Een toezichthouder is bevoegd van personen inzage te vorderen van een identiteitsbewijs als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 2005 ingevoegd per wet van 24 juni 2004 Stb. 300 (wetsvoorstel 29 218)
Advies RvS
5. De bevoegdheid om in algemene zin inzage te vorderen in een identiteitsbewijs wordt niet slechts toegekend aan opsporingsambtenaren, maar ook aan ieder die de status van toezichthouder heeft.[1] De Raad is van mening dat hiermee een toch al ruime bevoegdheid wordt toegekend aan een zeer ruime kring van personen. Hij kan zich niet goed voorstellen dat ook hiervoor een «pressing social need» bestaat. De Raad adviseert deze bevoegdheid alleen toe te kennen aan de algemene en bijzondere opsporingsambtenaren.
8. In het voorgestelde artikel 2 van de Wet op de identificatieplicht wordt bepaald dat de toonplicht – «in afwijking van artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht» (Awb) – ook geldt indien de vordering om het identiteitsbewijs te tonen wordt gedaan door een toezichthouder. De Raad meent dat deze bepaling geen afwijking vormt van de algemene medewerkingsplicht in artikel 5:20, eerste lid, Awb, maar een concretisering daarvan. Hij adviseert de aangehaalde woorden te schrappen.
9. Artikel 2 van de Wet op de identificatieplicht spreekt over «een toezichthouder als bedoeld in artikel 5:16a van de Algemene wet bestuursrecht». De verwijzing naar artikel 5:16a is onnodig. Het begrip «toezichthouder» is immers een term die voor alle Nederlandse wetgeving geldt.1 De Raad adviseert ook deze woorden te schrappen.
Nader rapport
5. De Raad van State merkt op dat een toch al ruime bevoegdheid wordt toegekend aan een zeer ruime kring van personen. Hij kan zich niet goed voorstellen dat ook hiervoor een «pressing social need» bestaat en adviseert deze bevoegdheid alleen toe te kennen aan de algemene en buitengewoon opsporingsambtenaren. Afdeling 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kent aan toezichthouders reeds een algemeen pakket aan bevoegdheden toe. Genoemd moeten worden het betreden van plaatsen, het vorderen van inlichtingen, de bevoegdheid tot inzage in zakelijke gegevens en bescheiden en tot het maken van fotokopieën, het onderzoeken van zaken en het nemen van monsters en het onderzoeken van vervoermiddelen. De regering acht de bevoegdheid tot het vorderen van inzage in het identiteitsbewijs een logische aanvulling op dit pakket aan bevoegdheden, om daarmee de toezichthouder zo volledig mogelijk toe te rusten voor zijn taak. Een beperking van deze uitbreiding door de toezichthouders hiervan uit te sluiten kan de toezichthouder onnodig kwetsbaar maken. De Raad van State plaatst vraagtekens bij de aanwezigheid van een «pressing social need». De regering wijst in reactie hierop op de evidente noodzaak tot verbetering van het toezicht bij de handhaving van regels. Hierin vervullen de toezichthouders een steeds belangrijkere rol. De regering wijst daarbij op haar voornemen om, daar waar mogelijk, de bestuurlijke handhaving te versterken door de mogelijkheden van bestuursdwang, dwangsom, intrekking van een begunstigend besluit en de bestuurlijke boete optimaal te benutten. Bij een effectief toezicht op de naleving van regels is de veiligheid van de burger in het geding. Dit geldt, direct of indirect, voor het gehele bestuurlijke toezicht. Als voorbeeld kan worden genoemd het toezicht op de juiste uitvoering van bouw- en milieubesluiten. De wenselijkheid identificatie te vragen doet zich vooral voor wanneer sprake is van een anonieme betrokkene en zal daarom vooral bij het toezicht in de openbare ruimte toepassing kunnen vinden. Benadrukt wordt nogmaals dat de toezichthouders op grond van artikel 5:13 Awb gebonden zijn aan het evenredigheidsbeginsel. Overigens wijst de regering op de mogelijkheid die door artikel 5:14 Awb wordt geboden om bij wettelijk voorschrift of bij het aanwijzingsbesluit te bepalen dat een toezichthouder sommige bevoegdheden niet bezit. Indien er zich gevallen zouden voordoen waarin de bevoegdheid voor toezichthouders om naar identiteitsbewijzen te vragen geen toegevoegde waarde blijkt te hebben ten opzichte van de bestaande bevoegdheden, kan van deze mogelijkheid gebruik worden gemaakt. De regering zal bij de aangekondigde evaluatie van 2007 eveneens aandacht besteden aan dit punt. De toezichthouders hebben ten opzichte van de algemene en buitengewoon opsporingsambtenaren een andere positie. Deze positie vloeit voort uit artikel 1:6, sub a, Awb waar is bepaald dat de Awb niet van toepassing is op de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Door het onderscheid tussen enerzijds de strafvorderlijke wetgeving, waarin de voorwaarden zijn aangegeven waaronder opsporingsbevoegdheden mogen worden uitgeoefend, en de Awb anderzijds, mag een toezichthouder geen procesverbaal opmaken indien niet wordt voldaan aan zijn vordering tot inzage van het identificatiebewijs. Artikel 152 van het Wetboek van Strafvordering kent alleen aan algemene en bijzondere opsporingsambtenaren de bevoegdheid toe om proces-verbaal op te maken. Dit brengt mee dat de toezichthouder de bijstand moet inroepen van één van de dit artikel genoemde ambtenaren, tenzij hij tevens is aangesteld als buitengewoon opsporingsambtenaar. Het bestaande stelsel, waarbij voor het verbaliseren van strafbare feiten de hulp van de politie moet worden ingeroepen, blijft hiermee in stand. De uitdrukkelijke bevoegdheid voor toezichthouders om naar identiteitsbewijzen te vragen doet geen afbreuk aan het bestaande stelsel waarin strafvorderlijke dwangmiddelen voorbehouden blijven aan de algemene en bijzondere opsporingsambtenaren. Verder wijst de regering op de voorwaarde dat een toezichthouder slechts van zijn bevoegdheid gebruik mag maken, indien daarvoor een redelijke aanleiding in het kader van haar taakuitoefening aanwezig is. Dit betekent dat de bevoegdheid samenhangt met de specifieke uitoefening van de functie van de toezichthouder. Hierdoor acht de regering de toekenning van deze bevoegdheid aan toezichthouders niet dermate ingrijpend dat hiertoe, gelet op het gewichtige belang dat hiermee gediend is, niet zou moeten worden overgegaan.
8. Het advies van de Raad om de woorden «in afwijking van artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht» in het voorgestelde artikel te schrappen, is overgenomen.
9. Het advies van de Raad met betrekking tot schrapping van de bewuste zinsnede is overgenomen.
Voorstel van wet
Een toezichthouder is bevoegd van personen inzage te vorderen van een identiteitsbewijs als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht.
Memorie van toelichting
6. Toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften
In afdeling 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn algemene bepalingen opgenomen omtrent het bestuurlijk toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens wettelijke voorschriften. In artikel 5:17, eerste lid, Awb is reeds in algemene zin bepaald dat toezichthouders de bevoegdheid hebben tot het vorderen van inzage van zakelijke gegevens en bescheiden. Deze bevoegdheid wordt begrensd door het in artikel 5:13 Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel, hetgeen betekent dat slechts gegevens en bescheiden kunnen worden gevorderd voor zover de toezichthouder die redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig heeft. Artikel 5:20 Awb bevat de verplichting om aan een dergelijke vordering te voldoen. De bevoegdheid om inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden brengt onder omstandigheden ook de bevoegdheid tot het inzien van identiteitsbewijzen mee (vgl. Kamerstukken II 1996/97, 25 280, nr. 3, blz. 40, en Rb. Den Haag (rechtseenheidskamer) 25 februari 2000, AB 2000, 271). Daaruit kan echter geen algemene identificatieplicht worden afgeleid. In het kader van dit wetsvoorstel wordt het – mede in verband met de vermelde parallellie met de corresponderende bevoegdheid voor politieambtenaren en buitengewoon opsporingsambtenaren – nuttig geacht een uitdrukkelijke bevoegdheid voor toezichthouders op te nemen om naar identiteitsbewijzen te vragen, teneinde buiten twijfel te stellen dat van deze bevoegdheid gebruik kan worden gemaakt, uiteraard met inachtneming van het in artikel 5:13 Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel. Door het voorgestelde artikel 5:16a Awb kan de toezichthouder inzage van het identiteitsbewijs vorderen. In artikel 2 WID is een specifieke medewerkingsverplichting opgenomen, die een concretisering vormt van de algemene medewerkingsplicht in artikel 5:20, eerste lid, Awb. De bevoegdheid van de toezichthouder om inzage te vorderen van een identiteitsbewijs mag als gezegd slechts worden uitgeoefend voor zover dit redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is. Deze beperking vloeit voort uit artikel 5:13 Awb en geeft uitdrukking aan het evenredigheidsbeginsel. Dit betekent dat een toezichthouder alleen inzage mag vorderen van een identiteitsbewijs jegens de personen waarop ingevolge de wettelijke regeling op grond waarvan de toezichthouder als zodanig is aangewezen, het toezicht is gericht. De invoeging van artikel 5:16a zal betekenen dat de plicht tot het verlenen van inzage in een identiteitsbewijs geldt ten aanzien van de toezichthouders die daarmee ingevolge de bestaande wetgeving reeds zijn belast. Dit heeft tot gevolg dat is nagegaan welke betekenis toekenning van deze nieuwe bevoegdheid heeft voor de handhaving van deze wetten. Het resultaat daarvan is neergeslagen in de artikelen VI tot en met XXII van dit wetsvoorstel. Invoering van de uitgebreide identificatieplicht brengt niet mee dat de toezichthouder bij het constateren dat niet wordt voldaan aan zijn vordering tot inzage van het identiteitsbewijs, daarvan proces-verbaal mag opmaken. De toezichthouder, die niet tevens is aangesteld als buitengewoon opsporingsambtenaar, moet daarvoor de bijstand inroepen van een politieambtenaar. Deze situatie wijkt niet af van de huidige situatie, waarin ook voor het verbaliseren van strafbare feiten een beroep moet worden gedaan op de politie. De Nederlandse wetgeving kent diverse identificatieplichten. In de artikelsgewijze toelichting is beschreven welke plichten worden aangepast aan het nieuwe artikel 5:16a Awb. De plichten die niet specifiek gelden jegens toezichthouders behoeven geen aanpassing omdat deze geen overlap kennen met artikel 5:16a. Dit is bijvoorbeeld het geval bij artikel 8, tweede lid, van de Tabakswet en artikel 20, vierde lid, van de Drank- en Horecawet. Daarnaast wordt een aantal plichten wel aangepast, niet omdat zij een overlap kennen met artikel 5:16a, maar omdat de formulering dient aan te sluiten bij de gewijzigde artikelen van de WID. Als voor- beeld kunnen worden genoemd artikel 111, tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 en artikel 77, eerste lid, van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens. 8. Uitvoering en toepassing Invoering van een identificatieplicht heeft tot gevolg dat personen boven de veertien jaar die nu niet gehouden zijn een identiteitsbewijs bij zich te dragen dit moeten aanschaffen. Het betreft o.a. personen die niet (meer) in een dienstbetrekking werken, personen die geen rijbewijs hebben en personen die geen behoefte aan een reisdocument hebben. Met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is overleg aangevangen over de wijze waarop aan de (eenmalig) verhoogde vraag kan worden voldaan. Bij en vlak voor de invoering van dit wetsvoorstel zal zich een piek voordoen bij het aanvragen van documenten. Voor de groep van personen van 14–65 jaar kan alleen een schatting worden gemaakt van het aantal personen dat zich zal melden voor een identiteitsbewijs, waarbij de vraag hoeveel mensen uit deze groep tevens in het bezit zijn van een rijbewijs niet in beschouwing kan worden genomen. Een eerste schatting komt neer op 88 000 extra reisdocumenten per jaar, met een eenmalige piek van 440 000 bij de invoering. Voor degenen van 65 jaar en ouder is de schatting 57 000 extra reisdocumenten per jaar met een eenmalige piek van 286 000 documenten. Op deze cijfers dient een correctie te worden toegepast voor degenen die tevens in het bezit zijn van een rijbewijs, die nog nader moet worden berekend. De regering acht een dergelijke eenmalige operatie gelet op het te bereiken doel, verbetering van de handhaving, verantwoord en proportioneel. Bij de uitbreiding van de bestaande identificatieplichten is als uitgangspunt gekozen dat de politie haar bevoegdheid slechts uitoefent voorzover dat redelijkerwijs voor de vervulling van haar taak noodzakelijk is. Dat betekent dat deze bevoegdheid niet zonder reden of willekeurig mag worden uitgeoefend. De Tweede Kamer heeft bij gelegenheid van de begrotingsbehandeling in 2001 tijdens de discussie over een identificatieplicht te kennen gegeven geen prijs te stellen op het uitvoeren van losse identiteitscontroles, waarvan het enige doel handhaving van de identificatieplicht is. Ook het openbaar ministerie en de politie gaven eerder te kennen daarvan geen voorstander te zijn. In België en Frankrijk worden dergelijke controles wel gehouden, waarbij soms geklaagd wordt over discriminerende toepassing. Het zal voor de acceptatie goed zijn als de politie van de bevoegdheid gebruik maakt, indien daarvoor een redelijke aanleiding in het kader van haar taakuitoefening aanwezig is. Anderzijds gaat het te ver indien verlangd wordt dat ook voor de uitoefening van de controletaak door de politie altijd een concrete aanleiding, in de zin van een vermoeden van een strafbaar feit, aanwezig moet zijn. Invoering van een draag- en toonplicht zal ertoe leiden dat aan het hebben van een identiteitsbewijs steeds meer belang toekomt, waardoor meer diefstal bij particulieren en instanties die met uitgifte van de identiteitsbewijzen zijn belast kan worden verwacht. Van belang is voorts dat de politie voldoende geëquipeerd zal moeten zijn voor het herkennen van valse en vervalste documenten. Het EDISON-systeem, waarin de echtheidskenmerken van een groot aantal identiteitsdocumenten zijn opgeslagen, vormt daarbij een belangrijke ondersteunende faciliteit. Handhaving van de identificatieplicht zal nopen tot extra inspanningen in de sfeer van opsporing en vervolging. Voor de politie zijn de extra financiële lasten (inclusief eenmalige kosten voor opleiding) geraamd op ! 800 000. Voorzover dit voor het Openbaar Ministerie extra financiële lasten met zich meebrengt worden deze geacht indirect meegenomen te zijn in de financiële paragraaf bij het veiligheidsprogramma «Naar een veiliger samenleving» (Kamerstukken II, 2002–2003, 28 600, VII en VI, nr. 6).
Verslag
6. Toezicht op de naleving van de wettelijke voorschriften
De leden van de PvdA-fractie stellen vast dat de artikelen 5:13, 5:17 en 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een doelgebonden identificatieplicht voor burgers ten opzichte van toezichthouders creëren. Kan de regering nader motiveren waar het toevoegen van artikel 16a aan de Awb een uitbreiding geeft aan deze bevoegdheid en waarom deze uitbreiding noodzakelijk wordt geacht? Indien dit slechts gebeurt – zoals de memorie van toelichting suggereert – om onzekerheid over de bestaande bevoegdheid weg te nemen, zijn hiervoor dan geen andere meer passende middelen? Ook toezichthouders krijgen de bevoegdheid om naar een identificatiebewijs te vragen. De leden van de fractie van de VVD vinden dit een logisch uitvloeisel van de doelstelling van de identificatieplicht en het toenemende belang dat wordt gehecht aan de rol van toezichthouders. Zij hebben evenwel de vraag of de bevoegdheid bij toezichthouders evenzeer begrensd is als bij de politie. Toezichthouders hebben immers vaak ook een taak die buiten de grenzen van het toezicht ligt. Voorgesteld wordt om de vorderingsbevoegdheid te verlenen voor zover de toezichthouder dit redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig heeft. Wordt hiermee bedoeld dat het dan wel moet gaan om de toezichthoudende taak?
Nota naar aanleiding van het verslag
(p. 2-3) De leden van de VVD-fractie vragen ten eerste of de identificatieplicht ook behulpzaam kan zijn bij het verbeteren van de informatiehuishouding van de politie. De doelstelling van het onderhavige wetsvoorstel is primair het versterken van de effectiviteit en het gezag van het optreden van politie en toezichthouders in de publieke ruimte. De projecten die thans lopen ter verbetering van de informatiehuishouding van de politie, o.a. onder aansturing van de Regieraad ICT zijn primair gericht op de interne operationele processen en betreffen de afstemming van politiële informatievoorzieningen ten behoeve van de taakuitvoering van de politie. Wel zal de informatiepositie van de politie verbeterd worden, nu burgers kunnen worden verplicht hun identiteitsbewijs te tonen indien dit noodzakelijk is voor een redelijke taakuitvoering van politie en toezichthouders. (p.3)
De leden van de SP-fractie bepleiten een limitatieve opsomming van de redenen waarom politie en toezichthouders naar een identiteitsbewijs kunnen vragen, omdat zij het nut van een algemene identificatieplicht betwijfelen. Zij menen dat de politie meer identiteitscontroles zal uitvoeren en dat daarmee veel tijd zal zijn gemoeid. Deze leden zien eraan voorbij dat de uitgebreide identificatieplicht geen doel op zich is maar een instrument dat kan bijdragen aan een betere taakuitoefening van politie en toezichthouders. Er is dan ook geen sprake van dat in de prestatiecontracten met de politie de door deze leden genoemde controles of streefcijfers zullen worden vastgelegd. In de adviezen van het College van procureurs-generaal en de Raad van Hoofdcommissarissen staat dat het meeste rendement van de identificatieplicht valt te verwachten bij de handhaving ten aanzien van personen die nu nog niet op grond van enige regeling gehouden zijn tot het dragen of tonen van een identiteitsbewijs. Voor de rechtshandhaving is het in het algemeen gemakkelijker om van doen te hebben met een burger die zich desgevraagd kan legitimeren dan met een burger die dat niet kan. Als een identiteitsbewijs wordt getoond, kunnen bekeuringen bij voorbeeld meteen worden uitgeschreven op de juiste naam van de persoon die de overtreding heeft begaan. Het laatste feitelijk adres kan door het overnemen van persoonsgegevens, waaronder het sofi-nummer via de GBA gemakkelijker worden achterhaald. Het al dan niet kunnen voldoen aan de uitgebreide identificatieplicht staat naar het oordeel van de regering los van de intentie van de burger die het document bij zich draagt. Het is geen instrument voor de verbetering en vervroeging van de opsporing van alle burgers die enig kwaad in de zin hebben. Daarom is in de voorgestelde regeling ook opgenomen dat het vragen naar een identiteitsbewijs moet geschieden in het kader van een redelijke taakuitoefening; daarmee is een duidelijke doelbinding en beperking opgenomen. (p. 4)
Anders dan deze leden menen is door de regering niet betoogd dat een redelijke taakuitoefening van de politie uitbreiding van de identificatieplicht noodzakelijk maakt. Wel is betoogd dat zij kan bijdragen aan een verbetering van de uitvoering van de politietaak. Het criterium voor het uitoefenen van de bevoegdheid is dat deze moet plaatsvinden in het kader van wat redelijkerwijs in het kader van die taakuitoefening mag worden verwacht, dus niet willekeurig of naar eigen goeddunken van de functionaris. Als voorbeelden van een passend gebruik van de bevoegdheid zijn gegeven het optreden in het kader van de handhaving van de openbare orde: bij dreigende ordeverstoringen – omstanders hinderen de politie bij een aanhouding – of een uit de hand lopende burenruzie, waarbij ook onbekende deelnemers zijn betrokken. In het geval van een dreiging van een terroristische aanslag kunnen al een groot aantal openbare orde maatregelen worden getroffen. In een dergelijk geval kan het in aanvulling op het bestaande instrumentarium zinvol zijn te controleren wie er bij een bepaald object in de buurt zijn. De politie heeft daartoe thans geen bevoegdheid. Toegezegd is voorts dat bij de evaluatie uitdrukkelijk aandacht zal worden besteed aan het criterium dat inzage van een identiteitsbewijs mag worden verlangd in het kader van een redelijke taakuitoefening en aan de handhaafbaarheid van het criterium van de leeftijdsgrens. (p. 4-5)
De leden van de CDA-fractie vragen voorts naar de wijze waarop in het proces-verbaal moet worden opgenomen ten behoeve waarvan de ambtenaar om inzage in het identiteitsbewijs heeft verzocht. In de regel zal voldoende zijn dat melding wordt gemaakt van het kader waarin de activiteiten worden uitgeoefend. Voldoende is bij voorbeeld als een reinigingscontroleur melding maakt van de uitvoering van zijn controletaak. Deze kan niet inhouden dat hij optreedt ter vaststelling van de identiteit van een bestuurder van een hinderlijk geparkeerde auto of van de eigenaar van in strijd met gemeentelijke verordeningen geplaatste reclameborden. Uiteraard staat het hem vrij de desbetreffende autoriteiten op dergelijke misstanden te attenderen opdat deze gepaste maatregelen kunnen treffen. Ook de politie geeft nu reeds in het proces-verbaal aan om welke reden zij ter plaatse is, bij voorbeeld in het kader van surveillance of op grond van een melding van een ordeverstoring, strafbaar feit of verzoek om hulp. De regering meent dat deze bepaling niet behoeft te leiden tot terughoudende toepassing van de uitgebreide identificatieplicht. De omstandigheid dat de politie ter plaatse is vanwege een dreigende ordeverstoring staat niet in de weg aan optreden tegen personen die vervolgens strafbare feiten plegen. De leden van de CDA-fractie vragen voorts naar de wijze waarop in het proces-verbaal moet worden opgenomen ten behoeve waarvan de ambtenaar om inzage in het identiteitsbewijs heeft verzocht. In de regel zal voldoende zijn dat melding wordt gemaakt van het kader waarin de activiteiten worden uitgeoefend. Voldoende is bij voorbeeld als een reinigingscontroleur melding maakt van de uitvoering van zijn controletaak. Deze kan niet inhouden dat hij optreedt ter vaststelling van de identiteit van een bestuurder van een hinderlijk geparkeerde auto of van de eigenaar van in strijd met gemeentelijke verordeningen geplaatste reclameborden. Uiteraard staat het hem vrij de desbetreffende autoriteiten op dergelijke misstanden te attenderen opdat deze gepaste maatregelen kunnen treffen. Ook de politie geeft nu reeds in het proces-verbaal aan om welke reden zij ter plaatse is, bij voorbeeld in het kader van surveillance of op grond van een melding van een ordeverstoring, strafbaar feit of verzoek om hulp. De regering meent dat deze bepaling niet behoeft te leiden tot terughoudende toepassing van de uitgebreide identificatieplicht. De omstandigheid dat de politie ter plaatse is vanwege een dreigende ordeverstoring staat niet in de weg aan optreden tegen personen die vervolgens strafbare feiten plegen. Unie merken terecht op dat de omvang van de huidige identificatieplicht reeds aanzienlijk is. Voor de burgers die nu reeds op grond van enige wettelijke bepaling een identiteitsbewijs bij zich dragen, zal er dus geen wezenlijke verandering in de huidige situatie optreden. De thans voorgestelde uitbreiding ziet voornamelijk op verbetering van de mogelijkheden voor politie en toezichthouders. Voor de politie betreft het de mogelijkheid om ook voor de uitoefening van de openbare orde en hulpverleningstaak om een identiteitsbewijs te vragen, indien dat past in de uitvoering van die taak. De toezichthouders beschikken volgens geldend recht evenmin over een uitdrukkelijk in de wet vastgelegde bevoegdheid om de burgers op wie hun controleactiviteiten zijn gericht, te verzoeken hun identiteitsbewijs te tonen. (p. 5)
De leden van de CDA- en PvdA-fractie vragen naar de verschillen van de voorgestelde identificatieplicht en de algemene identificatieplicht in de ons omringende landen als Duitsland, België en Frankrijk. In België zijn personen ouder dan 15 jaar op grond van het Koninklijk Besluit van 29 juli 1985 verplicht een identiteitsbewijs bij zich te dragen. In de Wet op het Politieambt van 1992 is aangegeven in welke gevallen de burgers gehouden zijn hun identiteitsbewijs op vordering van een politiefunctionaris te tonen. Dit is een controlebevoegdheid die niet gekoppeld is aan verdenking van een strafbaar feit, maar ook kan worden gebruikt ter voorkomen van strafbare feiten en verstoringen van de openbare orde. Personen die zich niet kunnen identificeren, mogen 24 uur administratief gehecht worden om hun identiteit te doen vaststellen. De sanctie op de overtreding is een lage geldboete. Ter handhaving van deze identificatieplicht worden regelmatig algemene identiteitscontroles uitgevoerd. In Duitsland zijn personen van 16 jaar en ouder verplicht een identiteitsbewijs te bezitten en dit op vordering van een daartoe bevoegde ambtenaar aan deze te verstrekken. Indien men een geldig paspoort bezit, mag men zich daarmee ook legitimeren. Er bestaat een bewijsplicht, maar geen draagplicht. In de praktijk is het de gewoonte om bij bepaalde financiële transacties een identiteitsbewijs te vragen, vooral bij overeenkomsten met een financieel risico bij een der partijen (b.v. verhuur of betaling met cheques). Ter handhaving van de openbare orde en voor de opsporing van strafbare feiten bestaat in Frankrijk voor de politie de bevoegdheid een persoon staande te houden en hem naar zijn identiteit te vragen. Aanleiding hiervoor kan een verdenking van een strafbaar feit zijn, of een schriftelijke aanwijzing van de officier van justitie om op een bepaalde plaats systematisch personen te controleren teneinde bepaalde strafbare feiten op te sporen. De controlebevoegdheid kan ook zelfstandig door de politie worden gebruikt om verstoring van de openbare orde of het plegen van strafbare feiten te voorkomen. Er bestaat een identificatieplicht in Frankrijk sinds 1961, die is opgenomen in het Franse Wetboek van Strafvordering (artikel 78). Deze is sindsdien aangepast o.a. in verband met de voorkoming van illegale immigratie en de inwerkingtreding van het Schengenakkoord. Er vindt in België en Frankrijk met enige regelmaat discussie plaats over mogelijk willekeurige toepassing van identiteitscontroles.
Belangrijkste verschil met het onderhavige voorstel is de uitdrukkelijke doelbinding: het vragen naar een identiteitsbewijs dient uitsluitend plaats te vinden in het kader van een redelijke taakuitoefening door de functionaris. (p. 5-6)
De leden van de CDA-fractie vragen voorts naar de wijze waarop in het proces-verbaal moet worden opgenomen ten behoeve waarvan de ambtenaar om inzage in het identiteitsbewijs heeft verzocht. In de regel zal voldoende zijn dat melding wordt gemaakt van het kader waarin de activiteiten worden uitgeoefend. Voldoende is bij voorbeeld als een reinigingscontroleur melding maakt van de uitvoering van zijn controletaak. Deze kan niet inhouden dat hij optreedt ter vaststelling van de identiteit van een bestuurder van een hinderlijk geparkeerde auto of van de eigenaar van in strijd met gemeentelijke verordeningen geplaatste reclameborden. Uiteraard staat het hem vrij de desbetreffende autoriteiten op dergelijke misstanden te attenderen opdat deze gepaste maatregelen kunnen treffen. Ook de politie geeft nu reeds in het proces-verbaal aan om welke reden zij ter plaatse is, bij voorbeeld in het kader van surveillance of op grond van een melding van een ordeverstoring, strafbaar feit of verzoek om hulp. De regering meent dat deze bepaling niet behoeft te leiden tot terughoudende toepassing van de uitgebreide identificatieplicht. De omstandigheid dat de politie ter plaatse is vanwege een dreigende ordeverstoring staat niet in de weg aan optreden tegen personen die vervolgens strafbare feiten plegen. (p. 6-7) Het staat een verdachte of een vreemdeling vrij om aan de rechter-commissaris voor te leggen dat hij naar zijn oordeel ten onrechte om inzage is verzocht van zijn identiteitsbewijs, waardoor er geen grond voor aanhouding zou zijn. De rechter zal het verweer over een onjuist gebruik van de bestaande bevoegdheid dan beoordelen. (p. 7)
De leden van de SP-fractie menen dat het advies van mr. Wiarda zou inhouden dat de algemene identificatieplicht in strijd zou zijn met artikel 8 EVRM. De regering wijst erop dat mr. Wiarda in dit verband doelde op een identificatieplicht die daartoe aangewezen autoriteiten de bevoegdheid geeft een ieder die zich op de openbare weg begeeft, aan te houden en om het tonen van een identiteitsbewijs te vragen. Een dergelijke plicht kan in strijd komen met de aan het recht op privacy in het algemeen verbonden ongestoorde vrijheid van beweging. Daarom is in het onderhavige voorstel ook een uitdrukkelijke doelbinding opgenomen. Politieambtenaren die bezig zijn met een algemene surveillance mogen daarom niet zo maar burgers om hun identiteitsbewijs vragen, maar dat wordt anders indien er sprake is van verdenking van een strafbaar feit of indien zij opdracht krijgen om uit te kijken naar personen met een bepaald signalement, die van een strafbaar feit worden verdacht of indien zij geconfronteerd worden met een oploopje ontstaan na een ongeluk. (p. 7-8) Deze leden stellen zich op het standpunt dat achteraf de redengeving voor het vragen naar een identiteitsbewijs door de rechter moet kunnen worden getoetst. In de gevallen waarin een vervolging wordt ingesteld voor het niet voldoen aan de identificatieplicht zal de rechter een antwoord moeten geven op een verweer dat ten onrechte naar een identiteitsbewijs is gevraagd. In de gevallen waarin iemand wel aan de identificatieplicht kan voldoen, doch van oordeel is dat ten onrechte gebruik is gemaakt van een politiebevoegdheid, kan gebruik worden gemaakt van de bestaande politieklachtenregeling. Datzelfde geldt ook voor de gevallen waarin aan de constatering dat iemand desgevorderd geen geldig identiteitsbewijs kan tonen, geen justitieel gevolg wordt gegeven. Indien een burger zich met de uitkomst van de beslissing op zijn klacht niet kan verenigen, kan hij de Nationale ombudsman om een oordeel vragen. De regering acht dit een passend niveau van rechtsbescherming gelet op de aard van de bevoegdheid. (p.11-12)
5. Identificatieplicht ter uitvoering van de politietaak
De leden van de CDA-fractie informeren naar de gevolgen van het niet in staat of niet bereid zijn om op vordering van de politieambtenaar een identiteitsbewijs te tonen. Degenen die om welke reden dan ook niet kunnen voldoen aan de vordering of daartoe niet bereid zijn, kunnen worden aangehouden om op het politiebureau te worden gehoord en onderworpen aan maatregelen ter identificatie. Dit kan maximaal twaalf uur duren, waarbij de tijd doorgebracht tussen twaalf uur ’s nachts en negen uur ’s ochtends niet meetelt. Degene die niet bereid is om een identiteitsbewijs te tonen, maar het wel bij zich draagt, kan op het politiebureau worden gefouilleerd. Als het identiteitsbewijs daarbij wordt aangetroffen, kan de identiteit worden vastgesteld, waarna betrokkene, voorzien van een dagvaarding of na het voldoen aan een transactievoorstel, kan worden heengezonden. Indien een verdachte geen identiteitsbewijs bij zich draagt, kan hij ervoor zorgen dat een dergelijk document alsnog door familie of bekenden wordt aangereikt. Ook dan kan hij vervolgens, al naar gelang de ernst van de situatie, met een proces-verbaal worden heengezonden. In de gevallen waarin iemand alle medewerking weigert, zal op andere wijze moeten worden gepoogd zijn identiteit vast te stellen, bij voorbeeld door het nemen van een foto, vingerafdrukken en het nemen van lichaamsmaten en de vergelijking met de geautomatiseerde systemen van politie en justitie. In de regel slaagt de politie erin binnen korte termijn de identiteit van een verdachte die niet wil meewerken te achterhalen. Vervolgens resteert nog een zeer kleine groep van personen van wie de identiteit niet binnen de genoemde termijn kan worden vastgesteld. Indien het niet voldoen aan de identificatieplicht het enige strafbaar feit is waarvan zij worden verdacht, moeten zij inderdaad met een dagvaarding met foto en vingerafdrukken worden heengezonden. De regering overweegt niet de termijn voor vrijheidsbeneming voor deze specifieke categorie gevallen te verlengen. Het betreft hier uiteindelijk vrijheidsbeneming, waarvan het belang in een redelijke verhouding moet staan tot de ernst van de overtreding. In dit verband verwijst de regering naar de uitspraak van het EHRM in de zaak van Vasileva tegen Denemarken van 25 september 2003 (NJb 2003, blz. 2157–2158). Het Hof overwoog dat het voor de uitoefening van politietaken van fundamenteel belang is dat de politie de identiteit van burgers kan vaststellen. In deze zaak ging het om de aanhouding van een zwartrijdende vrouw van 67 jaar. Niettemin was het Hof van oordeel dat nu de betrokkene werd verdacht van een geringe overtreding die slechts met een geldboete was bedreigd, de detentie van 13 uur niet evenredig was aan de aanleiding. Indien het gaat om een persoon, ten aanzien van wie tevens verdenking van een ernstiger strafbaar feit bestaat, kan voor dat feit de inverzekeringstelling worden bevolen. De politie kan het onderzoek naar de identiteit van de betrokkene gedurende die tijd en daarop volgende voorlopige hechtenis voortzetten. In de praktijk is gebleken dat uiteindelijk van een zeer gering aantal personen de identiteit niet kan worden vastgesteld. (p. 12-13) De leden van de PvdA-fractie vragen om een toelichting op de stelling dat het criterium van de redelijke taakuitoefening in het kader van de strafrechtelijke handhaving een uitbreiding betreft op de bestaande legitimatieplicht die bestaat nadat men verdachte van een strafbaar feit is geworden. Anders dan deze leden kennelijk menen, komt er door de voor- gestelde regeling geen wijziging in de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan voor strafrechtelijk optreden: een redelijk vermoeden, voortvloeiend uit feiten en omstandigheden, dat iemand zich heeft schuldig gemaakt aan een strafbaar feit (artikel 27 Sv.). Voor de uitvoering van de redelijke taakuitoefening zijn in het Wetboek van Strafvordering voldoende regels gegeven; het wetsvoorstel schept hier geen nieuwe bevoegdheid. Het Wetboek bevat nu geen identificatieplicht voor verdachten, maar bevat instrumenten om de identiteit van een verdachte vast te stellen of te verifiëren. De politie is op grond van artikel 52 Sv. bevoegd een verdachte naar naam, adres, woonplaats en sofi-nummer te vragen. Volgens artikel 55b Sv. mag de politie een verdachte aanhouden (meenemen naar het politiebureau) om zijn identiteit vast te stellen en om hem daartoe aan zijn kleding te onderzoeken. De verdachte mag bij staande houding weigeren antwoord te geven op vragen van de opsporingsambtenaar, maar riskeert dan aanhouding met het oog op het vaststellen van zijn identiteit. Deze leden willen weten wanneer de handhaving van de openbare orde een verdergaande identificatieplicht dan nu reeds bestaat rechtvaardigt. De regering wijst erop dat de politie volgens geldend recht geen bevoegdheid heeft om in het kader van de uitoefening van de openbare orde taak naar een identiteitsbewijs van burgers te vragen. Datzelfde geldt voor de uitvoering van de hulpverleningstaak. Als voorbeelden van situaties waarin toepassing van de bevoegdheid aan de orde kan zijn noemt de regering dreigende wanordelijkheden op straat, dreiging met terroristische aanslagen, oploopjes van omstanders die pogen een arrestatie te beletten (openbare orde). Ten behoeve van hulpverlening kan de politie de bevoegdheid gebruiken voor de vaststelling van de identiteit van personen die verward zijn, of voor het vragen naar de identiteit van burgers die een ongeluk of brand hebben waargenomen. De vraag van deze leden naar een specifieke registratie op onderwerp van klachten over de politie over de uitvoering van de wet op de uitgebreide identificatieplicht in het kader van het toegezegde evaluatieonderzoek, beantwoordt de regering bevestigend. (p. 13-17)
6. Toezicht en de naleving van wettelijke voorschriften
De leden van de fractie van de SP hebben de vraag welke procedure moet worden gevolgd voor het indienen van bezwaar en beroep; zij willen weten of de regering verwacht dat het wetsvoorstel veel bureaucratie zal opleveren. Deze leden zijn tegelijkertijd van mening dat de waarborgen en rechtsmiddelen tekort schieten en vragen daarom naar ons oordeel over het voorstel van het NJCM om de bestuursrechter bevoegd te maken te oordelen over de rechtmatigheid van de identiteitscontrole. Naar aanleiding van deze vraag wijzen wij er op dat een verzoek om inzage in het identificatiebewijs niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Hieruit volgt dat er geen bezwaar en beroep kan worden ingediend. Wel staat de mogelijkheid open om een klacht in te dienen. Op grond van de bepalingen in hoofdstuk negen van de Algemene wet bestuursrecht heeft een ieder het recht om over de wijze waarop een bestuursorgaan zich jegens hem of een ander heeft gedragen, een klacht in te dienen bij dat bestuursorgaan. De wijze van uitoefening van de bevoegdheid tot het verzoeken van inzage in de identificatie valt onder de regels van dit klachtrecht. Het bestuursorgaan stelt de klager in de gelegenheid te worden gehoord en handelt de klacht binnen de beslistermijn (6 of 10 weken) af. Overigens kan tegen een besluit inzake de behandeling van een klacht over een gedraging van een bestuursorgaan geen beroep worden ingesteld. Wij menen dat er met deze klachtenprocedure een goede waarborg bestaat voor een zorgvuldige controle op de wijze waarop de bevoegdheid wordt uitgeoefend. Dat geldt in het bijzonder indien er specifieke klachtenprocedures zijn opengesteld, zoals voor de behandeling van klachten over het optreden van politieambtenaren. Voor deze ambtenaren is een procedure opgenomen in de Politiewet 1993. [2]
Klachten over buitengewoon opsporingsambtenaren moeten worden ingediend bij de werkgever van de desbetreffende ambtenaar. Dit geldt ook voor de toezichthouders. De klacht moet dan worden ingediend bij het bestuursorgaan waarbij de buitengewoon opsporingsambtenaar respectievelijk de toezichthouder in dienst is. De klachtenprocedures bij bestuursorganen vallen onder de regels van de Awb. Deze regels beogen een eerlijke en open behandeling van de klacht. Het belang van de overheid zelf is gelegen in het leereffect van ontvangen klachten. Verder wijzen wij op de voorziening van de Nationale ombudsman. Een ieder heeft het recht de ombudsman schriftelijk te verzoeken een onderzoek in te stellen naar een gedraging van een bestuursorgaan. Voordat dit verzoek kan worden gedaan, moet de verzoeker eerst een klacht indienen bij het betrokken bestuursorgaan. Vanwege deze bestaande voorzieningen zien wij geen aanleiding voor een extra rechtsgang door het openstellen van beroep bij de bestuursrechter. De leden van de fractie van GroenLinks vragen om een precisering van de doelbinding in de voorgestelde aanvulling van de Politiewet 1993 (artikel 8a): «voor zover dat redelijkerwijs noodzakelijk is voor de uitoefening van de politietaak.» Zij menen dat het criterium te veel ruimte voor discussie laat. De regering deelt deze mening niet. De onderdelen van de politietaak zijn voldoende duidelijk omlijnd. Voorop staat dat de politie niet zonder concrete aanleiding willekeurig om inzage van een identiteitsbewijs mag vragen, maar daarvoor een geldige reden gebaseerd op een van de onderdelen van haar taakuitoefening moet hebben. Anders gezegd: er moet een concrete aanleiding zijn waardoor een burger de aandacht van een functionaris op zich vestigt zonder dat die concrete aanleiding behoeft te bestaan in de verdenking van een strafbaar feit. Deze leden vragen naar de verhouding tussen de toonplicht en het verbod op zelfincriminatie bij verdachten. Met de invoering van een toonplicht wordt geen inbreuk gemaakt op dit elementaire recht dat door het EHRM als een onderdeel van de vereisten voor een eerlijk proces wordt gezien. De regering wijst andermaal op de uitspraak van het EHRM in Vasileva tegen Denemarken van 25 september 2003 (NJb 2003, blz. 2157–2158). Het Hof overwoog dat het voor de uitoefening van politietaken van fundamenteel belang is dat de politie de identiteit van burgers kan vaststellen. In de aanhef van deze nota naar aanleiding van het verslag is reeds uiteengezet dat de regering van oordeel is dat de burger zich niet kan beroepen op een algemeen recht op anonimiteit ten opzichte van de overheid. Het bekend maken van iemands identiteit behoeft niet noodzakelijkerwijs te leiden tot zelfincriminatie. De regering beoordeelt de gedachte om van ieder gebruik van de bevoegdheid proces-verbaal te laten opmaken of een andere wijze registratie te houden van de omstandigheden waaronder om inzage van het identiteitsbewijs is verzocht, niet positief. De politie kan weliswaar een proces-verbaal van bevindingen maken, maar relateert dat aan het doel dat daarmee wordt gediend. Een proces-verbaal wordt opgemaakt met het oog op een transactievoorstel of een strafvervolging en niet louter ter registratie. De politie maakt niet van alle activiteiten verricht in het kader van de politietaak proces-verbaal of rapport op. De administratieve lasten die een dergelijke verplichte registratie zou meebrengen zijn in hoge mate disproportioneel gelet op het mogelijke nut voor een relatief kleine groep belanghebbenden. De leden van de D66-fractie vragen of de regering kan aangeven waarom en in welk geval een groep personen die op straat bijeen staat «samenschoolt ». Het Groot Woordenboek der Nederlandse taal van Van Dale definieert samenscholen als het groepsgewijze bij elkaar komen (vooral van mensen die een dreigende houding aannemen of kwade bedoelingen hebben). Van strafbare deelname aan samenscholing op grond van artikel 186 Wetboek van Strafrecht is sprake indien men opzettelijk bij gelegenheid van een volksoploop zich niet onmiddellijk verwijdert na het derde door of vanwege het bevoegde gezag gegeven bevel. In de toelichting is gedoeld op het begrip «samenscholing» in de ruimere zin van het spraakgebruik, weergegeven in de definitie van Van Dale. Mensen staan uiteraard op straat bijeen of komen groepsgewijs bij elkaar met uiteenlopende bedoelingen. Massale bijeenkomsten bij gelegenheid van sportwedstrijden, popconcerten of (carnavals)optochten zijn niet per definitie samenscholingen, maar onderdelen daarvan kunnen soms wel als zodanig worden aangemerkt. Te denken valt aan zich in het voetspoor daarvan optredende schermutselingen als opstootjes over de verkoop van «zwarte» kaartjes, ruzies en vechtpartijen e.d. Ook wanneer groepjes jongeren zich ophouden bij een winkelcentrum en vervelende opmerkingen maken tegen voorbijgangers, voorwerpen nagooien, vlak voor mensen op de grond spugen of hen uitlachen, kan worden gesproken van een samenscholing waarbij de openbare orde moet worden gehandhaafd. Datzelfde geldt ook wanneer bij voorbeeld omstanders verhinderen dat hulpverleners als brandweerlieden en ambulancepersoneel hun werk kunnen doen. Het idee dat door het optreden in anonieme groepen aansprakelijkheid voor het veroorzaken van overlast kan worden ontgaan, moet worden tegen gegaan. Het is niet de bedoeling dat de bevoegdheid wordt toegepast ten aanzien van groepen of personen die daartoe door hun gedrag geen aanleiding geven. Er is geen reden aan te nemen dat de politie allochtone jongeren louter op grond van huidskleur of afkomst om inzage van het identiteitsbewijs zal vragen. Dat gebeurt nu evenmin in het kader van het vreemdelingentoezicht. Allochtone en autochtone jongeren hebben het zelf in de hand of zij door hun gedrag een concrete aanleiding geven voor optreden door de politie. Het is thans op voorhand niet te zeggen in welke gevallen politieoptreden agressieve reacties zal uitlokken. De regering heeft geen reactie op de wijze waarop de politie in Antwerpen haar bevoegdheden hanteert, omdat dit niet te onzer beoordeling staat. In de toelichting op dit wetsvoorstel is opgemerkt dat beoogd wordt discriminerende toepassing te voorkomen: de bevoegdheid mag niet willekeurig worden uitgeoefend.
De leden van de SGP-fractie bepleiten een soortgelijke regeling voor de hantering van de identificatiebevoegdheid als voor het binnentreden in woningen is neergelegd in de Algemene wet op het binnentreden (Awbi). Artikel 1 van die wet bepaalt dat degene die bij of krachtens de wet belast is met de opsporing van strafbare feiten of enig ander onderzoek, met de uitvoering van een wettelijk voorschrift of met het toezicht op de naleving daarvan, dan wel een bevoegdheid tot vrijheidsbeneming uitoefent, en uit dien hoofde in een woning binnentreedt, verplicht is zich voorafgaand te legitimeren en mededeling te doen van het doel van het binnentreden. De wet onderscheidt tussen de gevallen waarin de bewoner toestemming geeft voor het binnentreden en waarin hij deze weigert. Bij weigering dient de binnentredende functionaris over een machtiging te beschikken. De Awbi geeft voorschriften die bij het binnentreden in een woning (zonder toestemming van de bewoner) in acht moeten worden genomen. Daartoe behoort ook het voorschrift dat de binnentredende ambtenaar voorafgaand aan het binnentreden zich legitimeert en het doel van zijn komst meedeelt. Deze informatieplicht strekt tot bescherming van het in de Grondwet verankerde huisrecht en faciliteert het binnentreden. De regering acht het niet nodig om wettelijk te verplichten dat de ambtenaar die inzage vordert, zich steeds tevoren legitimeert en mededeling doet over het doel van zijn vordering. Daaraan bestaat in de praktijk geen behoefte, sterker nog een dergelijke verplichting kan aanleiding geven tot nodeloze discussie. Voor de toonplichtige is duidelijk wie hij of zij voor zich heeft en met welk doel de inzage wordt gevorderd. Het is niet wenselijk de praktijk te belasten met onnodige formaliteiten. Dan zou sprake zijn van overregulering. De regering ziet niet in op welke wijze het overnemen van deze systematiek kan bijdragen aan een betere regeling van de uitgebreide identificatieplicht. Anders dan deze leden veronderstellen, is het op basis van de regeling in het wetsvoorstel niet mogelijk dat de politie overgaat tot algemene identiteitscontroles zonder enige motivering van toepassing van de bevoegdheid. Voor uitoefening van de bevoegdheid dient altijd een concrete aanleiding te bestaan. Theoretisch bestaat de mogelijkheid dat in overleg met het openbaar ministerie besloten wordt tot een extra-inzet met betrekking tot de opsporing en vervolging van een bepaald strafbaar feit. Zo kan bij voorbeeld worden besloten tot verhoogde inzet in het belang van de verkeersveiligheid door het voeren van acties tegen dronken rijden of fietsen zonder verlichting. Acties ten behoeve van de handhaving van de uitgebreide identificatieplicht worden niet gehouden als doel op zich, maar kunnen onderdeel uitmaken van een breder handhavingsbeleid bij voorbeeld in het geval van een terroristische dreiging. Het is niet de bedoeling van dit wetsvoorstel dat een algemene controlebevoegdheid in het leven wordt geroepen die op ieder moment zonder aanleiding kan worden uitgeoefend. De regering acht het niet nodig dat dit onderdeel van de taakuitoefening van deze functionarissen afzonderlijk wordt geregistreerd. Datzelfde geldt ten aanzien van meer onderdelen van de taakuitoefening. Er is geen verplichting om van al hetgeen in het kader van de politietaak wordt verricht, schriftelijk melding te maken. Het verhogen van de administratieve belasting staat niet in verhouding tot het belang dat daarmee zou kunnen worden gediend en staat haaks op de breed gevoelde wens tot «meer blauw» en meer toezicht op straat. De leden van de fractie van de PvdA vragen waar het toevoegen van artikel 5:16a aan de Awb een uitbreiding geeft aan de bevoegdheid van de toezichthouder en waarom deze uitbreiding noodzakelijk wordt geacht. In het wetsvoorstel wordt aan de bepalingen van hoofdstuk vijf van de Awb artikel 5:16a toegevoegd, waarin de bevoegdheid wordt toegekend aan een toezichthouder om van personen inzage te vorderen van een identificatiebewijs. Alhoewel deze bevoegdheid, gelet op de in de Memorie van Toelichting aangehaalde uitspraak, ook afgeleid zou kunnen worden uit de bestaande formulering van artikel 5:17 Awb, heeft de regering gekozen voor het opnemen van een expliciete bevoegdheid tot het vorderen van inzage in een identificatiebewijs. De regering hecht namelijk grote waarde aan duidelijkheid omtrent wettelijke bepalingen, zeker daar waar het gaat om bepalingen die betrekking hebben op bevoegdheden die ingrijpen in de persoonlijke levenssfeer van burgers. In de huidige situatie is deze duidelijkheid onvoldoende. Het achterwege laten van een expliciete bevoegdheid voor toezichthouders tot het vorderen van een identificatiebewijs, daar waar deze in dit wetsvoorstel wel expliciet wordt toegekend aan politieambtenaren en bijzondere opsporingsambtenaren, zou kunnen leiden tot meer onduidelijkheid, hetgeen moet worden vermeden. De leden van de VVD-fractie stellen de vraag of de bevoegdheid bij toezichthouders evenzeer begrensd is als bij de politie. De regering beantwoordt deze vraag bevestigend. Artikel 5:13 Awb legt het voor toezichtshandelingen geldende evenredigheidsbeginsel vast. Dit beginsel strekt zich uit tot de toezichtsbevoegdheden die in hoofdstuk vijf van de Awb zijn neergelegd.
Verslag wetgevingsoverleg
Minister Donner ( p. 20): Voorzitter. Wij bespreken vandaag het voorstel voor een uitbreiding van de identificatieplicht. Dat voorstel heeft een lange naam, omdat een groot aantal wetten wordt gewijzigd, maar het heeft inderdaad de citeertitel ’’Wet op de uitgebreide identificatieplicht’’. Met dit wetsvoorstel wordt een aantal belangrijke uitbreidingen gerealiseerd. Ik noem in de eerste plaats een uitbreiding van de leeftijdsgroep die onder het bereik van de identificatieplichten gaat vallen. Dat is dus een uitbreiding naar beneden van de huidige 18 jaar naar 14 jaar. In de tweede plaats wordt de Politiewet uitgebreid met de bevoegdheid om inzage te vorderen. Wij hebben nu op tal van plaatsen specifieke bevoegdheden gecreëerd. Er wordt nu inderdaad een algemene plicht ingevoerd waar een redelijke taakuitoefening van de politie dat met zich brengt. Het gevolg daarvan is een toonplicht. Ik zal straks nog ingaan op het onderscheid tussen een toonplicht en een algemene identificatieplicht. Als het identificatiebewijs gevraagd wordt, moet het getoond worden. In de derde plaats is er een uitbreiding van de Algemene wet bestuursrecht waardoor toezichthouders de bevoegdheid krijgen om mensen om een identificatiebewijs te vragen. De tegenhanger daarvan is de toonplicht. Men is dan verplicht om dat bewijs te tonen. Ik realiseer me ten volle dat er sprake is van een zekere huiver die wij in de afgelopen jaren hebben gehad bij discussies over een algemene identificatieplicht. Ik misken ook niet de gevoelens die zo’n voorstel nog steeds bij sommigen oproept. Wij moeten tegelijkertijd vaststellen dat wij op dit moment niet alleen worden geconfronteerd met verschijnselen van criminaliteit maar ook met problemen van handhaving. Daarvoor zal deze wet ook van belang zijn. Wij worden geconfronteerd met problemen naar aanleiding van de vraag hoe de politie op straat kan optreden tegen bepaalde jongeren of ouderen die wanordelijkheden veroorzaken. Dan wordt geconstateerd dat zij ermee weg komen door geen of valse namen op te geven of door gewoon door te lopen. Zeker in groepen voelt men zich doorgaans vrij sterk. Daarmee wordt een bepaald klimaat in de samenleving geschapen. Met het wetsvoorstel wordt een bijdrage geleverd aan een versterking van de positie van de politie op straat. Er wordt voorts een bijdrage geleverd aan het vermogen tot handhaving van de politie en aan het voorkomen van misdrijven. Ik zal daar straks nog specifiek op ingaan. Dit heeft de doorslag gegeven in de afweging of wel of niet moet worden overgegaan tot een uitbreiding van de identificatieplicht, zonder dat cijfermatig kan worden onderbouwd dat het er zoveel op vooruit gaat. Er worden knelpunten gesignaleerd in het optreden van de politie en in het voorkomen van misdrijven. Is het dan wel gerechtvaardigd om die knelpunten vast te blijven zitten? Dat is de vraag die aan de orde is, zonder dat je onmiddellijk kunt zeggen: als wij die knelpunten hebben aangepakt, spuit het weer vooruit met de veiligheid. Als het zo eenvoudig was, hadden wij het waarschijnlijk al veel eerder ingevoerd. Even ter precisering het volgende. Er is veel gezegd over een algemene identificatieplicht. Het is geen algemene identificatieplicht in die zin dat politiemensen op ieder moment dat zij daar zin in hebben burgers kunnen vragen om hun identiteitsbewijs. Het is ook geen algemene identificatieplicht in die zin dat het dragen van een identiteitsbewijs op zichzelf een verplichting wordt, want dan zal het niet-dragen op zichzelf een strafbaar feit zijn en zal het vermoeden dat iemand de kaart niet bij zich zal hebben op zichzelf voor de politie al een redelijke grond zijn om erom te gaan vragen. Daarom is bewust gekozen voor de toonplicht. Ik ben mij er volledig van bewust dat de toonplicht een draagplicht inhoudt. Er is voor gekozen om niet de niet-naleving van de draagplicht strafbaar te stellen, maar de weigering om te tonen, opdat niet de redenering kan ontstaan: wij vermoeden dat die persoon z’n identificatie niet bij zich heeft, dus wij gaan hem maar controleren. Dan zou inderdaad het dragen op zichzelf doel worden en zou de controle een doel op zichzelf kunnen zijn. Dit ter precisering dat er in die zin geen algemene identificatieplicht is. Die beperkingen zullen zonder meer uitvoerig aan de orde komen in de voorlichtingscampagne en zo goed mogelijk worden verduidelijkt, ook voor jongeren. Die campagne start pas als ook de Eerste Kamer dit wetsontwerp heeft aanvaard. Ik wilde er maar niet voor die tijd mee beginnen.
De heer Rouvoet (ChristenUnie, p. 20): De minister zegt: een toonplicht impliceert wel een draagplicht, maar er is geen draagplicht als zodanig geregeld. Daarmee zegt hij ook dat op die plaatsen waar in de toelichting de woorden ’’verplicht tot dragen’’ is blijven staan, sprake is van een foutje.
Minister Donner (p. 20-21): Strikt als juridische term is dat een foutje. In wezen houdt het moeten tonen van iets in een bepaalde situatie in, dat men het bij zich moet hebben. In die zin is er een plicht. Ik ben het er helemaal mee eens dat waar er op blz. 23 onder XXI sprake is van een algemene identificatieplicht dit vermoedelijk een overblijfsel is van een oudere tekst. Nogmaals, vanuit de filosofie dat wij het niet kunnen tonen strafbaar maken, is deze weg gekozen. De eerste vraag is of de politie, de toezichthouder kan vragen om het te tonen. Zo ja, dan moet het worden getoond. Wij hebben bewust gekozen voor een toonplicht en een bevoegdheid van de politie om te vragen het te tonen. Dat betekent dat men moet tonen en dat de bewijslast dat dit niet bevoegd gevraagd is, ligt bij degene die is bevraagd, niet bij de politie.
De heer Rouvoet (ChristenUnie, p. 21): Ik vraag het natuurlijk niet alleen om te horen dat het inderdaad een foutje is. Begrijpt de minister dat het mij wat achterdochtig maakt over wat materieel hiermee geregeld wil worden?
Minister Donner (p. 21): Wat er wordt geregeld, staat in de tekst van het wetsvoorstel en dat is de verplichting tot het tonen. De tegenhanger van het tonen hangt samen met de regeling in alle andere wettelijke bepalingen met de vraag wanneer het bevoegd mag worden gevraagd.
De heer Van der Staaij (SGP, 21): Ik steun die benadering. In juridisch technische zin vind ik het ook wel een voordeel hebben, maar het lijkt mij wel vrij ingewikkeld om dat verschil in de voorlichting heel nadrukkelijk te maken, omdat de toonplicht betekent dat men de identificatie bij zich zal moeten hebben. In het kader van voorlichting roep je, denk ik, anders heel snel een andere opvatting op, namelijk dat het niet erg is als je je identiteitsbewijs niet bij je hebt, als je het maar eens later kunt tonen.
Minister Donner (p. 21): In de voorlichting zal de nadruk erop liggen dat men met deze wet in beginsel een identiteitsbewijs bij zich moet hebben en dat het voor risico van de betrokkene is als men dat niet heeft. Benadrukt zal worden dat op zichzelf het niet hebben niet een strafbaar feit is, maar dat het wel een strafbaar feit is dat men het niet bij zich heeft als het wordt gevraagd. In die zin zal het in de voorlichting aan de orde moeten komen.
Mevrouw Griffith (VVD, p. 21): Waarom gaat de minister er niet van uit dat er een draagplicht is en een toonplicht, maar dat niet-naleving van de draagplicht niet wordt vervolgd? Hij stelt ook in de nota naar aanleiding van het verslag in antwoord op vragen van de ChristenUnie dat het belang van een draagplicht geen afzonderlijke handhavingsinspanning behoeft. Ik kan mij er helemaal in vinden dat hij het niet ontkent. Hij hoeft zich niet in allerlei bochten te wringen en kan gewoon zeggen: het een is er en het ander is er, maar ik handhaaf de draagplicht niet.
Minister Donner (p. 21): Het is inderdaad verstandig en daarom is het je eigen risico. Het zou juist verkeerd zijn om, zoals mevrouw Griffith voorstelt, te zeggen: er is een draagplicht, maar die handhaven wij niet, want dan hoef je die dingen niet strafbaar te stellen.
De heer Rouvoet (ChristenUnie, p. 21): Dan kun je het gedogen.
Minister Donner (p. 21): Ik wilde dat woord niet in de mond nemen.
De heer Wolfsen(PvdA, p. 21): De VVD heeft er juist toe opgeroepen om te gedogen.
Minister Donner (p. 21): Het geeft dus geen winst. Daarom is bewust dat onderscheid gemaakt. Het gaat erom dat het getoond moet worden. Zou er een draagplicht zijn, dan zou de politie redelijkerwijs kunnen zeggen: er was niks aan de hand, maar wij vermoedden dat die persoon geen identiteitsbewijs bij zich had, dus dan is het een redelijke uitvoering van onze taak om dat te controleren. Die redenering is niet de bedoeling.
Mevrouw Van der Laan (D66, p. 21): Als je geen identiteitsbewijs kunt tonen, maar er ook niets aan de hand was, ben je dan ook strafbaar?
Minister Donner(p. 21): Door deze structuur ligt de bewijslast bij degene die bevraagd is. Men kan niet tegen de politie zeggen: laat maar eens zien dat ik wat gedaan heb en dat het redelijk is wat je vraagt. Dat hebben wij juist willen voorkomen door deze structuur. Mevrouw Van der Laan (D66, 21): Maar ik mag wel tegen die agent zeggen: u vraagt mij om mijn identiteitsbewijs, dan wil ik weten wat de concrete aanleiding daarvoor is.
Minister Donner (p. 21): Dat mag zonder meer worden gevraagd. Mevrouw Van der Laan (D66): En hij moet ook een antwoord geven.
Minister Donner (p. 21): Hij zal inderdaad moeten aangeven wat redelijke uitvoering is. Desondanks is het risico voor betrokkene als men desondanks blijft weigeren, omdat men de aanleiding niet overtuigend vindt. De heer Eerdmans heeft gevraagd: waarom geen algemene identificatieplicht? In de eerste plaats kennen niet alle ons omringende landen een systematische algemene identificatieplicht. Een aantal landen kent die plicht wel, een aantal andere landen kent andere leeftijdsgrenzen. Nogmaals, het is een bewuste keuze gelet op de voorgeschiedenis die dit onderwerp in Nederland heeft. Los van welk wantrouwen tegen de politie ook is het iets waarvan wij zeggen: dat bedoelen wij niet, derhalve zetten wij het niet in de wet. Wij bedoelen niet, de politie een bevoegdheid te geven waardoor politiemensen op ieder moment ergens met hun drieën op straat kunnen gaan staan met het idee: weet je wat, wij gaan iedereen vragen om z’n identiteitsbewijs. Ik zeg niet dat dit regel zou zijn als wij die mogelijkheid in de wet boden, maar wij willen het niet als wetgever.
De heer Eerdmans(LPF, p. 21): Welke voorgeschiedenis bedoelt u?
Minister Donner (p. 21): Ik doel erop dat wij voor de oorlog op het punt stonden om zoiets in te voeren en dat toen anderen het hebben ingevoerd. En dat tot schade van de bevolking.
De heer Eerdmans (LPF, p. 21): Ik denk dat wij dat trauma inmiddels van ons af hebben geschud.
Minister Donner (p. 22): Dat betekent niet dat je er niet van kunt leren en niet rekening kunt houden met die gevoeligheid. Ook die geschiedenis dragen wij met ons mee en daaraan zullen wij recht moeten doen. De oorlog tegen de Spanjaarden dragen wij ook nog steeds met ons mee. En dat heeft ook nog steeds bepaalde gevolgen. Denk aan de moord in Naarden! Dit wetsontwerp is niet bedoeld als basis voor extra controles op vreemdelingen, dit in antwoord op een vraag van de heer Eerdmans. Dan gaat het om vervolgingsbeleid. In een ander kader kan men besluiten tot intensivering van controles, omdat men die nodig acht, maar dit wetsontwerp strekt er niet toe en biedt er ook geen basis voor. Er is van verschillende kanten gevraagd wat nu de concrete meerwaarde is. Op dit moment kunnen wij in het kader van de handhaving van een aantal specifieke bestuurlijke bepalingen gericht om de identiteit vragen. De politie kan op straat in het geval van een verdenking op een strafbaar feit om de identiteit vragen. Hierin zit echter gelijk de beperking. Ik bestrijd de gedachte dat de openbare orde en de taak van de politie op dat terrein onduidelijk zijn. Als dit onduidelijk zou zijn, zou ons hele systeem van de Politiewet onduidelijk zijn. Dan zouden we niet weten wat de bevoegdheid van de burgemeester over de politie is en waar de afbakening ligt tussen het OM en het gezag van de burgemeester over de politie. In de praktijk werkt dit echter heel behoorlijk en is goed afgebakend wat openbare orde is, wat het terrein is van justitie en wat tot handhaving en wat tot criminaliteitsbestrijding behoort. In het kader van de openbare orde doen zich situaties van overlast voor, bijvoorbeeld in het geval van hangjongeren. Dit kan gepaard gaan met bepaalde strafbare feiten, maar dit is niet noodzakelijkerwijs het geval. Meestal wil je iets voorkomen en als je dat wilt voorkomen, moet je eerder optreden. Een ander geval is het ramptoerisme waarbij de politie constateert dat er problemen ontstaan doordat de mensen niet doorrijden, terwijl er geen goed drukmiddel is om mensen weg te sturen omdat zij een belemmering vormen voor de openbare orde. Dit kan zelfs zo ver gaan dat de toegang van de hulpdiensten wordt belemmerd. Je kunt nu niet nagaan met wie je dan te maken hebt, al kun je, als zij met de auto zijn, het kenteken aflezen. Verder doet hetzelfde zich voor bij ruzies op straat, etc. Minister Donner (p. 22): Het gaat niet om het optreden tegen hangjongeren, maar om het optreden tegen hangjongeren die overlast en wanordelijkheden veroorzaken die niet behoren tot de strafbare feiten, maar die wel inbreuk maken op de openbare orde. Op dergelijke momenten moet de politie kunnen ingrijpen, maar nu kan er niet worden opgetreden door de anonimiteit binnen de groep. Dit is het probleem. Als wij die mogelijkheid blijven miskennen, zullen de effectiviteit van de politie en de mogelijkheid om in dit soort situaties vroegtijdig te kunnen optreden, tot nul worden teruggebracht. Dat is de confrontatie waar het om gaat op straat. Bij ramptoerisme is het een van de kernelementen van de politiebevoegdheid om ervoor te zorgen dat het verkeer wordt gereguleerd en dat mensen doorlopen als zij een belemmering vormen. Op dit moment kan de politie niets doen als mensen blijven staan. Dit is geen ’’détournement de pouvoir’’, dit is de essentie van de bevoegdheid van de politie op straat, namelijk op dat moment om het verkeer te regelen en ervoor te zorgen dat hulpdiensten ter plaatse kunnen komen, dat mensen op een afstand blijven of uit de weg gaan. Op dat moment heb ik daar de politiebevoegdheden nodig of ook de bevoegdheden van de brandweercommandant.
Mevrouw Griffith (VVD, p. 23): De minister begeeft zich op heel glad ijs. Wij hebben altijd nog het instrument van niet gehoor geven of het negeren van een ambtelijk bevel; artikel 187 volgens mij. Als een politieagent in een situatie komt van ramptoerisme of van hangjongeren die overlast veroorzaken, kan hij altijd de opdracht geven dat zij zich moeten verwijderen. Als daaraan geen gehoor wordt gegeven, kan de politieagent betrokkenen oppakken. Om de mensen te kunnen verwijderen die voor een opstopping zorgen, is het niet nodig om te weten wie zij zijn. Er kan gewoon worden gezegd: verwijdert u.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 23): Ik ben dit met mevrouw Griffith eens. Sterker nog, als de minister denkt dat hij deze bevoegdheid nodig heeft om bijvoorbeeld het ramptoerisme te bestrijden, dan begeeft hij zich op heel glad ijs. Dan krijg ik de neiging om mijn positieve grondhouding te laten varen. Het is echt evident onjuist wat hij zegt.
Minister Donner (p. 23): Ik geef u voorbeelden. Juist in situaties waarin het bevel niet wordt opgevolgd, bijvoorbeeld doordat men zich veilig voelt in de groep, accepteert u wel het veel verder gaande middel van bestuurlijk ophouden waarvoor je op dat moment natuurlijk ook de capaciteit moet hebben, of u accepteert wel het verder gaande middel van het aanhouden wat in wezen neerkomt op vrijheidsberoving, terwijl het mindere middel waarmee zou kunnen worden begonnen, niet wordt geaccepteerd. Als ik iemand ophoud, zal ik toch ook zijn identiteit vaststellen omdat hij een strafbaar feit pleegt en niet gehoorzaamt aan mijn bevel.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 23): Als je dat bevel niet opvolgt, pleeg je een strafbaar feit. De agent kan betrokkene dan in de kraag grijpen en opsluiten. Daar is dit niet voor nodig. De minister laat nu bevoegdheden door elkaar heen lopen. Ik vind dit ongelukkig.
Minister Donner (p. 23): U zegt nu: het meerdere kan de politie al en daarom willen wij het mindere niet geven.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 23): De minister zei dat hij deze bevoegdheid wil gebruiken om ramptoerisme te bestrijden.
De heer Rouvoet (ChristenUnie, p. 23): Dit is ook mijn aarzeling. Ik ben niet enthousiast over het voorstel, maar ik kan mij situaties voorstellen waarin er iets dreigt te gebeuren en dan wil je mensen uit de anonimiteit halen. De politie heeft de identiteit van een ramptoerist niet nodig, maar de minister wil dit middel gebruiken om betrokkene te kunnen verwijderen of mee te nemen. Ik vind dit een rare constructie en voor mij komt dit in de buurt van misbruik van bevoegdheden.
Minister Donner (p. 23): Ik geef u de situaties aan waar wij nu tegen aan lopen. Daarin moet je nu instrumenten van bestuurlijk ophouden gebruiken die een massaal politieoptreden met zich mee brengen in situaties waarin mensen zich sterk voelen in de groep en hun identiteit niet willen prijs geven. Dat is nu juist een van de situaties waarbij je zegt: dan hoef ik je niet op te houden, maar je moet er wel op rekenen dat je een boete kunt krijgen, omdat je nu geen gehoor geeft aan een ambtelijk bevel. Dat kan ik nu alleen maar oplossen door de desbetreffende personen af te voeren, op te sluiten en vast te nemen. Dat is toch een veel belastender instrument dan zoiets eenvoudigs in die situatie? Ik herhaal dat ik het alleen als een voorbeeld heb genoemd van een situatie waarbij je daar tegenaan loopt. Een veel bredere situatie wordt gevormd door de vele bestaande bepalingen inzake de handhaving. De Kamer heeft zelfs moties aangenomen waarin wordt aangegeven dat wij als de bliksem de bestuurlijke boete moeten invoeren, en wel ten behoeve van het optreden in de openbare ruimte van toezichthouders. Die bestuurlijke boete in de publieke ruimte is echter onmogelijk zonder de identificatieplicht. Ik heb dan te maken met situaties waarbij er geen sprake is van een kenteken, zoals bij parkeerwachters en auto’s. Ik neem dan personen vast, bijvoorbeeld omdat zij op de stoep fietsen of omdat zij hun hond op de stoep uitlaten. Ik doel dus op situaties waarin ik een persoon moet vastnemen die vervolgens weigert om zijn naam te geven. De politie kan onder die omstandigheden die persoon eventueel meenemen, maar dat kan een toezichthouder niet. Ik moet op dat moment derhalve via de toonplicht voor de toezichthouder de bevoegdheid creëren om naar de identiteit te vragen. Als dat in die situatie geweigerd wordt, kan ik als bijzonder opsporingsambtenaar die persoon eventueel meenemen. Het hele concept van het bestuurlijk optreden in een publieke ruimte buiten het strafrecht is dus niet mogelijk zonder de identificatieplicht.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 23): De Wet-Mulder gaat over bestuurlijke boetes en die wet functioneert uitstekend.
Minister Donner (p. 23): Daarbij heb ik het juist over feiten die vallen onder het verkeersrecht. Die strafbare feiten handel ik op bestuurlijke wijze af. Het gaat hierbij om handhaving door het apparaat van het openbaar ministerie. Men wil met de bestuurlijke boete evenwel de handhaving uit de strafrechtelijke sfeer halen en die naar het bestuursrecht overhevelen.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 23): Dat is de Wet-Mulder.
Minister Donner (p. 23-24): Nee, dat betreft de bestuurlijke handhaving van andere strafrechtelijke feiten dan verkeersfeiten. Dan hebben wij het over een totaal ander kader. De gemeenten hebben steeds gezegd dat zij dat kader niet wensen. Handhaving via de Wet-Mulder is mogelijk, omdat dit met name gebeurt bij voertuigen met een kenteken. Daar heb ik het probleem niet van de identificatie op de openbare weg. Immers, ik heb dan een kenteken en dat ga ik na. Zodra het gaat om verkeersovertredingen met ongeregistreerde vervoermiddelen, zoals fietsen, of van ongeregistreerde personen, heb ik de identificatie nodig. Dit geldt dus ook voor de verkeershandhaving. Bestuurlijke handhaving buiten de sfeer van geregistreerde voertuigen en parkeerwachten, kan de Kamer dus vergeten, als er geen identificatieplicht is. Dit geldt breder voor de handhaving van een groot aantal wetten. Hiermee kom ik in wezen bij het criterium van de redelijke taakuitoefening van de politie. Dat is geen vaag begrip. Het gaat erom dat wij de politie taken geven in het kader van de handhaving van wetten en van het optreden ter voorkoming van misdrijven. In het laatste geval is er dus nog geen misdrijf begaan en is er nog geen verdachte. Dan houdt de huidige identificatieplicht op. De politie geven wij echter wel een taak op dat terrein. Daar waar die taak redelijkerwijs met zich brengt dat men een persoon naar zijn identiteit moet vragen, geven wij met deze wet de bevoegdheid om dat te doen. Tevens geven wij met deze wet de betrokken persoon de verplichting om het identiteitsbewijs te tonen. Dat is dus wat hierbij gebeurt. Dat is niet onduidelijk en evenmin disproportioneel. Immers, als wij de politie taken geven die met zich brengen dat zij de identiteit van personen moet kunnen achterhalen en wij geven de politie daarvoor niet het middel, moeten wij de politie die taak niet geven. Die taak zou dan disproportioneel zijn. Nogmaals, als de taak met zich brengt dat ik de identiteit van betrokkene moet kunnen achterhalen – dat is het criterium voor de bevoegdheid – is dat niet disproportioneel. Anders is de hele wettelijke regeling disproportioneel. De heer Van der Staaij (SGP, p. 24): Als de bestuurlijke boete in de wetgeving aan de orde is, moeten op dat moment ook de identificatiemogelijkheden voldoende zijn. Wij hebben het dan over een toekomstige situatie waarbij er sprake is van een concrete normoverschrijding of een verdenking daarvan. Dat is toch iets anders dan een heel algemene bevoegdheid, zoals die in dit wetsvoorstel staat. Bij de algemene bevoegdheid geeft het voorbeeld van het ramptoerisme al aan dat het eerste het beste voorbeeld dat buiten een concrete normoverschrijding valt, direct tot veel discussie aanleiding kan geven. Zo duidelijk is het ook weer niet.
Minister Donner (p. 24): Ik geef aan wat een concreet knelpunt is. Dat kunnen wij niet oplossen met bestuurlijke handhaving. Op papier staat bestuurlijke ophouding wel prachtig, maar op dat moment is een dergelijke inzet volkomen irreëel. Er wordt om een middel gevraagd waarmee vastgesteld kan worden wie de mensen zijn die obstructie plegen. Die mensen kunnen dan beboet worden voor het niet opvolgen van een ambtelijk bevel. Nu zegt de Kamer: die mensen kun je op grond van de huidige regels al gevangen zetten, dus waarom zou je die mensen naar hun identiteit vragen? Dat vind ik disproportioneel.
De heer Van der Staaij(SGP, p. 24): Dat is niet mijn stelling.
Minister Donner(p. 24): Dat was wel de stelling van een aantal woordvoerders: ik zou die mensen bestuurlijk kunnen ophouden of gevangen zetten vanwege een strafbaar feit.
De heer Wolfsen(PvdA, p. 24): Ik vond het zeer ongelukkig dat u zei: wij gaan dit gebruiken ter bestrijding van ramptoerisme, want nu kan ik niets doen in dergelijke situaties. Mevrouw Griffith zei echter volkomen terecht dat al keurig in de wet is geregeld dat onder die omstandigheden een ambtelijk bevel kan worden gegeven. Als men zich daar niet aan houdt, pleegt men een strafbaar feit. Daar is de onderhavige wet echt niet voor nodig. Ik zou het prettig vinden als u dit expliciet zou terugnemen. Ik ben het met de heer Van der Staaij eens, dat dit aanleiding geeft tot allerlei misverstanden. U wekt namelijk de suggestie dat u de wet voor een ander doel wilt gebruiken dan waarvoor die wordt voorgesteld.
Minister Donner(p. 24): Dat ben ik niet met u eens. U kunt zeggen: daar hebt u de wet niet voor nodig, want dat hebben wij al geregeld. Als het in bepaalde situaties er echter niet onder valt, hebben wij de wet nu net om datgene te doen wat op zichzelf redelijk is.
De heer Wolfsen(PvdA, p. 24): Wat u beschrijft, valt eronder. Ik doel op het wegsturen.
Minister Donner (p. 24): Voorzitter. Ik heb het over het specifieke punt van de bestuurlijke boete en meer in den brede over de positie van de politie op straat. Voorts is er het gebied van het voorkomen van strafbare feiten. Op dat gebied heb ik nu dus geen bevoegdheden vanwege het feit dat er nog geen strafbare feiten gepleegd zijn. In dat verband wordt onder andere het voorbeeld genoemd van terroristische acties. Dat kan bevoegdelijk voor de politie met zich brengen dat zij controles houdt, bijvoorbeeld bij een bepaalde plaats waar men vermoedt dat er een bom gelegd is of wordt. Men zal dan personen willen controleren die langs die plaats gaan, bijvoorbeeld bij een tunnel. Ook dat is op dit moment niet geregeld. Een andere figuur is dat bij ongevallen of rampen getuigen kunnen weigeren om hun identiteit te geven. In die gevallen heb ik deze wet ook nodig. Ik kan dat bevoegdelijk vragen, maar dat valt niet onder de bestaande wetgeving. Dit geldt ook voor de ouderen. Ik doel op de toepassing van de BOPZ, de mogelijke psychiatrische opneming van een verwarde persoon die men op straat aantreft. Dit valt niet onder de huidige bevoegdheden. Ik vermoed niet dat iemand die verward is, zegt: ik ga nu verward de straat op en neem mijn identiteitsbewijs mee. Toch zal het in beginsel helpen dat men gewend raakt een identiteitsbewijs bij zich te hebben. Meer in het algemeen geldt dat ook voor personen die op straat onwel geworden zijn. Men kan dan eenvoudig de identiteit van die persoon vaststellen. Dit is overigens geen gevolg van de onderhavige bepalingen, omdat de toonplicht daarbij meestal minder werkt. Bij de verwarde personen is dit wel degelijk een punt. Kortom, er zijn op het ogenblik tal van situaties die de publieke ruimte betreffen en die niet vallen onder de bestaande specifieke wetten. Daarbij sta ik niet in een relatie tot burgers waarbij ik ipsofacto op grond daarvan weet met wie ik van doen heb. Evenmin heb ik dan te maken met een geregistreerd voertuig. In al die situaties biedt de onderhavige wet een oplossing voor het probleem van de politie bij de uitoefening van haar taak. Deze wet biedt dus een oplossing voor die situaties waarin een redelijke uitoefening van de taak van de politie met zich brengt dat zij naar de identiteit van personen kan vragen. De heer De Wit (SP, p. 24): Dat is juist het punt. De minister heeft deze drie elementen genoemd die het functioneren van de politie vergemakkelijken. Zo geeft de minister het ook aan in de tekst. Dat is echter iets anders dan de eis die in artikel 8 van het EVRM ligt besloten, dat sprake moet zijn van een noodzaak.
Minister Donner (p. 24): Ik kom nog te spreken over het EVRM.
De heer Rouvoet (ChristenUnie, p. 24): Mijn probleem is niet zozeer de behoefte om de identiteit te weten ter vergemakkelijking van het werk van de politie als wel het feit dat de minister daarvoor een strafbaar feit creëert. Om ander werk van de politie beter te kunnen doen, creëert de minister een strafbaar feit van burgers die op zichzelf niets mis doen. Dat vind ik in essentie een rare constructie.
Mevrouw Vos (GroenLinks, p. 25): Bij die opmerking sluit ik mij graag aan. Kan de minister voorts een toelichting geven op een zin in de nota naar aanleiding van het verslag. Op pagina 4 staat: ’’Anders dan deze leden menen is door de regering niet betoogd dat een redelijke taakuitoefening van de politie uitbreiding van de identificatieplicht noodzakelijk maakt. Wel is betoogd dat zij kan bijdragen aan een verbetering…’’ De minister zegt dus niet dat het noodzakelijk is.
Minister Donner (p. 25): Ik heb betoogd dat het gaat om het punt waarop wij de politie nu al taken hebben gegeven, waar wij moeten constateren dat de taakuitoefening meebrengt dat men de identiteit van bepaalde personen weet maar dat de politie die identiteit niet kan achterhalen. Het betekent dus dat de taken niet naar behoren kunnen worden uitgeoefend. Dat is bedoeld. Het is niet de bedoeling dat wij de bevoegdheden van de politie uitbreiden. Het gaat om de taken die redelijkerwijs meebrengen dat men de identiteit van een persoonlijk moet kunnen achterhalen. Anders dan bij strafbare feiten of om specifieke situaties, heeft de politie die bevoegdheid nu niet. Het gaat dus om een makkelijker kunnen functioneren van de politie. Dat makkelijker functioneren van de politie, juist bij het voorkomen van criminaliteit, het voorkomen van wanordelijkheden op straat en het handhaven van de openbare orde, draagt wel degelijk bij aan de veiligheid, het gevoel van veiligheid en het klimaat van veiligheid. Onthoudt dit de politie, dan betekent dit dat wij de politie wel taken geven maar dat zij die niet naar behoren kan uitvoeren. Nogmaals, het criterium is dat de redelijke uitoefening vergt dat men naar de identiteit van personen vraagt. Nu is die bevoegdheid er niet. Ik ben het met de heer Wolfsen eens dat wij eindeloos kunnen steggelen of bepaalde situaties er wel of niet onder vallen. In die zin wil ik graag nog eens met hem van gedachten wisselen in hoeverre ramptoeristen eronder vallen. Het fundamentele gegeven is dat wij zonder meer weten dat er een heel terrein is dat erbuiten valt. Dat is bijvoorbeeld het voorkomen van strafbare feiten, als er geen verdachte is. Er zijn wel degelijk bepaalde bevoegdheden, maar als het nodig is om de identiteit van een persoon te achterhalen, kan de politie dat nu niet.
De heer Rouvoet (ChristenUnie, p. 25): De minister spreekt voortdurend over het geven van een taak, maar niet van de bevoegdheden. Het probleem is niet dat de minister de bevoegdheden uitbreidt, maar dat hij een strafbaar feit creëert.
Minister Donner (p. 25-26): Ik kan vervolgens de strafwet eindeloos uitbreiden met allerlei regels voor burgers die nodig zijn om de politie te kunnen laten functioneren. Ik kan op die manier eindeloos strafbare feiten creëren om de politie haar taak te kunnen laten vervullen. Toch kiezen wij niet voor deze methode. Van algemene begrippen als openbare orde voelt ook iedereen op zijn klompen aan wat het inhoudt. Er zijn echter zoveel verschillende situaties dat je ze eindeloos in wetten kunt vastleggen. Ik wil voorkomen dat ik voortdurend nieuwe bepalingen maak, die een algemene strafbepaling inhouden en die ik vervolgens niet kan handhaven. Dan ontstaat namelijk een gedoogprobleem. Waar de politie de identificatie nodig heeft voor een taak die wij al gegeven hebben, schep ik voor de politie de bevoegdheid om die te vragen en voor de burger de toonplicht. Dat is de algemene regel. Ik doe dit om te voorkomen dat ik elke situatie tot in detail moet regelen. Neem het geval van iemand die zijn hond op de stoep zijn ontlasting laat doen. Als hem wordt gevraagd om te tonen, moet ik gaan regelen wat daarop staat. De verboden heb ik nu geregeld; ik heb ambtenaren belast met het toezicht. Dit is het sluitstuk om te komen tot een effectieve handhaving van dit soort regels, of het nu is via de politie of via bestuurlijke handhaving. Gevraagd is of het begrip ’’openbare orde’’ niet duidelijker kan worden omschreven. Dit begrip functioneert al jaren adequaat in het kader van de Vreemdelingenwet. Er zijn ook handboeken vol geschreven over wat daaronder valt in de Politiewet. In die zin kan men niet volhouden dat het vaag is. Evenmin kan men volhouden dat de term ’’taak van de politie’’ vaag is. Dan zouden wij namelijk in wezen erkennen dat wij de taken van de politie niet behoorlijk hebben omschreven in de wet. Dat is juist wel het geval. De vraag is gesteld of er strijd is met artikel 8 van het EVRM. Indertijd is door de heer G.J. Wiarda vastgesteld dat het op zichzelf willekeurig vragen van burgers op straat naar hun identiteit mogelijk een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer oplevert. Wij moeten het echter wel relativeren. Laat ik mijzelf nemen. Ik begeef mij in de publieke ruimte in een situatie waarin ik door eenieder herkend wordt. De agent die mij bij gezicht en bij naam kent, is volstrekt bevoegd om vast te stellen dat ik daar op dat moment ben. Hij hoeft mij niet eens naar mijn identiteitsbewijs te vragen, want hij kan zeggen: he , daar is Donner. In de publieke ruimte is de privacy dus relatief. In een dorp zal de privacy aanzienlijk minder zijn. Daar heb je dat identiteitsbewijs niet nodig, want daar ken je ongeveer iedereen die zich op straat begeeft. Het gegeven blijft echter dat in het algemeen sprake is van een inbreuk. De pressing social need, waarover ik het hier heb, zit hem in de reden waarom ik taken aan de politie geef. Als wij de politie een taak geven, geven wij de politie hiermee een instrument om die taak te kunnen vervullen. Als die taak op zichzelf geen pressing social need is, moet je het daarover hebben. De handhaving en uitvoering van die taak is dan zowel een legitiem doel als ook pressing social need. Ik ga ervan uit dat de regels, voor zover zij zijn vastgesteld in een democratie, ook nodig zijn in het kader van democratie. Dat is de algemene vraag, die op meer terreinen geldt, naar de proportionaliteit en de doeltreffendheid van wetgeving. Het Europese Hof heeft overigens onlangs in september vastgesteld, dat het op zichzelf gerechtvaardigd is dat de politie in het kader van haar taakuitoefening vraagt naar de identiteit van personen. Het Europese Hof heeft uitdrukkelijk vastgesteld dat er voldaan is aan de criteria, omdat er sprake is van een taak die de politie opgedragen is. Tot september konden wij er nog over strijden, maar ik denk dat het Hof nu een vrij duidelijke uitspraak heeft gedaan over de legitimiteit op dit terrein. Het ging daarbij om de vraag, of het geen inbreuk was op het recht om niet te worden gedwongen tot de zelfbeschuldiging. Zelfs in dat kader heeft het Hof aanvaard dat er gevraagd kan worden naar de identiteit van personen. Nogmaals, de discussie gaat over de vraag of een bepaalde taak van de politie een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer rechtvaardigt. Als het gaat om het handhaven van de openbare orde, dan is de openbare veiligheid een pressing social need en dat rechtvaardigt dat de politie waar dat nodig is, vraagt naar de identiteit. Het is niet zo dat artikel 8 EVRM iemand beschermt als deze zich wanordelijk gedraagt op de weg of inbreuk maakt op de openbare orde. De logica zit nu juist besloten in het criterium taak en redelijke uitvoering. Dat is wederom de reden waarom wij geen algemene identificatieplicht hebben. Als men zich op de weg bevindt, weet men dat men geconfronteerd kan worden met situaties waarin men door de politie kan worden aangesproken of bepaalde orders kan krijgen. Als ik getuige ben van een ongeval, kan de politie mij in die situatie vragen om eventueel als getuige op te treden. Op dat moment kan ik niet zeggen: het spijt mij, ik geef mijn naam liever niet. De regering is er in het voorstel van uitgegaan dat het valt onder de uitzonderingen van artikel 8 van het EVRM. Zij voelt zich daarin bevestigd door de uitspraak van september van het Europese Hof in de zaak Vasileva.
De heer De Wit (SP, p. 26): Ik kan de minister volgen in zijn uitleg over pressing social need. Er is echter nog een tweede element. De politie heeft een taak en wil de identiteit van iemand vaststellen. Dan rijst de vraag of dat middel in een democratische staat noodzakelijk is om iets te bereiken. Is dit bij een dreigende verstoring van de openbare orde het enige middel, of kan er bijvoorbeeld eerst gezegd worden: loop door, verwijder u, enz.? De noodzaak moet eraan vastgekoppeld worden. Dat is nu juist het punt.
Mevrouw Vos (GroenLinks, p. 26): De minister wilde getuigen bij een ramp, ongeval, burenruzie et cetera kunnen verplichten om zich te legitimeren. Kan dat geen tegeneffect oproepen, namelijk dat iedereen ervoor zorgt snel weg te zijn, zeker omdat het strafbaar wordt als men zich niet kan identificeren?
Minister Donner (p. 26): Dat soort argumenten is altijd aan te voeren. Soms kan dat inderdaad voorkomen. Is dat een reden om iedereen met zijn neus bovenop een ongeval te laten staan en te laten weigeren zijn naam te geven? Dat is de tegenhanger! Als wij de politie de taak opdragen om vast te stellen wie de getuigen zijn, moeten wij accepteren dat de politie hun identiteit vaststelt anders moeten wij de politie die taak niet geven. De heer De Wit sprak over de noodzaak. Die zit nu juist besloten in het woord redelijke. Het moet gaan om een redelijke uitvoering. Er is ook gevraagd of de politie bij een demonstratie onmiddellijk de identiteit gaat vaststellen. Nee, zolang een demonstratie ordelijk verloopt, brengt de taak van de politie niet met zich dat de identiteit van de demonstranten wordt vastgesteld. Als er echter groepjes zijn die proberen de orde te verstoren, die proberen tot wanordelijkheden te komen, kan daar wel reden toe zijn. Dat zit dan in de wanordelijkheden en niet in de demonstratie. Als mensen demonstreren zonder vergunning, is er sprake van een overtreding en kan dat een reden zijn om naar de identiteit te vragen. Zolang het gaat om een redelijke uitoefening van de taak kan de politie het doen. Daarin zit het criterium noodzaak. Als wij in een democratie de politie bepaalde taken geven, moeten wij accepteren dat de politie naar de identiteit van personen kan vragen als dat nodig is. Dat is volstrekt legitiem. De andere grote vraag was of het systeem niet leidt tot discriminatie. In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 hebben wij al bevoegdheden ten aanzien van vreemdelingen. In die bevoegdheden verandert niets door deze bepaling. Het wordt hooguit minder discriminerend omdat nu niet alleen vreemdelingen maar ook Nederlanders gevraagd kunnen worden zich te identificeren. Bij het uitoefenen van de bevoegdheden in het kader van de Vreemdelingenwet zal er sprake moeten zijn van een redelijk vermoeden van illegaal verblijf. Het is niet de bedoeling dat de politie met deze wet de bevoegdheid krijgt om willekeurig mensen op straat staande te houden. Daarom hebben wij gekozen voor de formulering ’’redelijke taakuitoefening’’ en voor de toonplicht. Wat verandert er dan voor de burger in vergelijking met de huidige situatie? In de huidige situatie moet iemand verdacht zijn van een strafbaar feit voordat zijn identiteit gevraagd kan worden. Met dit voorstel komt er een aantal andere situaties waarin naar de identiteit van personen gevraagd kan worden. Ook jongeren kunnen daarnaar gevraagd worden. In een aantal situaties bijvoorbeeld in het verkeer, verandert er met deze wet niets.
De heer Rouvoet (ChristenUnie, p. 26): Als er besloten wordt om iedereen in een wijk preventief op wapens te fouilleren, kan dan iedereen ook naar zijn identiteit gevraagd worden en kan er een strafbaar feit ten laste gelegd worden als die niet gegeven wordt?
Minister Donner (p. 26): De taakuitoefening fouilleren op een wapen houdt niet in dat men moet weten wie men voor zich heeft. Als er geen wapen aangetroffen wordt, brengt een redelijke uitvoering van de taak niet mee dat er naar iemands identiteit gevraagd wordt. Wordt er wel een wapen aangetroffen, dan is er sprake van een strafbaar feit en dat biedt ook nu al de mogelijkheid om de identiteit te vragen.
De heer Rouvoet (ChristenUnie, p. 26): Het is dus niet vanzelfsprekend dat iedereen naar zijn identiteit gevraagd wordt?
Minister Donner (p. 26-27): Voor zover ik begrijp, is dat niet het geval. Ik hoop via de voorlichtingscampagne veel duidelijker te maken wat de rechten van mensen zijn. In dat kader is het de bedoeling om mensen te wijzen op de klachtenregeling. Het is van groot belang dat het algemene besef bestaat dat kan worden geklaagd over het gedrag van de politie. Dat bestaat nu al in het geval van onheuse bejegening door politieambtenaren, waarin de klachtenregeling voorziet. Derhalve zie ik er minder heil in dat politiemensen iedere keer als zij iemand om een identiteitsbewijs hebben gevraagd hem of haar wijzen op het bestaan van een klachtenregeling. Nogmaals, als er een boete wordt opgelegd, kan men zich daartegen verweren met het betoog dat er geen reden was om naar het identiteitsbewijs te vragen. Vorige week heeft de Eerste Kamer de wijziging van de Politiewet aanvaard, waarmee de klachtenregeling onder hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht is gebracht. In datzelfde hoofdstuk wordt in artikel 12a erin voorzien dat in het jaarverslag wordt ingegaan op de behandeling van klachten. Langs die weg bestaat inzicht in de aard van de klachten en de wijze van afdoening.
Mevrouw Van der Laan (D66, p. 27): D66 wil graag dat via de voorlichtingscampagne duidelijk wordt gemaakt wat het klachtrecht inhoudt. Verder is het handig als de politie bij grootscheepse ordeverstoringen of demonstraties folders bij zich heeft. Dat gebeurt ook in de trein: als er naar je paspoort wordt gevraagd, hebben ze keurig een folder in vijf talen bij zich, wat veel ellende bespaart.
Mevrouw Vos (GroenLinks, p. 27): Maar het voorbeeld van mevrouw Van der Laan is toch juist niet de bedoeling?
Minister Donner (p. 27): Nee, daarom schrok ik enigszins van het voorbeeld van mevrouw Van der Laan. Als de politie dan moet optreden, moet zij dat niet doen door de mensen vriendelijk naar hun identiteitsbewijs te gaan vragen, maar moet zij hen sommeren door te lopen, op straffe van het uitvoeren van een charge. Dat is niet het moment waarop de politie zegt: hier heeft u een folder voor als wij u om uw identiteitsbewijs gaan vragen.
Mevrouw Van der Laan (D66, p. 27): Ik neem even het voorbeeld van de vorige ’’Vrede in het Midden- Oosten’’-demonstratie, waar ik bij was en waar ontzettend onnodige charges werden uitgevoerd, omdat er wellicht geen andere mogelijkheden waren. Het was buitengewoon provocerend, gewelddadig en naar. Dat is het soort situatie, zeker als men bezig is met het roepen van antisemitische leuzen en het bekladden van het monument op de Dam, waarin mensen uit hun anonimiteit moeten worden gehaald. Daaraan kan deze wet nu eindelijk eens wat bijdragen.
Minister Donner (p. 27): In die situatie draagt de ze wet nu juist niets bij! Dan bent u meer bezig met de algemene vraag, of bij dat soort politieacties geen voorlichting moet worden gegeven over het klachtrecht. Maar in die situatie zal nu juist niet naar het identiteitsbewijs worden gevraagd, dan behoudens die kleine groepjes die de orde dreigen te verstoren. Het bredere vraagstuk daarbij is, hoe we voorlichting willen geven over de mogelijkheid van het uiten van klachten over de politie. In de voorlichtingscampagne bij de invoering zal daaraan, juist vanwege de zorg over discriminatie, aandacht worden besteed. Maar het idee om bij grote acties folders uit te delen, ondersteun ik niet. Als iemand beweert, ten onrechte gevraagd te zijn naar zijn of haar identiteitsbewijs, zal in het verweer tegen de boete moeten worden gewezen op de onbevoegdheid van betrokkene. Ik kom toe aan de vragen over de leeftijdsgrens. Vanuit de filosofie dat de erkende leeftijd voor vervolgbaarheid bij 12 jaar begint, is het logisch om daarbij aan te sluiten. Bij de adviezen zijn argumenten aangevoerd, waarom je dat zou moeten bezien. Het gaat hierbij om gevallen van jeugdcriminaliteit, en om jongeren die zijn betrokken bij de harde kernen in Amsterdam. Daarbij kan jammer genoeg niet worden volstaan met een leeftijdsgrens van 16 jaar. Niet alleen omdat die jongeren vaak onder die leeftijd zitten, maar ook omdat wij ons moeten realiseren dat de praktische handhaafbaarheid van een leeftijdsgrens van 16 jaar eerder in de buurt van 17 of 18 jaar komt te liggen. Men moet aan de hand van iemands gezicht kunnen inschatten wat de leeftijd is. Dat ligt nu net bij de overgang van 13 naar 14 jaar doorgaans iets duidelijker dan op hogere leeftijd. Je kunt voor 13 jaar kiezen, maar ook voor 14 jaar. Dat is gekozen op grond van informatie over waar de problemen liggen. Het gaat om de vraag of daarmee de groepen die we willen hebben net wel of net niet worden gepakt. Daarbij inachtnemend de vraag of kinderen op de basisschool een identiteitsbewijs bij zich moeten hebben. In eerlijkheid: ik heb zelf mijn jeugd in Luxemburg doorgebracht, en vond het altijd een groot onrecht dat mijn broer van 16 recht had op zo’n ding, en ik dat niet al had op veel jongere leeftijd. Dan had je namelijk het gevoel dat je pas echt meetelde! Toen het in het voorstel van 12 naar 14 jaar ging, heb ik een paar reacties van kinderen gekregen, die vroegen ’’waarom mogen wij zo’n ding niet hebben?’’. Maar ook over die bezwaren zal ik heenstappen.
De heer Rouvoet (ChristenUnie, p. 27): Mij viel op dat in de huidige tekst van artikel 92 van de Wet op het personenvervoer ’’de reiziger’’ staat, en in dit wetsvoorstel wordt daarvan ’’de reiziger, voor zover deze nog geen 14 jaar is’’ gemaakt. U bedoelt dan reizigers die wel 12, maar nog geen 14 jaar zijn. Ik vond dat erg onduidelijk.
Minister Donner (p. 27): Dat is puur wetstechniek. Bij andere identificatieplichten wordt die precisering wel aangebracht, zodat een leeftijdsgrens van 14 jaar wordt ingevoerd. Daarom hebben wij ervoor gekozen dat niet in de Wet op het openbaar vervoer te preciseren, omdat wij dachten dat de invoering van een grens van 14 jaar a contrario tot de redenering kon leiden dat die grens in het OV verder ook bij 14 jaar ligt. Maar daar is het nu al vanaf 12 jaar. Er is geen enkele reden om dat niet meer te doen.
De voorzitter (p. 27): De heer Rouvoet stelt voor, dat vanaf 12 jaar erbij te zetten.
Minister Donner (p. 27): Wetstechnisch gezien heeft dat geen zin.
De heer Rouvoet (ChristenUnie, p. 27): Ik vond het een onduidelijk verhaal. Ik zal het nog eens nalezen.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 27): In het openbaar vervoer geldt dus toch een leeftijdsgrens vanaf 12 jaar? U gebruikte net een perfecte redenering om dat juist niet te doen, maar vanaf 14 jaar.
Minister Donner (p. 27): Maar in het openbaar vervoer bestaat het al. Daar is het ingevoerd vanwege de concrete problemen in het openbaar vervoer. Daar is het mede bedoeld om zwartrijden tegen te gaan, en dat komt nu eenmaal voor bij de leeftijdsgroep boven 12 jaar.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 27): Maar u had net zo’n fantastisch verhaal waarom je pas bij 14 jaar moet beginnen.
Minister Donner (p. 27): Dat geldt dan voor de openbare weg. Ik sluit niet uit dat er in de toekomst ook andere terreinen zijn waarop je de identificatieplicht bij 12 jaar moet invoeren.
De heer Wolfsen (PvdA, P. 27): Dat is toch hartstikke verwarrend!
Minister Donner (p. 27-28): De kinderen die regelmatig van het openbaar vervoer gebruik maken, hebben doorgaans een openbaarvervoerskaart met daarop hun identiteit. Die moeten zij aangeven om te kunnen reizen.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 28): Reden te meer om het dan niet te doen vanaf 12, maar vanaf 14.
Minister Donner (p. 28): Als je zwartrijders wilt pakken, is dat een reden om het wel te doen.
Mevrouw Griffith (VVD, p. 28): Bij de gemeenten mag dat ook vanaf 12, juist om de prostitutie tegen te gaan. Toezichthouders mogen in bordelen ook degenen controleren die de leeftijd van 14 nog niet hebben bereikt. Vindt de heer Wolfsen dat onredelijk?
De heer Wolfsen (PvdA, p. 28): Toezichthouders mogen altijd alles controleren. Dat is heel goed. Ik vind dat je iemand van 12 jaar wel om een pasje mag vragen, maar hij is niet verplicht het te tonen. Ik vind dat wij een keuze moeten maken: 12 of 14. Niet hier 12 en daar 14. De minister had een heel mooie redenering waaruit bleek dat 14 de grens is. Je gaat niet met een pasje naar school, ook niet als je met de trein gaat.
Minister Donner(p. 28): Jawel, want dan heb je een vervoersbewijs.
De heer Wolfsen(PvdA, p. 28): Dan ga je niet met een ID-pasje naar school, ook niet als je met de trein naar school gaat. Het is 12 of 14. Laten we een lijn nemen.
De heer Rouvoet(ChristenUnie, p. 28): Dus 12.
De heer Wolfsen(PvdA, p. 28): Nee, 14, mijnheer Rouvoet.
De heer Rouvoet(ChristenUnie, p. 28): De heer Wolfsenis nu zo enthousiast over de wetsvoorstellen die hij eigenlijk overbodig vond. Nu komt hij door het verhaal van de minister erachter dat er iets anders in het wetsvoorstel staat dan hij dacht. De leeftijd van 12 bij het openbaar vervoer staat gewoon in het wetsvoorstel.
Mevrouw Vos (GroenLinks, p. 28): Wilt u een initiatiefwetsvoorstel indienen?
De heer Wolfsen (PvdA, p. 28): Nee. U heeft niet naar mijn eerste termijn geluisterd. Lees het na in de Handelingen. Ik heb voorgesteld om het verschil van 12 in het openbaar vervoer en 14 in deze wet op te heffen en er 14 van te maken. De heer Van der Staaij knikt.
De heer Eerdmans (LPF, p. 28): Ik vraag mij nog steeds af wat er gebeurt met de liegende persoon en de twijfelende agent.
De heer De Wit (SP, p. 28): Ik heb de leeftijd van 16 genoemd. Moet je nu op grond van het feit dat er hier en daar jongeren zijn waarvan je graag de leeftijd en de naam wilt weten, een relatief kleine groep als uitgangspunt nemen voor de identificatieplicht? In het maatschappelijk leven is de leeftijd van 16 op een aantal punten heel bepalend. In de adviezen wordt dit ook als wenselijke leeftijd genoemd.
Minister Donner(p. 28): Ik wil dit invoeren in het belang van de handhaving van de openbare orde en de handhaving van tal van regels in de publieke ruimte. Dan moet je gaan kijken waar de knelpunten zitten. Helaas moet ik constateren dat 16 geen adequate leeftijd is. Je moet eerder denken aan een leeftijd van 12 dan van 16. Er is gekozen voor 14, maar ik hou vast aan het feit dat er uitzonderingsredenen kunnen zijn. Die doen zich inderdaad voor bij het gemeentelijke prostitutiebeleid en bij de controle op het openbaarvervoerbeleid. Daar moet je helaas nog lager gaan. Dat is niks om trots op te zijn, maar het is ook blind om maar overal een leeftijd van 14 aan te houden. Die leeftijd is niet in het openbaar vervoer ingevoerd omdat dat zo aardig was, maar om reële problemen tegen te gaan. Hetzelfde geldt voor het gemeentelijk prostitutiebeleid. Je zou wensen dat het niet nodig was, maar het is nodig. We hadden de leeftijd van 18. Er was al een verschil met 12. Er verandert dus alleen maar iets aan de grens van 18, niet aan die andere grens. Dan kom ik op de twijfelende agent van de heer Eerdmans. Dat is twijfel. Er moet een redelijk vermoeden zijn van een overtreding van een strafbaar feit. Het kan zijn dat de persoon niet voldoet aan zijn toonplicht. Hetzelfde criterium geldt voor iemand die geen identiteitsbewijs bij zich heeft. Dat is dus geen kwestie van liegen; die persoon heeft geen identiteitsbewijs bij zich. Omdat de toonplicht strafbaar is, ontstaat op dat moment een redelijk vermoeden van een strafbaar feit. Dan kan worden opgetreden en kan de betrokkene worden meegenomen. De heer Jager vroeg of wij de termijn van tweemaal zes uur niet moeten oprekken. Dat hoeft niet als om identificatie wordt gevraagd in het kader van een vermoeden van andere strafbare feiten. Als dat niet aan de orde is, en er doen zich dus geen zaken voor die vallen onder de eventuele strafbare feiten, moet je vanuit dezelfde proportionaliteitstest van het EVRM een afweging maken. Is het dan redelijk om personen voor dit vergrijp langer dan tweemaal zes uur op te houden? Dan kunnen er wel andere redeneringen zijn, bijvoorbeeld dat meer tijd makkelijk kan zijn voor een eventuele opsporing. Uit de uitspraak van september blijkt echter dat ook aan het ophouden de proportionaliteitseis moet worden gesteld.
De heer Eerdmans (LPF, p. 28): Een agent vraagt een persoon naar zijn identiteit. De desbetreffende persoon zegt: sorry, ik ben 13 jaar. Hij weet precies waar de grens ligt. De agent kan dan dus feitelijk niets doen.
De heer Jager (CDA, p. 28): Uit het arrest blijkt dat tijdens de uren waarin de persoon in kwestie de nacht doorbracht in een cel, geen voortgaande handelingen zijn verricht. Er is dus geen opsporingsonderzoek verricht. Het hof kwam daardoor tot de uitspraak dat de uren van 12 tot 9 niet zijn benut. Iemand is dan ten onrechte zo lang opgehouden in de cel. Dat was anders geweest wanneer die uren wel waren benut om enig onderzoek te doen naar de identiteit van de betrokken persoon. Dan was de uitspraak van het hof naar mijn idee anders uitgevallen. Hoe kijkt de minister daartegen aan?
Minister Donner(p. 28-29): Indien die tijd voor onderzoek was gebruikt, er een grens zou zijn voor 9 uur en als dit de normale tijd zou zijn om de identiteit te achterhalen, dan kan ik mij voorstellen dat het hof constateert dat het proportioneel is. Ik ga uit van het systeem van de Nederlandse strafvordering. In dit geval denk ik dat de termijn van twee keer zes uur de meest proportionele termijn is, zeker gelet op de andere termijn die wij handhaven. Dat is eigen aan het strafstelsel waarvoor je kiest. Dan kom ik op de vraag van de heer Eerdmans. Ik weet nu even niet of ik nee of ja moet zeggen, maar hij kan het niet.
De heer Eerdmans (LPF, p. 29): De minister zou ’’nee’’ moeten zeggen.
Minister Donner (p. 29): Als iemand zegt dat hij 13 is, kan de agent niets doen, tenzij hij een redelijk vermoeden heeft dat hij wordt opgelicht. Als we al hoger moeten dan 12, wil ik om die reden op 14 gaan zitten. Gaan we namelijk op 16 zitten, dan zeggen personen van 17 dat ze 16 zijn of jonger en dan kom ik in wezen uit op de grens van 18.
De heer Jager (CDA, p. 29): Kun je het niet meewerken opvatten als een soort minachting voor de rechtsgang? Ik doel dan niet op het simpelweg niet voldoen aan een identificatieplicht. Als er wat meer mee gemoeid is – je komt dan in de richting van een soort contempt of court – kan dat wel een argument zijn om mensen iets langer op te houden. Dat is vergelijkbaar met de aanpak volgens de Wet-Mulder. Op basis daarvan kun je mensen die een boete hebben gekregen zo lang gijzelen als nodig is om die boete betaald te krijgen. In die zin kan het vergelijkbaar zijn.
Minister Donner (p. 28): 1. In ons systeem geldt – dat zullen wij nog moeten bezien in het licht van de uitspraak van het hof – dat de uren tussen 12 en 9 niet meetellen in het geheel.
2. Het feit dat een agent iemand heeft meegenomen belet hem niet om hem een boete te geven als hij nog steeds weigert. Dat levert wel een probleem op: als hij de identiteit niet kan vaststellen, aan wie geeft hij dan de boete? Dan loop je tegen de grenzen op van het strafsysteem. Dat komt ook in andere situaties voor. Het feit dat men weigert de naam te geven, probeer ik hiermee op te lossen. Als iemand halsstarrig zijn identiteit weigert te geven, dan houdt het op een gegeven moment op. Je kunt ervoor kiezen, te gijzelen, zoals de heer Eerdmans zei, maar mij lijkt dat disproportioneel.
De heer De Wit vraagt wat er gebeurt als de verdachte uitvoerig verweer voert. Deze complicatie speelt in het kader van de op te leggen boete. Als ik de heer De Wit zo hoor spreken, zou mijn instructie zijn, hem niet aan te houden om hem om zijn identiteit te vragen, omdat hij uitvoerig verweer zal voeren. Dat is wel de consequentie bij dit soort zaken. Bovendien hoeft de heer De Wit niet aangehouden te worden, omdat iedereen hem zal herkennen. Er is gevraagd naar de juistheid van de indeling in de tweede categorie. Deze categorie wordt gebruikt voor alle overtredingen van algemene plaatselijke verordeningen. In die categorie vallen deze overtredingen voor een deel. In het wetsvoorstel is een maximumstraf genoemd. Wil men in de situatie van de halsstarrige weigering enige effectiviteit bereiken, dan is dat maximum nodig. Bij voetbalwedstrijden geldt nu al een identificatieplicht. De facto wordt ter zitting de eis gesteld van €85 volgens de richtlijnen van het openbaar ministerie. U moet in dit geval het maximum niet voorstellen als de boete die geëist zal worden en dan een beeld creëren van arme kindertjes die geen identiteitsbewijs bij zich hebben. Bij een maximum van €250, zal de eis doorgaans daar disproportioneel onder liggen. Ik kom dan uit bij bedragen in de orde van grootte van €20. De praktijk van het openbaar ministerie zal ook via de richtlijnen zijn dat de boetes in dezelfde orde van grootte liggen als bij voetbalvandalisme. Dat kan eventueel zwaarder zijn als men constateert met een recidivist van doen te hebben.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 29): Ik trok de vergelijking met een rijbewijs. Die boete valt onder de eerste categorie. Deze boetes zijn ook adequaat. U stelt dat in de praktijk niet meer gevraagd zal worden dan zo’n €85. Ik ga ervan uit dat dit voor kindjes de helft zal zijn. Daar kan ik wel mee leven.
Minister Donner (p. 29): Ik begrijp dat boetes in verband met het niet kunnen tonen van het rijbewijs onder de tweede categorie vallen. Meestal valt men daarbij in een veel zwaardere categorie, omdat men zonder rijbewijs rijdt en daartoe niet bevoegd is. Wat in deze situatie de richtlijnen zullen zijn, zal afhangen van wat praktisch mogelijk is. Of daarbij onderscheid gemaakt zal worden voor kinderen weet ik nog niet.
De heer De Wit (SP, p. 29): In het wetsvoorstel knalt dat bedrag van €2250 maximaal eruit. In de praktijk zal iedereen zeggen dat €80 dan weer meevalt. Kun je dan niet beter meteen wat rustiger aan doen, meer in proportie? Het is natuurlijk een strafbaar feit als je geen identiteitsbewijs bij je hebt, maar moet daar werkelijk zo’n verschrikkelijk hoog bedrag als maximum op staan? Moet je de boete niet meer in de realiteit zoeken die de rechter hanteert?
Minister Donner (p. 29): Maximumstraffen zijn in ons systeem geen representatie van de realiteit van de gemiddelde straffen die geëist worden. Wij hebben die maxima juist voor de uitzonderlijke gevallen. Als wij de maxima te dicht bij de gewenste realiteit leggen, hebben wij geen middel meer in uitzonderlijke gevallen. Alle specifieke wetten die wij wijzigen met dit voorstel kennen boetes voor niet-identificeren in de orde van grootte van de tweede categorie. Dat sluit aan bij wat wij al hadden.
Mevrouw Van der Laan (D66, p. 29): Verschillende leden hebben gevraagd wat er gebeurt als je het identiteitsbewijs per ongeluk bent vergeten. Dat kun je natuurlijk altijd zeggen. Als je echt je best doet en een familielid vraagt om te komen of het bewijs laat faxen, wat gebeurt er dan? Zelf houd ik helemaal niet van handtasjes. Ik vind het heerlijk om naar de bioscoop te gaan, terwijl mijn man dan alles bij zich heeft. Zelf heb ik echt niks bij me: geen portemonnee, geen sleutels of wat dan ook. Ik sluit niet uit dat je dan toevallig in een situatie komt, waarbij je om je identiteit wordt gevraagd. Het zou dan erg vervelend zijn als je zo’n hoge boete opgelegd krijgt. Het zal dan wel niet meteen €2250 worden, maar €80, vervelend blijft het toch.
Minister Donner (p. 29-30): Op dergelijke situaties kan ik nu niet ingaan. Ik kan u garanderen dat op het moment van de invoering en na een overgangsperiode veel strakker beboet zal worden. In de tijd daarna kan dan de vraag gesteld worden of het redelijk is in bepaalde situaties zo’n hoge boete te vragen. Wij zijn gewend ons rijbewijs bij ons te hebben. Hoewel de politie onmiddellijk een boete kan geven als je het niet bij je hebt, wordt vaak gezegd dat je het later mag tonen. Het moet geen gebruik worden, want dan verliest het iedere effectiviteit in die situaties waarin de politie juist moet optreden tegen dreigende wanordelijkheden. Als iedereen dan pleit dat het gebruikelijk is dat je eerst naar huis mag om je identiteitsbewijs te halen, heeft het geen enkel effect meer. Juist vanwege het doel waarvoor je het gebruikt, zal dat soort uitzonderingen minder zijn. Ik heb ook gewezen op het probleem van orthodoxe joden. Door hen wordt het dragen van een identiteitsbewijs beschouwd als het verrichten van werkzaamheden in strijd met het sabbatsverbod. In de uitvoeringspraktijk zal daarmee vermoedelijk rekening gehouden moeten worden. Het zal dan wel heel duidelijk moeten zijn dat men met orthodoxe joden te maken heeft, want anders vrees ik dat er op zaterdag niet meer te handhaven valt. In de praktijk moet je afwachten hoe dat werkt. Ik ben mij ervan bewust dat er problemen zijn. De vraag van de heer Eerdmans inzake het langer vasthouden bij overtredingen waarop geen voorlopige hechtenis is toegelaten, heb ik beantwoord. Er zit een eis van proportionaliteit in. Mevrouw Griffith vroeg waarom er extra geld gereserveerd moet worden voor de politiehandhaving. De helft van dat bedrag is gereserveerd voor de voorlichtingscampagne. De andere helft berust op berekeningen van de politie. De politie zal niet extra handhaven met controles. Het extra tijdsbeslag van de identiteitscontrole wil men op die manier presenteren. Om die reden is deze post opgenomen. Men wil daarmee aantonen dat de controle niet disproportioneel veel tijd in beslag zal nemen. Dat zou wel het geval zijn als er registratie-eisen werden opgelegd voor alle gevallen waarin men vraagt naar de identiteit, terwijl er geen proces-verbaal hoeft te worden opgemaakt, omdat het identiteitsbewijs er niet is. Als wij de politie zouden vragen, alle gevallen te registreren waarin om het identiteitsbewijs is gevraagd, dan veroorzaakt dat enorme administratieve lasten. Het zou ook een probleem kunnen opleveren met de Wet op de politieregisters, omdat het niet om een register gaat dat dient voor de opsporing, maar puur ter controle. Voor een deel kan dat worden opgelost, als alleen op verzoek wordt geregistreerd. Deze verplichting voor de politie zou ik niet in de wet willen opnemen. Het is wel gerechtvaardigd de vraag te stellen wat de reden is waarom om identificatie gevraagd wordt.
Mevrouw Griffith (VVD, p. 30): Wij zijn geen voorstander van extra handhaving. Daarom waren wij verbaasd dat daarvoor extra geld wordt uitgetrokken. Het openbaar ministerie verwijst naar het Veiligheidsprogramma waarin alle kosten zijn verwerkt. Waarom wordt voor dit onderdeel extra geld uitgetrokken als je niet wilt dat de politie extra controles houdt en sowieso geen gerichte controles zal houden?
Minister Donner (p. 30): Het gaat niet om extra controles, maar om extra tijdbeslag. Bij het OM gaat het niet om extra tijdbeslag voor handelingen die nu al plaatsvinden, maar om handhavingslasten. Ik ben het met u eens. Ik zal er nog eens naar kijken. Misschien valt het nog terug te draaien. Dit soort verdelingen valt echter meestal niet meer terug te draaien. De €400.000 zijn in de eerste plaats vooral bedoeld voor de voorlichting. De heer Rouvoet heeft gesproken over de bereidwilligheid om op een andere wijze mee te werken aan het vaststellen van de identiteit. Als die bereidwilligheid er volledig is, zal het onder dat soort omstandigheden waarschijnlijk zelfs niet tot een boete komen. Dan zal de rechter dat doorgaans meewegen. Ik heb het nu niet over de situatie waarin mensen hun rijbewijs kunnen tonen, waarbij je onmiddellijk weet met wie je te maken hebt. Ik heb hier nu juist te maken met een middel dat nodig is om op dat moment de identiteit van mensen vast te kunnen stellen. Als zij geen rijbewijs of paspoort bij zich hebben, maar wel allerlei andere identiteitsbewijzen waaruit toch met een zekere waarschijnlijkheid blijkt dat zij een bepaalde identiteit hebben, is het de vraag in hoeverre dat meewerkt. Dat is echter de uitvoeringspraktijk. Daar wil ik nu niet op vooruitlopen.
De heer Rouvoet (ChristenUnie, p. 30): Het is niet alleen de uitvoeringspraktijk. Het is niet alleen de rechter die de strafmaat oplegt. Dat is waar. Maar de vraag is of er in die situaties sprake moet zijn van strafbaarheid. Dat is natuurlijk op de keper beschouwd wel aan de orde. Ik heb het over een situatie waarin mensen vreselijk hun best doen.
Minister Donner (p. 30): Het gaat bij deze wet om een toonplicht van een aantal concrete identiteitsbewijzen. Dan moet je niet spreken over mensen die niet hebben voldaan aan de wet, maar die wel hun best doen om eraan te voldoen. Iemand pleegt een overtreding op dat moment. Iemand pleegt op dat moment dus een strafbaar feit. Natuurlijk kunnen er altijd omstandigheden zijn die maken dat er in bepaalde grensgevallen iets niet strafbaar is, of dat de rechter dat concludeert, maar ik kan nu zeker niet op voorhand zeggen dat mensen die niet de gevraagde identiteitsbewijzen kunnen tonen, maar die wel hun best doen om hun identiteit kenbaar te maken, niet strafbaar zijn. Zo werkt het niet. Dat is de keuze die nu wordt gemaakt en die ook bij alle andere overtredingen wordt gemaakt. Er zijn voorts vragen gesteld over de kosten van de identiteitsbewijzen. Ik stel vast dat de Nederlandse identiteitskaart op dit moment €28,70 kost. Datzelfde argument van de hoge kosten hebben wij ook niet gebruikt bij de eerdere invoering van de identiteitsplicht. Er is hier slechts sprake van een marginale uitbreiding ten opzichte van eerdere plichten. Er is nu sprake van een plicht in het kader van arbeid als men loon heeft. Men kan op tal van punten gevraagd worden om zich te identificeren. Dan is men nu al verplicht om zich te identificeren. Dat is derhalve minder een punt. De kosten voor die documenten zijn doorgaans op een kostendekkend niveau gebracht. Er is nu al een draagkrachtregeling. De gemeenten kunnen bij verordening bepalen dat geheel of gedeeltelijk kwijtschelding wordt verleend al naar gelang de betalingscapaciteit van de betrokken persoon en conform de fiscale invorderingswet. Er is dus nu al in de wetgeving sprake van een mogelijkheid om draagkracht mee te laten wegen. Dit betreft een discussie over de uitvoering. Het is de vraag of je er op andere wijze rekening mee moet houden. Het kan echter nooit een argument zijn om nu niet de identificatieplicht in te voeren, mede gelet op het feit dat wij het argument eerder ook niet hebben opgevoerd en het feit dat die eis al in het overgrote deel van de situaties wordt gesteld. Er is verder een vraag gesteld over de evaluatietermijn van drie jaar. Er is allereerst een jaar om het van start te laten gaan, er is vervolgens een jaar om enige ervaring op te doen en er is ten slotte een jaar om te rapporteren. Ik vind een dergelijke evaluatietermijn niet onredelijk bij dit soort echt grootscheepse operaties. Het laat onverlet dat er geleidelijk wordt uitgebreid, maar het leidt tot een andere situatie. Om reëel op de vragen en de knelpunten een antwoord te bieden, heb je drie jaar nodig. Ik vrees wel dat mevrouw Van der Laan gelijk heeft dat de Kamer zeker eerder vragen zal stellen als er sprake lijkt te zijn van knelpunten. Er zal een voorlichtingscampagne van een behoorlijke omvang en ook speciaal gericht op jongeren plaatsvinden. Ik heb al aangegeven wat het verschil is met de bestuurlijke ophouding. Dat is in wezen een vrijheidsbeneming en is ook in het EVRM met zwaardere waarborgen omgeven dan de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer waar het hier om gaat. Er zijn verschillende amendementen ingediend. De heer De Wit heeft een amendement op stuk nr. 7 ingediend met betrekking tot de hoogte van de geldboete. Ik heb al aangegeven waarom er voor een bepaalde geldboete is gekozen. Ik zou daar toch echt aan willen vasthouden, omdat je er anders heel vreemd uitkomt in de systematiek met andere boetes. Mevrouw Vos stelt in haar amendement op stuk nr. 8 voor om in artikel II, onderdeel B, artikel 447e na ’’hem opgelegd bij artikel 2 van de Wet op de identificatieplicht’’ in te voegen ’’en gedaan voor zover dit voor de uitoefening van de politie- of toezichthoudende taak noodzakelijk is’’. Ten eerste, dit is niet nodig, want het ligt nu vast in de bevoegdheid. Daarin zit besloten dat het moet gaan om de redelijke uitoefening van de taak. Ten tweede, als het nu juist nodig zou zijn voor die situaties waarin je eerst moet vragen naar de identiteit, moet je niet op dat moment een discussie gaan voeren of het wel een redelijke taakuitoefening betreft. Dat zou het gevolg zijn als ik dat op de plaats in de toonplicht zou gaan omschrijven. Daarom maak ik nu juist het onderscheid. De toonplicht is het ene en de bevoegdheidomschrijving is het andere.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 31): Vloeit uit de huidige delictsomschrijving niet voort dat ook als er onbevoegd wordt gevraagd naar een legitimatie, er dan toch sprake is van strafbaar gedrag? Valt het dan toch onder de delictsomschrijving?
Mevrouw Vos (GroenLinks, p. 31): Mijn amendement heeft betrekking op artikel 447e. Dat is de strafbaarstelling van iemand die niet voldoet aan de verplichting. Daar wil ik invoegen dat dit gedaan moet zijn voor zover dit voor de uitoefening van de politietaak of toezichthoudende taak noodzakelijk is. Ik heb daarvoor twee argumenten aangevoerd. Het is nu onvoldoende helder direct in de wet opgenomen. Er wordt immers weer verwezen naar de Politiewet. Ik wil hier voorts mee vastleggen dat de reden voor het vragen naar een identiteitsbewijs dient te worden vermeld.
Minister Donner (p. 31): Dan suggereert u een veel verdergaande bepaling, namelijk dat de verplichting veel verder reikt en ook geldt in situaties waarin het onbevoegd is. U neemt dat pas terug bij de vraag welke boete er opgelegd kan worden. Daar heeft artikel 447e betrekking op. Nu ligt in het systeem besloten dat er een toonplicht en een bevoegdheid is. Dat is systematisch in al die bepalingen opgenomen, namelijk dat het gaat om de redelijke uitoefening van de taak. In artikel 447e wordt de hoogte van de boete bepaald. Als het daarin wordt opgenomen, wordt daarmee gesuggereerd dat de verplichting ruimer is, maar dat u dat daar terugneemt. Het ligt dus in wezen besloten in het systeem. De toetsing zal bij de rechter zijn. Daar waar het onbevoegd is, zal er dus niet opgetreden worden. Maar het is hier dubbelop en het heeft bovendien averechtse effecten op de effectiviteit van de bepaling.
De heer Rouvoet (ChristenUnie, p. 31): Het aantrekkelijke van het amendement van mevrouw Vos vond ik dat het niet in artikel 2 bij de toonplicht wordt geregeld, maar in artikel 447e. Ik vraag mij af of ik de redenering van de minister kan volgen, omdat opneming van de bepaling die mevrouw Vos voorstelt betekent dat als het niet noodzakelijk was in het kader van uitoefening van de politietaak of toezichthoudende taak, de strafbaarheid als zodanig komt te vervallen. Het is dan een constituerend element van de strafbaarheid geworden in artikel 447e. Of zie ik dat verkeerd?
De heer Van der Staaij (SGP, p. 31): De minister wijst naar artikel 8a waarin staat dat de bevoegdheid er alleen is voor zover die redelijkerwijs noodzakelijk is voor de uitoefening van de politietaak. Echter, in de strafbaarstelling staat alleen: als je niet gehoor geeft aan een vordering van een ambtenaar, dan ben je in overtreding en strafbaar. Er is niet in meegenomen dat het redelijkerwijs noodzakelijk moet zijn voor de uitoefening van de politietaak.
Minister Donner (p. 31): Neem ik het daar op, dan betekent dit dat onmiddellijk op straat al de discussie wordt gevoerd over terecht of niet terecht.
Mevrouw Vos (GroenLinks, p. 31): U begrijpt het gewoon niet, minister. Hoezo zou dat dan moeten?
Minister Donner (p. 31): Omdat dat samenhangt met de strafbaarheid. Er is bewust gekozen voor het element van de toonplicht. Uitgangspunt is de rechtmatige vordering. Eventueel kan voor de rechter worden bestreden dat het rechtmatig was. Dat is het systeem dat is gekozen, juist om het effectief te maken. Dat ligt ook besloten in artikel 447e.
Mevrouw Vos (GroenLinks, p.31): Wanneer iemand niet voldoet aan de verplichting om het identiteitsbewijs te laten zien, is dat een strafbaar feit dat op dat moment wordt geconstateerd door de dienstdoende toezichthouder of politieambtenaar. Er wordt dan een proces-verbaal opgemaakt. Ik vind het van belang dat dan ook direct wordt geregistreerd wat de reden was waarom de betreffende ambtenaar het noodzakelijk vond om op dat moment om het identiteitsbewijs te vragen. Daarnaast vind ik het van belang dat direct in de strafbepaling wordt opgenomen dat het er altijd om moet gaan dat het identiteitsbewijs wordt gevraagd in het kader van de redelijke taakuitoefening.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 31-32): De minister gaat ervan uit dat het nu wel relevant zou kunnen zijn in de rechtszaak. Als ik er in de rechtszaal in slaag om aan te geven dat het mij ten onrechte is gevraagd, kan de rechter niettemin zeggen: u hebt niet voldaan aan een vordering van een bevoegde ambtenaar, dus u bent strafbaar. De strafbaarheid wordt dan niet opgeheven.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 32): Bij snelheidsovertredingen geldt iets soortgelijks, dan zeggen mensen ook dat zij niet te hard rijden en dan zegt de ambtenaar: ik maak gewoon proces-verbaal op en u zoekt het maar op de zitting uit. Dat is hetzelfde type discussie. Die redenering klopt dus niet helemaal.
De heer Jager (CDA, p. 32): Ik begin nu toch te twijfelen en zal dit punt meenemen in de overwegingen. Ik wijs er wel op dat op het moment dat je die bevoegdheid opneemt in de strafbepaling deze onderdeel van de tenlastelegging moet zijn, terwijl dat tot dusver niet is ingebakken in ons systeem. Wel wordt op de rechtszitting onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid waarmee de politie gebruikgemaakt heeft van haar bevoegdheid, maar dat hoeft niet per definitie te staan in de tenlastelegging aan de verdachte. De toetsing vindt wel degelijk op de zitting plaats op basis van het Wetboek van Strafvordering en de toepassing van de bevoegdheden van de politie op basis van de Politiewet, maar het hoeft geen onderdeel uit te maken van de tenlastelegging. Het lijkt mij dat het dat wel gaat doen als je het opneemt in de strafbepaling, en dan wijk je af van het reguliere proces.
Minister Donner (p. 32): Ik sluit mij geheel aan bij de woorden van de heer Jager. Dat was ook wat ik bedoelde met de bewijslast die hiermee samenhangt. Inderdaad, via de tenlastelegging ligt de bewijslast bij het openbaar ministerie, terwijl nu duidelijk wordt gezegd, wat van belang is voor de systematiek, dat het gewoon kan worden aangevoerd, maar dat de bewijslast ligt bij de gedaagde. De heer De Wit stelt in zijn amendement op stuk nummer 9 voor, de leeftijd van 14 jaar te verhogen naar 16 jaar. Ik ben al uitvoerig ingegaan op de argumenten om die leeftijd op 14 jaar te houden. De heer Van der Staaij stelt in zijn amendement op stuk nr. 12 voor, mensen van boven de 70 jaar uit te zonderen van de identificatieplicht. Wij maken ons zorgen over het gevaar van discriminatie. Ik denk dat de Kamer zich hiermee gevaarlijk zou bewegen op het terrein van discriminatie en wel leeftijdsdiscriminatie. Ik heb te maken met mensen die volop aan het maatschappelijk leven deelnemen. Ik zal het niet hebben over de oudere hangjeugd van boven de zeventig. Kijk naar de stadsparkjes en je ziet die zitten. Nogmaals, het gaat hier om volwaardige leden van de samenleving. Ga je dit onderscheid invoeren, dan zeg je in wezen: zij horen er niet meer bij, zij zijn onschuldig, daarmee lopen wij geen risico’s. Nogmaals, de argumenten van de BOPZ, de argumenten van getuigen, de argumenten inzake andere situaties gelden evenzeer bij de handhaving. Ook ouderen laten hun hond uit. Bij de bestuurlijke handhaving zit ik dus met precies dezelfde problemen. De motieven die ervoor zijn, gelden meer in het algemeen de handhaving van onze openbare orde en bestuurlijke orde in de publieke ruimte. Je kunt niet zeggen: boven de zeventig neem je niet meer deel. Dat is discriminatie. Ik denk dat er ook geen reden voor is vanuit de motieven die het invoeren van de uitgebreide identificatieplicht rechtvaardigen.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 32): Zou het argument van de minister van leeftijdsdiscriminatie niet sterker zijn als er ook geen discussie was over een minimumleeftijd? Geef je met het feit dat je een minimumleeftijd stelt niet al aan dat er een zekere afweging kan zijn ten opzichte van het doel en eventueel de mate van ’’deelname aan’’?
Minister Donner (p. 32): Dat klopt. Anders kunnen wij zelfs een discussie hebben over de grens van achttien jaar en wordt het automatisch twaalf, omdat dat de leeftijdsgrens is waarbij wij mensen strafrechtelijk aansprakelijk houden. Dat is dan de enige niet-discriminerende grond. Er is juist in die fase alle reden om onderscheid te maken, zoals ook blijkt uit de reacties op het wetsvoorstel. Die reden is er niet boven de zeventig, want in wezen houdt uitzondering van mensen van zeventig en ouder een diskwalificatie in van hun deelname aan het maatschappelijk verkeer. Als wij menen dat wij het wetsontwerp nodig hebben voor die mensen die volwaardig deelnemen aan het maatschappelijk verkeer, dan zullen wij die ouderen eronder moeten laten vallen. Er is geen goede grond om daar een onderscheid aan te brengen. Mevrouw Vos stelt bij amendement registratie van de reden van vordering voor in het politieregister, bedoeld in de Wet politieregisters. Ik ben er al op ingegaan. De Wet politieregisters behelst een gesloten systeem. Er mag alleen worden geregistreerd ten behoeve van specifieke doelen. Het vergemakkelijken van de klachtbehandeling op verzoek van de betrokken burger behoort daar niet bij. Dat past niet in die wet. Tegelijkertijd heb ik al aangegeven, dat er wel verslag zal moeten worden gedaan over de praktijk van de politieklachtenregeling. Het kan niet zo zijn dat er op verzoek van een burger een bepaalde registratie plaatsvindt in het kader van de Wet politieregisters.
Mevrouw Griffith (VVD, p. 32): De minister was aan het afronden, maar hij is nog niet ingegaan op twee vragen van mij. Mijn eerste vraag betrof de identiteitsfraude. Hoe zit dat bij de toezichthouders? Ik heb voorts een vraag gesteld over de drie punten die moeten worden opgenomen in een proces-verbaal in de aanwijzing van het openbaar ministerie.
De heer Wolfsen (PvdA, p.32): Dat proces-verbaal kun je gebruiken om bij de vreemdelingenbewaring de rechtmatigheid te toetsen. Dat willen wij graag. Met de heer Van der Staaij had ik een subdiscussietje over de toezichthouders. Wij zeiden: wij zijn er niet tegen omdat de toezichthouders geen extra bevoegdheden krijgen. De minister heeft het zelf geschreven op pagina 18 van de nota naar aanleiding van het verslag. Daar staat dat het nu ook al mag, maar artikel 5:16a Awb wordt toch toegevoegd om dit wat explicieter in de wet neer te leggen. Ik vind dit goed, want ik heb graag heldere wetgeving in plaats van de vage omschrijving die nu in de Algemene wet bestuursrecht is opgenomen. Ik neem aan dat de minister dit ondanks de kritiek van de heer Van der Staaij staande houdt, want anders moet ik mijn inbreng heroverwegen.
Mevrouw Van der Laan (D66, p. 32-33): Ik heb gevraagd of er niet een document kan komen en dan liefst met biometrische kenmerken zoals vingerafdrukken erbij. Wil de minister daarop ingaan? De Raad van Hoofdcommissarissen heeft gezegd dat er snel een landelijk register moet komen dat 24 uur per dag door de politie kan worden geraadpleegd om fraude tegen te gaan. Heeft de minister hier al over nagedacht?
Mevrouw Vos (GroenLinks, p. 33): De minister heeft gereageerd op mijn amendement op stuk nr. 13, waarin ik vraag om registratie op verzoek van de reden waartoe een identiteitsbewijs is gevorderd. De minister zegt dat dit niet in de politieregisters kan worden opgenomen. Heeft hij wellicht een suggestie waar die registratie dan wel kan worden opgenomen?
Minister Donner (p. 33): De politie mag dit soort dingen niet registreren, ook niet als het in een andere regeling wordt geplaatst. Dit kan wel worden geregistreerd in het kader van de klachtenregeling, maar dan is er sprake van een registratie naar aanleiding van een klacht. Anders registreert de politie deze informatie, terwijl nu juist met de Wet politieregisters werd beoogd te voorkomen dat de politie die registreert. Wij kunnen in het kader van een nieuwe Wet op de politieregisters dit punt opnieuw in overweging nemen, maar de huidige wet staat dit niet toe. Die wet heeft betrekking op alle registraties van de politie, behoudens klachten. De opmerking van de heer Wolfsen over artikel 5:16a Awb is juist. Dit is inderdaad de reden dat dit is opgenomen. De vraag is gesteld in hoeverre ik de vreemdelingenrechter gelijk kan laten oordelen over de eventuele juistheid van de controle. Ik moet dit bezien, want dit behelst een wijziging van de rechtsmacht tussen strafrecht en vreemdelingenrecht. Ik wil dit in overweging nemen, maar ik kan hierover nu geen toezegging doen. Ik zie het punt dat dit tot een vereenvoudiging zal leiden.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 33): Mag ik hieruit concluderen dat de minister de inzet steunt dat een rechter het hele traject toetst? Als hij toezegt dat hij dit later zal regelen, kunnen wij dit nu laten rusten.
Minister Donner (p. 33): Nee, ik steun dit niet onmiddellijk. Ik wil hier graag naar kijken. Er is al jurisprudentie op dit terrein en ik wil graag kijken of hier een mouw aan is te passen. Ik zal de Kamer hierover inlichten. Ik zal de Kamer in een brief uitleggen wat er mogelijk is en wat niet en die brief zal de Kamer voor de stemmingen bereiken. Als wij het niet kunnen regelen, zal ik aangeven waarom niet.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 33): Ik zou het bijzonder prettig vinden als dit kan worden geregeld.
Minister Donner (p. 33): Ik zie het punt en als ik dan toch tot de conclusie kom dat wij dit niet zo moeten regelen, zullen daar dwingende redenen voor zijn. Die zal ik dan in mijn brief verwoorden. Er is in dit systeem bewust voor gekozen om geen eigen identiteitskaart in te voeren, juist vanwege de vele consequenties die dat kan hebben. De vraag of wij niet zo langzamerhand tot een identiteitskaart kunnen komen, is in wezen een algemene vraag over het hele systeem van identiteitskaarten. Ik huiver daarvoor, omdat je dan in wezen al je eieren in een mandje stopt. De vervalsing van die ene kaart, geeft toegang tot alle systemen. Uit het oogpunt van het tegengaan van identiteitsfraude is ervoor gekozen om niet voor alle gevallen eenzelfde kaart te gebruiken, omdat dan in wezen de identiteit wordt ingeruild voor de kaart. Er wordt een notitie voorbereid over de verschillende vraagstukken die samenhangen met identiteitsfraude. Ik stel voor dat wij die vraag in dit kader aan de orde stellen. Dan komt ook de vraag over biometrische gegevens aan de orde.
Mevrouw Van der Laan (D66, p. 33): Ik vind het verhaal van de minister dan nu niet zo overtuigend. Juist als je een goede kaart hebt met biometrische gegevens, heb je het probleem van verwarring niet en is het ook niet zo dat met het vervalsen van de kaart, de identiteit kan worden verkregen.
Minister Donner (p. 33): In deze zaak is er geen sprake van een goede kaart, want op den duur zal iedere kaart vervalsbaar blijken te zijn. Hoe meer wij alle gegevens in een kaart concentreren, hoe meer de kaart de identiteit wordt. Daarom wordt bijvoorbeeld voorgesteld om de biometrische gegevens en de kaart gescheiden te houden, zodat via een ander systeem kan worden gecontroleerd of die twee bij elkaar horen. Dit hoort echter thuis bij de discussie over de identiteitsmiddelen en de problematiek van de identiteitsfraude en die gaat veel verder dan dit punt. Wij zullen proberen om via het OM te bereiken dat in het proces-verbaal de redelijke uitvoering en de situatie rond het staande houden worden opgenomen.
Mevrouw Griffith (VVD, p. 33): Ik heb drie afzonderlijke punten genoemd waarvan de minister er al twee in de nota heeft opgenomen. Ik heb nog een derde punt genoemd dat ook wordt gebruikt bij het vreemdelingentoezicht. Ik heb gevraagd of u deze drie punten in de aanwijzing wilt opnemen.
Minister Donner (p. 33): Ik heb die drie punten genoteerd: namelijk het kader van de vordering, de redelijke uitvoering en de situatie waarin de staande houding plaatsvond. Die zullen worden meegenomen
De heer Rouvoet (ChristenUnie, p. 33): Ik zie nog een derde optie. Ik vraag mij af of het de bedoeling is dat wij dit nu in dit wetgevingsoverleg afdoen of dat wij ervoor kiezen om dit plenair af te ronden, zoals wij met het wetsvoorstel met betrekking tot de stelselmatige daders hebben gedaan. Ik begrijp dat de plenaire agenda onder druk staat, maar gelet op de voorgeschiedenis van dit wetsvoorstel en de stevige discussies die dit heeft opgeroepen, lijkt het mij goed om dit plenair af te ronden. De voorzitter: Ik heb gehoord dat er voor het kerstreces geen ruimte meer is voor extra agendapunten voor de plenaire vergadering.
De heer Jager (CDA, p. 33-34): Ik steun het voorstel van de heer Rouvoet. Ik had mij voorgenomen, om een korte heropening te vragen. Ik wil graag de mogelijkheid hebben om nog wat dieper na te denken over de antwoorden van de minister en ik wil niet overhaast te werk gaan. Wij moeten toch tot zorgvuldige wetgeving komen? De voorzitter: U realiseert zich toch wel dat dit niet voor het kerstreces kan?
Minister Donner (p. 34): Ik wil erop wijzen dat de invoering van dit wetsontwerp geen haastklus is. Sommige wetgeving wordt zelfs veel sneller ingevoerd. Op een aantal terreinen hangt dit wetsvoorstel samen met de uitvoering van het Veiligheidsprogramma, bijvoorbeeld met betrekking tot de invoering van de bestuurlijke boete. Daarom zou ik niet willen dat er lichtvaardig wordt gezegd: til het maar over het kerstreces. Ik wil hiermee overigens niet zeggen dat deze wetgeving onder grote druk tot stand moet komen. Uit de discussie is gebleken dat er een aantal principiële vragen spelen waarop je ’’ja’’ of ’’nee’’ kunt zeggen. Het probleem zit minder in de formulering van de teksten.
De heer Rouvoet (ChristenUnie, p. 34): Ik waardeer het altijd als ministers meedenken, maar de Kamer gaat over haar eigen orde. Als wij dit vanavond snel in een korte tweede termijn afdoen, heb ik het gevoel dat wij onrecht doen aan het onderwerp en de discussie van vanavond. Het zou mijn voorkeur hebben om te kiezen voor een plenaire afronding. Het gaat mij dan niet om het indienen van amendementen of moties, want dat kan nu ook. Het gaat mij om zorgvuldige wetgeving en daar gaat de Kamer zelf over.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 34): Voor de bestuurlijke boete moet nog nadere wetgeving worden ingevoerd. Het wachten op de afhandeling van dit wetsvoorstel kan die wetgeving daarom niet in de weg staan. De Eerste Kamer is er bovendien ook nog. Laatst hebben wij met grote haast een wetsvoorstel behandeld dat vanwege goede argumenten bij de Eerste Kamer blijft liggen. Ook wat dat betreft zou het ongelukkig zijn als wij ons nu zouden haasten, terwijl het maar de vraag is of ook de verdere behandeling snel kan plaatsvinden.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 34): De kern van dit voorstel is de discussie over de openbare orde. De minister wilde laten bezinken hoe het precies zit met het ramptoerisme, zodat wij daarover op een nader tijdstip nog eens van gedachten kunnen wisselen. Je zou dat eigenlijk de kern van dit wetsvoorstel kunnen noemen. In die zin zou het voor de rust en de zorgvuldige formulering goed zijn om daar de tijd voor te nemen.
Mevrouw Griffith (VVD, p. 34): Ik sluit mij aan bij het voorstel om vandaag geen tweede termijn te houden en tot een plenaire afronding te komen.
De heer De Wit (SP, p. 34): Over de bestuurlijke boete vindt volgende week een algemeen overleg plaats naar aanleiding van een notitie van de minister van Binnenlandse Zaken. De voorzitter: Ik stel vast, dat wij de bespreking kunnen afronden na de beantwoording door de minister van vragen die gesteld zijn in de eerste termijn van de Kamer. Wij zullen dit debat plenair voortzetten op een nader te bepalen moment.
Handelingen II
Minister Donner (p. 2512): Voorzitter. Alle interventies van de verschillende leden zouden mij slechts moeten dringen tot compactheid, omdat men zegt: hoe meer ik zeg, des te meer raakt men tegen. Ik kan het dus beter kort houden. Er is nu nog een meerderheid. Ik ga ervan uit dat, als ik nu zwijg, die meerderheid er nog is. Dan kunnen wij allemaal naar huis gaan. Toch denk ik dat het goed is om nog kort op een aantal punten in te gaan. Er is gevraagd naar de meerwaarde van het geheel en de bedoeling van het wetsvoorstel. Openbare orde wordt betiteld als de poe¨ zie in het recht. Toch geeft de heer Van der Meulen in zijn handboek een vrij compacte definitie daarvan: openbare orde is de naar tijd en plaats bepaalde normale gang van zaken op voor het publiek toegankelijke plaatsen, welke gang van zaken wordt gekenmerkt door een overwegende mate van algemene vrijheid deze plaatsen overeenkomstig hun bestemming te gebruiken in veiligheid voor persoon en goed. Openbare orde in de publieke ruimte betekent die ruimte gebruiken op een normale wijze overeenkomstig de bestemming van die ruimte. Dat is de reden waarom dit wetsvoorstel voor sommigen een grote stap is en voor anderen een kleine stap al naar gelang men ervoor of ertegen is. Als men ervoor is, is het een kleine stap. Als men ertegen is, is het een grote stap. Degenen die twijfelen zeggen: het is een kleine stap; overtuig mij dat het een kleine stap is. Wij hebben de identificatieplicht al voor het geval dat er sprake is van strafbare feiten. Maar niet de hele normale gang van zaken in de openbare ruimte is in wettelijke strafbepalingen geregeld. Daar ligt nu juist dit grensvlak.
De heer Rouvoet zegt: je kunt niet de orde handhaven door via de toonplicht de zaak in het strafrecht te brengen. Dat is nu eenmaal het probleem. In de publieke ruimte is de straf het middel om te handhaven. Zonder strafbepaling is er geen toonplicht. U zegt dat het zonder toonplicht kan. Maar als wij de politie de taak geven de openbare orde in de publieke ruimte te handhaven en als dat vergt dat men op dat moment iemand naar zijn identiteit vraagt, dan moeten wij de politie de mogelijkheden daartoe geven. Daarbij hoort dat de weigering strafbaar moet zijn. Zo eenvoudig is het. U kunt dan niet zeggen: u trekt dan iets wat niet in het strafrecht ligt nu in het strafrecht. Dat doen wij met iedere strafbepaling die wij toevoegen: iets wat niet in het strafrecht zat, trekken wij dan in het strafrecht. Dat is dan ook geen argument. Wij hebben het strafrecht nu juist voor die relaties van de overheid waarbij geen andere bestuurlijke relatie is. Dat is het kenmerk van het ultimum remedium. Wij hebben het daar vanmiddag over gehad toen het ging over Schiphol, waar wij proberen om vanuit het strafrecht tot een bestuursrechtelijke oplossing te komen omdat het strafrecht daar onvoldoende werkt. Hier hebben wij met het omgekeerde te maken. Ik constateer dat wij op dit moment de politie wel de opdracht geven tot handhaving van de openbare orde. Aangezien er geen plicht is om de identiteit prijs te geven, kan men zich juist in de publieke ruimte terugtrekken in de anonimiteit van de groep en zich daarin krachtig voelen. Die situaties zijn in de eerste plaats aanleiding voor het wetsvoorstel. Mevrouw Van der Laan wees op de behoefte die wordt uitgesproken, die inderdaad onmiskenbaar is. Als wij de politie die taak geven, moeten wij haar ook de mogelijkheden geven. Uiteraard kun je over iedere situatie praten: kunnen wij het niet strafrechtelijk aanpakken, zodat er al een identificatieplicht is? Dan doen wij echter precies datgene waarvan de heer Rouvoetzegt dat wij het niet moeten doen. Wij construeren dan alles. Wij trekken het dan het strafrecht in, bijvoorbeeld door een bevel op grond van artikel 184. In die situatie moeten wij het strafrecht dan handhaven. Omdat wij de identiteit niet kunnen vaststellen, moeten wij dan personen meenemen. Derhalve heb ik eerder aangegeven dat dit een minder zwaar middel is dan de middelen waarmee je het nu eventueel in het strafrecht kunt trekken. Natuurlijk betekent dit ook dat je het via de toonplicht in het strafrecht trekt.
De heer Rouvoet (ChristenUnie, p. 2513): Er is een verschil met andere strafbaarstellingen. Normaal gesproken stel je een gedraging strafbaar. Die gedraging vinden wij dan laakbaar en strafwaardig. Het verschil is echter dat wij nu een op zichzelf onschuldige handeling, namelijk dat je je paspoort niet bij je hebt, strafbaar stellen om de taakuitoefening van de politie op andere terreinen te vergemakkelijken. Daar zit een principieel verschil met alle andere strafbaarstellingen. U moet dat, denk ik, iets nuanceren.
Minister Donner (p. 2513): Maar in die redenering zegt u: had je een draagplicht voorgesteld, dan had ik het logisch gevonden om de toonplicht strafbaar te stellen, want dan stel je een inbreuk vast. Maar dat is alweer een redenering in de trant van: als het meerdere gedaan wordt, vind ik het mindere niet acceptabel. De meerderheid van de Kamer heeft onder andere in het regeerakkoord geconstateerd, dat er behoefte is aan een identificatieplicht en ook aan een draagplicht. Ik heb het wetsvoorstel ingediend omdat ik meen dat er via deze toonplicht niet een juridisch strafrechtelijk handhaafbare draagplicht is die ertoe kan leiden dat de politie al kan gaan controleren op de verdenking dat de persoon geen identiteitsbewijs bij zich heeft. Als men zich op straat begeeft, kunnen er echter situaties ontstaan die niet zonder meer met het eigen gedrag samenhangen. Men kan getuige zijn, men kan betrokken raken bij een oploop. In die situaties hangt het niet precies van het eigen gedrag af, maar kan het toch nodig zijn om het identiteitsbewijs bij zich te hebben. Derhalve kan ik niet zeggen: als ik mij maar voorneem mij volstrekt oppassend te gedragen, hoef ik het bewijs niet bij mij te hebben. De consequentie van de toonplicht zoals wij die nu regelen en van de politietaken die wij hebben gegeven, is dat men potentieel in een aantal situaties naar het identiteitsbewijs kan worden gevraagd. Als men het niet bij zich heeft, ligt het risico bij de burger. Dat is de consequentie.
De heer Rouvoet (ChristenUnie, p. 2513): Ik stel vast dat dit betoog van de minister geen antwoord op mijn interruptie is. Hij zegt dat wij het altijd via het strafrecht doen, doordat wij bepaalde gedragingen onder het strafrecht brengen. Mijn vraag was echter of hij met mij erkent dat hier iets anders aan de hand is. Niet de gedraging als zodanig is immers strafwaardig. Die strafwaardigheid wordt gecreëerd om de taken van de politie op een ander terrein te vergemakkelijken. Daar gaat de minister in zijn betoog aan voorbij.
Minister Donner (p. 2513): Laten we wel zijn: dat doen we toch ook met het voorbeeld wat anderen hier noemen, namelijk het bevel? Omdat men weigert een bevel op te volgen, ontstaat een strafwaardige situatie. In wezen is wat wij hier doen hetzelfde, zij het minder. Immers, als een bevel wordt geweigerd, hebben we precies hetzelfde. Maar dan moeten we eerst het bevel geven, dan ontstaat het strafbare feit, en pas dan ontstaat de plicht om je te kunnen identificeren, en dan moet ik iemand gaan meenemen. Hangjongeren veroorzaken overlast in winkelcentra door gedrag zoals uitlachen, nadoen, toeroepen, spugen. Hierdoor worden burgers voortdurend met overlast geconfronteerd, overlast die geleidelijk aan steeds erger wordt. In die situaties kan de politie nu niet verder.
Mevrouw Vos (GroenLinks, p. 2513): Ik wil nog even terug naar iets wat de minister enige tijd geleden zei: er is nu een toonplicht geregeld, waarvan de consequentie is dat burgers in bepaalde situaties om hun kaart kan worden gevraagd, waarbij het risico van het niet bij zich hebben bij de burger ligt. Betekent dit in feite niet dat er materieel gezien gewoon een draagplicht is? Je moet het bewijs bij je hebben, want er kan altijd om gevraagd worden, en als je het niet bij je hebt, ben jij strafbaar.
Minister Donner (p. 2513): Praktisch houdt dit in dat je een ID-kaart bij je moet hebben. Wat niet wordt voorgesteld, is dat het enkele feit dat je de kaart niet bij je hebt strafbaar is. Want dan voer ik een situatie in waarin het niet mijn bedoeling is om te gaan controleren. Maar praktisch ben ik het met u eens: de toonplicht, vanwege de situatie waarin je jekunt bevinden, houdt in dat je de kaart praktisch bij je hebt. Zo niet, dan loop je het risico dat het je bevoegdelijk wordt gevraagd, en dat je een strafbaar feit pleegt als je hem niet toont.
Mevrouw Vos (GroenLinks, p. 2513): Maar het kan natuurlijk gebeuren dat een burger zonder dat hij daartoe zelf direct aanleiding geeft, belandt in een situatie waarin hem om die kaart wordt gevraagd. Wanneer hij die kaart dan niet bij zich heeft, is hij strafbaar. Hij wordt dan strafbaar gesteld voor iets waartoe je zelf geen aanleiding hebt gegeven, puur om het feit dat je de kaart niet bij je hebt.
Minister Donner (p. 2513-2514): U bevestigt wat ik net tegen de heer Wolfsen heb gezegd: het kan niet enkel van het eigen gedrag afhankelijk zijn, maar ook vanwege de situaties waarin men terecht kan komen. Dan ontstaat een toonplicht, op grond waarvan het praktisch is dat men de kaart draagt.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 2514): Het voorbeeld van het spugen vind ik mooi, want het is wat anders dan terrorisme en andere grote dingen. Stel, je spuugt in de publieke ruimte, er wordt om je kaart gevraagd, die je laat zien, en dan?
Minister Donner (p. 2514): De politie moet in dat geval de openbare orde handhaven. Spugen is geen normaal gedrag. Je kunt dan zeggen: wil je er nu mee ophouden. Zo niet, dan kom je in de categorie verstoring van de openbare orde. Maar nu moet de politie, omdat men de naam niet kan achterhalen, overgaan tot steeds zwaardere maatregelen. Die behoefte is er bij de politie. Nu verschuilen burgers zich achter de anonimiteit.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 2514): De politie kan alleen vragen of men wil ophouden als ze weten wie het is.
Minister Donner (p. 2514): Als je weet wie het is, kun je overgaan tot normale beboeting.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 2514): Dan is het strafbaar en niet nodig.
Minister Donner (p. 2514): Natuurlijk. Het wezenlijke is dat je niet alleen je identiteit moet geven, maar je moet de ID-kaart tonen.
Minister Donner (p. 2514): In de huidige situatie kan een valse naam worden opgegeven. In de toekomst kan worden gevraagd naar de ID-kaart. Anders moet ik eerst altijd de situatie laten escaleren, totdat ik in de sfeer van de strafbare feiten kom; dan ben ik bezig met handhaving van de strafrechtelijke rechtsorde. Verschillende leden stellen dat dit steeds kan. Het mindere, de preventie om te voorkomen dat je daar terechtkomt, wil men derhalve niet, omdat je alles kunt laten evolueren in de strafbare situatie. De praktische ervaring van de politie is dat dit niet kan en dat men daardoor in de publieke ruimte, bij de handhaving van de openbare orde, juist te kort schiet. Om die reden bestaat hier behoefte aan.
Mevrouw Griffith (VVD, p. 2514): Ik zoek het verschil tussen het vragen om een identiteitskaart, het niet kunnen tonen daarvan en het daadwerkelijk optreden. Ik begrijp ook dat de politie je in de gelegenheid kan stellen om je kaart op te halen of iemand de kaart te laten brengen. Dat zijn ook mogelijkheden in het kader van de handhaving en de vraag hoe strikt de politie is.
Minister Donner (p. 2514-2515): Met de invoering van deze plicht moet dat soort situaties niet meer worden geaccepteerd. Men moet niet meer de gelegenheid krijgen om de kaart op te halen, want dan loop je elke keer tegen dezelfde situatie aan. Er zijn wel uitzonderingen. We hebben het gehad over de problematiek van orthodoxe joden op de sabbat. In dat soort situaties kan ik me voorstellen dat je die mogelijkheid nog geeft bij de handhaving. Voor het overige moet de consequentie van het wetsvoorstel zijn dat men de legitimatie bij zich heeft. Dat is de enige manier waarop het praktisch effect zal hebben in de publieke ruimte. Men moet niet meer kunnen zeggen dat men de kaart niet bij zich heeft en dat men morgen langskomt om die te tonen. Die praktijk moet worden ingevoerd. Naast de kwestie van de openbare orde speelt er nog iets, namelijk de bestuurlijke boete. Dan kom je bij de toezichthouders terecht. Bij de bestuurlijke boete speelt het probleem dat ambtenaren niet de mogelijkheid hebben naar identificatie te vragen als ze niet als politieagent in de publieke ruimte optreden. Als gemeenten in het kader van het beter handhaven van de openbare orde en het tegengaan van verloedering en hufterigheid die extra inzet willen plegen, als zij toezicht willen gaan houden door middel van bestuurlijke handhaving en de bestuurlijke boete, dan is dit een voorwaarde. Anders word je als ambtenaar iedere keer geconfronteerd met iemand die zijn naam niet opgeeft of een valse naam opgeeft. De bestuurlijke boete in het geval van ergernis in de publieke ruimte is niet mogelijk zonder dit instrument. De heer De Wit wijst erop dat er sprake is van inbreuk op verworvenheden. Wij hadden dit echter niet hoeven voorstellen als die verworvenheden niet hadden geleid tot een voortgaande verloedering in de publieke sfeer en tot voortgaande inbreuken op de openbare orde. Ik weet overigens niet of wij moeten vasthouden aan deze verworvenheden, maar dan kun je het laten zoals het is. Dan is het pas gerechtvaardigd om op te treden als er echt sprake is van criminaliteit. Zolang dat niet aan de orde is, is het een verworvenheid en moet je niet vragen naar de identiteit. Het gestelde over de verworvenheden vind ik niet het beste argument om het niet te doen. Dit wetsvoorstel treedt ook in de plaats van het wetsvoorstel op de incidentele identiteitscontroles, bijvoorbeeld bij het voorkomen van terrorisme. In het geval van de dreiging van een terroristische aanslag biedt dit voorstel de mogelijkheid mensen te vragen naar hun identiteit. Een paar maanden geleden kregen wij het signaal dat er in een tunnel mogelijkerwijs sprake was van een bomontploffing. Toen is er gecontroleerd aan het begin van de tunnel. In die situaties zal men mensen gaan vragen naar hun identiteit, voordat men in de tunnel komt, gewoon preventief. Daar hadden wij de Wet incidentele identiteitscontroles voor voorgesteld. Bij het voorkomen van misdrijven geldt het tot op zekere hoogte ook, omdat er dan nog geen verdachte is. Ik weet dat de Kamer minder gecharmeerd is waar het gaat om de hulpverlening van personen die verward op straat lopen, maar ik wijs erop dat de identificatieplicht ook op dat punt mogelijkheden biedt. Het wetsvoorstel normaliseert namelijk de situatie dat men een identiteitsbewijs bij zich heeft. Daarom snap ik de vrees van mevrouw Vos niet dat deze bevoegdheid zou leiden tot discriminerende handhaving. Dan zou dat nu namelijk al het geval moeten zijn gelet op het feit dat er nu reeds sprake is van toepassing in bepaalde gevallen. Ik zie niet in dat wanneer deze bevoegdheid erbij komt, het dan discriminerend wordt, terwijl het op een aantal terreinen nu ook al mogelijk is om naar de identiteit te vragen. Ik merk er wel bij op dat de bestuurlijke bevoegdheden tot nu toe altijd zijn ingezet bij identiteitsfraude in de sociale zekerheid en de fiscaliteit. Dat is uitgebreid met voetbal en zwartrijden. Ten aanzien van voetbal is de toevoeging opgenomen dat het moet gaan om de uitoefening van de functie. De oorzaak hiervan is gelegen in het feit dat het daarbij ook kan gaan om functionarissen die geïnformeerd rondlopen en die wel de bevoegdheid hebben. Kortom, als we het ook in het onderhavige wetsvoorstel opnemen, dan betekent dit dat ik fundamenteel de effectiviteit van de maatregel beperk, omdat een en ander dan in de tenlastelegging iedere keer omschreven moet worden. Dat draait dus fundamenteel de verhouding om. Ik zou het de Kamer dan ook ten stelligste willen ontraden om dit in de delictsomschrijving op te nemen, omdat dit de effectiviteit van de maatregel zal beperken.
Mevrouw Vos (GroenLinks, p. 2515): Ik heb een groot probleem met deze redenering van de minister. Hij heeft gezegd dat ten aanzien van de identificatieplicht bij voetbalwedstrijden sprake is van een toevoeging vanwege het feit dat er mensen aanwezig zijn die niet geïnformeerd zijn. Het voorliggend wetsvoorstel gaat ook gelden voor tal van toezichthouders die ook niet in alle gevallen geïnformeerd zijn. Dus mij lijkt dat hetzelfde daarbij geldt. In artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht staat dat bij het niet voldoen aan een ambtelijk bevel, bewezen moet worden dat de ambtenaar in de rechtmatige uitoefening van zijn bediening was. Dus ook daarbij is het dus onderdeel van de delictsomschrijving. Derhalve begrijp ik de bezwaren van de minister op dit punt niet. Waar de minister heeft gezegd dat het alleen maar moet worden toegepast voorzover het in de uitoefening van de politietaak noodzakelijk is, is het mijns inziens van belang om dat goed te borgen in het wetsvoorstel. Wanneer een proces-verbaal wordt opgemaakt, omdat men de kaart niet bij zich heeft, zal beschreven moeten zijn waarom het op dat moment bij de uitoefening van de politietaak noodzakelijk was om de kaart te vragen. Ik meen dat dit cruciaal is om afdoende controle te kunnen hebben op de juiste uitoefening van de bevoegdheid door de toezichthouders en de politie.
Minister Donner (p. 2515): Ik heb aangegeven wat de consequenties zijn als het in de delictsomschrijving wordt opgenomen en wat de instrumenten zijn om het te borgen, zoals het toezicht op de politie en de klachtenregeling. Daarnaast heb ik gewezen op de mogelijkheid dat wanneer er sprake is van een overtreding, zonder meer het verweer van het onbevoegd vragen gevoerd kan worden. Op tal van terreinen van het strafrecht wordt geconstateerd dat juist het opnemen hiervan in de delictsomschrijving tot aanzienlijk meer werk leidt. Het gaat om een maatregel die het de politie gemakkelijker moet maken om in de publieke sfeer op te treden of toezicht te kunnen houden. Als iedere keer als er naar de identiteit wordt gevraagd, proces verbaal opgemaakt moet worden, kunnen wij het beter niet doen. Als er een bekeuring wordt gegeven vanwege weigering, zal er wel een procesverbaal opgemaakt moeten worden om de situatie te verduidelijken. De weigering van de toonplicht zal op een gegeven moment ten laste gelegd moeten worden. Dan zal iedere verdachte kunnen aanvoeren dat hij geweigerd heeft omdat er onbevoegd naar de identiteit werd gevraagd.
Mevrouw Vos (GroenLinks, p. 2515): Het is een misverstand dat in mijn amendement wordt voorgesteld dat iedere keer dat een politieagent om een identiteitsbewijs vraagt, proces-verbaal moet worden opgemaakt. Het gaat mij om de gevallen dat men dit bewijs niet kan niet tonen. Dan zal er toch procesverbaal opgemaakt moeten worden. Daarin moet dan nauwkeurig worden aangegeven waarom het noodzakelijk was om in dat geval om de kaart te vragen. Dit lijkt mij alleen maar in het belang van de helderheid, juist als er een rechterlijke toetsing volgt.
Minister Donner (p. 2515): Ik heb al gezegd welke criteria in het proces-verbaal opgenomen worden. Het is echter fundamenteel iets anders om dit ook in de delictsomschrijving op te nemen. Dan moet de bevoegdheid primair bewezen worden en dan zal de discussie vervolgens daarover gaan. Dit is zeer acceptabel als verweer, maar willen wij voorkomen dat er zeer veel zaken over allerlei subtiliteiten gevoerd zullen worden, dan moeten wij dit niet in de delictsomschrijving opnemen.
Minister Donner (p. 2515): Ten aanzien van de meerwaarde heb ik mijn inbreng wel afgerond. Ik probeer slechts de vragen te beantwoorden. Ik denk niet dat het verstandig is om nu nog in te gaan op het ramptoerisme.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 2515): Ik heb nog een vraag. Ik wil mij graag door de minister laten overtuigen, maar dan wil ik graag weten hoe het juridisch-technisch rondloopt. Kan het verweer gevoerd worden, terwijl het voor de delictsomschrijving niet relevant is of het verzoek bevoegd of onbevoegd is gedaan? Op welke grond kan de rechter tot vrijspraak komen?
Minister Donner (p. 2515-2516): Dan is er onbevoegd gevraagd. In dat geval is er geen schuld en dus geen strafbaarheid.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 2516): Het element van bevoegd of onbevoegd staat niet in de delictsomschrijving. Strikt genomen is op basis daarvan aan alle voorwaarden voldaan.
Minister Donner (p. 2516): Wij nemen in alle bevoegdheidsbepalingen steeds op dat het redelijkerwijs nodig moet zijn voor de uitoefening van de taak. Anders kan er onbeperkt gevraagd worden. De beperking is dus gelegen in de bevoegdheid. Mevrouw Vos heeft gevraagd naar de verenigbaarheid met artikel 8 van het EVRM. Diverse sprekers hebben erop gewezen dat verschillende landen in Europa een identificatieplicht kennen. Er is in al die gevallen nog nooit een zaak geweest over strijdigheid met artikel 8. Ik vind het nogal overmoedig om te beweren dat al die landen al jaren inbreuk plegen op het EVRM, maar dat zij dat alleen nog niet weten; alleen wij weten dat. Ik denk derhalve niet dat de invoering van een identificatieplicht daarop een inbreuk maakt. De heer De Wit heeft gevraagd naar de Vasileva-zaak. In die zaak werd de detentie niet ingegeven door het vermeende zwartrijden. Het Hof stelde voorts in het algemeen uitdrukkelijk dat het voor de uitoefening van politietaken van fundamenteel belang is dat de politie de identiteit van burgers kan vaststellen. Ik leid daaruit af dat het Hof op zichzelf daarmee erkent dat het voorgestelde redelijkerwijs voor de taak noodzakelijk is dan wel dat er een pressingsocialneed is. Het Hof spreekt dit met nadruk uit. Ik erken wel dat het in dat geval meer om de vraag van zelfincriminatieging, maar het Hof heeft dit deel daartoe niet beperkt, maar heeft in het algemeen uitgesproken dat het voor de politietaak van essentieel belang is dat men de identiteit kan vaststellen. Derhalve denk ik dat de uitspraak in deze zaak ook geldig is voor deze conclusie. Ik voeg dit bij de constatering dat in geen van de andere landen de identificatieplicht thans, noch in het algemeen noch in specifieke gevallen, is aangemerkt als inbreuk op de rechten van de mens. Derhalve heb ik er vertrouwen in dat dit hier niet zo is. In de toelichting is teruggegrepen op het oudere advies van de heer G.J. Wiarda. In dit geval is de politie die taak al gegeven. De taak is gebaseerd op de pressingsocialneed. Ik meen dan ook dat geen inbreuk wordt gemaakt op artikel 8 van het EVRM, althans dat dit gerechtvaardigd is. Ik denk dat het niet juist is, zoals mevrouw Vos zegt, dat in dit geval sprake is van vergaande ongerechtvaardigde inbreuk. Als dat het geval is, dan moeten wij de politie geen taken geven bij de uitoefening waarbij het redelijk noodzakelijk is om te vragen naar de identiteit. Doen wij dat wel, dan moet die bevoegdheid er zijn. De heer Wolfsen is teruggekomen op de leeftijdsgrens van 14 jaar. De heer Rouvoet vindt de redenering opmerkelijk en zegt: ik heb liever 12 jaar, maar ik kies voor 14 jaar om niet bij 16 jaar uit te komen. Ik ben het met hem eens dat dit ongeveer mijn opbouw is. Tot op zekere hoogte is nu het criterium in de wet 12 jaar. Tegelijkertijd zijn in maatschappelijke discussies argumenten genoemd om dit niet te doen. Dan wordt het een punt van afweging op welk moment je het wel afbreekt. Ik heb, ook gelet op de statistieken over jeugdcriminaliteit, aangegeven dat 14 jaar een redelijke leeftijdsgrens is. Tot op zekere hoogte kan men altijd zeggen: waarom niet een jaar eerder of een jaar later? Ik geef aan dat dit een punt van afweging is. De heer Van der Staaij heeft gevraagd waarom ouderen boven de 70 jaar niet worden vrijgesteld. Nogmaals: in die gevallen is er meestal al een identiteitsbewijs. Derhalve zie ik niet waarom dat voor hen plotseling zo belastend wordt. Het argument dat die ouderen daar niet meer voor in aanmerking komen, is een diskwalificerend criterium. Ik heb aangegeven dat het om de openbare orde gaat. Het gaat om situaties waarin iedereen die aan het maatschappelijk verkeer deelneemt, terecht kan komen. Het is dus niet zo dat je pas meetelt als je misdadig bent. Nee, wij hebben deze maatregel vanwege het verkeer in de openbare orde. Dat kan met zich meebrengen dat de politie vanwege haar taak iemands identiteit moet vragen. Dan vind ik het diskwalificerend om dat niet te laten gelden als men boven de 70 jaar is. In die situaties zijn er juist minder argumenten om dat niet te doen, want het gaat daarbij om mensen die meestal lang voor die tijd al een identiteitsbewijs hadden en moesten hebben; dat identiteitsbewijs loopt gewoon door. Derhalve denk ik dat dat argument niet terecht is. De motie van de heer Wolfsen gaat ook over de leeftijd. De motivering is mij niet helemaal duidelijk. Hij zegt dat 268.000 personen boven de 65 jaar en 440.000 personen in de leeftijdscategorie van 14 tot 65 jaar ervoor in aanmerking komen en dat je het daarom maar gratis moet geven aan mensen die jonger zijn dan 14 jaar. Die redenering snap ik niet helemaal. Als die motie wordt uitgevoerd, schept dat bij deze aantallen lasten in de orde van grootte van 21,5 mln euro. Bovendien is dat voortdurend en is het onterecht, want er zijn al een aantal identificatieplichten, waarbij wij nooit zijn overgegaan tot gratis verschaffen. Gelet op het feit dat wij de mensen in het verleden wel die lasten hebben opgelegd, zie ik niet in waarom wij dat nu plotseling niet zouden doen. Nogmaals: ik denk dat vrijwel iedereen van 65 jaar en ouder al een identiteitsbewijs heeft, al is het alleen om de 65-pluspas voor het openbaar vervoer te krijgen. In die situatie is er meestal dus al een identiteitsbewijs. Als er een punt is, zit dat beneden de 18 jaar. Dat is een relatief beperkte groep. Nu kom ik bij een aantal specifieke vragen. De voorzitter: Ik stel voor dat wij die vanavond niet meer behandelen. De heer Wolfsen heeft nog een vraag. Ik stel voor dat wij er, nadat de minister die vraag heeft beantwoord, voor vanavond een punt achter zetten.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 2516): Die aantallen zijn gewoon overgetypt uit de toelichting. De minister verwacht dat 268.000 personen vanaf 65 jaar zo’n kaart moeten aanschaffen. Dat komt uit de eigen stukken van de minister.
Minister Donner (p. 2516): Dat klopt. Dat geldt ook voor 440.000 personen in de leeftijdscategorie van 14 tot 65 jaar. Vervolgens zegt u: derhalve moet je minderjarigen maar niet laten betalen.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 2516): Nee, ongeveer 700.000 mensen moeten zo’n kaart aanschaffen, onder wie 268.000 65-plussers. Een deel van die 440.000 personen is natuurlijk nog geen 18 jaar. Daarbij gaat het dus om een veel kleiner aantal. Dat getal van 268.000 komt uit uw stukken. U zegt nu dat het nauwelijks voorkomt, maar u hebt het zelf geschat op 268.000. Ik heb die schatting niet gemaakt. Ik weet niet hoe u daaraan bent gekomen, maar u hebt dat aantal zelf genoemd.
Minister Donner (p. 2516): Als ik de beantwoording vanavond niet mag afmaken en morgen moet voortzetten, zal ik dit nagaan. De voorzitter: Er is een verzoek van de zijde van de Kamer om ongeveer te taxeren hoeveel tijd u nodig hebt voor de beantwoording van specifieke vragen.
Minister Donner (p. 2516): Ik denk dat ik in tien minuten a` een kwartier klaar ben. Als ik heel snel praat en niet gestoord word, kan ik proberen om het binnen tien minuten te doen. De voorzitter: Ik adviseer de minister om zich verder te beperken tot de vragen rond amendementen en moties. Ik spreek met de Kamer af dat er niet meer wordt geïnterrumpeerd. Wij kunnen dan binnen een kwartier klaar zijn.
Minister Donner (p. 2516-2517): Voorzitter. Ik zal me verder beperken tot de amendementen en moties. De aanneming van het amendement van de heer De Wit dat de vervanging van de geldboete van de tweede categorie door een geldboete van de eerste categorie behelst, ontraad ik. In het wetgevingsoverleg gaf ik al aan dat deze categorie ook wordt toegepast op tal van andere overtredingen van plaatselijke verordeningen. Het zou anders interessanter worden om maar niet de identiteitskaart te tonen en eventueel bestraft te worden voor de overtreding waarvoor de hogere boete staat. Verder vind ik zulks een miskenning van de praktijk die wij al zien bij bijvoorbeeld voetbalcontroles: daar liggen de boetes veelal niet bij het maximum, maar aan de andere kant en gaat het om boetes van 85 euro en 71 euro. De boete in de eerste categorie maakt de toonplicht ineffectief voor alle categorieën die de voorkoming van misdrijven of overtredingen in een hogere categorie mede beogen. Op het amendement van mevrouw Vos op stuk nr. 8 ben ik reeds ingegaan: de toevoeging in de delictsomschrijving. De aanneming van het amendement van de heer De Wit dat de leeftijd van 14 jaar wil vervangen door 16 jaar, ontraad ik, zoals ik al heb aangegeven. Er is inderdaad sprake van een afweging, maar 14 jaar ligt meer voor de hand. Op het amendement van de heer Van der Staaijben ik ook net ingegaan: een uitzondering voor boven de 70 is niet gerechtvaardigd. Over het amendement van mevrouw Vos met de toevoeging dat van de registratie op verzoek in de Wet politieregisters wil ik het volgende zeggen. De omschrijving geeft al aan waarom dit niet past in de Wet politieregisters. Daar wordt gezegd dat de registers mogen worden aangelegd voor de taak van de politie. Als het dus in het belang van de taak van de politie is, kan het geen voorwaarde zijn dat dit alleen op verzoek van de betrokkene gebeurt. Het verzoek van de betrokkene geeft juist aan dat het niet primair vanuit de taak van de politie gebeurt; derhalve is dit meer een kwestie die speelt in het kader van het klachtrecht. Ik gaf reeds aan dat in het klachtrecht verslaglegging plaatsvindt juist door de wijziging die in de klachtenregeling is opgenomen. Om die reden kan het amendement zeker niet. Het lijkt mij dat dit opgenomen moet worden in het kader van de nieuwe Wet politieregisters, althans in de wijziging die thans in voorbereiding is. In dat kader wil ik wel bezien in hoeverre dit zinvol is, maar nu zou dit amendement de wet in strijd brengen met de andere bepalingen. Dan kom ik bij het amendement op stuk nr. 15 van de heer Jager, die de termijn van ophouden wil verlengen van zes uur tot achttien uur. Ik ga af op de ervaring dat het vaststellen van de identiteit tot nu toe niet als een wezenlijk probleem wordt beschouwd. Er zijn uiteraard altijd mogelijkheden tot incidenten. De politie heeft mij er echter niet op gewezen dat dit aanleiding geeft tot moeilijkheden. Als wij deze bepaling zomaar opnemen, ben ik bang dat dit als een disproportionele toevoeging wordt beschouwd. Derhalve stel ik voor dat dit punt wordt meegenomen bij de evaluatie. Dan kan worden bekeken of een uitbreiding van die eerste zes uur nodig is. Ik wijs erop dat de uren tussen 24.00 uur en 09.00 uur niet meetellen; gedurende de nacht is er dus al uitbreiding.
De heer Jager (CDA, p. 2517): Er lijkt een misverstand te zijn opgetreden. De minister heeft het over de eerste zes uur, terwijl het mij gaat om de tweede zes uur. De maximaal eerste zes uur van verhoor blijven gewoon staan. De tweede zes uur zouden worden uitgebreid tot ten hoogste achttien uur.
Minister Donner (p. 2517): Dan gaat het om de zes uur die nodig zijn om de identificatie na te trekken. Ook op dat punt zijn geen problemen geconstateerd. In het kader van de proportionaliteit ben ik eerder geneigd om dit punt bij de evaluatie te betrekken. Voorzitter. Ik kom te spreken over de moties van mevrouw Van der Laan over de evaluatie. Het WODC zal worden gevraagd om een onderzoeksvoorstel te maken. Als de Kamer daar prijs op stelt, zal ik haar daarover berichten. Ik wil de inwerkingtreding daar echter niet van laten afhangen. Ik wil echter gaarne laten weten op welke basis de evaluatie te zijner tijd plaatsvindt. Het punt van de heer Jager zal hierbij worden betrokken, indien zijn amendement op dit punt niet wordt aanvaard.
Mevrouw Van der Laan (D66, p. 2517): Daar wil ik wat over vragen, want mijn motie is nu wellicht overbodig. Op welke termijn verwacht de minister duidelijkheid over de manier waarop de evaluatie wordt ingevuld? Moet ik daarbij denken aan maanden of eerder aan een jaar?
Minister Donner (p. 2517): Ik begin er in ieder geval niet aan voordat de wet in werking treedt, omdat dat zinloos is. De evaluatietermijn is drie jaar. In de loop van het eerste jaar moet worden bekeken op welke basis er wordt geëvalueerd. Dan moet ik een beeld hebben van de criteria aan de hand waarvan ik dat wil doen. Ik vermoed dat ik daarvan tegen de tijd van de begroting een indicatie kan geven. Het kan dan mooi in de toelichting worden meegenomen. Mevrouw Vos heeft twee moties ingediend. In de eerste motie wordt de regering verzocht, te voorzien in een registratie op verzoek. Zoals gezegd, kan dit niet volgens de Wet politieregisters. Tegelijkertijd wordt in die wet gezegd dat de politie geen andere registers mag aanleggen dan de registers die in de Wet politieregisters passen. In die zin zitten wij eraan vast, anders dan wat ik heb aangegeven in het kader van de klachtenregeling.
Mevrouw Vos (GroenLinks, p. 2517): Kan dat register dan niet elders worden ondergebracht? Het zou toch merkwaardig zijn dat als de persoon in kwestie zelf verzoekt om vast te leggen waarom naar zijn identiteit wordt gevraagd, dit nergens kan worden vastgelegd.
Minister Donner (p. 2517-2518): Dat is nu net de waarborg die is gezocht bij het registreren door de politie. Het mag als het nodig is voor de taak, en voor het overige willen wij niet dat de politie gaat registreren. Ik wil best bekijken of er nog andere mogelijkheden zijn. Op dat punt hebben wij echter – naar ik vermoed mede op verzoek van de fractie van mevrouw Vos – geprobeerd om het zo goed mogelijk dicht te regelen en te voorkomen dat de politie overal elders registraties gaat aanleggen. Ik wil best toezeggen om de mogelijkheden te bekijken en de Kamer daarover in te lichten, zonder te zeggen dat ik het ook doe. De Kamer weet dan in ieder geval wanneer het mogelijk is. Mevrouw Vos heeft ook nog een motie ingediend waarin de regering wordt verzocht om te voorzien in een aanwijzing dat bij de vordering om Donner inzage te krijgen in een identificatiedocument steeds wordt gewezen op de beklagmogelijkheid. Tijdens het wetgevingsoverleg ben ik er al op ingegaan dat dit geen zinvolle methode is. Op dit punt moeten wij juist een waarborg zoeken in de algemene voorlichting over de beklagmogelijkheden, bij invoering van de identificatieplicht maar ook daarna. Hiermee zijn volgens mij alle moties behandeld.
Minister Donner (p. 2518): Dat was de motie over de aantallen; daarop ben ik al ingegaan. De precieze aantallen weet ik niet. Ik weet wel dat dit een extra last van 21,5 mln euro met zich meebrengt. Gelet op de andere zaken die spelen, vraag ik mij af of dit een gerechtvaardigd bedrag is.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 2518): De minister heeft daarop inderdaad gereageerd. Hij had echter gezegd dat hij het punt van de strafrechtelijk bewaren zou oplossen, maar in zijn brief zegt hij nu dat hij dit niet gaat doen. Kan de minister daarop nog reageren?
Minister Donner (p. 2518): Ik heb begrepen dat hierover vanmiddag is gediscussieerd met minister Verdonk.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 2518): De beide ministers verwijzen steeds naar elkaar. Minister Donner is verantwoordelijk voor de rechtspraak.
Minister Donner (p. 2518): Ik heb van minister Verdonk begrepen dat zij niet naar mij heeft verwezen, maar dat zij dit punt zelfstandig heeft beantwoord.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 2518): Minister Donner gaat over de rechtspraak. Hij stuurt mensen zo naar twee rechters, wat wij bijzonder inefficiënt vinden. Eerder heeft hij gezegd: ik zie uw punt, dat ga ik oplossen. De Kamer krijgt nu echter een brief waarin de minister zegt: nee, ik ga het niet oplossen.
Minister Donner (p. 2518): Ik heb gezegd dat ik ernaar zou kijken. In de brief heb ik aangegeven waarom er naar mijn gevoel geen reden is om het op te lossen.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 2518): Het gevolg is dat de minister mensen naar twee rechters jaagt, wat heel inefficiënt en onpraktisch is. Wij zijn toch van de praktische lijn?
Minister Donner (p. 2518): Dat gebeurt in de situatie die ik creëer in de vreemdelingenbewaring. Ik constateer dat die bewaring terecht is, of ik hanteer een aparte procedure in het strafrecht die ik heb voor als ik een boete opleg. Bij de vreemdelingenbewaring zal die factor derhalve meespelen. De algemene beraadslaging wordt gesloten.
Voorlopig Verslag
(p. 3) De leden van de SGP-fractie alsmede de leden van de CU-fractie hadden met uiterst gemengde gevoelens van het wetsvoorstel kennis genomen. Deze leden achtten het een zwaarwegend punt, gegeven de doelstelling een algemene identificatieplicht in te voeren, dat het wetsvoorstel noch de memorie van toelichting zo exact mogelijk aangeven waar, wanneer en voor welk doel gevraagd kan worden een identiteitsbewijs te tonen. Weliswaar wordt in de memorie van toelichting gesteld dat de politie deze bevoegdheid slechts mag uitoefenen voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van haar taak noodzakelijk is, maar er behoeft aan de andere kant, zo meenden deze leden te moeten constateren, geen concrete aanleiding te zijn voor de uitoefening van deze bevoegdheid. (p. 3). Uitbreiding van de bestaande identificatieplichten De leden van de CDA-fractie merkten op dat in het wetsvoorstel is neergelegd hetgeen genoemd wordt een «toonplicht» van het identiteitsbewijs. Door de regering is gezegd dat dit in de praktijk inhoudt dat men de kaart doorlopend bij zich moet hebben. Indien immers om inzage in de identiteitskaart wordt verzocht, moet men deze kunnen tonen. Deze leden namen aan dat deze aldus geconstrueerde draagplicht van een identiteitsbewijs niet in alle omstandigheden zover gaat dat men persoonlijk dat identiteitsbewijs bij zich moet hebben.
Deze leden dachten in dit verband bijvoorbeeld aan een situatie waarin een groter gezelschap met een racefiets gaat rondrijden of bijvoorbeeld de situatie waarin een groep jongelui samen in een bus ergens naar toe gaan of desnoods zich in het carnavalgewoel gaan storten en waarbij een persoon dan voor die groep de identiteitsbewijzen beheert. Dat zou naar de indruk van deze leden toch mogelijk moeten zijn? Deze leden vroegen zich overigens in dit verband af of iemand die in het weekend in een bos gaat joggen in zijn sportkleding een identiteitsbewijs bij zich moet steken. Ook in een zwembad of een dagje op het strand lijkt dat laatste niet altijd simpel uitvoerbaar. Behalve dat onduidelijk is wanneer en op welke gronden politie en toezichthouder onder dit wetsvoorstel naar het identiteitsbewijs mogen vragen, aldus de leden van de PvdA-fractie, is dat ook het geval met de vraag wanneer men onder dit wetsvoorstel in overtreding is. Het wetsvoorstel hinkt namelijk op twee gedachten: het verplicht de burger niet een identiteitsbewijs bij zich te hebben (geen draagplicht), maar verklaart hem wel strafbaar wanneer hij dit bewijs na een daartoe gerechtvaardigde vraag niet kan tonen. Hoe zit het dan met degene die de kaart niet bij zich heeft en die de politiebeambte of toezichthouder aanbiedt met hem mee naar zijn huis te lopen, op een redelijke afstand van de «plaats delict», waar hem de kaart alsnog getoond kan worden. Is die persoon in overtreding? Zo ja, waarom? Is de regering bereid ambtsinstructies te doen uitgaan, en de Kamer daaromtrent inzicht te verschaffen, alsmede over straffeloosheid indien het identiteitsbewijs alsnog binnen een redelijke termijn getoond wordt? (p. 5)
Leidt het voorstel niet tot willekeur in de uitvoering van de bevoegdheden? In België en Frankrijk heeft de politie een betrekkelijk grote vrijheid in het uitoefenen van de identiteitscontrole, zo vervolgden deze leden. Er is in deze landen een constante discussie en stroom aan klachten over de willekeur die de politie gebruikt bij het uitoefenen van hun bevoegdheid. De Antwerpse politie is volgens Belgen ronduit discriminatoir in het toepassen van zijn bevoegdheid, alsook de politie in het LePen-gezinde deel van Zuid-Frankrijk. Ook de leden van de SGP- en CU-fracties hadden er behoefte aan enkele vragen aan de regering voor te leggen wat betreft de ervaringen die in België zijn opgedaan op het niveau van de uitvoering van de aldaar geldende algemene identificatieplicht. Bestaat voor Belgische politieambtenaren niet de plicht om zich te verantwoorden wat betreft de reden waarom zij iemand hebben gecontroleerd? Kent de Belgische wet niet de verplichting voor de politiefunctionaris om, wanneer hem gevraagd wordt naar de reden van aanhouding ter controle, verplicht is een verklarend antwoord te geven? Zijn politiefunctionarissen bij aanhouding ter controle verplicht hun naam bekend te maken? Bevat de Belgische wet niet de voorziening dat een persoon met alle mogelijke middelen zijn identiteit mag bewijzen? Een ander bezwaar meenden de leden van de SGP en CU-fracties te moeten constateren op het vlak van de controlebevoegdheid. Het niet of nauwelijks specificeren van de voorwaarden waaronder mag worden gecontroleerd, kan immers gevolgen hebben voor zowel de toepassing van deze controlebevoegdheid als voor de mogelijkheid om – achteraf – te toetsen op de rechtmatigheid van de toepassing van de controlebevoegdheid. (p. 5-8)
5. Identificatieplicht ter uitvoering van de politietaak
In het voorgestelde art. 447e Sr. is neergelegd, aldus de leden van de CDA-fractie, dat hij die niet voldoet aan de verplichting om een identiteitsbewijs ter inzage aan te bieden zich schuldig maakt aan een strafbaar feit. Leidt dat ertoe dat de politie de betrokkene staande kan houden en indien dat voor de vaststelling van de identiteit van de betrokken persoon noodzakelijk is, ter plaatse aan zijn kleding kan onderzoeken. Kan overigens de politie, indien op straat iemand wordt aangetroffen die onwel is geworden en niet in staat is zich nader te verklaren, aan zijn kleding onderzoeken om zijn identiteit vast te stellen? In de memorie van toelichting wordt gesteld dat het onderscheid tussen openbare orde handhaving en het opsporen van strafbare feiten niet makkelijk is aan te geven. De regering acht het in dat verband een voordeel dat door uitbreiding van de identificatieplicht ten behoeve van de handhaving van de openbare orde de politie een zelfstandige bevoegdheid krijgt om naar een identiteitsbewijs te vragen. Deze leden vroegen wat dat nu in concreto betekent. Kan in een situatie waarin de openbare orde wordt verstoord of verstoring van de openbare orde dreigt, in beginsel aan iedereen die daarbij aanwezig is, zowel deelnemers als toeschouwers inzage in het identiteitsbewijs worden verzocht? Is in dit verband de enkele mogelijkheid dat iemand wellicht iets zou kunnen verklaren over de (wijze van) aanstichting van die (dreigende) wanordelijkheden een voldoende grond om hem of haar naar zijn identiteitsbewijs te vragen? Kunnen personen door een politieambtenaar naar hun identiteitsbewijs worden gevraagd in situaties waarin dat met grote mate van waarschijnlijkheid tot gevolg heeft dat, zonder dat sprake is van een expliciet daartoe strekkend bevel, de desbetreffende personen zich toch vanwege dat verzoek zullen gaan verwijderen van de desbetreffende locatie terwijl dat laatste in feite ook de bedoeling is van het desbetreffende politieoptreden? Deze leden doelden daarbij uitdrukkelijk op personen die zich beperken tot de rol van toeschouwer. Zij vroegen dit omdat de minister blijkens de Handelingen van de Tweede Kamer ter verdediging van de hier aan de orde zijnde nieuwe bevoegdheid onder meer heeft betoogd: «Bij ramptoerisme is het een van de kernelementen van de politiebevoegdheid om ervoor te zorgen dat het verkeer wordt gereguleerd en dat de mensen doorlopen als zij een belemmering vormen. Op dit moment kan de politie niets doen als mensen blijven staan. Dit is geen détournement de pouvoir. Dit is de essentie van de bevoegdheid van de politie op straat, namelijk op dat moment om het verkeer te reguleren en ervoor te zorgen dat hulpdiensten ter plaatse kunnen komen, dat mensen op afstand blijven of uit de weg gaan. Op dat moment heb ik daar politiebevoegdheden nodig….» In de nota naar aanleiding van het verslag zegt de regering dat er niet is gekozen voor een systeem waarbij elke controle van identificatie schriftelijk door de politie moet worden vastgelegd, zo vervolgden de leden van de CDA-fractie. Onder welke omstandigheden mag de politie niettemin eigener beweging vastleggen dat zij een identificatiecontrole heeft uitgevoerd en welke personen dat toen betrof? Bij wijze van voorbeeld wilden deze leden voorts stilstaan bij een situatie waarin er sprake zou zijn van een ruzie of vechtpartij in een straat behorende tot het red light district van Amsterdam. Kan de politie dan alle omstanders van die vechtpartij verzoeken om inzage in hun identiteitsbewijs en dat terwijl de desbetreffende politieambtenaar redelijkerwijze kan vermoeden dat veel van de desbetreffende aanwezigen er zeker geen prijs op stellen geïdentificeerd te worden als een persoon die op dat moment op die locatie aanwezig is. Deze leden stelden dezelfde vraag over het geval dat de politie naar aanleiding van een vechtpartij een inval doet in een bordeel. Dienen dan desgevraagd alle aanwezigen zich te kunnen identificeren door inzage te geven in hun identiteitsbewijs? Door de regering is gezegd dat indien iemand weigert c.q. nalaat zijn identiteitsbewijs te tonen, in het proces-verbaal moet worden opgenomen ten behoeve waarvan de ambtenaar om inzage in het identiteitsbewijs heeft verzocht. In de nota naar aanleiding van het verslag wordt gesteld dat in de regel voldoende zal zijn dat melding wordt gemaakt van «het kader waarin de activiteiten werden uitgeoefend». Kan derhalve onder omstandigheden ermee worden volstaan dat de desbetreffende politieambtenaar in het proces-verbaal opneemt dat er sprake was van dreigende wanordelijkheden terwijl de betrokkene in de nabijheid daarvan werd aangetroffen, derhalve zonder dat melding behoeft te worden gemaakt van enige rol van de betrokkene bij bedoelde dreigende wanordelijkheden? Kan aan personen die in verwarde toestand op straat worden aangetroffen, worden verzocht hun identiteitsbewijs te tonen en in de situatie waarin zij niet bereid of in staat zouden zijn dat identiteitsbewijs te tonen, worden aangehouden en worden overgebracht naar een politiebureau, zo vroegen de leden van de CDA-fractie. In het geval iemand aangehouden zou worden en overgebracht zou worden naar het politiebureau omdat hij niet op eerste vordering van een politieambtenaar zijn identiteitsbewijs heeft getoond en nadien geoordeeld zou worden dat inzage is gevorderd, terwijl dat op dat moment redelijkerwijze niet noodzakelijk was voor de uitoefening van de politietaak, brengt die gang van zaken dan met zich mee dat nadien verkregen bewijs tegen de betrokkene ter zake van het plegen van een strafbaar feit, bijvoorbeeld omdat bij het fouilleren om een identiteitsbewijs te zoeken, in zijn kleding heroïne werd aangetroffen, aangemerkt zou moeten worden als onrechtmatig verkregen bewijs? Wat indien in de hiervoor aangeduide situatie bij een persoon die in verwarde of bewusteloze situatie op straat wordt aangetroffen, onderzoek aan de kleding plaatsvindt om zijn identiteit vast te stellen en dan in zijn kleding heroïne aangetroffen zou worden? Vervolgens stelden de leden van de PvdA-fractie een vraag over de achtergrond van de wens om niet tot deze draagplicht te komen. Deze achtergrond, de vrees voor een niet zozeer lukraak, als wel een onnodig en vooral rasgericht aanhoud- en vraagbeleid van de politie, werd door hen onderschreven. Maar waarom denkt de regering dat die situatie in het kielzog van deze met strafsancties verzwaarde toonplicht, niet zal ontstaan? Ter illustratie merkten zij het volgende op. Het zal de regering bekend zijn dat in zekere grote steden een verbod wordt gesteld om zich met een zeker aantal personen op één plaats te bevinden en niet op eerste sommatie te vertrekken. Is «samenscholing» in de zin van zo’n verordening een gerechtvaardigde grond om naar papieren te vragen? Zo ja, ontstaat dan toch niet de door de regering gevreesde situatie, dat vele (nog) niet op het criminele pad zijnde jongeren onnodig gecriminaliseerd worden? Deelt de regering deze zorg en zo ja, overweegt zij instructies aan politie en toezichthouders om dit te voorkomen? Hoe luiden de ambtsinstructies aan politie en toezichthouder op dit punt momenteel? Bij wie kunnen degenen die zich op dit punt gediscrimineerd achten terecht en hoe frequent wordt, onder de huidige stand van het recht, over een discriminatoir aanhoudingsbeleid geklaagd? De leden van de fracties van het CDA, de PvdA en GroenLinks stelden vervolgens vragen over de toepassing van de Vreemdelingenwet 2000 en de identificatieplicht. Indien een politieambtenaar van een persoon die zich naar uiterlijke kenmerken manifesteert als buitenlander, inzage van het identiteitsbewijs vordert in een situatie waarin dat redelijkerwijze noodzakelijk is voor de uitoefening van de politietaak en de betrokkene dan zonder verdere redelijke verklaring niet kan voldoen aan de desbetreffende vordering, is er dan vanaf dat moment in beginsel sprake van een situatie waarin er een geobjectiveerd redelijk vermoeden bestaat van illegaal verblijf in de zin van art. 50 Vreemdelingenwet 2000, zo vroegen de leden van de CDA-fractie. De leden van de PvdA-fractie stelden aansluitend een vraag over de niet legaal in ons land verblijvende vreemdeling. In antwoord op vragen vanuit de Tweede Kamer heeft de minister geantwoord dat degene die zonder goede grond om zijn identiteitsbewijs wordt gevraagd en dit niet blijkt te kunnen tonen, een hiervoor uitgereikte boete voor de strafrechter kan aanvechten. Er was voor de vraag om papieren te laten zien immers geen gerechtvaardigde reden. Maar gaat die redenering ook op voor degene die illegaal in ons land verblijft? Is het niet zo dat die persoon meteen in de vreemdelingenbewaring verdwijnt om vervolgens te worden uitgezet? En zet dat dan niet de deur open voor het lukraak aan mensen met een allochtoon uiterlijk naar papieren vragen en hen vervolgens wanneer ze illegaal blijken te zijn met een fikse boete over de grens te zetten? Ziet de regering dit als een mede met het wetsvoorstel Uitgebreide identificatieplicht beoogd effect, of overweegt hij instructies aan politie en toezichthouders, inclusief de vreemdelingenpolitie, om dit te voorkomen? Indien een persoon die ogenschijnlijk vreemdeling is desgevraagd geen identificatiebewijs kan of wil tonen, zo vroegen de leden van de fractie van GroenLinks, levert dat dan naar de visie van de regering ipso facto een vermoeden van illegaal verblijf op.
De leden van de VVD-fractie legden voorts de vraag voor of het bij de redelijke taakvervulling van politieambtenaren hoort voortaan in zogeheten veiligheidsrisicogebieden in gemeenten een ieder inzage in het identiteitsbewijs te vragen. Kan de regering de mogelijkheid om iemand wegens overtreding van de toonplicht twee maal zes uur op te houden verantwoorden in het licht van het arrest van het EHRM in de zaak-Vasileva, zo vroegen de leden van de fractie van GroenLinks. De norm «redelijkerwijs noodzakelijk voor de uitoefening van de politietaak» is, zo meenden de leden van de SP-fractie, veel te ruim en vaag. Wordt hierdoor aan de rechter niet te weinig houvast geboden om in voorkomende gevallen misbruik van bevoegdheden te constateren? (p. 8 )
6. Toezicht op naleving van wettelijke voorschriften
De leden van de CDA-fractie wezen erop dat in het voorgestelde art. 2 wordt gesteld dat de verplichting om op eerste vordering een identiteitsbewijs ter inzage aan te bieden, ook geldt indien de vordering wordt gedaan door een toezichthouder. Wat wordt in dit verband verstaan onder een toezichthouder? Is dat iedereen die toezicht houdt of gaat het hier om iemand die bij of krachtens de wet toezicht houdt? Dient overigens een politieambtenaar of toezichthouder zich desgevraagd te identificeren indien degene van wie hij het identiteitsbewijs ter inzage vordert, dat aan hem verzoekt? (p. 8 )
8. Uitvoering en toepassing
De leden van de PvdA-fractie vroegen in de eerste plaats hoe de regering een en ander straks bekend wil maken zowel aan de burger als aan politie en toezichthouder. De eerste immers krijgt straks een toonplicht (geen draagplicht), maar alleen indien politie of toezichthouder een goede grond heeft om naar zijn identiteitsbewijs te vragen. Politie en toezichthouder krijgen bevoegdheden die zij voordien niet hadden inclusief de mogelijkheid om bij hetgeen straks een overtreding zal zijn een boete uit te reiken: royaal of, afhankelijk van hoe zij zich daarin naar het oordeel van de regering dienen op te stellen, terughoudend.
Memorie van antwoord
(p. 3) De leden van de GroenLinksfractie twijfelden aan het nut van daadwerkelijke handhaving van de identificatieplicht als het gaat om relatief geringe overtredingen of optreden in het kader van de handhaving van de openbare orde. Deze leden verliezen daarbij het uiteindelijke effect op het gezag van politie en de toezichthouders uit het oog. Als in brede kring ervan wordt uitgegaan dat het niet mee werken aan de vaststelling van de identiteit uiteindelijk kan leiden tot straffeloosheid, gaat dit ten koste van de rechtshandhaving. De regering wijst er voorts op dat handhaving van de identificatieplicht niet in alle gevallen van een strafsanctie vergezeld behoeft te gaan. Bij het maken van een aanspraak op een uitkering of een voorziening kan door het voldoen aan de identificatieplicht worden nagegaan of deze door de juiste persoon wordt gedaan. Het niet voldoen aan de identificatieplicht leidt er meestal toe dat de aanvraag (nog) niet in behandeling wordt genomen. De leden van de fracties van SGP en CU toonden zich bezorgd dat in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting voornamelijk in algemene zin werd aangegeven voor welke doeleinden het vorderen van inzage in het identiteitsbewijs is toegestaan. Zij achtten de bepaling dat de politie deze bevoegdheid slechts mag uitoefenen indien dat redelijkerwijs voor haar taakuitoefening noodzakelijk niet voldoende duidelijk, te meer daar zij meenden dat dit betekende dat er geen concrete aanleiding voor toepassing van de bevoegdheid behoefde te bestaan. Deze laatste veronderstelling deelt de regering niet: het gaat steeds om optreden waarvoor in het kader van de taakuitoefening in de concrete situatie aanleiding bestaat. Zo zal er nu – los van de bijzondere situatie van een algemene verkeerscontrole – geen reden bestaan om bestuurders van een motorrijtuig aan te houden en hen naar hun rijbewijs of verzekeringspapieren te vragen als hun rijgedrag daartoe geen aanleiding geeft. Ook toezichthouders zullen pas om een identiteitsbewijs vragen als dat voor de uitoefening van hun functie nodig is. Voor het uitvoeren van effectief toezicht op de naleving van bij voorbeeld milieuvoorschriften is van belang dat de identiteit van degene die voor een mogelijke verontreiniging aansprakelijk is, kan worden vastgesteld. (p. 4)
De leden van de PvdA-fractie meenden dat uit het afzien van strafbaarstelling van het niet voldoen aan de draagplicht en de keuze voor strafbaarstelling van het niet van voldoen aan de toonplicht kon worden afgeleid dat degene die geen identiteitsbewijs bij zich draagt in de gelegenheid kan worden gesteld het document thuis op te halen dan wel het verzoek doet dat politieambtenaar of toezichthouder met hem mee naar huis loopt om het document alsnog te tonen. Strikt genomen is de degene die niet op eerste vordering het identiteitsbewijs toont is in overtreding. Het risico dat men niet kan voldoen aan de toonplicht door af te zien van het dragen van een identiteitsbewijs is voor de burger. Niettemin zal de context waarin het feit is gepleegd in belangrijke mate kunnen meewegen bij de vraag of het opportuun is in dit concrete geval vervolging in te stellen. Dat zal bij voorbeeld niet het geval zijn bij hulpverlening aan verwarde personen of indien iemand voor een misdrijf wordt aangehouden en zijn identiteit op andere wijze eenvoudig kan worden vastgesteld. Ook is mogelijk dat de verdachte het identiteitsbewijs zo snel mogelijk door een familielid of bekende doet aanreiken. Het zal eveneens van de concrete omstandigheden afhangen of de betrokken politieambtenaar of toezichthouder in de gelegenheid is degene die zijn identiteitsbewijs vergeten is, naar zijn woonhuis te vergezellen. Dit laatste lijkt onmogelijk en onwenselijk als de politie bezig is met openbare orde handhaving. In zijn algemeenheid acht de regering het niet zinvol om voor de veelheid van gevallen aparte instructies te doen uitgaan. Het is de regering bekend dat in sommige plaatsen door de politie rekkelijkheid wordt betracht indien bestuurders van motorrijtuigen niet op eerste vordering het rijbewijs kunnen laten zien. Dit berust evenwel niet op een nadere instructie en burgers kunnen landelijk geen aanspraak maken op een dergelijke clemente opstelling. Aannemelijk is dat het College van procureurs-generaal bij aanpassing van de bestaande aanwijzing voor de handhaving van de Wet op de identificatieplicht het uitgangspunt dat de identificatieplicht een instrument is voor betere rechtshandhaving en geen doel op zich handhaaft. De Minister van Justitie is bereid de herziene aanwijzing na totstandkoming aan Uw Kamer toe te zenden. (p. 8-13)
5. Identificatieplicht ter uitvoering van de politietaak
De leden van de CDA-fractie vroegen of een persoon die niet voldoet aan de vordering tot inzage van zijn identiteitsbewijs – en daardoor verdachte is van overtreding van artikel 447e Sr. –, door de politie kan worden staande gehouden en indien dat voor de vaststelling van zijn identiteit noodzakelijk is, ter plaatse aan zijn kleding kan worden onderzocht. Artikel 55b Sv. geeft aan algemene opsporingsambtenaren en bepaalde speciaal daartoe aangewezen bijzondere opsporingsambtenaren de bevoegdheid een staande of aangehouden verdachte aan zijn kleding te onderzoeken, mits dat voor de vaststelling van zijn identiteit noodzakelijk is. Deze Eerste Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 218, C 8 bevoegdheid wordt evenwel alleen in het openbaar uitgeoefend indien dit redelijkerwijs noodzakelijk is om wegmaking of beschadiging van de voorwerpen waaruit zijn identiteit zou kunnen blijken, te voorkomen. Indien het gaat om een persoon die op straat onwel is geworden en niet in staat is zich nader te verklaren, kan de politie in het kader van haar hulpverleningstaak de betrokkene vluchtig aan zijn kleding onderzoeken, teneinde een beslissing te kunnen nemen of hij voor medische spoedhulp in aanmerking moet komen dan wel naar een andere zorginstelling moet worden overgebracht. Deze leden vroegen vervolgens of in een situatie waarin de openbare orde wordt verstoord of openbare orde verstoring dreigt, in beginsel van alle personen die daarbij aanwezig zijn de inzage van het identiteitsbewijs kan worden gevorderd. Het antwoordt luidt bevestigend met dien verstande dat het criterium blijft dat de vordering noodzakelijk moet zijn voor een redelijke taakuitoefening. De politieambtenaar zal derhalve niet willekeurig van toevallige voorbijgangers inzage vorderen, maar zich concentreren op personen die deelnemen aan de ongeregeldheden of deze aanmoedigen dan wel degenen die zich in een goede positie bevinden om verslag te doen van hun waarnemingen (bij voorbeeld een portier of een lid van een particuliere beveiligingsdienst die een bepaald object bewaakt). Daarna legden deze leden voor of zich de situatie kan voordoen dat personen door een politieambtenaar naar hun identiteitsbewijs gevraagd zich vervolgens zonder een expliciet daartoe strekkend bevel van de desbetreffende locatie verwijderen, terwijl dat ook het doel was van dat politieoptreden. De regering stelt voorop dat de uitoefening van de bevoegdheid is gebonden aan het in de voorgestelde regeling aangegeven kader en de uitleg vervat in de toelichting en de verdere parlementaire behandeling. Zij wil echter niet uitsluiten dat de vordering tot inzage van het identiteitsbewijs de betrokkene tot de conclusie doet komen dat hij zich niet meer in de anonimiteit kan terugtrekken, waardoor deelname aan verdere activiteiten die de openbare orde verstoren riskant wordt en vervolging (bij voorbeeld voor openlijke geweldpleging) mogelijk. Indien dit leidt tot vertrek van de locatie, kan dit een gunstig neveneffect zijn. De aanwezigheid van grote hoeveelheden personen in dergelijke situaties draagt in de regel niet bij tot vergemakkelijking van het politieoptreden. In welke gevallen, wilden deze leden weten, kan de politie eigener beweging vastleggen dat zij een identiteitscontrole heeft gehouden en welke personen dat betrof. Uitgangspunt is dat de politie het uitvoeren van een identiteitscontrole vermeldt in de dagrapportage, waarin alle activiteiten van de politie worden vastgelegd. Het registreren van de gecontroleerde personen is op grond van de huidige Wet politieregisters alleen mogelijk als dat vastleggen noodzakelijk is voor de politietaak. Als het gaat om staande houden of aanhouden terzake van verdenking van een strafbaar feit zullen de persoonsgegevens van de verdachte in dat kader worden vastgelegd. Los daarvan is niet goed voorstelbaar welk doel gediend zou zijn met het vastleggen van persoonsgegevens voor de uitvoering van de andere politietaken. Voor het volgen van de bewegingen van bepaalde personen tegen wie nog geen specifieke verdenking bestaat of uit veiligheidsoverwegingen bestaan reeds regelingen als vervat in de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden en de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. De leden van de CDA-fractie informeerden of de politie kon overgaan tot controle van identiteitsbewijzen bij gelegenheid van een vechtpartij op straat in de rosse buurt in Amsterdam dan wel in een bordeel van respectievelijk alle omstanders dan wel alle aanwezigen. Ook in deze gevallen is het criterium voor de vordering van de inzage uitsluitend gerelateerd aan de noodzakelijke taakuitoefening. Zo zal bij een vechtpartij op straat veelal kunnen worden volstaan met het staande of aanhouden van de deelnemers aan de vechtpartij. In zeer onduidelijke situaties, bij voorbeeld als de vechtenden niet aanspreekbaar zijn, kan wellicht nog naar de identiteit van een of twee onafhankelijke getuigen worden gevraagd. Als de tussenkomst van de politie bij een vechtpartij in een bordeel wordt ingeroepen, is hetzelfde criterium op gelijke wijze van toepassing. Indien de politie in het bordeel evenwel tevens de aanwezigheid van een minderjarige constateert, kan de minderjarige op grond van artikel 151a Gemeentewet om inzage van het identiteitsbewijs worden verzocht, maar de vordering kan bovendien worden gericht tot de bezoeker(s) ten aanzien van wie verdenking bestaat van overtreding van bepaalde zedendelicten (seks of ontucht met minderjarigen). Deze leden vroegen naar de wijze waarop in het proces-verbaal terzake van mogelijke overtreding van artikel 447e Wetboek van Strafrecht (niet voldoen aan het tonen van een identiteitsbewijs) een specificatie van «het kader waarin de activiteiten werden uitgeoefend» plaats vindt. Is bij voorbeeld toereikend, zo vroegen deze leden, dat de betrokkene werd aangetroffen in de nabijheid van dreigende wanordelijkheden zonder dat melding behoeft te worden gemaakt van de rol die deze daarin speelde? Zoals hiervoor in antwoord op vragen van deze leden over de toepassing van dit criterium is gereleveerd, is niet aannemelijk dat de politie de vordering tot willekeurige voorbijgangers richt, maar zich concentreert op deelnemers, degenen die blijk geven van steun en aanmoediging of niet deelnemende getuigen. In het proces-verbaal zal dan worden opgenomen waarom de aandacht van de politie op betrokkene was gericht. Uiteraard is eerst en vooral noodzakelijk dat de politie optreedt ter handhaving van de openbare orde, maar niet nodig is dat vaststaat dat de betrokkene zelf een actief aandeel heeft in de (dreigende) wanordelijkheden. De leden van de CDA-fractie wilden weten of personen die in verwarde staat op straat worden aangetroffen, kunnen worden verzocht hun identiteitsbewijs te tonen en bij weigering of niet in staat zijn worden aangehouden. Bij het vragen naar het identiteitsbewijs dient steeds het uiteindelijk doel van het optreden en de relatie met de taakuitoefening voor ogen te worden gehouden. Al naar gelang de toestand waarin de betrokkene verkeert, moet een beslissing worden genomen over de vraag of betrokkene medische of andersoortige hulp behoeft. Het mogelijk maken van vordering van inzage van het identiteitsbewijs is in dergelijke gevallen een instrument voor het bevorderen van adequate hulpverlening. Het opleggen van een sanctie dient in dergelijke gevallen geen redelijk doel. Wel kan in sommige gevallen de vraag rijzen of de betrokkene moet worden meegenomen naar het politiebureau om aldaar ter ontnuchtering te worden ingesloten. Deze leden vroegen wat rechtens is als bij het onderzoek aan de kleding naar de aanwezigheid van een identiteitsbewijs heroïne wordt aangetroffen. Het betreft hier zogenaamde voortgezette opsporing. Het risico dat de verboden stof wordt aangetroffen komt voor rekening van de burger; op dezelfde wijze als deze het risico neemt dat hij desgevorderd geen geldig identiteitsbewijs kan tonen. Er is geen reden te veronderstellen dat hier sprake is van onrechtmatig verkregen bewijs. Indien de politie bij haar taakuitoefening stuit op andere strafbare feiten kan zij deze zonder meer opsporen. Hetzelfde kan zich voordoen indien een last tot huiszoeking wordt afgegeven voor illegale wapens, waarbij in de woning tevens hoeveelheden heroïne of cocaïne dan wel valse bankbiljetten worden aangetroffen. Al deze voorwerpen kunnen in beslag worden genomen en terzake van de geconstateerde overtredingen kan vervolging worden ingesteld. De leden van de PvdA-fractie toonden zich bezorgd over mogelijk discriminerende toepassing van de uitgebreide identificatieplicht en vroegen de regering naar manieren om dit te voorkomen. Zij wezen in dit verband op het in sommige steden bestaande verbod om zich met een zeker aantal personen op een plaats te bevinden en zich niet op eerste sommatie te verwijderen. Zij vroegen of het deel uitmaken van een dergelijke groep, voldoende reden is voor het vragen naar een identiteitsbewijs. Dat is inderdaad het geval. Niettemin zal een dergelijk optreden veelal worden ingegeven door de aard van het feitelijk gedrag dat in de groep ten toon wordt gespreid. Naarmate de leden overlast in de publieke ruimte veroorzaken door schreeuwen, uitjouwen of uitlachen van voorbijgangers, zullen zij eerder de aandacht van de politie op zich vestigen. Er is dan evenwel nog geen sprake van criminalisering, omdat zij in de gelegenheid worden gesteld zich, na daartoe te zijn gesommeerd, te verwijderen. Pas indien men daaraan geen gevolg geeft, is men in overtreding. Het gaat de regering overigens te ver om in geval van verbalisering voor overtreding van een dergelijke gemeentelijke verordening te spreken van een criminalisering. Uitkomst is immers veelal een transactie voor een geldbedrag of een HALT-afdoening voor jeugdigen. Doordat uitoefening van de bevoegdheid steeds is gebonden aan de noodzaak voor de taakuitoefening kan willekeurig gebruik worden voorkomen. De regering acht het geven van nadere instructies aan politie en toezichthouders thans niet nodig. Uit de huidige praktijk zijn op basis van de bestaande identificatieplichten evenmin klachten over discriminerende toepassing bekend. Klachten over discriminerend optreden van of bejegening door politieambtenaren kunnen worden ingediend bij de korpsbeheerder. Bij de Wet van 2 december 2003, Stb. 501, is de Politiewet gewijzigd in verband met de aanpassing van de politieklachtregeling aan hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht. Klachten over buitengewone opsporingsambtenaren en over toezichthouders moeten worden ingediend bij het bestuursorgaan waarbij de desbetreffende functionaris in dienst is. Klagers die deze klachten-procedures hebben benut kunnen ook terecht bij de Nationale ombudsman, die een oordeel geeft over de behoorlijkheid van het overheidsoptreden jegens de burger.
De leden van de fracties van CDA en Groen Links legden de situatie voor waarin een ogenschijnlijke vreemdeling desgevorderd geen identiteitsbewijs wil of kan tonen. Is er dan sprake van een geobjectiveerd redelijk vermoeden van illegaal verblijf in de zin van artikel 50 Vreemdelingenwet 2000? De regering gaat ervan uit dat in dit voorbeeld betrokkene staande is gehouden voor een andere reden dan de uitoefening van het vreemdelingentoezicht. De omstandigheid dat iemand geen geldig identiteitsbewijs kan tonen, levert naar het oordeel van de regering op dat moment niet zonder meer een redelijk vermoeden van illegaal verblijf op. Die situatie kan nadien veranderen indien op het politiebureau de identiteit van de aangehoudene niet bij de IND kan worden geverifieerd, terwijl betrokkene ook op andere wijze niet aannemelijk kan maken dat hij rechtmatig verblijf heeft in Nederland (bij voorbeeld door zich door familie of vrienden een desbetreffend document te laten aanreiken). De leden van de PvdA-fractie vroegen of de niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling voldoende baat kan hebben bij de mogelijkheid om een eventuele boete bij de strafrechter aan te vechten in het geval dat hij meent ten onrechte om een identiteitsbewijs te zijn gevraagd, vooral indien naar aanleiding van de vaststelling dat hij geen geldig identiteitsbewijs kon tonen nader onderzoek is gedaan waaruit bleek dat hij geen rechtmatig verblijf had.
Op basis daarvan kan dan inderdaad de vreemdelingenbewaring worden bevolen ter voorbereiding van uitzetting. Bij brief van 10 december 2003, Kamerstukken II 2003/04 29 218, nr. 14, heeft de Minister van Justitie zich op het standpunt gesteld dat de regering zich ervan bewust is dat de verruiming van de mogelijkheid van controle op identiteit in het door haar aangegeven specifieke kader van de noodzaak voor een redelijke taakuitoefening van daartoe aangewezen functionarissen, mee kan brengen dat in aansluiting daarop blijkt van de noodzaak van het treffen van andere maatregelen. Dat is een bijkomend effect, maar dat neemt niet weg dat terzake nader onderzoek kan worden gedaan, waaraan verder (rechts)gevolgen kunnen worden verbonden. Voor de uitoefening van het vreemdelingentoezicht blijft het hiervoor genoemde criterium van artikel 50 Vreemdelingenwet 2000 ongewijzigd; de hier voorgestelde regeling schept geen bevoegdheid tot het overgaan tot identiteitscontroles uitsluitend op buitenlands uiterlijk. Waar overigens de vreemdeling van mening is dat hij ten onrechte om een geldig identiteitsbewijs is gevraagd en de strafrechter hem daarin gelijk geeft, kan de vreemdeling dit onder de aandacht brengen van de vreemdelingenrechter die oordeelt over de rechtmatigheid van de (voortduring van de) vreemdelingenbewaring. De vreemdelingenrechter zal zich dan buigen over de gevolgen van de onrechtmatige aanwending van bevoegdheden voor de rechtmatigheid van de vreemdelingenbewaring. Het spreekt overigens voor zich dat waar de gelegenheid zich voordoet om een niet-rechtmatig verblijvende vreemdeling uit Nederland te verwijderen, deze gelegenheid zal worden aangegrepen, óók als de vreemdeling nog geen oordeel heeft gekregen over de rechtmatigheid van de vraag naar zijn identiteitsbewijs. Indien de vreemdelingenrechter tot het oordeel zou komen dat de vastgestelde onrechtmatigheid van het vragen naar het identiteitsbewijs de vreemdelingenbewaring onrechtmatig maakt, dan kan daaruit onder omstandigheden een verplichting tot betaling van schadevergoeding voortvloeien. Een andere vraag die deze leden opwierpen is of degene die als vreemdeling zonder rechtmatig verblijf wordt uitgezet, eveneens wordt vervolgd voor het niet voldoen aan de identificatieplicht bij een eerdere gelegenheid. Denkbaar is dat overeenkomstig het bestaande beleid het niet tonen van een identiteitsbewijs bij voorbeeld bij zwart rijden niet afzonderlijk wordt vervolgd maar meeweegt als strafverzwarende omstandigheid. Ook in dat geval wordt meestal een transactievoorstel gedaan. Als de verdachte daar niet aan voldoet, volgt in beginsel dagvaarding, doch in deze specifieke groep zal het voortzetten van de vervolging bij gebreke van een bekende woon- of verblijfplaats in Nederland of het buitenland, geen redelijke kans van slagen hebben. Voor wat betreft de vraag van deze leden naar de wenselijkheid van nadere instructie aan politie en toezichthouders, verwijs ik naar mijn eerdere toezegging dat de aangepaste aanwijzing van het College van procureursgeneraal aan uw Kamer zal worden toegezonden.
De leden van de VVD-fractie vroegen zich af of in de zogenaamde veiligheidsrisicogebieden van sommige gemeenten mogelijk is dat de politie in het kader van haar redelijke taakuitoefening een ieder om inzage van het identiteitsbewijs kan vragen. De enkele aanwezigheid van iemand in zodanig gebied rechtvaardigt naar het oordeel van de regering niet dat iedereen om inzage van zijn identiteitsbewijs wordt gevraagd. Het is dan ook de vraag welk redelijk doel is gediend met een dergelijke controle en waarom dat noodzakelijk is voor de uitoefening van de politietaak. Als in zo’n gebied wordt overgegaan tot preventief fouilleren is het resultaat dat degene die worden betrapt op illegaal wapenbezit (of mogelijke bijvangst als bezit van verdovende middelen of van misdrijf afkomstige voorwerpen) worden geverbaliseerd voor het desbetreffende delict met het oog op strafrechtelijke afdoening. In dat kader worden hun persoonsgegevens, zo mogelijk aan de hand van hun identiteitsbewijs, vastgelegd en geverifieerd. Niet valt in te zien waarom van degenen bij wie geen contrabande wordt aangetroffen, de identiteit moet worden gevraagd en gecontroleerd. Voor het optreden tegen illegaal in Nederland verblijvende personen blijft artikel 50 van de Vreemdelingenwet 2000 van toepassing.
De leden van de GroenLinks-fractie wilden weten of de regering de mogelijkheid om iemand wegens overtreding van de toonplicht twee maal zes uur op te houden verantwoord achtte in het licht van het EHRM-arrest in de zaak Vasileva tegen Denemarken (NJb 2003, blz. 2157–2159). In deze zaak sprak het EHRM uit dat het voor de uitoefening van politietaken van fundamenteel belang is dat de politie de identiteit van burgers kan vaststellen. Ook voor transportbedrijven moet het mogelijk zijn de politie in te schakelen als een vermeende zwartrijder niet zijn naam wil opgeven. Bij de vraag hoe lang de betrokkene mag worden opgehouden, laat het EHRM als factoren voor het bereiken van een balans tussen het belang in een democratische samenleving, van de nakoming van de desbetreffende verplichting enerzijds en het belang van het recht op vrijheid anderzijds meewegen: de duur van de detentie, de persoon van de gedetineerde en de omstandigheden die tot de detentie aanleiding gaven.
In concreto ging het om een geringe overtreding en de verdachte was een 67-jarige vrouw van Bulgaarse afkomst met een naar achteraf bleek fragiele gezondheid. De politie heeft niet geprobeerd de bemiddeling van een derde in te roepen of een oordeel van een arts over haar gezondheidstoestand in te winnen. In deze concrete omstandigheden acht het EHRM de duur van de detentie van 11 augustus 1995, 21.30 uur, tot 12 augustus 1995, 10.45 uur (totaal nog geen 13 uur) niet evenredig aan de aanleiding. In Nederland kan een verdachte die terzake van een overtreding of een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis niet is toegelaten, is aangehouden, voor onderzoek worden opgehouden voor maximaal zes uur. Gedurende deze tijd wordt hij verhoord. Indien na ommekomst van deze termijn de identiteit van de verdachte nog niet is vastgesteld kan deze termijn op bevel van de officier van justitie of de hulp officier van justitie, voor wie de verdachte is geleid of die de verdachte zelf heeft aangehouden, in het belang van het onderzoek een maal worden verlengd voor ten hoogste zes uur. De tijd tussen middernacht en negen uur ’s ochtends telt daarbij niet mee (artikel 61, tweede en derde lid, Sv.). De regering acht de duur van deze termijnen verantwoord, met dien verstande dat in het algemeen geldt dat de geautomatiseerde systemen, waarin de identiteit van de betrokkene kan worden achterhaald geverifieerd (de Landelijk Raadpleegbare Deelverzameling van de GBA en de systemen van de IND) 24 uur van de dag bereikbaar zijn (uitgaande van de invoering van dit wetsvoorstel per 2005). Zodra de identiteit van de verdachte na afloop van de termijn voor verhoor is vastgesteld, dient hij in vrijheid te worden gesteld. In de reactie op het amendement ingediend door het lid van de Tweede Kamer onder stuk nr. 15 (dat strekt tot een verlenging van de termijn bedoeld in artikel 61, tweede lid tot achttien uur) heeft de Minister van Justitie reeds opgemerkt dat over de toepassing van deze termijn uit de praktijk geen klachten bekend zijn. Het amendement is niet aanvaard. De leden van de SP-fractie achtten het criterium «redelijkerwijs noodzakelijk voor de uitoefening van de politietaak» veel te vaag. De regering deelt deze mening niet: het criterium verwijst naar de drie belangrijkste onderdelen van de politietaak: daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde (opsporing van strafbare feiten en handhaving van de openbare orde) en hulpverlening. Deze zijn in de praktijk voldoende duidelijk omlijnd. De Nederlandse rechter moet zeer wel in staat worden geacht om te beoordelen of in een concreet geval sprake is van misbruik van bevoegdheid. Dat oordeel kan hij baseren op het proces-verbaal, waarin de opsporingsambtenaar heeft aangegeven welke concrete aanleiding bestond voor de vordering tot inzage van het identiteitsbewijs en met welk onderdeel van zijn taak hij bezig was. (p. 13)
6. Toezicht op naleving van wettelijke voorschriften
In antwoord op de daartoe strekkende vraag van de leden van de CDA-fractie verwijzen wij naar artikel 5:11 Awb dat bepaalt wat onder toezichthouder moet worden verstaan. Het moet gaan om een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Dit betekent dat er sprake moet zijn van een aanwijzing van een of meer toezichthouders. Deze toezichthouders verrichten namens een bestuursorgaan werkzaamheden om na te gaan of voorschriften worden nageleefd. Op grond van artikel 5:13 Awb zijn toezichthouders verplicht om een standaardlegitimatiebewijs bij zich te dragen. Er geldt een plicht om zich daadwerkelijk te legitimeren als daar door de betrokkene om wordt gevraagd.
Handelingen I
Minister Donner (p. 1747): Voorzitter. Ik dank de woordvoerders voor hun opmerkingen over dit wetsontwerp. Ik geloof dat de Kamer ruwweg in twee delen uiteenvalt: degenen die vinden dat het wetsontwerp niet ver genoeg gaat en degenen die menen dat het wetsontwerp te ver gaat. Ik denk dat hiermee bewezen is dat het wetsontwerp keurig het midden houdt en derhalve voldoet aan alle behoeften. Ik zal proberen dat uit te leggen. Ik meen te kunnen stellen dat wij het eens zijn over de bedoeling van het wetsontwerp. De situatie mag niet ontstaan dat de politie in het wilde weg iedereen kan aanhouden met het verzoek om identiteitspapieren. Dat zou een algemene controlebevoegdheid zijn, los van de overige bevoegdheden van de politie. Hetzelfde ontstaat als ik een algemene draagplicht schep. Wij proberen hier niet een op zichzelf staand belang te dienen ± namelijk dat iedereen altijd een identiteitsbewijs bij zich heeft ± maar het belang dat de politie bij haar taakuitoefening kan vragen of personen zich kunnen identificeren. Een algemene draagplicht gaat te ver. Dat zou immers betekenen dat iedereen op ieder moment een identiteitspapier moet dragen. Een algemene draagplicht betekent in feite een algemene controleplicht. De keerzijde is een algemene identificatieplicht. Die plicht houdt in dat de kaart altijd getoond moet worden als daarom ook zonder reden wordt gevraagd. Ook een algemene identificatieplicht biedt in feite de politie de mogelijkheid om op ieder moment te controleren. Dat acht ik niet gewenst en het is ook niet nodig. Als echter de politie in de uitoefening van haar taak iemand vraagt naar de identiteit en als antwoord krijgt dat men geen identiteitskaart bij zich heeft of als een valse naam wordt opgegeven, staat zij met lege handen. Dat maakt het politiegezag tot een aanfluiting. Vandaar dit wetsvoorstel. Het regelt niet de bevoegdheid naar de situatie, maar relateert die bevoegdheden aan de overige bevoegdheden van de politie. Als het in het kader van de bevoegdheden uit hoofde van andere wetten redelijkerwijs noodzakelijk is dat iemand naar zijn identiteit wordt gevraagd, zal een identiteitsbewijs moeten worden getoond. Ik ben het eens met de heer Wagemakers dat het er materieel op neerkomt dat ik van huis zal moeten gaan met een identiteitsbewijs. Ik weet immers niet of ik in een situatie terecht kom waarin mij gevraagd zal worden om een identiteitsbewijs. Tegelijkertijd voorkom ik met dit wetsontwerp dat elke agent mij op ieder moment kan vragen om een identiteitsbewijs. Dat moet namelijk gebeuren in het kader van de uitoefening van zijn bestaande bevoegdheden. Als ik geen identiteitsbewijs bij mij heb, zal dat in het proces-verbaal moeten worden opgenomen. Met het oog op de administratieve lastendruk kan niet van de politie worden gevraagd dat zij in alle gevallen, dus ook bij geslaagde controle, proces-verbaal opmaakt. Het wetsontwerp creëert geen extra administratieve lasten. Als echter een overtreding wordt geconstateerd, valt uiteraard niet te ontkomen aan administratieve lasten. Er moet immers proces-verbaal worden opgemaakt. Er is inderdaad sprake van een uitbreiding ten opzichte van de huidige situatie nu de bevoegdheid niet meer wordt gekoppeld aan de verdenking van een strafbaar feit. Dat heeft in de eerste plaats tot gevolg dat men de grensgevallen niet omvat. Hier doet zich het probleem van te beperkte bevoegdheden voor. Bovendien valt daar de handhaving van tal van regels niet onder. Wij hebben momenteel de discussie over de bestuurlijke boete voor kleine ergernissen, zoals fietsen op de stoep of honden die wat los omspringen met het doen van hun behoefte. In al die gevallen staat de politie op dit moment met lege handen als zij iemand wil aanhouden. Bijzondere opsporingsambtenaren, die het werk van de politie enigszins moeten ontlasten, hebben geen politiebevoegdheden en kunnen dus ook niet vragen om een identiteitsbewijs. De in het wetsontwerp neergelegde uitbreiding is een noodzakelijke voorwaarde om te komen tot de figuur van bestuurlijke boeten opgelegd door gemeenteambtenaren en stadswachten in de situatie van kleine ergernissen. Dat is dus een ander winstpunt van deze regeling. Het wetsontwerp ziet dus niet op een draagplicht. Het algemeen belang dat wij willen beschermen, is niet dat men het draagt, maar dat men het kan tonen als de politie de bevoegdheid heeft om het identiteitsbewijs te vragen. Dit is dus precies wat wij nodig hebben. Ik ga er overigens wel van uit dat de controle plaatsvindt via de interne controle op de politie. Het kan niet de bedoeling zijn dat de burger eerst mag vragen waarom om een identiteitsbewijs wordt gevraagd. Dan ontstaat er een discussie en het is dan afhankelijk van de verbale behendigheid van de agent of een identiteitsbewijs wordt getoond. Als wij de politie op straat willen helpen, is deze bevoegdheid nodig. Ik heb inderdaad voorshands het vertrouwen dat die bevoegdheid op een redelijke wijze zal worden uitgeoefend. Dat betekent niet dat ik er een blind vertrouwen in heb. Als proces-verbaal wordt opgemaakt omdat men niet in het bezit is van een identiteitsbewijs, moet de grond worden vermeld. Het gaat mij echter te ver om te eisen dat bij het optreden die grond moet worden genoemd. Dat betekent dat pas na discussie een identiteitsbewijs wordt getoond. Er zijn kortom twee opties. De eerste is handhaving van de huidige situatie waarin de politie met lege handen staat als zij wil optreden tegen bijvoorbeeld hangjongeren die overlast veroorzaken. Als wordt gevraagd naar een identiteitsbewijs verschuilt men zich immers in de anonimiteit van de groep en wordt de politie geconfronteerd met tien jongetjes Jansen. De tweede is dat de politie de mogelijkheid krijgt om daadwerkelijk op te treden tegen de overlast. Momenteel kan de politie niet effectief optreden tegen overlast. Deze bevoegdheid is nodig als het gaat om handhaving van regels die niet per definitie betrekking hebben op delicten, hoe jammer het ook is dat het nodig is. In het Verenigd Koninkrijk, waarin van oudsher veel weerstand bestaat tegen het invoeren van een identificatieplicht, heeft de minister van Binnenlandse Zaken zich genoodzaakt gevoeld om een dergelijke plicht in te voeren. Dat is tot nu toe echter niet gelukt. Ik ken niet de finesses van de situatie die door mevrouw Westerveld werd genoemd. Ik sluit niet uit dat in bepaalde situaties de uitoefening van bevoegdheden tot een spiraal van geweld kan leiden, maar dat kan geen betrekking hebben op deze bevoegdheid. Als er eerst moet worden gediscussieerd en als ten slotte wordt gezegd dat men geen identiteitsbewijs bij zich heeft, kan dat ook leiden tot vervelende situaties. Dat is momenteel de huidige situatie en het wetsontwerp wil daarin verandering brengen. Gezien de problemen die in veel gemeenten moeten worden opgelost, is dit een noodzakelijke maar ook proportionele bevoegdheid. Als wij geen algemene controlebevoegdheid willen invoeren, moeten wij deze stap inderdaad nemen.
Mevrouw Westerveld (PvdA, p. 1748): Zegt de minister nu dat escalaties niet ontstaan omdat de politie mag vragen om een identiteitsbewijs maar omdat mensen mogen vragen waarom die vraag wordt gesteld?
Minister Donner (p. 1748): U verwees naar een geval in het Verenigd Koninkrijk. Ik gaf slechts aan dat daarbij niet een algemene identificatieplicht in het geding kan zijn geweest omdat die plicht nog niet bestaat in Engeland. U wees op een vermoedelijk discriminerend optreden van de politie. Ik heb gewezen op de mogelijkheid dat in het gesprek tussen politie en jongeren, die zich verschuilen in de anonimiteit, een dynamiek ontstaat van verbaal geweld en vervolgens fysiek geweld omdat iedereen zijn gelijk wil halen. Daarom moeten wij niet de mogelijkheid creëren dat eerst een discussie moet plaatsvinden naar aanleiding van de vraag om een identiteitsbewijs. Dan krijg je vragen als: Waarom moet ik een identiteitsbewijs bij mij hebben? Kunt u aangeven wat het strafbare feit is? Met die situatie wordt de politie nu geconfronteerd en daar kan zij verder niets mee.
Mevrouw Westerveld (PvdA, p. 1748): In Engeland zijn rellen uitgebroken omdat de politie steeds weer dezelfde jongeren naar hun identiteitsbewijzen vroeg. De minister zegt nu dat relletjes kunnen ontstaan omdat de jongeren mogen weten waarom wordt gevraagd om hun identiteitsbewijs. Dat begrijp ik niet zo goed, want er kan toch gewoon een antwoord worden gegeven op de vraag waarom om een identiteitsbewijs wordt gevraagd? Of er rellen zullen ontstaan, hangt van meer factoren af dan dit enkele feit. Ik mag aannemen dat de politie in het desbetreffende geval een reden heeft om een identiteitsbewijs te vragen. Ik heb namelijk hetzelfde positieve beeld van de politie als u.
Minister Donner (p. 1748-1749): Ik denk dat die reden in alle gevallen gegeven zal worden, maar als het wordt voorgeschreven in de wet, wordt de bevoegdheid van de politie ingeperkt. De politie wordt dan gedwongen tot het voeren van een Donner discussie met de burger die weigert in te gaan op de vraag om een identiteitsbewijs. De heer Kox heeft gisteren al geschetst hoe hij zal reageren op een vraag van de politie zolang die bevoegdheid niet bestaat. Dat is precies de situatie waarin nu de relletjes op straat ontstaan. Er zijn nog steeds Nederlanders die denken in de trant van: wie maakt mij wat? Wie kan mij daartoe dwingen? Ik verwees alleen naar uw voorbeeld omdat ik de finesses daarvan niet ken. In ieder geval kan ik constateren dat op dit moment in Engeland geen algemene identificatieplicht bestaat.
Mevrouw Westerveld(PvdA, p. 1749): Als dit wetsontwerp wet wordt, zal de politie in antwoord op de vraag van de heer Kox inderdaad de reden moeten aangeven. Vervolgens zal de heer Kox zijn identiteitsbewijs moeten tonen. Hij heeft er echter wel recht op om de reden te horen. Dat hoeft wat mij betreft niet in de wet te worden opgenomen. Daarover kunnen ook ambtsinstructies worden opgesteld. Het baart mij zorgen dat de minister nog steeds niet heeft gezegd dat mensen die willen weten waarom hen gevraagd wordt om een identiteitsbewijs geen antwoord hoeven te krijgen.
Minister Donner (p. 1749): Ik ga ervan uit dat de politie zal ingaan op de vraag waarom een identiteitsbewijs wordt verlangd, maar het lijkt mij onverstandig om het in de wet op te nemen als essentieel onderdeel van de bevoegdheid van de politie. Er mag geen discussie ontstaan over die bevoegdheid. Ik zal dus bevorderen dat de politie antwoord geeft, maar het moet niet in de wet als een omschrijving van de bevoegdheid worden opgenomen. Dan zijn we weer even ver van huis als nu.
Mevrouw Westerveld (PvdA, p. 1749): Dat bevorderen geldt ook voor situaties waarin geen proces-verbaal wordt opgemaakt?
Minister Donner (p. 1749): Onze politie kan niet als ”bot” worden gekwalificeerd. In het algemeen zal zij in alle redelijkheid optreden. Dat is echter een interne gedragscode en geen externe voorwaarde voor de bevoegdheid. Het wetsontwerp richt zich primair op het scheppen van voorwaarden voor een correcte en brede rechtshandhaving en niet primair op criminaliteitsbestrijding. Doordat wij de grenzen verleggen, is er ook in de grensgevallen een bevoegdheid, maar als het echt gaat om een verdenking heeft de politie de bevoegdheid nu al. De meerwaarde van het wetsontwerp is ook daarin gelegen dat het ook in situaties waarin hulp moet worden verleend een goede zaak is dat men een identiteitsbewijs bij zich heeft. De effectiviteit van het wetsontwerp zal moeilijk meetbaar zijn in die zin dat er meer of minder overtredingen worden geconstateerd. Wel zal het meetbaar zijn in de praktijk op straat, in het optreden van de politie. De heer Wagemakers wees op het gevaar dat opnieuw een norm wordt geïntroduceerd die niet wordt gehandhaafd. Dit wetsontwerp bevat echter een norm die wél volledig wordt gehandhaafd. De norm is: als u gevraagd wordt, moet u tonen. Die norm wordt gehandhaafd. Juist een algemene identificatieplicht zou een norm scheppen die vermoedelijk in de meeste gevallen niet gecontroleerd wordt omdat er geen aanleiding is om het te vragen. Als de politie gaat handhaven om het handhaven, ontstaat de situatie dat zij mensen gaat aanhouden om te voldoen aan de prestatiecontracten. Terzijde merk ik op dat die prestatiecontracten geen wurgcontracten zijn; op dit moment is door de meeste politiecorpsen de doelstelling van over vier jaar nu bijna al gehaald. Er zit dus de nodige ruimte in, maar dat is aanleiding voor een aparte discussie. Nogmaals, uit anderen hoofde moet de bevoegdheid bestaan om te vragen om een identiteitsbewijs. Dat kan er wel toe leiden dat, als het identiteitsbewijs niet getoond wordt, een dubbele boete wordt gegeven, te weten voor de overtreding van de regeling en voor het niet kunnen tonen van een identiteitsbewijs. Dat is echter niet te voorkomen want dat is het gevolg van sanctionering van iedere vorm van identificatieplicht.
De heer Rosenthal (VVD, p. 1749): De minister gaat ongetwijfeld voorlichting geven als dit wetsvoorstel wordt ingevoerd. Wat gaat hij precies aan de burgers zeggen? Wees verstandig en zorg ervoor dat je altijd een identiteitsbewijs bij je hebt? Of zegt hij: laat het maar thuis, want de politie mag het toch niet aan je vragen?
Minister Donner (p. 1749): De voorlichting zal inhouden dat men het document altijd bij zich moet hebben. Het kan immers ook zijn dat men bijvoorbeeld als getuige moet optreden bij een bepaalde gebeurtenis. Ik kan mij dan ook heel goed vinden in de omschrijving van de heer Wagenmakers dat het materieel gesproken een algemene identificatieplicht is. De vernuftigheid van de regeling brengt echter met zich mee dat alle geopperde bezwaren worden weggenomen. De regeling is toegesneden op de situatie die wij op het oog hebben.
Mevrouw Westerveld (PvdA, p. 1749): De minister heeft gezegd dat dit wetsontwerp geen aparte strafbare feiten creëert. Als iemand wordt aangehouden omdat hij een overtreding begaat, kan hij twee boetes krijgen als hij geen identiteitsbewijs bij zich heeft. De minister heeft ook gezegd dat het een strafverzwarende omstandigheid zou kunnen zijn. Maar wat willen wij precies? De taak van de politie vergemakkelijken, waar dus wel een boete moet worden aangehangen omdat anders de mensen er toch nog lachend mee wegkomen. Of willen wij de situatie creëren waarin iedereen zonder identiteitsbewijs het risico loopt twee boetes te krijgen als hij voor iets anders wordt opgepakt?
Minister Donner (p. 1749): Het laatste is het geval. Dat is de klassieke figuur van de meerdaadse samenloop. Op hetzelfde moment kunnen meerdere overtredingen worden begaan.
Mevrouw Westerveld (PvdA, p. 1749): Maar u zei toch dat het doel van het wetsontwerp niet is om een apart strafbaar feit te creëren?
Minister Donner (p. 1749-1750): Het doel van het wetsontwerp is om in situaties waarin gehandhaafd moet worden de verplichting tot het tonen van identiteitsbewijzen te creëren. Als niet wordt voldaan wordt aan die plicht, volgen er sancties. Dat is inherent aan het strafrechtsysteem. De ene optie is dat wij de situatie handhaven waarin mensen geen identiteitsbewijs bij zich hebben en valse namen en adressen opgeven. De andere is dat de verplichting wordt geschapen om een identiteitsbewijs te tonen en dat het niet bij zich hebben van dat bewijs strafbaar is.
Mevrouw Westerveld (PvdA, p. 1750): Dat is mij helder, maar ik zit met de burger die zich aan ”klein leed” schuldig maakt en vervolgens twee boetes moet betalen. Het lijkt mij dat daarover iets kan worden gezegd in de ambtsinstructies. De boete die de politie wilde geven, is in ieder geval al uitgedeeld. De boete voor het niet bij je hebben van een identiteitsbewijs is niet kinderachtig.
Minister Donner (p. 1750): Dus als de burger niet voldoet aan de toonplicht, volgt er geen sanctie?
Mevrouw Westerveld (PvdA, p. 1750): U speelt de bal terug, maar het gaat er niet om wat ik vind. Ik heb u horen zeggen dat het wetsontwerp geen aparte strafbare feiten creëert, maar dat het de bedoeling is dat de handhavingstaak van de politie wordt vergemakkelijkt en dat u daarvoor die boete nodig hebt. Het lijkt mij tegen die achtergrond nogal contraproductief om een persoon die een overtreding begaat twee boetes te geven als hij geen identiteitsbewijs bij zich heeft.
Minister Donner (p. 1750): Het lijkt mij niet proportioneel om in een algemene regeling een burger strafbaar te stellen als hij niets anders doet dan het niet bij zich dragen van een identiteitsbewijs. Die situatie wilde u ook voorkomen. Er zijn dan twee mogelijkheden. Of ik beperk de bevoegdheden van de politie naar de situaties waarin gevraagd kan worden om een identiteitsbewijs. Dan krijg je de situatie waarin eindeloos wordt gediscussieerd over de vraag of wel om een identiteitsbewijs mag worden gevraagd. Daarom wordt er in het wetsontwerp voor gekozen om de bevoegdheid te koppelen aan een andere bevoegdheid. Dat betreft dan het redelijkerwijs aanwezig zijn van de noodzaak om het te vragen. Daarmee schep ik dus geen nieuwe bevoegdheden. In die situatie zal inderdaad een tweede strafbaar feit ontstaan als men het identiteitsbewijs niet toont. De situatie dat eerst de ene overtreding moet worden bewezen en beboet om vervolgens met de desbetreffende persoon in de slag te kunnen gaan voor de andere overtreding, mag niet meer voorkomen. Niet alleen voor de daad zelf maar ook voor het niet hebben van een identiteitsbewijs moet men kunnen worden beboet. De identificatieplicht is nu juist bedoeld voor gevallen waarin opgetreden wordt in de publieke ruimte en waarin geen andere relatie bestaat met de burgers. Dat is ook bij de kleine ergernissen het geval. In die situatie is er geen ander middel dan het sanctiemiddel om naleving af te dwingen. Bij bestaande identificatieplichten, bijvoorbeeld als men een verzoek moet indienen bij de gemeenten, is het niet logisch om daar nog eens een sanctie op te gaan stellen, want als men zich niet identificeert, wordt het verzoek gewoon niet in behandeling genomen. Daar handhaaft de norm zich met andere woorden zelf. Juist in gevallen waar de politie met anonieme personen te maken heeft, ontstaat er een probleem en hebben wij een identificatieplicht nodig. De heren Kox en Holdijk hebben verwezen naar artikel 8 EVRM en de heer Wagemakers stelde dat het toetsingskader sinds Wiarda niet gewijzigd is. Dat is inderdaad juist, maar indertijd was de afweging en niet de toetsing dat wij het niet moesten doen omdat het niet in verhouding stond tot de eventuele inbreuk, nu is de afweging dat wij het wel moeten doen. Dat betekent niet dat daarmee die afweging niet kan worden gemaakt. Artikel 8 is geen absolute grens, maar een die spreekt over dat wat nodig is in een democratische samenleving. De afweging is nu dat wij het nodig hebben. Zou dat anders zijn, dan zou niet alleen Nederland met dit wetsvoorstel in strijd met het EVRM zijn, maar heel Europa met uitzondering van Nederland en het Verenigd Koninkrijk nu al in strijd zijn met het EVRM. Daar is nooit over geklaagd, dat is nooit vastgesteld. Ook is nooit vastgesteld dat verdergaande regelingen zoals die elders bestaan, bijvoorbeeld in België, wel in strijd met het EVRM zijn. De afweging heeft plaatsgevonden en nu is de conclusie getrokken dat het op dit moment wel wenselijk is. De wenselijkheid ligt in de praktijk zoals ik u die heb geschetst.
De heer Kox (SP, p. 1750): De minister zegt dat het anders problemen met het EVRM zou hebben opgeleverd, maar ik heb hem expliciet gevraagd wat hij vindt van het standpunt van het Nederlandse Juristencomité inzake de mensenrechten dat stelt dat artikel 8 wel degelijk in het gedrang is. Daarmee heeft het nog geen gelijk, maar als de minister zegt dat hij gelijk heeft, krijgt hij daarmee op voorhand ook niet meer gelijk. Wat vindt hij van dat standpunt? Is dat comité dan een beetje onnozel? Verzint het en zegt het zomaar dingen? Minister Donner (p. 1750): In de eerste plaats wijs ik erop dat het advies van het Nederlandse Juristencomité dateert uit maart 2004, dus zelfs nadat de Tweede Kamer al over dit wetsvoorstel had beslist. Wat was dan de aanleiding om op dat moment met dit advies te komen? Echter, de argumenten voor de opvatting van het comité zijn niet overtuigend, want die zouden betekenen dat het comité de rest van alle Europese landen allang had moeten aanklagen wegens strijd met artikel 8 EVRM.
De heer Kox (SP, p. 1750): Het comité stelt dat de argumentatie van de minister niet overtuigend is en dat hij had moeten aantonen dat er een zwaarwegend maatschappelijk belang in het geding is dat een dergelijk brede inmenging in het respect voor het privé-leven van burgers rechtvaardigt. U zegt dat het comité pas later met dat advies is gekomen en dat het ook niet de rest van de wereld heeft aangeklaagd, maar ik dacht toch niet dat elk Nederlands comité daartoe gehouden is. Kunt u nu eens inhoudelijk ingaan op het argument dat u dat zwaarwegend maatschappelijk belang niet hebt aangetoond?
Minister Donner(p. 1750-1751): Ik heb u de huidige situatie op straat geschetst en aangegeven welke motieven er zijn om deze bevoegdheid uit te breiden. De rechtshandhaving loopt vast op het probleem dat naar de identiteit kan worden gevraagd en dat men zich dan in de anonimiteit verschuilt. Ik ben met het kabinet verantwoordelijk voor die openbare orde en de rechtshandhaving. Mijn stelling is dat het alles afwegende noodzakelijk is om dit in te voeren. Het is dan best mogelijk dat een stel juristen dat in een comité is verenigd daar niet van overtuigd is, maar zij hoeven niet overtuigd te worden, de wetgever moet ervan overtuigd worden. Dan moet u hier aantonen dat het best gaat op straat. Laten ze gewoon maar op straat fietsen, laten ze die wetten maar gewoon niet handhaven, laat de politie maar klagen over wat er allemaal gebeurt en uiteindelijk vastlopen! Dat billijkt u dan allemaal als u zegt dat het niet nodig is!
De heer Kox (SP, p. 1751): Neen, ik moet u niet overtuigen, u zou mij moeten overtuigen. Samen zijn wij wetgever en u zou mij de redelijkheid moeten aantonen en niet zeggen dat ik maar moet bewijzen dat het niet zo is!
Minister Donner (p. 1751): Ik geef u mijn argumenten, maar u kunt natuurlijk zeggen dat u daar niet door overtuigd bent. Ik geef u de feiten en als u zich niet door feiten laat overtuigen, dan spijt mij dat. Deze feiten geven mij als verantwoordelijk minister en het kabinet als verantwoordelijk kabinet in ieder geval aanleiding om deze maatregel in te voeren. U hebt het volste recht om te zeggen dat die feiten voor u niet voldoende zijn om die bevoegdheid toe te kennen, maar laat de feiten de feiten!
De heer Kox (SP, p. 1751): En dan de stelling van de raad van hoofdcommissarissen dat hij niet eerder dat probleem op deze manier had gezien? Is dat ook geen feit maar een mening van een niet in een comité verenigd aantal juristen maar in een raad verenigd aantal hoofdcommissarissen?
Minister Donner (p. 1751): Pardon, dat ligt dan aan het institutioneel geheugen van de raad van hoofdcommissarissen. Toen het vorige kabinet aantrad, is ter voorbereiding van het veiligheidsprogramma onder andere met politiecommissarissen en de raad van hoofdcommissarissen gesproken en bleek unaniem grote behoefte aan deze regeling! De raad geeft aan dat er al een aantal bevoegdheden is, maar heeft toen wij ermee spraken duidelijk deze behoefte uitgesproken!
Mevrouw De Wolff (GroenLinks, p. 1751): In mijn eerste termijn heb ik bewust niet over dat artikel 8 EVRM gesproken, want ik ben het met de minister eens dat je volgens dat artikel inderdaad kan kiezen voor een uitgebreide identificatieplicht, maar de kritiek van het Nederlandse Juristencomité en van andere critici is volgens mij juist dat in de aanloop naar dit voorstel zo weinig is aangetoond dat de maatschappelijke noodzaak voor de invoering is toegenomen. Er wordt wel gezegd dat er situaties voorkomen waar mensen zich schuilhouden in de anonimiteit, maar is er wat dat betreft sprake van een toenemend maatschappelijk probleem? Als de minister zich zo graag op feiten baseert, zou ik graag ook bij die stelling de feiten geleverd krijgen!
Minister Donner (p. 1751): Maar wetgeving is geen wetenschappelijke exercitie die berust op statistieken en aantallen! Inderdaad is het beeld dat de handhaving daar in toenemende mate op vastloopt. Dat gegeven kan ik niet staven met metingen in 1970, 1980 en 1990, want zo meten wij het maatschappelijke leven toch niet. Het berust dus inderdaad op een aantal indrukken. Wij zitten hier inderdaad niet als academie van wetenschappen maar als wetgever en dan kan men wel of niet de conclusie trekken dat er een oplossing moet worden geboden voor dit maatschappelijke probleem. Ik kan geen cijfers geven, het is een afweging, een, zoals het EVRM stelt, zoals die in een democratische samenleving wordt gemaakt, een afweging zoals wij die hier maken! Voorzitter. Ik ben al ingegaan op de vraag waarom niet in alle gevallen een proces-verbaal moet worden opgemaakt. In de aanwijzing wordt opgenomen dat als er een proces-verbaal wordt opgemaakt, daarin ook de gronden moeten worden opgenomen op basis waarvan het verzoek is gedaan. Het zou een onverantwoorde administratieve last zijn als iedere keer als naar de identiteit wordt gevraagd een proces-verbaal moet worden opgemaakt.
Mevrouw Westerveld (PvdA, p. 1751): Dat laatste ben ik volstrekt met de minister eens, maar er lijkt mij ook nog een middenweg mogelijk. Als er proces-verbaal wordt opgemaakt, zullen de redenen voor het vragen naar de identiteit altijd worden opgenomen. Als iemand naar de redenen vraagt, heeft hij er toch recht op om die te horen en ik begrijp dat de minister dat met mij eens is. Als iemand het niet eens is met die redenen en de politie niet overgaat tot beboeten of zelfs niet kan beboeten omdat betrokkene toch de kaart laat zien, kan betrokkene er toch een punt van willen maken. Het zou dan wenselijk zijn dat ook in dergelijke situaties wordt geregistreerd wat de redenen zijn geweest om naar identificatie te vragen!
Minister Donner (p. 1750): Maar wij zijn niet van de werkverschaffing! De politie moet op straat kunnen functioneren. Natuurlijk kunnen wij allerlei zaken laten registreren, maar wij moeten toch blijven kijken naar de praktijk op straat. Er wordt gevraagd naar de identiteit. Als die dan niet getoond wordt, ben ik ervan overtuigd dat de politie niet snel zal zeggen ”laat maar zitten”. Er zal dan ook proces-verbaal worden opgemaakt als de kaart niet getoond wordt en daarin zullen de gronden worden opgenomen. Als wordt geëist dat ook als de kaart wel getoond wordt al dan niet op verzoek van de desbetreffende burger toch proces-verbaal moet worden opgemaakt, dan zal de politie zich wel driemaal bedenken voordat zij naar de kaart vraagt. De drempel is dan zo hoog geworden dat het in de praktijk niet meer zal werken.
Mevrouw Westerveld (PvdA, p. 1751): Ik zeg niet dat dit dan ook een procesverbaal moet zijn. Uit de stukken heb ik begrepen dat de minister in een eerder stadium weleens heeft gezegd dat als er controles plaatsvinden, dat op het politiebureau ook wordt opgetekend. Mensen zouden daar toch een klacht over kunnen willen indienen. Ik denk dan niet aan de tien jongetjes Jansen, maar aan bijvoorbeeld tien allochtone jongeren die voor de veertigste keer de kaart hebben moeten laten zien en willen laten optekenen waarom hen nu weer die kaart is gevraagd. Dan moet dat toch direct worden opgetekend en niet bijvoorbeeld over een halfjaar als die jongeren bij de ombudsman zitten als ze die route al gaan! Dat hoeft helemaal niet zoveel werk te betekenen.
Minister Donner (p. 1751-1752): Maar dat is inherent aan de bestaande klachtenprocedures. Als een klacht wordt ingediend, zal ook gecontroleerd worden wat de redenen zijn geweest en zal de politie die moeten aangeven. Ik bestrijd overigens uw opmerking dat dit niet veel om het lijf houdt als ik kijk naar de aantallen. Ik vermoed dat hier echt wel oud-burgemeesters en korpsbeheerders aanwezig zijn die dat kunnen beamen. Wij moeten de politie niet met administratieve lasten gaan opzadelen anders dan de registraties met betrekking tot de uitoefening van de bevoegdheid, enkel vanwege de mogelijkheid dat er een klacht kan worden ingediend. Dan gooien wij toch echt het kind met het badwater weg!
Mevrouw Westerveld (PvdA, p.1752): Voorzitter. Ik neem aan dat de minister nog op de klachtenprocedure komt, dus laat ik het er voor dit moment maar even bij.
Minister Donner (p. 1752): Door verschillende zijden, waaronder het NJCM, is aangegeven dat deze bevoegdheid het risico draagt dat discriminerend gehandhaafd gaat worden, dat inderdaad iedere keer bepaalde groepen zullen worden aangepakt. Als het om vreemdelingen gaat, zijn in de Vreemdelingenwet 2000 al dergelijke controlebevoegdheden opgenomen. Volgens mij leidt dit zeker niet tot notoir discriminerend gedrag, maar als bepaalde groepen meer aanleiding geven dan andere, dan zullen die natuurlijk wel meer gecontroleerd worden. Ik kan niet iedere schoolklas met leerlingen van 14 jaar en die op straat loopt naar de identiteit gaan vragen om maar een evenwicht te scheppen met bijvoorbeeld hangjongeren. De beperking die men aan die bevoegdheid van de politie wil geven ± er moet immers een bevoegdheid zijn om ernaar te kunnen vragen ± betekent dat men daarmee bij uitstek die groepen neemt die de problemen in de openbare orde veroorzaken. Dat is geen discriminerende bevoegdheid, maar als dat meer allochtonen of jongeren met een bepaald uiterlijk zijn, is dat risico wel aanwezig. Nogmaals, primair moet de aanleiding liggen in het gedrag of in de situatie. Daar zit de beperking in en kan het derhalve ook niet discriminerend worden toegepast. In de praktijk zal de politie het natuurlijk niet nalaten om het te vragen aan de ene groep die overlast veroorzaakt, maar het wel vragen aan de andere groep die overlast geeft. Het zal gewoon bij overlast worden gevraagd! Ik hoop dat ik al voldoende ben ingegaan op de vrees dat de politie willekeurig zal gaan aanhouden. Juist door de vormgeving zit de mogelijkheid er niet in dat er in het algemeen naar de identiteit zal worden gevraagd. Terecht is gewezen op het belang van voorlichting, zowel aan de burgers als aan de politie. Op dit moment wordt met het ministerie van Binnenlandse Zaken een voorlichtingscampagne voorbereid voor de invoering van de onderhavige wetgeving. De heer Holdijk stelde dat de grens tussen controle en opsporing vervaagt omdat ook niet verdachten aan controle kunnen worden onderworpen. Ik ben het ermee eens dat die grens ook zonder deze identificatieplicht niet scherp is te trekken en dat die nog minder scherp wordt als wij inderdaad een algemene identificatieplicht zouden hebben, omdat bij de vaststelling dat het identiteitsbewijs er niet is, alsnog het vermoeden ontstaat van een strafbaar feit. Het is moeilijk te bewijzen dat je dat vermoeden al niet had toen je om dat bewijs vroeg. Het vragen moet redelijkerwijs noodzakelijk zijn geweest. Als het om controlebevoegdheden gaat, zal in ieder geval de toonplicht gelden. In die zin is dit dus een andere koppeling dan de voorgaande koppeling aan het vermoeden van een strafbaar feit die nu in de wetgeving zit. Dat is echter een bewuste keuze en implicatie van dit wetsvoorstel. Ook als het gaat om de leeftijdsgrens van 14 jaar zit ik met het maatschappelijke gegeven, want ook uit het advies van de raad van hoofdcommissarissen blijkt dat steeds meer jongeren vanaf 15 tot en met 17 jaar schuldig zijn aan strafbare feiten op straat en dan geen identiteitsbewijs bij zich hebben en ook niet hoeven te hebben. Als men die groep wil kunnen aanpakken, zal men de plicht moeten opleggen vanaf het veertiende jaar. Anders zul je altijd horen dat iemand nog net geen 15 jaar is. Je kunt dan ook niet vragen naar het bewijs daarvan, want het identiteitsbewijs hoef je dan nog niet bij je te hebben. Laten wij nu wel wezen. Inderdaad wordt weleens het beeld opgeroepen van kinderen die met een identiteitsbewijs naar de kleuterschool moeten. Het gaat hier om 14-jarigen die in het algemeen al veel eerder een pinpas hebben gekregen toen zij een rekening openden en die ook te pas en te onpas bij zich hebben. Men heeft tramkaarten bij zich als men met het openbaar vervoer gaat. Inderdaad bestaat het risico van verlies, maar dat is geen reden om die groep er maar uit te halen. Helaas zit daar een belangrijk deel van de problemen in de sfeer van overlast op straat die wij tegen moeten gaan. Wij mogen de politie op dat punt niet vleugellam maken!
De heer Kox (SP, p. 1752): Natuurlijk heeft de minister gelijk als hij zegt dat daar een deel van de problemen zit. Ik weet niet welke jongeren hij op het oog heeft, maar als het gaat om 14-jarigen heb ik niet die vroegwijze, slimme, vol pinpassen behangen jongeren voor ogen, maar bijvoorbeeld mijn eigen kinderen die op 14-jarige leeftijd helemaal nog geen pinpas of allerlei andere passen hebben. Verder heb ik dan voor ogen allerlei normale jongeren die buiten het gewone kattenkwaad geen kwaad uithalen. Dat is toch de overgrote meerderheid van die groep van 14, 15 en 16 jaar. Die zadelt de minister daar nu mee op omdat een aantal kinderen ergens in een hoekje van een grote stad problemen veroorzaken. Waar is dan de proportionaliteit? Ik spreek nog steeds over kinderen, want als je nog niets mag, moet je ook niet als het hierom gaat zeggen dat ze zo vroeg wijs zijn en wel weten hoe de wereld in elkaar steekt. Als je die hele groep met zoiets opzadelt, moet je daar wel een erg goede reden voor hebben! Anders begin je kinderen al op jeugdige leeftijd te verpesten met het idee dat ze in potentie iemand zijn die iets mis kan doen en dat ze daarom zo’n kaart bij zich moeten dragen. Of is dat wat al te naïef, oudchristelijk gedacht als ik zeg: Je bent onschuldig tot het tegendeel bewezen is? Je hoeft toch niet voortdurend te bewijzen dat je mogelijk schuldig bent?
Minister Donner (p. 1752): Maar mijnheer Kox, de oudchristelijke gedachte is dat de mens ten kwade geneigd is en tot generlei goeds in staat! Als wij het daarover hebben, wordt men geboren met een identiteitsbewijs op zak!
De heer Kox (SP, p. 1752): Dat is in ieder geval geen oud-katholieke gedachte!
Minister Donner (p. 1752): Volgens de oudchristelijke formuleringen zijn kinderen ook in zonde verwekt en ontvangen!
De heer Kox (SP, p. 1752): Laat ik dan maar de oud-katholieke variant nemen!
Minister Donner (p. 1752-1753): Ik heb u de problematiek met jeugdigen in de grote steden geschetst. Gelet op die problematiek acht ik het verantwoord om de identificatieplicht vanaf het veertiende jaar in te voeren, maar dat is een afweging die u ook hier moet maken. Natuurlijk mag u zeggen dat u die problematiek niet ernstig genoeg vindt en meer rekening houdt met al die andere kinderen van die leeftijd die geen problemen veroorzaken. Nogmaals, dat is uw afweging, maar willen wij die problematiek kunnen aanpakken, willen wij de politie althans een mogelijkheid daarvoor bieden, dan moeten wij ook die groep onder de identificatieplicht laten vallen.
De heer Kox (SP, p. 1753): Gaat u dan even in op die andere niet schuldige en niet vervelende kinderen. Hoe weegt u dat dan? Er lopen zo ontzettend veel kinderen van 14, 15 en 16 jaar rond die zich keurig gedragen, alleen wat kattenkwaad uithalen en verder niets verkeerd doen.
Minister Donner (p. 1753): Neen, u zei dat er zoveel rondliepen die zich keurig gedragen. Ik heb te maken met verslagen van de politie waaruit blijkt dat in de grote steden zo moeilijk het probleem van de jeugdcriminaliteit is aan te pakken omdat men zich verschuilt in anonimiteit.
De heer Kox (SP, p. 1753): Als minister van Justitie hebt u ook te maken met de effecten van de door u voorgestelde maatregelen op het niet schuldige, het zich niet misdragende deel van de bevolking. Daar moet u ook naar kijken, want dat was toch het beginsel van die proportionaliteit?
Minister Donner (p. 1753): Je zou kunnen zeggen dat jongeren door deze plicht psychisch getraumatiseerd worden omdat ze weten dat ze verdacht worden. Waarom vragen wij ze om een vervoersbewijs of vervoerskaart bij zich hebben als ze op de tram stappen? Daarvan wordt toch ook niet beweerd dat ze daarmee getraumatiseerd worden omdat anders gemakkelijk kan worden gedacht dat ze zwartrijden? Tegenover uw ervaring van die vele onschuldige kinderen, heb ik reacties gekregen van jongeren met ”leuk, nu mogen wij ook zo’n kaart”. Het is en blijft een maatschappelijke afweging. Ik geef u zonder meer toe dat grote delen van de jeugd helemaal geen problemen veroorzaken, maar ik ben eerlijk gezegd bang dat die eerder niet het identiteitsbewijs bij zich zal hebben omdat zij toch nooit met de politie in aanraking komen. Wat dat betreft zou ik liever algemene regelmatige controles op het bezit van het identiteitsbewijs zien, want jeugdigen die doorgaans niet met de politie in aanraking komen, zullen dat bewijs al snel thuis laten. Die kans zit er inderdaad in. Ik ga ervan uit dat door de politie verantwoord zal worden opgetreden bij het eventueel beboeten daarvan. Nogmaals, de bevoegdheid moet de politie wel hebben, wil zij die problemen in met name de grote steden kunnen aanpakken. Daar heb ik oog voor, daar ben ik ook verantwoordelijk voor en ik zie niet in dat ik van de politie kan verwachten dat zij iets doet aan de problematiek van de jeugdcriminaliteit als zij jongeren al niet kan vragen naar de identiteit tegen de tijd dat wordt vastgesteld dat ze iets verkeerd doen. Deze afweging moeten wij allemaal maken! Voorzitter. Wat de hoogte van de boete betreft, is inderdaad gekozen voor de tweede categorie in aansluiting op andere nu al bestaande regelingen. Bij de bijzondere identificatieplicht in het openbaar vervoer is het tarief € 71 en € 85 voor de eis die door het OM ter zitten wordt gesteld als men het bewijs niet bij zich heeft. Hetzelfde geldt voor de identificatieplicht bij voetbalwedstrijden. Er zit dus wel een zekere tarifering in waarbij ook voor deze boetes aansluiting zal worden gezocht. De strafmaxima zijn voor de uitzonderlijke gevallen en de systematiek daarvan hangt samen met het soort van strafbare feiten. Daarbinnen zal de tarifering door middel van richtlijnen worden vastgesteld. De heren Rosenthal en Wagenmakers vroegen waarom met dit wetsvoorstel tegelijkertijd ook geen identiteitskaart wordt ingevoerd. Ik wijs wat dit betreft op de voorgeschiedenis. Dit wetsvoorstel is in het najaar van 2002 voorbereid en is in het voorjaar van 2003 ingediend. Dat het proces hier zo lang genomen heeft, is vers twee, maar de reden om het niet te doen was in ieder geval dat als wij eerst een identiteitsbewijs moesten ontwerpen en invoeren voordat het wetsvoorstel kon worden ingediend, wij pas ver na 2005 met deze regeling van de identificatieplicht zouden kunnen komen, vermoedelijk pas tegen het einde van deze kabinetsperiode. Bovendien vindt er thans een discussie plaats over het opnemen van bijvoorbeeld biometrische gegevens op identiteitsbewijzen. Als wij met dit wetsvoorstel een nieuw identiteitsbewijs zouden invoeren dat eind 2005 door iedereen zou moeten worden aangeschaft, dan zou dat niet dergelijke gegevens bevatten en zouden wij eventueel kort daarna weer een nieuw identiteitsbewijs moeten invoeren met biometrischegegevens. Wij hebben nu al een relatief goedkoop identiteitsbewijs, namelijk de Nederlandse identiteitskaart. Daarom hebben wij ervoor gekozen om te beginnen met de erkende identiteitsbewijzen die er al zijn. Nu gaat het primair om de toonplicht als erom wordt gevraagd. De vraag welke kaart dan moet worden getoond, komt aan de orde in een ander traject. Beide vermengen zou betekenen dat deze regeling die zo snel mogelijk nodig is, er pas veel later zou komen.
De heer Rosenthal (VVD, p. 1753): Als de minister nu voor een apart identiteitsbewijs zou zijn gegaan, wanneer had dat dan ingevoerd kunnen zijn? Hij noemde verschillende data!
Minister Donner (p. 1753): Ik heb daar geen exact beeld van, maar u weet hoe lang de discussie is geweest over het nieuwe paspoort. Nu zijn er discussies gaande over biometrische gegevens in het paspoort. Welke gegevens dat worden, hangt weer samen met discussies met de VS. Mijn ”best educatedguess” ± ik kan niet zo snel op het Nederlandse synoniem komen ± is toch dat dit toch wel vier of vijf jaar zal vergen. Alle burgers zouden dan zo’n identiteitsbewijs moeten hebben. Het gaat dus niet om 335.000 jongeren maar om miljoenen Nederlanders. Dat geeft al een enorm invoeringsprobleem.
De heer Rosenthal (VVD, p. 1753): Het probleem is dan wel dat wij in de toekomst enkele hoogwaardige en fraudebestendige documenten hebben ± de paspoorten en straks de visadocumenten ± met daarnaast andere documenten, zoals een bromfietscertificaat, die uitermate fraudegevoelig zijn. Dat lijkt mij ook geen prettig toekomstperspectief.
Minister Donner (p. 1753-1754): Dat ben ik met u eens. Maar die vraag moeten wij oplossen als we daaraan toekomen, bij de discussie over welke documenten we geschikt achten als identiteitsbewijs. Het is heel goed mogelijk dat we in de loop van de tijd beperkingen aanbrengen, dus dat bepaalde documenten uit het systeem vliegen. Nu is bewust gekozen voor de huidige identiteitsbewijzen, maar dat betekent niet dat in de toekomst andere mogelijkheden uitgesloten zijn, bijvoorbeeld als sociale diensten strengere eisen gaan stellen aan de documenten waarmee de identiteit kan worden bewezen. Het is echter onlogisch om nu, bijvoorbeeld bij de aanhouding van een automobilist, tevreden te zijn met het rijbewijs als identiteitsbewijs, en een heel ander, duurder en veiliger document te vereisen als dezelfde persoon op straat loopt. Nu de vragen van de heer Wagemakers. Mag bij een caféruzie naar het identiteitsbewijs van alle aanwezigen worden gevraagd? Nogmaals, dat zal worden bepaald door het criterium van ”redelijkerwijs noodzakelijk”; op dat moment gaat het om handhaving en daar zal de toetsing liggen. Hij bepleit een aanscherping van de huidige controle op leeftijd in horecalokaliteiten bij de invoering van de identificatieplicht voor de handhaving. Dat is mogelijk, maar die aanscherping zal wel tot gevolg hebben dat de horeca-exploitant meer boetes krijgt en niet de jongere. Door de politieke geestverwanten van de heer Wagemakers in de andere Kamer word ik juist ter zake daarvan erg op de huid gezeten, dus dat daarbij de uitbater vooral het kind van de rekening is ± in dit geval wellicht een verkeerd beeld. Ten slotte het toezicht op de hantering van de bevoegdheden. Inderdaad ben ik niet uitgegaan van blind vertrouwen, maar wel van een zekere wijze waarop de Nederlandse politie met haar bevoegdheden omgaat en die hanteert. Ik ben het helemaal eens met mensen die zeggen dat je niet zonder meer kunt aannemen dat de bevoegdheid altijd juist wordt gehanteerd. Ik heb aangegeven waarom dit niet moet worden geregeld in de wet, maar dat deze elementen wel degelijk dienen te worden opgenomen bij de interne voorlichting van de politie, bij de instructies die bij de uitoefening worden gegeven. Er zijn nu al klachtenprocedures bij de politie, die de burger de mogelijkheid geven om te klagen over misbruik van bevoegdheden. Daarvan wordt echt niet min gebruikgemaakt, er worden grote aantallen klachten gedeponeerd. Ik heb niet de indruk dat die klachtenprocedures op dat punt niet voldoen.
Mevrouw Westerveld (PvdA, p. 1754): U zegt dat er een klachtenprocedure is en dat daarvan niet min gebruik wordt gemaakt. Dat is echter iets anders dan zeggen dat die ook datgene doet waarvoor ze is bedoeld. Ik heb in mijn inbreng gezegd dat ze twee doelen zou moeten dienen: voor de burger moet duidelijk zijn dat hij iets te berde kan brengen als hem onterecht naar zijn identiteit wordt gevraagd en dat er dan ook serieus naar hem wordt geluisterd; voor de politieman zelf of zijn superieuren kan ze als informatiebron dienen voor de manier waarop met de verplichting moet worden omgegaan. Kunt u verder iets zeggen over de omloopsnelheid? Stel dat iemand vindt dat hem ten onrechte om zijn identiteit is gevraagd en daarover een klacht indient. Binnen hoeveel tijd wordt die burger gehoord, binnen hoeveel tijd vindt die procedure haar beslag?
Minister Donner (p.1754): Daarover kan ik u nu niets zeggen. De minister van Binnenlandse Zaken heeft hier beter zicht op. Met een antwoord mijnerzijds op deze feitelijke vragen loop ik het risico dat ik de Kamer verkeerd informeer.
Mevrouw Westerveld (PvdA, p. 1754): Tja. Ik had u die vraag gisteren al gesteld, maar misschien moeten we die maar voor een later moment bewaren.
Minister Donner (p. 1754): Als u echt concrete gegevens wilt, dan zou ik de statistieken over de klachtenprocedures bij de politie moeten bekijken. Toen de Kamer gisteravond met dit ontwerp klaar was, waren op het belendende departement helaas niet alle ambtenaren nog aanwezig, zodat deze vraag daar niet onmiddellijk kon worden gedeponeerd.
Mevrouw Westerveld (PvdA, p. 1754): Ik vraag u niet om een boekenkast open te trekken, maar als u zegt dat er een klachtenprocedure is waar niet min gebruik van wordt gemaakt, dan neem ik aan dat u daarover iets te melden heeft; u heeft dan allicht een indruk van de bezwaren en bedenkingen over dit onderwerp, die overigens vandaag niet voor het eerst worden geuit, en kunt de juistheid van dit instrument beoordelen.
Minister Donner (p. 1754): Er valt veel te melden over de klachtenprocedure, maar ik heb op dit moment niet de kennis paraat over hoeveel tijd het duurt voordat mensen worden gehoord en hoe alles verder loopt. Tegelijk heb ik niet de indruk dat de klachtenprocedure op dit moment níet functioneert. De heer Rosenthal vroeg mij naar de discrepantie tussen aantallen, althans bij de invoering: 335.000 of 440.000 personen in de groep van 14- tot 17-jarigen? Bij de invoering is ervan uitgegaan dat in ieder geval de groep van 335.000 vermoedelijk een identiteitsbewijs zal moeten aanvragen. Het verschil zit waarschijnlijk in het feit dat een groot deel van de groep op dit moment al een identiteitsbewijs heeft, onder andere vanwege vakanties. Vermoedelijk is dat de verklaring van het verschil. Hierbij laat ik de beantwoording van de vragen van de Kamer in eerste termijn.
Mevrouw Westerveld (PvdA, p.1754-1755): Voorzitter. Ik ben gemengd gelukkig met de toezeggingen van de minister. Ik ben blij met zijn toezegging dat hij wil bevorderen dat er voor de politie een goede reden moet zijn als zij jongetjes ± laten we ze in plaats van ”Jan” of ”Jansen” maar eens ”Abdelkader” noemen ± om hun identiteit vraagt. Ik begrijp de schroom van de minister voor discussies op straat hierover, maar voor mij hoeft het ook niet om discussies te gaan. Ik blijf erbij dat dit soort zaken ook voor de burger transparant dienen te zijn, dus als die tien Abdelkadertjes voor de zoveelste keer met die vraag om de oren worden geslagen, dan vind ik dat ze op zijn minst het recht hebben om te horen waarvóór dat is, dat ze daarover niet met de politie in discussie kunnen gaan en dat ze een klacht kunnen indienen als dit ze niet zint; en als de politie die reden niet meteen wil of kan zeggen, dat ze die dan desnoods binnen een paar dagen op het bureau kunnen navragen. Daarover heb ik de minister nog niets horen zeggen, dus dit is een aanvullende vraag mijnerzijds. Verder wil ik weten wat de minister bedoelt als hij de term ”bevorderen” gebruikt. Bedoelt hij dat hij zal bewerkstelligen dat zulks in de ambtsinstructies wordt vermeld? Een reactie van de minister op dit punt zou de opstelling van mijn fractie zeker vergemakkelijken. De vraag in hoeverre de klachtenprocedure reëel is, baart mijn fractie ook zorgen. Het feit dat van de klachtenprocedure ”niet min” gebruik wordt gemaakt, kun je natuurlijk op twee manieren uitleggen: als er weinig gebruik van werd gemaakt, zou de minister mij ongetwijfeld voorwerpen dat het optreden van de politie bij de burger geen klachten oproept; veelvuldig gebruik wil dan zeggen dat het wel degelijk een serieus middel is. Wij hebben aarzelingen bij de ernst van dit middel voor dit soort zaken, dus dat is nog steeds een zorg van mijn fractie. Een derde zorg, over de dubbele sancties, heeft de minister ook nog niet bij me weg kunnen nemen. Ik heb al gezegd dat ik vind dat de minister op twee gedachten hinkt. Ik zie eerlijk gezegd de ratio van de twee boetes ook niet. De toezichthouder, bijvoorbeeld, is een functionaris die volgens het wetsvoorstel zwaar wordt ingezet voor klein leed. Stel dat een toezichthouder ’s avonds laat, om elf uur, iemand aanhoudt die zijn hond uitlaat op een door de gemeente niet daartoe bestemde plaats: als deze burger dan zijn kaart niet bij zich heeft, staan hem twee boetes te wachten. Eigenlijk vind ik dat buitenproportioneel, en volgens mij velen met mij. Ik kan me voorstellen dat dergelijke zaken in de ambtsinstructies komen te staan; dus niet alleen de tarieven, maar ook wat bijvoorbeeld moet worden gedaan als het enigszins begrijpelijk is dat de burger zijn kaart niet bij zich heeft. De minister zal de bedenkingen van onze fractie begrijpen, en ook dat onze fractie haar standpunt nog niet heeft bepaald. Ik kan dus nog geen steun voor dit wetsvoorstel uitspreken; het zal van het verdere verloop van het debat afhangen of wij onze steun geven, dan wel onthouden.
De heer Wagemakers (CDA, p. 1755-1756): Voorzitter. Dit debat heeft in ieder geval de bevestiging van de minister opgeleverd dat dit wetsvoorstel er in materiële zin toe strekt om een algemene draagplicht in te voeren. Het strekt echter niet tot twee andere zaken, en daarbij wil ik even stilstaan: het is geen algemene identificatieplicht en het bevat ook geen formele draagplicht. Het bestaande stelsel van beperkte identificatieplicht had nadelen ± mijn fractie is daarvan door de stukken zeer overtuigd geraakt ± met name in de sfeer van de grensvlakken: de onheldere vlakken rondom de situaties waarin de plicht wel bestaat. Die grensvlakken hadden vaak gemeen een dreigende aantasting van de rechtsorde, maar met de noodzaak om te wachten op een daadwerkelijke aantasting van de rechtsorde, waarna sprake kon zijn van een strafrechtelijke handhaving en daardoor een identificatieplicht ontstond. De randzones kenden dit nadeel en dit leidde tot vormen van provocatie van het gezag en mensen die zich allemaal ”Jansen” noemden. Dat is ongewenst. Men heeft een juiste stap gezet door de beperking thans niet langer te zoeken in de omschrijving van de situaties, maar in de omschrijving van de bevoegdheid. De invulling van die ingeslagen koers, met de brede, algehele taakomschrijving, dekt volgens mij inmiddels alle situaties waarin men wil optreden. De beperking zou dan louter nog zitten in de bepaling dat het alleen kan indien zulks redelijkerwijs noodzakelijk is. Maar in dit land mogen alle bevoegdheden slechts worden uitgeoefend als dit gewenst en redelijk is. De opmerking dat de bevoegdheid in redelijkheid moet worden uitgeoefend, is op zich is dan ook geen beperking. Er wordt dus gezegd dat de bevoegdheid in alle situaties mag worden uitgeoefend, zij het alleen in redelijkheid ± een open deur, lijkt mij. Welnu, als je dit allemaal op jezelf hebt laten inwerken, dan kun je niet om de conclusie heen dat er sprake is van een algemene identificatieplicht; althans een algemene identificatieplicht in die zin dat in alle situaties om identificatie kan worden gevraagd. Daar acht ik niks disproportioneels aan. En als onze samenleving de noodzaak heeft geproduceerd om deze stap nu te zetten ± en voor mijn fractie staat dit vast ± dan zien wij ook niet in dat men met allerlei interrupties en vragen moet willen pogen om regels en bureaucratie te ontwikkelen om dit systeem te frustreren; laat dit systeem nu vooral functioneren zoals het is bedoeld. Het andere punt, geen formele draagplicht maar wel een formele toonplicht, is voor mijn fractie geen probleem, maar wel de moeite waard om eens over na te denken. Als ik het goed begrijp, zegt de minister dat de andere keuze voor een formele draagplicht twee consequenties heeft: ten eerste de creatie van een strafbaar feit waarvan je al op voorhand weet dat je dit niet steeds zult vervolgen; ten tweede de creatie van de mogelijkheid van zelfstandige controles – een strafbaar feit kan immers als zodanig worden vervolgd. Je kunt je afvragen of dit wel zulke grote nadelen zijn. Als men de regel zou creëren dat het strafbaar is om geen identiteitsbewijzen bij zich te hebben ± overigens in de situaties waarvan de minister toegeeft dat daarvoor nu de plicht in materiële zin bestaat ± dan vraag ik mij overigens af of het wel zo’n ramp is als dit niet altijd zou worden vervolgd. Dit betreft immers een regel van instrumentele aard. De regel ”gij zult niet stelen” impliceert bijvoorbeeld een moreel oordeel; het niet vervolgen van zoiets inherent immoreels is verkeerd. Onze samenleving heeft echter ook behoefte aan instrumentele regels en overtreding daarvan hoeft niet altijd te worden vervolgd, dat kun je ook slechts doen als dit instrumenteel is. Een voorbeeld hiervan is het schuin oversteken van een straat: wij weten allen dat oversteken recht moet gebeuren, het wordt niet actief vervolgd, maar dit feit kan wel in bepaalde gevallen worden meegenomen, bijvoorbeeld bij de weging van breder feitenmateriaal. Dat nadeel acht ik dus niet groot. En geen controles nodig? Ik vond het grappig dat de minister zich in het interruptiedebat over minderjarigen liet ontvallen ± ik vermoed dat hij dit nu wel zal intrekken ± dat controles nuttig zouden zijn om het bewustzijn aan te scherpen dat men verplicht is om een identificatie bij zich te dragen. Dat is nu precies mijn punt: het is namelijk best weleens goed als het rechtsstelsel datgene bevat en onderstreept wat het van de burger vergt. Het adagium van de Romeinen omdraaiende, zeg ik weleens: ”quid mores sine legibus?”, Westerveld wat zijn de gewoonten die je van een burger wenst, waard zonder een wettelijk stelsel dat dit ondersteunt? Het is weleens aardig als in de wet staat wat je waarom van burgers wilt. Een strafbaarstelling als zondanig had dus als een soort baken in de wet kunnen staan; en om het bewustzijn aan te scherpen en te vergroten, kun je best gewoon weleens controleren. Het belangrijkste nadeel van hetgeen nu is gekozen, is dat het moeilijk is te communiceren. De minister heeft een campagne aangekondigd. Hij gaat dan waarschijnlijk niet zeggen dat hij een formele toonplicht heeft ingevoerd in combinatie met een geïmpliceerde draagplicht; hij zal dan gewoon zeggen: u moet een kaart bij u hebben en naar die kaart kan in alle situaties worden gevraagd.
De heer Holdijk (SGP, p. 1756): Voorzitter. Namens onze fracties dank aan de minister voor zijn reactie op onze inbreng van gisteravond. Vanmorgen heeft hij zijn voorstel verdedigd tegen kritiek van twee kanten. Daarbij heeft hij benadrukt dat dit wetsvoorstel in de ogen van de regering niet alleen wenselijk, maar ook noodzakelijk is. Over de wenselijkheid worden wij het misschien wel eens, over de noodzakelijkheid op den duur misschien ook. De tijd werkt immers in het voordeel van de regering: naarmate de tijd voortschrijdt, zullen we meer eisen gaan stellen aan identiteitscontrole. Een recent voorbeeld is de voor sommigen omstreden, maar niettemin bekende literair auteur die zich moest identificeren ter gelegenheid van zijn kandidaatstelling voor de Europese verkiezingen, maar daartoe niet in staat was. Ik denk dat de meeste mensen in ons land daarbij een zeker gevoel hebben gekregen van de dwaasheid van bepaalde, almaar verdergaande eisen. Met andere woorden, wij verkeren hier in een spiraal die bovendien niet in het geheel is ontbloot van zekere aspecten van apocalyptiek ± maar dat zal ik in deze vergadering niet verder uitwerken. De vraag is evenwel: waar ligt de grens van die spiraal? Artikel 8 van het EVRM geeft inderdaad een zekere garantie, maar de democratie, de regering en de Kamer, heeft alle ruimte om haar eigen afwegingen te maken. In een goede democratie gaat het echter niet alleen om minderheden of meerderheden die beslissen; daarin wordt ook beslist aan de hand van een aantal rechtstatelijke eisen en voorwaarden. Bestrijding van de criminaliteit is de algemene noemer waarop dit wetsvoorstel in het leven is geroepen; daarom ook werd een beperkte identificatie niet voldoende geacht. In de stukken staat – en de minister herhaalde dit vanochtend ± dat de effecten op de criminaliteitsbestrijding niet direct aantoonbaar zijn en wellicht helemáál niet. Zonder te willen ontkennen dat in sommige situaties de politie gemak heeft van een identificatieplicht, wil mijn fractie gezegd hebben dat dit bij de afwegingen omtrent dit wetsvoorstel voor ons kwestieus blijft. Welnu, voor een effectieve criminaliteitsbestrijding is ± ik noem maar iets, maar acht het niet ondenkbaar dat wij ooit zo ver komen ± een DNA-printvan iedereen wenselijk en, zo zullen sommigen ongetwijfeld ooit zeggen, noodzakelijk. Uiteraard gaat het daar vandaag niet om, maar als alleen maar de wenselijkheid van criminaliteitsbestrijding het uitgangspunt is, sluit ik niet uit dat wij ooit bij zoiets terecht zullen komen. De minister heeft mij enigszins gerustgesteld met zijn opmerking dat hij bij de uitoefening van de controle op de toepassing van deze bevoegdheid geen blind vertrouwen heeft in de politie of andere toezichthouders. Verder wil ik nog opmerken dat hij het bij de proportionaliteit van dit wetsvoorstel wel heeft gehad over de minimumleeftijd, maar niet over een maximumleeftijd, zoals ikzelf in mijn eerste termijn. Afsluitend: de fracties waarvoor ik het woord voer, zullen dit wetsvoorstel ondersteunen. Ik wil echter niet verhullen dat deze woordvoerder, voor zichzelf sprekend, daar de grootst mogelijke moeite mee heeft.
De heer Rosenthal (VVD, p. 1756): Voorzitter. Dank aan de minister voor zijn beantwoording van de vragen in eerste termijn. Hij had het over de verbale behendigheid van de Nederlandse agenten, maar ik schrijf ook deze minister verbale behendigheid toe. Het was op een aantal punten ook inhoudelijk vernuftig ± al is het een andere zaak of de VVD-fractie geheel is overtuigd met betrekking tot een aantal bezwaren. Allereerst de algemene identificatieplicht. Gisteren werd gesproken van de Raad van State, er werd gezegd: noem het gewoon zoals het is. De minister heeft geprobeerd om duidelijk te maken dat het echt niet gaat om een algemene identificatieplicht. Het volgende zeg ik de heer Wagemakers na: voor de VVD-fractieis de crux dat wij vanzelfsprekend moeten uitgaan van een redelijke taakuitoefening door overheidsfunctionarissen, en meer in het bijzonder door die overheidsfunctionarissen die de sterke arm van de staat vertegenwoordigen; en dat het een kwestie van vertrouwen in die overheidsfunctionarissen is, die wij bovendien onder scherpe democratische controle houden. Op dat punt zijn de argumentatie van de minister en zijn beantwoording in eerste termijn iets gewrongen.
De heer Kox (SP, p. 1756): Stel dat de minister straks in tweede termijn nogmaals zegt dat hij wel snapt wat u wilt, maar dat dit geen algemene identificatieplicht is en dat er geen formele draagplicht is. Is dat een reden voor uw fractie om het niet eens te zijn met dit wetsvoorstel, omdat u dat wel wilde?
De heer Rosenthal (VVD, p. 1756-1757): Aan het einde van mijn tweede termijn zal ik precies onze afwegingen aangeven. Ik zeg u toe dat daarin uw punt nadrukkelijk terugkomt. Bij de identificatieplicht speelt voor de VVD ook het volgende: waren wij nu al uitgegaan van een algemene identificatieplicht, dan had in het totale cluster van openbare orde, criminaliteitsbestrijding en zelfs ook terreurbestrijding de generale preventie wat meer tot uitdrukking kunnen komen. In de beantwoording van de minister heb ik dat gemist. Nu de draagplicht. Materieel is er een draagplicht. Er komt voorlichting over de draagplicht. Jeugdigen moeten eraan wennen dat ze een identificatiebewijs bij zich moeten hebben; een oproep dus aan de jongere generatie om zich te gedragen zoals het wetsvoorstel in materiële zin gebiedt, maar formeel helaas niet. De VVD-fractie vindt het jammer dat de minister op dit punt het onderscheid tussen materieel en formeel niet opheft. Het doet een Wagemakers klein beetje denken – en de VVD-fractie waarschuwt de minister daarvoor ± aan de halfhartige manier waarop we al jaren lang omgaan met het softdrugsbeleid.
Mevrouw Westerveld (PvdA, p. 1757): Af en toe krijg ik het gevoel dat wij deelnemen aan verschillende debatten, dus daarom even deze vraag. Ik hoor u betogen waarom dit wetsvoorstel een draagplicht impliceert. We hebben er lang over gesproken dat de politie een goede reden moet hebben voor de vraag maar identiteit en dat het consequenties moet hebben als die goede reden er niet blijkt te zijn geweest. Als we dat bij elkaar optellen, dan kunnen we toch niet volhouden dat hier een draagplicht wordt geïntroduceerd?
De heer Rosenthal (VVD, p. 1757): De kwestie van de draagplicht staat los van de identificatieplicht: de draagplicht gaat simpelweg over de vraag of mensen een identiteitsbewijs bij zich behoren te hebben. Verder is het bijna een kwestie van logica: als mensen het identiteitsbewijs moeten kunnen tonen, dan is het toch verstandig dat zij daarop anticiperen en het gewoon bij zich hebben. Dit brengt mij meteen bij het probleem van de administratieve lasten die gepaard gaan met het feit dat de draagplicht nu niet wordt ingevoerd; die blijft wel degelijk overeind staan.
Mevrouw Westerveld (PvdA, p. 1757): Het staat u vrij om over te gaan naar iets anders, maar mijn punt is als volgt: het niet voldoen aan een draagplicht impliceert een bestuurlijke boete. Ik hoor de minister een en andermaal zeggen dat dit niet de bedoeling is: die boete kan er alleen maar komen als er een goede reden was voor de vraag. Dat wordt hier dus heel duidelijk gesteld. U stelt in uw tweede termijn vast dat er een draagplicht bestaat. Ik vraag mij af wat die arme student rechten hiermee moet als hij er later een scriptie over wil schrijven!
De heer Rosenthal (VVD, p. 1757): Ik heb niet willen nazeggen wat de heer Wagemakers in tweede termijn over de draagplicht heeft gezegd. De VVD-fractieis het met hem eens dat de formele draagplicht een aantal bezwaren oplevert, zoals de strafbaarstelling en de thematiek van de controleerbaarheid. Die bezwaren wegen echter niet op tegen het grote voordeel van duidelijkheid voor de bevolking. Mensen weten dan gewoon dat zij een identiteitsbewijs bij zich moeten hebben. Ik begrijp niet welk probleem u daarmee hebt. Als de draagplicht materieel een feit is, zullen wij de bevolking daarover voorlichten. Ook jongeren wordt gezegd dat zij hun identiteitsbewijs bij zich moeten hebben. Waarom vindt u niet met mij dat wij er goed aan doen om die draagplicht formeel in de wet neer te leggen?
Mevrouw Westerveld (PvdA, p. 1757): Ik denk dat ik gisteravond heel duidelijk heb aangegeven wat mijn fractie het grote gevaar van de draagplicht vindt. Ik interrumpeerde niet om deze discussie over te doen, maar om na te gaan of wij het over hetzelfde hebben. Dat is namelijk van belang als wij straks gaan stemmen.
De heer Rosenthal (VVD, p. 1757): Voorzitter. Op de vragen over het identiteitsbewijs heeft de minister duidelijk geantwoord. Uit de opmerkingen van de minister maken wij op dat hij in de toekomst streeft naar een zo groot mogelijke standaardisering en uniformering van de identiteitsdocumenten. Hij had het erover dat bepaalde zaken nog weleens kritisch zullen worden bekeken en dat wij gaandeweg een minder rijk arsenaal aan identiteitsbewijzen zullen krijgen. De minister heeft niet geantwoord op een vraag van de VVD-fractie over de veiligheidsrisicogebieden. Kan hij in tweede termijn ingaan op de koppeling van de taakuitoefening van de politie in veiligheidsrisicogebieden aan de thematiek die vandaag bij dit wetsvoorstel aan de orde is? Dan kom ik bij de afweging van de VVD-fractie. Mijn fractie vindt dat dit wetsvoorstel een stapje in de goede richting is. Ik had het in eerste termijn over drie gemiste kansen. Daar is op een aantal punten wat aan gesleuteld, maar niet in die mate dat de VVD-fractie vindt dat het goed in elkaar zit. Desondanks vindt mijn fractie het een stap vooruit. Daarom steunt de VVD-fractie dit wetsvoorstel. Ik benadruk nog wel dat ik de minister in eerste termijn heb gewaarschuwd voor een aantal uitvoeringsproblemen dat in het complex van deze wetgeving ongetwijfeld zal opdoemen. Het was de VVD-fractie een lief ding waard geweest als de minister de uitvoeringsproblematiek en de voorlichting aan de bevolking serieuzer had genomen. Het was beter geweest als de minister op het punt van de draagplicht met duidelijker toezeggingen was gekomen.
De heer Kox (SP, p. 1757): Voorzitter. Ik dank de minister voor zijn reactie. Hij blijft de FredKaps van de Nederlandse politiek. Hij toont altijd al zijn kaarten. Je mag er gewoon naar kijken en toch gebeurt er iets wat je niet helemaal kunt begrijpen. Je voelt jezelf echt een sukkel. De minister constateerde dat zijn voorstel voor een deel van deze Kamer te ver gaat en voor een deel niet ver genoeg en dat hij keurig in het midden zat. Daar is niets tussen te krijgen, zou je bijna denken, hoewel het midden tussen wal en schip toch een vrij natte bedoening is. Dat zie ik eigenlijk ook gebeuren met dit wetsvoorstel. Als wij straks in meerderheid ”ja” zeggen, dan weten wij niet precies waar wij ”ja” tegen hebben gezegd. De woordvoerders van de fracties van VVD en CDA denken dat zij ”ja” hebben gezegd tegen een materiële draagplicht en tegen een algemene identificatieplicht. De minister zal tegen een deel van de Kamer zeggen dat zij een punt heeft en dat het andere deel van de Kamer het echt verkeerd ziet. Het is niet goed om wetten aan te nemen, terwijl je niet weet wat erin staat.
De heer Rosenthal (VVD, p. 1757): De fracties van CDA en VVD gaan er niet zomaar van uit dat er een materiële draagplicht is. Dat heeft de minister in eerste termijn zelf gezegd.
De heer Kox (SP, p. 1757): Nee, de minister heeft gezegd dat er geen formele draagplicht is. Als er geen formele draagplicht is, dan is er ook geen materiële draagplicht. Daar moet een basis voor zijn. Als die basis ontbreekt ± de minister heeft gezegd dat die basis er niet is – dan kan het in de praktijk wel ergens toe leiden, maar die plicht is er niet.
De heer Rosenthal (VVD, p. 1757-1758): Laten wij dan heel goed luisteren naar wat de minister hierover in tweede termijn gaat zeggen.
De heer Kox (SP, p. 1758): Laten wij ook heel goed kijken wat er dan gebeurt en hoe de kaarten gaan.
De heer Wagemakers (CDA, p. 1758): Er is toch een basis? Er is toch een formele toonplicht? Daar kun je in iedere situatie op worden aangesproken. Om dan geen strafbaar feit te plegen, doe je er goed aan om het identiteitsbewijs bij je te hebben. Dat is de basis.
De heer Kox (SP, p. 1758): Nee, dan hebt u niet goed naar de minister geluisterd of ik heb het helemaal verkeerd begrepen. De minister heeft gezegd dat het niet betekent dat je dat ding altijd en overal moet tonen. De politie zal in noodzakelijke situaties in redelijkheid gebruik maken van die bevoegdheid. Dat wil per definitie zeggen dat het identiteitsbewijs niet in alle situaties getoond zal moeten worden. Het verschil tussen de draagplicht en de toonplicht is de basis van de argumentatie van de minister. U zegt dat het toch allemaal op hetzelfde neerkomt, maar volgens mij is uw opvatting in tegenspraak met de uitlatingen van de minister. De minister heeft gezegd dat er geen draagplicht kan zijn, omdat hij het niet algemeen wil hebben en omdat hij vindt dat het een bevoegdheid is die in redelijkheid gebruikt moet worden. Leest u er de Handelingen maar op na.
Mevrouw Westerveld (PvdA, p. 1758): Misschien heeft dit fundamentele verschil van mening wel te maken met de vraag vanuit welk perspectief je het wetsvoorstel benadert. Als je het wetsvoorstel benadert vanuit de optiek hoe wij de bevolking inlichten, dan zou je inderdaad kunnen constateren dat er kennelijk een draagplicht wordt geïntroduceerd. Je kunt het wetsvoorstel ook benaderen vanuit de ambtsinstructies en vanuit de vraag wat er aan de politie wordt verteld. De politieagenten krijgen te horen dat zij daar wel naar mogen vragen, maar alleen onder redelijke omstandigheden. Je kunt mensen dus geen bon geven als zij daar niet aan voldoen. Wat mij betreft is de wet op dat punt glashelder.
De heer Kox (SP, p. 1758): Ik vind het heel bijzonder dat u de wet glashelder noemt als ongeveer iedere fractie een eigen interpretatie heeft. Het is waar dat je de werkelijkheid soms een beetje vervormd ziet als je door een glas kijkt. Voorzitter. Mevrouw Westerveld heeft steeds gesproken over de families Jansen en Abdelkader. Mijn hart gaat niet zozeer harder kloppen voor beide families. Ik vind dat de politie haar werk goed moet kunnen doen. Ik ben het eens met een mopperende Ed van Thijn, die zei dat de politie geen praatclub is. Ik heb ook niet te veel bekommernis met jongere of wat oudere gasten die het volk koeioneren en die op het moment dat zij daarop aangesproken worden zielig gaan kijken. Die jongeren zijn voor mij het probleem niet. Het probleem ligt bij al de andere jongeren die niet tot die categorie behoren. Het zal waarschijnlijk mijn katholieke inborst zijn. De verschillen tussen christenen en katholieken blijken nog steeds erg groot te zijn. De meerderheid van het volk, ook van het jonge volk, deugt in dit land. Daar is geen probleem mee. Wij moeten blij zijn dat zij er zijn. Wij moeten kijken of het proportioneel is om hen op te zadelen met iets wat voor een specifieke groep bedoeld is. De minister winkelt een beetje selectief in het advies van de hoofdcommissarissen, maar eigenlijk had hij dit ook moeten meenemen. De hoofdcommissarissen vinden helemaal niet dat dit zo hard nodig is. Zij kunnen uit de voeten met de middelen die er zijn. Volgens juristen gooien wij het kind met het badwater weg. Ik vind dat wij moeten blijven uitgaan van het principe dat maatregelen proportioneel moeten zijn. Als zij dat niet zijn, moeten wij ze niet toepassen. Ik vond het fraai dat de minister zijn verhaal begon met de mededeling dat de heer Kox met het voorbeeld van de Gamma had gedemonstreerd waarom het altijd fout gaat en hoe relletjes ontstaan. Ik vond dat ik wel enig recht van spreken had. Ik zal u namelijk iets bekennen; het blijft toch onder ons. Ik heb nog nooit van mijn leven iets gestolen. Ik vind dan ook dat iemand anders er niet van mag uitgaan dat ik een potentiële dief ben. Dat moet ook de norm in onze samenleving zijn. Je bent onschuldig totdat het tegendeel bewezen is. Dat dient het uitgangspunt te zijn. Het maakt niet uit of de mens van nature geneigd is tot het slechte. Als je daar inbreuk op maakt, moet je wel erg goede argumenten hebben. Ik denk dat de heer Holdijk gelijk heeft. Als je doorredeneert, dan weet je al waar wij uitkomen. Straks hebben wij een verplichte DNA-proef voor iedereen. Met het sofi-nummer erbij kunnen wij alles van iedereen controleren. Ik weet niet of dat de bedoeling is. Wij moeten proberen de criminaliteit aan te pakken en het wangedrag in de openbare orde, maar dat moeten wij doen met effectieve maatregelen. Mijn grootste kritiek op deze regel is dat die niet proportioneel is en niet effectief. Ik heb nog een paar laatste vragen. De minister moet het verschil tussen draagplicht en toonplicht echt goed uitleggen om medestanders en tegenstanders duidelijk te maken wat wij vandaag zullen aannemen. Zijn wij het erover eens dat in een proces-verbaal in ieder geval wel wordt opgeschreven welke noodzaak de optredende politieagent zag? Volgt de minister dus in ieder geval op dat punt het advies van de Orde van advocaten? In de memorie van antwoord staat dat de minister nog eens wil nadenken over de boetedifferentiatie. Is dat een toezegging dat daarover nagedacht wordt? Kortom, komt er een voorstel naar het parlement of in ieder geval een toelichting daarop? Dan weten wij tenminste zeker dat kinderen geen boete van € 2250 krijgen. Tot slot heeft de minister mijn vraag niet beantwoord of hij bereid is om tot een evaluatie te komen en, zo ja, op welke termijn. Ik heb grote bewondering voor de behendigheid waarmee de minister zijn kaarten schudt, maar ik vertrouw dit wetsvoorstel toch niet helemaal. Ik zou het aangenaam vinden als de PvdA-fractie dat ook zo vindt. Volgens mij moeten wij wel zo stemmen; wij krijgen niet veel uitstel van executie.
Minister Donner (p. 1758-1759): Ik heb geprobeerd het antwoord op de vraag van mevrouw Westerveld te achterhalen. Zij vroeg naar het aantal klachtenprocedures dat op dit moment wordt gevoerd. Ook na telefonische navraag kon men daar op het ministerie van Binnenlandse Zaken geen onmiddellijk antwoord op geven. Ik wil dan ook niet wachten op dat antwoord. Ik meen dat wij hier onlangs nog hebben gesproken over de wijziging van de klachtenprocedure. Toen bleek al dat er sprake is van vrij grote aantallen. Ik kan die zekerheid dus niet onmiddellijk geven. Het beeld blijft hangen dat het wetsvoorstel vlees noch vis is, maar dat is ten enenmale onjuist. Willen wij in dit land identiteitscontroles om de identiteitscontroles, dan moeten wij een stap verder gaan, maar die stap wordt nu niet gezet. Wij zijn het erover eens dat wij die stap niet willen. Wij hebben nu een probleem in sommige situaties. Wij willen dat de politie in die gevallen burgers bevoegdelijk kan aanspreken. De politie moet de burger in die situaties naar zijn identiteitsbewijs kunnen vragen en dan is de burger gehouden om dat te tonen. Die situatie wordt geregeld met dit wetsvoorstel. Het enige dat niet geregeld wordt, is de stap verder. Wij accepteren het niet dat de politie de burger naar zijn identiteit vraagt als daar geen aanleiding toe is. Dat is een algemene identificatieplicht. Dan kan de politie de burger op ieder moment, waar dan ook en zonder enige aanleiding in de publieke ruimte om een identiteitsbewijs vragen. Dan krijg je controles om te controleren of wel wordt voldaan aan die plicht. Die stap heeft de heer Rosenthal inderdaad bepleit, maar daarvan zeg ik dat die niet nodig is. In de situatie dat de politie bepaalde bevoegdheden uitoefent, moet er getoond worden. Dan hoef ik geen draagplicht te regelen. Het zit hem niet in het dragen, maar in het tonen. Als wij de wet behoorlijk willen maken, dan moeten wij regelen wat wij willen regelen en niets anders. In de gevallen dat de politie bevoegdelijk optreedt, moet er getoond worden. Dat regelen wij en meer hoeft naar mijn gevoel niet geregeld te worden. Er is in deze discussie ook niet aangetoond dat er meer geregeld moet worden of dat het wenselijk zou zijn. Dan moet de wetgever de wet beperken tot wat men wil.
De heer Rosenthal (VVD, p. 1759): De VVD-fractie heeft gevraagd of wij ervan mogen uitgaan dat de politie in Nederland adequaat met haar bevoegdheden omgaat, ook als er een bevoegdheid zou zijn voor een algemene identiteitscontrole.
Minister Donner (p. 1759): Als er uit anderen hoofde reden is voor een algemene identiteitscontrole, bijvoorbeeld in veiligheidsgebieden, en die bevoegdheden zijn er, dan kan die uitgeoefend worden. Wij willen niet dat de identiteitscontrole een doel op zichzelf wordt. Dat is het beeld dat altijd bij dit onderwerp speelt, namelijk de razzia’s, een blokkade op straat om te kijken of iedereen een identiteitsbewijs heeft. Dat hebben wij niet nodig uit een oogpunt van terrorismebestrijding. Van één ding kan men verzekerd zijn, potentiële terroristen hebben altijd perfecte identiteitsbewijzen. Zij gaan niet met vervalste bewijzen of zonder papieren rondlopen. Zij willen niet het risico lopen dat zij daarop gepakt worden.
De heer Rosenthal (VVD, p. 1759): Ook in de schriftelijke voorbereiding heeft de VVD-fractie de minister voorgelegd dat een algemene identificatieplicht helemaal niet identiteitscontrole als doel heeft. Ik begrijp niet waar de minister dat vandaan haalt.
Minister Donner (p. 1759): Bij een algemene identificatieplicht is de politie bevoegd om burgers uit anderen hoofde te vragen naar hun identiteit en dan moeten zij dat bewijs tonen. Als u dat bedoelt met algemene identificatieplicht, dan hebben wij die hier. Praktisch komt het neer op een draagplicht, maar er is geen formele draagplicht. Dat zou inhouden dat ik het dragen zelf tot een voorschrift maak en dat ik dat voorschrift zal moeten controleren. Dan krijgen wij algemene controles. Als wij het erover eens zijn dat wij geen algemene controles naar identiteit als doel op zichzelf willen, dan is er geen andere regeling denkbaar dan deze regeling. U hebt het over gemiste kansen, maar dan waarschuw ik u om u vooral niet te begeven op het voetbalveld, want dan schiet u waar er geen doelen zijn.
Mevrouw Westerveld (PvdA, p. 1759): Afgezien van de razzia’s en de controle miste ik het element dat het invoeren van een toonplicht impliceert dat de politie een goede reden moet hebben en dat die reden ook kenbaar gemaakt moet worden. Het is belangrijk dat dit in de instructies voor politie en toezichthouders komt. Als men dat doet, moet men daar een grond voor hebben.
Minister Donner (p. 1759): Daar hebben wij het in de vorige fase al over gehad. Dat is de essentie van deze regeling. Er moet een reden zijn. Het moet redelijkerwijs noodzakelijk zijn voor de uitoefening van bevoegdheden. Ik ga niet zo ver om dat in de bevoegdheid te regelen. Daarom zal het ook niet in de formele ambtsinstructie van de politie staan, want dat is een AMvB. Dan wordt het een wettelijke regeling en dat wil ik juist voorkomen. Ik heb al gezegd dat ik dat zal bevorderen in de praktische voorlichting over het hanteren van de bevoegdheid. Ook zal het bevorderd worden door de aanwijzing van de procureurs-generaal met betrekking tot het opstellen van de processen-verbaal. Daarin moeten de redenen genoemd worden.
Mevrouw Westerveld (PvdA, p. 1759): Bent u het ook met mij eens dat de grondslag voor het verschil tussen draag- en toonplicht is de omstandigheid dat wij vinden, wat wij in de wet willen benadrukken, dat er altijd een reden moet zijn voor de vraag?
Minister Donner (p. 1759-1760): Met de draagplicht regelen wij iets anders. Dan moet ik bepaalde situaties omschrijven. Óf ik moet in het algemeen zeggen dat burgers altijd een identiteitsbewijs bij zich moeten dragen. Óf ik moet zeggen dat burgers het in die situaties bij zich moeten dragen. Het laatste is ongewenst, want dat heeft altijd een discussie tot gevolg. Dan zeggen mensen dat zij zich niet in die situatie bevonden. Derhalve wordt het gekoppeld aan de bevoegdheid van de politie. Dan hoef ik de draagplicht niet te regelen, dan moet er getoond worden. Het doet er niet toe dat een man en een vrouw samen ergens lopen en dat zij het identiteitsbewijs bij zich heeft, terwijl hem gevraagd wordt het te tonen. Een draagplicht betekent dat hij het zelf moet dragen. Met een toonplicht kan hij zijn vrouw vragen om zijn identiteitsbewijs en het dan laten zien. Het enige dat wij regelen, is dat het getoond wordt. Of het gedragen wordt, interesseert mij niet. Ik meen dan ook dat er geen sprake is van gemiste kansen. Het is precies wat men hebben wil. Als de politie bevoegdelijk optreedt, zal er geïdentificeerd moeten worden. Ik ben het eens met de heer Wagemakers dat de voorlichting aan de burgers zal inhouden dat zij een kaart bij zich moeten hebben, omdat zij niet weten wanneer zij daarop aangesproken zullen worden. Die kaart moet in alle situaties getoond worden waarin de politie daarom vraagt. Dat is de essentie van de voorlichting. Ik zie niet in waarom ik dat met deze regeling zo gecompliceerd maak. Juist bij een algemene draagplicht ontstaat de situatie die wij bij drugs hebben. Óf ik moet de algemene draagplicht controleren en dan krijg ik controles om de identiteit. Óf ik krijg een algemene draagplicht, maar die controleer ik alleen als ik uit anderen hoofde optreedt. Dan krijg je de situatie dat ik niet weet of er gedragen wordt in de situatie dat ik iemand niet aanspreek. Laten wij wel wezen, bij het rijbewijs is de situatie niet veel anders. Men draagt een rijbewijs bij zich, omdat men bij controle uit anderen hoofde aangehouden kan worden. Dan is het eerste wat gevraagd wordt of men een rijbewijs kan laten zien. Ik heb mijn rijbewijs niet bij me vanwege een algemene verplichting. Ik geef toe dat ik een rijbewijs bij mij moet hebben als ik achter het stuur ga zitten. De facto draagt men een rijbewijs bij zich met het oog op de controle. Dat is de situatie die wij hier schetsen. Ik denk dan ook dat er geen sprake is van gemiste kansen. De wetgever doet hier wat de wetgever moet doen. Wij hebben gekeken wat het probleem was en wat de proportionele regeling is en geen stap verder. In de voorlichting aan de burgers en de politie wordt het element meegenomen dat een redelijke uitoefening vergt dat de gronden worden aangegeven. Het zal alleen niet in de ambtsinstructies van de politie staan, want dat is een wettelijke regeling, en ook niet in de bevoegdheden, omdat ik wil dat de politie het formeel kan vragen. Ook als zij geen redenen geeft, moet er getoond worden. Formeel is dat de reden, anders krijg je discussie op straat. Ik zal echter bevorderen dat de gronden naar alle waarschijnlijkheid wel praktisch worden aangegeven. In de jaarverslagen van de verschillende politiekorpsen wordt bijgehouden hoe vaak er van de klachtenprocedures gebruikgemaakt wordt. Landelijk wordt dat niet bijgehouden, maar er wordt wel geconstateerd dat de aantallen stabiel zijn. Waar dat dan op berust, weet ik ook niet helemaal. De klachtenprocedures zijn een decentrale verantwoordelijkheid. Uit gesprekken met korpsbeheerders krijg ik evenwel de indruk dat het geen loze bepaling is en dat er vrij regelmatig gebruik van gemaakt wordt. Wat dat betreft, acht ik die regeling voldoende. Het systeem van dubbele sancties, waar mevrouw Westerveld naar vroeg, kunnen wij niet hebben. Dat zou namelijk, alweer, betekenen dat er alleen beboet kan worden voor het niet tonen, als ik eerst de andere overtreding heb aangetoond. Dan krijg ik een systeem dat er altijd voor de andere zaak beboet moet worden, terwijl het gaat om een bevoegdheid op straat die helemaal niet behoeft te eindigen in een boete voor een overtreding. Het kan gewoon in het kader van de handhaving van de openbare orde dat mensen gemaand worden om door te lopen. Dat leidt niet automatisch tot een boete. Derhalve is het onvermijdelijk om, als wij het willen regelen, het zo regelen als hier wordt voorgesteld, namelijk dat enerzijds de overtreding van de toonplicht een punt is en anderzijds eventueel de overtreding van de regeling ter zake van datgene wat gecontroleerd wordt.
Mevrouw Westerveld (PvdA, p. 1760): Ik had nog een ander punt, toen de minister al naar het volgende punt doorging. Hij wil het niet in de ambtsinstructies hebben. Hij wilde, zo leek het net, ook niet nog eens bevestigen dat het verschil tussen beide is ± ik heb het nu niet over de vraag of de politie het moet zeggen – dat die vraag alleen gesteld mag worden en er eventueel een boete opgelegd mag worden, als daar een goede grond voor is. Naar mijn idee is een essentieel verschil tussen toonplicht en draagplicht dat de politie een redelijke grond moet hebben om de identiteitsvraag te stellen. Ik begrijp evenwel dat de minister dat niet met mij eens is.
Minister Donner (p. 1760): Als er een draagplicht is, moet er gedragen worden, ongeacht de situatie. Dan moet je ook een regeling hebben op basis waarvan je iedereen op straat kunt controleren, niet om de identiteit te vragen maar om te zien of hij het draagt.
Mevrouw Westerveld (PvdA, p. 1760): En dan ontstaat het strafbare feit als iemand het niet bij zich heeft, om welke reden er ook naar gevraagd is.
Minister Donner (p. 1760): Enkel daardoor. Wat nu geregeld wordt, is in wezen niet veel anders. Als het redelijkerwijze noodzakelijk is om te tonen en als ernaar wordt gevraagd, maar men heeft het niet, dan is dat een overtreding die strafbaar is.
Mevrouw Westerveld (PvdA, p. 1760): Los van de vraag of het op dat moment gezegd moet worden, zegt u daarmee dat er een goede grond moet zijn voor de vraag.
Minister Donner (p. 1760): In het optreden van de politie moet daar een grond voor zijn. De politie moet uit andere hoofde dan het enkel controleren op de draagplicht gronden hebben om de burger aan te spreken. Ik ben het ook met u eens dat het dan redelijkerwijze noodzakelijk moet zijn dat de politie naar de identiteit vraagt.
Mevrouw Westerveld (PvdA, 1760): Goed, dan is dat punt klaar. Ik kom dan nog even op de klachtenprocedure. Ik heb begrepen dat u de aantallen nagevraagd hebt, maar daar ging mijn vraag niet zozeer over. Mijn vraag ging meer over het verloop van de procedure. Ik wil weten hoe snel dat gaat. Is het een zaak die een halfjaar kan slepen, waardoor de politie na vier maanden nog eens moet gaat opschrijven waarom zij die vraag eigenlijk stelde? Of kunnen wij ervan verzekerd zijn dat op het moment dat duidelijk is dat iemand het er niet mee eens is, dit vrij snel opgetekend wordt? Ik denk hierbij ook aan het geheugen van de gemiddelde mens.
Minister Donner (p. 1760): Dat hangt ervan af hoe snel de klacht wordt ingediend. Op dit moment kan ik niet mijn hand in het vuur steken voor het verloop van de klachtenprocedure, maar ik heb de indruk dat die redelijk verloopt en dat er geen klachten zijn over het functioneren van de klachtenprocedure. Als er behoefte aan is, zeg ik gaarne toe om daar nog een brief over te schrijven aan de Kamer. Het lijkt mij echter geen reden om het wetsvoorstel niet te aanvaarden.
Mevrouw Westerveld (PvdA, p. 1760-1761): Ik zou het zeer op prijs stellen om enig beeld te hebben van de omloopsnelheid en het moment waarop die verantwoording wordt gevraagd en gegeven, maar ik hoef niet te weten hoeveel klachten er over de klachtenprocedure zijn.
Minister Donner (p. 1761): Dan zal ik daar een brief over schrijven aan de Kamer. Ik wil nog iets rechtzetten bij de heer Holdijk. Hij herhaalde dat het gaat om de bestrijding van criminaliteit. Nogmaals, deze bevoegdheid gaat niet primair om bestrijding van criminaliteit, maar om rechtshandhaving in het algemeen en handhaving van de openbare orde. De bestaande bevoegdheid is gericht op bestrijding van criminaliteit. Doordat de grens nu enigszins verlegd wordt, wordt die bevoegdheid effectiever gemaakt. Dat is echter niet de essentie van deze regeling. Het gaat nu om het optreden op straat, het optreden in de publieke ruimte, en het handhaven van de openbare orde en de regels in de publieke ruimte. Dat verklaart de opmerking in de toelichting dat het hem niet primair zit in de bestrijding van criminaliteit. Deze regeling is nodig voor het optreden van de politie in de openbare ruimte in het algemeen. Tot op zekere hoogte kan ik de moeite die de heer Holdijk met de regeling heeft, heel wel invoelen. Ik kan mij ook heel wel voorstellen dat dit gevoel bij oudere generaties bestaat. Ik zeg echter niet dat de eventuele weerstanden vanwege de ouderdom speciaal bij de heer Holdijk komen. Wij zouden wensen dat wij het niet nodig hadden, maar wij hebben het in die zin nodig. De reden om het voor te stellen, is dat de regels nodig zijn. De heer Koxheeft gezegd dat je de onschuldige burgers er ook mee hebt. Ik ben het daarmee eens, maar die afweging maak je bij dit soort algemene regels. Nogmaals, er zit een criterium in. Ik maak namelijk niet een algemene draagplicht die gecontroleerd kan worden. Nee, ik zeg dat de bevoegdheid uit andere hoofde moet bestaan. In die zin is het een bevoegdheid die er nu ook al is, en wordt die bevoegdheid niet uitgebreid. Het enige wat wij doen, is ervoor zorgen dat in die situaties waarin de politie nu al iemand mag aanspreken en naar zijn naam mag vragen, die persoon op dat moment niet meer een valse naam kan opgeven of gewoon niets kan zeggen. Het is dus geen uitbreiding van de bevoegdheid en er wordt geen grotere beperking ingevoerd. Wij maken hiermee alleen datgene wat wij hebben, effectiever. Daarom is ook het argument dat mensen die het niet raakt, niet aangesproken zullen worden. Zij zullen hiervan echter wel de consequentie ondervinden dat zij het document bij zich moeten hebben. Dat is echter niet anders dan bij automobilisten. Ik heb net al gezegd dat zij ook het rijbewijs bij zich steken, terwijl daar doorgaans alleen maar naar gevraagd wordt in het kader van controles. De benadering van de heer Koxzal ook inhouden dat er geen drankcontroles meer kunnen worden gehouden op de wegen, want dan moet de politie eerst een vermoeden hebben dat iemand te veel op heeft voordat zij hem kan aanhouden. Dan zou je niet meer iedereen naar de kant kunnen halen om te blazen. Door de maatschappelijke ontwikkelingen zijn wij evenwel gedwongen om te zeggen dat wij die bevoegdheid nodig hebben. En dat kan de heer Kox niet ontkennen. Als de heer Kox mij overigens zou toezeggen dat zijn fractie het wetsvoorstel zal steunen, ben ik gaarne bereid om te praten over de termijn waarop de evaluatie moet plaatsvinden. Als hij dat niet toezegt, lijkt mij dat echter niet zinvol. Ik had al trouwens al toegezegd dat het wetsvoorstel over drie jaar geëvalueerd wordt. Anderhalf jaar is volgens mij te snel om de regeling adequaat te kunnen evalueren, maar als ik daarmee de steun van de SP-fractie voor het wetsvoorstel kan verwerven, kunnen wij daarover praten.
De heer Kox (SP, p. 1761): U stelt direct een deal voor: als ik ja zeg, dan doet u iets. Dan doe ik die deal echter niet.
Minister Donner (p. 1761): Dat dacht ik al en daarom ga ik ook niet naar een kortere evaluatieperiode. Ik heb in de discussie in de Tweede Kamer echter al aangegeven dat er na drie jaar een evaluatie plaatsvindt van de wijze waarop er gebruik van gemaakt is, en van het nut van het geheel. Anderhalf jaar acht ik te kort om tot een adequate evaluatie te komen. De voorzitter: Is de minister bijna aan een afronding toe?
Minister Donner (p. 1761): Bijna, voorzitter. De heer Holdijk heeft nog gevraagd naar een uitzondering voor ouderen. Het gaat hier om een algemene regeling en daar wil ik geen uitzondering op maken. Ik vrees dat, als wij dat wel zouden doen, dan op straat een plotseling versnelde vergrijzing zou blijken, omdat iedereen die naar het document gevraagd wordt, maar het niet bij zich heeft, dan ouder is. Bovendien kan er dan ook niet naar het document gevraagd worden om te bevestigen of de leeftijd wel correct is. Nogmaals, als het gaat om algemene bevoegdheden, moet men niet dat soort uitzonderingen opnemen. Waar de beperking zit in de bevoegdheid van de politie, zal een en ander zich in de praktijk regelen. Overigens heb ik al aangegeven waarom het helemaal niet zo onwenselijk is dat mensen op oudere leeftijd een identiteitsbewijs bij zich hebben.
De heer Holdijk (SGP, p. 1761): Ik heb in eerste instantie inderdaad over bejaarden gesproken. Ik hoop dat dat inmiddels geen belaste term is. Ik heb in eerste instantie echter ook gesproken over mensen die duurzaam in een inrichting verblijven. Geldt ook voor hen de identificatieplicht?
Minister Donner (p. 1761-1762): Die geldt niet voor mensen die in een inrichting zitten, maar wel voor degenen die zich op straat begeven. Dat is inderdaad de consequentie van de regeling. Als ik allemaal uitzonderingen zou opnemen, is de regeling niet meer te handhaven. Als je iemand dan zou vragen of hij zich kan identificeren, kan hij zeggen dat hij in een inrichting zit, maar dat hij daar die dag toevallig even uit mocht. Kortom, bij dit soort algemene regelingen kun je geen uitzonderingen opnemen. Ik heb de heer Rosenthal al aangegeven dat naar mijn inschatting in de toekomst geleidelijk aan een zekere toespitsing zal plaatsvinden op het document. Dat is echter een heel ander debat, ook omdat het grote gevaar van één document dat de identiteit bewijst, niet zozeer is gelegen in de vervalsing van het document, maar in de vervalsing van de persoon die daarachter zit. Daardoor is er een veel grotere kans op fraude dan door vervalsing van het document. Op het punt van de uitvoeringsproblematiek heeft de heer Rosenthal ook een kans gemist. Ik heb daar al een algemene kwalificatie van gegeven. Het is mij volstrekt onduidelijk welke administratieve lasten met dit wetsvoorstel worden ingevoerd die niet in veel grotere mate ingevoerd zouden worden door een algemene draagplicht.
De heer Rosenthal (VVD, p. 1762): Het ging mij in dit verband uitsluitend om administratieve lasten die gemoeid zouden zijn met dit systeem dat wij ook in andere landen kennen. Als men daar gevraagd wordt om zijn identiteitsbewijs te tonen, maar dat niet kan, moet men vervolgens mee naar het politiebureau om de zaak in orde te maken, enz. Dat is de praktijk van alledag die de minister, vrees ik, ook tegemoet gaat.
Minister Donner (p. 1762): Dat heb je met een draagplicht ook. Dan hangt het ervan af hoe algemeen het identiteitsbewijs gedragen wordt. Dat zal dus uit de ervaring moeten blijken, maar dat is wel de consequentie. Waar de politie bevoegdelijk optreedt, moet zij nu echter al, wanneer iemand een identiteit geeft die zij niet vertrouwt, die persoon meenemen naar het bureau. Aan dit wetsvoorstel zijn echter geen andere administratieve lasten verbonden en zij zijn zelfs minder dan bij een algemene draagplicht. Dus ook hier zeg ik: het doel staat ergens anders.
De heer Rosenthal (VVD, p. 1762): De minister zegt dat hij de bevolking gaat voorlichten om de mensen ertoe te bewegen, zo’n bewijs mee te nemen omdat het kan zijn dat ernaar gevraagd wordt. Tegelijkertijd ligt er dadelijk echter een wettekst waaruit voortkomt dat men dat bewijs niet bij zich behoeft te hebben. Ik schrijf de minister veel behendigheid toe op allerlei fronten, maar ik kan niet vatten hoe hij zijn behendigheid in de praktijk wil brengen bij de voorlichting aan de bevolking over deze spanning. En dat brengt mij weer terug bij mijn opmerking dat wij een situatie tegemoet zouden kunnen gaan waarin veel mensen op straat lopen zonder dat bewijs bij zich te hebben, hetgeen de politie en toezichthouders in het algemeen op administratieve lasten jaagt.
Minister Donner (p. 1762): Ik denk dat u daar een verkeerde inschatting maakt. Zoals gezegd, zal de voorlichting zijn: u moet voortaan een kaart bij u hebben, want daar kan u naar gevraagd worden. Dat heb ik al gezegd in antwoord op een vraag van de heer Wagemakers.
De heer Rosenthal (VVD, p. 1762): U zegt nu: u moet het bij u hebben.
Minister Donner (p. 1762): Niet in juridische zin, maar in praktische zin. Mensen moeten het in praktische zin bij zich hebben, want er kan naar gevraagd worden. De situatie die u vreest, ontstaat veel sneller wanneer ik zou zeggen dat mensen juridisch verplicht zijn om het bij zich te hebben, maar dat de politie alleen controleert in de situaties die wij nu al kennen. Als uw situatie ontstaat, dan krijgen wij voortaan controles enkel en alleen op de vraag of er gedragen wordt. Dan ontstaat er een andere situatie en dan kan ik de zaak op die wijze aanscherpen. Dat betekent echter ook dat er dan gedurende langere tijd massaal enkel en alleen gecontroleerd zal worden op de identiteit om de identiteit. In het gevoel van de burger zal evenwel pas discrepantie ontstaan, als wij zeggen dat hij juridisch verplicht is om te dragen, maar dat er alleen gecontroleerd wordt als de politie uit andere hoofde kan controleren. Dan ontstaat de grootste discrepantie en dan ontstaat de situatie die u hebt genoemd en die al op het punt van de softdrugs bestaat. Hiermee meen ik op alle vragen te zijn ingegaan, behalve dan op die over de uitvoeringsproblematiek. Het kan zijn dat daarmee op het laatste gedoeld werd, maar de uitvoeringsproblematiek ontstaat pas echt als er op grote schaal identiteitsbewijzen vervangen zouden moeten worden. Ik meen evenwel dat dit geen probleem is. En zo kom ik aan het einde van mijn verdediging van dit wetsvoorstel. Ik hoop dat ik de verschillende leden die nog twijfelden, heb kunnen overtuigen. Nogmaals, het is niet zo dat men jubelend zegt dat men al tien jaar zit te wachten op zo’n wetsvoorstel. Het zijn ontwikkelingen waar wij mee geconfronteerd zijn, die ons hiertoe nopen. Ik meen dat dit, proportioneel gezien, de meest verantwoorde stap is die wij nu kunnen zetten. Ik heb ook aangegeven waarom deze afweging is gemaakt, namelijk omdat dit alleen het antwoord is op de vraag die wij hebben. Verder zeg ik nogmaals tegen de heer Kox dat ik akkoord kan gaan met een evaluatie over anderhalf tot twee jaar, maar dat hij dan wel moet instemmen met het wetsvoorstel. De beraadslaging wordt gesloten.
[1] Artikel V van het wetsvoorstel (artikel 5:16a van de Algemene wet bestuursrecht) (Awb).
[2] Verwezen zij in dit verband ook nog naar het wetsvoorstel tot wijziging van de Politiewet 1993 in verband de aanpassing van de politieklachtregeling aan hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003–2004, 27 731). Het voorstel dat naar verwachting spoedig in de Eerste Kamer zal worden behandeld, voorziet er in dat klachten over politieambtenaren, werkzaam bij een politieregio, moeten worden ingediend bij de korpsbeheerder.