1. Een beschikking tot invordering van een dwangsom stuit de verjaring.
2. Indien op de dag waarop de rechtsvordering verjaart een verzoek als bedoeld in artikel 5:37, tweede lid, aanhangig is, wordt de verjaringstermijn verlengd tot onherroepelijk op het verzoek is beslist.
3. Indien op de dag waarop de rechtsvordering verjaart bezwaar, beroep of hoger beroep openstaat of aanhangig is tegen de afwijzing van een verzoek als bedoeld in artikel 5:37, tweede lid, of tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op een zodanig verzoek, wordt de verjaringstermijn verlengd tot:
a. de termijn voor het maken van bezwaar of het instellen van beroep of hoger beroep ongebruikt is verstreken;
b. onherroepelijk op het bezwaar, beroep of hoger beroep is beslist; of
c. het bestuursorgaan alsnog een beschikking tot invordering van een dwangsom heeft gegeven.
4. Indien op de dag waarop de rechtsvordering verjaart, de beschikking omtrent invordering ingevolge een uitspraak van de voorzieningenrechter is geschorst, wordt de verjaringstermijn verlengd met de duur van de schorsing.
Dit artikel is met ingang van 1 april 2021 ingevoegd bij wet van 18 november 2020, Stb. 500 (wetsvoorstel 35 477)
[VvW=Eindtekst]
Memorie van toelichting
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wees erop dat de in de consultatieversie voorgestelde wijziging van artikel 5:37 Awb geen oplossing biedt voor het geval waarin het bestuursorgaan eerst in de elfde of twaalfde maand na verbeurte van de dwangsom een beschikking omtrent invordering neemt en tegen die beschikking eerst na ommekomst van een jaar een bezwaarschrift wordt ingediend en voor het geval waarin tegen de beschikking omtrent de invordering geen bezwaar is gemaakt of er geen derde-belanghebbende is die het bestuursorgaan heeft verzocht een beschikking omtrent invordering te nemen. In verband hiermee pleitte de Vereniging van Nederlandse Gemeenten voor een verjaringstermijn van vijf jaren. Naar aanleiding van deze reacties is de voorgestelde wijziging van artikel 5:37 Awb (in dit wetsvoorstel het nieuw voorgestelde artikel 5:37a Awb) aangepast. Voor een toelichting op de aanpassing wordt verwezen naar het artikelsgewijze deel van deze toelichting.
Voorts vroegen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en T.N. Sanders hoe de aanvankelijk voorgestelde wijziging van artikel 5:37 Awb zich verhoudt tot de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever met de verjaringsregeling van artikel 5:35 Awb. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de toenmalige artikelen 138 Gemeentewet, 135 Provinciewet en 72, derde en vierde lid, Waterschapswet model hebben gestaan voor artikel 5:35. Deze artikelen kenden allemaal een verjaringstermijn van zes maanden. Uit de memories van toelichting bij deze wetten blijkt dat deze artikelen zijn ontleend aan artikel 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv).20 Dit laatste artikel is op zijn beurt ontleend aan de Benelux-Overeenkomst houdende eenvormige wet betreffende de dwangsom (Trb. 1974, 6).21 De keuze voor een verjaringstermijn van zes maanden, is noch in artikel 611g Rv, noch in de genoemde artikelen uit de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet toegelicht. Zoals reeds in de parlementaire geschiedenis bij de Vierde tranche vermeld, was deze termijn bij nader inzien aan de korte kant omdat men in bestuursrechtelijke zaken soms de uitkomst van een eventueel beroep tegen de dwangsomoplegging wil kunnen afwachten.22 De hoofdregel dat een verjaringstermijn bij bestuursrechtelijke dwangsommen een jaar bedraagt blijft in dit voorstel gehandhaafd. De oplossing die wordt voorgesteld voor de in de evaluatie en de literatuur gesignaleerde knelpunten, is in lijn met hetgeen de wetgever beoogde met de verlenging van de verjaringstermijn bij de Vierde tranche van de Awb.
De Raad voor de rechtspraak beval aan om in de memorie van toelichting aandacht te besteden aan overgangsrecht omdat de formulering van de voorgestelde bepalingen in artikel 5:37 erop leek te wijzen dat de desbetreffende bepalingen alleen voor nieuwe gevallen zouden gelden. Zoals hiervoor is vermeld is de aanvankelijk voorgestelde wijziging van artikel 5:37 Awb naar aanleiding van de reactie van de Afdeling bestuursrechtspraak gewijzigd. In verband met deze wijziging bleek overgangsrecht wenselijk te zijn. In het artikelsgewijze deel van deze toelichting zal nader worden ingegaan op het overgangsrecht.
Kamerstukken II 2019/20 35477, nr. 3, p. 8-9.
Artikel I, onderdeel E (nieuw art. 5:37a Awb)
Na artikel 5:37 Awb wordt mede naar aanleiding van reacties in de consultatie een nieuw artikel 5:37a ingevoegd. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State merkte naar aanleiding van het conceptwetsvoorstel in de consultatie op dat de aanvankelijk voorgestelde wijziging van artikel 5:37 geen oplossing bood voor het geval dat een bestuursorgaan in de elfde of twaalfde maand nadat de dwangsom verbeurd is, een beschikking omtrent invordering neemt en er kort na het verstrijken van de verjaringstermijn een bezwaarschrift wordt ingediend. Ook bood het voorstel geen oplossing voor de situatie dat tegen de beschikking omtrent invordering geen bezwaar is gemaakt of er geen derde-belanghebbende is die het bestuursorgaan verzoekt om een invorderingsbeschikking te nemen. In deze gevallen verjaart de rechtsvordering tot betaling van de verbeurde dwangsommen na één jaar. De Afdeling bestuursrechtspraak meende dat het behulpzaam zou kunnen zijn als de beschikking omtrent invordering stuitende werking zou worden geven. Zij gaf daarom in overweging om in de wet vast te leggen dat ook een beschikking omtrent invordering de verjaring van de bevoegdheid om tot invordering over te gaan stuit.
Naar aanleiding van deze consultatiereactie bepaalt het voorgestelde eerste lid van artikel 5:37a dat de beschikking tot invordering van een dwangsom stuitende werking heeft. Indien een bestuursorgaan een invorderingsbeschikking neemt, dan geeft het daarmee in wezen te kennen dat het tot invordering zal overgaan. Dit is een handeling die op één lijn kan worden gesteld met andere stuitingshandelingen zoals bijvoorbeeld de aanmaning. De figuur van de stuiting past echter minder goed bij de andere situaties die zich kunnen voordoen in relatie tot de verjaring van verbeurde bestuursrechtelijke dwangsommen, te weten:
- de afwijzing van het verzoek van een derde om een invorderingsbeschikking te nemen,
- het niet tijdig beslissen door het bestuursorgaan op het verzoek van een derde om een invorderingsbeschikking te nemen, en
- het nog niet verstreken zijn van de beslistermijn op het verzoek om een invorderingsbeschikking te nemen op het tijdstip waarop de rechtsvordering verjaart.
Het doel van stuiting is, evenals in het civiele recht, immers onder andere de schuldenaar een voldoende duidelijke waarschuwing te geven dat hij ook na ommekomst van de verjaringstermijn bij de inrichting van zijn vermogenspositie rekening houdt met de mogelijkheid dat hij alsnog zal moeten nakomen. Deze waarschuwing dient naar haar aard te worden gegeven door de schuldeiser en niet door een derde. In het tweede en derde lid is daarom bepaald dat voor de genoemde drie situaties de verjaringstermijn wordt verlengd.
Stuiting ligt evenmin in de rede omdat deze een lopende verjaring afbreekt en opnieuw doet beginnen, terwijl er in wezen «slechts» behoefte aan is de lopende verjaringstermijn zoveel langer te laten duren als nodig is om lopende besluitvorming of procedure af te ronden. Het kan daarbij gaan om lopende besluitvorming aan de zijde van het bestuursorgaan (indien de beslistermijn op het verzoek om een invorderingsbeschikking te nemen, nog niet is afgelopen) en om lopende besluitvorming aan de zijde van de belanghebbende die heeft verzocht om de invorderingsbeschikking (indien er nog een bezwaar- of beroepstermijn loopt).
De verlenging duurt als gezegd zolang als nodig is om een lopende besluitvorming of procedure af te ronden. In geval van een aanhangig verzoek om een invorderingsbeschikking te nemen is dat het tijdstip waarop onherroepelijk op dat verzoek is beslist (eerste lid). Indien het verzoek wordt toegewezen, neemt het bestuursorgaan een invorderingsbeschikking. Deze invorderingsbeschikking stuit dan op grond van het voorgestelde eerste lid de verjaring. Wordt het verzoek afgewezen, dan wordt de verjaring verlengd zodat de derde bezwaar kan maken en zo nodig in beroep en hoger beroep kan gaan.
In geval het bestuursorgaan niet tijdig heeft besloten op een verzoek en op het moment dat de verjaringstermijn zou verstrijken een bezwaar- of beroepstermijn loopt, dan duurt de verlenging totdat deze termijn ongebruikt is verstreken of op het bezwaar of beroep onherroepelijk is beslist.
Voorts wordt de verjaringstermijn verlengd indien de beslistermijn op een verzoek van een derde nog niet is verstreken na ommekomst van twaalf maanden na de verbeurte van de dwangsom. Met het nemen van een invorderingsbeschikking wordt de verjaring gestuit en eindigt dus de verlenging. Wijst het bestuursorgaan het verzoek echter af dan duurt de verlenging, zoals hiervoor reeds beschreven, totdat de bezwaar- of beroepstermijn ongebruikt is verstreken of onherroepelijk op het bezwaar, beroep of hoger beroep is beslist.
Het voorgestelde vierde lid ten slotte, heeft betrekking op de situatie dat de invorderingsbeschikking op verzoek van de overtreder door de bestuursrechter is geschorst.
In het tweede, derde en vierde lid wordt gesproken van «verlengen» van de verjaring. In de praktijk wordt ook wel gesproken van «schorsing» van de verjaring. Met het gebruik van de term verlengen is aansluiting gezocht bij het civiele recht, waar sinds het Nieuw Burgerlijk Wetboek niet meer van schorsing maar van verlenging van de verjaring wordt gesproken.
Kamerstukken II 2019/20 35477, nr. 3, p. 13-14.
Advies Raad van State en Nader rapport
De voorgestelde wijziging van artikel 5:37 Awb verlengt de verjaringstermijn voor een invordering van verbeurde dwangsommen met de tijd die nodig is om een lopende procedure af te ronden. Ook wordt bepaald dat de beschikking tot invordering voortaan de verjaring stuit. Deze laatste toevoeging is opgenomen naar aanleiding van de consultatiereactie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Afdeling advisering onderschrijft de voorgestelde aanpassingen, maar merkt op dat de toelichting niet ingaat op de situatie dat het bestuursorgaan geen formele stuitingshandelingen heeft verricht, maar wel een mededeling aan de overtreder heeft gedaan dat het onverkort aanspraak maakt op de verbeurde dwangsom. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft eerder reden gezien een dergelijke mededeling onder bepaalde omstandigheden gelijk te stellen met een stuitingshandeling. In de memorie van toelichting ontbreekt echter een motivering waarom er niet voor gekozen is dat ook dergelijke mededelingen de verjaring stuiten. Daarmee is onvoldoende duidelijk of situaties zoals in genoemde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak zich in de toekomst niet langer kunnen voordoen.
De Afdeling adviseert de toelichting in het licht van het vorenstaande aan te vullen en zo nodig het voorstel aan te passen.
De toelichting en het wetsvoorstel (waarin uit het oogpunt van toegankelijkheid de aanvankelijk aan artikel 5:37 toegevoegde artikelleden nu zijn opgenomen in een afzonderlijk artikel 5:37a) zijn naar aanleiding van deze opmerking aangevuld. Bij de totstandkoming van de vierde tranche Awb is er in het belang van de rechtszekerheid voor gekozen dat een bestuursorgaan de verjaring, behoudens door het stellen van een eis voor de burgerlijke rechter (art. 4:105 Awb) alleen kan stuiten door een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112 Awb, een beschikking tot verrekening of door (betekening of tenuitvoerlegging) van een dwangbevel. De situatie zoals genoemd in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak, dat er nog beroep of hoger beroep aanhangig is tegen de oplegging van een last onder dwangsom op de dag waarop de verjaringstermijn verstrijkt, zou zich ook in de toekomst dan ook nog steeds kunnen voordoen. Omwille van de rechtszekerheid achten wij het niet wenselijk dat de mededeling door een bestuursorgaan aan een overtreder dat het onverkort aanspraak maakt op de verbeurde dwangsom, de verjaring stuit. Omdat het tevens onwenselijk is dat een bestuursorgaan de invordering moet voortzetten om verjaring te voorkomen, terwijl er nog een bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de oplegging van de last onder dwangsom aanhangig is, wordt voorgesteld aan artikel 5:35 een tweede lid toe te voegen dat bepaalt dat de verjaringstermijn eveneens wordt verlengd gedurende de procedure.
Kamerstukken II 2019/20 35 477, nr. 4, p. 3.