Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Dit artikel is met ingang van 1 juli 2009 ingevoegd bij wet van 25 juni 2009, Stb. 264 (wetsvoorstel 29 702).
VO = VvW
Tekst RvS = VvW [5.4.1.2]
Voorstel van wet
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voorzover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Memorie van toelichting
[29 702, p. 134-135]
Deze bepaling beoogt het beginsel «geen straf zonder schuld» ook voor bestuurlijke boeten te codificeren. Thans is het te vinden in een aantal bijzondere wetten, zoals de Wet bescherming persoonsgegevens (artikel 66, tweede lid). Net als bij strafrechtelijke overtredingen is schuld in de zin van verwijtbaarheid bij bestuursrechtelijk gesanctioneerde overtredingen doorgaans geen bestanddeel van het delict. Dit betekent dat het bestuursorgaan de verwijtbaarheid niet behoeft te bewijzen, maar deze mag veronderstellen als het daderschap vaststaat. Dit laat echter onverlet, dat ook in deze gevallen het beginsel «geen straf zonder schuld» geldt (zo reeds HR 14 februari 1916, NJ 1916, 681 (Melk-en-water-arrest)). Om aan het opleggen van een boete te ontkomen, zal de overtreder dan echter een beroep moeten doen op afwezigheid van alle schuld, en deze afwezigheid aannemelijk moeten maken. Een en ander is neergelegd in artikel 5.4.1.2. Binnen het kader van deze bepaling kunnen zo nodig ook de klassieke schulduitsluitingsgronden uit het strafrecht (ontoerekeningsvatbaarheid, noodweerexces, overmacht en handelen ter uitvoering van een onbevoegd gegeven ambtelijk bevel) aan de orde komen. In de praktijk van de bestuurlijke handhaving zal men dan vooral aan de laatste twee moeten denken. Om dezelfde reden als bij de rechtvaardigingsgronden (zie de toelichting op artikel 5.0.5) is er van afgezien in de Awb een catalogus van geschreven schulduitsluitingsgronden op te nemen.
De voorgestelde regeling is in overeenstemming met artikel 6 EVRM. Het tweede lid van dat artikel bepaalt dat een ieder voor onschuldig wordt gehouden totdat zijn schuld wettig is bewezen. Schuld moet hier niet worden opgevat als verwijtbaarheid, maar als daderschap. Als het daderschap vaststaat, mag schuld in de zin van verwijtbaarheid worden verondersteld, mits tegenbewijs mogelijk is (EHRM 7 oktober 1988, Publ. ECHR, Ser. A, Vol 141-A, NJ 1991, 351 (Salabiaku); EHRM 25 september1992, Publ. ECHR, Ser. A, Vol. 207, NJ 1995, 593 (PhamHoang)). Nu de overtreder te allen tijde een beroep kan doen op afwezigheid van alle schuld, is aan deze laatste voorwaarde voldaan. In het licht van de onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid, EVRM, rijst voorts nog de vraag of de hoofdregel van het bestuursrecht (artikel 6:16 Awb), inhoudende dat aan bezwaar en beroep geen schorsende werking toekomt, ook voor boetebeschikkingen kan gelden. Met het oog op de slagvaardigheid van de handhaving is schorsende werking van bezwaar en beroep immers soms minder gewenst. Uit de Straatsburgse jurisprudentie volgt dat de onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid, EVRM niet uitsluit dat de tenuitvoerlegging van besluiten plaatsvindt, voordat de rechter onherroepelijk over de schuld van de overtreder heeft beslist. Deze bevoegdheid tot onmiddellijke executie moet wel binnen redelijke grenzen worden toegepast, waarbij een redelijk evenwicht tussen de betrokken belangen in acht moet worden genomen.
Bij deze beoordeling moet onder meer worden betrokken of in het geval van een succesvol beroep de reeds betaalde bedragen kunnen worden teruggevorderd en de oorspronkelijke rechtspositie van de betrokkene kan worden hersteld (zie EHRM 23 juli 2002, Janosevic tegen Zweden, EHRC 2002, nr. 88). Bij gebleken onschuld zal de boete moeten worden terugbetaald.Het bestuursorgaan zal ook rente over dit bedrag moeten vergoeden, zo volgt uit artikel 4.4.2.6 van dit wetsvoorstel. Het gaat immers om een betaling aan een bestuursorgaan op grond van een beschikking die in bezwaar of in beroep is gewijzigd of vernietigd. Dit betekent dat ook rente moet worden betaald, indien een reeds betaalde boete in bezwaar of beroep wordt verlaagd. Daarnaast is van belang, dat naar Nederlands bestuursrecht steeds de mogelijkheid bestaat om de voorzieningenrechter te verzoeken een boetebeschikking te schorsen (art. 8:81 Awb) Artikel 6:16 Awb biedt de bijzondere wetgever de mogelijkheid om van de hoofdregel dat bezwaar en beroep geen schorsende werking hebben, af te wijken. In specifieke gevallen kan hiervoor aanleiding bestaan. Indien in de primaire fase geen hoorplicht geldt, kan schorsende werking van het bezwaar nuttig zijn om feitelijke onjuistheden nog voor het invorderbaar worden van de boete te kunnen herstellen. Daarnaast kan er reden voor schorsende werking zijn als de opgelegde boeten zeer hoog zijn en het direct invorderen voor de overtreder tot onevenredige financiële lasten zou leiden. Om die reden wordt dan ook in enkele bestaande boeteregelingen wel schorsende werking aan het beroep toegekend (bijv. artikel 63, eerste lid, Mededingingswet).
Om de aanzuigende werking van een dergelijke uitzondering op het aantekenen van bezwaar en beroep te beperken, kan in de bijzondere wet worden voorzien in een zekerheidsstelling bij het instellen van beroep (zie artikel 11 Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften), dan wel in de verschuldigdheid van wettelijke rente als de opgelegde boete in beroep in stand blijft (zie artikel 67, tweede lid, Mededingingswet en HR 9 oktober 1996, BNB 1997/6). Bij eerstgenoemde variant dient er voor gewaakt te worden dat dit niet tot een te grote beperking van de toegang tot de rechter leidt (HR 31 januari 1995, NJ 1995, 598). Bij de tweede variant doet dit probleem zich minder voor, nu de overtreder gedurende de procedure ook zelf rente kan genieten over het bedrag van de verschuldigde boete.
Verslag
[29 702, p. 25]
De VNG pleit ervoor om onderhavig artikel meer te laten aansluiten bij –het in de memorie van toelichting aangehaalde – artikel 66 tweede lid Wet bescherming persoonsgegevens, aangezien de huidige formulering van artikel 5.4.1.2 tot discussie kan leiden omdat het lijkt alsof het bestuursorgaan de verwijtbaarheid moet bewijzen. De VNG stelt daarom voor het artikel als volgt te laten luiden: «Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voorzover de overtreder aannemelijk maakt dat hem van de overtreding geen verwijt kan worden gemaakt.» Hoe denkt de regering over een dergelijke aanpassing, zo vraagt de commissie.
De leden van de fractie van de Christen Unie vragen wat de meerwaarde is van deze bepaling boven de in zijn strekking gelijke bepaling als vervat in artikel 5.0.5.
Nota naar aanleiding van het. verslag
[29 702, p. 49]
91. Net zoals in het strafrecht, is schuld in de zin van verwijtbaarheid in het bestuursrecht meestal geen bestandsdeel van de overtreding. Dit betekent dat het bestuursorgaan de verwijtbaarheid niet hoeft te bewijzen om een boete te kunnen opleggen.
Dit staat los van het feit dat het ontbreken van verwijtbaarheid zal moeten leiden tot het achterwege laten van een bestuurlijke boete. Ook dit is in het strafrecht niet anders.
Het ontbreken van verwijtbaarheid kan door de belanghebbende worden aangevoerd, waarbij van hem mag worden verwacht dat hij dit dan ook aannemelijk maakt voorzover dat in zijn vermogen ligt. Indien echter het bestuursorgaan zelf reden heeft om aan de verwijtbaarheid te twijfelen, dient het eigener beweging van het opleggen van een boete af te zien.
92. Artikel 5.0.5 heeft niet dezelfde betekenis als artikel 5.4.1.2. Artikel 5.0.5 ziet op de situatie dat een overtreding kan worden gerechtvaardigd (de zogenaamde rechtvaardigingsgronden), terwijl artikel 5.4.1.2 de situatie betreft waarbij een overtreding niet (geheel) aan de dader kan worden verweten (de zogenaamde schulduitsluitingsgronden). De laatste bepaling houdt een codificatie in van het beginsel “geen straf zonder schuld”. Zie ook de antwoorden op de vragen 65 tot en met 67.
Handelingen II
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4065): Ik kom terug op artikel 5.4.1.2, in dit geval op de schulduitsluitingsgronden. Er wordt nu een strafrechtelijke buitenwettelijke schulduitsluitingsgrond gecodificeerd en dus in de wet opgenomen: geen straf zonder schuld. ’’Schuld’’ wordt dan uiteraard bedoeld in de zin van ’’verwijtbaarheid’’. In de toelichting staat dat ook de klassieke schulduitsluitingsgronden – ontoerekeningsvatbaarheid, noodweerexces en dat soort gronden – daar ’’zo nodig’’ onder kunnen worden gebracht. Het is heel gek dat dat soort vrij belangrijke bepalingen zo vaag worden opgenomen in dit wetsvoorstel. Graag helderheid op dat punt. En waarom wordt niet het hele strafrechtelijke kader hier van toepassing verklaard? Dat zou de overzichtelijkheid zeer ten goede komen en zou ook zeer stroken met de algemene beginselen die onder de AWB liggen: helderheid scheppen en goed codificeren.