1. De verplichting tot betaling van een geldsom wordt bij beschikking vastgesteld.
2. De beschikking vermeldt in ieder geval:
a. de te betalen geldsom;
b. de termijn waarbinnen de betaling moet plaatsvinden.
Dit artikel is met ingang van 1 juli 2009 ingevoegd bij wet van 25 juni 2009, Stb. 264 (wetsvoorstel 29 702).
VO = VvW
Tekst RvS = VvW [4.4.1.2]
Advies RvS
7. Artikel 4.4.1.2 regelt in meer algemene zin een materie die voor beschikkingen tot subsidievaststelling reeds is geregeld in artikel 4:42 en afdeling 4.2.7 Awb. In de toelichting wordt de verhouding daartussen niet besproken. De Raad adviseert die verhouding alsnog onder ogen te zien en zo nodig de subsidietitel aan te passen.
Nader rapport
7. Artikel 4.4.1.2 bepaalt dat een beschikking waarbij een geldschuld wordt vastgesteld het bedrag van de schuld en de betalingstermijn moet vermelden. Dat is een vormvoorschrift, gesteld met het oog op de rechtszekerheid. Artikel 4:42 heeft een ander karakter: het legt de strekking en het rechtsgevolg van de beschikking tot subsidievaststelling vast. Artikel 4:42 is dus geen doublure van artikel 4.4.1.2 en kan derhalve niet worden gemist. Afdeling 4.2.7 behoeft inderdaad op enige punten aanpassingen, maar daarin voorziet het wetsvoorstel reeds (Artikel I, onderdelen B, C en D).
VvW = Eindtekst
Memorie van toelichting
[29 702, p. 32-34]
Eerste lid
De hoofdregel, neergelegd in dit artikel, is dat een verplichting tot betaling eerst ontstaat nadat een beschikking tot stand is gekomen. Dit geldt zowel voor gevallen waarin de overheid moet betalen, als voor gevallen waarin zij schuldeiser is.
Wanneer de burger moet betalen, ligt het voor de hand dat hij eerst door middel van een beschikking op de hoogte wordt gesteld van zijn verplichting. In de meeste gevallen kan van de burger niet worden verlangd dat hij op grond van de wet alleen weet dat hij een geldschuld heeft. Bovendien kan hij de hoogte van die schuld zelf veelal niet vaststellen. Het bestuur zal dus in het algemeen verplicht zijn om bij beschikking vast te stellen hoe hoog de schuld precies is, voordat het aanspraak kan maken op betaling daarvan.
Ook bij betalingen door de overheid behoort terwille van de rechtszekerheid als regel een beschikking vooraf te gaan aan de verplichting tot betaling. Men zou kunnen menen dat van die hoofdregel bij betalingen door de overheid eerder kan worden afgeweken dan bij betalingen aan de overheid: bestuursorganen zullen beter dan de burgers de wet kennen, en dus ook de daaruit voortvloeiende betalingsverplichtingen. Zij zouden dus ook zonder beschikking tot betaling kunnen overgaan. Maar omdat het bestuursorgaan toch steeds een beslissing moet nemen om tot betaling over te gaan, en ook de ontvanger op de hoogte moet stellen van de reden van betaling, wordt meestal aangenomen dat aan iedere betaling een beschikking ten grondslag moet liggen.
Door het geven van de beschikking komt vast te staan wat de grondslag voor de betaling is en welk bedrag betaald moet worden. Onduidelijkheid over de betaling wordt daarmee vermeden, terwijl bij meningsverschil over de hoogte van de betalingsverplichting de beschikking de grondslag voor een procedure bij de bestuursrechter kan zijn. In de praktijk gaat dan ook aan de uitbetaling van bijvoorbeeld een uitkering of subsidie bijna altijd een beschikking vooraf. Artikel 4.4.1.4 maakt overigens een uitzondering op deze hoofdregel mogelijk.
Tweede lid
In het tweede lid zijn enkele elementen opgesomd die in ieder geval in de beschikking moeten zijn vermeld. Het gaat dus zowel om beschikkingen op grond waarvan een burger moet betalen als om beschikkingen die voor het bestuursorgaan een plicht tot betaling met zich meebrengen. Inde eerste plaats moet vanzelfsprekend worden aangegeven hoeveel moet worden betaald. In een enkel geval zal de betrokkene reeds uit andere hoofde weten hoe hoog het verschuldigde bedrag precies is, maar in de regel zal dat toch niet het geval zijn. Onderdeel a verplicht om die reden tot uitdrukkelijke vermelding van de te betalen geldsom. Bij periodieke betalingen door een bestuursorgaan, zoals bijvoorbeeld sociale zekerheidsuitkeringen, zal naast het verschuldigde bedrag uiteraard ook een tijdvak moeten worden genoemd.
In het sociale zekerheidsrecht en het ambtenarenrecht kan de vraag rijzen of met «de te betalen geldsom» een bruto dan wel een netto bedrag – dat wil zeggen zonder de bedragen die het bestuursorgaan uit hoofde van andere wetten daarop moet inhouden – wordt bedoeld. Het antwoord op deze vraag is voor de praktijk met name van belang omdat het nettobedrag herhaaldelijk wijzigt als gevolg van allerlei wijzigingen in de inhoudingsverplichtingen. Het betreft hier de interpretatie van de wetgeving waaruit de verplichting tot betaling voortvloeit. Bij het betalen van salaris of van een uitkering zal de wet verplichten tot het betalen van het bruto bedrag, zij het dat dit bedrag niet in zijn geheel wordt betaald aan de ambtenaar of uitkeringsontvanger. Voor een deel – namelijk voorzover bedragen moeten worden ingehouden – geschiedt de betaling aan anderen, zoals aan de belastingdienst. De inhoudingen zullen doorgaans ofwel rechtstreeks uit de wet voortvloeien, ofwel berusten opeen andere beschikking. Dit betekent dat de betalingsbeschikking in ieder geval het bruto-bedrag moet vermelden. Dit neemt echter niet weg dat wijziging van het netto-bedrag een besluit kan inhouden. In voorkomende gevallen dient dit bedrag te worden vermeld. Van het bestuursorgaan mag overigens worden verwacht dat het toelicht welke inhoudingen hebben plaatsgevonden. Het is vaste jurisprudentie dat aan elke betaling van salaris of een uitkering een besluit tot zodanige betaling ten grondslag ligt. Wanneer een (ander) geschrift van het bestuursorgaan waarin de daartoe strekkende beslissing is neergelegd, ontbreekt, wordt een dergelijke besluit zichtbaar in een salaris- of uitkeringsspecificatie. De Centrale Raad van Beroep heeft overwogen dat indien bij een periodieke betaling een wijziging ten opzichte van de vorige betaling optreedt, in beginsel slechts sprake is van een besluit voorzover een beslissing is genomen met betrekking tot de wijziging. Indien bij een gebruikelijke periodieke betaling geen wijziging optreedt ten opzichte van de vorige betaling, is in het algemeen geen sprake van een besluit. Dit laatste is alleen anders indien en voorzover die niet-wijziging een weigering impliceert van een besluit dat genomen had behoren te zijn (CRvB 1 maart 2001, NJB 2001, p. 1004; CRvB 24 mei 2002, AB 2002, 338).
Voorts ligt het voor de hand in de beschikking te vermelden binnen welke termijn de betaling moet geschieden. Onderdeel b voorziet daarin. In beginsel is deze termijn blijkens artikel 4.4.1.3 zes weken na bekendmaking. Uit datzelfde artikel volgt evenwel dat bij of krachtens wettelijk voorschrift een andere termijn kan worden bepaald. De betalingstermijn kan dus per geval verschillen. Het is wenselijk om de betrokkene duidelijk te informeren over de betalingstermijn die in dat concrete geval geldt. Wanneer de betalingstermijn niet is vermeld, kan dat reden zijn om een termijnoverschrijding verschoonbaar te achten. Voorzover dat laatste het geval is, is de betrokkene niet in verzuim.
Niet is uitgesloten dat de betalingstermijn na overleg met de schuldenaar wordt vastgesteld. Het kan wenselijk zijn de schuldenaar de ruimte te geven een met redenen omkleed voorstel voor een betalingsregeling te doen. Dat kan voorkomen dat de schuldeiser nader onderzoek moet verrichten naar de betalingsmogelijkheden die de betrokkene nog heeft, zoals het verrichten van een inkomensonderzoek. Ook is het mogelijk eerst een (nadere) betalingsregeling te treffen in de beschikking tot uitstel van betaling (artikel 4.4.1.10).
Uiteraard kan het bestuursorgaan in de beschikking tot betaling ook een datum vermelden waarop uiterlijk betaald moet zijn. Bij het bepalen daarvan dient rekening te worden gehouden met de Algemene termijnenwet, voorzover deze althans niet is uitgezonderd, zoals in het belastingrecht voor bepaalde termijnen is gebeurd (artikel 9, tiende lid, Invorderingswet 1990). Toepasselijkheid van de Algemene termijnenwet houdt in dat een betalingstermijn die opeen zaterdag, zondag of een algemeen erkende feestdag eindigt, wordt verlengd tot en met de eerstvolgende dag die niet een zaterdag, zondag of een algemeen erkende feestdag is.
Uit de artikelen 3:46 en 3:47 vloeit reeds voort dat de burger moet weten waarom hij moet betalen of geld ontvangt. De beschikking zal voorzover mogelijk het wettelijk voorschrift moeten vermelden waarop de betalingsverplichting is gebaseerd. Indien de verplichting gebaseerd is op een samenstel van bepalingen waarvan vermelding niet als zinvol mag worden beschouwd, kan volstaan worden met een globale aanduiding van de reden die aan de betalingsverplichting ten grondslag ligt. Voorts volgt uit deze voorschriften dat niet kan worden volstaan met de enkele vermelding van een of meer wettelijke voorschriften indien de betrokkene alleen op grond van die vermelding in redelijkheid niet geacht kan worden te weten waarom hij moet betalen. In dat geval dient in aanvulling daarop ook de aard van de schuld worden weergegeven.
De regeling schrijft niet voor dat het bestuursorgaan ook de sanctie op niet-tijdige betaling in de beschikking zou dienen te vermelden: het mag bekend worden verondersteld dat men noch in het bestuursrecht noch in het privaatrecht straffeloos kan verzuimen tijdig te betalen. Voor het geval het tot meer ingrijpende maatregelen komt volgt wel uit de regeling van de aanmaning dat dan op de mogelijkheid van die maatregelen moet worden gewezen.
Een verplichting om te vermelden op welke wijze de schuldenaar zijn schuld kan of zal voldoen, is evenmin opgenomen. In de meeste gevallen zal dit geen enkel probleem zijn. In de beschikking zal vaak standaard worden medegedeeld op welk bank- of gironummer betaling kan of zal plaatsvinden of wordt – indien het geldschulden aan de overheid betreft – een acceptgiro bijgesloten met behulp waarvan het bedrag kan worden overgemaakt.
Verslag
[29 702, p. 13]
De leden van de LPF-fractie constateren dat in de memorie van toelichting (p.32) de regering schrijft: «Ook bij betalingen door de overheid behoort ter wille van de rechtszekerheid als regel een beschikking vooraf te gaan aan de verplichting tot betaling». Op welke wijze kan een burger afdwingen dat – bij weigering – de Ontvanger binnen redelijke termijn een beschikking neemt waaruit voor de overheid een geldschuld voortvloeit?
De regering heeft erkend dat een «verzuim» van de overheid/schuldeiser om de betalingstermijn bij beschikking te vermelden reden kan zijn om de overschrijding van de betalingstermijn verschoonbaar te achten (memorie van toelichting p. 33).Is bij de bepaling van de «verschoonbaarheid» de in het kader van artikel 6:11 Awb gewezen jurisprudentie relevant?
Nota naar aanleiding van het verslag
[29 702, p. 13-19]
18. Voor door de ontvanger te nemen beschikkingen gelden de termijnen uit de belastingwetgeving en de algemene bepalingen over termijnen voor beschikkingen in de Awb. Indien een beschikking uitblijft kan de burger bij de ontvanger bezwaar maken wegens niet tijdig beslissen (artikel 6:2 Awb). Op grond van artikel 6:12 Awb is hij daarbij niet gebonden aan een bepaalde termijn maar dient hij dat te doen binnen een redelijke termijn na het uitblijven van de beschikking. In dit verband is van belang dat een aanvulling op de Awb in voorbereiding is die voorziet in een effectiever rechtsmiddel voor de burger waarmee hij bij een bestuursorgaan kan afdwingen dat deze binnen redelijke termijn een beschikking neemt (voorstel voor een Wet beroep bij niet tijdig beslissen). Verwezen zij voorts naar het initiatief-wetsvoorstel van de leden Wolfsen en Luchtenveld inzake een dwangsom bij niet tijdig beslissen (Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 5).
De vraag van deze leden of bij het bepalen van het al dan niet verschoonbaar zijn van een overschrijding van de betalingstermijn de in het kader van artikel 6:11 Awb gewezen jurisprudentie relevant is, beantwoorden wij bevestigend.