Artikel 5:14

Bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan dat de toezichthouder als zodanig aanwijst, kunnen de aan de toezichthouder toekomende bevoegdheden worden beperkt.

 

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1998 ingevoerd bij wet van 20 juni 1996 Stb. 333 (wetsvoorstel 23 700)

[bron: PG Awb III, p. 339-342]

VO = VvW

Tekst RvS = VvW

Advies RvS

Zie Advies RvS algemeen.

Nader rapport

Zie Nader rapport algemeen.

VvW = Eindtekst [5.1.4]

Memorie van toelichting

Dit artikel biedt de mogelijkheid om aan een toezichthou­der toekomen­de bevoegdheden te beperken. In de eerste plaats moet gedacht worden aan beperkingen ten aanzien van bepaalde (cate­gorieën) toezichthou­ders. Zo zal bijvoorbeeld de behoef­te kunnen bestaan dat medewerkers beneden een bepaalde rang over een beperkter aantal bevoegdhe­den beschikken. Daarnaast is het mogelijk om de uitoefe­ning van een bepaalde bevoegdheid door alle toezicht­houders op een bepaald terrein geheel uit te sluiten, indien de bevoegd­heid voor het desbetreffen­de terrein nimmer noodzakelijk zal zijn. Zoals vermeld in de toelichting op artikel 5.1.3, vloeit uit dat artikel overi­gens reeds voort dat, ook als geen uitdrukke­lijke beperking is aangebracht, dan geen gebruik wordt gemaakt van de desbetref­fende bevoegd­heid. Opgemerkt zij nog dat artikel 5.1.4 de bijzondere wetgever vanzelf­sprekend niet de mogelijkheid ontneemt om zo nodig juist aanvullende bevoegdheden toe te kennen. Hierop is in het algemeen deel van dit hoofd­stuk reeds ingegaan.
Op grond van artikel 5.1.4 kunnen algemeen geldende beper­kingen worden aangebracht. De beperking moet immers zijn opgenomen in een wette­lijk voorschrift – gedacht moet worden aan de wettelijke regeling op grond waarvan de toe­zichthou­der als zodanig wordt aangewezen – of in een be­sluit – in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, hetgeen onder andere bete­kent: schriftelijk en naar buiten toe kenbaar – van het be­stuursorgaan dat de toe­zichthouder als zodanig aanwijst. Een zodanige beperking heeft externe werking; de beperking wordt ook naar buiten toe ken­baar gemaakt door middel van de bekend­making van het wette­lijk voor­schrift of het desbetreffende besluit van het bestuursor­gaan.
Tot slot zij er nog op gewezen dat het aanbeveling ver­dient om een beperking van de in de Algemene wet bestuursrecht opgenomen bevoegdheden als volgt te redigeren: «De toe­zicht­houder beschikt niet over de bevoegd­he(i)d(en), vermeld in (de) artikel(en) ….. van de Algemene wet bestuurs­recht.».
Aan de artikelen 5.1.5 en 5.1.7 tot en met 5.1.9 is op zodani­ge wijze vorm gegeven dat ook gemakkelijk en ondubbelzinnig kan worden verwezen naar leden van die artikelen, indien toekenning van een gedeelte van de in die artikelen vermelde bevoegdheden niet noodzakelijk wordt geacht. In de Aanwijzin­gen voor de regelgeving zal de hiervoor vermelde redactie worden voorgeschre­ven.

Verslag II

6.47 Brengt artikel 5.1.3 met zich mee dat de uitoefening van toezichtbevoegdheden jegens derden niet toegelaten is?
6.48 Verdient het aanbeveling om in afdeling 5.1 het onderscheid tussen derden enerzijds en bij voorbeeld de aanvrager van de be­schikking en degene tot wie de beschikking is of wordt gericht anderzijds te maken, waarbij de uitoefening van toezichtbevoegdheden (in het bijzonder inzage en inlichtingen vorde­ren) jegens derden uitsluitend mogelijk, in­dien dat afzonderlijk bij algemeen verbindend voorschrift is bepaald?
6.49 Op welke wijze kan de burger nagaan dat hij de persoon is die betrokken is bij activiteiten waarop moet worden toegezien ingevolge de wettelijke regeling op grond waarvan de toezichthouder met toezicht is belast?
6.50 Voorts vragen de leden van de PvdA-­fractie of bestuursorganen gehouden zijn een handhavings- en – meer in het bijzonder – een controlebeleid te voeren? Dienen be­stuursorganen dit beleid integraal bekend te maken? Is daarop titel 4.4 van toepassing? Dient de wijze waarop toezichtbevoegdheden worden ingezet en het beleid dat ter zake wordt gevoerd, te worden gemotiveerd?

Nota naar aanleiding van het verslag II

6.47 In artikel 5.1.10 komt tot uitdrukking dat niet in abstracto kan worden afgebakend tot welke personen het toezicht zich zal uitstrek­ken. Uit dit artikel volgt dat in begin­sel van een ieder de nodige medewer­king kan wor­den verlangd. Steeds zal echter het in artikel 5.1.3 neergelegde evenredigheidsbe­ginsel in acht moeten worden genomen. In de praktijk zal dit meestal betekenen dat het toezicht zich slechts zal richten tot degenen die de activi­teiten waarop ingevolge de toe­passelijke wettelijke regeling moet worden toegezien, direct verantwoordelijk zijn. Niet uitgesloten is echter dat ook van anderen medewerking moet worden gevraagd. Het is immers denk­baar dat voor het uitoefenen van het toezicht op de direct betrokkenen mede­werking van een derde nodig is, bijvoor­beeld van degene die een aan onderzoek te onder­werpen voorwerp onder zich heeft, maar daarvan niet de eigenaar is. Voor een ver­gaande bevoegd­heidsuit­oefening je­gens der­den zal op grond van het evenre­dig­heidsbe­ginsel in de regel echter geen plaats zijn.
6.48 In de thans geldende wetgeving wordt in veruit de meeste gevallen een dergelijk on­derscheid niet gemaakt. Door dit onderscheid in de Awb wel aan te brengen, wordt met betrekking tot de meeste wetten een verande­ring teweeggebracht. Wij achten dit minder gewenst omdat de controlepraktijk in bepaal­de gevallen hierdoor zou kunnen worden belemmerd. Het verdient daarom de voor­keur om door middel van toepassing van het evenredig­heids­beginsel per afzonderlijk geval te bepalen tot hoever het toezicht met het oog op de taak van de toezichthouder mag gaan. Gelet op de in de Awb opgenomen voorwaar­den menen wij dat er voldoende waar­borgen bestaan om misbruik van bevoegdheid te voorkomen.
6.49 Of een burger betrokken is bij activitei­ten waarop ingevolge een bepaalde wettelijke regeling door daartoe aangestelde toezicht­houders moet worden toegezien, zal in de eerste plaats blijken uit de regeling zélf. Een bur­ger komt regel­matig in aanra­king met wette­lijke voor­schrif­ten, als­mede met de uitvoe­ring en het toe­zicht op de nale­ving daarvan. In de regel levert dat voor de bur­ger geen bijzon­dere problemen op. Veelal zal de burger door de activiteiten die hij ont­plooit op de hoogte zijn van de wettelijke eisen waaraan hij dient te voldoen. De Awb brengt op dit punt ook geen enkele verande­ring teweeg.
Indien een burger in een concreet geval in onzekerheid verkeert over de conse­quen­ties van zijn activiteiten, dan kan hij zich wenden tot het bevoegde overheidsor­gaan om infor­matie in te winnen. Daar kun­nen ook inlich­tingen worden verstrekt over de wijze waar­op toezicht wordt gehouden op de nale­ving van de betreffende regels. Voorts tracht de overheid door middel van gerichte voor­lich­ting burgers op de hoogte te stellen van de inhoud en reikwijdte van wettelijke rege­lin­gen. Vooral bij de introductie van nieuwe wetgeving is dit van groot belang.
6.50 Een eis van behoorlijk bestuur is dat een bestuursorgaan niet naar willekeur han­delt. Om inconsistenties bij de bevoegdheids­uitoe­fe­ning te voorkomen zullen bestuursor­ganen inderdaad een handhavings- en contro­lebeleid moeten voeren. Het is echter niet gezegd dat het handhavings- en controlebe­leid in beleidsregels wordt vastgelegd. Ge­beurt dit niet, dan valt het betreffende beleid niet onder de reikwijdte van titel 4.4. Ove­ri­gens kan het zowel voor de bur­gers als voor het bestuur zélf wel voorde­len hebben om dat te doen. Zijn er beleids­regels vastge­steld dan zijn de bepalingen van titel 4.4 uiteraard wel van toepassing.
Op grond van artikel 8 van de Wet open­baarheid van bestuur (WOB) is een bestuurs­orgaan in beginsel verplicht uit eigen bewe­ging infor­ma­tie te verschaffen over het door hem gevoer­de beleid zodra dat in het belang is van een goede en democratische bestuurs­voe­ring. Deze informatie dient te worden ver­schaft in begrijpelijke vorm en op zodani­ge wijze dat belanghebbende en be­langstel­lende burgers zoveel mogelijk worden be­reikt. Overigens is de informatiever­plich­ting niet onbegrensd. Op grond van artikel 10 WOB blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door of vanwege be­stuursorganen.
Welke vorm van informatieverschaf­fing het meest geschikt is dient per concreet geval te worden bepaald. Een algemene verplichting tot bekendmaking in de zin van afdeling 3.6 Awb kan niet uit de WOB wor­den afge­leid. Dit ligt anders als het handha­vings- en con­trole­beleid in beleids­regels is vastgelegd. In dat geval is het be­stuur ver­plicht tot be­kend­ma­king van de beleidsregels op grond van arti­kel 3:42 Awb, wil het zich op deze regels kunnen beroepen.
Het is niet zo dat uit de Awb voort­vloeit dat het bestuur de wijze waarop toe­zichtbe­voegdheden worden ingezet en het beleid dat terzake wordt gevoerd, in alle gevallen zou moeten motiveren. Dat laat onverlet dat het bestuur jegens de vertegen­woordigen­de licha­men verant­woording schul­dig is over het handhavings- en controlebe­leid en in dat kader soms zal moeten uitleg­gen waarom een bepaald beleid is ge­voerd. Daarentegen is er wel een wettelijke motive­ringsverplichting voor de concrete, individue­le beslissin­gen die op basis van dat beleid worden genomen, voor zover deze besluiten in de zin van de Awb zijn. Op grond van arti­kel 4:16 Awb dient een be­schikking te berus­ten op een deugdelijke motivering. Gelet op de beoogde uitbreiding van dit voorschrift tot besluiten krachtens de nieuw voorgestelde afdeling 3.7, zal de verplichting tot motive­ring ook gelden voor beleidsregels. Dat betekent derhalve dat in bepaalde geval­len ook een motiveringsver­plichting zal bestaan voor het beleid zélf, namelijk voor zover dat in beleidsregels is vastge­legd.

Handelingen II

De heer Schutte (GPV, p. 3642-3643): Voorzitter! De regering heeft in het hoofdstuk handhaving een princi­piële keuze gemaakt voor een attributiesysteem, waarbij de Algemene wet bestuursrecht de bevoegdheden van toezichthouders toekent, en niet de bijzondere wetgever. De afweging of de bij of krachtens de algemene wet aan toezichthouders toegekende bevoegdheden moeten worden beperkt of aangevuld, dient te worden gemaakt door de bijzondere wetgever.
Ik heb nogal wat bedenkingen tegen dit attributiesysteem. Afdeling 5.1 van de algemene wet is een optelsom geworden van nagenoeg alle voorkomende toezichts­bevoegdheden. Een dergelijke bevoegdheidstoedeling lijkt mij nogal aan de ruime kant. Een algemene bepaling inzake toezichts­bevoegdheden kan in dit hoofdstuk niet worden gemist, maar die bevoegdhe­den moeten dan ook daadwerkelijk een algemeen karakter dragen. Ik ben er dan ook niet zeker van of de huidige redactie van afdeling 5.1 echt neerkomt op wat de regering noemt «een evenredige afweging tussen het belang van een vrije rechtssfeer van burgers enerzijds en het belang van een adequate en evenwichtige toedeling van bevoegdheden anderzijds».
Een commentaar van de vakgroep bestuursrecht van de universiteit van Amsterdam formuleert een tussenop­lossing. Kort samengevat houdt dit voorstel in dat de vaak voorkomende bevoegdheden om inlichtingen en inzage te vorderen, aan iedere toezichthouder toekomen. De overige toezichtsbevoegdhe­den zouden door de bijzondere wetgever, indien nodig, van toepassing kunnen worden verklaard. Dit zou dan de wetgever in formele zin moeten zijn. Dit voorstel is verwoord in het amendement van collega Rehwinkel op stuk nr. 8. Doet een dergelijk systeem niet meer recht aan de vrije rechtssfeer van burgers, terwijl de toezichtsbe­voegdheden toch in belangrijke mate uniform en geharmoni­seerd worden?
De heer Scheltema (p. 3664-3665): Voorzitter! Ik kom nu bij een meer ingewikkelde zaak, namelijk het amendement van de heer Rehwinkel dat betrekking heeft op het systeem van attributie van toezichts­bevoegdheden. In het huidige systeem van afdeling 5.1 wordt een aantal toezichtsbevoegdheden die veel voorkomen, niet alle maar wel de meest voorkomende, aan de toezichthouder toegekend. De heer Rehwinkel stelt nu een systeem voor waarbij in plaats daarvan iedere keer als een toezichthouder wordt aangewezen voor een bepaalde bevoegdheid, de wetgever moet aangeven welke bevoegdheden aan die toezichthouder worden toege­kend. De gedachte die erachter ligt, is dat er uit een oogpunt van vermijding van te ingrijpend toezicht meer waarborgen worden gegeven. De wetgever moet immers iedere keer apart bepalen welke bevoegdhe­den er zijn en hij meent dat zijn systeem meer waarborgen geeft dan het systeem dat wij hebben gekozen. Is dat zo?
In de eerste plaats wil ik hem zeggen dat bij de voorbereiding van het wetsvoorstel, zoals hij heeft gezien, aan dat systeem is gedacht. Wij zijn daar uiteindelijk van afgestapt omdat wij meenden dat de waarborgen in het voorgestelde systeem in de praktijk groter zijn. Waarom? Het gaat eigenlijk om een keuze tussen een systeem, waarin het waarborgkarakter vooral zit in het feit dat iedere keer de wetgever precies een afweging maakt en een systeem, dat naar ons idee meer waarborgen biedt, doordat het een algemenere regeling bevat. Omdat het overzichtelijker is, is het beter bekend en zal het gemakkelijker worden toegepast. Daardoor zal het in de praktijk een grotere waarborg opleveren dan het systeem dat de heer Rehwinkel voorstaat. In het systeem van het wetsvoorstel heeft de toezichthouder in beginsel aldoor een aantal bevoegdheden. In het systeem van de heer Rehwinkel moet de wetgever iedere keer die bevoegdheden toedelen. Dat betekent bijvoorbeeld voor de bevoegdheid van artikel 5.1.5 – het betreden van plaatsen – dat in heel veel wetten bepalingen moeten voorkomen, waarin de toezichthou­dende bevoegdheden worden toegedeeld. In de memorie van toelichting is een lijst opgenomen van wetten, waarin wetten met toezichthoudende bevoegdheden staan. Dat zijn er ongeveer 80. Ook is aangeven welke bevoegdheden in iedere wet zijn toegekend. In ongeveer 80% van die 80 wetten wordt de bevoegdheid van artikel 5.1.5 toegedeeld. Dat betekent een enorm aantal wetsartikelen in die bijzondere wetten. Dat geldt eveneens voor de andere bevoegd­heden die in die bijzondere wetten moeten worden toegedeeld. Dat betekent dat iedere toezichthouder een ander soort stel bevoegdheden heeft en dat het overzicht van in welk geval welke toezichthouder welke bevoegdheden heeft, moeilijk is te krijgen. Het betekent naar mijn idee eveneens een belemmering voor de ontwikkeling van een algemeen bekende jurisprudentie en algemeen bekende handleidingen over het toezicht en de regels die daar in algemene zin voor gelden. Boven­dien wordt de mogelijkheid voor rechters om algemene regels te ontwikkelen over hantering van toezichtsbevoegdheden – waarvoor artikel 5.1.3 een heel uitdrukkelijke grondslag biedt – veel geringer. Wordt het in kleine stukjes opge­splitst, dan is het iedere keer weer een beetje anders. De ervaringen tot nu toe met de Awb wijzen er juist op dat een algemene regeling meer aandacht krijgt. Juist het feit dat afdeling 5.1 is opgenomen in de Awb, betekent dat de algemene bestuursrechtelijke literatuur ineens veel meer belangstelling heeft gekregen voor dit onderwerp. Daardoor zijn er ook meer handlei­dingen ontstaan. Voor iedere toezichthouder kan dezelfde handleiding worden geschreven en een ieder waarop toezicht wordt gehouden, kan de algemene regels ook kennen. Juist het algemene en het overzichtelijke betekent dat het beter bekend is en dat het beter in de praktijk wordt toegepast.
Daarentegen is in het systeem van toedeling van bevoegdheden per wetgever de consequen­tie, dat de wetgever ieder geval apart moet afwegen. In theorie zit daar mijns inziens een aardige waarborg in, maar ik zet er vraagtekens bij of dat in de praktijk het geval zal zijn. Als een sectorwet die bevoegdheden moet toedelen, geldt in de eerste plaats dat die artikelen in de wet in het algemeen niet bij uitstek veel aandacht krijgen, ook in de literatuur niet. Er wordt niet over geschreven en er wordt veel minder aandacht aan besteed dan aan algemeen opgestelde artikelen. In de tweede plaats is de neiging van met name sectorale wetgevers om voor alle zekerheid niet te weinig bevoegdhe­den op te nemen, nogal groot. In theorie is de waarborg van dat systeem groter dan de waarborg van het voorgestelde systeem.
De heer Rehwinkel (PvdA, p. 3665): De heer Scheltema heeft gezegd, dat iedere keer een bevoegdheid moet worden toegekend. Ik mag er toch op wijzen dat ik dat voor een aantal verre­gaande bevoegdheden verlang. De drie gevallen zijn met name genoemd. Ik noem inderdaad het betreden van plaatsen. Het betreft het telkens moeten optreden in geval van een aantal verregaande bevoegdheden.
De heer Scheltema (p. 3665): Ja, van een aantal vergaande bevoegdheden, maar de bevoegdheid van artikel 5.1.5 is kennelijk een bevoegdheid waar bijna iedere toezichthouder mee moet worden uitgerust. In bijna alle wetten waarin sprake is van toezichthouders, wordt zij toegekend. In de toekomst zal dat ongetwijfeld zo blijven. Daarnaast gaat het om nog twee andere bevoegdheden, waarvan ik toegeef dat zij iets minder vaak in de bijzondere wetgeving worden toegekend, maar waarvan aan de andere kant te verwachten is dat juist bij een algemene regeling de beperkingen in de uitoefening van de bevoegdheden die in de jurisprudentie kunnen worden ontwikkeld, beter zullen werken dan in het geval van regeling per wet. Als de bevoegdheid voor alle zekerheid door een wetgever in een bepaald geval is toegekend, zal de rechter niet kunnen zeggen dat zij redelijker­wijs niet nodig is.
De heer Rehwinkel (PvdA, p. 3669): Dan het amendement op stuk nr. 23. Ik ben het met de regeringscom­missaris eens dat ik voor een ander systeem kies, maar ik blijf van mening dat het vragen van inlichtin­gen een wezenlijk ander karakter heeft dan bijvoorbeeld het onderzoe­ken van vervoermidde­len. Dan is echt sprake van een verdergaande bevoegdheid. Bij dergelijke ver­gaande bevoegdheden – nogmaals: het gaat er maar om drie – mag de eis van een wettelijk voorschrift worden gesteld. Als de garanties van mijn amendement zouden worden geboden – dus: als het amendement zou worden aangenomen – mogen wat mij betreft ook derden worden aangesproken. Dat is de reden geweest waarom ik het amendement op stuk nr. 9 heb ingetrokken.
De heer Scheltema (p. 3672): In antwoord op datgene wat de heer Rehwinkel heeft gezegd over zijn amendement over artikel 5.1.4, namelijk het andere systeem voor de toekenning van toezichts­bevoegdheden, wil ik het volgende opmerken. Wat men overigens ook kan denken van de beide systemen, zijn systeem biedt in ieder geval alleen maar nadelen in die gevallen waarin een bepaalde bevoegdheid bijna steeds in een bijzondere wet aan een toezichthouder wordt toegekend. Bij het voorbeeld van artikel 5.1.5 heb ik in ieder geval aangegeven dat in de huidige wetgeving die bevoegdheid bijna steeds is toegekend. Dat betekent dat het systeem dan nodeloos ingewik­keld is. Ik heb dan ook het idee dat het systeem van het wetsvoorstel uit een oogpunt van garanties beter is. Ik neem aan dat de regering dit amendement zal willen ontraden.
De heer Rehwinkel (PvdA, p. 3672): Voorzitter! Mijn systeem biedt waarborgen vanuit een rechtsstate­lijk karakter – ik laat even buiten beschouwing waar het precies om zou moeten gaan – omdat bij vergaande bevoegdheden het wettelijke voorschrift is vereist. De heer Scheltema zegt dat artikel 5.1.5 dikwijls wordt gebruikt, maar kan hij zich ook concentreren op de artikelen 5.1.8 en 5.1.9? Als ik 5.1.5 er bijvoorbeeld uit zou halen, zou hij dan minder bezwaar hebben tegen het amendement?
De heer Scheltema (p. 3672): Aan de ene kant is het dan minder bezwaarlijk, omdat de algemene regels dan een grotere reikwijdte hebben. De bevoegdheden die in de artikelen 5.1.8 en in 5.1.9 zijn geregeld, komen toch nog wel zo vaak voor, dat een algemene regeling meer voordelen heeft. Voor een aantal bevoegdheden die niet vaak aan toezichthouders worden toegekend, is dan ook een ander systeem gekozen.