1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking waarbij de verplichting tot betaling van een geldsom is vastgesteld, heeft mede betrekking op een bijkomende beschikking van hetzelfde bestuursorgaan omtrent verrekening, uitstel van betaling, verlening van een voorschot, vaststelling van de rente of gehele of gedeeltelijke kwijtschelding, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
2. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen een bijkomende beschikking heeft mede betrekking op een latere bijkomende beschikking met betrekking tot dezelfde geldschuld, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
3. De bestuursrechter kan de beslissing op het beroep of hoger beroep inzake de bijkomende beschikking echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is.
4. In beroep of hoger beroep legt de belanghebbende zo mogelijk een afschrift over van de bijkomende beschikking die hij betwist.
5. Het eerste tot en met het vierde lid zijn van overeenkomstige toepassing op een verzoek om voorlopige voorziening.
Dit artikel is met ingang van 1 juli 2009 ingevoegd bij wet van 25 juni 2009, Stb. 264 (wetsvoorstel 29 702).
VO Dit artikel was in het VO niet opgenomen.
Tekst RvS = VvW
Advies RvS
13.De voorgestelde concentratieregeling van artikel 4.4.5.1 is zeker nuttig. De toelichting daarop besteedt echter geen aandacht aan de verhouding tot de verwante bepaling van artikel 6:19 en de vraag waarom de materie wordt geregeld in afdeling 4.4.5 en niet in hoofdstuk 6. De Raad adviseert daarin alsnog te voorzien.
Nader rapport
13. De Raad vraagt naar de verhouding tussen artikel 4.4.5.1 en artikel 6:19 Awb. Artikel 6:19 voorziet in de mogelijkheid een wijzigings- of intrekkingbesluit in een lopende bezwaar- of beroepsprocedure mee te nemen indien het wijzigings- of intrekkingbesluit valt binnen de grondslag en de reikwijdte van het bestreden besluit. Ook hier geldt als uitgangspunt dat het nieuwe besluit afkomstig moet zijn van hetzelfde orgaan als dat welke het bestreden besluit heeft genomen.
Artikel 4.4.5.1 voorziet in de mogelijkheid bijkomende beschikkingen, bijvoorbeeld omtrent verrekening, uitstel van betaling enz., mee te nemen in een lopende bezwaar- of beroepsprocedure tegen een beschikking waarbij een verplichting tot betaling van een geldsom is opgelegd. Deze bijkomende beschikkingen zijn niet aan te merken als beschikkingen die vallen binnen de grondslag en reikwijdte van de bestreden beschikking. Om deze reden is behoefte aan een aparte bepaling waarin dit is geregeld en wordt in artikel 4.4.5.1 ook expliciet bepaald dat de bijkomende beschikking afkomstig moet zijn van hetzelfde bestuursorgaan als dat dat de beschikking, inhoudende de verplichting tot betaling van een geldsom, heeft vastgesteld.
Er kan sprake zijn van een samenloop tussen de beide artikelen in de gevallen dat in een procedure waarbij de beschikking tot betaling van een geldsom op grond van artikel 4.4.5.1 te samen met een of meer bijkomende beschikkingen aan de orde is, het betrokken bestuursorgaan besluit tot wijziging of intrekking van een bijkomende beschikking. Alsdan zal in de lopende procedure op grond van artikel 6:19 dit wijzigings- of intrekkingsbesluit ook meegenomen kunnen worden.
De toelichting bij artikel 4.4.5.1 is overeenkomstig het verzoek van de Raad op dit punt aangevuld. Er is van af gezien artikel 4.4.5.1 in hoofdstuk 6 te plaatsen omdat de bepaling te zeer toegespitst is op een bepaald soort besluiten. De concentratie geldt immers alleen in een bezwaar- of beroepsprocedure tegen een beschikking waarbij een verplichting tot betaling van een geldsom is vastgesteld en dan uitsluitend ten aanzien van specifieke, bijkomende beschikkingen, zoals omtrent verrekening, vaststelling van rente enz. Een dergelijke bepaling leent zich niet voor opneming in een hoofdstuk, bevattende algemene bepalingen ten aanzien van bezwaar en beroep tegen besluiten. In dit geval menen wij dat ondanks het processuele karakter van de bepaling meer gewicht dient te worden gegeven aan de onderlinge samenhang tussen artikel 4.4.5.1 en de overige bepalingen in titel 4.4 van hoofdstuk 4. Soortgelijke opmerkingen kunnen worden gemaakt ten aanzien van de artikelen 5:31c en 5:39 van het onderhavige wetsvoorstel.
VvW = Eindtekst [4.4.5.1]
Memorie van toelichting
[29 702, p. 69-71]
Eerste lid
In verschillende reacties op het voorontwerp is opgemerkt dat titel 4.4, nu hij naast de beschikking tot betaling nogal wat andere soorten beschikkingen kent, meer aanknopingspunten biedt voor bezwaar en beroep dan voor een effectieve rechtsbescherming noodzakelijk is. Uit een oogpunt van proceseconomie is het inderdaad wenselijk indien niet tegen iedere afzonderlijke beschikking bezwaar wordt gemaakt of beroep wordt ingesteld. Artikel 4.4.5.1 beoogt hiervoor een voorziening te bieden, die is ontleend aan het huidige artikel 6:19 Awb. Het eerste lid van dit artikel brengt mee dat bezwaar of beroep tegen een betalingsbeschikking zich mede richt tegen een bijkomende beschikking, zoals een beschikking omtrent verrekening, uitstel van betaling en dergelijke, voorzover de belanghebbende deze bijkomende beschikking betwist.
Deze laatste voorwaarde is opgenomen, omdat het natuurlijk ook kan voorkomen dat de belanghebbende die de betalingsbeschikking aanvecht, er geen behoefte aan heeft om de bijkomende beschikking aan te vechten, bijvoorbeeld omdat daarbij het gevraagde uitstel van betaling wordt verleend onder voorschriften waarbij de belanghebbende zich neerlegt. De belanghebbende zal dus aan het bestuursorgaan of de rechter moeten laten blijken, dat hij zich niet in de bijkomende beschikking kan vinden. Hij kan dit doen op dezelfde wijze als waarop hij enig ander standpunt in de procedure inneemt: in een schriftelijk processtuk, maar – binnen de grenzen van een goede procesorde – onder omstandigheden ook nog mondeling ter zitting. De implicatie van een en ander is, dat de bijkomende beschikking niet rechtens onaantastbaar wordt zolang het bezwaar of beroep tegen de hoofdbeschikking nog aanhangig is.
De regeling geldt slechts als de bijkomende beschikking afkomstig is van hetzelfde bestuursorgaan als de hoofdbeschikking. Doorgaans is dat het geval, maar in het belastingrecht zal als regel de hoofdbeschikking worden gegeven door de inspecteur en de bijkomende beschikking door de ontvanger. Het combineren van procedures tegen twee verschillende bestuursorganen zou te veel complicaties geven.
Het bestuursorgaan dient de belanghebbende te wijzen op de mogelijkheid om de bijkomende beschikking te betwisten; dit volgt uit de strekking van artikel 3:45 Awb. Indien de belanghebbende hangende een beroep tegen de betalingsbeschikking toch gewoon een bezwaarschrift tegen de bijkomende beschikking indient, dient het bestuursorgaan dit ingevolge artikel 6:15 Awb door te zenden naar de instantie waarbij het beroep aanhangig is; daaruit blijkt dan tevens dat de belanghebbende de bijkomende beschikking betwist. De strekking van artikel 4.4.5.1 is immers dat hangende de procedure tegen de betalingsbeschikking geen afzonderlijk beroep tegen een bijkomende beschikking meer mogelijk is; alleen dan wordt de proceseconomische doelstelling bereikt. Dit is in overeenstemming met de uitleg die in de jurisprudentie is gegeven aan het vergelijkbare artikel 6:19 Awb (CRvB 24 maart 1998, JB 1998, 134). Als echter op het tijdstip waarop de bijkomende beschikking wordt gegeven, geen procedure tegen de betalingsbeschikking (meer) aanhangig is, kan tegen de bijkomende beschikking wel afzonderlijk bezwaar worden gemaakt en beroep worden ingesteld.
Zoals reeds gezegd sluit de redactie van artikel 4.4.5.1 aan bij die van artikel 6:19. De vraag kan rijzen wat de verhouding is tussen beide artikelen. Artikel 6:19 voorziet in de mogelijkheid een wijzigings- of intrekkingbesluit in een lopende bezwaar- of beroepsprocedure mee te nemen indien het wijzigings- of intrekkingbesluit valt binnen de grondslag en de reikwijdte van het bestreden besluit. Ook hier geldt als uitgangspunt dat het nieuwe besluit afkomstig moet zijn van hetzelfde orgaan als dat welke het bestreden besluit heeft genomen. De bijkomende beschikkingen, bedoeld in artikel 4.4.5.1 zijn niet aan te merken als beschikkingen die vallen binnen de grondslag en reikwijdte van de bestreden beschikking, te weten de beschikking waarbij de verplichting tot betaling van een geldsom is vastgelegd. Om deze reden is behoefte aan een aparte bepaling waarin dit is geregeld en wordt in artikel 4.4.5.1 expliciet bepaald dat de bijkomende beschikking afkomstig moet zijn van hetzelfde bestuursorgaan als dat dat de beschikking, inhoudende de verplichting tot betaling van een geldsom, heeft vastgesteld.
Er kan sprake zijn van een samenloop tussen de beide artikelen in de gevallen dat in een procedure waarbij de beschikking tot betaling van een geldsom op grond van artikel 4.4.5.1 tezamen met een of meer bijkomende beschikkingen aan de orde is, het betrokken bestuursorgaan besluit tot wijziging of intrekking van een bijkomende beschikking. Alsdan zal in de lopende procedure op grond van artikel 6:19 dit wijzigings- of intrekkingsbesluit ook meegenomen kunnen worden. Wanneer bijvoorbeeld de hoogte van een voorschot wordt gewijzigd, dan kan het bezwaar of beroep tegen de betalingsbeschikking tevens zijn gericht tegen die wijziging. Zulks volgt uit de samenhang van artikel 4.4.5.1 met artikel 6:18 jo. 6:19. Dat het beroep tegen de betalingsbeschikking, wanneer daartoe een verzoek wordt gedaan, tevens is gericht tegen de verlening van het voorschot, volgt uit het hier voorgestelde artikel. Op grond van artikel 6:18, eerste lid, brengt het aanhangig zijn van bezwaar of beroep geen wijziging in de bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging. Uit artikel 6:19, eerste lid, volgt dat het bezwaar of beroep van rechtswege wordt geacht mede te zijn gericht tegen de intrekking of wijziging, tenzij de intrekking of wijziging aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt.
Goed mogelijk is dat de bijkomende beschikking eerst wordt genomen op een tijdstip dat de beschikking tot betaling al niet meer vatbaar is voor bezwaar of beroep. Artikel 4.4.5.1 staat in dit soort gevallen niet aan een afzonderlijk bezwaar of beroep in de weg. Wanneer bijvoorbeeld een beschikking tot uitstel van betaling wordt ingetrokken, terwijl de betalingsbeschikking zelf al formele rechtskracht heeft, dan blijft de mogelijkheid bestaan om separaat beroep in te stellen tegen de intrekking van het uitstel. Evenmin staat dit artikel in de weg aan bezwaar of beroep tegen de nadere beschikking indien de verplichting tot betaling van rechtswege is ontstaan, zonder dat dit bij beschikking is vastgesteld (vgl. art. 4.4.1.4).
Tweede lid
Wanneer bezwaar of beroep wordt ingesteld tegen een bijkomende beschikking, wordt dit bezwaar of beroep geacht mede te zijn gericht tegen eventuele andere bijkomende beschikkingen, voorzover de belanghebbende deze betwist. Dit is niet anders indien de betalingsbeschikking reeds formele rechtskracht heeft gekregen. Het tweede lid bevat hiervoor een voorziening. Wanneer bijvoorbeeld beroep wordt ingesteld tegen de weigering van kwijtschelding van een geldschuld, richt dit beroep zich mede tegen de verrekening van die geldschuld, voorzover deze verrekening wordt betwist. Het maakt daarvoor geen verschil of de beschikking waarbij de verplichting tot betaling van de geldsom is vastgesteld, al formele recht(s)kracht heeft. Voorwaarde is wel dat de andere bijkomende beschikking opeen later moment is gegeven. Het gaat bijvoorbeeld niet aan dat wanneer tegen de weigering van een kwijtschelding geen beroep is ingesteld, men vervolgens door beroep in te stellen tegen de weigering van het uitstel van betaling, alsnog tegen de weigering van de kwijtschelding kan opkomen.
Derde lid
Denkbaar is dat de rechter het geschil verwijst naar een ander orgaan waarbij het bezwaar of beroep tegen de bijkomende beschikking aanhangig is, dan wel kan of kon worden gemaakt. Het derde lid bevat hiervoor een voorziening. Zo kan de rechtbank het beroep verwijzen naar de bezwaarschriftprocedure om het eerst te doen behandelen als bezwaar, indien de rechtbank zulks nuttig acht. Een vergelijkbare voorziening is opgenomen in artikel 6:19, tweede lid.
Vierde lid
Om toepassing te kunnen geven aan het hier bepaalde, is het van belang dat de rechter waarbij beroep wordt ingesteld, op de hoogte is van de bijkomende beschikking. Het vierde lid bevat hiervoor een voorziening. Met de woorden «zo mogelijk» wordt er rekening mee gehouden dat de belanghebbende niet altijd beschikt over de tekst van de bijkomende beschikking. Dit zal zich met name voordoen indien het beroep gericht is tegen het uitblijven van de bijkomende beschikking.
Vijfde lid
Het vijfde lid brengt tot uitdrukking dat het bovenstaande ook geldt voor het verzoek om een voorlopige voorziening.
Verslag
[29 702, p. 16]
Daalder en Verhage noteren dat er een aantal vragen rijst bij lezing van het voorgestelde artikel 4.4.5.1 dat ziet op bezwaar en beroep[1]. Vragen die overigens ook te stellen zijn bij de toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 Awb. Zo vereist het artikel uitsluitend dat een bijkomende beschikking door de belanghebbende wordt betwist. Op welke wijze en in welk stadium dat moet gebeuren, is niet duidelijk. Het artikel lijkt ervan uit te gaan dat de belanghebbende in elk stadium, dus bijvoorbeeld ook pas bij pleidooi, kenbaar kan maken een bijkomende beschikking te betwisten. De belanghebbende zal vanzelfsprekend moeten aangeven waarom de bijkomende beschikking wordt betwist, maar vanwege het ontbreken van vormvereisten en termijnen kan het voor een bestuursorgaan lastig worden daar – in een laat stadium van de procedure – adequaat op te reageren. De commissie ziet ook graag deze vragen beantwoord.
Deze bepaling betekent naar de mening van de leden van de LPF-fractie een belangrijke verbetering in de rechtsbescherming van de burger ten opzichte van het voorontwerp en is ontleend aan artikel 6:19 Awb. Het eerste lid van artikel 4.4.5.1 brengt mee dat bezwaar of beroep tegen een betalingsbeschikking zich mede richt tegen een bijkomende beschikking,zoals een beschikking omtrent verrekening, uitstel van betaling en dergelijke, voorzover de belanghebbende deze bijkomende beschikking betwist (memorie van toelichting, p.69).Waarom kent de Awr geen bepaling waarin een bezwaar tegen een (belasting)aanslag wordt geacht een bezwaar te zijn tegen alle beschikkingen omtrent verliesverrekening die gelijktijdig met de aanslag moeten worden vastgesteld?
Nota naar aanleiding van het verslag
[29 702, p. 19-20]
28. Ten slotte wordt gevraagd op welke wijze en in welk stadium een bijkomende beschikking door de belanghebbende kan worden betwist, waarbij wordt aangetekend dat het voor een bestuursorgaan in een laat stadium van de procedure lastig kan worden om adequaat te reageren.
Wij willen opmerken dat de belanghebbende de bijkomende beschikking kan betwisten op dezelfde wijze als hij enig ander standpunt in de procedure inneemt: in een schriftelijk processtuk, maar onder omstandigheden ook nog mondeling ter zitting, mits dit niet in strijd komt met de goede procesorde. Het is niet gewenst de mogelijkheid om een bijkomende beschikking te betwisten verder te beperken; de rechter kan ervoor waken dat het bestuursorgaan adequaat kan reageren door in geval van strijd met de goede procesorde de betwisting niet meer toe te staan of het bestuursorgaan een extra mogelijkheid te geven om te reageren.
29. Over deze problematiek zijn op 28 december 2004 Kamervragen gesteld door het lid Dezentjé Hamming (VVD) (Vragen II 2004/05, nr. 2040505680). Gevraagd is onder andere of artikel 24a van de AWR zodanig kan worden aangepast dat het bezwaar tegen een aanslag geacht wordt tevens gericht te zijn tegen een verliesbeschikking die tegelijk met de aanslag is vastgesteld. Hierop heeft de staatssecretaris van Financiën geantwoord dat in het geval dat uit het bezwaarschrift redelijkerwijs kan worden geoordeeld dat het bezwaar (mede) er toe strekt te zijn gericht tegen de tegelijkertijd op het aanslagbiljet bekend gemaakte verliesbeschikking, de inspecteur het bezwaarschrift tevens aanmerkt als een bezwaar tegen deze verliesbeschikking (Aanhangsel Handelingen II 2004/05, nr. 907, blz. 1923 en 1924). Met deze werkwijze kan op een praktische wijze recht worden gedaan aan de belangen van de belanghebbenden. Een wijziging van de Algemene wet inzake rijksbelastingen wordt niet overwogen.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij wet van 20 december 2012, Stb. 2012, 682 (Wet aanpassing bestuursprocesrecht; kamerstukken 32 450)
[Eindtekst] In de artikelen 4:125, derde lid, 5:31c, tweede lid, en 5:39, tweede lid, wordt «administratieve rechter» vervangen door: bestuursrechter.
VO Dit artikel was niet in het consultatievoorstel opgenomen.
Voorstel van wet
In de artikelen 4:125, derde lid, 5:31c, tweede lid, en 5:39, tweede lid, wordt “administratieve rechter” vervangen door: bestuursrechter.
Memorie van toelichting
(artikelen 4:125, 5:31c, 5:39, 6:4, 6:13 en 6:15)
Deze wijzigingen houden verband met de vervanging van de termen administratieve rechter en administratieve rechtspraak door bestuursrechter en bestuursrechtspraak. Zie de toelichting bij artikel 1:4.