Artikel 5:8

Indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, kan voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie worden opgelegd.

 

Dit artikel is met ingang van 1 juli 2009 ingevoegd bij wet van 25 juni 2009, Stb. 264 (wetsvoorstel 29 702).
Voorontwerp

Indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, kan voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie worden opgelegd, tenzij slechts één gedraging plaatsvond.

Tekst RvS = VvW

Advies RvS

20. Deze bepaling regelt samenloop van bestuurlijke sancties: indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, kan voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie worden opgelegd. De toelichting verwijst naar de samenloopregeling in het Wetboek van Strafrecht (WvS) (artikelen 55 en volgende WvS). Over deze bepaling maakt de Raad twee opmerkingen. a. De strafrechtelijke samenloop betreft de gelijktijdige berechting van hetzij één gebeurtenis die verschillende delictsomschrijvingen vervult, hetzij verschillende gebeurtenissen waarop één of meer strafbepalingen van toepassing zijn. De regeling strekt ertoe cumulatie van sancties te voorkomen.[1] Cruciaal in de strafrechtelijke samenloopregeling is de vraag of sprake is van een eendaadse dan wel van meerdaadse samenloop. Artikel 5.0.8 ziet op meerdaadse samenloop; van het treffen van een regeling voor eendaadse samenloop is afgezien om redenen van eenvoud, nu deze figuur ook in het strafrecht slechts zelden voorkomt. Dat is op zichzelf beschouwd te rechtvaardigen, maar de Raad wijst er wel op dat uit de toelichting bij de bepaling niet duidelijk wordt in hoeverre bij de toepassing van de regeling kan worden aangesloten bij de (straf)rechtspraak over hetzelfde feit in de zin van artikel 55, eerste lid, WvS.[2] Ook is niet duidelijk waarom de artikelen 57 en 62 WvS in de toelichting niet worden genoemd. Meer duidelijkheid hierover is wenselijk voor bestuursorgaan en rechter. De Raad adviseert de memorie van toelichting aan te vullen.
b. Artikel 55, tweede lid, WvS bepaalt dat indien voor een feit dat onder een algemene strafbepaling valt, een bijzondere strafbepaling bestaat, alleen deze laatste in aanmerking komt. Bij deze zogeheten specialiteitsregeling gaat het om de vraag of er, bij het bestaan van verschillende mogelijkheden om een gedraging onder een strafbepaling te brengen, een materieelrechtelijke rangorde bestaat tussen die bepalingen, zodat in bepaalde gevallen het ene delict vóór het andere gaat.[3] Feitelijk is hier geen sprake van samenloop, omdat er maar één gedraging is, waarop dus, gelet op artikel 55, tweede lid, WvS, één bepaling toepasselijk is. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de «logische specialis» en de «systematische» (of juridische) »specialis». Van een logische specialisis sprake wanneer de bijzondere strafbepaling dezelfde bestanddelen bevat als de algemene, maar daarnaast nog enkele andere; bijvoorbeeld eenvoudige diefstal (artikel 310 WvS) ten opzichte van diefstal met braak (artikel 311 WvS).[4] Van een systematische specialis is sprake als twee strafbepalingen niet in een zuivere verhouding van logische specialiteit tot elkaar staan maar de onderlinge relatie zo is dat eigenlijk slechts één bepaling in aanmerking komt. Daarvan is volgens de rechtspraak maar zelden sprake.[5] Als de bepalingen zien op enigszins verschillende rechtsgoederen, wordt geen systematische specialis aangenomen.[6] Niettemin acht de Raad het niet uitgesloten dat het leerstuk van de generalis/specialis onder omstandigheden ook relevant kan zijn voor bestuurlijke sancties; te denken valt aan de situatie dat een bestuursorgaan een bestuurlijke boete oplegt wegens overtreding van een generalis (bijvoorbeeld een algemene zorgplicht) in plaats van wegens overtreding van de specialis, waarop een lagere boete is gesteld. Naar het oordeel van de Raad is er daarom aanleiding dit vraagstuk in de toelichting te bespreken. Daartoe adviseert de Raad.

Nader rapport

20 a. Het advies van de Raad is gevolgd.
b. Naar aanleiding van het advies van de Raad is de generalis/specialisproblematiek in de memorie van toelichting kort aangestipt. Voor een uitgebreide bespreking zien wij, gelet op het beperkte praktische belang, geen aanleiding.

VvW = Eindtekst [5.0.8]

Memorie van toelichting 

[29 702, p. 90-92]

Samenloop van gedragsvoorschriften doet zich voor indien door een bepaald feitelijk handelen of nalaten twee of meer voorschriften worden overtreden. De vraag rijst dan, of de op overtreding van beide voorschriften voorziene sancties gewoon bij elkaar kunnen worden opgeteld, dan wel dat een keuze moet worden gemaakt.
Dit probleem speelt in de eerste plaats bij bestuurlijke boeten. Dan is het antwoord op de vraag of beide voorschriften kunnen worden toegepast, dan wel slechts één van beide, van belang voor de hoogte van de sanctie. Als een wet een gedraging bedreigt met een bestuurlijke boete van ten hoogste € 500, terwijl een andere wet op dezelfde gedraging een bestuurlijke boete van ten hoogste € 1000 stelt, rijst in het concrete geval de vraag of nu maximaal € 500, € 1000 of zelfs € 1500 kan worden opgelegd.
Het strafrecht maakt in deze gevallen onderscheid tussen meerdaadse samenloop en eendaadse samenloop. Van meerdaadse samenloop is sprake, indien een gedraging (een fysieke handeling) meer overtredingen oplevert, die ook afzonderlijk hadden kunnen worden gepleegd en die verschillende belangen schenden. Een voorbeeld is het geval dat bij controle van een bedrijf een machine wordt aangetroffen, die zowel onveilig is voor werknemers (overtreding van de arbeidsomstandighedenwetgeving) als geluidhinder veroorzaakt voor omwonenden (overtreding van de milieu-wetgeving).
Meerdaadse samenloop is veruit de meest voorkomende vorm van samenloop. Artikel 5.0.8 bepaalt dat dan voor iedere overtreding afzonderlijk de daartoe bedreigde bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd. Indien voor beide overtredingen een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, kunne deze boeten dus cumuleren. Dit is in overeenstemming met de regeling in het strafrecht, waar geldboeten krachtens artikel 57, tweede lid, WvSr eveneens kunnen cumuleren. Het strafrecht stelt slechts grenzen aan de cumulatie van vrijheidsstraffen. Indien voor twee of meer samenhangende overtredingen verschillende bestuursorganen bevoegd zijn, kan ingeval van meerdaadse samenloop ieder bestuursorgaan dus in beginsel zelfstandig een bestuurlijke sanctie opleggen. Vgl. ABRS 10 februari 1997, AB 1997, 427, waarin in een geval waarin inkomsten zowel in het kader van de Algemene bijstandswet als in het kader van de Wet op de individuele huursubsidie waren verzwegen, werd overwogen dat sancties op grond van de ene wet los stonden van die opgrond van de andere wet. Dit laat echter onverlet, dat ook bij meerdaadse samenloop het totaal van de opgelegde bestuurlijke sancties in overeenstemming moet zijn met het evenredigheidsbeginsel. Een bestuursorgaan dat voor te onderscheiden, maar wel samenhangende overtredingen twee of meer bestuurlijke boeten oplegt, zal zich dan ook moeten afvragen of het totaal van de boeten nog wel aansluit bij de ernst van de overtreding. Evenzo zal een bestuursorgaan dat een boete oplegt voor een overtreding die samenhangt met een overtreding waarvoor reeds door een ander bestuursorgaan een boete is opgelegd, dan wel een strafsanctie is opgelegd of een strafrechtelijke transactie heeft plaatsgevonden, zo nodig rekening moeten houden met eerder door andere organen opgelegde straffen. Artikel 5.4.1.7 biedt daartoe de ruimte. Toepassing van dit artikel kan er dus toe leiden dat een bestuurlijke boete die voor de betreffende overtreding in het algemeen redelijk is, in het concrete geval als onevenredig moet worden beschouwd in verband met door andere bestuursorganen of de strafrechtelijke autoriteiten voor samenhangende overtredingen opgelegde bestraffende sancties.
Het voorontwerp maakte op de hoofdregel van artikel 5.0.8 een uitzondering voor wat in het strafrecht eendaadse samenloop heet. Daarvan is kort gezegd sprake als door één gedraging twee of meer voorschriften worden overtreden die naar hun strekking zodanig nauw samenhangen dat in wezen slechts één overtreding plaatsvindt (vgl. art. 55, eerste lid, WvSr). De wijze waarop deze uitzondering in het voorontwerp was vormgegeven en toegelicht, heeft blijkens de reacties op het voorontwerp nogal wat vragen opgeroepen. Nu eendaadse samenloop in de praktijk – ook in de strafrechtspraktijk – maar zelden voorkomt, is het uit een oogpunt van eenvoud van wetgeving beter daarvoor in het bestuursrecht geen afzonderlijke regeling te treffen. Het door de opstellers van het voorontwerp beoogde doel – het tegengaan van onredelijke cumulatie van sancties – kan ook door toepassing van het evenredigheidsbeginsel worden bereikt. In de schaarse gevallen waarin eendaadse samenloop zich voordoet, zal steeds ook moeten worden gezegd dat het evenredigheidsbeginsel zich in concreto verzet tegen de door artikel 5.0.8 in abstracto toegelaten cumulatie van sancties. Bij bestuurlijke boeten geeft artikel 5.4.1.7, tweede en derde lid, het bestuursorgaan dan de bevoegdheid en de verplichting om met één sanctie te volstaan. Het ligt in de rede dat de bestuursrechter bij de beantwoording van de vraag of sprake is van eendaadse samenloop, aansluiting zal zoeken bij de rechtspraak van de Hoge Raad inzake artikel 55, eerste lid, WvSr. In dat geval zal eendaadse samenloop zich, als gezegd, in de praktijk slechts uiterst zelden voordoen.
Artikel 5.0.8 geldt ook voor herstelsancties. Het is dus – uiteraard weer binnen de grenzen van het evenredigheidsbeginsel – ook mogelijk om bij overtreding van twee voorschriften een bestuurlijke boete op te leggen wegens overtreding van het ene voorschrift en een herstelsancties wegens overtreding van het andere voorschrift (vgl. art. 58 WvSr over cumulatie van ongelijksoortige hoofdstraffen). Ook is het bij overtreding van twee voorschriften in beginsel mogelijk om twee herstelsancties op te leggen, één wegens overtreding van het ene voorschrift en de tweede wegens overtreding van het andere voorschrift. Artikel 5.0.6 verzet zich daar niet tegen, omdat de sancties niet wegens dezelfde overtreding worden opgelegd.
Aan de cumulatie van herstelsancties is echter naast het evenredigheidsbeginsel wel een tweede grens gesteld, die zich laat illustreren aan de hand van het eerder gegeven voorbeeld van een machine die zowel onveilig is voor werknemers als geluidhinder veroorzaakt voor omwonenden. Denkbaar is dat het bestuursorgaan dan op grond van beide voorschriften de buitengebruikstelling van de machine wil afdwingen. In dat geval kan een gebod daartoe niet met zowel bestuursdwang als een dwangsom worden gesanctioneerd. Het bestuur kan immers, indien de overtreder de machine blijft gebruiken, niet zowel zelf de machine buiten werking stellen op kosten van de overtreder, als ook nog eens een dwangsom innen. Bestuursdwang en dwangsom veronderstellen beide een last, een bevel aan de overtreder, en kunnen niet tegelijk worden toegepast ter sanctionering van twee bevelen van dezelfde inhoud. Anders gezegd: als twee gelijktijdige overtredingen leiden tot hetzelfde bevel aan de overtreder, kan niet gelijktijdig met bestuursdwang en met een dwangsom worden gedreigd, want dat zou op hetzelfde neerkomen als de door artikel 5.0.6 verboden gelijktijdige toepassing van bestuursdwang en dwangsom bij één overtreding.
Het ligt echter anders, indien het bestuursorgaan, in het gegeven voorbeeld, enerzijds met toepassing van bestuursdwang de machine beveiligt door het plaatsen van een hek, anderzijds de overtreder beveelt om op straffe van een dwangsom binnen twee weken de nodige geluidwerende voorzieningen te treffen. Dit is wel mogelijk, omdat het om twee te onderscheiden overtredingen en bevelen gaat.
Het is ook nog denkbaar, dat op één gedraging zowel een meer specifiek als een meer algemeen voorschrift van dezelfde strekking van toepassing is. Niet uitgesloten is bijvoorbeeld dat overtreding van een specifiek gedragsvoorschrift tevens een schending van een meer algemene zorgplicht oplevert. In dat geval ligt het in de rede dat het bestuursorgaan een eventuele sanctie primair baseert op het meer specifieke voorschrift (vgl. art. 55, tweede lid, WvSr). Voor het antwoord op de vraag wanneer twee voorschriften zich verhouden als een «specialis» en «generalis» kan zo nodig wederom aansluiting worden gezocht bij de jurisprudentie van de strafrechter.

 


[1] J. de Hullu, Materieel strafrecht, 2000, bladzijde 498.
[2]  Zie onder meer HR 15 februari 1932, NJ 1932, bladzijde 289 (Oude Kijk in ’t Jatstraat). Deze rechtspraak wordt wel aangeduid als de aspectenleer.
[3] J. de Hullu, Materieel strafrecht, 2000, bladzijde 506.
[4] Op grond van het opportuniteitsbeginsel staat het de officier van justitie vrij om een diefstal met braak te vervolgen als eenvoudige diefstal. Artikel 55, tweede lid, WvSis in het bijzonder van betekenis bij geprivilegieerde delicten, zoals kinderdoodslag (artikel 290 WvS)
[5] Voor een voorbeeld, zie HR 6 december 1960, NJ 1961, 54 (Verhuiswagen).
[6] De Hoge Raad acht geen specialis verhouding aanwezig tussen valsheid in geschrift (artikel 225 WvS) en alle bepalingen in bijzondere wetten waarin het verzwijgen van inkomsten in uitkeringsformulieren of belastingaangiften strafbaar is gesteld. Volgens de Hoge Raad beschermt artikel 225 WvS het openbaar vertrouwen in de echtheid van bepaalde geschriften terwijl de bijzondere bepalingen een ander rechtsgoed, te weten de openbare middelen, beschermen.

 

 

Share This