Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel een kennisgeving als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, aanhef en onderdeel a, is bekendgemaakt.
Dit artikel is met ingang van 1 juli 2009 ingevoegd bij wet van 25 juni 2009, Stb. 264 (wetsvoorstel 29 702).
Voorontwerp
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder wegens dezelfde gedraging reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel een kennisgeving als bedoeld in artikel 5.4.2.3, tweede lid, is bekendgemaakt.
Tekst RvS = VvW
Voorstel van wet [5.4.1.4]
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel een kennisgeving als bedoeld in artikel 5.4.2.3, tweede lid, aanhef en onderdeel a, is bekendgemaakt.
Memorie van toelichting
[29 702, p. 136-137]
Dit artikel codificeert het zogeheten «ne bis in idem»-beginsel voor bestuurlijke boeten. Voor de verhouding tussen bestuurlijke boeten en strafrechtelijke sancties is hetzelfde beginsel neergelegd in artikel 5.4.1.5. Het strafrecht kent het beginsel, dat niemand ten tweede male kan worden vervolgd indien de rechter reeds onherroepelijk uitspraak heeft gedaan over hetzelfde feit (art. 68 WvSr.). Voor bestuurlijke sancties is dit beginsel voor Nederland nog niet gecodificeerd, ook niet in internationaal verband. Het beginsel is neergelegd in artikel 4 van het Zevende Protocol bij het EVRM, dat echter door Nederland niet is geratificeerd. Het is eveneens neergelegd in artikel 14, zevende lid, IVBPR, maar Nederland heeft bij deze bepaling een voorbehoud gemaakt, inhoudende dat geen verdergaande verplichtingen worden aanvaard dan reeds uit artikel 68 WvSr. voortvloeien, welk voorbehoud in de jurisprudentie ruim wordt uitgelegd (zie voor een overzicht P.M. van Russen Groen, Rechtsbescherming in het bestuursstrafrecht, diss. EUR 1998, Arnhem 1998, blz. 294 e.v.). Niettemin wordt algemeen aangenomen, dat ook in het bestuursrecht behoort te gelden dat niemand tweemaal mag worden gestraft voor dezelfde overtreding. Dit standpunt werd reeds ingenomen in het CTW-advies, terwijl ook de bestaande boeteregelingen waar nodig steeds voorzieningen kennen om dubbele bestraffing te voorkomen. Derhalve wordt voorgesteld dit beginsel voor het bestuursrecht in het onderhavige artikel te codificeren.
Het beginsel houdt in, dat niemand tweemaal mag worden gestraft voor dezelfde overtreding. Indien iemand gelijktijdig twee of meer overtredingen pleegt, kan hij wel voor beide afzonderlijk worden gestraft. Derhalve is ook in dit verband cruciaal, of een handeling die in strijd komt met twee of meer voorschriften moet worden opgevat als één overtreding, dan wel kan worden uiteengelegd in twee of meer zelfstandige overtredingen. In het eerste geval kan immers wegens die overtreding slechts eenmaal een bestraffende sanctie worden opgelegd. Als aan die sanctie slechts één van de geschonden voorschriften ten grondslag is gelegd, is een tweede sanctie ook wegens schending van het andere voorschrift niet meer mogelijk. In het tweede geval daarentegen kan voor iedere overtreding een afzonderlijke sanctie worden opgelegd. De jurisprudentie van de Hoge Raad inzake artikel 68 WvSr komt er op neer, dat sprake is van «hetzelfde feit», indien «blijkt van een zodanig verband met betrekking tot de gelijktijdigheid van de gedragingen en de wezenlijke samenhang in het handelen en de schuld van de dader, dat de strekking van het artikel meebrengt dat zij in de zin van deze bepaling als hetzelfde feit zijn aan te merken» (HR 21 november 1961, NJ 1962, 89; HR 5 februari 1963, NJ 1963, 320). Dit criterium heeft zowel een feitelijke als een juridische dimensie. Overtreding van twee voorschriften levert pas één feit op als de overtredingen niet alleen feitelijk nauw samenhangen, maar ook kan worden gezegd dat de dader van beide overtredingen een verwijt van dezelfde strekking kan worden gemaakt; dat wil zeggen: als de overtreden voorschriften soortgelijke belangen beschermen. Aan het tweede vereiste was bijvoorbeeld niet voldaan in het bekende arrest betreffende de persoon die dronken achter het stuur werd aangetroffen op een autoloze zondag tijdens de eerste oliecrisis (HR 8 april 1975, NJ 1975, 296). De strekking van beide voorschriften (het toenmalige artikel 26 Wegenverkeerswet en artikel 1 van de toenmalige Beschikking verbruiksbeperking motorbrandstoffen tijdens het weekeinde) was zodanig verschillend, dat de verdachte twee verschillende feiten had gepleegd en derhalve voor elk van beide afzonderlijk kon worden vervolgd. Het ligt in de rede dat bestuursorganen en de bestuursrechter bij de uitleg van het begrip «dezelfde overtreding» in het voorgestelde artikel 5.4.1.4 aansluiting zullen zoeken bij deze strafrechtelijke jurisprudentie. Ook ten aanzien van de verhouding van het verbod van ne bis in idem tot het daderschap van rechtspersonen en natuurlijke personen kan aansluiting worden gezocht bij het strafrecht. De vraag kan zich immers voordoen of het opleggen van een bestuurlijke boete aan een rechtspersoon wel mogelijk is, wanneer aan de directeur(en) van de rechtspersoon in kwestie reeds als natuurlijke persoon een (bestuursrechtelijke of strafrechtelijke) boete is opgelegd. De vraag staat dan centraal wie er feitelijk wordt geraakt door de boete: in hoeverre kunnen de directeuren worden vereenzelvigd met de rechtspersoon. De Centrale Raad van Beroep heeft in een dergelijk geval overwogen dat het bestuursorgaan bij de belangenafweging of aan de rechtspersoon een boete moet worden opgelegd, zal moeten bezien of, en in hoeverre aan de boeteoplegging dezelfde feiten ten grondslag liggen als waarvoor de directeur-grootaandeelhouder strafrechtelijk is veroordeeld en of deze door het opleggen van de boete tweemaal in zijn vermogen wordt geschaad (CRvB 21 maart 2002, AB 2002, 280, JB 2002, 151). De Centrale Raad van Beroep verwijst hierbij ook naar een arrest van de strafkamer van de Hoge Raad (HR 20 juni 1990, NJ 1990, 811, m.nt. Van Veen).
Aandacht verdient nog, dat het in het bestuursrecht kan voorkomen dat een gedraging twee voorschriften schendt, tot handhaving waarvan twee verschillende bestuursorganen bevoegd zijn. Dat hoeft in de praktijk geen grote problemen te geven. Het feit dat de wetgever verschillende bestuursorganen met de handhaving heeft belast, is immers op zichzelf reeds een indicatie dat de overtreden voorschriften verschillende belangen beogen te beschermen. Eendaadse samenloop zal zich dan niet licht voordoen. Om dezelfde reden zal het niet snel voorkomen dat de oplegging van een sanctie door het ene bestuursorgaan tot gevolg heeft dat sanctie-oplegging door het andere bestuursorgaan in strijd komt met het verbod van dubbele bestraffing. Zo oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak in een geval, waarin iemand zowel in het kader van de Algemene bijstandswet als in het kader van de Wet op de individuele huursubsidie inkomsten had verzwegen, dat de krachtens laatstgenoemde wet opgelegde bestuurlijke boete los kon worden gezien van de reeds eerder wegens overtreding van eerstgenoemde wet opgelegde sancties (ABRS 10 februari 1997, AB 1997, 427). Dit laat natuurlijk onverlet, dat het gewenst kan zijn dat bestuursorganen hun sanctiebeleid op verwante terreinen onderling afstemmen. Voorts biedt artikel 5.4.1.7 altijd de ruimte om de boete te mitigeren als het opleggen van sancties door verschillende bestuursorganen in een concreet geval evident onbillijk zou uitwerken.
Ten slotte dient nog te worden opgemerkt dat het bestuursorgaan na vernietiging door de rechter van het boetebesluit geen nieuwe boetebesluit voor hetzelfde feit kan nemen. Dit uitgangspunt wordt reeds door de belastingrechter gehanteerd. Het is wenselijk dit voor het gehele bestuursrecht te laten gelden. De betrokken burger heeft er zeker in het geval van bestraffende sancties recht opdat de zaak door de rechter definitief wordt afgedaan. Een en ander doet ook recht aan de eisen van artikel 6 EVRM om een «criminal charge» binnen redelijke termijn te behandelen. Daartoe is in artikel 8:72a de verplichting voor de rechter opgenomen zelf in de zaak te voorzien nadat hij een boetebesluit heeft vernietigd (zie nader de toelichting bij dat artikel).
Verslag
[29 702, p. 25]
De leden van de LPF-fractie constateren dat ten aanzien van het «ne bis in idem beginsel» de regering in de memorie van toelichting (p.136) opmerkt: «Het beginsel houdt in, dat niemand tweemaal mag worden gestraft voor dezelfde overtreding». Legt de regering ten aanzien van het «ne bis in idem beginsel» een juridisch criterium aan (een natuurlijk persoon of rechtspersoon mag niet tweemaal worden bestraft voor hetzelfde beboetbare feit) of juist een economisch criterium (een persoon mag niet terzake van hetzelfde feit tweemaal in zijn vermogen worden getroffen, bijvoorbeeld een directeur/100% aandeelhouder mag ter zake van zwarte omzet niet worden geconfronteerd met een vergrijpboete bij zowel een navorderingsaanslag inkomsten- als vennootschapsbelasting)?
Nota naar aanleiding van het verslag
[29 702, p. 49-50]
93. Uit de rechtspraak blijkt dat het inderdaad kan voorkomen, dat een rechtspersoon en een bestuurder daarvan zozeer met elkaar moeten worden vereenzelvigd, dat het de overheid niet meer vrijstaat aan beide een bestraffende sanctie op te leggen wegens hetzelfde feit. Aldus HR (belastingkamer) 20 juni 1990, NJ 1990, 811, m.nt. ThWvV en CRvB 21 maart 2002, AB 2002, 280 m.nt. OJ; zie ook G.J.M. Corstens, Non bis in eundem hominem, in: M.S. Groenhuijsen, J.B.H.M. Simmelink, Glijdende schalen, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2003, blz. 95-109.
Handelingen II
Zie Hand. II bij artikel 5.4.1.5.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4064-4066): Dan nog een vraag over artikel 5.4.1.4 over de bekende ’’una viaregel’’: je past ofwel het bestuursrecht toe ofwel het strafrecht. Collega Teeven vroeg al hoe je dat goed op elkaar kunt afstemmen. Ik vind de opgenomen regeling op zich goed, maar de vraag is wie leading is. Wie bepaalt wat er in het bestuursrecht wordt aangepakt
en wie bepaalt wat er in het strafrecht wordt aangepakt? Het lijkt erop dat het OM dat altijd kan als het bestuursrecht van toepassing is. Ingeval van het strafrecht moet het bestuursorgaan dat melden aan het OM. Als het OM niet reageert, kan het
bestuursrechtelijk worden aangepakt. Als het ten onrechte niet wordt gemeld, wordt het bestuursorgaan dan niet ontvankelijk verklaard bij de bestuursrechter? Hoe werkt dat in de praktijk? Daar zou ik graag een reactie op krijgen, evenals op de vraag
hoe de nog niet van kracht zijnde, maar wel door beide Kamers aangenomen wet over de OM-afdoening zich hiermee verhoudt. De strafrechtelijke aansprakelijkheid van de overheid is een bekend thema, is in deze Kamer al vaak is besproken en krijgt
ook aandacht in de schriftelijke voorbereiding. Het is nog niet helemaal duidelijk wat de bedoeling is van de regering. De Raad van State heeft in de advisering gesteld dat het de wetgever natuurlijk altijd vrijstaat om in bijzondere wetgeving de mogelijkheid
te creëren om bestuurlijke boetes op te leggen, ook als dat een exclusieve overheidstaak betreft. Dat is logisch: de wetgever kan bepalen wat de wetgever zelf wil. Daar ben ik het natuurlijk zeer mee eens en dat zou dan per bijzondere wet moeten worden bepaald.
De jurisprudentie op dat vlak vind ik niet onmiddellijk duidelijk. Er zijn vrij recent nog een aantal uitspraken over gedaan. Dat is de bekende Pikmeer- en Volkelproblematiek: de centrale overheid kan tot op heden nooit strafrechtelijk vervolgd worden. Dat
lijkt ook te worden toegepast door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Daarbij wordt dan gezegd: als geen strafrechtelijke boete kan worden opgelegd, moet dus ook geen bestuursrechtelijke boete worden opgelegd. Ik vind dat onwenselijk. Ik zou willen dat duidelijk is dat bestuursorganen altijd, ook voor grotere overtredingen, bestuursrechtelijke boetes opgelegd kunnen krijgen. Daarvan is geen enkel bestuursorgaan uitgezonderd. Ik zou graag willen dat het wetsvoorstel op dat punt wordt verduidelijkt door een toelichting of via een nota van wijziging; anders zal ik een amendement voorstellen. Wanneer is het strafrecht en wanneer is het bestuursrecht? Dat blijft ook voor de buitenwereld soms buitengewoon moeilijk; althans, ik vind het soms moeilijk uit te leggen. Als je in het klein steelt – bijvoorbeeld winkeldiefstal – maar als dat niet tot schade leidt omdat het gestolen goed onmiddellijk wordt teruggegeven, blijf je altijd in het strafrecht. Als je in het groot steelt – van ons allemaal, via de belasting – komt dat niet in het strafrecht, maar in het bestuursrecht. Voor gevallen waarin het stelen een nog grotere omvang heeft – bijvoorbeeld ondernemingen die via allerlei mededingingsbepalingen zichzelf vrij royaal verrijken – is met de NMa een speciale eenheid gecreëerd die alleen bestuursrechtelijke boetes oplegt, terwijl ongetwijfeld ook strafbare feiten zijn gepleegd, vaak valsheid in geschrifte. Dat lijkt een soort wanverhouding tussen het bestuursrecht en het strafrecht. Ik vind dat datgene wat bestuursrechtelijk kan worden gehandhaafd, bestuursrechtelijk moet worden gehandhaafd. Het strafrecht moet weer toe naar de klassieke vorm en moet dus als ultimum remedium en in bijzondere gevallen worden toegepast.
De heer Teeven (VVD) (p. 4066): Wat de heer Wolfsen op dat punt zegt, spreekt mij bijzonder aan. Begrijp ik het goed dat het standpunt van de PvdA-fractie over fraudebestrijding is dat je in het groot moet worden gestraft als je in het groot steelt?
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4066): Ja.
De heer Teeven (VVD) (p. 4066): Dan kun je toch beter via het fiscaal recht iemand straffen met boetes? Als iemand belastingfraude pleegt en als je dat fiscaal afdoet, krijg je een veel hogere boete dan wanneer je die zaak in
het strafrecht brengt.
Wij kennen beiden die zaken. Is het standpunt van uw fractie ook dat fraude soms effectiever kan worden bestreden via bestuursrecht en fiscaal recht en dat daarom juist minder via het strafrecht moet worden gedaan?
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4066): Soms wel, maar dan wil ik wel een goede verhouding tussen het bestuursrecht en het strafrecht ook bij andere vormen van zelfverrijking, diefstal en vermogensdelicten. Wij moeten één lijn trekken. Het mag niet zo zijn dat als je maar veel steelt of jezelf flink verrijkt, je zaak in het bestuursrecht kan worden afgedaan, terwijl kleinere delicten die op eenzelfde type gedrag duiden en tot hetzelfde normatieve verwijt aanleiding geven, binnen het strafrecht vallen.
Ik wil zelf zoveel mogelijk binnen het bestuursrecht brengen, ook kleinere vermogensdelicten, omdat dit op zich effectiever is. Het strafrecht moet worden toegepast als het echt toegevoegde waarde heeft, bijvoorbeeld als er vrijheidstraffen in het geding zijn of ingrijpende dwangmiddelen moeten worden toegepast. Dat ben ik zeer met u eens, maar er moet wel een goede verhouding tussen die twee zijn. Niet dat de kleine fraudeurs via het strafrecht worden aangepakt en de grote fraudeurs via het bestuursrecht.
Ik neem aan dat u dit ook met mij eens bent.
De heer Teeven (VVD) (p. 4066): Dat ben ik zeer met u eens. Ik denk dat wij elkaar wat dat betreft in de komende kabinetsperiode gaan vinden. Als voor u de weg is dat wij meer in het kader van het bestuursrecht dan het strafrecht moeten afdoen en de echte strafrechtelijke capaciteit moeten gebruiken voor de dingen die echt daarin thuishoren, dan vindt u mij aan uw zijde.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4066): Ik ben zeer voor die weg. In het verleden heb ik wel eens voorgesteld om een soort ontvankelijkheidsvereiste in het strafrecht in te bouwen, namelijk dat het OM alleen dan ontvankelijk is als niet bestuursrechtelijk gehandhaafd kan worden.
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4066): Even voortbordurend op deze gedachte moet ik zeggen dat ik niet goed begrijp wat de bestuursrechtelijke relatie is met het stelen van een rolletje drop.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4066): Dat is een vermogensdelict. Als je steelt in een winkel pleeg je een vermogensdelict. Als je steelt via de fiscus pleeg je ook een vermogensdelict. In beide gevallen verrijk je je eigen vermogen ten koste van een ander. Het is dus hetzelfde type delict. Sterker nog, op de grotere delicten staat vaak een verhoudingsgewijs hogere straf dan op de kleinere delicten, toch worden die grotere zaken vaak afgedaan in het bestuursrecht en de kleinere in het strafrecht.
Dat vind ik gek.
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4066): Jawel, maar de relatie tussen u en de fiscus is een andere dan de relatie tussen u en Albert Heijn.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4067): Ik kijk vanuit het perspectief van de burger. Het maakt volgens mij in wezen niet veel uit of een burger Albert Heijn besteelt of de belastingen. Vindt u het laatste minder erg?
De heer Van de Camp (CDA) (p. 4067): Nee, twee keer stelen is twee keer fout, maar ik zie de bestuursrechtelijke relatie niet. De relatie tussen degene die een rolletje drop steelt en de winkeleigenaar is volgens mij een andere dan de relatie tussen de fiscus en de burger.
De heer Wolfsen (PvdA) (p. 4067): Dat is waar, maar het is beide gevallen diefstal. Je wilt een corrigerende sanctie opleggen, omdat iemand verwijtbaar gedrag heeft vertoond. Wie het slachtoffer is van dat verwijtbare gedrag moet wat mij betreft niet uitmaken.