Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke sanctie op voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond.
Dit artikel is met ingang van 1 juli 2009 ingevoegd bij wet van 25 juni 2009, Stb. 264 (wetsvoorstel 29 702).
VO = VvW
Tekst RvS = Voorstel van wet
VvW = Eindtekst [5.0.5]
Memorie van toelichting
[29 702, p. 86-88]
Het Wetboek van Strafrecht regelt in de artikelen 39 en volgende een aantal gevallen waarin geen straf kan worden opgelegd: de zogenoemde strafuitsluitingsgronden. Deze vallen uiteen in rechtvaardigingsgronden en schulduitsluitingsgronden. Indien zich een rechtvaardigingsgrond voordoet, is het feit niet strafbaar en kan er dus niemand voor worden gestraft. Schulduitsluitingsgronden daarentegen zien op de schuld van de individuele dader. De dader die zich opeen schulduitsluitingsgrond kan beroepen, kan niet worden gestraft, maar daarmee is niets gezegd over de strafbaarheid van eventuele mededaders.
Rechtvaardigingsgronden zijn voor alle bestuurlijke sancties van belang, schulduitsluitingsgronden daarentegen alleen voor bestuurlijke boeten. Voor het kunnen opleggen van een herstelsanctie is immers niet vereist dat de overtreder iets te verwijten valt (vgl. bijv. ABRS 4 juli 2001, AB 2002/6). Derhalve wordt hier slechts ingegaan op de rechtvaardigingsgronden. De schulduitsluitingsgronden komen aan de orde in de toelichting op artikel 5.4.1.2, waarin het beginsel «geen straf zonder schuld» is neergelegd.
De klassieke rechtvaardigingsgronden zijn overmacht, noodweer, handelen ter uitvoering van een wettelijk voorschrift en handelen ter uitvoering van een bevoegd gegeven ambtelijk bevel. Overwogen is, of deze catalogus van strafuitsluitingsgronden in het bestuursrecht zou moeten worden overgenomen. Om een aantal redenen is daarvan afgezien. Sommige klassieke strafuitsluitingsgronden missen voor het bestuursrecht praktische betekenis: een geval waarin de pleger van een met een bestuurlijke boete gesanctioneerde overtreding zich op noodweer zou kunnen beroepen, is niet goed voorstelbaar. Wel voorstelbaar zijn gevallen waarin de pleger van een dergelijke overtreding zich zou kunnen beroepen op overmacht, een wettelijk voorschrift of een ambtelijk bevel.
De strafrechtspraktijk heeft echter geleerd, dat het wettelijk benoemen van deze strafuitsluitingsgronden slechts in beperkte mate zou bijdragen aan de rechtszekerheid. Het is ook in het strafrecht overwegend de jurisprudentie geweest, die aan een begrip als overmacht inhoud heeft gegeven. Daarom is volstaan met de bepaling, dat geen bestuurlijke boete kan worden opgelegd indien voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond. Aldus wordt erkend dat er omstandigheden zijn waaronder een verboden gedraging niet wederrechtelijk is en wordt ook het onderscheid tussen rechtvaardigings- en schulduitsluitingsgronden overgenomen, maar worden bestuur en rechter niet onnodig gebonden aan een bepaalde onderverdeling van deze rechtvaardigingsgronden. Het is aan het bestuur en uiteindelijk aan de rechter om het begrip rechtvaardigingsgrond voor het bestuursrecht nader in te vullen.
Daarbij ligt het natuurlijk wel voor de hand, dat het bestuur en de rechter de strafrechtelijke jurisprudentie en de klassieke strafuitsluitingsgronden tot uitgangspunt zullen nemen. In het algemeen zal zulks in een bestuursrechtelijke context niet snel tot het aannemen van een rechtvaardigingsgrond leiden. Als gezegd kunnen de rechtvaardigingsgronden overmacht en handelen ter uitvoering van een wettelijk voorschrift of een bevoegd gegeven ambtelijk bevel ook in het bestuursrecht een rol spelen, maar die rol zal bescheiden zijn. Situaties van fysieke overmacht zijn natuurlijk nooit uit te sluiten, maar zijn schaars. Gegeven de regeldichtheid in het bestuursrecht kan evenmin geheel worden uitgesloten dat naleving van het ene wettelijk voorschrift onder bijzondere omstandigheden in strijd komt met een ander wettelijk voorschrift of, in het verlengde daarvan, met een ambtelijk bevel, maar dit komt minder vaak voor dan wel eens wordt gesuggereerd. Niettemin kan men zich in een bedrijf bijvoorbeeld situaties voorstellen waarin de naleving van voorschriften gericht op de bescherming van de veiligheid van omwonenden of van het milieu het noodzakelijk maakt om te handelen in strijd met voorschriften op het gebied van de arbeidsomstandigheden of arbeidstijden. Daarvoor behoort dan geen bestuurlijke sanctie te kunnen worden opgelegd, mits is voldaan aan de – ook in het strafrecht gestelde – eis van proportionaliteit: men moet uit twee kwaden wel het minste kiezen. Vaak zullen dergelijke conflicten overigens in een eerder stadium kunnen worden opgelost door een redelijke interpretatie van de overtreden voorschriften of doordat deze zelf uitzonderingsclausules kennen voor bijzondere situaties. Het onderhavige artikel impliceert niet dat het bestuursorgaan bij iedere bestuurlijke sanctie moet onderzoeken of een rechtvaardigingsgrond aanwezig is en moet motiveren waarom dat niet het geval is. Daartoe is slechts aanleiding indien de overtreder een onderbouwd beroep doet op een rechtvaardigingsgrond of anderszins aanwijzingen bestaan dat mogelijk een rechtvaardigingsgrond aanwezig is.
Volledigheidshalve zij opgemerkt, dat het enkele feit dat een illegale situatie kan worden gelegaliseerd, op zichzelf geen rechtvaardigingsgrond in de zin van dit artikel oplevert. Dit is vooral voor herstelsancties van belang. Op het terrein van het ruimtelijk bestuursrecht komt het nogal eens voor dat een bouwwerk bijvoorbeeld in strijd met het bestemmingsplan is gebouwd of wordt gebruikt, maar dat daarvoor alsnog vrijstelling kan worden verleend. In dat geval kunnen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meer in het bijzonder de in artikel 3:4, tweede lid, neergelegde eis van een evenwichtige belangenafweging, zich tegen het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom verzetten. Dit betekent echter niet dat de overtreding gerechtvaardigd was, maar vloeit veeleer voort uit het gegeven dat, ook al staat vast dat een overtreding heeft plaatsgevonden en daarvoor geen rechtvaardigings- grond bestond, de daadwerkelijke toepassing van sancties vervolgens nog een belangenafweging vergt. Wel kan het natuurlijk voorkomen, dat de rechter in het midden kan laten of een rechtvaardigingsgrond aanwezig is, omdat de sanctie reeds wegens strijd met een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur moet worden vernietigd. Zie voor enkele voorbeelden van dit laatste ABRS 18 december 2002, AB 2003, 85; ABRS 6 november 2002, G.St. 7182/56.
Verslag
[29 702, p. 19-20]
In dit artikel wordt ingegaan op de rechtvaardigingsgrond. In de memorie van toelichting staat dat het artikel niet impliceert dat het bestuursorgaan bij iedere bestuurlijke sanctie moet onderzoeken of een rechtvaardigingsgrond aanwezig is en moet motiveren waarom dat niet het geval is. Daartoe is slechts aanleiding indien de overtreder een onderbouwd beroep doet op een rechtvaardigingsgrond of anderszins aanwijzingen bestaan dat mogelijk een rechtvaardigingsgrond aanwezig is. De commissie vraagt wat voor aanwijzi(n)gen dat kunnen zijn.
De VNG is van mening dat het artikel geen recht lijkt te doen aan de heersende jurisprudentie. Uitgangspunt van handhaving is altijd geweest dat handhaving in beginsel voorop staat, tenzij er dringende redenen zijn om ervan af te zien. Dringende redenen worden door de rechter zeer beperkt uitgelegd, het lijkt er nu op dat een meer ruimhartige uitleg wordt gegeven. Kan de regering uiteenzetten of met dit artikel een ruimhartige uitleg wordt beoogd?
De leden van de LPF-fractie merken op dat de wettekst spreekt over «rechtvaardigingsgrond», terwijl in de memorie van toelichting (p.86) wordt gesproken over «strafuitsluitingsgronden», die worden onderverdeeld in «rechtvaardigingsgronden» enerzijds en «schulduitsluitingsgronden» anderzijds. Deze leden vermoeden dat voor «rechtvaardigingsgrond» in artikel 5.0.5 «strafuitsluitingsgrond» dient te worden gelezen. Bedoelt de regering met «rechtvaardigingsgrond» niet «strafuitsluitingsgrond», zo vragen deze leden.
Nota naar aanleiding van het verslag
[29 702, p. 38-39]
66. De vraag van de commissie laat zich moeilijk in zijn algemeenheid beantwoorden. Afhankelijk van de feiten en omstandigheden in een concrete zaak, kan sprake zijn van aanwijzingen op grond waarvan het bestuursorgaan nader moet onderzoeken of er rechtvaardigingsgronden zijn. Bij het onderzoek voorafgaand aan het nemen van het sanctiebesluit kan het bestuursorgaan daarop stuiten. Als bijvoorbeeld blijkt dat zich kort voor de overtreding een calamiteit heeft voorgedaan binnen het bedrijf waar de overtreding is gepleegd kan dit, afhankelijk van het soort overtreding, aanleiding zijn om nader te onderzoeken of wellicht sprake was van noodtoestand of anderszins van overmacht.
67. Artikel 5.0.5 beoogt niet af te wijken van de door de VNG bedoelde jurisprudentie. Het verduidelijkt slechts dat – evenals in het strafrecht – voor handhaving geen plaats is indien een rechtvaardigingsgrond bestaat. In dat geval is immers geen sprake van wederrechtelijk handelen, zodat er eigenlijk überhaupt geen overtreding is.
68. Het woord 'rechtvaardigingsgrond' is hier niet ten onrechte gebruikt. Strafuitsluitingsgrond is het overkoepelende begrip. Er bestaan twee soorten strafuitsluitingsgronden: schulduitsluitingsgronden en rechtvaardigingsgronden.
Schulduitsluitingsgronden zien op de verwijtbaarheid van de dader. Indien er geen schuld is kan er ook geen straf worden opgelegd. Alleen bij bestraffende sancties wordt vereist dat de verwijtbaarheid van de dader is komen vast te staan. Schulduitsluitingsgronden spelen dus alleen een rol bij bestraffende sancties en worden daarom behandeld in de titel over de bestuurlijke boete (artikel 5.4.1.2).
Rechtvaardigingsgronden zijn zowel voor herstelsancties als voor bestraffende sancties relevant. Daarom zijn zij geregeld in de titel 'Algemene bepalingen'.
Handelingen II
De heer De Wit (SP) (p. 4063): In artikel 5.0.5. wordt gesteld dat er geen sanctie wordt opgelegd wanneer er sprake is van een rechtvaardigingsgrond. De regering stelt in de nota naar aanleiding van het verslag, op de pagina’s 55 en 68, dat de inhoud van de rechtvaardigingsgrond in de jurisprudentie is bepaald. Kan de minister toezeggen dat de bestuursrechter daarmee rekening houdt? Ik hoor graag het oordeel van de minister.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4065): De rechtvaardigingsgronden worden in artikel 5.0.5 geregeld. Het is de bedoeling dat het een algemene regel is waar ook overmacht, noodweer en dergelijke onder vallen. Daar wordt het strafrecht geïncorporeerd in het bestuursrecht. Ik vind het vreemd om dat in één artikel te regelen. Terwijl het in het strafrecht mooi en duidelijk is uitgeschreven, wordt het hier ondergebracht in één artikel. Dat vind ik een teruggang en het komt de duidelijkheid niet ten goede. Ik kom hier later op terug bij de schulduitsluitingsgronden.
Minister Hirsch Ballin (p. 4073): Vervolgens zijn vragen gesteld over de rechtvaardigingsgronden. Waarom alles in één artikel? Waarom geen bewijsregeling? Is er niet te veel vertrouwen in de jurisprudentie? Nee, er is niet te veel vertrouwen. Wij willen ook hier een stapsgewijze benadering. Dus eerst meer ervaring opdoen en dan eventueel verder zien.