Artikel 5:13

Een toezichthouder maakt van zijn bevoegdheden slechts gebruik voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is.

 

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1998 ingevoerd bij wet van 20 juni 1996 Stb. 333 (wetsvoorstel 23 700)

[bron: PG Awb III, p. 337-339]

Voorontwerp

Een toezichthouder maakt van zijn bevoegdheden slechts gebruik voor zover dat voor de vervulling van zijn taak rede­lijkerwijs nodig is.

Tekst RvS = VvW

VvW = Eindtekst [5.1.3]

Memorie van toelichting

In tal van wettelijke bepalingen waarbij aan toezichthou­ders bevoegd­heden worden verleend, is de beperking opgenomen dat de desbetreffende bevoegd­heid slechts wordt uitgeoefend «voor zover dit redelijkerwijs voor de vervulling van hun taak nodig is». Het op deze wijze neergelegde evenredig­heidsbegin­sel houdt in ieder geval in dat de toezichthouder een bevoegd­heid niet mag uitoefenen als dat voor de vervulling van zijn taak niet redelij­kerwijs noodzakelijk is. Dit betekent onder meer dat een aantal bevoegdhe­den die krachtens de Algemene wet bestuursrecht aan toezicht­houders toekomen voor sommige toe­zichthouders geen betekenis hebben, omdat de aard van de voorschriften op welker naleving zij toezien, zulks met zich meebrengt. Voorts vloeit uit het evenredigheidsbeginsel voort dat de toezichthouder zijn be­voegdheid op de voor de burger minst belasten­de wijze dient uit te oefenen.
Voorge­steld wordt thans om dit beginsel in artikel 5.1.3 als algemeen geldende norm op te nemen. Dit betekent dat de ge­noemde beperking niet meer steeds afzon­der­lijk behoeft te worden vermeld in bepalingen waarbij aan toezicht­houders een bevoegdheid wordt verleend, hetgeen de leesbaarheid van de desbetref­fende bepalingen ten goede komt. Voorts wordt zo buiten twijfel gesteld dat de beginselen van evenredigheid en subsidiariteit gelden ten aanzien van de uitoefe­ning van alle aan een toezichthouder toekomende bevoegdheden, dus ook in de gevallen waarbij de clausule in bijzondere wetsbepalingen thans niet expliciet is opgenomen.
Het evenredigheidsbeginsel brengt in ieder geval met zich mee dat een bevoegdheid slechts mag worden uitgeoefend jegens de personen die betrokken zijn bij activiteiten waarop moet worden toegezien ingevolge de wettelijke regeling op grond waarvan de toezichthouder met toezicht is belast. Het is derhalve niet noodzakelijk een dergelijke clausulering uit­drukkelijk op te nemen, zoals thans in een aantal bijzondere wetten wel het geval is (zie bijvoorbeeld artikel 10, derde lid, van de Sanctiewet 1977). Onder het regime van de Algemene wet bestuurs­recht vloeit deze beperking reeds voort uit artikel 5.1.3. Hetzelfde geldt voor het object van de uitoefening van een bevoegd­heid. Twee voorbeelden kunnen dit duidelijk maken. In artikel 18, derde lid, van de Wet tot behoud van cultuurbezit is de bevoegd­heid tot het vorderen van inzage van beschei­den beperkt tot beschei­den die op een be­schermd voorwerp betrekking hebben; artikel 12, eerste lid, van de Wet energiebesparing toestellen be­perkt de bevoegd­heid tot onderzoek van goederen tot toestellen en instal­laties zoals in die wet gedefinieerd. In de systema­tiek van de Algemene wet bestuursrecht biedt artikel 5.1.3 reeds voldoende waarborg dat bij het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de genoemde wetten geen inzage wordt gevorderd van andere bescheiden respectievelijk dat geen andere goederen worden onder­zocht dan die welke verband houden met de wette­lijke voor­schriften waarop het toezicht in het concrete geval betrek­king heeft. Slechts bij de relatief vergaande bevoegdhe­den om vervoermidde­len en hun lading te onder­zoeken, van de bestuurder inzage te vorderen van wettelijk voorgeschreven bescheiden en daartoe zo nodig het vervoermiddel te doen stilhou­den en overbrengen (artikel 5.1.9) is ervoor gekozen om duidelijk­heidshalve het evenredig­heidsbeginsel, toege­spitst op de bevoegd­heden in kwestie, expliciet tot uitdrukking te brengen.
Het is een eis van zorgvuldigheid dat een toezichthouder bij de uitoefening van een hem verleende bevoegdheid aan de betrokkene de reden meedeelt waarom hij van zijn bevoegdheid gebruik zal maken. Ook zal een toezichthouder in de regel niet tot de uitoefening van een hem toegekende bevoegdheid kunnen overgaan als de betrokkene reeds (desgevraagd) te kennen heeft gegeven vrijwillig medewerking te verlenen. Artikel 5.1.3 is het formeel-juridische aanknopingspunt voor de inachtneming van dergelijke zorgvuldig­heidvereisten.
Er zij nog op gewezen dat artikel 5.1.3 een specifieke invul­ling geeft aan artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, waarin het evenredigheidsbeginsel reeds in algemene zin is neergelegd. Dit beginsel geldt ingevolge artikel 3:1, tweede lid, immers ook voor andere handelingen dan besluiten, echter voor zover de aard van de handelingen zich daartegen niet verzet. Om eventuele twijfel weg te nemen over de toepasse­lijkheid op de uitoefening van toezicht van de algemene norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht is het onderha­vi­ge artikel van belang. Daarnaast noodzaakt de aard van de hande­lingen in kwestie – feitelijk handelen dat rechtstreeks in­grijpt in de persoonlij­ke levenssfeer van de burger – tot een zekere aanscherping van die algemene norm.

Verslag II

46 Het evenredigheidsbeginsel, aldus de leden van de PvdA-fractie, brengt in ieder geval met zich mee dat een bevoegdheid slechts mag worden uitgeoefend jegens de personen die betrokken zijn bij activiteiten waarop moet worden toegezien ingevolge de wettelijke regeling op grond waarvan de toezicht­houder met toezicht is belast. Deze leden vragen hoe volgens de regering kan worden bepaald dat personen zodanig zijn betrokken bij activiteiten waarop moet worden toegezien ingevolge de wettelijke rege­ling op grond waarvan de toezichthouder met toe­zicht is belast, dat de uitoefening van een toezichtbevoegdheid niet in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel?
47 Brengt artikel 5.1.3 met zich mee dat de uitoefening van toezichtbevoegdheden jegens derden niet toegelaten is?

Nota naar aanleiding van het verslag II

6.46 Artikel 5.1.3 bevat een algemene norm die de toezichthouder in acht moet nemen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. Het optreden van de toezichthouder dient steeds te voldoen aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Tot welke personen het toezicht zich mag uitstrekken zal binnen het kader van deze algemene norm van geval tot geval moeten worden beoordeeld. In veel gevallen zal duidelijk zijn op welke personen het toezicht zich zal richten. Dit zal bijvoor­beeld meestal het geval zijn bij het toezicht op de naleving van vergunningvoorschriften. De toezichthouder kan door raadpleging van de vergunning nagaan welke activiteiten onder de vergunning vallen en welke personen die activiteiten verrichten. In die situatie zal er doorgaans geen aanleiding zijn ook andere personen aan toezicht te onderwerpen. In andere gevallen ligt het echter minder duidelijk. Zo zal in een geval waarin een activiteit zonder vergunning plaatsvindt niet steeds op voorhand duidelijk zijn welke personen daarvoor verantwoordelijk zijn. Ook in dergelijke gevallen geldt dat de toezichthouder niet meer personen aan toezicht kan onderwerpen dan voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijs nodig is. Met inacht­ne­ming van deze norm zal de toezichthouder op grond van zijn ervaring en deskundigheid naar bevind van zaken moeten handelen. Achteraf kan de rechter beoordelen of de toezichthouder in de gegeven situatie recht­ma­tig heeft gehandeld.
6.47 In artikel 5.1.10 komt tot uitdrukking dat niet in abstracto kan worden afgebakend tot welke personen het toezicht zich zal uitstrekken. Uit dit artikel volgt dat in beginsel van een ieder de nodige medewerking kan worden verlangd. Steeds zal echter het in artikel 5.1.3 neergelegde evenredigheidsbeginsel in acht moeten worden genomen. In de praktijk zal dit meestal betekenen dat het toezicht zich slechts zal richten tot degenen die de activiteiten waarop ingevolge de toepasselijke wettelijke regeling moet worden toegezien, direct verantwoordelijk zijn. Niet uitgesloten is echter dat ook van anderen medewerking moet worden gevraagd. Het is immers denkbaar dat voor het uitoefenen van het toezicht op de direct betrokkenen medewerking van een derde nodig is, bijvoorbeeld van degene die een aan onderzoek te onderwerpen voorwerp onder zich heeft, maar daarvan niet de eigenaar is. Voor een vergaande bevoegdheidsuitoefening jegens derden zal op grond van het evenredigheidsbeginsel in de regel echter geen plaats zijn.

Memorie van antwoord

[23 700, nr. 188b, p. 4-5]

De leden van de fracties van de SGP, de RPF en het GPV stelden opnieuw het stelsel van toedeling van toezichtbevoegdheden aan de orde. Zij achten de voorgestelde toedeling, gelet op het belang van bescherming van de vrije rechtssfeer van de burger, zeer ruim en betwijfelden of van alle voorgestelde bevoegdheden gezegd kon worden dat ze volstrekt gebruikelijk zijn. Zij stelden daarbij de vraag of een systeem waarbij de toedeling van minder gebruikelijke bevoegdheden aan de bijzondere wetgever zou zijn overgelaten, schade zou hebben toegebracht aan het belang van een adequaat toezicht. Tenslotte stelden zij een soortgelijke vraag met betrekking tot de uitoefening van toezichtsbevoegdheden jegens derden.
Wij stellen voorop dat alle in afdeling 5.1 toegekende bevoegdheden gebruikelijk zijn in de zin dat zij ook in de huidige wetgeving regelmatig voorkomen. Wel is het juist dat thans niet alle toezichthouders beschikken over alle in afdeling 5.1 genoemde bevoegdheden. Ook in de nieuwe situatie zal dat niet steeds het geval zijn. Bij de aanpassingswetgeving zal waar nodig gebruik worden gemaakt van de door artikel 5.1.4 geboden mogelijkheid om voor bepaalde toezichthouders bepaalde bevoegdheden, die zij gegeven hun taak niet nodig hebben, uit te sluiten. Het voordeel van dit systeem boven het systeem van toedeling door de bijzondere wet is enerzijds dat voor burgers doorzichtiger wordt welke bevoegdheden toezichthouders als regel hebben, anderzijds dat het mogelijk wordt algemene beperkingen op de bevoegdheden van toezichthouders aan te 5.1.3, dat bepaalt dat toezichthouders hun bevoegdheden – en dit geldt voor al hun bevoegdheden – slechts mogen uitoefenen voor zover dat redelijkerwijs noodzakelijk is ter vervulling van hun taak. Ook een toezichthouder die in beginsel beschikt over bijvoorbeeld de bevoegdheid tot monsterneming, zal die bevoegdheid dus slechts kunnen uitoefenen voor zover dat in de concrete situatie gelet op zijn taak redelijkerwijs noodzakelijk is. Dit betekent in de praktijk een verdergaande bescherming van de vrije rechtssfeer van de burger dan een systeem waarin slechts de keus bestaat tussen het wel of niet toedelen van de bevoegdheid. De mogelijkheid om toezichtsbevoegdheden jegens derden uit te oefenen bestaat ook reeds naar huidig recht. In de nieuwe situatie wordt ook deze mogelijkheid in belangrijke mate begrensd door artikel 5.1.3. Het is dus niet zo dat alle toezichtsbevoegdheden in alle gevallen jegens derden kunnen worden uitgeoefend. Steeds moet in concreto worden beoordeeld of de toezichthoudende taak dit redelijkerwijs noodzakelijk maakt. Het door deze leden gesuggereerde systeem waarin de bijzondere wetgever een specifieke grondslag zou moeten bieden voor de uitoefening van een toezichtbevoegdheid jegens derden, is niet uitvoerbaar. Allerlei derden kunnen op allerlei manieren betrokken zijn bij activiteiten waarop toezicht moet worden uitgeoefend. Het administratiekantoor dat de boekhouding van een vergunninghouder verzorgt – en waarbij die boekhouding dus in sommige gevallen moet kunnen worden ingezien – is maar een van de vele voorbeelden. Een bedrijf kan bij het verrichten van activiteiten waarop toezicht wordt uitgeoefend ook op allerlei andere manieren gebruik maken van diensten van derden, van zaken die aan derden toebehoren, enzovoort. Het is niet mogelijk om vooraf nauwkeurig te voorzien in welke gevallen welke toezichtsbevoegdheden ook jegens die derden moeten kunnen worden uitgeoefend. Derhalve zou het eisen van een bijzondere wettelijke grondslag voor de uitoefening van toezicht jegens derden slechts leiden tot algemeen geformuleerde machtigingen, die de burger eerder minder dan meer bescherming bieden dan het voorgestelde systeem, waarbij de nadruk ligt op de toetsing in concreto van de noodzakelijkheid van de bevoegdheidsuitoefening.