Paragraaf 4.4.4.2 Invordering bij dwangbevel
Deze paragraaf is met ingang van 1 juli 2009 ingevoegd bij wet van 25 juni 2009, Stb. 264 (wetsvoorstel 29 702).
Verslag
[29 702, p. 15-16]
Artikel 4.4.4.2.1 tot en met 4.4.4.2.11
Paragraaf 4.4.4.2 voorziet in een uniforme regeling voor de invordering bij dwangbevel. Zoals Daalder signaleert bestaat aan een dergelijke regeling behoefte, zoals ook blijkt uit een aantal recente uitspraken van de Hoge Raad over dit soort civielrechtelijke kanten van bestuursrechtelijke besluiten [Zie bijvoorbeeld HR 28 juni 2002, AB 2002, 102 m.nt. FvO (verjaring invorderingsbevoegdheid bestuurlijke dwangsom) en HR 18 april 2003, JOL 2003, 239 (verjaring van terugvorderingbesluit), maar ook ABRvS 12 maart 2003, JB 2003, 126 (wanneer wordt verjaring van een dwangsom gestuit)[1]].Heeft de uit de jurisprudentie voortvloeiende behoefte in voldoende mate invulling gekregen? In plaats van enkele tientallen invorderingsprocedures die onderling allerlei kleine verschillen vertonen, heeft het openbaar bestuur voortaan te maken met één uniforme, relatief eenvoudige invorderingsprocedure. Dit zal een gunstig effect hebben op de kosten verbonden aan de daadwerkelijke invordering van geldschulden door de overheid, zo valt in de memorie van toelichting te lezen. Kan de regering concreter aangeven waaruit het gunstige effect op de kosten bestaat? Een belangrijk aspect bij de invordering van geldschulden is de rechtsbescherming. Betaling van een bestuursrechtelijke geldschuld door de overheid kan – indien dat noodzakelijk zou zijn – uiteindelijk via de civielrechtelijke weg worden afgedwongen. De vraag doet zich voor welke rechtsgang voor de schuldenaar open dient te staan bij invordering bij dwangbevel door de overheid. De regering stelt dat het dwangbevel in beginsel in aanmerking komt voor bezwaar en beroep bij de bestuursrechter, maar maakt in het wetsvoorstel de keuze de bevoegdheid van de burgerlijke rechter op dit terrein te handhaven. Kan de regering die keuze van een nadere motivering voorzien? De aanmaning heeft ook betekenis voor de mogelijkheid verdergaande – civielrechtelijke, dan wel bestuursrechtelijke – invorderingsmaatregelen te nemen: het bestuursorgaan kan daar eerst toe overgaan indien het tevoren een aanmaning heeft toegezonden en niet binnen de daarin gestelde termijn is betaald. Onder invorderingsmaatregelen worden niet alleen begrepen de maatregelen die in afdeling 4.4.4 Awb zijn uitgewerkt, zoals het dwangbevel, maar ook de middelen uit het privaatrecht. De commissie vraagt of daaronder ook de mogelijkheid van gijzeling valt? Zo ja, hoe ziet de regering die mogelijkheid in relatie tot het artikel 1 van het vierde protocol bij het EVRM dat luidt: Aan niemand mag zijn vrijheid worden ontnomen op de enkele grond dat hij niet in staat is een contractuele verplichting na te komen.
Nota naar aanleiding van het verslag
[29 702, p. 18-19]
Artikel 4.4.4.2.1 tot en met 4.4.4.2.11 27.
Artikel 4.4.4.2.1 tot en met 4.4.4.2.11 Uit de jurisprudentie blijkt dat de toepassing van privaatrechtelijke regels op bestuursrechtelijke geldschulden soms tot onzekerheden leidt. De privaatrechtelijke regels zijn niet steeds goed op dit soort verhoudingen toegesneden. Met titel 4.4 wordt beoogd betere en rechtstreeks toepasbare regels te geven. Aldus kan bijvoorbeeld het begintijdstip van de verjaringstermijn eenvoudiger en preciezer worden vastgesteld. De aangehaalde jurisprudentie heeft overigens niet steeds betrekking op de invordering bij dwangbevel maar op enige verjaringskwesties. Oogmerk van deze titel en in het bijzonder van de algemene regeling voor de invordering bij dwangbevel is tevens dat deze een einde maakt aan de niet gerechtvaardigde onderlinge verschillen tussen de tientallen dwangbevelprocedures die we nu kennen.
In plaats van enkele tientallen invorderingsprocedures die onderling allerlei kleine verschillen vertonen, heeft het openbaar bestuur voortaan te maken met één uniforme, relatief eenvoudige invorderingsprocedure. Dit zal een gunstig effect hebben op de kosten verbonden aan de daadwerkelijke invordering van geldschulden door de overheid.
Dit gunstig effect bestaat voor het bestuur uit twee elementen. In de eerste plaats zijn uniforme instructies en een algemene handleiding mogelijk voor alle invorderingsprocedures. Dat bevordert het opstellen van dergelijke instructies, en heeft tevens tot gevolg dat een ambtenaar die van positie verandert, niet weer een nieuwe procedure behoeft te leren. In de tweede plaats brengt de uniforme regeling met zich mee dat verwante invorderingstaken eenvoudiger bij dezelfde dienst kunnen worden ondergebracht. Indien bijvoorbeeld een departement of een gemeente een centrale afdeling wil belasten met de invordering van geldschulden, dan maakt de uniforme regeling dat veel eenvoudiger dan thans het geval is. Ook voor de rechterlijke macht zal gelden dat een uniforme regeling eenvoudiger toe te passen is.
De commissie vraagt voorts om een nadere motivering van de keuze voor de burgerlijke rechter voor de rechtsbescherming tegen een dwanginvordering. Zoals in het algemeen deel van de memorie van toelichting is opgemerkt, is vrij uitvoerig nagedacht of nu de bestuursrechter of de burgerlijke rechter bevoegd moet zijn kennis te nemen van executiegeschillen. Voor de bestuursrechter is in zoverre iets te zeggen dat dit ook de rechter is die bevoegd is kennis te nemen van de onderliggende betalingsbeschikking. Niettemin hebben wij er hier voor gekozen de huidige bevoegdheid van de burgerlijke rechter te handhaven. Daarvoor zijn verschillende met elkaar samenhangende redenen aan te voeren. In de eerste plaats dient bedacht te worden dat het in executiegeschillen vooral gaat om praktische vragen die niet of nauwelijks verschillen van vragen die zich voordoen bij de executie van privaatrechtelijke geldvorderingen. Voor de vraag of bepaalde goederen de schuldenaar toebehoren en of en in hoeverre er beslag op kan worden gelegd, is niet relevant of de onderliggende geldschuld van bestuursrechtelijke of privaatrechtelijke aard is. Daarbij komt dat in de executieprocedure bestuursrechtelijke vragen die verband houden met de rechtmatigheid van de doorgaans aanwezige betalingsbeschikking geen rol meer mogen spelen. De aard van de zaken die in een executiegeschil aan de orde komen is veelal privaatrechtelijk, ook als de onderliggende betalingsbeslissing dat niet is. De burgerlijke rechter heeft bovendien een grote expertise met executiegeschillen opgebouwd. Het heeft dan ook geen goede zin dit soort geschillen naar de, op dit vlak veel minder ervaren, bestuursrechter over te hevelen.
Onder invorderingsmaatregelen worden niet alleen begrepen de maatregelen die in afdeling 4.4.4 zijn uitgewerkt, zoals het dwangbevel, maar ook de middelen uit het privaatrecht. De commissie vraagt of daaronder ook de mogelijkheid van gijzeling valt. Zo ja, hoe ziet de regering die mogelijkheid in relatie tot het artikel 1 van het vierde protocol bij het EVRM.
Wij willen erop wijzen dat gijzeling een – overigens tamelijk in onbruik geraakt – indirect executiemiddel is, dat alleen kan plaatsvinden op basis van een rechterlijke uitspraak; andere executoriale titels vormen op zichzelf onvoldoende grondslag. Gijzeling wordt niet toegestaan voor veroordelingen die strekken tot betaling van een geldsom. Voor de invordering van geldschulden is de gijzeling derhalve niet aan de orde.
Handelingen II
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4057): Ook over de rechtsbescherming heb ik een vraag. In de nota naar aanleiding van het verslag licht de minister toe waarom ervoor gekozen is om de behandeling van de executiegeschillen bij de burgerlijke rechter te laten. Juist in een wetsvoorstel dat beoogt om recht te doen aan de specifieke punten van het administratieve rechtsgebied, valt dit op. Tegen het argument dat de burgerlijke rechter ervaring heeft, kan worden ingebracht dat de bestuursrechter deze expertise kan ontwikkelen. Zoals de minister zelf ook constateert, is de bestuursrechter bevoegd tot – ik voeg daaraan toe: en expert in – het beoordelen van de onderliggende geldschuld. Kan de minister aangeven of het bestuursrecht op deze manier altijd afhankelijk blijft van het civiele recht? De belangrijkste vraag is echter of de toegang tot de burgerlijke kortgedingrechter net zo eenvoudig is als de weg naar de voorzieningenrechter in het bestuursrecht. Kan de minister daarop reageren?
Het verschil tussen civiel recht en bestuursrecht speelt ook een rol bij artikel 8:76 over de tenuitvoerlegging van rechterlijke uitspraken die strekken tot betaling van een geldbedrag. Die uitspraken leveren volgens het voorstel een executoriale titel op en zijn volgens de regels van het burgerlijk recht ten uitvoer te leggen. Voordat iets in het burgerlijk recht een titel is, moet het vonnis onherroepelijk zijn oftewel in kracht van gewijsde zijn gegaan of door de rechter bij voorraad uitvoerbaar zijn verklaard. Die stap wordt in het wetsvoorstel overgeslagen. Ik ben bang dat dit tot situaties leidt waarin overheid of burger zonder meer kunnen verhalen, zonder dat de uitspraak definitief vaststaat. Deelt de minister die zorg?
[…]
De heer Teeven (VVD) (p. 4059): Ik wil nog even terug naar de opmerking van de heer Van de Camp over de parate executie en de levende have. Ik begrijp goed dat er sprake is van een emotionele gebondenheid van de eigenaar aan het goed. Als de minister zou antwoorden dat de mogelijkheid om het dier meteen te vervreemden of dood te maken in die zin wordt toegepast dat het dier in bewaring wordt gegeven, wie zou dan de kosten van die bewaring moeten betalen? Toen de parate executie nog niet veelvuldig werd toegepast, hebben wij in het strafrecht te maken gehad met de opslag van goederen bij Domeinen. Dit bracht enorme kosten met zich mee. Als je die parate executie niet goed doorvoert, ook niet in het bestuursrecht, zullen er goederen moeten worden opgeslagen en misschien ook dieren. Wie betaalt dan de kosten daarvan?
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4059): Onder het beding dat ik ook graag het antwoord van de regering op mijn vraag hoor, lijkt mij dat in eerste instantie moet worden besloten om het dier te laten leven. Het moet dan in een dierenasiel worden ondergebracht.
Mijn spontane reactie op deze interruptie is dat de kosten daarvan moeten worden verhaald op de eigenaar van het dier.
De heer De Wit (SP) (p. 4061):(…) Afdeling 4.4.4 heeft betrekking op de aanmaning, waarvoor het bestuursorgaan een vergoeding in rekening kan brengen. Hiervoor wordt een bedrag van € 14 genoemd bij een geldschuld hoger dan € 454. Dat lijken mij redelijke bedragen. Ik heb hiermee dan ook geen grote problemen. Verder kan de wettelijke rente worden gevraagd, waarover in de memorie van toelichting een uiteenzetting is terug te vinden. De vraag is echter of het bestuursorgaan nu ook incassokosten in rekening kan brengen. Ik lees in de memorie van toelichting in ieder geval dat de kosten van het dwangbevel en buitengerechtelijke kosten bij algemene maatregel van bestuur zullen worden vastgesteld. Valt er al iets over te zeggen hoe die AMvB eruit komt te zien en welke staffel er zal worden gehanteerd bij de incassokosten? In debatten in deze Kamer over de schuldenproblematiek wordt bijvoorbeeld steeds verwezen naar ’’voorwerk II’’, dat steeds wordt gebruikt bij de hantering van incassokosten. Daarin is terug te vinden dat het hier kan gaan om maximaal 15% van de hoofdsom. Mijn fractie is van mening dat er in de regel nooit meer mag worden gevorderd dan die 15% boven het oorspronkelijk verschuldigde bedrag en dat dat percentage lager dient te worden naarmate het bedrag stijgt. Worden de incassokosten inderdaad in rekening gebracht en wat vindt de regering van de koppeling aan het maximum van 15%?
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4064): Een volgende vraag betreft het feit dat executiegeschillen die kunnen voortvloeien uit die betalingen, ondergebracht blijven bij de civiele kortgedingrechter. Waarom wordt dit type conflict niet ondergebracht bij de bestuursrechtelijke voorzieningenrechter? Immers, daarbij is vaak sprake van onderliggende rechtsvragen van bestuursrechtelijke aard, waardoor de civiele rechter in het bestuursrecht moet duiken. Waarom komt er niet een kortgedingrechter, een bestuursrechtelijke voorzieningenrechter, die al dit soort kwesties kan afdoen? Ook wil ik weten of verzoeken om kwijtschelding nu wel of niet onder titel 4.4 vallen en hoe een en ander in de praktijk gaat. De oude regelingen op het vlak van de geldschulden waren bepaald onduidelijk en versnipperd. Het wetsvoorstel betekent dan ook een grote vooruitgang op dit punt. Terecht wordt nauw aansluiting gezocht bij het Burgerlijk Wetboek. Dat schept ook duidelijkheid voor burgers, omdat er een algemene voorziening is, en voor bestuursorganen. Wellicht krijgen ook advocaten hierdoor wat minder werk. In het algemeen is het dus een goed wetsvoorstel. Ook komt het de rechtszekerheid, in casu de voorspelbaarheid van het recht, ten goede.
Minister Hirsch Ballin (p. 4072-4073): Bestuursorganen kunnen inderdaad incassokosten in rekening brengen. De kosten van de executie komen in beginsel ten laste van de geëxecuteerde. De gerechtelijke kosten zullen worden berekend met toepassing van het Besluit tarieven ambtshandelingen gerechtsdeurwaarders Voor verschillende werkzaamheden, de betekening van de titel, het leggen van beslag et cetera staan in dat besluit de vaste bedragen vermeld. Die zijn gebaseerd op de werkelijke kosten. Voor de vergoeding van de buitengerechtelijke kosten zal een Algemene Maatregel van Bestuur worden vastgesteld. Daarin zal een vergoedingsregeling worden gekoppeld aan specifieke werkzaamheden. Die Algemene Maatregel van Bestuur is nu in voorbereiding. Daarbij ligt de keuze voor tussen een vergoeding gebaseerd op de werkelijk gemaakte kosten of op forfaitaire bedragen. Overeenkomstig de Kostenwet invordering rijksbelastingen zou het normeren van de vergoeding tot een bepaald maximumbedrag overwogen kunnen worden – dat was de suggestie die de heer De Wit ook deed – om te voorkomen dat exorbitante bedragen moeten worden vergoed. Die gedachte ligt ook ten grondslag aan de aanbeveling in het rapport Voor-werk II dat de kosten nooit meer mogen bedragen dan 15% van de hoofdsom. Over de inhoud van de Algemene Maatregel van Bestuur gaan onze gedachten dus in dezelfde richting als die van de heer De Wit. Wij moeten uiteraard definitieve besluiten nemen op het moment dat het ontwerp van de Algemene Maatregel van Bestuur in procedure wordt gebracht en aan de Raad van State wordt voorgelegd.
De heer Scheltema (p. 4074): Er zijn nog vragen gesteld over de uitvoering van het dwangbevel volgens de regels van het Burgerlijk Wetboek. De heer Van de Camp vroeg zich af of het bestuursrecht zich niet al te zeer afhankelijk maakt van het burgerlijk recht en van de burgerlijk rechter. In mijn opinie is dat schijn. In deze regeling is ook op het punt van de bestuursdwang geregeld dat bestuursrechtelijke geschillen voor de bestuursrechter worden uitgevochten. Als eenmaal vaststaat dat er een bestuursrechtelijke geldschuld bestaat, kunnen executiegeschillen het beste door de burgerlijk rechter worden beoordeeld, omdat er soms bij executiegeschillen, juist als het ingewikkeld wordt, ook derden betrokken kunnen worden en derden belang kunnen hebben bij de executie. De burgerlijk rechter is gewend om daarmee om te gaan. Daarom is het handiger dat deze rechter die executiegeschillen uiteindelijk behandelt. Wij hoeven daarbij niet bang te zijn dat rechterlijke uitspraken die nog niet in kracht van gewijsde gaan toch worden geëxecuteerd. Volgens het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering is de regeling juist dat het vonnis in kracht van gewijsde moet zijn gegaan voordat het geëxecuteerd kan worden. Dus die mogelijkheid bestaat in beginsel niet. Voorzitter. Hiermee heb ik de resterende vragen beantwoord.
De algemene beraadslaging wordt geschorst. De vergadering wordt van 13.25 uur tot 14.10 uur geschorst.
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4085): (…) Ik heb nog een paar opmerkingen. Allereerst wil ik het nodige vragen over de executoriale titel bij de bestuurlijke geldschulden. Het antwoord van de regeringscommissaris over de executoriale titel raakte net niet de kern van mijn vraag. Ik zal die nauwkeurig formuleren. Ten eerste, een rechtsvordering schrijft voor dat er een executoriale titel moet zijn om te executeren. Ten tweede – en ik verwijs naar de nieuwe bepaling – kan een executoriale bestuursrechtelijke titel met toepassing van de voorschriften van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering ten uitvoer worden gelegd. Tot zover is het helder. Mijn vraag is echter niet wanneer rechtsvordering van toepassing is, maar wanneer iets een executoriale titel is, dus de stap voordat het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering in het bestuursrecht van toepassing wordt. De rechtsvordering bepaalt onder welke voorwaarden een civiel vonnis een executoriale titel is, maar in artikel 8:76 staat enkel dat een bestuursrechtelijke uitspraak een executoriale titel is en vertelt daarbij niet onder welke voorwaarden, noch dat de uitspraak onherroepelijk moet zijn. Daarover krijg ik graag wat helderheid. Verder de bestuurlijke handhaving. In eerste termijn ging het over de meegevoerde hond. Kan de minister ingaan op de vraag of het bestuursorgaan zonder besluit, en dus ook zonder de daartegen openstaande rechtsbescherming, kan overgaan tot vervreemding of het laten inslapen van de in beslag genomen hond, of andere levende have? Ik vind het belangrijk om daarover helderheid te krijgen.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4086): Een aantal zaken is voor mij nog onduidelijk gebleven. Zo vraag ik mij af waarom er zo principieel gekozen blijft worden voor het onderbrengen van de executiegeschillen bij de civiele kortgedingrechter. Waarom wordt de bestuursrechtelijke voorzieningenrechter daarin niet een rol gegeven?
De heer Scheltema (p. 4090): Voorzitter. Er zijn voor mij nog enkele vragen te beantwoorden, in de eerste plaats de lastige en daarom misschien wel mooie vraag van de heer Van de Camp over de executie van een vonnis van de bestuursrechter: hoe kunnen wij, nu er in de wet staat dat een vonnis wordt geëxecuteerd overeenkomstig de bepalingen in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, weten dat zo’n vonnis eigenlijk alleen maar moet worden geëxecuteerd wanneer het in kracht van gewijsde is gegaan zoals voor het privaatrechtelijke vonnis geldt? Het is een wat ingewikkelde vraag, maar de heer Van de Camp had deze vraag, gelet op zijn lange ervaring met de AWB, misschien ook al eerder kunnen stellen. In zekere zin geldt dezelfde bepaling eigenlijk ook nu al en gelukkig heeft ze in de praktijk tot nu toe niet veel problemen opgeleverd. Mij is in ieder geval geen enkele moeilijkheid op dit punt bekend. Het bestuursrechtelijke proces is nu eenmaal wat beknopter dan het procesrecht op het terrein van rechtsvordering, en in gevallen waarin niet helemaal duidelijk is wat de regel is, vindt men als vanzelfsprekend aansluiting bij wat er in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering is bepaald, inclusief de gedachte dat een vonnis in kracht van gewijsde moet zijn gegaan voordat het wordt geëxecuteerd, behalve wanneer het uitvoerbaar bij voorraad is verklaard. Executiegeschillen blijven bij de gewone rechter; de heer Wolfsen heeft gevraagd of dit nu wel nodig is. Ik denk dat dit toch een verstandige benadering is. Er is in het wetsvoorstel nog meer dan vroeger geregeld dat alle bestuursrechtelijke aspecten van een geschil ook aan de bestuursrechter worden voorgelegd, onder andere om een aparte beschikking aan de kosten van bestuursdwang te kunnen wijden, opdat men zich ook daarvoor tot de bestuursrechter kan wenden. Als alle bestuursrechtelijke aspecten eenmaal geregeld zijn, volgt de vraag wat er moet worden gedaan met de executie, als er toch niet wordt betaald. Hier weet de bestuursrechter niet veel van, de burgerlijke rechter weet er meer van. Maar misschien is het nog wel een sterker argument dat het bij executiegeschillen, bijvoorbeeld in gevallen waarin iemand niet kan betalen, vaak voorkomt dat die verschillende instanties niet kan betalen. Dat kan de overheid zijn, maar er kunnen ook andere schuldeisers bij betrokken zijn. Bij executiegeschillen komt het dus ook wel vaak voor dat er beslag wordt gelegd door verschillende schuldeisers. Dit is iets waarmee de bestuursrechter eigenlijk niet uit de voeten kan, dus ook om deze reden is er besloten om de zaak overzichtelijk te houden door dit soort geschillen bij de burgerlijke rechter te laten.