1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder bestuursdwang heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot toepassing van bestuursdwang of op een beschikking tot vaststelling van de kosten van de bestuursdwang, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
2. De bestuursrechter kan de beslissing op het beroep of hoger beroep inzake de beschikking tot toepassing van bestuursdwang of de beschikking tot vaststelling van de kosten echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is.
3. In beroep of hoger beroep legt de belanghebbende zo mogelijk een afschrift over van de beschikking die hij betwist.
4. Het eerste tot en met het derde lid zijn van overeenkomstige toepassing op een verzoek om voorlopige voorziening.
Dit artikel is met ingang van 1 juli 2009 ingevoegd bij wet van 25 juni 2009, Stb. 264 (wetsvoorstel 29 702).
Voorontwerp
Dit artikel was in het VO niet opgenomen.
Tekst RvS = VvW, behoudens de leden 1 en 2 die in de Tekst RvS luidde:
1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beslissing tot toepassing van bestuursdwang heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot tenuitvoerlegging of op een beschikking tot vaststelling van de kosten van de bestuursdwang, voorzover de belanghebbende deze beschikking betwist.
2. De administratieve rechter kan de beslissing op het beroep of hoger beroep inzake de beschikking tot tenuitvoerlegging of de beschikking tot vaststelling van de kosten echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is.
Voorstel van wet
1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder bestuursdwang heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot toepassing van bestuursdwang of op een beschikking tot vaststelling van de kosten van de bestuursdwang, voorzover de belanghebbende deze beschikking betwist.
2. De administratieve rechter kan de beslissing op het beroep of hoger beroep inzake de beschikking tot toepassing van bestuursdwang of de beschikking tot vaststelling van de kosten echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is.
3. In beroep of hoger beroep legt de belanghebbende zo mogelijk een afschrift over van de beschikking die hij betwist.
4. Het eerste tot en met het derde lid zijn van overeenkomstige toepassing op een verzoek om voorlopige voorziening.
Memorie van toelichting
[29 702, p. 110-112]
Eerste lid
Ingevolge dit wetsvoorstel kunnen na een last onder bestuursdwang onder omstandigheden nog twee bijkomende beschikkingen volgen: een beschikking tot toepassing van bestuursdwang en een kostenbeschikking. Elk van deze beschikkingen is in beginsel vatbaar voor bezwaar en beroep. Om de daaruit voor bestuur, burger en rechter voortvloeiende procedurelasten te beperken, zorgt artikel 5:31c, eerste lid, er voor dat eventuele procedures over de bijkomende beschikkingen waar mogelijk worden gecombineerd met een nog aanhangige procedure tegen de last onder bestuursdwang, zodat de rechter het gehele geschil in één keer kan beslechten.
De regeling van artikel 5:31c, eerste lid, is ontleend aan de regeling van het huidige artikel 6:19 voor intrekkings- en wijzigingsbesluiten en komt zoveel mogelijk overeen met het voorgestelde artikel 4.4.5.1 voor bijkomende beschikkingen inzake geldschulden. Indien hangende een bezwaar of beroep tegen een last onder bestuursdwang een bijkomende beschikking wordt gegeven en deze door degene die het bezwaar of beroep heeft ingesteld, wordt betwist, wordt het reeds aanhangige bezwaar of beroep automatisch uitgebreid tot de betwiste bijkomende beschikking. Dat hij de bijkomende beschikking betwist, kan de belanghebbende doen blijken op dezelfde wijze als waarop hij enig ander standpunt in de procedure inneemt; men zie ook de toelichting bij artikel 4.4.5.1.
De belanghebbende kan tegen de bijkomende beschikking niet meer afzonderlijk bezwaar maken of beroep instellen. Doet hij dat toch, dan dient het bezwaar- of beroepschrift ingevolge artikel 6:15 Awb te worden doorgezonden naar de instantie waar het beroep tegen de last onder bestuursdwang aanhangig is. Indien geen procedure tegen de last onder bestuursdwang (meer) aanhangig is, is de bijkomende beschikking uiteraard wel afzonderlijk vatbaar voor bezwaar en beroep.
Artikel 5:31c, eerste lid, ziet in de eerste plaats op een beschikking die strekt tot toepassing van bestuursdwang. De verplichting om binnen vier weken opeen verzoek van een derde te beslissen, brengt mee dat het bestuursorgaan soms verplicht zal zijn een dergelijke beschikking tot toepassing van bestuursdwang te geven, hoewel nog niet is beslist op het beroep van de overtreder tegen de last onder bestuursdwang. In zo’n geval kan de (vermeende) overtreder door betwisting van de toepassingsbeschikking bereiken dat de rechter in de lopende procedure ook daarover een oordeel geeft. In de praktijk wellicht nog belangrijker is, dat de overtreder daardoor zo nodig ook een voorlopige voorziening tegen de toepassingsbeschikking kan vragen. Artikel 5:31c geldt niet voor een beschikking die inhoudt dat van toepassing van bestuursdwang wordt afgezien. Daartegen zal immers slechts de derde die om toepassing heeft gevraagd in voorkomende gevallen willen opkomen, terwijl de lopende bezwaar- of beroepsprocedure tegen de last onder bestuursdwang bijna altijd door de (vermeende) overtreder is aangespannen. Het ligt niet in de rede dat een derde die een beschikking tot niet-toepassing wil aanvechten, daartoe gratis kan «meeliften» in een door een ander met tegengestelde belangen ingesteld beroep. Dit zou anders liggen in het in theorie denkbare geval dat de derde ook zelf beroep heeft ingesteld tegen de last onder bestuursdwang, bijvoorbeeld omdat hij de begunstigingstermijn te lang of de voorgeschreven maatregelen onvoldoende vindt. Dit komt echter in de praktijk zo weinig voor, dat van een afzonderlijke regeling voor dat geval is afgezien.
Artikel 5:31c ziet voorts opeen eventuele kostenbeschikking. Doordat een derde straks toepassing van de bestuursdwang kan afdwingen, zal het vaker dan thans voorkomen dat de bestuursdwang wordt toegepast en de kosten worden vastgesteld voordat de last onder bestuursdwang onherroepelijk is. In dat geval kan de overtreder door betwisting bereiken dat de rechter of het bestuursorgaan waarbij het beroep of bezwaar tegen de last onder bestuursdwang aanhangig is, meteen een oordeel geeft over de hoogte van de door het bestuursorgaan in rekening gebrachte kosten van de bestuursdwang.
Tweede lid
Het eerste lid kan meebrengen dat in de procedure tegen de beschikking tot toepassing van bestuursdwang of de kostenbeschikking één of zelfs twee instanties worden overgeslagen. Als de bijkomende beschikking bijvoorbeeld wordt gegeven opeen tijdstip waarop de procedure tegen de last onder bestuursdwang zich reeds in de fase van het hoger beroep bevindt, is het gevolg dat de toepassings- of kostenbeschikking in eerste en enige aanleg door de appèlrechter wordt beoordeeld. Als regel is dit niet bezwaarlijk, omdat het proceseconomisch voordeel zwaarder moet wegen – en in de meeste gevallen ook in de ogen van de belanghebbende zwaarder zal wegen – dan het verlies van instantie. Niet uit te sluiten valt echter dat in bijzondere gevallen – bijvoorbeeld als alsnog ingewikkelde feitelijke geschilpunten rijzen – eerst een behandeling in lagere instantie gewenst is. Daarom geeft het tweede lid de rechter de bevoegdheid om het geschil over de bijkomende beschikking zo nodig terug te wijzen naar deze lagere instantie. Een vergelijkbare bepaling is thans reeds opgenomen in artikel 6:19, tweede lid.
Derde lid
Bij betwisting van een bijkomende beschikking moet zo mogelijk een afschrift van deze bijkomende beschikking worden overgelegd. Deze verplichting geldt niet in de bezwaarfase, want de bijkomende beschikking is per definitie afkomstig van het bestuursorgaan dat het bezwaarschrift behandelt en dat derhalve geacht moet worden de inhoud van deze bijkomende beschikking te kennen.
Vierde lid
Het vierde lid stelt buiten twijfel dat de regeling van artikel 5:31c ook kan worden toegepast indien tegen de last onder bestuursdwang een voorlopige voorziening is gevraagd en de bijkomende beschikking wordt gegeven voordat op dit verzoek is beslist. Dat geval zal zich uit de aard der zaak niet vaak voordoen, maar uitgesloten is het niet. Afdeling 5.3.2 Last onder dwangsom In verband met de verdeling van hoofdstuk 5 in titels wordt de afdeling over de last onder dwangsom vernummerd. Tevens wordt de terminologie van het opschrift in overeenstemming gebracht met die van de artikelen.
Verslag
[29 702, p. 23-24]
Er zijn drie beschikkingen terzake van bestuursdwang te onderscheiden: de last onder dwangsom, de kostenbeschikking (artikel 5:25, lid 6) en de toepassingsbeschikking (artikel 5:31a, lid 1).Dit kan een cumulatie van besluitmomenten opleveren, dat weer gevolgen kan hebben voor het eventuele bezwaar of beroep. Elk van deze beschikkingen is in beginsel namelijk vatbaar voor bezwaar of beroep. Om de daaruit voor bestuur, burger en rechter voortvloeiende procedurelasten te beperken, zorgt artikel 5:31c, eerste lid, er voor dat eventuele procedures over de bijkomende beschikkingen waar mogelijk worden gecombineerd met een nog aanhangige procedure tegen de last onder bestuursdwang, zodat de rechter het gehele geschil in één keer kan beslechten. Deze regeling is analoog aan het huidige 6:19 Awb. Artikel 5:31c geldt niet voor een beschikking die inhoudt dat van toepassing van bestuursdwang wordt afgezien. Indien er een procedure tegen de last onder bestuursdwang aanhangig is dan kan de belanghebbende dus niet tegen de bijkomende beschikking afzonderlijk bezwaar maken of beroep in stellen. Doet hij dit toch dan wordt het bezwaar- of beroepschrift doorverwezen naar de instantie waar het beroep of bezwaar al aanhangig is. Dat geldt ook voor een eventuele voorlopige voorzieningprocedure. Het NJB vreest dat dit verval van instantie kan opleveren. Het NJB vreest tevens dat dit alles, gelet op de ervaringen met de artikelen 6:18 en 6:19 Awb, leuke puzzels kan gaan opleveren. De commissie vraagt of de regering deze vrees deelt? Zo neen, waarom niet? Met betrekking tot de kostenbeschikking betwijfelt de VNG of de handhaving er wel beter op wordt, aangezien al de extra lasten voor het bestuursorgaan ervoor zorgen dat een bestuursorgaan wel tweemaal zal nadenken over de inzet van bestuursdwang. Dwangsom kan namelijk met minder financieel risico en de boete is eenvoudig. Deelt de regering deze zorg van de VNG? Zo neen, waarom niet, zo vraagt de commissie.
De leden van de VVD-fractie merken op dat de nieuwe regeling een route van twee beschikkingen introduceert. Ten eerste dient er een beslissing te worden genomen over een last onder bestuursdwang en daarna dient er een beslissing te worden genomen over de uitvoering van die bestuursdwang. Twee stappen dus. Waarom wordt er een tweede beslissingsmoment gecreëerd en waarom is het gewoon geen automatisme? Hoe verhoudt deze benadering zich tot de in de jurisprudentie ontwikkelde beginselplicht tot handhaving? Werkt deze tweefasen benadering juist niet juridisering in de hand? Wordt hiermee niet het hele instrument ondermijnd en ontstaat er niet een «quasi-gedogen»? Dit roept dan toch ook weer extra procedures op? Gaarne ontvangen deze leden hierop de visie van de regering.
De leden van de VVD-fractie merken op dat zowel de regeling voor de geldschulden als de regeling voor de handhaving bepalingen voor coördinatie van bezwaar, beroepsprocedures en hoger beroepsprocedures tegen de hoofdbeschikking en de bijkomende beschikkingen bevat. Deze regelingen vertoont overeenkomsten met het bestaande artikel 6:19 Awb, dat in de rechtspraktijk tot aanzienlijke procesrechtelijke complicaties blijkt te leiden. Werkt deze regeling dan ook niet eerder juridisering in de hand, dan dat deze de juridiserend werkt?
Nota naar aanleiding van het verslag
[29 702, p. 44-46]
82. Toepassing van artikel 5:31c kan inderdaad op zichzelf tot gevolg hebben dat in geval van een bijkomende beschikking één of zelfs twee instanties worden overgeslagen. Doorgaans is dat niet bezwaarlijk, omdat het proceseconomisch voordeel voor de belanghebbende zwaarder weegt. Indien in bijzondere gevallen eerst een behandeling in lagere instantie gewenst is, kan de administratieve rechter op grond van het tweede lid de beslissing op het (hoger) beroep van een bijkomende beslissing verwijzen naar een ander orgaan.
Met de in artikel 5:31c voorgestelde regeling heeft de regering juist beoogd te voorkomen dat voor de burger een procesrechtelijke puzzel ontstaat. Het zoveel mogelijk samenvoegen van procedures beperkt de procedurelasten voor de burger.
83. Wij delen de zorg van de VNG niet, omdat wij niet verwachten dat de kostenbeschikking veel extra lasten zal meebrengen. Immers, ook nu al moeten bestuursorganen die bestuursdwang hebben toegepast, vaststellen wat de kosten daarvan zijn. Het enige nieuwe element in het wetsvoorstel is dat een dergelijke specificatie van de kosten als een appellabel besluit wordt aangemerkt. Dit heeft als voordeel dat eventuele geschillen over de kosten door de bestuursrechter kunnen worden beslist in plaats van, zoals thans het geval is, door de burgerlijke rechter en pas in de invorderingsfase. Dit komt de efficiëntie van een eventueel daarop volgend invorderingstraject ten goede. Bovendien worden de lasten van een eventuele bestuursrechtelijke procedure over de kosten nog verder beperkt door het voorgestelde artikel 5:31c, dat het in voorkomende gevallen mogelijk maakt een procedure over de kosten te combineren met een procedure over de bestuursdwang zelf.
Op zichzelf is het juist dat bestuursorganen de last onder dwangsom vaak als een eenvoudiger middel ervaren dan de last onder bestuursdwang. Er zijn echter situaties waarin het bestuursorgaan zelf het herstel van de rechtmatige situatie moet of wil zekerstellen. Wij verwachten dus niet dat bestuursorganen nooit meer voor de last onder bestuursdwang zullen kiezen.
84. In de meeste gevallen zal er geen sprake zijn van een tweede beschikking. De last onder bestuursdwang is te vergelijken met de huidige beschikking die aan de toepassing van bestuursdwang vooraf moet gaan. Leidt die beschikking niet tot een beëindiging van de overtreding, dan kan het bestuursorgaan tot feitelijk optreden overgaan. Daaraan ligt dus niet een nieuwe beschikking ten grondslag, waartegen procedures mogelijk zouden zijn. In dat opzicht bestaat er geen verschil met het nu geldende recht.
Wel nieuw is dat een belanghebbende die door de overtreding wordt benadeeld, uitdrukkelijk om dat feitelijke optreden kan verzoeken. Alleen in dat geval volgt een tweede beschikking, namelijk de beslissing op het verzoek van de belanghebbende. Hiermee wordt de positie van derdebelanghebbenden versterkt, wat juist kan helpen om het door de leden van de VVD-fractie gevreesde “quasi-gedogen” tegen te gaan.
85. Het is juist dat de bestaande artikelen 6:18 en 6:19 Awb in de eerste jaren na hun invoering in 1994 de nodige vragen hebben opgeroepen. Inmiddels is de jurisprudentie over deze artikelen echter zodanig uitgekristalliseerd, dat zij voldoende houvast biedt. Bovendien zijn de nu voorgestelde artikelen 4.4.5.1, 5:31c en 5:39 eenvoudiger dan de artikelen 6:18 en 6:19. Eén van de lastigste problemen bij de toepassing van laatstgenoemde artikelen was hoe te onderscheiden tussen een wijzigings- of intrekkingsbesluit in de zin van artikel 6:18 en een geheel nieuw besluit. Dit probleem doet zich bij de thans voorgestelde artikelen niet voor, omdat daarin de besluiten die in een lopende procedure kunnen worden “meegenomen” veel concreter konden worden aangeduid.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij wet van 20 december 2012, Stb. 2012, 682 (Wet aanpassing bestuursprocesrecht; kamerstukken 32 450)
[Eindtekst] In de artikelen 4:125, derde lid, 5:31c, tweede lid, en 5:39, tweede lid, wordt «administratieve rechter» vervangen door: bestuursrechter.
VO Dit artikel was niet in het consultatievoorstel opgenomen.
Voorstel van wet
In de artikelen 4:125, derde lid, 5:31c, tweede lid, en 5:39, tweede lid, wordt “administratieve rechter” vervangen door: bestuursrechter.
Memorie van toelichting
(artikelen 4:125, 5:31c, 5:39, 6:4, 6:13 en 6:15)
Deze wijzigingen houden verband met de vervanging van de termen administratieve rechter en administratieve rechtspraak door bestuursrechter en bestuursrechtspraak. Zie de toelichting bij artikel 1:4.