Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoerd bij wet van 4 juni 1992 Stb. 315 (wetsvoorstel 21 221)
[bron: PG Awb I, p. 298-301]
[Eindtekst] Artikel 6:11 [6.2.5]
Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien de indiener redelijkerwijs niet geoordeeld kan worden in verzuim te zijn geweest.
Voorontwerp
Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op die grond achterwege indien de betrokkene aantoont dat hij het geschrift heeft ingediend zo spoedig als dit redelijkerwijs verlangd kon worden.
Tekst RvS
Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op die grond achterwege indien de betrokkene aantoont dat hij het geschrift heeft ingediend zo spoedig als dit redelijkerwijs verlangd kon worden.
Voorstel van wet
Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien:
a. de indiener aantoont dat hij het geschrift heeft ingediend zo spoedig als dit redelijkerwijs kon worden verlangd, of
b. de indiener stelt dat de termijnoverschrijding aan een hem niet toe te rekenen omstandigheid is te wijten en omtrent de onjuistheid van die stelling geen zekerheid is verkregen.
Memorie van toelichting
In de moderne wetgeving pleegt een artikel voor te komen over verschoonbare termijnoverschrijding (artikel 9, vierde lid, van de Wet Arob, artikel 84, tweede lid, van de Beroepswet, artikel 60, vijfde lid, van de Ambtenarenwet 1929). De Awr kent een enigszins ander systeem om hetzelfde resultaat te bereiken. Het is op grond van die wet mogelijk een nieuwe termijn te laten stellen indien de termijnoverschrijding te wijten is aan bijzondere omstandigheden. In veel wettelijke regelingen ontbreekt echter nog een bepaling met betrekking tot het pardonneren van termijnoverschrijdingen. In de jurisprudentie wordt ook dan een termijnoverschrijding wel geaccepteerd indien de omstandigheden een dergelijke overschrijding verschoonbaar maken (bij voorbeeld door de Kroon in KB 8 november 1983, AB 1984, 250, m.n., en KB 7 juni 1984, AB 1984, 454, m.n.).
Voor het slagen van een beroep op verschoonbare termijnoverschrijding geldt primair als eis dat de indiener van het tardieve bezwaarschrift of beroepschrift ten genoege van het betrokken orgaan diende aan te tonen dat hij het geschrift had ingediend zo spoedig als dit redelijkerwijs kon worden verlangd. Zo was derhalve artikel 6.2.5 in het voorontwerp ook geformuleerd. In het nu voorgestelde artikel 6.2.5 is die formulering, die nauw aansluit bij artikel 9, vierde lid, van de Wet Arob, neergelegd in onderdeel a. Recente jurisprudentie heeft ons ertoe gebracht in het artikel ook een onderdeel b op te nemen, dat bepaalt dat het beroep op verschoonbare termijnoverschrijding ook zal moeten slagen als de indiener stelt dat de termijnoverschrijding aan een hem niet toe te rekenen omstandigheid is te wijten en omtrent de onjuistheid van die stelling geen zekerheid is verkregen. Hier is dus geen sprake van een (positief) aantonen door de indiener, maar van een (negatief) niet met zekerheid kunnen vaststellen (door het orgaan waarbij de procedure aanhangig is) dat de stelling van de indiener onjuist is. Deze aanvulling vloeit voort uit HR 22 juni 1988, NJ 1988, 955 m.n. In casu ging het (mede) om het door de belastinginspecteur opleggen van een administratieve boete, hetgeen op de voet van HR 19 juni 1985, BNB 1986/29, en het Özturk-arrest van het EHRM als een strafvervolging in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM moet worden aangemerkt. Dat betekent dat het volgens vaste jurisprudentie in artikel 6, eerste lid, van het EVRM vervatte recht op toegang tot de rechter in casu gegarandeerd moest en moet zijn. Belanghebbende had bezwaar gemaakt bij de inspecteur, en dat bezwaar was niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschijding. Belanghebbende ging in beroep bij het hof, stellende dat hij de betrokken beschikking in het geheel niet had ontvangen, zodat de termijnoverschrijding niet aan hem te wijten was. Het hof volgde de belanghebbende niet, aangezien hij zijn stelling niet aannemelijk had gemaakt. De Hoge Raad casseerde echter de beslissing van het hof, met als motivering dat eerbiediging van het recht op toegang tot de rechter niet is gewaarborgd wanneer de onzekerheid over de feitelijke toedracht in gevallen als deze voor risico van de belanghebbende wordt gebracht. De niet-ontvankelijkheid kan dus alleen worden uitgesproken als de onjuistheid van de stelling van belanghebbende wordt bewezen. Dit arrest heeft vergaande consequenties. Het recht op toegang tot de rechter ingevolge het EVRM geldt immers ook als het gaat om iemands burgerlijke rechten en verplichtingen. Sinds het Benthem-arrest en het Feldbrugge-arrest van het EHRM staat vast, dat ook uit bestuursrechtelijke rechtsbetrekkingen burgerlijke rechten en verplichtingen in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM kunnen ontstaan. Het voorgaande dwingt ertoe, een bepaling als nu in onderdeel b wordt voorgesteld voor in beginsel het gehele bestuursrecht in te voeren. Dit kan onder omstandigheden tot extra bestuurslasten leiden.
Artikel 6.2.5 ziet niet alleen op gevallen waarin de betrokkene ten gevolge van bijzondere omstandigheden die hem persoonlijk betreffen, niet tijdig van zijn rechtsmiddel gebruik heeft kunnen maken. Zo’n geval doet zich bij voorbeeld voor indien de belanghebbende door een ernstig ongeval enige tijd is uitgeschakeld of wanneer de geestestoestand van betrokkene dusdanig is dat hij niet in staat geacht kan worden zijn belangen voldoende te behartigen (zie bij voorbeeld CRvB 27 februari 1976, AB 1976, 188, gerechtshof Den Haag 27 juli 1973, BNB 1974/ 153, en CRvB11 oktober 1982, RSV 1983, 9).
Daarnaast heeft dit artikel ook betekenis voor gevallen waarin de termijn voor het instellen van een rechtsmiddel is gaan lopen zonder dat de belanghebbende voldoende op de hoogte is gesteld van zijn bevoegdheden op dat punt. Dit kan zich op verschillende manieren voordoen. Bij voorbeeld wanneer de betrokkene onjuist is ingelicht over zijn beroepsmogelijkheden: CBB 27 november 1979, AB 1981, 274 (beroep op de Tariefcommissie in plaats van op het College van Beroep voor het bedrijfsleven) en CBB 2 maart 1984, AB 1984, 475, m.n. (beroep op de Afdeling rechtspraak in plaats van op het College van Beroep voor het bedrijfsleven). In verband met de gecompliceerdheid van het stelsel van rechtsbescherming is in artikel 3.5.5 bepaald dat het bestuursorgaan bij het bekend maken van een besluit moet meedelen welke mogelijkheid voor het beroep of bezwaar bestaat (zie ook artikel 6.3.17, vijfde lid, en artikel 6.4.17, zesde lid, voor de beslissingen op bezwaar en in administratief beroep). Indien verzuimd is die mededeling te doen of indien daarbij fouten zijn gemaakt zal – zeker nu die mededelingsplicht wettelijk wordt voorgeschreven – de belanghebbende veelal niet weten dat er (reeds) sprake is van een besluit dat vatbaar is voor bezwaar of beroep. Bemerkt hij dat eerst later, dan zal een termijnoverschrijding verschoonbaar kunnen zijn. Een en ander zal overigens mede afhangen van de deskundigheid die de belanghebbende bezit. Indien het om een grote organisatie gaat die regelmatig op het desbetreffende rechtsgebied procedeert, zal men een grotere mate van deskundigheid kunnen verwachten dan indien het een particulier betreft die voor het eerst met een dergelijk besluit geconfronteerd wordt.
Ook anderszins kan door het ontbreken van een mededeling van de kant van het bestuur onwetendheid ontstaan. Derde-belanghebbenden moeten overeenkomstig afdeling 3.5 op de hoogte worden gesteld van een besluit dat aan de aanvrager is verzonden, bij voorbeeld door publicatie in het nieuwsblad. Indien die publicatie niet of te laat heeft plaats gehad, kan de termijn reeds geheel of grotendeels zijn verstreken. Indien de derde dan niet op een andere wijze kennis heeft gekregen van het besluit, zal de termijnoverschrijding op grond van het voorgestelde artikel verschoonbaar kunnen zijn.
In de hier genoemde gevallen hangt het accepteren van een termijnoverschrijding samen met het feit dat het bestuur niet voldoet aan de op hem rustende verplichtingen. De rechtsonzekerheid die ontstaat doordat een besluit ook na het verstrijken van de normale termijn niet onaantastbaar blijkt te zijn, heeft het bestuur dan aan zichzelf te wijten. Men kan zich afvragen of die onzekerheid voor het geval andere belanghebbenden aanwezig zijn, niet een te groot nadeel van het hier voorgestelde systeem vormt. Op die vraag past een ontkennend antwoord. Het geheel verliezen van een rechtsmiddel behoort niet het resultaat van een nalatigheid van het bestuur te zijn. Bovendien kunnen de gevolgen voor andere belanghebbenden beperkt of zelfs uitgesloten worden doordat vele beroepsinstanties over de bevoegdheid beschikken bij een gebrekkig besluit de nietigheid voor gedekt te verklaren. Mede door de daaraan vaak gekoppelde mogelijkheid tot schadevergoeding kan het beroep nog zinvol zijn zonder dat andere belanghebbenden die op de onaantastbaarheid van het besluit hebben vertrouwd, te sterk worden benadeeld.
Er zij nog op gewezen, dat een termijnoverschrijding in het algemeen niet verschoonbaar is indien het bestuur aan zijn mededelingsplicht heeft voldaan. Indien bijvoorbeeld overeenkomstig artikel 3.5.3 of 3.5.4 een mededeling in een nieuwsblad is opgenomen, moeten belanghebbenden geacht worden op de hoogte te zijn. Zij zullen zich dan dus niet op het onderhavige artikel kunnen beroepen, ook al hebben zij de mededeling niet opgemerkt. Slechts in geval van zeer bijzondere persoonlijke omstandigheden, zoals hierboven zijn genoemd, zal dat anders kunnen zijn.
Nadat de belanghebbende van het bestaan van een rechtsmiddel op de hoogte is gekomen, zal hij zo spoedig als redelijkerwijs verlangd kan worden in beroep moeten gaan of bezwaar moeten maken. Hij mag er dus niet van uitgaan dat hem daarvoor alsnog een volle termijn ter beschikking staat.
Voorlopig voorstel II
[2.168] Artikel 6.2.5, aanhef en onderdeel b. bepaalt dat ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijkheid op grond daarvan achterwege blijft indien de indiener stelt dat de termijnoverschrijding aan een hem niet toe te rekenen omstandigheid is te wijten en omtrent de onjuistheid van die stelling geen zekerheid is verkregen.
Zal de (ruime) formulering van onderdeel b niet tot gevolg hebben dat de belanghebbende in bijna alle gevallen ontvankelijk is?
Het door het betrokken bestuursorgaan bewijzen van het tegendeel van de stelling van belanghebbende dat overschrijding aan een hem niet toe te rekenen omstandigheid is te wijten lijkt praktisch onmogelijk. Wat is de mening van de regering hierover?
[2.169] De VUGA adviseert de volgende tekst: 108. Artikel 6.2.5 te wijzigen in: «Een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift wordt niet op grond daarvan niet-ontvankelijk verklaard indien de indiener redelijkerwijs niet geacht kan worden in verzuim te zijn».
Toelichting: In het regeringsvoorstel is verzuimd ook in onderdeel b de eis te stellen dat na het wegvallen van de verhindering om beroep in te stellen het beroep zo spoedig mogelijk wordt ingesteld. In de hier voorgestelde tekst ligt die eis besloten in het begrip «niet in verzuim zijn». Verzuim kan ook bestaan in de omstandigheid dat de indiener nodeloos het risico heeft gelopen dat de juistheid van zijn stelling dat de termijnoverschrijding niet aan hem te wijten is niet meer vast te stellen valt. Het regeringsvoorstel daarentegen opent de mogelijkheid dat reeds de enkele stelling dat een geschrift tijdig in een brievenbus is gedeponeerd tot ontvankelijkheid leidt; de onjuistheid daarvan is immers praktisch niet aan te tonen. Het is daarom onvermijdelijk het risico van zoek raken van een niet aangetekend geschrift bij de indiener te leggen. Anders dan de regering kennelijk uit het arrest HR 22-6-1988, NJ 1988, 755 afleidt, is het stellen van zekere zorgvuldigheidseisen bij het aanhangig maken van een geschil ook geenszins in strijd met artikel 6, eerste lid, EVRM. Is de regering voornemens dit tekstvoorstel over te nemen, zo vroegen de commissies?
[2.170] De leden van de S.G.P.-fractie waren van mening dat met name het onder b voorgestelde te vaag is en een te grote last op het bestuur legt. Zij waren van mening dat de bewijslast voor het niet kunnen toerekenen van het verzuim aan de indiener in beginsel bij de indiener behoort te liggen. Voor het overige verwezen deze leden op dit punt naar de bovenstaande tekst.
[2.171] Het lid van de R.P.F.-fractie vroeg of een zo sterke verschuiving van de bewijslast naar het bestuursorgaan er niet toe leidt dat uiteindelijk vrijwel iedere termijnoverschrijding niet meer gesanctioneerd kan worden. Acht de regering dit wenselijk?
Memorie van antwoord II
(2.168, 2.169, 2.170 en 2.171) Met de vragenstellers zijn wij van mening dat de bepaling van onderdeel b erg vaag is. Hoewel wij daar in principe niet van uitgaan, moet geconstateerd worden dat het risico van misbruik hierbij toch zeker aanwezig is. Om die reden hebben wij bij nota van wijziging de bepaling zodanig aangepast dat het doel bereikt wordt zonder dat daarmee de deur naar misbruik van de regeling te ver wordt opengezet.
Nota van wijziging
In artikel 6.2.5 wordt het gestelde na de zinsnede «op grond daarvan achterwege» vervangen door: indien de indiener redelijkerwijs niet geoordeeld kan worden in verzuim te zijn geweest.
Toelichting NvW
Voor een aanduiding van de achtergrond van de wijziging van artikel 6.2.5 wordt verwezen naar het antwoord op vraag 2.168 t/m 2.171. De regeling van de verschoonbare termijnoverschrijding wordt nu op andere wijze opgezet, waarbij aansluiting is gezocht bij overeenkomstige bepalingen in de Ambtenarenwet 1929 en de Beroepswet. De thans voorgestelde tekst laat de verdeling van de bewijslast ten aanzien van de oorzaak van de termijnoverschrijding aan de rechter over. Dit maakt het mogelijk dat bij onzekerheid over de werkelijke oorzaak van de termijnoverschrijding de indiener eerst dan het voordeel van de twijfel krijgt, als hij zijnerzijds het redelijkerwijs mogelijke heeft gedaan om deze onzekerheid te voorkomen of op te heffen. Aldus wordt misbruik voorkomen, maar wordt tevens recht gedaan aan artikel 6, eerste lid, van het EVRM, zoals uitgelegd in het arrest van de Hoge Raad van 22 juni 1988 (NJ 1988, 955, m.n. Th.W.v.V.). Van verzuim in de zin van deze bepaling kan in drie situaties sprake zijn, namelijk:
a. indien de oorzaak van de termijnoverschrijding aan de indiener kan worden toegerekend.
b. indien de indiener niet het redelijkerwijs mogelijke heeft gedaan om de oorzaak van de termijnoverschrijding aannemelijk te (kunnen) maken, en
b. indien de indiener na het wegvallen van de omstandigheid die een tijdig bezwaar of beroep verhinderde, te lang talmt met het alsnog maken van bezwaar of het instellen van beroep. Het laatste is van belang, omdat de indiener in zo’n geval blijkens de jurisprudentie geen aanspraak kan maken op een volledig nieuwe termijn. Hoeveel tijd de indiener dan wel heeft, is niet in het algemeen aan te geven. Twee à drie weken zullen hem tenminste moeten worden gegund, maar onder omstandigheden zal hij redelijkerwijs meer tijd nodig hebben.
Eindverslag
(2.168) De tekst van dit artikel is naar aanleiding van opmerkingen in het voorlopig verslag gewijzigd.
Waarom heeft de regering het woord «geoordeeld» in plaats van het door VUGA geadviseerde woord «geacht» in de gewijzigde bepaling gebruikt? Is hiermee een inhoudelijke wijziging beoogd?
De leden van de SGP-fractie hadden geconstateerd dat de indieners van het wetsvoorstel het advies van de VUGA hebben overgenomen. Zij bleven echter vragen houden bij de verdeling van de bewijslast met betrekking tot het verzuim. Volgens de toelichting bij de Nota van wijziging laat de voorgestelde tekst de verdeling van de bewijslast ten aanzien van de oorzaak van de termijnoverschrijding aan de rechter over. Deze leden veronderstelden dat de oorzaak van de overschrijding van de termijn in het algemeen bij de burger ligt, ongeacht de vraag of de overschrijding verwijtbaar is en dus verzuim oplevert. Als deze veronderstelling juist is leek het deze leden ook juist indien de bewijslast ten aanzien van de oorzaak van de termijnoverschrijding bij de burger ligt. Zij achtten een duidelijke regeling terzake wenselijk, omdat anders de rechter dit van geval tot geval moet beoordelen. Zij verwezen in dit verband ook naar hun algemene opmerking met betrekking tot de verhouding tussen wetgever en rechter.
Nota naar aanleiding van het eindverslag
(2.168) Met de vervanging van het in het VUGA-commentaar geadviseerde «geacht» door «geoordeeld» is geen inhoudelijke wijziging beoogd. Beoogd is slechts de indruk te vermijden dat het hier om een wettelijke fictie zou gaan.
Wij zijn van mening dat de voorgestelde tekst voldoende duidelijkheid schept over de bewijslastverdeling ten aanzien van het verzuim. Hoewel wij de veronderstelling van leden van de SGP-fractie dat de oorzaak van de termijnoverschrijding in het algemeen bij de burger ligt, niet zonder meer voor onze rekening zouden willen nemen – het komt ook voor dat een geschrift zoek raakt bij de ontvangende instantie – zijn wij met deze leden van mening dat het in beginsel de burger is die de oorzaak van de termijnoverschrijding aannemelijk zal moeten maken. Dit volgt uit het uitgangspunt «wie stelt moet bewijzen». De in het administratief procesrecht naar algemeen aanvaarde opvatting geldende vrije bewijsleer brengt echter met zich, dat de rechter de vrijheid heeft om in een concreet geval de bewijslast anders te verdelen, indien hij dat billijk of doelmatig oordeelt. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen, indien de belanghebbende stelt het bestreden besluit niet of niet tijdig te hebben ontvangen. In veel gevallen is het dan voor het bestuursorgaan aanmerkelijk eenvoudiger aan te tonen dat het besluit tijdig en correct verzonden is, dan het voor de burger is om aan te tonen dat dit niet het geval is.
Wij achten deze vrijheid van de rechter geen nadeel maar een voordeel van het voorgestelde stelsel. Zoals uit het zojuist gegeven voorbeeld blijkt, kan deze vrijheid in voorkomende gevallen immers niet alleen tot een meer billijke, doch ook tot een snellere en meer doelmatige oplossing van het betreffende geschilpunt leiden.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 gewijzigd bij wet van 16 december 1993 Stb. 650 (wetsvoorstel 22 495).
[Eindtekst] Artikel 6:11 [6.2.5]
Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
Tekst RvS = VvW
Voorstel van wet
In artikel 6.2.5 wordt «indien de indiener redelijkerwijs niet geoordeeld kan worden in verzuim te zijn geweest» vervangen door: indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
Memorie van toelichting
Artikel 6.2.5 wordt redactioneel geharmoniseerd met het nieuwe artikel 8.2.1.1 en de daarmee corresponderende artikelen in de Awb en de andere processuele wetten.
Nota van wijziging
In onderdeel F wordt «6.2.5» vervangen door: 6:11.