Artikel 6:13

Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.

 

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoegd bij wet van 14 oktober 1993 Stb. 581 (wetsvoorstel 22 495)

[bron: PG Awb II, p. 361-363]

[Eindtekst] Artikel 6:13 [6.2.6a]
Geen beroep kan worden ingesteld tegen een op bezwaar of in admini­stratief beroep genomen besluit door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt of administratief beroep te hebben ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit.

Tekst RvS = VvW

VvW = Eindtekst

Memorie van toelichting

Dit artikel beperkt het beroepsrecht tegen op bezwaar respectievelijk in administratief beroep genomen besluiten in zoverre, dat het recht om door te procederen in beginsel slechts toekomt aan de belanghebbende die daadwerkelijk gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om een bezwaarschrift in te dienen dan wel administratief beroep in te stellen. Hiermee wordt een efficiënte geschilbeslechting bevorderd. Aldus wordt immers voorkomen dat belanghebbenden pas in een latere procedurele fase met hun bezwaren komen. Dat betekent bij voorbeeld dat derde­-belanghebbende A, die geen bezwaar heeft gemaakt tegen een voor hem ongunstig primair besluit, niet gerechtigd is tot het instellen van beroep tegen een beslissing op bezwaar waarbij het bezwaar van derde-belang­hebbende B ongegrond is verklaard. A heeft verzuimd tijdig zijn bezwaren kenbaar te maken. Hij dient niet in de gelegenheid te worden gesteld op grond van een door een andere belanghebbende uitgelokte beslissing op bezwaar door te procederen. Daarentegen dient belang­hebbende C, die geen bezwaar heeft gemaakt tegen een voor hem gunstig oorspronkelijk besluit, vanzelfsprekend de mogelijkheid te hebben om beroep in te stellen tegen een door derde-belanghebbende D uitgelokte beslissing op bezwaar waarbij het oorspronkelijke besluit is vernietigd. Immers, aan C kan niet worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt tegen de primaire beslissing. Door artikel 6.2.16 geldt de onderhavige regeling ook voor het appelrecht.

Voorlopig verslag II

De leden van de CDA-fractie betuigden hun instemming met de strekking van dit artikel dat beoogt belanghebbenden die niet tegen het (voor hen ongunstige) eerste besluit hebben geageerd ook voor de volgende fase buiten de deur te houden. Zij spraken de hoop uit dat de redactie van het artikel («redelijkerwijs») niet zou leiden tot eindeloze procedures over de vraag wat in casu redelijk is en wat niet. Wel veroor­loofden deze leden zich nog de opmerking dat de toelichting op het artikel treffend weergeeft dat het in de visie van de regering nodig is om én een bezwaarschriftfase én twee rechterlijke instanties over een breed terrein mogelijk te maken. Zoals bekend hebben de CDA-fractieleden daar enige moeite mee. Deze leden vroegen of, en zo ja in hoeverre, dit artikel (+ de appelvariant 6.2.16) afgestemd zijn op de categorie gevallen waarin de bezwaarschriftfase niet verplicht is (3.4A).
Als belangrijke karakteristiek van het klassieke bestuursrecht noemt de memorie van toelichting (blz. 32)[1] het zoeken naar de materiële waarheid, zo spraken de leden van de D66-fractie. De rechter wordt dan ook uitdrukkelijk bevoegd geacht ambtshalve de feiten aan te vullen. Dit streven blijft volgens deze memorie (blz. 36) in de nieuwe opzet overeind, maar is in zijn uitwerking belangrijk gerelativeerd (geen ultra petita en reformatio in peius meer). De actieve rechter en daarmee de verplichting ambtshalve de rechtsgronden en de feiten aan te vullen gebleven (zie 8.2.6.4).
Ingevolge artikel 6.2.6a kan geen beroep worden ingesteld tegen een op bezwaar of in administratief beroep genomen besluit door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt of administratief beroep te hebben ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit. Betekent dit artikel dat indien wel bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, maar in beroep bij de rechter nieuwe grieven of nader bewijs wordt geleverd, de belang­hebbende in zoverre niet-ontvankelijk is of niet toegestaan wordt dat bewijs te leveren?
In concreto zou dit betekenen dat feiten welke belanghebbende in bezwaar niet kenbaar heeft gemaakt, niet zouden kunnen leiden tot gegrondverklaring van dit beroep. Het gaat hier niet om nieuwe feiten of omstandigheden, maar om feiten of omstandigheden welke het bestuurs­orgaan niet bekend waren. Dit zou een te grote inperking zijn van het streven naar de materiële waarheid en strijdig met de mogelijkheid voor de rechter om ambtshalve de feiten aan te vullen. Vaak zullen besluiten eerst na bezwaar grondig gemotiveerd zijn, zodat aan belanghebbende eerst dan duidelijk zou kunnen zijn wat van belang is. Van belang is dat blijkens de memorie van toelichting (blz. 145)[2] de vraag die de rechtbank bij de toetsing heeft te beantwoorden is of het besluit toen het werd genomen, in overeenstemming met het recht was. Indien deze onbekende maar niet nieuwe feiten geen rol bij de beoordeling zouden mogen spelen dan wordt een andere dan bovenstaande vraag beant­woord. Deze beperking tot een zorgvuldigheidstoetsing zou een te grote inbreuk zijn op de rechtsbeschermingsidee. Ten opzichte van het oorspronkelijk voorstel van wet zoals dat aan de Raad van State ter advisering is aangeboden, is artikel 8.2.5.10 vervallen. Welke conse­quenties heeft het vervallen van dit artikel voor het tijdstip tot waarop partijen hun stellingen en de gronden waarop die berusten kunnen wijzigen c.q. kenbaar kunnen maken?

Memorie van antwoord II

Naar aanleiding van een vraag van de leden van de CDA-fractie brengen wij naar voren dat artikel 6.2.6a bepaalt dat geen beroep bij de administratieve rechter in eerste aanleg, onderscheidenlijk – juncto artikel 6:16 – geen hoger beroep, kan worden ingesteld tegen een op bezwaar of in administratief beroep genomen besluit, onderscheidenlijk een uitspraak van de rechtbank, door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt of geen administratief beroep te hebben ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit, onderscheidenlijk geen hoger beroep te hebben ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Artikel 6.2.6a legt derhalve geen relatie tussen de (niet-)betrokkenheid van de belanghebbende in een eerdere fase en zijn mogelijke gebruik van voorzieningen van rechtsbescherming nadien.
Wat de relatie tussen de (niet-)betrokkenheid van een belanghebbende in de procedure ingevolge afdeling 3.4A en zijn beroepsrecht betreft wijzen wij op het voorgestelde artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Tegen een besluit ten aanzien waarvan de paragrafen 3.4A.2 tot met 3.4A.5 van toepassing zijn, kan beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp­-besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp-besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aange­bracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp-besluit.
Naar aanleiding van een vraag van de leden van de fractie van D66 merken wij op dat artikel 6.2.6a niet ziet op de vraag of, en zo ja in welke mate, de belanghebbende wiens beroep ontvankelijk is – omdat hij van voorafgaande voorzieningen van rechtsbescherming gebruik heeft gemaakt – in de gelegenheid is om met feiten of omstandigheden te komen die het bestuursorgaan niet bekend waren bij het nemen van de bestreden beslissing. Die vraag betreft niet de ontvankelijkheid van het beroep maar de omvang van de toetsing. Niet ieder onbekend maar niet nieuw feit dat, ware het ten tijde van het nemen van het besluit bekend geweest, tot een ander besluit had moet leiden, zal tot succes voor de appellant in de procedure kunnen leiden. Indien bij voorbeeld vrijstelling is gevraagd wegens broederdienst en deze op goede grond is geweigerd, dan zal de rechter, indien tijdens de procedure blijkt dat vrijstelling wegens onmisbaarheid had moeten worden verleend, het besluit tot weigering van de vrijstelling niet kunnen vernietigen. Het zou onzes inziens te ver gaan, als een bestuursorgaan in een geval als dit verplicht zou zijn te onderzoeken of er naast de in de aanvraag aangevoerde reden, wellicht nog een andere reden is die de gevraagde vrijstelling wel zou rechtvaardigen. In abstracto vallen de grenzen van de verplichting van een bestuursorgaan om te onderzoeken of er buiten de in de aanvraag aangevoerde feiten en omstandigheden redenen zijn de aanvraag in te willigen, moeilijk aan te geven. Dat zal in concreto uitein­delijk door de rechter worden bepaald. Stelt deze vast dat een bepaald onbekend maar niet nieuw feit buiten de onderzoeksplicht van het bestuursorgaan viel, dan zal het besluit niet kunnen worden vernietigd. Wij menen dat in een dergelijk geval niet kan worden gesproken van een inbreuk op de rechtsbeschermingsidee. Wel is het onder deze omstan­digheden zeer wel denkbaar dat het bestuursorgaan zijn oorspronkelijke besluit intrekt en een nieuw besluit neemt waarin de nieuwe omstan­digheid is verdisconteerd. Voor zover ook het nieuwe besluit naar het oordeel van de belanghebbende onjuist is, zal dit besluit verder voorwerp van de procedure zijn overeenkomstig artikel 6:19 van de Awb.
In de toelichting bij artikel 8.2.5.3, dat een termijn stelt voor het inzenden van stukken, hebben wij uiteengezet dat het goed mogelijk is dat de rechter op de zitting alsnog voor de uitspraak relevante, maar niet eerder gebleken feiten en omstandigheden boven tafel krijgt, hetzij op eigen initiatief, hetzij omdat een partij zich eerst tijdens de zitting reali­seert dat het om relevante feiten of omstandigheden gaat. Deze moeten dan bij de zaak kunnen worden betrokken. De rechter zal echter moeten waarborgen dat een andere partij daardoor in haar procesvoering niet onredelijk wordt bemoeilijkt. Het vervallen van het aanvankelijk voorziene artikel 8.2.5.10 heeft derhalve geen consequenties voor het tijdstip tot waarop partijen hun stellingen en de gronden waarop die berusten, kunnen wijzigen c.q. kenbaar maken.

Nota van wijziging

In onderdeel G wordt in de aanhef «6.2.6» vervangen door: 6:12 en wordt in de aanhef en in het opschrift «6.2.6a» telkens vervangen door: 6:13.

Dit artikel is met ingang van 1 juli 2005 gewijzigd bij wet van 26 mei 2005 Stb. 282 (wetsvoorstel 29 421)

[Eindtekst] Artikel 6:13
Geen beroep bij de administratieve rechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.

Voorstel van wet

Geen beroep bij de administratieve rechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.

Memorie van toelichting

3. Afschaffing van de actiopopularis in het omgevingsrecht
3.1 Aansluiting bij het algemene stelsel van de kring van beroepsgerechtigden ingevolge de Awb
In het op 23 mei 2003 ingediende voorstel voor een nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nrs. 1–3) is wat betreft het recht om beroep bij de administratieve rechter in te stellen, nadrukkelijk aangesloten bij het algemene stelsel van de Awb. Daarmee is de kring van beroepsgerechtigden begrensd tot «belanghebbenden» in de zin van artikel 1:2 Awb. Onder belanghebbende wordt ingevolge het eerste lid van dat artikel verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid van artikel 1:2 Awb vallen ook belangenorganisaties onder dit begrip, mits zij rechtspersoonlijkheid hebben en voorzover het gaat om algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Met de voorgestelde aansluiting in de nieuwe Wet ruimtelijke ordening bij de kring van beroepsgerechtigden ingevolge de Awb is het daarvan afwijkende systeem van de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) verlaten. In de huidige WRO en ook in de Wet milieubeheer (Wm) wordt namelijk tegen diverse besluiten op het terrein van het omgevingsrecht (o.a. de goedkeuring van bestemmingsplannen en milieuvergunningen) beroep opengesteld voor een ieder, met dien verstande dat als ontvankelijkheidsvereiste geldt dat men voorafgaand aan het beroep bij de bestuursrechter zienswijzen of bedenkingen bij het bestuursorgaan heeft ingediend in het kader van de openbare voorbereidingsprocedure. Dit is het systeem dat bekend staat als de zgn. «getrapte actio popularis». In paragraaf 3.7.2, onderdeel g, van de memorie van toelichting bij het onder het vorige kabinet ingediende wetsvoorstel voor een nieuwe Wet ruimtelijke ordening is aangekondigd dat in het kader van het onderhavige aanpassingswetsvoorstel zal worden teruggekomen op de vraag of ook in de bestaande wetgeving op het terrein van het omgevingsrecht de actio popularis kan worden vervangen door een beroepsrecht voor belanghebbenden (zie Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, blz. 33, voetnoot 68). Inmiddels is namens het huidige kabinet door de Minister en Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer het programma tot herijking van de VROM-regelgeving aan de Tweede Kamer aangeboden (brief van 17 oktober 2003; Kamerstukken II 2003/04, 29 200 XI, nr. 7). Daarin is onder meer aangekondigd dat via het onderhavige aanpassingswetsvoorstel de schrapping van de actio popularis uit de VROM-wetgeving zal worden doorgevoerd, als eerste stap naar een verdere uniformering van bezwaar- en beroepsprocedures in het omgevingsrecht.
Voorgesteld wordt daarom thans om ook de huidige wetgeving op dit punt te harmoniseren en in lijn te brengen met het stelsel van de Awb. Dit betekent dat waar in het omgevingsrecht thans sprake is van een recht voor een ieder om bij de bestuursrechter op te komen tegen besluiten, dit recht zal toekomen aan «belanghebbenden». Duidelijkheidshalve wordt opgemerkt dat deze aanpassing alleen betrekking heeft op de beroepsprocedure bij de administratieve rechter, die is gericht tegen het definitieve besluit. Het recht om zienswijzen naar voren te brengen in het kader van de u.o.v., dus de inspraak voorafgaand aan het besluit, kan op basis van artikel 3:15, tweede lid, desgewenst ook worden toegekend aan een ieder (zie hierover ook deel II, nr. 9, van deze memorie).
De reden voor de afschaffing van de actio popularis is niet in de eerste plaats gelegen in de verwachting dat dit zal leiden tot een omvangrijke afname van het beroep bij de rechter. Uit onderzoek, dat enkele jaren geleden is uitgevoerd door de Universiteit Utrecht in opdracht van het Ministerie van VROM, blijkt immers dat het in de praktijk niet zo heel vaak voorkomt dat niet-belanghebbenden beroep instellen tegen ruimtelijke ordenings- en milieubesluiten. [3] Van de afschaffing en harmonisatie met de Awb gaat echter wel het belangrijke signaal uit dat het de regering ernst is met het terugdringen van onnodig beroep op de rechter en met de noodzakelijke stroomlijning van procedures op het terrein van het omgevingsrecht, zoals vastgelegd in het hoofdlijnenakkoord van het kabinet (Kamerstukken II 2002/03, 28 637, nr. 19, blz. 10 en 15). De regering acht het in dit licht moeilijk te aanvaarden dat wettelijke rechtsbeschermingsprocedures voorzien in mogelijkheden om tegen een overheidsbesluit te procederen zonder dat de procederende partij een belang heeft dat rechtstreeks bij dat besluit is betrokken. Daaraan doet niet af dat van die mogelijkheid in de praktijk wellicht weinig gebruik wordt gemaakt. Dit klemt te meer nu een dergelijke voorziening ook fundamenteel afwijkt van de in artikel 1:2 Awb neergelegde basisregel dat toegang tot de administratieve rechter slechts behoort open te staan voor belanghebbenden, inclusief belangenorganisaties die voldoen aan de vereisten van artikel 1:2, derde lid, Awb. Ook de literatuur biedt steeds meer steun voor deze benadering.[4]
Zoals ook in de literatuur is opgemerkt, betekent de aansluiting bij het belanghebbende begrip van de Awb, dat ingevolge artikel 1:2, derde lid, Awb algemeen-en collectief-belangenorganisaties met rechtspersoonlijkheid niet-ontvankelijk zijn voorzover hun beroep strekt tot behartiging van belangen die niet vallen onder hun (statutaire) doelstellingen. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak moet het bij de belangen van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb gaan om een aan de statutaire doelstellingen ontleend belang dat door een besluit direct wordt of dreigt te worden aangetast en dat los kan worden gezien van het belang van de individuele leden en waarbij het gaat om de behartiging van bovenindividuele belangen (ABRS 28 februari 2000, AB 2000, 188 en ABRS 6 november 2002, JB 2003/9). Wij achten dit ook voor die gevallen waarin thans een actio popularis openstaat een alleszins aanvaardbaar gevolg van de aansluiting bij de Awb, dat in lijn is met de bedoelingen die aan artikel 1:2, derde lid, Awb ten grondslag liggen (zie Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 35). In voorkomende gevallen zal een beroep alleen dan kunnen strekken tot de behartiging van een individueel belang, indien het beroep is ingesteld door de individuele belanghebbende(n) dan wel door een organisatie die daartoe door de individuele belanghebbende(n) is gemachtigd. Daarnaast verdient opmerking dat het afschaffen van de actio popularis betekent dat voortaan zal moeten worden bepaald of het belang van degene die beroep instelt rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken. Met name bij besluiten van algemene strekking, zoals bestemmingsplannen, zal deze afbakening in sommige opzichten opnieuw moeten worden bepaald. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat ook thans reeds tal van besluiten van algemene strekking (niet zijnde algemeen verbindende voorschriften) onder het reguliere beroepsrecht van de Awb vallen. Bij al die besluiten geldt dus reeds de aanwezigheid van een rechtstreeks belang als ontvankelijkheidsvereiste. Als voorbeelden van dergelijke besluiten op het terrein van het omgevingsrecht kunnen worden genoemd de verlening van vrijstellingen van bestemmingsplannen (zgn. zelfstandige projectprocedures), uitwerkingsplannen van bestemmingsplannen en tracébesluiten. Voorbeelden buiten het omgevingsrecht zijn verkeersbesluiten en de vaststelling van dienstregelingen voor het openbaar vervoer. De reeds gevormde jurisprudentie over het belanghebbendebegrip bij deze besluiten zal naar verwachting richtinggevend zijn voor de bepaling van het belanghebbendebegrip bij die besluiten van algemene strekking waarvoor thans nog een actiopopularis geldt.
De in dit verband voorgestelde wijzigingen hebben betrekking op de beroepsbepalingen in de WRO, de Wm (welke door de schakelbepaling in artikel 20.1, derde lid, van die wet ook het beroep tegen besluiten op grond van diverse andere milieuwetten omvatten) en de Experimentenwet stad en milieu. Tevens betreft het de regeling in de Wm waarin uitdrukkelijk aan een ieder de bevoegdheid is toegekend om aan een bestuursorgaan te verzoeken om een handhavingsbeslissing(bijv. toepassen van bestuursdwang of opleggen van een last onder dwangsom) te nemen (art. 18.14, eerste lid, Wm). Aan het bestaan van dit wettelijke recht voor een ieder heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State immers de conclusie verbonden dat degene die dit verzoek heeft gedaan, reeds daarom moet worden aangemerkt als belanghebbende bij het desbetreffende besluit en daarmee gerechtigd is beroep in te stellen tegen de op het verzoek genomen beslissing. Dit betekent dat men ook in deze gevallen geen rechtstreeks belang bij het desbetreffende besluit behoeft te hebben om beroep bij de administratieve rechter in te kunnen stellen. Materieel is dus ook hier sprake van een actiopopularis. Zo worden bijvoorbeeld politieke partijen, die in het algemene bestuursrecht volgens vaste jurisprudentie nimmer als belanghebbende kunnen worden aangemerkt, in het geval van procedures tegen handhavingsbeslissingen ontvankelijk verklaard (zie ABRS 30 juli 1998, JB 1998/203; De Groenen). Daarom wordt voorgesteld om in artikel 18.14 het recht voor «een ieder» om om een handhavingsbeslissing te vragen, te vervangen door een recht voor «een belanghebbende». De voorgestelde wijziging van artikel 18.14, eerste lid, Wm heeft tot gevolg dat men, net als bij handhavingsbeslissingen terzake van andere wetten het geval is, een rechtstreeks belang moet hebben bij een verzoek om een handhavingsbesluit te nemen en daartegen vervolgens te procederen. Daarbij kan nog worden opgemerkt dat de regionale inspecteurs van het Inspectoraat-Generaal VROM als belanghebbenden zijn aan te merken in de zin van artikel 1:2, tweede lid, Awb. In het verlengde van voornoemde wijzigingen liggen de voorgestelde wijzigingen van de artikelen 8.23, tweede lid, en 8.25, derde lid, Wm, waarin thans aan «een ieder» het recht is toegekend om om intrekking of wijziging van een milieuvergunning te vragen, anders dan bij wege van sanctie. Ook hier wordt voorgesteld het recht toe te kennen aan «een belanghebbende».

3.2 Het getrapte karakter van de actio popularis; wijziging van artikel 6:13 Awb
Een aspect dat bij de voorgestelde schrapping van de actio popularis in het omgevingsrecht onder ogen moet worden gezien en dat tot op heden enigszins onderbelicht is gebleven, is het reeds genoemde getrapte karakter van de desbetreffende beroepsbepalingen. Dit karakter ligt besloten in de regel dat het beroep in beginsel slechts kan worden ingesteld door diegenen die in het kader van de openbare voorbereidingsprocedure bedenkingen of zienswijzen hebben ingebracht tegen het ontwerpbesluit (zie de artikelen 20.6, tweede lid, en 20.10, tweede lid, Wm en artikel 56, tweede lid, onder a, en derde lid, onder a, WRO). Op dit punt ligt er dus een directe relatie met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure en daarmee met het onderhavige wetsvoorstel. De Afdeling bestuursrechtspraak leidt uit deze regel af dat de beroepsgronden ook inhoudelijk moeten voortbouwen op eerder ingebrachte zienswijzen of bedenkingen. Daarnaast oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak mede op grond van deze regel dat bepaalde beroepsgronden, feitelijke gegevens of bewijsmiddelen buiten beschouwing moeten blijven, indien de belanghebbende deze pas in de beroepsfase voor het eerst aanvoert, terwijl hij dit ook reeds in de bestuurlijke fase had kunnen doen. Deze jurisprudentie is bekend geworden onder de benaming «argumentatieve fuik». Zowel in het reeds genoemde Utrechtse onderzoek naar de actio popularis als in de wetsgeschiedenis terzake van de invoering van het bestuursprocesrecht in de Awb (tweede tranche Awb) is het getrapte karakter van de actio popularis verdedigd. In het Utrechtse onderzoek werd aanbevolen om bij schrapping van de actio popularis in ieder geval het getrapte karakter van de beroepsprocedure te handhaven vanwege de duidelijke voordelen die dit biedt ter structurering van het geschil. In de memorie van toelichting bij de tweede tranche van de Awb is het getrapte karakter indertijd als een verantwoord en nuttig systeem aangemerkt omdat het eraan bijdraagt dat het bestuursorgaan bij de rechter niet met volstrekt nieuwe argumenten wordt geconfronteerd. Dit laatste is van belang nu bij besluiten die worden voorbereid overeenkomstig de huidige afdeling 3.5 en straks de nieuwe afdeling 3.4 van de Awb geen bezwaarschriftprocedure volgt. Derhalve achten wij het van belang dat niet alleen het getrapte karakter van het beroepsrecht in het omgevingsrecht gehandhaafd blijft, maar dat deze eis tevens aan alle andere besluiten wordt gesteld die met toepassing van de u.o.v. worden voorbereid. Een mogelijkheid om dit te realiseren, is gelegen in artikel 6:13 Awb, dat nauwe verwantschap vertoont met onder meer artikel 20.6, tweede lid, Wm. Artikel 6:13 Awb bepaalt dat geen beroep op de (bestuurs)rechter openstaat tegen een op bezwaar of in administratief beroep genomen besluit door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt of administratief beroep te hebben ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit. Dit betekent dat het recht om door te procederen in beginsel slechts toekomt aan de belanghebbende die daadwerkelijk gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om een bezwaarschrift in te dienen dan wel administratief beroep in te stellen (zie Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, blz. 90). Dit beginsel lijdt uitzondering indien de belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt of administratief beroep heeft ingesteld. Dit is het geval indien de beslissing op bezwaar of administratief beroep anders luidt dan het primaire besluit en de bezwaren van de belanghebbende eerst naar aanleiding van de beslissing op bezwaar of administratief beroep ontstaan. Ook als deze omstandigheid zich niet voordoet kan het niet indienen van een bezwaarschrift of het niet instellen van administratief beroep niettemin verschoonbaar zijn, indien de belanghebbende een gegronde reden had om geen gebruik te maken van deze voorziening.
Artikel 6:13 Awb geeft uitdrukking aan de basisgedachte dat de burger een wettelijk gewaarborgde mogelijkheid moet hebben zijn probleem met een overheidsbesluit bij het bestuur uiteen te zetten en daarvoor gehoor te vinden. Eenzelfde gedachte ligt aan het kenbaarheidsvereiste in de Wet Nationale ombudsman ten grondslag. De Awb geeft aan deze basisgedachte op verschillende manieren uitwerking: de zienswijze-annex bedenkingenprocedure, de bezwaarschriftprocedure of administratief beroep. Hoewel tussen deze procedures niet onbelangrijke verschillen bestaan (zo ligt bij de zienswijze-annex bedenkingenprocedure het accent minder op rechtsbescherming en meer op inspraak), hebben deze procedures gemeen dat zij gelegenheid bieden tot een bestuurlijke en juridische heroverweging van een te nemen of genomen besluit. Daarbij hebben beide partijen de mogelijkheid om eerder gemaakte fouten op relatief eenvoudige wijze te herstellen. Wanneer de betrokkene het desondanks niet met het besluit eens is, en het besluit ter toetsing aan de rechter wil voorleggen, dan heeft de procedure bij het bestuur als voordeel dat het geschil duidelijker omlijnd aan de rechter wordt voorgelegd. Deze «voorstructurering » draagt derhalve bij aan een tijdige en effectieve geschilbeslechting. Het huidige artikel 6:13 Awb stelt dit vereiste van «voorstructurering» wel ten aanzien van de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep, maar nog niet ten aanzien van de zienswijze-annex bedenkingenprocedure zoals die geldt bij openbaar voorbereide besluiten (huidige afdelingen 3.4 en 3.5, nieuwe afdeling 3.4). Als gezegd wordt deze functie thans in laatstbedoelde gevallen thans echter vervuld door het getrapte karakter van de beroepsbepalingen in de Wm en de WRO. Om die functie ook na de harmonisatie van deze beroepsbepalingen te kunnen behouden, wordt thans voorgesteld om artikel 6:13 Awb in deze zin aan te vullen (zie hoofdstuk 5, artikel 1, onderdeel B). Daarmee neemt artikel 6:13 Awb de functie over die thans wordt vervuld door de genoemde bepalingen in de Wmen de WRO. Meer precies: uit het nieuwe voorgestelde artikel 6:13 Awb volgt in de eerste plaats dat het niet deelnemen aan de u.o.v. niet in de weg staat aan het instellen van beroep bij de administratieve rechter, indien in beroep bezwaren worden ingebracht die betrekking hebben op wijzigingen die bij het nemen van het definitieve besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht of indien anderszins gegronde redenen bestaan waarom men geen zienswijzen naar voren heeft gebracht in de u.o.v. (vgl. artikel 20.6, tweede lid, onderdelen c en d, Wm).
Artikel 6:13 Awb geeft aldus voor nagenoeg het gehele bestuursrecht uitdrukking aan de gedachte dat de toegang tot de rechter slechts openstaat voor diegene die gebruik heeft gemaakt van een in de Awb gewaarborgde mogelijkheid om zijn probleem aan het bestuur voor te leggen, waarbij het bestuur tot een zorgvuldige behandeling daarvan is gehouden. Dit uitgangspunt kan aan een belanghebbende echter niet onder alle omstandigheden worden tegengeworpen, mede omdat in het bestuursprocesrecht zonder rechtsbijstand kan worden geprocedeerd. Indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten zijn probleem niet in de bestuurlijke fase naar voren te hebben gebracht zal hij wel in beroep kunnen komen. In dit verband onderschrijven wij de beschouwingen die hieraan zijn gewijd in het eindrapport over de tweede evaluatie van de Awb, dat in december 2001 is uitgebracht door de Commissie evaluatie Awb II (Commissie Boukema) De evaluatiecommissie heeft er op gewezen dat het voor een doelmatige besluitvorming op zichzelf van groot belang is dat belanghebbenden gegevens, argumenten en bewijs in een zo vroeg mogelijk stadium van de procedure naar voren brengen. Niettemin is ook de evaluatiecommissie van oordeel, dat de «argumentatieve fuik» in zijn huidige vorm tot een te sterke juridisering van de bestuurlijke besluitvorming leidt. Derhalve meent de commissie dat de rechter gegevens, bewijsmiddelen of beroepsgronden in beginsel niet buiten beschouwing zou moeten laten op de enkele grond,dat zij niet bij het bestuur zijn ingebracht, tenzij deze betrekking hebben op een onderdeel van het besluit dat in de bestuurlijke fase in het geheel niet is aangevochten. Wat de bedenkingenfase bij milieubesluiten betreft (dus de procedure van de huidige afdeling 3.5 Awb, die in de Wm van toepassing is verklaard), ligt een en ander naar het oordeel van de evaluatiecommissie overigens genuanceerder. De commissie wijst er op dat het daarbij vaak gaat om complexe besluiten die uit vele onderdelen bestaan. Het is dan voor de rechter niet goed doenlijk, althans onevenredig bewerkelijk, om een onderdeel te beoordelen dat in de bedenkingenfase in het geheel niet aan de orde is gesteld. Maar als een onderdeel in de bedenkingenfase wel is aangevochten, zouden tegen dat onderdeel in de beroepsfase wel nieuwe gronden of argumenten moeten kunnen worden aangevoerd, aldus de evaluatiecommissie. Wij zijn met de evaluatiecommissie van mening dat hierbij de eisen van een tijdige geschilbeslechting het zwaarst moeten wegen. Een redelijke uitleg van het voorgestelde artikel 6:13 brengt bij openbaar voorbereide besluiten dan ook met zich dat van betrokkenen mag worden verlangd dat zij duidelijk maken op welke onderdelen van het ontwerpbesluit naar voren gebrachte zienswijzen betrekking hebben. Bij deze besluiten zal het beroep bij de rechter zich dus niet kunnen richten tegen onderdelen ten aanzien waarvan in de bestuurlijke voorfase in het geheel geen zienswijzen naar voren zijn gebracht. Anderzijds betekent het gewijzigde artikel 6:13 Awb dat de belanghebbende in beroep bij de rechter terzake van onderdelen van het besluit die ook reeds in de bestuurlijke fase ter discussie zijn gesteld, in beginsel nieuwe gegevens, beroepsgronden of bewijsmiddelen kan inbrengen, tenzij de belanghebbende redelijkerwijs kan worden verweten deze niet eerder te hebben ingebracht. Al met al menen wij dat het gewijzigde artikel 6:13 Awb een evenwichtige regeling vormt, die ruimte biedt voor differentiatie, al naar gelang de aard van het besluit.

Verslag

Afschaffing van de actio popularis in het omgevingsrecht
De leden van de CDA-fractie kunnen zeer wel instemmen met de schrapping van de actio popularis uit de VROM-wetgeving. Welke vervolgstappen zijn er te verwachten om tot een verdere uniformering van bezwaar- en beroepsprocedures in het omgevingsrecht te komen? Heeft de regering daarbij ook een tijdsplanning, zo vragen deze leden. De leden van de PvdA-fractie constateren dat als gevolg van de voorgenomen wijziging in artikel 6:13 Awb het voorgenomen besluit in een u.o.v.-procedure, voor wat betreft de toegang tot de bestuursrechter, gelijk moet worden gesteld met het primaire besluit. Deze leden vragen op welke wijze de belanghebbende gewezen wordt op de omstandigheid, dat zijn zienswijze tevens gevolgen heeft voor een mogelijke vervolgprocedure. Zij vragen of en zo ja op welke punten, de regeling voor rechtshulp in de u.o.v.-procedure verschilt van de regeling voor rechtshulp in de bezwaarfase. Deze leden vragen de regering voorts of zij als gevolg van de voornoemde wijziging een toenemende juridisering van de «zienswijzefase» verwacht. Voorts vragen deze leden de regering of zij als gevolg van het gevaar van de «argumentatieve fuik» een toename van het aantal ingebrachte zienswijzen en een toename van het aantal betwiste onderdelen per zienswijze verwacht. Zij vragen of de regering haar vooronderstelling, dat als gevolg van het verdwijnen van de actio popularis het aantal beroepen niet substantieel zal afnemen omdat reeds thans vooral belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2 Awb in beroep gaan, cijfermatig kan onderbouwen. De aan het woord zijnde leden vragen hoe het afschaffen van de actio popularis zich verhoudt met hetgeen in het Aarhus Verdrag is bepaald over de toegang tot de rechter. Zij vragen of dit Verdrag verplicht tot het actief op zoek gaan naar belanghebbenden bij een besluit en of het Verdrag verplicht tot het in bepaalde gevallen vasthouden aan een getrapte actio popularis (annex 1 bij het verdrag). Hoe verhoudt het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (14154/03, COM(2003) 624 def) zich tot het onderhavige wetsvoorstel?

Nota naar aanleiding van het verslag

Afschaffing van de acti opopularis in het omgevingsrecht
Het verheugt ons dat de voorstelde schrapping van de actio popularis de instemming van de leden van de CDA-fractie heeft. Met de aansluiting bij het belanghebbendebegrip van de Awb wordt het meest in het oog springende verschil tussen de rechtsbeschermingsprocedures in het omgevingsrecht en die in de rest van het bestuursrecht weggenomen. Wat de vraag van deze leden naar vervolgstappen betreft, wijzen wij op het volgende. Verdergaande stroomlijning vindt plaats bij de uitwerking van de voornemens inzake de herijking van de VROM-regelgeving.
Bij brief van 17 oktober 2003 heeft de Minister van VROM de Tweede Kamer daarover geïnformeerd (zie Kamerstukken II 2003/04, 29 200 XI, nr. 7, blz. 13). Uit de brief blijkt dat het mede in verband met de ontwikkeling van de zgn. VROM-vergunning van belang is om volledig aan te sluiten bij de Awb-procedures. De tijdsplanning voor deze voorstellen is neergelegd in de brief van de Minister van VROM van 23 december 2003 (Kamerstukken II 2003/04, 29 383, nr. 1). Daarin is aangegeven dat het onderdeel «Awb-conformiteit» in 2006 moet worden afgerond. Wat het in de eerstgenoemde brief aangekondigde standpunt over beroep in een of twee instanties betreft, verwijs ik u naar het door ons bij brief van 28 april 2004 toegezonden kabinetsstandpunt over de derde fase herziening rechterlijke organisatie en de toekomstige structuur van de Raad van State (Kamerstukken II 2003/04, 25 425, nr. 7). Daarin is beargumenteerd aangegeven dat het kabinet thans onvoldoende aanleiding ziet om verandering te brengen in de situaties waarin sprake is van rechtspraak in één instantie, waaronder het terrein van het milieurecht.
Noch bij het huidige artikel 6:13 Awb noch bij het nieuwe artikel 6:13 Awb geldt een uitdrukkelijke verplichting om belanghebbenden er op te wijzen dat het indienen van een bezwaarschrift c.q. het naar voren brengen van zienswijzen een voorwaarde is om later eventueel beroep bij de bestuursrechter te kunnen instellen, zo antwoorden wij op de daartoe strekkende vraag van de leden van de PvdA-fractie. Bij de huidige regelingen over het inbrengen van bedenkingen of zienswijzen in de Wet milieubeheer (o.a. artikel 20.6) en in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (artikel 56) is dit evenmin het geval. In die zin brengt het wetsvoorstel dus geen wijzigingen ten opzichte van de huidige situatie. De praktijk leert overigens dat belanghebbenden zich als regel bewust zijn van het feit dat eerst bezwaar moet worden gemaakt dan wel – in het kader van de huidige procedure van afdeling 3.5 Awb – bedenkingen moeten worden ingebracht. De mogelijkheid van het maken van bezwaar moet ingevolge artikel 3:45 Awb in of bij het primaire besluit worden vermeld. De mogelijkheid van het naar voren brengen van zienswijzen in het kader van de u.o.v. blijkt uit de openbare kennisgeving ingevolge artikel 3:12 (nieuw) Awb en de persoonlijke kennisgeving aan specifieke belanghebbenden ingevolge artikel 3:13 (nieuw) Awb. De vraag van de leden van de PvdA-fractie of er een verschil bestaat tussen de regeling voor rechtshulp in de u.o.v.-procedure en die in de bezwaarfase kan ontkennend worden beantwoord. In beide situaties moet een verzoek om rechtsbijstand worden beoordeeld volgens de in de Wet op de rechtsbijstand en de daarop gebaseerde uitvoeringswetgeving – met name het Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria – opgenomen criteria. Daarin is geen verschil gemaakt tussen voorbereidingsprocedures en bezwaarschriftprocedures. Wat de vraag van de leden van de PvdA-fractie naar een mogelijke juridisering van de «zienswijzefase» betreft, merken wij op dat naar het oordeel van de regering via de voorgestelde aanvulling van artikel 6:13 Awb en de daaraan in de memorie van toelichting gegeven uitleg een evenwicht is gevonden tussen enerzijds het uit het oogpunt van doelmatige besluitvorming bestaande belang dat gegevens, argumenten en bewijs in een zo vroeg mogelijk stadium naar voren worden gebracht en anderzijds het waarborgen dat deelnemers aan de u.o.v. niet worden geconfronteerd met een zeer strikte toepassing van de zgn. «argumentatieve fuik». Daarbij is nadrukkelijk aansluiting gezocht bij de beschouwingen van de commissie-Boukema over dit vraagstuk in haar eindrapport over de tweede evaluatie van de Awb.
Deze benadering biedt naar ons oordeel voor de bestuursrechter voldoende mogelijkheden om onnodige juridisering van de u.o.v. te voorkomen, zonder dat de belangen van doelmatige besluitvorming en tijdige geschilbeslechting uit het oog worden verloren. Daarbij zal de rechter mede de aard en inhoud (complexiteit) van het besluit en vereisten van een goede rechtsbedeling kunnen laten meewegen. Dit kan onder omstandigheden met zich brengen dat de rechter ook een (nog) niet in de zienswijzefase ingebracht argument bij wijze van aanvulling van rechtsgronden in zijn beoordeling moet betrekken.
Gelet op het voorgaande verwachten wij geen toename van het aantal zienswijzen of van het aantal betwiste onderdelen van een ontwerpbesluit binnen een naar voren gebrachte zienswijze. Voor het antwoord op de vraag van de leden van de PvdA-fractie naar een cijfermatige onderbouwing van de stelling dat in gevallen waarin thans nog een actio popularis geldt, de ingestelde beroepen toch reeds vooral afkomstig zijn van belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 Awb, zodat het aantal beroepen niet substantieel zal afnemen, verwijzen wij deze leden naar het in de memorie van toelichting aangehaalde onderzoeksrapport van de Universiteit Utrecht uit 1999. Uit de in het kader van dat onderzoek gehouden enquête onder bestuursorganen en afgenomen interviews met andere betrokkenen in rechterlijke procedures bleek dat slechts 1–5% van de beroepen wordt ingesteld door appellanten die niet voldoen aan het belanghebbendebegrip in artikel 1:2 Awb. Dit gegeven bracht de onderzoekers tot de conclusie dat het doen vervallen van de actio popularis getalsmatig bezien slechts een geringe lastenverlichting met zich zal brengen. Deze leden vroegen voorts hoe het afschaffen van de actio popularis zich verhoudt tot het Verdrag van Aarhus en de voorgestelde EU-richtlijn betreffende toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden. Zoals door de Staatssecretaris van VROM bij de mondelinge behandeling van de wetsvoorstellen tot goedkeuring en uitvoering van het Verdrag van Aarhus reeds expliciet is vermeld, is het afschaffen van de (getrapte) actio popularis niet in strijd met het verdrag (Handelingen TK 11 maart 2004, blz. 57–3771).
Zoals door de Staatssecretaris van VROM bij die gelegenheid is aangegeven, staat het verdrag het toe om het belanghebbendebegrip te hanteren als voorwaarde voor toegang tot de rechter, mits dat begrip verdragsconform wordt uitgelegd. Het belanghebbendebegrip is daarvoor voldoende flexibel. Hetzelfde geldt voor de komende EU-richtlijn. In antwoord op de vraag van de leden van de PvdA-fractie of het Verdrag van Aarhus verplicht tot het actief op zoek gaan naar belanghebbenden bij een besluit, merken wij het volgende op. Op grond van artikel 6, tweede lid, van het verdrag moet het betrokken publiek bij de openbare bekendmaking of, indien van toepassing, individueel, vroegtijdig in een milieubesluitvormingsprocedure, en op adequate en doeltreffende wijze, worden geïnformeerd over – onder andere – de voorgestelde activiteit, de aanvraag en de aard van mogelijke besluiten of het ontwerpbesluit. Hieraan wordt onder het regime van de u.o.v. mede uitvoering gegeven door de artikelen 3:12 en 3:13 Awb. Artikel 3:12 voorziet in een openbare kennisgeving. Artikel 3:13 voorziet in toezending van het ontwerpbesluit en additionele informatie aan belanghebbenden tot wie het besluit zal zijn gericht. Het betrekken van belanghebbenden op de in de artikelen 3:12 en 3:13 voorziene wijze is in overeenstemming met de eisen die het verdrag op dit punt stelt.

Brief 29 oktober 2004

[29 421]

Bij de plenaire behandeling van het wetsvoorstel Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb op 27 oktober jl. heb ik naar aanleiding van een vraag van de heer Van der Staaij toegezegd op één punt nog met een schriftelijke verduidelijking te komen. Bij deze los ik deze toezegging in. Het punt betreft de voorgestelde wijziging van artikel 6:13 Awb. In de huidige opzet beperkt artikel 6:13 het beroepsrecht tegen op bezwaar respectievelijk in administratief beroep genomen besluiten in zoverre, dat het recht om door te procederen in beginsel slechts toekomt aan de belanghebbende die daadwerkelijk gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om een bezwaarschrift in te dienen dan wel administratief beroep in te stellen. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie is ten aanzien van dit artikel aangegeven dat daarmee een efficiënte geschilbeslechting wordt bevorderd en dat aldus wordt voorkomen dat belanghebbenden pas in een latere procedurele fase met hun bezwaren komen (Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, blz. 90; PG Awb II, blz. 361). Zoals blijkt uit de memorie van antwoord aan de Tweede Kamer bijgenoemd wetsvoorstel, heeft het artikel ten aanzien van de verhouding tussen enerzijds bezwaar c.q. administratief beroep en anderzijds beroep bij de administratieve rechter, een functie die vergelijkbaar is met die welke artikel 20.6, tweede lid, Wet milieubeheer heeft ten aanzien van de verhouding tussen enerzijds de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (afd. 3.5 Awb) en anderzijds beroep bij de administratieve rechter (Kamerstukken II 1992/93, 22 495, nr. 6, blz. 48; PG Awb II, blz. 362). Met andere woorden: er is dus reeds thans een duidelijke parallel tussen artikel 6:13 Awb en artikel 20.6, tweede lid, Wet milieubeheer. Ook in de literatuur is opgemerkt dat de inhoud van artikel 6:13 is geënt op artikel 20.6, tweede lid, Wet milieubeheer. [5] Artikel 20.6, tweede lid, Wet milieubeheer regelt thans – voorzover hier van belang – dat het recht op beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak alleen toekomt aan degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit, degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp zijn aangebracht en belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht.
In het onderhavige wetsvoorstel wordt deze zogenoemde trechterwerking van artikel 20.6, tweede lid, Wet milieubeheer overgeheveld naar artikel 6:13 Awb, dat daarmee dus een breder toepassingsbereik krijgt, in die zin dat daarin voortaan niet alleen gebruikmaking van de bezwaarschriftprocedure of administratief beroep als voorwaarde voor toegang tot de rechter wordt verlangd, maar eveneens gebruikmaking van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Dit uiteraard alleen in die gevallen waarin die procedure van toepassing is verklaard. Zoals is aangegeven in de memorie van toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel, ontwikkelde de Afdeling bestuursrechtspraak op basis van artikel 20.6 de zogenoemde Medemblikjurisprudentie, welke kort gezegd inhield dat bepaalde beroepsgronden, feitelijke gegevens of bewijsmiddelen in de beroepsprocedure bij de Afdeling buiten beschouwing moeten blijven, indien de belanghebbende deze pas in de beroepsfase voor het eerst aanvoert, terwijl hij dit ook reeds in de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure, dus in de bestuurlijke fase had kunnen doen (zie (ABRS 9 mei 1995, AB 1995, 529). In dat geval werd de belanghebbende in zoverre niet ontvankelijk verklaard.
Een vergelijkbare lijn – ook wel bekend onder de benaming «argumentatieve fuik» – treft men in sommige gevallen ook aan in jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak ten aanzien van besluiten op andere terreinen dan het omgevingsrecht, waar de bestuurlijke fase niet bestaat uit een uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure, maar uit een bezwaarschriftprocedure of administratief beroep. Deze jurisprudentie is overigens als regel niet gebaseerd op artikel 6:13 Awb, maar meestal op beginselen van een goede procesorde, die zich er dan naar het oordeel van de Afdeling tegen verzetten dat men in de beroepsfase gegevens inbrengt die reeds in de bestuurlijke fase van bezwaar of administratief beroep ingebracht hadden kunnen worden. Deze gegevens worden dan buiten beschouwing gelaten, hetgeen kan leiden tot ongegrondverklaring van het beroep op het desbetreffende punt. Dit is ook in overeenstemming met de uitleg die de regering destijds in de eerder genoemde memorie van antwoord aan artikel 6:13 gaf, namelijk dat het artikel niet zag op de vraag of, en zo ja in welke mate, de belanghebbende wiens beroep ontvankelijk is – omdat hij van voorafgaande voorzieningen van rechtsbescherming gebruik heeft gemaakt – in de gelegenheid is om met feiten of omstandigheden te komen die het bestuursorgaan niet bekend waren bij het nemen van de beslissing. Deze vraag betrof naar het oordeel van de regering niet de ontvankelijkheid van het beroep maar de omvang van de toetsing.
In zoverre ondergaat artikel 6:13 in samenhang met de daaraan gegeven toelichting door het onderhavige wetsvoorstel een functieverandering. Het artikel neemt voor het gehele bestuursrecht de functie over die artikel 20.6 Wet milieubeheer als gevolg van na inwerkingtreding van de Awb gevormde jurisprudentie heeft gekregen, namelijk de regel dat nieuwe argumenten of nieuw bewijs moeten voortbouwen op eerder, in de bestuurlijke fase ingebrachte zienswijzen of bedenkingen. Als gezegd geldt deze regel reeds thans ook buiten de context van artikel 20.6 Wet milieubeheer, maar werd zij tot op heden niet afgeleid uit artikel 6:13 Awb. In zoverre is dus slechts sprake van een formeel verschil, niet van een materieel verschil.
Inmiddels heeft de Afdeling bestuursrechtspraak diverse nuanceringen op de «Medembliklijn» aangebracht, met name indien het betreft het aanvoeren van beroepsgronden die betrekking hebben op strijd met het EG-recht of het EVRM. Voorts heeft de Commissie Evaluatie Awb II (de Commissie-Boukema) de volgende lijn aanbevolen: in beroep bij de bestuursrechter kan een belanghebbende geen onderdelen van een besluit aanvechten, die hij niet reeds in de bestuurlijke fase aan de orde heeft gesteld, tenzij dit laatste hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Tegen de onderdelen van het besluit die hij wel in de bestuurlijke fase aan de orde heeft gesteld, kan een belanghebbende in de fase van het beroep bij de rechter echter wel nieuwe beroepsgronden of nieuw bewijs aanvoeren. Bij dit alles maakt het geen verschil of de bestuurlijke fase de vorm heeft van een bezwaarschriftprocedure of van het inbrengen van zienswijzen in het kader van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Wel kan de aard van het besluit verschil maken. Zo kan uit de aard van een besluit voortvloeien dat na een bepaald tijdstip ingebrachte gegevens buiten beschouwing moeten blijven. Dit doet zich bijvoorbeeld voor bijeen subsidieaanvraag waarvoor een subsidieplafond geldt dat wordt verdeeld door onderlinge vergelijking en prioritering van de aanvragen. Voorts zal er in het algemeen in tweepartijenverhoudingen minder reden zijn om het inbrengen van nieuwe gegevens te beperken dan in driepartijenrelaties. Een en ander is echter sterk afhankelijk van aard en inhoud van het besluit en moet derhalve noodzakelijkerwijs aan de rechtspraak worden overgelaten.
Het nieuwe artikel 6:13 staat aan een dergelijke rechtsontwikkeling geenszins in de weg en heeft dan ook juist niet het oogmerk om de «Medembliklijn » op enigerlei wijze te fixeren, noch voor besluiten waarop de uitgebreide uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing zal zijn, noch voor besluiten waarvoor een bezwaarschriftprocedure geldt. In de memorie van toelichting is de nuancering van de Commissie-Boukema nadrukkelijk onderschreven. Deze lijn, die blijkens het debat op 27 oktober breed wordt gedeeld, zal naar het oordeel van de regering dan ook leidraad moeten zijn bij de verdere jurisprudentiële invulling van artikel 6:13.
Resumerend betekent dit dat voor besluiten waarbij de uniforme openbare voorbereidingsprocedure wordt toegepast, de wijziging van artikel 6:13 dus slechts gedeeltelijk een codificatie van de Medemblikjurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak beoogt. Slechts gedeeltelijk, omdat die jurisprudentie ook de mogelijkheid beperkte om in de rechterlijke fase nieuwe argumenten of nieuw bewijs aan te voeren tegen onderdelen die in de bestuurlijke fase wél zijn bestreden. In zoverre is met het nieuwe artikel 6:13 dus een versoepeling beoogd van de Medemblik-jurisprudentie.
Tegen besluiten waarbij de uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet wordt toegepast, staat als regel bezwaar open (art. 7:1 Awb). Ook in deze gevallen past de rechter als gezegd, afhankelijk van de aard van het besluit, thans soms een «argumentatieve fuik» of «bewijsfuik» toe. Ook voor deze gevallen is het de bedoeling van het nieuwe artikel 6:13, dat deze «fuiken» slechts kunnen worden toegepast, voorzover de voor het eerst bijde rechter aangevoerde argumenten of bewijsmiddelen betrekking hebben op een onderdeel van het besluit dat in de bestuurlijke fase in het geheel niet aan de orde is gesteld. Er is dus, nogmaals, op dit punt materieel geen verschil tussen gevallen waarin de openbare voorbereidingsprocedure is toegepast en gevallen waarin dit niet is geschied. Zo’n verschil is ook niet wenselijk, reeds omdat, zoals tijdens het debat ook werd opgemerkt, er besluiten zijn die soms wel en soms niet openbaar worden voorbereid.
Blijft over de vraag, hoe de rechterlijke uitspraak moet luiden als een belanghebbende zonder geldige reden een onderdeel van een besluit aanvecht, dat hij in de bestuurlijke fase niet aan de orde heeft gesteld. Als gezegd pleegt de rechter dan i n de context van de Wet milieubeheer en de huidige uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure te oordelen dat het beroep «in zoverre niet ontvankelijk is». In andere gevallen – met name in gevallen waarin in sprake is van een bezwaarschriftprocedure of administratief beroep – volstaat de rechter als regel met de overweging, dat het argument of het bewijs buiten beschouwing moet blijven (bijvoorbeeld wegens strijd met een goede procesorde), hetgeen tot gevolg heeft dat het beroep op dat punt ongegrond is. Als gezegd maakt dit voor een appellant materieel geen enkel verschil: in beide gevallen wordt zijn argument of zijn bewijs niet inhoudelijk beoordeeld. De tekst van het nieuwe artikel 6:13 dwingt ook niet tot één van beide benaderingen, zodat beide verdedigbaar zijn. Hooguit kan men zeggen, dat het wenselijk zou zijn dat de hoogste bestuursrechters ook op dit formele punt één uniforme lijn zouden kiezen. Ook dit kan echter aan de rechtspraak worden overgelaten.

Voorlopig verslag

Het voorbereidend onderzoek gaf de commissie aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen en het stellen van de volgende vragen. De leden van de CDA-fractie hadden met veel belangstelling kennisgenomen van het thans aan de orde zijnde wetsvoorstel. Zij verheugden zich erover, dat er nu in het verlengde van de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (wet van 24 januari 2002, Stb. 54) gevolg wordt gegeven aan een verdere vereenvoudiging van de wetgeving op het gebied van besluitvormingsprocedures, waardoor een belangrijke stap wordt gezet naar harmonisatie, uniformering en meer overzichtelijkheid van regelgeving. Deze leden meenden er daarbij vanuit te mogen gaan, dat de regering consequent zal zijn en ook in de toekomst zal voorkomen, dat er wederom in bijzondere wetten eigenstandige voorbereidingsprocedures zullen worden opgenomen. Overzichtelijkheid van procedurele mogelijkheden voor de burger is een kenmerk van onze rechtsstaat en het huidige wetsvoorstel levert een bijdrage aan de verwerkelijking van dit aspect.
Deze leden onderschrijven de afschaffing van de actio popularis in het omgevingsrecht. Zij doen dit niet alleen, omdat hierdoor een versterking van de bestuurskracht ontstaat zonder dat de zorgvuldigheid van de besluitvorming wordt tekort gedaan, aangezien art.3:15,tweede lid, Awb nog steeds de mogelijkheid geeft aan anderen hun zienswijzen naar voren te brengen, maar ook om uitwerking te geven aan het beginsel, dat degene, die geen belang heeft, ook geen actie toekomt.
Een vraag stelden de leden van de CDA-fractie nog met betrekking tot de voorgestelde wijziging van art.6:13 Awb en de gegeven toelichting daarop. Weliswaar heeft de minister nog na de plenaire behandeling in de Tweede Kamer een schriftelijke verduidelijking daaromtrent gegeven, maar deze verduidelijking helpt de justitiabele ( en de rechter) niet uit een onderscheid tussen vormen van niet-ontvankelijkheid en mogelijke ongegrondheid van een beroep. Het gaat hier toch om meer dan een academische kwestie, waarbij niet kan worden volstaan met de conclusie, dat het verschil is te verwaarlozen, omdat een afwijzing van de vordering het enige resultaat is voor de appellant. Zagen deze leden het goed, dan betreft het in het voorgestelde art. 6:13 Awb bepaalde getrapte karakter van het beroep (eerst toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afd. 3.4 Awb dan wel bezwaar of administratief beroep alvorens beroep bij de rechter in te stellen) de ontvankelijkheid van het beroep. Daarop wijzen diverse passages op de bladzijden 5, 6 en 7 van de memorie van toelichting. Bij de bespreking van de zogenaamde argumentatieve fuik wordt evenwel aangegeven, dat wanneer in de beroepsfase voor het eerst gegevens worden ingebracht, die reeds in de bestuurlijke fase hadden kunnen worden ingebracht, de rechter deze gegevens buiten beschouwing laat, zodat een ongegrondverklaring met betrekking tot deze gegevens c.q. argumenten zal volgen. De leden van de CDA-fractie, daarin gesteund door de fracties van SGP en CU, zouden graag de opvatting van de minister vernemen ten aanzien van de vraag of niet alleen deze argumentatieve fuik in zijn huidige vorm, zoals ook door de Commissie Boukema is gesteld, tot een te sterke juridisering van de bestuurlijke besluitvorming leidt, maar bovendien tot welke consequenties deze opvatting vervolgens moet leiden. Is het niet zo, dat als een beginsel van procesrecht geldt, dat een rechter – na het beoordelen van de ontvankelijkheidsvraag overeenkomstig art.6:13 Awb – alle argumenten, zienswijzen en bedenkingen ten aanzien van het beroepen besluit moet meewegen, tenzij deze betrekking hebben op een onderdeel van het besluit dat in de bestuurlijke fase in het geheel niet is aangevochten? Dat wil zeggen, dat het aanvoeren in beroep van nieuwe gronden of argumenten dan wel bewijsmiddelen, die betrekking hebben op het aangevochten besluit, niet zonder meer buiten beschouwing kunnen worden gelaten en zonder meer tot een ongegrondverklaring kunnen leiden. (In het bovenstaande is voor de duidelijkheid de uitzonderingsgrond «tenzij de belanghebbende redelijkerwijs kan worden verweten de nieuwe gegevens eerder te hebben ingebracht» niet steeds overgenomen).

Memorie van antwoord

Gaarne zeg ik de leden van de CDA-fractie dank voor de positieve bejegening van het wetsvoorstel. Mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties beantwoord ik hieronder de vragen die bij deze leden nog leefden met betrekking tot de voorgestelde wijziging van artikel 6:13 Awb en die zij deels stelden mede namens de fracties van SGP en CU.
De leden van de CDA-fractie plaatsten een kanttekening bij hetgeen ik in mijn brief van 29 oktober 2004 aan de Tweede Kamer heb gesteld ten aanzien van het onderscheid tussen niet-ontvankelijkheid en ongegrondheid van het beroep in de context van het nieuwe artikel 6:13 Awb. Wat dit aspect betreft, heb ik in die brief niet meer willen aangeven dan dat het voor het eindresultaat geen verschil maakt of toepassing van artikel 6:13 in de nieuwe opzet leidt tot een niet-ontvankelijkverklaring dan wel een ongegrondverklaring van het beroep en dat het aan de jurisprudentie kan worden overgelaten om tot een uniforme werkwijze te komen. Gaarne wil ik dat als volgt verduidelijken.
Uit het nieuwe artikel 6:13, zoals dat moet worden verstaan in het licht van de beschouwingen van de Commissie-Boukema, vloeit in de eerste plaats voort dat besluitonderdelen die in de bestuurlijke voorfase in het geheel niet ter discussie zijn gesteld, in de beroepsfase in beginsel niet meer kunnen worden aangevochten. Dit aspect ziet primair op de ontvankelijkheid van het beroep. Vervolgens rijst de vraag in hoeverre binnen het kader van de in de bestuurlijke fase wel ter discussie gestelde besluitonderdelen in de beroepsfase nog gronden, argumenten en bewijsmiddelen kunnen worden ingebracht die niet eerder in de bestuurlijke fase aan de orde zijn gekomen. Dit is het vraagstuk van de argumentatieve fuik en de bewijsfuik. In de context van de toepassing van artikel 20.6 van Wet milieubeheer (Wm) en artikel 56 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) stelde de Afdeling bestuursrechtspraak hieraan tot voor kort strenge eisen (de zgn. Medemblikjurisprudentie), waarbij kort gezegd appellanten die nieuwe gronden, argumenten en bewijsmiddelen aanvoerden «in zoverre niet ontvankelijk» werden verklaard. Nu de functie van artikel 20.6 Wm en artikel 56 WRO wordt overgenomen door artikel 6:13 Awb, kan de vraag rijzen of de toepassing van artikel 6:13 Awb voortaan net als artikel 20.6 Wm en artikel 56 WRO door de bestuursrechter als een ontvankelijkheidstoetsing zal worden beschouwd of dat het buiten beschouwing laten van gronden, argumenten en bewijsmiddelen tot een ongegrondverklaring van het beroep kan leiden. Wij hebben gemeend deze vraag, net als nu het geval is, aan de jurisprudentie te kunnen overlaten. Wezenlijker is – en dat in antwoord op de mede door de leden van de fracties van SGP en CU gestelde vragen – dat naar ons oordeel binnen het kader van de in de bestuurlijke fase reeds ter discussie gestelde besluitonderdelen in de beroepsfase ingebrachte gronden, argumenten en bewijsmiddelen in beginsel niet buiten beschouwing kunnen worden gelaten. Dat volgt uit de door ons onderschreven opvattingen van de Commissie-Boukema en is tevens in lijn met de nuanceringen die de Afdeling bestuursrechtspraak inmiddels heeft aangebracht ten opzichte van de zgn. Medemblikjurisprudentie. Wel zal het inbrengen van nieuwe gronden, argumenten en bewijsmiddelen niet in strijd mogen komen met de beginselen van een goede procesorde zoals deze door de rechter worden gehanteerd. Dit laatste is, zo zijn wij het met de leden van de CDA-fractie eens, een aspect dat ziet op het al dan niet gegrond verklaren van het beroep.

Zie ook Losse wijzigingen > Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure (29 421)

Dit artikel is met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij wet van 20 december 2012, Stb. 2012, 682 (Wet aanpassing bestuursprocesrecht; kamerstukken 32 450)

[Eindtekst] In artikel 6:13 wordt «administratieve rechter» vervangen door: bestuursrechter.

VO = VvW

Voorstel van wet

In artikel 6:13 wordt “administratieve rechter” vervangen door: bestuursrechter.

Memorie van toelichting

Zie Memorie van toelichting bij artikel 4:125.