelijk te worden gesteld indien de om uitstel vragende partij die procedure wint? Kan de regering voorbeelden noemen van omstandigheden die voortduring van het uitstel onaanvaardbaar maken zoals bedoeld in artikel 4.1.12 van het wetsvoorstel?

21. Waarom vergt beëindiging van het uitstel een nieuwe beschikking[17] terwijl toch de betalingsverplichting onverkort herleeft? Kan de inhoud van die nieuwe beschikking er ook uit bestaan dat onmiddellijk moet worden betaald of is een nieuwe termijnstelling verplicht?

22. Wat is het rechtsgevolg van het niet vermelden in de aanmaning van hetgeen in artikel 4.4.4.1.1 derde lid is vermeld?

23. Volgens het nieuwe artikel 4.4.4.2.3 levert een dwangbevel een executoriale titel op, die met toepassing van de voorschriften van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering ten uitvoer kan worden gelegd. Het bestuursorgaan kan zich dus voortaan buiten de rechter om een executoriale titel verschaffen. In artikel 4.4.4.2.4 lid 2 wordt geregeld dat een dwangbevel zonodig zonder aanmaning en voor het verstrijken van bij wettelijk voorschrift gestelde of eerder gegunde betalings- of aanmaningstermijnen kan worden uitgevaardigd of tenuitvoergelegd. De leden van de VVD-fractie zouden graag vernemen welke consequenties deze artikelen hebben voor de rechtsbescherming van de burger. Tegen het dwangbevel zelf moet een burger een procedure aanspannen bij de burgerlijke rechter, tegen de onderliggende beschikking bij de bestuursrechter. Zie ook de pagina’s 62 en 63 van de memorie van toelichting. Stel, een ondernemer krijgt een naheffing plus boete opgelegd wegens het niet tijdig betalen van de loonheffing over een bepaalde periode. De ondernemer voert aan dat de Belastingdienst een fout heeft gemaakt bij de verwerking van deze betaling in haar administratie. Hierover ontstaat een geschil, dat wordt voorgelegd aan de bestuursrechter. Kan de Belastingdienst dan een dwangbevel uitvaardigen tegen de ondernemer en deze executeren, terwijl het geschil bij de bestuursrechter nog in behandeling is? Schort een lopende procedure bij de bestuursrechter de executie van een dwangbevel op? Graag ontvangt de VVD-fractie een toelichting.

24. Heeft de regering kennis genomen van de brief van Gerardt & Vetter d.d. 16 oktober 2007 over het open systeem van invorderingsmaatregelen zoals geregeld in artikel 4.4.4.2.11 van het wetsvoorstel? Hoe kijkt de regering aan tegen de in deze brief gesignaleerde knelpunten?

De verhouding van de Awb tot het BW
25. De leden van het CDA-fractie willen ook nog een punt naar voren brengen dat op het eerste gezicht een zuiver wetenschappelijke kwestie lijkt te behelzen: de relatie tussen het burgerlijk en het bestuursrecht. Hoewel deze leden uiteraard de autonomie van het wetenschappelijk discours eerbiedigen, kan een en ander huns inziens toch de (grond)wetgever niet helemaal onberoerd laten.
Grensconflicten tussen het burgerlijke en het bestuursrecht worden met name door de dogmatiek rond het zelfstandig schadebesluit gekatalyseerd, maar niet alleen daar. Dit leidt tot verwarring en ondoorzichtigheid voor de praktijk en dus voor justitiabelen en overige burgers. Het adagium dat bestuursrecht en burgerlijk recht waar mogelijk gelijk dienen te zijn en waar nodig verschillend, beslecht op zichzelf deze strijd niet. Wat wel als hinderlijk kan worden ervaren zijn de conflicterende visies van de hoogste nationale rechters, in het bijzonder de Afdeling Bestuursrechtspraak en de Hoge Raad, op de relatie tussen burgerlijk en bestuursrecht. Het is wellicht in dit verband tekenend dat de studiegroep-Scheltema, die een voorontwerp «Regeling nadeelcompensatie» ontwierp in afwijking van wat gebruikelijk was, mede is samengesteld uit leden van die hoogste gerechten. Het product is dan ook wel hier en daar als een typisch «polderproduct» gekwalificeerd. Hoe beoordeelt de regering dit resultaat voorlopig?
Waar de regeringscommissarissen, Scheltema en vele andere vooral publiekrechtelijk georiënteerde juristen menen dat hun vakgebied geëmancipeerd is ten opzichte van het zoveel oudere en uitgewerktere burgerlijk recht, hangen civielrechtelijke juristen nog al eens de gemene rechtsleer aan: het burgerlijk recht als moederrecht. Zo kwalificeert de Hoge Raad de verbintenis tot schadevergoeding uit onrechtmatige daad nadrukkelijk niet als een bestuursrechtelijke verbintenis, ook niet wanneer de onrechtmatige daad wordt geconstitueerd door een bestuursrechtelijk besluit. De memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel lijkt van een andere visie uit te gaan. Kan de regering haar toch in dit verhaal niet geheel irrelevante opvatting toelichten? Ook de al eerder gestelde vraag wanneer nu eigenlijk een betalingsverplichting van een bestuursrechtelijke schuld ontstaat hangt hiermee gedeeltelijk samen. De aan het woord zijnde leden van het CDA verwijzen hier tevens naar de zorgen van professor Schueler, zoals neergelegd in het hierboven aangehaalde artikel.

26. De leden van de fracties van SGP en ChristenUnie menen verder op te kunnen merken dat, met name wat betreft titel 4.4 (bestuursrechtelijke geldschulden), de Algemene wet bestuursrecht enerzijds aansluiting zoekt bij andere privaatrechtelijke- algemene wetgeving, maar anderzijds onduidelijkheid laat bestaan in hoeverre wel of niet de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek en het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering worden gerespecteerd. Via antwoorden op enkele concrete vragen zouden zij hierover nader geïnformeerd willen worden. Zo is op grond van de artikelen 4.4.1.5 en 4.4.1.6, in afwijking van hetgeen in de artikelen 6:112 en 6:114 BW is bepaald, girale betaling hoofdregel. Deze leden vragen waarin de noodzaak bestaat om de burger exclusief tot girale betaling te verplichten.

27. In artikel 4.4.1.5 lid 1 is niet overgenomen de regel van artikel 6:114 lid 1 BW dat een schuldeiser één (van zijn) rekening(en) eenzijdig van girale betaling kan uitsluiten, waardoor een betaling op die rekening niet bevrijdend is. In beginsel zal dus door het bestuursorgaan op meerdere rekeningen kunnen worden betaald. Deze leden vragen of de regering onderkent dat dit niet steeds wenselijk kan zijn voor de burger, bijvoorbeeld vanwege een aanzienlijk debetsaldo of geschillen met de bancaire instelling waarbij de rekening wordt aangehouden. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, dient de burger dan niet het recht gegeven te worden om expliciet aan te geven dat op één bepaalde rekening moet worden betaald, zo vragen de aan het woord zijnde leden van SGP en ChristenUnie.

28. Op grond van artikel 4.4.1.5 lid 4 kan bij wettelijk voorschrift worden bepaald dat kan worden betaald aan een ander dan de schuldeiser of aan een gevolmachtigde van de schuldeiser. Naar de in de memorie van toelichting genoemde gevallen van vertegenwoordiging en bijzondere (publiekrechtelijke) wettelijke voorschriften die betaling aan een ander dan de schuldeiser mogelijk maken, bestaan er in het civiele recht gevallen waarin aan een ander dan de schuldeiser moet worden betaald en waarin dus geen sprake is van vertegenwoordiging. Te denken valt aan ondercuratelestelling, rente over een vordering die in vruchtgebruik is gegeven dan wel verpanding van vorderingen of beslag. Daarom vragen deze leden de regering duidelijk te maken of de (civielrechtelijke) bepalingen, waarin is vastgelegd dat betaling aan een ander dan de schuldeiser moet plaatsvinden – zie bijvoorbeeld de artikelen 6:31 BW, 3:210 BW, 3:246 lid 1 BW en 475h jo. 720 Rv. –, van toepassing zijn.

29. Op grond van artikel 4.4.1.6 lid 1 kan, indien girale betaling naar het oordeel van het bestuursorgaan bezwaarlijk is, een bestuursorgaan betaling in andere vorm ontvangen of verrichten. Artikel 6:46 BW – de betaling door middel van een (waarde)papier – wordt in dat verband in de toelichting op artikel 4.4.1.6 niet genoemd. Deze leden vroegen of dit geen onduidelijkheid schept nu deze vorm van voldoening niet zonder meer kan gelden als een andere wijze van betaling als bedoeld in artikel 4.4.1.6. Voldoening op grond van artikel 6:46 lid 1 BW geschiedt immers onder voorbehoud van de goede afloop. Nu het voorstel afwijkt van de regeling in het Burgerlijk Wetboek en onduidelijk is of de bedoelde wijze van voldoening mogelijk is, vragen de leden van de SGP-fractie en de Christen- Unie-fractie of deze situatie niet onbevredigend / onwenselijk is, nu daaraan in bijzondere omstandigheden behoefte kan bestaan, bijvoorbeeld ten aanzien van buiten de Europese Unie afkomstige schuldenaren. Dan kan de voldoening door middel van een waardepapier of creditcard de enige mogelijkheid zijn, omdat girale betaling bij internationale betalingen niet steeds mogelijk is.

30. Tenslotte wijzen de aan het woord zijnde leden op artikel 4.4.1.9, dat bepaalt dat verrekening van publiekrechtelijke geldschulden in beginsel niet mogelijk is, zulks in afwijking van artikel 6:127 e.v. BW. Deze leden vragen of ook is bedoeld om af te wijken van de verrekeningsbepalingen in de Faillissementswet, de artikelen 53–56, en of het niet wenselijk is de aldaar bedoelde verrekeningsmogelijkheid te handhaven. Het zou immers voor een bestuursorgaan zeer nadelig kunnen uitwerken wanneer in het faillissement van een schuldenaar geen verrekening mogelijk zou zijn en daarmee een geringe(re) kans bestaat dat de vordering van het bestuursorgaan – voor zover dat niet beschikt over bijzondere voorrechten – wordt voldaan, terwijl de vordering die de burger op het bestuursorgaan heeft wel moet worden voldaan (aan de curator).

Memorie van antwoord I

[29 702, p. 10-22]

11. Naar aanleiding van het voorontwerp dat aan het onderhavige wetsvoorstel ten grondslag lag, is er van diverse zijden op gewezen, dat de voorgestelde regeling inzake geldschulden een aantal nieuwe besluiten en dus beroepsmogelijkheden in het leven roept. Naar aanleiding daarvan hebben wij artikel 4.4.5.1 in het wetsvoorstel opgenomen. Dit artikel regelt, kort gezegd, dat de rechter ingeval van een beroep tegen de hoofdbeschikking, waarbij de geldschuld wordt vastgesteld, tevens kan oordelen over eventuele nevenbesschikkingen, zoals een beschikking omtrent uitstel van betaling of omtrent de hoogte van de verschuldigde wettelijke rente. De hier aan het woord zijnde leden wijzen er op zichzelf terecht op dat deze bepaling niet alles oplost.
Wij wijzen er echter op, dat slechts in een kleine minderheid van de gevallen sprake is van nevenbeschikkingen. Net als in het private rechtsverkeer wordt de overgrote meerderheid van de geldschulden van en aan de overheid zonder problemen en op tijd betaald. Dit lijkt een open deur, maar het is goed dit nog eens in herinnering te roepen. Los daarvan is het, naar deze leden terecht constateren, inderdaad mogelijk dat een geschil over bijvoorbeeld uitstel van betaling of kwijtschelding ontstaat, terwijl tegen de hoofdbeschikking geen of tevergeefs beroep is ingesteld. Wij benadrukken echter nogmaals dat dit zich waarschijnlijk slechts in een kleine minderheid van de gevallen zal voordoen. In het verleden is meermalen – wat de Awb betreft onder meer bij de invoering van de regeling voor de kosten van de bezwaarschriftprocedure en bij de invoering van de regeling voor het rechtstreeks beroep – gebleken dat een aanvankelijk gevreesde sterk toename van het beroep op de bestuursrechter zich in de praktijk niet heeft voorgedaan.
Het door deze leden genoemde geval waarin het bestuursorgaan dat beslist over uitstel e.d. niet hetzelfde is al het bestuursorgaan dat beslist over de geldschuld zelf, doet zich slechts voor in het belastingrecht.
Daar is het inderdaad de Ontvanger die beslist over eventueel uitstel van betaling van een door de Inspecteur vastgestelde geldschuld. De uitbreiding van het aantal formele beslismomenten leidt daar echter niet tot meer beroepsmogelijkheden, omdat ingevolge artikel 8:5 Awb geen beroep openstaat tegen besluiten op grond van de Invorderingswet 1990, met uitzonderingen van besluiten op grond van de artikelen 30 en 49 van die wet.

12. Het wetsvoorstel-Wolfsen heeft tot gevolg, dat een bestuursorgaan dat te laat beslist op een aanvraag voor een financiële verstrekking, niet alleen de wettelijke rente, maar onder omstandigheden ook een dwangsom verschuldigd is.

13. Het is inderdaad niet uitgesloten, dat ontwikkelingen rond de «elektronische overheid» in de toekomst aanleiding zullen zijn om verrekening vaker toe te staan. Vooralsnog verzet de enorme variëteit van geldschulden van en aan de overheid zich echter tegen het in algemene zin toestaan van verrekening.

14. Deze leden merken terecht op dat de aanmaning onder de voorwaarden, gesteld in afdeling 2.3, ook elektronisch kan worden verzonden. Gelet op de tamelijk ingrijpende rechtsgevolgen van de aanmaning is het gewenst, dat het bestuursorgaan over een hoge mate van zekerheid beschikt dat de aanmaning inderdaad ter bestemder plaatse is gearriveerd. Daarvoor is het echter niet per se nodig dat een elektronische handtekening als bedoeld in artikel 3:15a en volgende BW wordt gebruikt. Ook bij een gewoon e-mailbericht is het immers eenvoudig om een ontvangstbevestiging te krijgen. Wij verwachten dan ook, dat zich een praktijk zal ontwikkelen, waarbij bestuursorganen aanmaningen eerst per gewone e-mail verzenden en bij het ontbreken van een ontvangstbevestiging binnen redelijke tijd een tweede aanmaning zullen verzenden op een met meer waarborgen omklede elektronische wijze of bij gewone aangetekende post. Een dergelijke handelwijze biedt een redelijk evenwicht tussen efficiency enerzijds en voldoende waarborgen voor de burger anderzijds. Zie in dit verband overigens ook het antwoord op vraag 76.

15. Mogelijk zal de invoering van de algemene regeling inzake geldschulden enige uitvoeringslasten met zich meebrengen, omdat het openbaar bestuur zijn organisatie zal moeten aanpassen aan de uniforme regels uit de Awb. Wij verwachten echter geen grote aanloopproblemen. Ook nu al moeten bestuursorganen verschillende beslissingen nemen in het kader van de invordering van geldschulden. Nieuw is slechts dat deze beslissingen in de vorm van een beschikking moeten worden gegoten. Bezwaar- en beroepsprocedures tegen deze verschillende beslissingen kunnen op grond van artikel 4.4.5.1 worden gekoppeld, zodat de daaruit voortvloeiende bestuurslasten beperkt blijven.

16. Zoals in het antwoord op vraag 15 is aangegeven, verwachten wij geen grote aanloopproblemen. Enerzijds brengt invoering van de algemene regeling op korte termijn wellicht enige invoeringslasten met zich mee, anderzijds zijn er op iets langere termijn ook voordelen te behalen, omdat een meer uniforme werkwijze leidt tot een meer efficiënte uitvoering. Daarbij is te bedenken dat een overheidsorganisatie die te maken heeft met geldschulden op grond van veel verschillende wetten, nu nog belemmerd wordt in mogelijkheden tot rationalisering en uniformering van de uitvoering. Het wetsvoorstel beoogt hierin verandering te brengen. Zowel voor het rijk als voor provincies en gemeenten speelt dit punt. Over financiële compensatie zijn dan ook geen afspraken gemaakt.

17. Wij zijn er van overtuigd dat invoering van een heldere algemene regeling juist voor kleinere bestuursorganen voordelen zal opleveren. Juist de algemeenheid van de regeling brengt immers mee, dat daarover veel meer jurisprudentie zal worden gevormd en commentaren zullen worden geschreven, dan over regelingen die slechts voor enkele kleine bestuursorganen gelden. De algemeenheid van de regeling brengt mee, dat – bijvoorbeeld – ook waterschappen voortaan zullen kunnen profiteren van commentaren die zijn geschreven en van jurisprudentie die is gevormd naar aanleiding van de veel omvangrijker invorderingspraktijk van bijvoorbeeld het UWV. Daar staan, naar deze leden terecht stellen, natuurlijk invoeringslasten tegenover. Het is echter ondoenlijk om deze kosten en baten te kwantificeren. Het zou in theorie denkbaar zijn om onderzoek te doen naar de kosten en baten van invordering door gemeenten onder het huidige en onder het toekomstige recht, maar zo’n onderzoek zou misschien wel meer kosten dan de invoering zelf.
Wij zijn er van overtuigd, dat juist de algemeenheid van de regeling op langere termijn baten oplevert, maar wij kunnen niet voorspellen op welke termijn dat het geval zal zijn. Dit is immers afhankelijk van een veelheid van factoren, zoals het tempo waarin de praktijk zich de nieuwe regeling eigen zal maken. Dergelijke factoren kunnen vooraf niet kwantitatief worden onderzocht.

18. Het karakter van de beschikking waarbij een geldschuld wordt vastgesteld, kan verschillen al naar gelang van de aard van de schuld. In sommige gevallen is de beschikking constitutief, in die zin, dat pas door het geven van de beschikking een geldschuld ontstaat. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de meeste beschikkingen tot subsidieverlening. Het komt echter ook voor, dat de beschikking tot vaststelling van de geldschuld een meer declaratoir karakter heeft, in die zin dat zij slechts de omvang van een reeds vóór de beschikking bestaande schuld preciseert. Dit doet zich bijvoorbeeld voor bij een zuiver schadebesluit dat de omvang van een verplichting tot schadevergoeding wegens onrechtmatige daad vaststelt. Voor het verzuim- en betalingsregime van titel 4.4 maakt dit echter geen verschil. Titel 4.4. regelt slechts binnen welke termijn na het vaststellen van de beschikking de geldschuld moet worden betaald; pas bij overschrijding van die termijn is de schuldenaar in verzuim en is hij rente verschuldigd. Dit laat echter onverlet, dat de schuldenaar op grond van andere bepalingen dan die van titel 4.4. rente verschuldigd kan zijn over een eerdere of langere periode. Zo zal bij een zuiver schadebesluit de schade vaak mede een rentecomponent bevatten, bestaande uit de rente over de periode tussen het ontstaan van de schade en de vaststelling daarvan. Omdat titel 4.4. dit aspect niet beoogt te regelen, verandert zij op dit punt niets aan het geldende recht.

19. Van der Heide ziet over het hoofd, dat buiten het belastingrecht uitstel van betaling ook nu reeds een besluit oplevert. Het wijzigen van de uiterste betalingsdatum van een publiekrechtelijke schuld is immers een publiekrechtelijke rechtshandeling (art. 1:3 Awb). Aldus ook CRvB 18 mei 2004, JB 2004, 267 en ABRvS 13 juli 2005, AB 2006, 178 m.nt. NV. Ons is niets bekend van problemen die dat thans zou opleveren. Voor het belastingrecht verandert er niets, omdat daar geen beroep mogelijk is tegen uitstelbeschikkingen van het type waarop Van der Heide het oog heeft.

20. Als gezegd is een weigering van uitstel van betaling in de meeste gevallen ook nu al vatbaar voor bezwaar en beroep. Dergelijke bezwaren en beroepen komen echter maar zelden voor. Derhalve verwachten wij niet, dat bestuursorganen vaker dan nu zullen wachten met invordering. Een voorbeeld van een omstandigheid die verder uitstel onaanvaardbaar zou maken is als er serieuze aanwijzingen zijn dat de schuldenaar bezig of voornemens is zijn activa naar het buitenland en derhalve buiten het bereik van de Nederlandse justitie te verplaatsen.

21. Aangezien het verlenen van uitstel een beschikking is (zie het antwoord op vraag 19), is beëindiging van het uitstel dit per definitie ook. Indien daartoe voldoende redenen zijn, kan een beschikking tot beëindiging van uitstel inderdaad inhouden dat onmiddellijk moet worden betaald.

22. Artikel 4.4.4.1.1, derde lid, bepaalt dat de aanmaning de waarschuwing moet bevatten, dat bij niet tijdige betaling de betaling kan worden afgedwongen door op kosten van de schuldenaar te treffen uitvoeringsmaatregelen. Het ontbreken van deze waarschuwing heeft in beginsel tot gevolg dat het bestuursorgaan (nog) niet tot dwanginvordering kan overgaan; er zal dan eerst alsnog een waarschuwing moeten worden gegeven. Een en ander kan echter uitzondering lijden, indien de schuldenaar uit andere hoofde voldoende op de hoogte is van de gevolgen van te late betaling.

23. Anders dan deze leden suggereren, brengt dit wetsvoorstel geen materiële wijziging in de rechtsbescherming van de burger bij dwanginvordering. De vaststelling van de geldschuld levert vrijwel altijd een besluit op, waartegen beroep bij de bestuursrechter openstaat. Dit geldt ook in het door deze leden genoemde voorbeeld van een naheffing met boete van de loonheffing. Tegen een eventueel dwangbevel staat, net als nu, rechtsbescherming open bij de burgerlijke rechter. Dit wetsvoorstel wijzigt slechts de procedure voor het inroepen van deze rechtsbescherming. In de regel zal het bestuursorgaan pas tot dwanginvordering overgaan, nadat de beschikking tot vaststelling van de geldschuld onherroepelijk is, dus als geen of tevergeefs beroep bij de bestuursrechter is ingesteld. In dat geval staat de inhoud van die beschikking – dus het bestaan en de omvang van de geldschuld – in een eventuele procedure bij de burgerlijke rechter niet meer ter discussie. Laatstgenoemde procedure kan dan nog slechts gaan over vragen als – bijvoorbeeld – de rechtmatigheid van een loonbeslag. In uitzonderlijke gevallen is echter denkbaar, dat een bestuursorgaan overgaat tot dwanginvordering, hoewel de beschikking tot vaststelling van de geldschuld nog niet onherroepelijk is. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen als er serieuze aanwijzingen zijn dat de schuldenaar bezig is of voornemens is zijn activa naar het buitenland te verplaatsen, maar bijvoorbeeld ook als belangen van derden nopen tot onverwijlde invordering van een opgelegde dwangsom. In dergelijke gevallen zal de burgerlijke rechter proberen het oordeel van de bestuursrechter te voorspellen.
Indien hij serieus betwijfelt of de beschikking tot vaststelling van de geldschuld in stand zal blijven, zal hij dwanginvordering niet toestaan. Maar als hij tot het oordeel komt, dat de geldschuld waarschijnlijk juist is vastgesteld en er inderdaad een reëel gevaar is dat betrokkene zijn activa naar het buitenland zal verplaatsen, is denkbaar dat hij een beslag zal toestaan.
Voor een goed begrip benadrukken wij overigens nogmaals, dat dit alles geldend recht is en door het onderhavige wetsvoorstel niet verandert.

24. In een brief van 16 oktober 2007 aan de Vaste Commissie voor Justitie van de Eerste Kamer stelt mr. J. J. Vetter vier kwesties aan de orde, die alle samenhangen met het zogenaamde «open systeem» van invordering. Dit open systeem houdt in dat de overheid in het kader van de invordering, naast haar bijzondere publiekrechtelijke bevoegdheden, ook gebruik mag maken van de bevoegdheden die het burgerlijk recht aan iedere schuldeiser geeft, zoals in het bijzonder het instellen van een vordering bij de burgerlijke rechter.
Vetter stelt in de eerste plaats voor om te bepalen dat eventuele beperkingen die aan de publiekrechtelijke bevoegdheden zijn gesteld, ook gelden als de privaatrechtelijke weg wordt gevolgd. De Hoge Raad heeft echter geoordeeld dat dit niet altijd zonder meer het geval is (HR 30 januari 2004, NJ 2004, 197 mn.t. J. W. Zwemmer, AB 2005, 30 m.nt. FvO). Wij zien geen noodzaak om met deze lijn van de Hoge Raad te breken. Het oordeel van de HR betekent immers niet per se dat de positie van de schuldenaar bij het volgen van de privaatrechtelijke weg slechter is dan bij het volgen van de publiekrechtelijke weg. Het privaatrecht kent zijn eigen waarborgen ter bescherming van de positie van de schuldenaar, zoals het vereiste van voorafgaande tussenkomst van de rechter. Daarenboven geldt, dat bestuursorganen altijd – dus ook bij invordering langs privaatrechtelijke weg – de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht moeten nemen (art. 3:1, tweede lid, Awb).
De tweede vraag van Vetter betreft het inschakelen van particuliere incassobureau’s door overheden. Hij is kennelijk bevreesd, dat langs die weg de regels van titel 4.4 of de beleidsregels van het bestuursorgaan zouden kunnen worden ontdoken. Dat is echter niet het geval. Een bestuursorgaan kan incassowerkzaamheden uitbesteden aan een particulier bureau, maar daardoor veranderen de toepasselijke regels niet. Het bestuursorgaan blijft zelf verantwoordelijk voor de invordering en zal het incassobureau dus zo nodig moeten instrueren om zich aan de voor bestuursorganen geldende regels te houden.
De derde vraag van Vetter betreft het aanvragen van een faillissement door een bestuursorgaan. Naar hij terecht stelt, brengt het open systeem mee, dat een bestuursorgaan ook het faillissement van een schuldenaar kan aanvragen. Hij zou graag in de wetsgeschiedenis vastgelegd zien, dat dit middel een «ultimum remedium» moet zijn. Tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur die de overheid ook bij het uitoefenen van privaatrechtelijke bevoegdheden in acht moet nemen, behoort ook het beginsel dat de gevolgen van de bevoegdheidsuitoefening niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot het doel daarvan (art. 3:4, tweede lid). Dit impliceert ook, dat de faillissementsaanvraag als invorderingsmiddel slechts mag worden ingezet als aannemelijk is dat minder vergaande middelen ontoereikend zouden zijn.
De vierde kwestie die Vetter aan de orde stelt is ons niet geheel duidelijk. Hij pleit er voor om vast te leggen dat de invordering door de overheid pas kan beginnen «zodra er een deugdelijk onderbouwde beschikking is waarin de publiekrechtelijke schuld deugdelijk is vastgelegd».
Zoals in de memorie van toelichting (blz. 20/21) uitvoerig is uiteengezet, vloeit een bestuursrechtelijke geldschuld in de meeste gevallen voort uit een beschikking, maar soms ook rechtstreeks uit een wettelijk voorschrift. Dat in het eerste geval die beschikking «deugdelijk» behoort te zijn, spreekt vanzelf. Alle beschikkingen behoren deugdelijk te zijn. De belanghebbende die meent dat dit niet het geval is, kan bezwaar of beroep aantekenen. Voor zover Vetter bedoelt, dat pas mag worden ingevorderd als de beschikking onherroepelijk is, kunnen wij hem daarin niet volgen. De hoofdregel in het bestuursrecht is immers, dat bezwaar en beroep geen schorsende werking hebben (art. 6:16 Awb). Wel geven bestuursorganen er in de praktijk vaak de voorkeur aan om met invordering te wachten tot de achterliggende beschikking onherroepelijk is. In veel gevallen is dat ook verstandig. Maar er zijn wel degelijk gevallen waarin het algemeen belang of de belangen van derden (bijvoorbeeld bij de invordering van dwangsommen) vergen dat eerder met de invordering wordt begonnen.

25. De relatie tussen het burgerlijk recht en het bestuursrecht is inderdaad voor de praktijk niet zonder betekenis. Daarbij moet het uitgangspunt zijn dat de beide rechtsgebieden waar mogelijk gelijk dienen te zijn, maar waar nodig verschillend. Maar dat uitgangspunt biedt in de praktijk vaak niet voldoende houvast, zodat het wenselijk is dat de wetgever daaraan concrete invulling geeft. Dat vermindert ook de kans dat verschillende rechters tot uiteenlopende opvattingen komen. Zowel in de Awb als in het BW is dat op verschillende plaatsen gebeurd. Daarbij heeft de Awb zich aangesloten bij de systematiek van het BW: de bepalingen daarvan zijn niet rechtsreeks op bestuursrechtelijke verhoudingen van toepassing, maar worden in een aantal artikelen van overeenkomstige toepassing verklaard. Bij de regeling van de bestuursrechtelijke geldschulden in de vierde tranche is geconcretiseerd in hoeverre het bovengenoemde algemene uitgangspunt leidt tot regels die overeenkomen met die uit het burgerlijk recht.
De materie van de onrechtmatige overheidsdaad is altijd een lastig grensgebied tussen privaatrecht en bestuursrecht, ook buiten Nederland. De studiegroep die daarvoor een voorontwerp heeft ontworpen, heeft zich niet gericht op het overbruggen van mogelijke dogmatische verschillen van inzicht, maar op het vinden van een in de praktijk goed hanteerbare oplossing. De regering zal binnenkort haar standpunt over het voorontwerp bepalen, waarbij ook de inmiddels ingekomen commentaren bij de beoordeling zullen worden betrokken. Voor het antwoord op de vraag over het artikel van prof. Schueler verwijzen wij naar het antwoord op vraag 18.

26. Er is voor gekozen om girale betaling tot hoofdregel te maken, omdat dit heden ten dage in het verkeer met de overheid veruit de meest voorkomende vorm van betaling is. Bovendien is girale betaling doorgaans voor alle partijen efficiënter en veiliger.

27. In het verkeer tussen burgers en bestuursorganen is het doorgaans de burger die een rekening opgeeft waarop hij eventuele betalingen wenst te ontvangen. Het door deze leden geschetste probleem doet zich dus in de praktijk niet of nauwelijks voor.

28. Bestuursrechtelijke geldschulden hebben betrekking op de verhouding tussen een bestuursorgaan en een natuurlijke persoon of privaatrechtelijke rechtspersoon. De vraag wie het vermogen van een natuurlijke persoon of privaatrechtelijke rechtspersoon kan binden, en ook aan wie betalingen kunnen worden gedaan, wordt beheerst door het privaatrecht. Dit geldt zowel voor privaatrechtelijke als voor publiekrechtelijke handelingen. Anderzijds wordt de vraag wie een bestuursorgaan of een publiekrechtelijke rechtspersoon kan binden, beheerst door het publiekrecht. Dat geldt eveneens zowel voor privaatrechtelijke als voor publiekrechtelijke handelingen. Dit betekent dat ingeval het privaatrecht bepaalt dat een natuurlijke of rechtspersoon dergelijke handelingen niet zelf kan verrichten, maar dat een ander – zoals een curator – dat moet doen, dan gelden die regels zowel voor privaatrechtelijke als voor publiekrechtelijke handelingen. Uiteraard voor zover de wet daarop geen specifieke uitzondering maakt. Voor zover de vraag betrekking heeft op gevallen waarin een bepaalde vordering voorwerp is van beperkte rechten uit het privaatrecht, zoals vruchtgebruik en pandrecht, of op beslag, geldt het volgende. Beperkte rechten uit het privaatrecht zijn volledig geregeld in het Burgerlijk Wetboek. Indien dus een bestuursrechtelijke geldvordering vatbaar is voor een dergelijk beperkt recht, gelden daarvoor de bepalingen van dat wetboek. Indien deze met zich meebrengen dat aan een ander dan de schuldeiser moet worden betaald, zijn die van toepassing. Daarmee is echter niet gezegd dat een bestuursrechtelijke geldvordering vatbaar is voor een beperkt recht. Zo kan men niet aannemen dat de fiscus een recht van vruchtgebruik of van pand op een belastingvordering kan vestigen.

29. Anders dan deze leden veronderstellen, kan, als girale betaling niet mogelijk is, het bestuursorgaan iedere andere vorm van betaling gebruiken of accepteren, met inbegrip van betaling door middel van een waardepapier of een creditcard.

30. In de memorie van toelichting (blz. 41) is uiteengezet waarom voor het bestuursrecht een afwijkende regeling voor verrekening gewenst is, in die zin dat verrekening slechts mogelijk is indien de bijzondere wetgever dit mogelijk maakt. Wij zien geen aanleiding om voor het geval van faillissement een algemene uitzondering op deze benadering te maken. Wel is in de Aanpassingswet (Kamerstukken II, 2006/07, 31 124, nrs. 1–4; hoofdstuk 6, art. 3, onderdeel L) een uitzondering opgenomen in de Invorderingswet 1990, waardoor de fiscus ingeval van faillissement wel over ruimere verrekeningsbevoegdheden beschikt.

Nader voorlopig verslag I en Nadere memorie van antwoord I

Bestuursrechtelijke geldschulden
1. De leden van de CDA-fractie lazen dat ook de regering meent dat het mogelijk is dat geschillen ontstaan nadat tegen de hoofdbeschikking geen of tevergeefs beroep is ingesteld, over verzoeken tot uitstel of kwijtschelding. Zij meent echter dat dit zich slechts in een kleine minderheid van de gevallen zal voordoen. Zij verwijst naar de gang van zaken na invoering van de mogelijkheid tot rechtstreeks beroep op de rechter met overslaan van de bezwaarprocedure en de invoering van de mogelijkheid de kosten van een bezwaarschriftprocedure «te claimen». Daar viel het mee dus zal het ook hier wel meevallen, zo vertalen deze leden van de CDA-fractie het betoog van de regering op dit punt. Deze leden vragen zich echter af of deze vergelijking echt hout snijdt. De beide genoemde voorbeelden hebben betrekking op situaties die betrekkelijk riskant kunnen zijn voor degene die ze instelt en die tijd geld en energie vergen.
Bij uitstel- en zeker bij kwijtscheldingsverzoeken gaat het niet alleen om een veel groter aantal beschikkingen dat daarvoor potentieel in aanmerking komt. Het gaat daarenboven ook om een terrein dat bij uitstek geschikt is voor massale actie al dan niet gecoördineerd door actiegroepen, belangenverenigingen of andere organisaties. Het is om deze redenen dat deze leden van de CDA-fractie er nog niet van overtuigd zijn dat de beoogde verdere formalisering niet tot de gevreesde verdere toename van de druk op bestuursrechters zal leiden. Deze leden verzoeken de regering daarom haar stelling terzake nader te onderbouwen. Is het overigens ook zo, zo vragen deze leden van de CDA-fractie kennis genomen hebbend van Uw antwoord op vraag 12, dat indien het wetsvoorstel-Wolfsen[18] in werking treedt, te laat beantwoorde kwijtscheldingsverzoeken tot dwangsomprocedures kunnen leiden?

Het is inderdaad zo dat, wanneer het wetsvoorstel Dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (wetsvoorstel-Wolfsen; Kamerstukken I 2005/06, 29 934, A) in werking zal zijn getreden, een bestuursorgaan dat niet tijdig beslist op een verzoek om kwijtschelding een dwangsom kan verbeuren. Het gaat dan immers om het niet tijdig beslissen op een aanvraag in de zin van genoemd wetsvoorstel. Beslissingen omtrent kwijtschelding van geldschulden en uitstel van betaling worden door de rechtspraak ook thans al aangemerkt als voor beroep vatbare besluiten (ABRvS 13 juli 2005, AB 2006, 178 m.nt. NV). Niettemin is het aantal geschillen daarover zeer beperkt. Wij hebben geen reden om aan te nemen dat dit door het onderhavige wetsvoorstel zal veranderen.

2. Is de regering bekend met de brief van Geradts & Vetter van 22 juli jl.[19] aan de vaste commissie voor Justitie waarin de opvattingen van de regering, zoals weergegeven op p. 17 van de MvA, onjuist, althans onvolledig worden genoemd, nu de regering slechts naar het daar vermelde arrest uit 2004 van de Hoge Raad verwijst. Welke opvatting heeft de regering over de stelling in de brief dat bij aanvaarding van het voorliggende voorstel de rechtsbescherming, gelet op de daar aangehaalde jurisprudentie – buiten het belastingsrecht – er op achter uitgaat. De publiekrechtelijke waarborgen zouden, zo menen de briefschrijvers, nu wel gelden in het algemene bestuursrecht, maar straks niet langer behoudens koerswijziging van de wetgever (brief blz. 2/3).

Wij onderschrijven niet de stelling van de briefschrijver, de heer Vetter, dat de rechtsbescherming er door het onderhavige wetsvoorstel op achteruit gaat. Het wetsvoorstel kent een zogenaamd «open systeem» van invordering (art. 4.4.4.2.11). Dit betekent vooral, dat een bestuursorgaan in plaats van een dwangbevel uit te vaardigen ook een vordering bij de burgerlijke rechter kan instellen. Voor het belastingrecht is dit reeds geldend recht. Voor het overige bestuursrecht is het thans vaak onduidelijk in hoeverre een open systeem geldt en brengt het wetsvoorstel dus een belangrijke verduidelijking.
Een volgende vraag is, in hoeverre bij de invordering langs privaatrechtelijke weg ook de publiekrechtelijke waaarborgen gelden. Wij hebben in de memorie van antwoord (vraag 24) gewezen op het arrest HR 30 januari 2004, NJ 2004, 197) waaruit volgt dat dit in het belastingrecht niet altijd zonder meer het geval is. De heer Vetter stelt, dat dit buiten het belastingrecht wél altijd zonder meer het geval is. Dit geldt volgt echter niet uit de door hem aangehaalde arresten van de Hoge Raad. Dat zijn de klassieke «twee wegen-leer»-arresten, zoals onder meer HR 26 januari 1990, NJ 1991, 393 (Windmill) en HR 8 juli 1991, NJ 1991, 691 (Kunst- en antiekstudio Lelystad). Deze arresten gaan echter niet over de vraag of bij het volgen van de privaatrechtelijke weg ook publiekrechtelijke waarborgen gelden, maar over de vraag of de privaatrechtelijke weg überhaupt mag worden gevolgd. Bovendien betreffen zij geen van alle de invordering. Het arrest van 2004 is dus wel degelijk het belangrijkste houvast bij het beantwoorden van de vraag in hoeverre bij privaatrechtelijke invordering ook publiekrechtelijke waarborgen gelden. Wij lezen in het arrest van 2004 niet, dat dit nimmer het geval is. Zo laat het arrest onverlet dat de overheid ook bij de uitoefening van privaatrechtelijke bevoegdheden is gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Evenmin kan – om in te gaan op een concrete vraag van de heer Vetter – de keuze voor de privaatrechtelijke weg afdoen aan de publiekrechtelijke geheimhoudingsverplichtingen van de fiscus of een ander bestuursorgaan. Ook de bepaling die de hoogte van de aanmaningsvergoeding maximeert (art. 4.4.4.1.2) maakt geen onderscheid tussen privaat- en publiekrechtelijke invordering. Al met al kan men dus niet zeggen de keuze voor een open systeem de rechtsbescherming vermindert. Bij het volgen van de privaatrechtelijke weg gelden immers, nog afgezien van het voorgaande, ook aanvullende privaatrechtelijke waarborgen, waaronder de zeer belangrijke dat voor het verkrijgen van een executoriale titel de (in sommige gevallen hernieuwde) tussenkomst van de onafhankelijke rechter is vereist. Voor de volledigheid wijzen wij er op dat de heer Vetter ook nog een vraag stelt over de mogelijkheid om een geldschuld in te vorderen indien de beschikking waaruit zij voortvloeit nog niet onherroepelijk is. Op die kwestie gaan wij hieronder bij de beantwoording van de vragen 8 en 9 uitvoeriger in.

3. De regering wijst er in de memorie van antwoord (p. 18) op dat de hoofdregel in het bestuursrecht (art. 6:16 Awb) is dat bezwaar en beroep geen schorsende werking hebben, ook niet bij dwanginvordering. Wel wachten bestuursorganen in de praktijk, zo merkt de regering op, vaak tot de achterliggende beschikking onherroepelijk is. De regering wijst er in dit verband op dat het algemeen belang of de belangen van derden kunnen vergen dat eerder met invordering wordt begonnen. Verstaan deze leden van de CDA-fractie de regering goed indien zij hierin lezen dat de regering van opvatting is dat ook slechts in deze met name genoemde gevallen het aanvaardbaar is om direct in te vorderen en beroep niet af te wachten. Of zijn er ook andere motieven die een dergelijke «haast» kunnen schragen. Kan de regering ook een voorbeeld geven waar algemeen belang (afgezien van de dreiging dat betrokkenen zich aan de Nederlandse rechtsorde dreigen te onttrekken) directe invordering vergt?

Het is aan het tot invordering bevoegde bestuursorgaan om af te wegen of het tot invordering wil overgaan voordat de beschikking waaruit de geldschuld is ontstaan, onherroepelijk is. Vanzelfsprekend is het bestuursorgaan bij deze afweging wel gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het algemeen belang kan onder omstandigheden directe invordering vergen, bijvoorbeeld indien er gegronde reden bestaan om aan te nemen dat betrokkenen over enige tijd geen verhaal meer zal bieden. Het is immers een algemeen belang dat aan de overheid verschuldigde bedragen zoveel mogelijk ook daadwerkelijk worden betaald.

 

 


[1] Vergelijk ook hierna, punt 6, onderdeel b, over de vraag in hoeverre het louter over rechtsverhoudingen met bestuursorganen gaat.
[2] Bijvoorbeeld de artikelen 6:16 en 10:3 Awb.
[3] Met betrekking tot de Invorderingswet 1990 zou ook moeten worden gelet op de versoepelingen die de leidraad Invordering 1990 biedt, soms zelf contra legem.
[4] Artikel 4:21 verklaart de subsidietitel van toepassing op aanspraken op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten (eerste lid), maar niet op a. aanspraken of verplichtingen die voortvloeien uit een wettelijk voorschrift inzake belasting of de heffing van een premie dan wel een premievervangende belasting ingevolge de Wet financiering volksverzekeringen (tweede lid) en b. de aanspraak op financiële middelen die wordt verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat uitsluitend voorziet in verstrekking aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld (derde lid).
[5] Voorzover de Raad kon nagaan, bestaat er één uitzondering op de algemene regel, dat is de betaling aan de Ontvanger, waarop de toelichting ook wijst (toelichting op artikel 1:1).
[6]  «De vermogensrechtelijke gevolgen van een handeling van een bestuursorgaan treffen de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort.»
[7] M.Scheltema, De wondere wereld van het bestuursrecht, Deventer 1997.
[8] De Vierde tranche Awb, commentaar en vraagpunten, Den Haag 2000, p.65 en 66.
[9] Verschuiving van de magische lijn, preadviezen voor de ALV van de Vereniging voor Administratief recht, Alphen aan de Rijn 1999 met verwijzingen naar Van der Hoeven, De magische lijn, in: Honderdjarig rechtsleven, Zwolle 1970, p.201 ev.
[10] Cf.M.W .Scheltema en M.Scheltema, Gemeenschappelijk recht, Deventer 2003, p.409 en 410.
[11] Zie ook M.W .Scheltema, Onverschuldigde betaling in het publiekrecht, NJB 1998, p.943.
[12] Daarover reeds W.G.Huijgen, Aansprakelijkheid van de overheid, Graadmeter voor de verhouding tussen publiek- en privaatrecht, Deventer 1991.
[13] In: L.J.J.Rogier (red), Commentaren op het Voorontwerp Algemene wet bestuursrecht Vierde tranche, Rotterdam 2000.
[14] C.E.du Perron, Bestuursrechtelijke geldschulden.In het voorontwerp Algemene wet bestuursrecht (vierde tranche), vergeleken met het Burgerlijk Wetboek, in NJB 2000, 1178.
[15] Kamerstukken 29 934.
[16] B. J. Schueler – «Geldschulden tussen publiek en privaatrecht: schadebesluiten onder de vierde tranche» (Overheid en Aansprakelijkheid (2005) 1, p. 2–9) en G. J. van der Heide – «Bestuursrechtelijke geldschulden: enkele kanttekeningen bij titel 4.4 van het wetsontwerp Vierde tranche Awb» (Overheid en Aansprakelijkheid (2005) 1, p. 10–19).
[17] Kamerstuk 29 702 – nr. 3, pag. 45.
[18] Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (Kamerstukken 29 934).
[19] Ter inzage gelegd bij de afdeling Inhoudelijke Ondersteuning onder griffienummer 139 328.02.

 

 

 

Share This