Artikel 5:11

Onder toezichthouder wordt verstaan: een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.

 

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1998 ingevoerd bij wet van 20 juni 1996 Stb. 333 (wetsvoorstel 23 700)

[Bron: PG Awb III, p. 334-336]

Voorontwerp

In deze afdeling wordt verstaan onder toezichthouder: een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krach­tens enig wettelijk voorschrift.

Tekst RvS = VvW

VvW = Eindtekst [5.1.1]

Memorie van toelichting

Het onderhavige artikel bepaalt het bereik van afdeling 5.1. Blijkens de omschrij­ving gaat het om personen die «bij of krachtens wettelijk voor­schrift» met het houden van toezicht zijn belast. Uitgangspunt is dat een tot de centrale overheid behorend orgaan de bevoegdheid om toezichthou­ders aan te wijzen ontleent aan een wet in formele zin. Soms vindt de aanwijzing in de wet zelf plaats: zo worden in artikel 13 van de Wet arbeid gehandicapte werknemers de ambtenaren van de Arbeidsinspectie met een toezichthou­dende taak belast. Meestal delegeert de wet dit onder­werp echter; vaak aan een minister, zoals bijvoorbeeld in artikel 60 van de Drank- en Horecawet. Soms ook worden be­stuurs­orga­nen van lagere overheden in medebe­wind geroepen om toezichthouders aan te wijzen: zo wordt in artikel 13 van de Wet op de bejaardenoorden aan gedepu­teerde staten opgedragen om toezichthoudende ambtenaren aan te wij­zen. Ten slotte moet worden gewezen op aanwijzingen bij of krachtens autonome verordeningen van lagere overheden. De term «wettelijk voor­schrift» is gekozen mede met het oog op deze verordeningen.
Toezichthouders kunnen zowel individueel als categoraal worden aangewezen. Bij een individuele aanwijzing worden personen met toezicht belast door hen met name te noemen of door middel van de aandui­ding van hun functie. Een dergelijke aanwijzing is een beschikking en moet ingevolge artikel 3:41 van de Algemene wet bestuursrecht worden bekendgemaakt door toezending of uitreiking aan de betrokkene. Bij een categorale aanwijzing wordt in het aanwijzingsbesluit veelal de dienst genoemd waartoe de met toezicht belaste personen behoren. Dergelijke aanwijzingen hebben het karakter van een besluit van algemene strekking en worden ingevolge artikel 3:42 van de Algemene wet bestuursrecht op andere wijze bekendgemaakt.
Als regel wordt het toezicht opgedragen aan ambtenaren. Het komt echter ook voor dat niet-ambtenaren met een toezicht­houdende taak worden belast. Zo heeft de verzelfstandiging van enkele overheidsdien­sten tot gevolg gehad dat in de bijzondere wetgeving in enkele gevallen werkne­mers van privaat­rechtelijke onderne­mingen als toezichthouders zijn aangewezen. In dit verband kan worden gewezen op de artikelen 52 van de Waarborg­wet 1986, 29b van de IJkwet en 30w, eerste lid, van de Wet op de kansspelen, die een uitdruk­kelijke grondslag bevatten om niet-ambtenaren met toezicht te belasten. Hoewel met het verlenen van toezicht­houdende be­voegdheden aan personen buiten het overheidsappa­raat terughou­dend wordt omgesprongen, zijn er onvoldoende redenen om gevallen waarin niet-ambtena­ren met toezicht zijn belast buiten het bereik van afdeling 5.1 te laten. In artikel 5.1.1 is daarom geen beperking aange­bracht tot ambtena­ren. Om deze reden is voorts gekozen voor de neutrale term «toe­zicht­hou­der», die zowel ambtenaren als andere personen omvat. Daarbij is aanslui­ting gezocht bij de terminolo­gie gehanteerd in paragraaf 5b van de IJkwet.
In de regel worden toezichthouders belast met het toe­zicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet of verordening op grond waarvan zij als toezichthouder zijn aangewezen. Het komt echter ook voor dat bij een wet of veror­dening aan toezicht­houders (tevens) het toezicht op de nale­ving van het bepaalde bij of krachtens andere wetten of veror­deningen wordt opgedragen. Zo belast artikel 18.4 van de Wet milieubeheer in beginsel ook ambtenaren met het toezicht op de naleving van andere milieuwetten dan de Wet milieubeheer zelve. Om deze reden wordt in artikel 5.1.1 gesproken over «enig wettelijk voorschrift».
Voorts is in de tekst van artikel 5.1.1 tot uitdrukking gebracht dat het toezicht niet alleen betrek­king heeft op de naleving van wettelijke voorschrif­ten, maar ook op de naleving van hetgeen krachtens wettelijk voorschrift anderszins is bepaald. Daarbij valt met name te denken aan vergun­ningvoor­schriften.
Wat de reikwijdte van afdeling 5.1 betreft, moeten tot slot nog twee punten van afbakening in het oog worden gehouden. Het eerste punt betreft de gevallen waarin in de bijzondere wetgeving aan toezichthou­ders ook andere taken dan het houden van toezicht zijn toege­kend, waarvoor evenwel dezelfde be­voegdheden gelden. Als voor­beeld kan worden genoemd de inspec­tie van het onderwijs, die ingevolge artikel 227 van de Wet op het wetenschappelijk onderwijs niet alleen met toezicht is belast, maar ook met andere taken. Bij de uitoefe­ning van al haar taken is de inspectie ingevol­ge arti­kel 228, eerste lid, bevoegd om instellingen van wetenschappe­lijk onderwijs te betreden. Vanzelfsprekend moet de vermelding van dergelijke bevoegdheden voor andere doeleinden dan toe­zicht in de bijzondere wetgeving gehandhaafd blijven. In de tweede plaats moet van het toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften worden onderscheiden (het toezicht op) de uitvoering van wettelijke voorschriften. Ook in dat kader kent de bijzondere wetgeving bepaalde bevoegdheden toe, soortgelijk aan sommige bevoegdheden uit afdeling 5.1. Een voorbeeld is de in artikel 25 Werkloosheidswet neergelegde bevoegdheid om inlichtingen te vragen aan werknemers door bedrijfsverenigingen, die ingevolge artikel 98 Werkloos­heidswet zijn belast met de uitvoering van de in die wet geregelde verzeke­ring. Ook in die gevallen blijven de desbetreffende bepalingen in de bijzondere wetgeving gehandhaafd.

Verslag II

6.40 De leden van de PvdA-fractie is niet geheel duidelijk in welke gevallen kan wor­den gesproken van handhavings­toezicht, uitvoeringstoezicht of comptabiliteitstoezicht.
6.41 Zij vragen de regering nader in te gaan op het onderscheid tussen de verschillende vor­men van toezicht en op de vraag of in de volgende gevallen sprake is van handhavings­toezicht of uitvoeringstoe­zicht: de bevoegdhe­den van belastingambte­naren op grond van de artikelen 47 en volgende Awr, bijstands­con­sulenten (artikel 81 en volgende Algemene bijstandswet), toezicht op vreemdelingen op grond van de Vreemdelingenwet, toezicht van de Sociale Verzekeringsraad op de Be­drijfsverenigingen en de controle op het ziekteverzuim van werknemers in het kader van de Ziektewet.
6.42 Naar aanleiding van hetgeen de regering opmerkt ten aanzien van het verlenen van toezichthouden­de bevoegdhe­den aan personen buiten het overheidsapparaat, hebben deze leden de volgende vragen.
In welke gevallen acht de regering het verle­nen van toezichtbevoegdheden aan parti­culie­re personen niet toelaatbaar of onge­wenst? Op welke wijze zou de over­heidsin­vloed op «particuliere toezichthouders» verze­kerd kunnen worden? Valt hierover in het licht van de jurisprudentie van de admini­stratieve en andere rechters, alsmede van het HvJEG iets meer te zeggen?
6.43 De leden van de SGP-fractie willen wat betreft het begrip «toezichthouder» erop wij­zen dat in een aantal afzonderlijke wetten personen worden aangewezen die in verband met hun taken aangemerkt moeten worden als toezichthouders als bedoeld in dit artikel, maar die niet de naam toezichthouder dragen. Zij noemen bij wijze van voorbeeld artikel 30a van de Algemene bijstandswet. Zo zijn er ook bijzondere wetten waarin een regeling betreffende toezicht is opgenomen, maar waar het woord «toezicht» lang niet altijd de betekenis heeft van controle op de naleving van wettelijke voorschriften. Deze leden vragen of in verband met mogelijke vragen over de reikwijdte van afdeling 5.1 in de nog komende aanpassingswet­geving aan het bovenstaande geen aandacht ge­schonken zou moeten worden.
6.44 De leden van de GPV-fractie vragen of de regering voornemens is de in dit artikel gebruikte omschrijving van toezichthouder stringent door te voeren in de aanpassings­wet­geving. Deze leden menen dat duidelijk­heid over wat wel en wat niet als toezicht moet worden aangemerkt, gewenst is gelet op allerlei toezichtsbepalingen in diverse wetten die ten principale geen «echt» toezicht zijn.

Nota naar aanleiding van het verslag II

6.40 Blijkens de definitie van artikel 5.1.1 heeft afdeling 5.1 Awb betrekking op het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voor­schrift. Dit toezicht pleegt ook wel te worden aangeduid als «handhavings­toezicht». «Hand­having» is overi­gens een over­koepelend begrip, dat naast toezicht ook opsporing en het op­leggen van sancties om­vat (zie p. 139 van de memorie van toelichting). [1]
Het toezicht waarop afdeling 5.1 Awb betrekking heeft, heeft betrekking op de nale­ving van wettelijke voorschriften die tot burgers (waaronder ook bedrijven zijn te begrijpen) zijn gericht. Met dit toezicht zijn specifiek daartoe aangewezen toezichthou­ders, in de regel van diensten als de Econo­mische Controledienst, de Algemene Inspec­tiedienst e.d. belast. Dit neemt overigens niet weg dat naast burgers ook bestuursorganen zijn gehouden deze wettelijke voorschriften na te leven. Anders ligt het echter bij wettelijke voor­schriften die uit­sluitend tot bestuursorga­nen zijn ge­richt. Afdeling 5.1 heeft geen betrekking op intern-bestuurlijke toezichts­verhou­din­gen, zoals het comptabiliteitstoezicht.
Waar in de bijzondere wetgeving gesproken wordt over «uitvoeringstoezicht» zal van geval tot geval moeten worden bezien of het hier gaat om handhavingstoezicht of iets anders. Indien het «uitvoerings­toezicht» bij­voor­beeld betreft het nalopen van de wet­telijke vereisten om voor een bepaalde pres­tatie van de overheid in aanmerking te komen, dan heeft afdeling 5.1 daarop geen betrek­king. Om in aanmerking te komen voor een ver­gunning of een uitkering zal een aanvra­ger in­lichtingen moe­ten ver­strekken en be­schei­den overleg­gen. Voordat een be­stuurs­orgaan de vergun­ning kan afge­ven of een uitkering kan verlenen, zal nagegaan moeten worden of aan deze vereisten is voldaan. Bij deze con­troletaak gaat het niet om toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijke voorschrift. Toezicht op de naleving komt dan pas aan de orde als de vergun­ning is verleend of een uitkering is verstrekt. Het toezicht bestaat er dan uit dat wordt nagegaan of vergunningvoorschriften worden nageleefd of dat de wettelijke voor­waarden waaronder een uitkering wordt verstrekt, in acht worden genomen. Indien bepaalde activiteiten zonder vergunning worden ver­richt, is voorts uiter­aard sprake van toe­zicht op de naleving indien wordt gecon­tro­leerd of voor deze activiteiten inder­daad geen vergunning is vereist. Waar nodig zal een en ander via de aanpas­singswetgeving wor­den verduidelijkt.
6.41 De leden van de PvdA-fractie vragen of bij de artikelen 47 en volgende Awr (ver­plich­tingen ten dienste van de belastinghef­fing) sprake is van hand­havingstoezicht of uitvoe­ringstoe­zicht. Deze bepalingen bezitten een bijzonder karakter. Het gaat daarbij immers om infor­matieverplichtingen en administratie­ve ver­plichtingen ten behoeve van de belas­tinghef­fing, waarbij het door de inspecteur verzame­len van gegevens ten behoeve van het primai­re proces van belas­tingheffing centraal staat, in plaats van het toezicht op de naleving van wettelijke voor­schriften of vergunnings­voorschriften, het­geen in de derde tranche uitgangs­punt is. Dit komt bijvoor­beeld naar voren bij de ver­plich­tingen van administratieplichti­genten behoe­ve van de belastingheffing ten aanzien van derden, waarbij de fiscus gege­vens ver­zamelt terwijl de informatieplichtigezelf geen be­langheb­bende is bij de uiteindelijke belastingheffing op basis van die gege­vens. In dit verband is het dan ook begrijpe­lijk dat de verplichtingen ten dienste van de belas­ting­heffing in de Awr specifieker en gedetail­leerder zijn omschreven dan de toezichtsbe­voegdheden in afdeling 5.1 van de Awb. Derhalve ligt in de Awrhet accent op «uit­voerings­toezicht» en ligt toepassing van afde­ling 5.1 Awb op deze vorm van toezicht minder in de rede. Duide­lijkheidshal­ve zal een en ander via de aanpas­sings­wetge­ving in de Awr worden vastge­legd.
De werkzaamheden van bijstandscon­sulenten in de zin van artikel 81b van de Algemene Bijstandswet zijn niet aan te merken als toezicht op de naleving in de zin van afdeling 5.1 Awb. De bijstandsconsulenten staan de minister van SZW bij bij diens taak in het kader van het «toezicht op de uitvoe­ring» van de Algemene Bijstandswet. Het gaat hier, zoals ook blijkt uit de parlemen­taire geschiedenis van artikel 81b, niet om de controle of door burgers of bedrijven wettelijke voorschriften zijn nageleefd, maar om het volgen en toetsen van het gemeentelijk uitvoeringsbe­leid. Overigens zij erop gewe­zen dat ook onder de nieuwe Algemene bijstandswet een systeem van ministerieel toezicht blijft bestaan.
Artikel 4 van de Vreemdelingenwet wijst ambtenaren die zijn belast met «het toezicht op vreemdelingen». Hoewel hier niet met zoveel woorden gesproken wordt over «toezicht op de naleving van het bij of krach­tens de Vreemdelingenwet bepaalde», moet uit het stelsel van de wet worden afgeleid dat aan het toezicht die betekenis kan worden toegekend. Het is niet de bedoeling dat mate­riële wijzigingen worden gebracht in de omschrijving en reikwijdte van deze bevoegdheden.
Op 1 januari 1995 is de nieuwe Orga­nisa­tiewet sociale verzekeringen in werking getreden. Ingevolge artikel 12 van die wet heeft het College van toezicht sociale verze­keringen (als rechtsopvolger van de Sociale Verzeke­ringsraad) een toezichthou­dende taak. Deze taak betreft onder andere het toezicht op de rechtmatigheid en de doel­matigheid van de uitvoering van de sociale-verzeke­rings­wetge­ving door de bedrijfsver­enigingen. Het gaat hier om een vorm van bestuurlijk toezicht en niet om toezicht op de naleving in de zin van afdeling 5.1 Awb.
Ingevolge artikel 39 van de Ziektewet verricht de bedrijfsvereniging bij verzekerden controle op het bestaan van onge­schikt­heid tot het verrichten van hun arbeid wegens ziekte. Dit is geen toezicht op de naleving van wettelijke voor­schriften in de zin van afdeling 5.1 Awb, maar het betreft de oor­deelsvorming of een uitkering krachtens de Ziektewet kan worden toegekend (vgl. ons antwoord op vraag 6.­40). Overigens zij opgemerkt dat noch de Ziektewet noch enige andere wet voorziet in de aanwijzing van ambtenaren van de be­drijfsvereni­ging als personen die zijn belast met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de Ziek­tewet bepaalde.
6.42 In de memorie van toelichting (p. 139)[2] is aangegeven dat in een klein aantal wetten werknemers van privaatrechte­lij­ke onderne­mingen zijn aangewezen als toezichthouder in de zin van afdeling 5.1 Awb. Wat de toelaat­baarheid betreft, kan worden vastgesteld dat er geen juridische belemme­ringen zijn om aan werknemers van een privaatrechtelijke rechtspersoon toezicht­hou­dende bevoegdhe­den te verlenen. Dit stand­punt is indertijd ook ver­woord in de memorie van toelichting bij de Wet privatisering dienst van het IJkwe­zen, die in een aanwij­zing van dergelij­ke werkne­mers als toezicht­houders voorzag (Kamerstuk­ken II 1985/86, 19 630, nr. 3) en kan nog steeds als juist wor­den aan­vaard. In zijn algemeenheid is niet aan te geven in welke gevallen het verlenen van toezichtsbe­voegd­heden aan particuliere perso­nen onge­wenst zou zijn. Als algemene regel zou wel kunnen gelden dat naarmate de wettelijke voorschrif­ten waarop moet worden toegezien van groter maatschappelijk gewicht en belang zijn, «particulier» toezicht minder in aanmer­king komt. Overigens zij erop gewezen dat de in de memorie van toelichting gebezigde term «personen buiten het overheidsapparaat» niet betekent dat deze personen niet vallen onder het bereik van de Awb. Om bij het zojuist aangehaalde voorbeeld te blijven: de in de IJkwetals toezichthouders aangewezen werk­ne­mers zijn werkzaam onder verant­woorde­lijk­heid van een bestuursorgaan. De ijkinstel­ling waaronder zij ressorteren (het Neder­lands Meetinstituut N.V.) is immers met openbaar gezag bekleed.
Over de wijze waarop «overheidsin­vloed» op dergelijke toezichthouders kan worden verze­kerd, valt in het licht van juris­prudentie niets te zeggen. Dit dient immers geregeld te worden in de desbetreffende wet. Zo bepaalt artikel 29a van de IJkwet dat de Minister van Economische Zaken aan de ijkinstelling aanwijzingen kan geven ten aanzien van de uitoefening van het toezicht door de toezicht­houders.
6.43 In het kader van de aanpassingswetge­ving zal een zodanige terminologie worden doorgevoerd, dat geen twijfel bestaat over de vraag of sprake is van toezicht en toezicht­houders in de zin van afdeling 5.1 Awb of niet. Waar deze begrippen thans in de wetge­ving voorkomen, maar een andere betekenis hebben en verwarring is te duchten, zullen deze worden aangepast. Om­gekeerd zullen begrippen die de betekenis heb­ben van toe­zicht of toezichthouder in de zin van afdeling 5.1 Awb, maar waarvoor thans in de wetge­ving een andere term wordt gebruikt, worden toegesneden op het begrip­penkader van de Awb.
6.44 Zie het antwoord op vraag 6.43.