1. Voor zover een bestuurlijke sanctie verplicht tot betaling van een geldsom, komt deze geldsom toe aan het bestuursorgaan dat de sanctie heeft opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
2. Het bestuursorgaan kan de geldsom invorderen bij dwangbevel.
Dit artikel is met ingang van 1 juli 2009 ingevoegd bij wet van 25 juni 2009, Stb. 264 (wetsvoorstel 29 702).
VO = VvW
Tekst RvS = Voorstel van wet
Advies RvS
21. Het eerste lid bepaalt dat voorzover een bestuurlijke sanctie verplicht tot betaling van een geldsom, deze geldsom toekomt aan het bestuursorgaan dat de sanctie heeft opgelegd. De regering is er niet van overtuigd dat er gevaar bestaat voor misbruik van de regeling en ziet veeleer voordelen in de sfeer van het beklemtonen van de eigen verantwoordelijkheid van het bestuur voor de handhaving.
Het waarborgen van de objectiviteit en integriteit van de overheid is echter een zwaarwegend belang. Daarbij gaat het niet alleen om het tegengaan van echt misbruik, maar ook om het voorkomen van de schijn van oneigenlijk gebruik in verband met een financieel belang van de bestraffende overheid bij de beboeting.
De Raad acht het gewenst dat in de toelichting nader wordt uiteengezet op welke wijze kan worden voorkómen dat met de voorgestelde regeling een schijn van oneigenlijk gebruik door de overheid kan ontstaan.
Nader rapport
21 Uiteraard zijn wij met de Raad van oordeel dat het waarborgen van de objectiviteit en de integriteit van de overheid een zwaarwegend belang is. Wij menen echter, dat deze objectiviteit en integriteit door de voorgestelde regeling geenszins worden bedreigd. Er zij aan herinnerd, dat de voorgestelde regeling overeenkomt met het geldende recht, zowel voor bestuurlijke dwangsommen als voor bestuurlijke boeten. Niet is gebleken dat deze thans reeds geldende regelingen hebben geleid tot oneigenlijk gebruik van handhavingbevoegdheden of zelfs maar de schijn daarvan. Op de meeste beleidsterreinen levert de inzet van handhavingsbevoegdheden het bestuur ook helemaal geen financieel voordeel op, omdat de kosten van toezicht en sanctieoplegging de «opbrengsten» veelal overtreffen en soms verre overtreffen.
Voorts staat tegen ieder financieel sanctiebesluit beroep open bij de bestuursrechter. Deze kan desgevraagd toetsen of de overtreding bewezen en de sanctie evenredig is. Ook kan hij toetsen of de sanctie past binnen het door het bestuursorgaan gevoerde handhavingsbeleid. Voor dit handhavingsbeleid gelden ten slotte de normale vormen van politieke controle. De jaarlijkse raming en verantwoording van de opbrengsten in het kader van de begrotingscyclus levert ook een bijdrage aan deze controle. Gelet op dit alles bestaan er naar ons oordeel voldoende waarborgen tegen oneigenlijk gebruik van handhavingsbevoegdheden. De memorie van toelichting is aangevuld met een passage van deze strekking.
VvW = Eindtekst [5.0.10]
Memorie van toelichting
[29 702, p. 93-94]
Eerste lid
Voorzover een bestuurlijke sanctie verplicht tot het betalen van een geldsom, komt deze geldsom toe aan de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan dat de sanctie heeft opgelegd, behoort. Dit geldt voor de bestuurlijke boete en voor verbeurde dwangsommen, maar ook voor de kosten van bestuursdwang. De last onder bestuursdwang verplicht immers tot betaling van de kosten en vermeldt dit ook (artikel 5:25, tweede lid), zij het dat het bedrag van die kosten veelal pas op een later tijdstip kan worden vastgesteld.
Een en ander is in overeenstemming met het geldende recht. Voor verbeurde dwangsommen is dit neergelegd in het huidige artikel 5:33, eerste lid. Voor de kosten van bestuursdwang is een en ander thans niet met zoveel woorden bepaald, maar het spreekt vanzelf dat die kosten verschuldigd zijn aan de rechtspersoon die de kosten heeft gemaakt. Wat de bestuurlijke boeten betreft bevatten de meeste bestaande boeteregelingen een bepaling die overeenkomt met het voorgestelde artikel 5.0.10.
Van diverse zijden (onder meer de Hoge Raad en het openbaar ministerie) is opgemerkt dat de voorgestelde regeling mogelijk leidt tot misbruik door het bestuursorgaan, nu het bestuur een financieel belang heeft bij de oplegging van een boete. De regering is niet overtuigd van dit mogelijke misbruik en ziet juist voordelen in de voorgestelde regeling, nu daarmee de eigen verantwoordelijkheid van het bestuur voor de handhaving wordt benadrukt. Met de opbrengst van de bestuurlijke boetes kunnen bovendien de kosten van handhaving deels worden gecompenseerd. Onder meer de VNG ziet dit als een groot voordeel. Doorgaans zal deze compensatie overigens slechts gedeeltelijk zijn: op de meeste beleidsterreinen overtreffen de kosten van handhaving de opbrengsten daarvan. Reeds daarom behoeft niet te worden gevreesd dat bestuursorgaan handhavingsbevoegdheden louter uit financieel gewin zouden gaan inzetten. De voorgestelde regeling komt voorts overeen met het geldende recht, zowel voor bestuurlijke dwangsommen als voor bestuurlijke boeten. Niet is gebleken dat deze thans reeds geldende regelingen hebben geleid tot oneigenlijk gebruik van handhavingbevoegdheden of zelfs maar de schijn daarvan. Bovendien staat tegen financiële sanctiebesluiten altijd beroep op en bij de bestuursrechter, die niet alleen kan en moet toetsen of de overtreding bewezen is, maar ook of de daarvoor opgelegde sanctie evenredig is. Ook kan hij toetsen of de sanctie past binnen het door het bestuursorgaan gevoerde handhavingsbeleid. Voor dit handhavingsbeleid gelden ten slotte de normale vormen van politieke controle. De jaarlijkse raming en verantwoording van de opbrengsten in het kader van de begrotingscyclus levert ook een bijdrage aan deze controle. Gelet hierop bestaan er naar ons oordeel voldoende waarborgen tegen misbruik.
In sommige gevallen kan er echter aanleiding zijn de bestemming van de opbrengst anders te regelen; zo komen bijvoorbeeld boeten krachtens de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften niet toe aan de politieregio’s, maar aan de Staat. Daarom is de mogelijkheid geopend bij wettelijk voorschrift van de hoofdregel af te wijken.
Tweede lid
Het tweede lid bepaalt, dat uit de oplegging van bestuurlijke sancties voortvloeiende geldschulden kunnen worden ingevorderd bij dwangbevel. Ook dit is overeenkomstig het geldende recht. De invordering geschiedt dan overeenkomstig de regels van afdeling 4.4.4. Een en ander geldt niet slechts voor sancties die zelf een financieel karakter hebben, zoals de bestuurlijke boete en de dwangsom, maar ook voor de kosten van bestuursdwang.
Verslag
[29 702, p. 20-21]
In artikel 5.0.10 is bepaald dat voorzover een bestuurlijke sanctie verplicht tot betaling van een geldsom, deze geldsom toekomt aan het bestuursorgaan dat de sanctie heeft opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. Op deze voorgestelde regeling is, onder meer van de Hoge Raad en het openbaar ministerie, veel kritiek gekomen. Volgens de kritiek is het mogelijke gevaar van misbruik in de handhaving levensgroot, nu het bestuur een financieel belang heeft bij de oplegging van een boete. Ook het NJB wijst er op dat bestraffende geldelijke sancties principieel geen inkomstenpost mogen vormen waarop wordt geanticipeerd bij de begroting. Het NJB is dan ook van mening dat vanuit rechtsstatelijke optiek artikel 5.0.10 een aanpassing verdient en geeft in overweging om een soort handhavingsfonds op te richten en de inkomsten uit boetes opgelegd door bestuursorganen daarin te verzamelen, waarna verdeling kan plaatsvinden. De commissie vraagt of de regering, gelet op de vele kritieken, bereid is artikel 5.0.10 aan te passen en het idee van een soort handhavingsfonds over te nemen. Zo neen, waarom niet?
Nota naar aanleiding van het verslag
[29 702, p. 40]
72. De vrees voor misbruik van de handhavingsbevoegdheid door bestuursorganen is in onze ogen niet gegrond.
Om te beginnen zal er uit de aard der zaak altijd sprake moeten zijn van een overtreding voordat het bestuursorgaan handhavend kan optreden.
Verder geeft de praktijk tot nu toe geen grond voor een dergelijke vrees. Zo is bij de bevoegdheid om verbeurde dwangsommen te innen, die al langer bij het bestuursorgaan ligt, niet gebleken dat bestuursorganen hiervan misbruik hebben gemaakt om meer geld binnen te krijgen.
In verschillende wetten is er in het verleden al voor gekozen om de opbrengsten uit handhaving bij het handhavende bestuursorgaan te laten. Ook in deze gevallen is niet van misbruik gebleken.
Daarnaast kost toezicht en handhaving de overheid veel geld. Op de meeste beleidsterreinen levert handhaving minder op dan het kost. Het is dus niet zo dat handhaven financieel lucratief is voor een bestuursorgaan.
Gelet op het voorgaande zien wij geen reden om een handhavingsfonds – dat bovendien weer de nodige mensen, middelen en procedures nodig zal hebben – op te tuigen.
Handelingen II
De heer De Wit (SP) (p. 4062): Artikel 5.0.10 bepaalt dat de bestuurlijke boete toekomt aan het bestuursorgaan dat de sanctie heeft opgelegd, tenzij in een wettelijk voorschrift anders is bepaald. Zijn er nu al voorbeelden te vinden waarin de opbrengst van de bestuurlijke boete krachtens wettelijk voorschrift ergens anders terechtkomt dan bij het bestuursorgaan zelf? Is dat nu al gebruikelijk, wordt daar gebruik van gemaakt of is het een uitzondering? Ik ben daar benieuwd naar, omdat een al te uitbundig gebruik van de bestuurlijke boete natuurlijk een risico vormt. Ik wil de link leggen met de prestatiecontracten. Misschien is dat vergezocht, maar de discussie is dat juist het halen van die prestaties de politie soms verleidt tot een uitbundig ’’boeteopleggingsgedrag’’. Om de prestaties te halen, worden er dus maar een paar dagen wat meer boetes tegenaan gegooid; dan kan men in ieder geval ook volgend jaar de subsidies van de overheid tegemoet zien. Wordt met dit soort regelingen niet de schijn van oneigenlijk gebruik gewekt, vanwege het financiële belang dat het bestuursorgaan krijgt bij de sanctie? Ik vind dat wij dit niet moeten hebben. De Hoge Raad en het openbaar ministerie hebben op dit onderdeel van de regeling kritiek geuit. De minister is reeds in overweging gegeven – zie met name pagina 72 van de nota naar aanleiding van het verslag – om een soort handhavingsfonds in te richten, waarin die boetes worden verzameld. De argumenten van de minister in de nota naar aanleiding van het verslag overtuigen mij niet. De minister zegt dat in de praktijk geen reden bestaat voor deze vrees en dat bovendien bezwaar en beroep openstaan. Dat is echter niet het punt; het gaat niet alleen om onrechtmatig opgelegde sancties. Ik wil voorkomen dat er een belang ontstaat bij een bestuursorgaan om zo veel mogelijk bestuurlijke boetes op te leggen, omdat die in de kas komen. Dat zou alleen al de schijn van misbruik kunnen wekken en dat moeten we niet willen.
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4062-4063): Als ik u zo hoor, blijkt u toch van een groot wantrouwen uit te gaan jegens het bestuur in Nederland. Denkt u niet dat het bestuur in Nederland de intrinsieke overtuiging heeft dat boetes moeten worden opgelegd als dat nodig is, en niet om de begroting sluitend te maken?
De heer De Wit (SP) (p. 4063): Natuurlijk, daarom zei ik aan het begin van het onderwerp dat men wellicht zou kunnen worden verleid tot een al te uitbundig gebruik van de mogelijkheid om die sancties op te leggen. Ik heb geen reden om nu al aan te nemen dat dit in de praktijk zal leiden tot misbruik, maar ik heb verwezen naar de praktijk van de prestatiecontracten bij de politie en daarbij bestaat de indruk dat er een aantal dagen flink boetes worden uitgeschreven om de prestaties te halen; als die niet worden gehaald, heeft dat immers consequenties in financiële zin. Die schijn moeten we vermijden, we moeten de indruk voorkomen dat bestuurlijke boetes worden gegeven om de kas te spekken of de begroting sluitend te krijgen. Vandaar mijn vraag aan de minister of in de praktijk de bestuurlijke boete al krachtens wettelijk voorschrift wordt gebruikt voor iets anders dan alleen het eigen, directe bestuursorgaan, en wat de minister vindt van het idee van het handhavingsfonds. Ik werp dit op, niet als verdachtmaking aan het adres van de bestuursorganen, maar meer ter voorkoming van de schijn: zullen we in de praktijk die schijn kunnen voorkomen?
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4063): Dat is een geruststelling, maar de vraag blijft of er geen principieel onderscheid is tussen een prestatieafspraak bij de politie om criminaliteit te bestrijden, die vervolgens een opbrengst heeft, en een bestuurlijke boete, wat een sanctie is op een overtreding of zelfs een misdrijf.
De heer De Wit (SP) (p. 4063): Het is de bekende vergelijking die altijd mank gaat. Bij de prestatiecontracten zie je dit gedrag. Ik zou het risico willen voorkomen dat de bestuurlijke boete al te uitbundig wordt gehanteerd, want dat vormt een smet op het opereren van de bestuursorganen in dit land.
[…]
De heer De Roon (PVV) (p. 4063-4064): Twijfel kan bestaan over de wenselijkheid van de bepaling dat de opbrengst van bestuurlijke sancties toekomt aan het bestuursorgaan dat de sanctie heeft opgelegd. Dit kan leiden tot misbruik als het bestuur een financieel belang heeft bij de oplegging van een boete. Die vrees is in elk geval door diverse deskundigen geuit. Het zou, zo is ook wel opgemerkt, zeer onwenselijk zijn als bij de opstelling van een begroting al zou worden geanticipeerd op de nog op te leggen bestraffende, geldelijke sancties. De regering stelt in de nota naar aanleiding van het verslag dat de praktijk tot nu toe geen grond geeft voor een dergelijke vrees, maar ik houd de minister voor dat het toepassingsgebied van het instrument bestuurlijke boete de afgelopen jaren aan het uitdijen is geraakt en dat dit proces nog gaande is. Dat maakt in elk geval wel dat het financiële belang van bestuursorganen bij bestuurlijke boetes ook steeds groter wordt. Dus het gegeven dat in het verleden wellicht nog niet gebleken is dat er grote problemen zijn ontstaan in dit opzicht, is op zichzelf natuurlijk nog geen reden om je daarop niet te beraden. De parkeerboetes die gemeenten kunnen opleggen, zijn nu gegoten in de vorm van een fiscale aanslag van € 1 met een heffing erop in verband met de incasso van die ene euro. Vroeger was dit alles in de vorm van strafrecht gegoten. De overgang van de strafrechtelijke parkeerboete naar de bestuurlijke parkeerboete is met veel enthousiasme door de gemeenten opgepakt. Daarom vraag ik de minister hoe hij erover denkt om het systeem van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften op dit punt algemeen te maken, dus in het algemeen te bepalen dat de opbrengsten van bestuurlijke boetes in de staatskas vloeien. Uit het deze week gesloten bestuursakkoord tussen het Rijk en de gemeenten vloeit voort dat de hoogte van de onroerendezaakbelasting een speelbal van de gemeenten wordt. Velen, en zeker ook de Partij voor de Vrijheid, vrezen dat de gemeenten de onroerendezaakbelasting als een melkkoe zullen gebruiken door die fors te verhogen. De fractie van de Partij voor de Vrijheid zou niet graag zien dat ook bestuurlijke boetes een melkkoe van lagere overheden kunnen worden. Is de minister bereid onze zorg op dit punt weg te nemen door artikel 5.0.10 in deze zin aan te passen? Hoe staat de minister bijvoorbeeld – het is maar een proefballonnetje – tegenover de gedachte om de reeds bestaande organisatie voor boete-incasso te belasten met de incasso van bestuurlijke boetes? Ik doel op het Centraal Justitieel Incassobureau.
Denkbaar is dat dit wordt uitgebreid met een tweede tak voor de inning van bestuurlijke boetes en dus tot centraal bestuurlijk en justitieel incassobureau wordt gepromoveerd. Ik hoor graag de mening van de minister hierover.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4064-4066):Dan kom ik bij artikel 5.0.10 dat ertoe strekt dat bestuursorganen de boetes in eigen kas mogen houden. Gewezen is hierbij op het gevaar van de ’’melkkoe’’. Ik heb die vrees ook wel, maar ik ben gerustgesteld door het schriftelijke antwoord van de minister. Er zijn altijd mogelijkheden van bezwaar en beroep en er blijft democratische controle op de bevoegdheden die worden toegepast door een bestuursorgaan. Dus ook democratisch kan het altijd worden gecorrigeerd. Mijn fractie is het zeer eens met de opmerkingen over de prestatiecontracten, maar ik maak daarbij de kanttekening dat een en ander wel democratisch gelegitimeerd was door de Kamer. In die zin is er terecht mogelijkheid van correctie.
De heer De Wit (SP) (p. 4086):De minister heeft duidelijk geantwoord op mijn vraag over het gevaar dat boetes wat al te gemakkelijk worden opgelegd. Ik heb echter geen antwoord gekregen op mijn vraag over de opbrengst van de bestuurlijke boete. Die opbrengst kan volgens de wet nu al ten goede komen aan een ander bestuursorgaan dan het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Is dat in de praktijk al voorgekomen?
Minister Hirsch Ballin (p. 4088):Wat de opbrengst van de boetes betreft, heb ik niet veel toe te voegen aan datgene wat er vanochtend is gezegd. Er moet zeker op worden gelet dat daar bij veranderingen van wettelijke systemen geen onverhoedse financiële gevolgen voor overheden optreden. Er moet ook op worden gelet dat er geen oneigenlijke drijfveren een rol spelen. Ik meen niet dat dit zich vertaalt in enige verandering ten aanzien van het wetsvoorstel dat wij bespreken, maar het is terecht dat
dit onder de aandacht is gebracht. Het is ook inderdaad vaak een punt van aandacht. Wij hebben er eerder bijvoorbeeld over gedacht om de strafrechtelijke handhaving van parkeerovertredingen te fiscaliseren en wij denken er nu weer over om dit in een bestuurlijk handhavingssysteem onder te brengen.