Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, kan een bestuursorgaan een geldschuld geheel of gedeeltelijk kwijtschelden indien de nadelige gevolgen van de invordering onevenredig zijn in verhouding tot de met de invordering te dienen doelen.
Dit artikel is met ingang van 1 april 2021 ingevoegd bij wet van 18 november 2020, Stb. 500 (wetsvoorstel 35 477)
VvW = Eindtekst
Memorie van toelichting
Kwijtschelding
De afgelopen jaren zijn er diverse onderzoeken gedaan naar en rapporten verschenen over de positie van mensen met geldschulden (bijv. «In het krijt bij de overheid» van de Nationale ombudsman in 2013 en «Weten is nog geen doen», van de WRR in 2017). Gebleken is dat de huidige manier waarop de overheid, en het recht in het algemeen, omgaat met mensen die hun schulden niet betalen, grote nadelen heeft voor de schuldenaar, maar ook voor de overheid zelf en de samenleving in het algemeen. De schuldenproblematiek is een urgent maatschappelijk probleem geworden en de omvang van de problematiek is zo groot dat het onmogelijk lijkt om alles van uit één punt te coördineren of sturen. Bijna alle overheden zijn erbij betrokken en het raakt wetgeving op veel terreinen en de rechtspraak. In verband hiermee is in het regeerakkoord vastgelegd dat door de overheid veroorzaakte schuldenproblematiek moet worden aangepakt. In verband hiermee is een nieuwe benadering voor de oplossing van de schuldenproblematiek ontwikkeld vanuit het gezichtspunt van de responsieve overheid en onderbouwd met de kennis die is aangedragen door de WRR, de Nationale ombudsman en anderen. Op grond hiervan heeft de overheid als schuldeiser de verantwoordelijkheid om het doenvermogen van de burger niet te overschatten en te voorkomen dat door haar optreden als schuldeiser niet nog grotere problemen ontstaan. Hiermee wordt overigens niet alleen gedoeld op problemen die optreden aan de zijde van de burger, maar ook op problemen die zouden kunnen rijzen aan de zijde van de overheid zelf. Wanneer een burger door het overheidsoptredenextra in de problemen komt, brengt dit voor de overheid vaak meer kosten met zich mee, zoals schuldsanering, huisvesting na huisuitzetting en sociale problemen door stress (sociaal isolement van een gezin, met ook negatieve gevolgen voor kinderen). In de kamerbrief «Brede schuldenaanpak» van 22 mei 2018 is daartoe een groot aantal maatregelen, waaronder ook enkele wetswijzigingen, aangekondigd. Een van de aangekondigde maatregelen is de mogelijkheid van een kwijtscheldingsbepaling in de Algemene wet bestuursrecht. Bij de totstandkoming van titel 4.4 Awb is afgezien van een algemene kwijtscheldingsregeling. Naar de heersende opvatting van toen leende een regeling met betrekking tot kwijtschelding zich niet voor een algemene regeling in de Awb en kon een dergelijke regeling beter worden gereserveerd voor een bijzonder rechtsgebied, zoals de Invorderingswet 1990. Er is nu, gelet op de hiervoor geschetste ontwikkelingen, voor gekozen om – bij gelegenheid van het nader rapport – de geldschuldentitel in de Awb aan te vullen met een bevoegdheid voor bestuursorganen om in gevallen waarin de nadelige gevolgen van de invordering onevenredig zijn in verhouding tot de met de invordering te dienen doelen, tot kwijtschelding van een bestuurlijke geldschuld over te gaan. Hiermee wordt tevens gevolg gegeven aan het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State, die er, in het verlengde van het advies van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, op wees dat dit reeds in het evaluatierapport genoemde knelpunt in de aan haar voorgelegde versie van het wetsvoorstel geen aandacht kreeg.
Uitgangspunt, dat reeds sinds de introductie van de geldschuldentitel in de Awb geldt blijft dat schulden dienen te worden betaald. Bestuursorganen zullen zodoende slechts in uitzonderlijke gevallen tot kwijtschelding op grond van deze bepaling over gaan. Dit geldt te meer omdat de bestaande bevoegdheden tot kwijtschelding in andere wettelijke regelingen in stand blijven. Het voorgestelde artikel is alleen aan de orde als niet al op grond van een ander wettelijk voorschrift een bevoegdheid tot kwijtschelding voor een bestuursorgaan bestaat.
Kamerstukken II 2019/20 35477, nr. 3, p. 4-5.
De Belastingdienst, Sociale Verzekeringsbank (SVB) en het UWV zijn als grote uitvoeringsorganisaties in 2019 gevraagd een uitvoeringstoets te doen op het voorgestelde artikel 4:94a Awb. Ook de VNG is opnieuw gevraagd het wetsvoorstel op uitvoeringslasten te bezien. De UWV en SVB zien geen bijzondere lasten voortvloeien uit het nieuwe artikel in de Awb, maar wijzen er wel op dat de uitwerking van dit artikel een andere is dan de mogelijkheden voor kwijtschelding die zij op dit moment in hun materiewetten hebben. In artikel 4:94a Awb wordt geen onderscheid gemaakt naar de wijze waarop de bestuurlijke geldschuld is ontstaan. Iedere schuld, ook die waar een burger zelf volledig debet aan heeft, zou op grond van de algemene bepaling kwijt worden gescholden. Veel materiewetten hanteren echter een verwijtbaarheidscriterium en beperken de mogelijkheid om een opgelegde (bestuurlijke) boete kwijt te schelden. Zowel UWV als SVB geven in hun uitvoeringstoets aan in bepaalde gevallen te worstelen met de toepassing hiervan. Artikel 4:94a geeft geen verruiming van bevoegdheid op dit punt. Dit is door de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid benadrukt in haar schriftelijke reactie op de uitvoeringstoetsen.
De VNG kan zich vinden in het doel van de voorgestelde 4:94a Awb, maar stelt in haar reactie dat de Participatiewet een eigen regeling kent omtrent kwijtschelding welke in sommige gevallen belemmerend kan werken bij het aanpakken en oplossen van schulden. Zoals ook in het artikelsgewijs deel van de toelichting wordt aangegeven is de Awb op dit punt van regelend recht. Met het voorgestelde nieuwe artikel wordt niet beoogd een wijziging aan te brengen in bestaande wettelijke regelingen voor kwijtschelding. Voor zover de wetgever heeft beoogd in de door de uitvoeringsorganisaties genoemde situaties geen kwijtschelding toe te staan, blijft dat ook na invoering van artikel 4:94a Awb in stand.
De uitvoeringslasten worden door partijen gering geacht. De Belastingdienst heeft geen schriftelijke opmerkingen bij het voorgestelde artikel gemaakt.
Kamerstukken II 2019/20 35477, nr. 3, p. 7.
Artikel I, onderdeel A (nieuw art. 4:94a Awb)
Het nieuw voorgestelde artikel 4:94a bepaalt dat een bestuursorgaan, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, een geldschuld geheel of gedeeltelijk kan kwijtschelden indien de nadelige gevolgen van de invordering onevenredig zijn in verhouding tot de met de invordering te dienen doelen. Deze materiële normering van de algemene kwijtscheldingsbevoegdheid, die aansluit bij de terminologie van het evenredigheidsbeginsel zoals dat is omschreven in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, brengt tot uitdrukking dat sprake is van een bevoegdheid die slechts in uitzonderlijke gevallen kan worden toegepast. Het is wel belangrijk dat extra kosten steeds zo veel mogelijk worden voorkomen, vooral bij mensen met schulden. Daar heeft de betrokkene allereerst zelf een verantwoordelijkheid in. Het bestuursorgaan dient echter ook alert te zijn op het feit dat het niet betalen van een schuld met name bij particulieren een signaal van bredere problemen kan zijn. In dat geval kan een andere aanpak dan zonder meer invorderen, waarbij bijvoorbeeld een betalingsregeling wordt getroffen, geboden zijn. Als duidelijk is dat er geen sprake is van onwil om te betalen, maar dat betrokkene niet over enige betalingscapaciteit beschikt, kan kwijtschelding een oplossing bieden en bovendien verdere escalatie van problemen voorkomen. Voor dergelijke gevallen biedt artikel 4:94a de bevoegdheid, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is geregeld.
De in dit artikel voorgestelde bevoegdheid is bedoeld voor gevallen waarin is gebleken dat betaling van de geldschuld niet of alleen met onevenredige gevolgen kan worden bereikt en waarvoor geen andere regeling bestaat. De zinsnede «tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald» maakt de kwijtscheldingsbepaling in de Awb tot regelend recht. Dat betekent dat rekening wordt gehouden met de noodzaak of de wenselijkheid dat in sommige gevallen een andere regel moet gelden. Een voorbeeld hiervan is de kwijtscheldingsbevoegdheid voor belastingschulden op grond van artikel 26 van de Invorderingswet 1990. Aan bijzondere kwijtscheldingsbevoegdheden bestaat ook behoefte. Zo is fraude in diverse regelingen een uitsluitingsgrond voor een recht op kwijtschelding. Voor elk van deze regelingen geldt dat ze als uitputtend moeten worden beschouwd; waar bij of krachtens deze wettelijke regelingen kwijtschelding, bijvoorbeeld voor bepaalde categorieën van schuldenaren, wordt uitgesloten, vormt de nieuwe bepaling dan ook geen aanvullende bevoegdheid of recht.
Kamerstukken II 2019/20, 35477, nr. 3, p. 10-11.
Nota naar aanleiding van het verslag
Kwijtschelding
De leden van de SP-fractie vragen waarom in het voorgestelde artikel 4:94a Awb wordt gesteld dat sprake moet zijn van een onevenredige verhouding tussen de invordering en de nadelige gevolgen van die invordering om te komen tot kwijtschelding van een bestuursrechtelijke geldschuld. Zij vragen of het hierdoor niet in de rede ligt dat juist kleine schulden worden kwijtgescholden, terwijl burgers meer geholpen zouden kunnen worden bij het kwijtschelden van grote schulden.
Voor de formulering van artikel 4:94a Awb is aangesloten bij bestaande hardheidsclausules in het bestuursrecht. Het artikel bepaalt dat een bestuursorgaan een geldschuld geheel of gedeeltelijk kan kwijtschelden indien de nadelige gevolgen van de invordering onevenredig zijn in verhouding tot de met de invordering te dienen doelen. Uitgangspunt daarbij is dat bestuursorganen moeten kunnen verantwoorden waarom in een individueel geval van de algemeen geldende regel wordt afgeweken. Deze regel is in dit geval de verplichte betaling van een bestuursrechtelijke geldschuld, die in principe volgt uit een wettelijke regeling en tot invordering waarvan een bestuursorgaan – mede in het kader van de rechtmatige besteding van overheidsgelden – gehouden is. Een beslissing tot kwijtschelding houdt feitelijk in dat het bestuursorgaan zijn verplichting tot invordering minder zwaar laat wegen dan een ander belang. Dit andere belang wordt niet alleen gevormd door de hoogte van de vordering maar ook de persoonlijke situatie van de betalingsplichtige. De nadelige gevolgen van de invordering kunnen dus per persoon verschillen. Omdat er ook voor kan worden gekozen om de schuld gedeeltelijk kwijt te schelden is het ook niet per definitie zo dat grote schulden nooit (deels) worden kwijtgescholden. De gekozen formulering geeft de mogelijkheid tot maatwerk.
De leden van de SP-fractie vragen daarbij welke overwegingen, anders dan of het innen van een schuld economisch bezien rendabel is, gelden voor het innen van een schuld.
Zoals ook in de laatste voortgangsrapportage van het Actieplan brede schuldenaanpak (Kamerstukken II 2019/20, 24 515, nr. 533, p. 3) is aangegeven is de aandacht voor schulden de afgelopen twee jaar toegenomen en er is consensus dat problematische schulden een urgent maatschappelijk probleem zijn. Bestuursorganen hebben daar ook steeds meer oog voor en kunnen dit betrekken in hun afweging op grond van artikel 4:94a Awb. Dit kan natuurlijk alleen als er geen andere wettelijke regeling geldt, waaruit blijkt dat de wetgever al een andere afweging heeft gemaakt, zoals een regeling dat bij fraude niet wordt kwijtgescholden. In dat geval staat de wet een bestuursorgaan immers niet toe hier een andere keuze in de maken. Dit ook in antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie of de keuze tot het geheel of gedeeltelijk kwijtschelden van schulden niet bij de bestuursorganen zelf moet worden belegd. De beslissing ligt op grond van de voorgestelde bepaling in de Awb dus inderdaad bij de bestuursorganen, voor zover bijzondere wetgeving die beslissingsruimte niet inperkt.
Op de vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie in welke uitzonderlijke gevallen tot kwijtschelding op grond van artikel 4:94a Awb dient te worden over gegaan, antwoord ik dat de uitzonderlijkheid voortvloeit uit het voor de hand liggende uitgangspunt dat schulden dienen te worden betaald. De in artikel 4:94a neergelegde norm houdt slechts in dat bij kwijtschelding een individuele belangenafweging moet worden gemaakt. Kwijtschelding van een bestuursrechtelijke geldschuld die hoogstwaarschijnlijk toch niet (volledig) verhaald kan worden kan een burger die in de problemen is geraakt op een gegeven moment duidelijkheid en lucht geven en hopelijk in veel gevallen ook weer ruimte bieden voor een weg uit de problematische schulden. Bovendien heeft kwijtschelding voor de overheid dan ook een voordeel, omdat er geen invorderingskosten worden gemaakt voor een schuld die nooit kan worden voldaan.
Kamerstukken II 2020/21, 35477, nr. 6, p. 3-4.
Artikel I, onderdeel A (nieuw art. 4:94a Awb)
De leden van de VVD-fractie stellen de vraag of er in het geval dat een specifieke kwijtscheldingsbepaling van toepassing is, toch reden kan zijn om artikel 4:94a Awb toe te passen en of er is gedacht aan het regelen van uitsluitingsgronden bij dit artikel. Dat is niet het geval. Artikel 4:94a is niet van toepassing als bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, dus wanneer er een andere kwijtscheldingsbepaling bestaat. Hoe ver die kwijtscheldingsbepaling strekt is niet relevant.
Het artikel in de Awb geeft een algemeen afwegingskader voor de gevallen dat niet iets anders is geregeld. Daarbij is geoordeeld dat het bestuursorgaan dan het beste een individuele belangenafweging kan maken. Aan het regelen van uitsluitingsgronden is, gezien het feit dat de voorgestelde bepaling een facultatieve bevoegdheid geeft en het omdat veel regelingen zelf al uitsluitingsgronden kennen, geen behoefte gebleken.
De leden van de VVD-fractie vragen verder welke omstandigheden een bestuursorgaan dient te betrekken bij een beoordeling of sprake is van onwil om een bestuursrechtelijke geldschuld te voldoen of dat er echt een gebrek is aan betalingscapaciteit en willen weten of in dat kader is overwogen wettelijk te regelen dat een bestuursorgaan eerst moet kijken of een betalingsregeling op grond van artikel 4:94 Awb kan worden getroffen, alvorens gebruik te kunnen maken van de kwijtscheldingsbevoegdheid.
Een bestuursorgaan moet een beslissing om kwijt te schelden kunnen motiveren en de gemaakte belangenafweging daarbij kunnen toelichten. Ik verwijs in dit verband kortheidshalve naar hetgeen over de kwijtscheldingsbepaling nader is toegelicht in paragraaf 3 van deze nota naar aanleiding van het verslag. Dat een betalingsregeling ook geen oplossing biedt of heeft geboden kan daarbij een afweging zijn. Het is niet nodig om wettelijk vast te leggen dat de bevoegdheid tot kwijtschelding pas intreedt als het bestuursorgaan een dergelijke regeling op grond van artikel 4:94 Awb heeft aangeboden, omdat het betalingsgedrag en de aflosmogelijkheden van de betalingsplichtige sowieso onderdeel zijn van de belangenafweging die het bestuursorgaan met betrekking tot de mogelijkheid tot kwijtschelding op grond van artikel 4:94a Awb moet maken.