Artikel 6:22

Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

 

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoerd bij wet van 4 juni 1992 Stb. 315 (wetsvoorstel 21 221)

[bron: PG Awb I, p. 313-314]

[Eindtekst] Artikel 6:22 [6.2.14]
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een vormvoorschrift, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist, in stand worden gelaten indien blijkt dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

Voorontwerp

Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks gebreken in de procedure ter voorbereiding van dat besluit, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist, in stand worden gelaten, indien blijkt dat de belanghebbenden door de procedurele gebreken niet zijn benadeeld.

Tekst RvS = VvW

VvW = Eindtekst

Memorie van toelichting

Dit artikel is opgenomen in verband met de vraag of, nu verscheidene procedurele eisen en bijvoorbeeld het motiveringsbeginsel de status van algemeen verbindend voorschrift krijgen, de rechter in alle gevallen waarin zo’n vormvoorschrift is geschonden, het beroep gegrond zou moeten verklaren en tot vernietiging zou moeten overgaan. Ook op dit punt behoeft de totstandkoming van de Algemene wet bestuursrecht niet tot een wezenlijke verandering ten opzichte van de huidige situatie te leiden. De Afdeling rechtspraak lijkt weliswaar meer dan andere admini­stratieve rechters geneigd om in geval van schending van een vormvoor­schrift tot vernietiging over te gaan, ook wanneer bij voorbeeld een ontbrekende motivering op grond van het verhandelde ter zitting gereconstrueerd zou kunnen worden. Wel komt het voor dat de Afdeling rechtspraak met toepassing van artikel 73, tweede lid, jo artikel 58b, derde lid, van de Wet op de Raad van State de gevolgen van een vernie­tigend besluit in stand laat, waar een nieuw besluit geen ander resultaat zou kunnen opleveren (vgl. Afd. rechtspraak 8 maart 1982, Gem. st. 6728 en Afd. rechtspraak 15 maart 1983, AB 1983, 400, m.n.). Toch staat niets er aan in de weg dat de rechter een schending van een vormvoorschrift passeert, indien hij van oordeel is dat de appellant geen belang heeft bij een vernietiging op die grond. Zo heeft de Centrale Raad van Beroep in een aantal gevallen over de schending van een vormvoorschrift – in zijn uitspraak van 25 maart 1977, zaak ABP 1975/14, zelfs over de schending van een wettelijk motiveringsvoorschrift – geoordeeld dat, mits de betrokkene daardoor niet in zijn (processuele of andere) belangen was geschaad, vernietiging op die grond achterwege moest blijven (zie verder de uitspraken van 25 april 1979, RSV 1979, 166; 23 mei 1979, RSV 1979, 199 en 7 januari 1981, RSV 1981, 121). Bekend is voorts, dat een veroordeling wegens onrechtmatige overheidsdaad niet of nauwelijks op schending van formele beginselen van behoorlijk bestuur gebaseerd kan worden, indien in de procedure is komen vast te staan dat zakelijk geen andere beslissing had kunnen worden genomen.
Ter voorkoming van onduidelijkheid wordt voorgesteld dit artikel op te nemen.
De bepaling moet, zoals aangegeven, niet worden gezien als een geclausuleerde verplichting om wel tot vernietiging over te gaan maar als een vastlegging van de bevoegdheid om dat juist niet te doen. Uit de bepaling blijkt derhalve dat in bezwaar en beroep de constatering van schending van een vormvoorschrift geen fatale consequenties behoeft te hebben. De voorgestelde bepaling geldt slechts indien de belangheb­benden door de procedurefout niet wezenlijk zijn benadeeld. Was zonder de schending van een vormvoorschrift een andere uitkomst van de besluitvorming mogelijk geweest, dan zal deze fout wel tot vernietiging c.q. heroverweging ten gronde nopen. Uiteraard komt de toepasse­lijkheid van deze bepaling slechts aan de orde wanneer het bestreden besluit niet reeds op materiële gronden sneuvelt. De voorgestelde regeling laat de rechter vrij om toch te vernietigen op formele gronden, wanneer hem bijvoorbeeld zou blijken dat vormvoorschriften door een bestuursorgaan bewust worden genegeerd.

Voorlopig verslag II

[2.183] Het lid van de fractie van de R.P.F. kon de redelijkheid van deze bepaling wel inzien omdat het in ieder geval ook onredelijk is ieder verzuim ter zake van een vormvoorschrift af te straffen door op grond daarvan het besluit te vernietigen. Anderzijds doemt de vraag op of de ruime mogelijkheden die nu zijn opengelaten om het besluit ondanks vormfouten in stand te laten er niet toe zal leiden dat bestuursorganen geleidelijk minder zorgvuldig met vormvoorschriften gaan omspringen. Ook vormvoorschriften moeten in principe worden nageleefd. Hij gaf overigens toe dat een goed evenwicht op dit punt moeilijk in een wetsbe­paling is vast te leggen.

Memorie van antwoord II

(2.183) Het verheugt ons dat het lid van de R.P.F.-fractie de redelijkheid van deze bepaling kan inzien. Voor de vrees dat bestuursorganen geleidelijk aan minder zorgvuldig zullen omspringen met vormvoorschriften, zien wij daarom geen aanleiding, omdat de rechter niet verplicht is tot het passeren van de vormgebreken. Een negatieve ontwikkeling kan onzes inziens dan ook te allen tijde worden omgebogen.

Voorlopig verslag I

Wat is in artikel 6.2.14 bedoeld met «vormvoorschrift»? Is met deze formulering beoogd te bewerkstelligen dat niet bij schending van allerlei typen voorschriften, doch uitsluitend bij vormvoorschriften, het orgaan kan beslissen het bestreden besluit in stand te laten?

Memorie van antwoord I

Een vormvoorschrift is een voorschrift dat geen eisen stelt aan de materiële inhoud van het besluit, maar ziet op de procedure van totstandkoming of de wijze waarop het besluit moet worden genomen of vastgelegd. Regels over het horen van belanghebbenden of de motivering behoren hiertoe. Artikel 6.2.14 maakt het mogelijk dat het orgaan dat over het bezwaar of beroep oordeelt een besluit ondanks de schending van een vormvoorschrift in stand laat, indien blijkt dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Bij schending van andere – dus materiële – regels bestaat deze mogelijkheid niet. Er zij overigens op gewezen dat bij vernietiging van een besluit vervolgens de vraag aan de orde komt of het beslissende orgaan (bestuur of rechter) zelf in de zaak moet voorzien. Indien dat het geval is, kan onder omstandigheden de nieuwe beslissing naar eindresultaat overeenstemmen met het vernietigde besluit.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij wet van 20 december 2012,  Stb. 2012, 682 (Wet aanpassing bestuursprocesrecht; kamerstukken 32 450)

[Eindtekst] Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belangheb-benden daardoor niet zijn benadeeld.

Voorontwerp

Artikel 6:22 komt te luiden:
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een voorschrift,  door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist, in stand worden gelaten indien blijkt dat belanghebbenden daardoor niet worden benadeeld.

Advies RvS

3. Het passeren van gebreken in een besluit
Volgens het voorgestelde artikel 6:22 kan een besluit waartegen bezwaar of beroep is ingesteld, indien het in strijd is met het recht, in stand worden gelaten indien belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. De toelichting luidt dat in een bestuursprocesrecht dat is gericht op een materiële en zo mogelijk definitieve beslechting van het geschil, niet langer de aard van het geschonden voorschrift doorslaggevend behoort te zijn, maar het antwoord op de vraag of door de schending een belanghebbende is benadeeld. Het oogmerk van het voorstel is een effectievere beslechting van geschillen. De Raad merkt hierover het volgende op.
a. Ingevolge het geldende artikel 6:22 Awb kan een besluit, indien bij de totstandkoming ervan een vormvoorschrift is geschonden, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist, in stand worden gelaten, indien de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.[1] Dit betekent dat het passeren van een gebrek dat de materiële inhoud van het besluit rechtstreeks raakt, zoals het ontbreken van een motivering, een gebrek aan consistentie in de gebruikte redenering, of een onjuiste wettelijke grondslag niet wel mogelijk is. Artikel 6:22 Awb heeft mede een rechtsstatelijke achtergrond.
Het voorstel strekt ertoe ook het passeren van gebreken, die de materiële inhoud van het besluit raken, mogelijk te maken. Als begrenzing van deze mogelijkheid geldt slechts het benadelingscriterium. De Raad gaat ervan uit dat dit betekent dat het voor de rechter vast moet staan dat bij naleving van het niet nageleefde voorschrift geen ander besluit zou zijn genomen. Die zekerheid zal niet vaak bestaan. Wanneer een materieel gebrek aan een besluit kleeft, berust het niet op een juiste of feitelijk correcte grond, is het onbevoegd genomen, of is het niet draagkrachtig gemotiveerd. Herstel van zodanig gebrek kan tot benadeling leiden. De vraag is daarom, in welke gevallen de rechter een materieel gebrek zonder bezwaar kan passeren. De toelichting noemt slechts de situatie dat de rechter bij minder ernstige mandaatgebreken in de toekomst ook tot toepassing van artikel 6:22 Awb zou kunnen besluiten, al dan niet gecombineerd met een verplichting tot teruggave van betaald griffierecht of vergoeding van gemaakte proceskosten.
De Raad adviseert de meerwaarde van het voorgestelde artikel 6:22 Awb te verduidelijken. In dat verband wijst hij erop dat ingevolge artikel 8:72, derde lid, de rechter nu al de bevoegdheid heeft om, indien een besluit dient te worden vernietigd, omdat het in strijd is met het recht, de rechtsgevolgen ervan in stand te laten, indien belanghebbenden daardoor niet worden benadeeld.
b. Het voorgestelde artikel 6:22 Awb is voor de bezwaarschriftprocedure overbodig. Het kenmerk van deze procedure is dat het bestuursorgaan op basis van een volledige heroverweging en met inachtneming van hetgeen is aangevoerd tot een nieuw besluit komt, waarbij eventuele gebreken worden hersteld. De procedure biedt partijen de gelegenheid om beroep op de rechter te voorkomen. Voorts wekt de voorgestelde toepasselijkheid mogelijk de onjuiste indruk dat het aan het bestuursorgaan vrijstaat om elk materieel gebrek aan een primair besluit te passeren. De Raad adviseert de voorgestelde bepaling niet van toepassing te verklaren op de bezwaarschriftprocedure.
c. Uit de toelichting blijkt niet, wat de precieze afbakening is tussen de bevoegdheid van artikel 6:22 en de in artikel 8:72, derde lid, geregelde bevoegdheid om de rechtsgevolgen van een vernietigd besluit in stand te laten. De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

Nader rapport

3a. Met enige regelmaat constateert de bestuursrechter dat het bestreden besluit een klein gebrek vertoont, maar dat dit gebrek inmiddels is hersteld. Soms is dat gebrek zo gering, dat de bestuursrechter vernietiging van het bestreden besluit ongerechtvaardigd acht. In zo’n geval is hij geneigd om het beroep ongegrond te verklaren, aangezien ingevolge artikel 8:72, eerste lid, de gegrondverklaring van het beroep noodzakelijkerwijs gepaard gaat met vernietiging van het bestreden besluit. Deze neiging op haar beurt nodigt mede door de thans nog beperkte reikwijdte van artikel 6:22 uit tot het “wegpoetsen” van het gebrek in de uitspraak. Met andere woorden: omdat nu slechts vormverzuimen kunnen worden gepasseerd, doet de bestuursrechter soms net of het bestreden besluit helemaal geen gebrek kent. Het is beter dat de rechter openlijk zegt dat het gebrek niet ernstig genoeg is om vernietiging te rechtvaardigen. De opmerking van de Raad, dat niet vaak met zekerheid zal vaststaan dat niemand door het gebrek is benadeeld, heeft de Raad ook in zijn advies over het vergelijkbare artikel 1.5, eerste lid, van de Crisis- en herstelwet gemaakt. Naar aanleiding daarvan is is in artikel 1.5 toen de iets lichtere maatstaf opgenomen, dat “aannemelijk” moet zijn dat belanghebbenden niet zijn benadeeld. Het ligt in de rede dezelfde aanpassing in het nieuwe artikel 6:22 op te nemen.
3b. Zoals onder punt 1b is uiteengezet, heeft artikel 6:22 wel toegevoegde waarde bij het beslissen op een administratief beroep. Gelet hierop zien wij geen reden om de regeling van artikel 6:22 te verplaatsen naar hoofdstuk 8.
3c. De artikelsgewijze toelichting bij artikel 6:22 is aangevuld.

Voorstel van wet

Artikel 6:22 komt te luiden:
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

Memorie van toelichting  

3. Het passeren van gebreken in een besluit (artikel 6:22)
Artikel 6:22 Awb bepaalt dat de bestuursrechter, dan wel een bestuursorgaan dat op bezwaar of administratief beroep beslist, de schending van een vormvoorschrift kan passeren – door het bestreden besluit in stand te laten – indien blijkt dat de belanghebbenden hierdoor niet zijn benadeeld. Bij de totstandkoming van de Awb rees de vraag of “nu verscheidene procedurele eisen en bijvoorbeeld het motiveringsbeginsel in de Awb de status van algemeen verbindend voorschrift krijgen, de bestuursrechter in alle gevallen waarin zo’n vormvoorschrift is geschonden, het beroep gegrond zou moeten verklaren en tot vernietiging zou moeten overgaan.”[2] De regering beantwoordde deze vraag ontkennend, en stelde daarom voor om artikel 6:22 in de wet op te nemen.
Artikel 6:22 biedt dus een mogelijkheid om een vernietiging op louter formele gronden te voorkomen en past aldus goed in het streven naar een slagvaardiger bestuursprocesrecht. Van verschillende zijden is echter opgemerkt dat het artikel in dat opzicht niet ver genoeg gaat. Naar huidig recht is artikel 6:22 slechts van toepassing indien het besluit slechts in strijd is met een voorschrift dat kan worden aangemerkt als een vormvoorschrift. Een vormvoorschrift is een voorschrift dat geen eisen stelt aan de inhoud van het besluit, maar ziet op de procedure van totstandkoming of de wijze waarop het besluit moet worden genomen of vastgelegd. Men denke onder meer aan regels over de inrichting van een bestuurlijke voorprocedure, en aan beslistermijnen zonder fataal karakter. In een aantal gevallen is onduidelijk of een voorschrift wel of niet als vormvoorschrift kan worden beschouwd. Bevoegdheidsgebreken worden over het algemeen aangemerkt als fundamentele gebreken die [3]niet met toepassing van artikel 6:22 kunnen worden gepasseerd, ook als het besluit is genomen op grond van een ontoereikend of niet toelaatbaar mandaat. Indien vaststaat dat de wel bevoegde ambtenaar of de mandaatgever zelf inhoudelijk geen ander besluit zal nemen, kiest de bestuursrechter er soms voor om het bestreden besluit te vernietigen, maar de rechtsgevolgen ervan – met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb – in stand te laten. Bij meer ernstige mandaatgebreken, zoals het geheel ontbreken van een mandaatverhouding geschiedt dit echter[4] niet. Gebreken in de kenbaarheid van de motivering worden doorgaans aangemerkt als formele gebreken die met toepassing van artikel 6:22 zijn te passeren indien de belanghebbenden tijdens de beroepsprocedure alsnog tijdig inzicht in de motivering[5] krijgen, bijvoorbeeld door middel van een verweerschrift, een mondelinge toelichting ter zitting of inzending van onderliggende stukken. Soms hoeft een nadere motivering niet te worden gegeven omdat kan worden vastgesteld dat de belanghebbende anderszins van de motivering van het besluit op de hoogte is en niet in zijn processuele belangen is geschaad. Het voorschrift dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering (artikel 3:46 en 7:12), ziet meer op de inhoud van een besluit. Zowel de CRvB als de ABRS merken dergelijke materiële motiveringsgebreken (artikel 3:46 en 7:12) in beginsel aan als gebreken die niet met toepassing van artikel 6:22 kunnen worden gepasseerd.[6] Als een besluit op een onjuiste wettelijke grondslag is gebaseerd, wordt naar huidig recht artikel 6:22 niet toegepast.[7] Ook schending van artikel 3:2 Awb – de plicht van het bestuursorgaan om voldoende relevante feitenkennis te vergaren – wordt in beginsel niet aangemerkt als schending van een vormvoorschrift.[8] Hetzelfde geldt voor specifieke vormen van deze plicht, zoals het horen van belanghebbenden tijdens de bezwaarfase op grond van artikel 7:2,[9]23 en het zich laten adviseren op grond van een bijzondere wet.
Het begrip vormvoorschrift heeft dus geleid tot een tamelijk omvangrijke jurisprudentie, die geen betrekking heeft op de vraag waar het eigenlijk om gaat, namelijk of de gevolgen van een door een bestuursorgaan gemaakte fout rechtvaardigen dat het besluit wordt vernietigd. Daarom is in het verleden meermalen gepleit voor verruiming van artikel 6:22. Aldus bijvoorbeeld reeds de Commissie Evaluatie Awb I. Zij stelde voor de term “vormvoorschrift” te wijzigen in “voorschrift inzake de totstandbrenging of de motivering van het besluit”. Aldus zou de wet buiten twijfel stellen dat artikel 6:22 niet slechts kan worden toegepast indien een procedurevoorschrift in enge zin is geschonden, maar ook indien anderszins fouten zijn gemaakt bij de totstandbrenging of motivering van het besluit. Wel diende ook volgens de Commissie de grens te zijn dat artikel 6:22 niet zou mogen worden toegepast als het gebrek tot een inhoudelijk ander besluit had kunnen of moeten leiden. Enige tijd later stelde de werkgroep-Van Kemenade voor om artikel 6:22 nog verder te verruimen, zodat onder omstandigheden ook schending van een materieel voorschrift zou kunnen worden gepasseerd.[10] In reactie daarop heeft de regering in 1998 in de nota “Juridisering in het openbaar bestuur” aandacht besteed aan de vraag naar de wenselijkheid van een uitbreiding van artikel 6:22:  “Het komt voor dat achteraf bij de bestuursrechter gebreken in de besluitvorming worden geconstateerd, die niet eerder zijn onderkend en die van geringe betekenis zijn, maar toch niet kunnen worden gepasseerd, omdat er strikt genomen geen sprake is van een vormvoorschrift in de zin van artikel 6:22. Een voorbeeld vormt een formeel gebrek in geval van mandaat: het besluit is door een onbevoegde ondertekend, of namens het verkeerde bestuursorgaan (….). Het onbevoegdelijk nemen van een besluit kan niet worden aangemerkt als een schending van een vormvoorschrift in de zin van artikel. 6:22 Awb. Een onbevoegdelijk genomen besluit zal dus in beginsel moeten worden vernietigd. Onder omstandigheden kunnen echter de rechtsgevolgen in stand worden gelaten. Indien het bevoegde bestuursorgaan tijdens de procedure te kennen geeft het besluit voor zijn rekening te nemen, kan het efficiënt zijn indien de bestuursrechter het gebrek kan passeren. Het kabinet zal daarom bezien of artikel 6:22 in deze zin kan worden verruimd.”[11]

In de nota “Naar een slagvaardiger bestuursrecht”,[12] pleitte ook het toenmalige kabinet reeds voor verruiming van artikel 6:22, met het argument dat niet de aard van het geschonden voorschrift doorslaggevend is, maar het antwoord op de vraag of door de schending een belanghebbende is benadeeld. Bij een ontkennende beantwoording van deze vraag eist de slagvaardigheid van het bestuur(sprocesrecht) dat een mogelijkheid bestaat om vernietiging van het bestreden besluit achterwege te laten. Ook ik meen dat voor de beantwoording van de vraag of een gebrek in een besluit kan worden gepasseerd, niet de aard van het geschonden voorschrift beslissend zou moeten zijn, maar uitsluitend het antwoord op de vraag of door de schending iemand is benadeeld. Daarom wordt voorgesteld om het woord “vormvoorschrift” te vervangen door “geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel”. Uit de jurisprudentie blijkt immers enerzijds dat het ook bij schending van voorschriften die geen vormvoorschriften in strikte zin zijn, voorkomt dat niemand door deze schending is benadeeld, en anderzijds dat het enkele feit dat het geschonden voorschrift een vormvoorschrift is, niet in alle gevallen meebrengt dat de schending kan worden gepasseerd. Daarom dient de aard van het voorschrift niet langer centraal te staan. In een bestuursprocesrecht dat gericht is op een materiële en zo mogelijke definitieve beslechting van het geschil dient de problematiek van het passeren van gebreken niet te worden benaderd vanuit de invalshoek van de aard van de voorschriften.[13]
Wel zal het zo zijn dat in geval van materiële gebreken vaak wel sprake is van een benadeling van belanghebbenden. Dan had immers – als het gebrek zich niet had voorgedaan – het dictum van het besluit anders kunnen luiden. Het is echter niet zo dat, als de bestuursrechter een materieel gebrek constateert, het besluit reeds om die reden moet worden vernietigd. Indien blijkt dat niemand is benadeeld, kan de bestuursrechter het gebrek zonder bezwaar passeren.
In lijn met dit standpunt is inmiddels in artikel 1.5 van de Crisis- en herstelwet voor het toepassingsbereik van die wet een verruimde versie van artikel 6:22 opgenomen. Thans wordt voorgesteld deze verruimde versie voor het gehele bestuursrecht in te voeren. Daardoor zullen geschillen vaker definitief kunnen worden beslecht.
Dit heeft nog een ander voordeel. De bestuursrechter en het bestuursorgaan die zo’n klein materieel gebrek willen passeren, zijn thans geneigd om te doen of het bestreden besluit helemaal geen gebrek kent teneinde aldus het (administratief) beroep ongegrond te kunnen verklaren. Deze neiging op haar beurt bevordert verhullend taalgebruik, en werkt bovendien nodeloos conflictopwekkend voor de partij die in de gaten heeft dat een door hem aangevoerd gebrek in de uitspraak of de beslissing op administratief beroep wordt “weggepoetst”. Artikel 6:22 in de thans voorgestelde formulering draagt bij aan een beter inzicht in de redenering van de bestuursrechter of het bestuursorgaan. Overigens bevat artikel 6:22 een bevoegdheid – en dus geen verplichting – om de schending van vormvoorschriften te passeren. Een reden om deze bepaling niet toe te passen, kan zijn gelegen in het essentiële of fundamentele karakter van de geschonden norm. De bestuursrechter kan bijvoorbeeld ook kiezen voor vernietiging van het bestreden besluit als is gebleken dat het bestuursorgaan bepaalde vormvoorschriften bewust heeft genegeerd.
Het passeren van het verzuim – en het in aansluiting daarop ongegrond verklaren van het beroep – betekent voorts niet dat de belanghebbende met de proceskosten blijft zitten. In zoverre zij verwezen naar artikel 8:74, tweede lid (griffierecht), en artikel 8:75, eerste lid (overige proceskosten), die gegrondverklaring van het beroep uitdrukkelijk niet als voorwaarde stellen.[14] Als blijkt dat een causaal verband bestaat tussen het gepasseerde gebrek en het beroep – met andere woorden: dat het gepasseerde gebrek een reden was om beroep in te stellen –, schroomt de bestuursrechter niet om het bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van griffierecht en andere proceskosten.[15] In de literatuur en door de Raad van State is het standpunt naar voren gebracht dat artikel 6:22 voor bezwaar en administratief beroep eigenlijk overbodig is omdat in deze procedures het besluit kan worden herroepen en in het vervolgens op nieuw te nemen besluit de vormverzuimen kunnen worden hersteld (artikelen 7:11 en 7:25 Awb). Toch is ervoor gekozen het artikel ook voor deze bestuurlijke voorprocedures te handhaven. Het is belangrijk dat partijen beseffen dat in de bestuurlijke voorfase procedurele fouten kunnen worden gepasseerd, zodat het op louter formele gronden aanvechten van een besluit niet altijd zinvol is.

Q (artikel 6:22)
Voorgesteld wordt in artikel 6:22 de woorden “ondanks schending van een vormvoorschrift” te vervangen door: ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel. Doorslaggevend voor het passeren van een gebrek is niet meer de aard van het geschonden voorschrift, maar de vraag of belanghebbenden worden benadeeld indien het gebrek wordt gepasseerd. Voor een nadere toelichting op de redenen voor de verruiming van het toepassingsbereik van artikel 6:22 zij verwezen naar paragraaf III.3 van het algemeen deel van deze toelichting. Artikel 6:22 kan slechts worden toegepast indien aannemelijk is dat de belanghebbenden door de schending van het vormvoorschrift niet zijn benadeeld. Dit betekent in de praktijk dat aannemelijk moet zijn dat ook bij naleving van het vormvoorschrift geen ander besluit zou zijn genomen. Was zonder de procedurefout een andere uitkomst van de besluitvorming mogelijk geweest, dan zal deze fout wel tot vernietiging nopen.[16]

Het criterium dat het ontbreken van benadeling “aannemelijk” moet zijn is ontleend aan artikel 1.5 van de Crisis- en herstelwet. In het kader van dat wetsvoorstel wees de Raad van State er op dat maar zelden met absolute zekerheid zal vaststaan dat er niemand is benadeeld.[17] Het stellen van de eis dat het ontbreken van benadeling vaststaat, zou artikel 6:22 dus krachteloos maken. Daarom is gekozen voor de iets lichtere maatstaf dat het ontbreken van benadeling “aannemelijk” moet zijn. uitgesloten dat potentieel belanghebbenden door het kennisgevingsgebrek zijn benadeeld. Indien artikel 6:22 niet kan worden toegepast, is denkbaar dat de rechter wel reden ziet voor het met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onderdeel b, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Daartoe kan bijvoorbeeld aanleiding zijn, als een belanghebbende door het gebrek wel is benadeeld, maar dit feitelijk niet meer te herstellen is.

Verslag

Het passeren van gebreken in een besluit
De leden van de CDA-fractie merken op dat met de komst van de Awb de keuze is gemaakt voor het primaat van de rechtsbeschermingfunctie. De burger die een geschil heeft met de overheid heeft een groot belang bij een definitieve geschilbeslechting op zo kort mogelijke termijn. Daarnaast is het van belang dat de rechter niet treedt in de bevoegdheden van het bestuursorgaan om besluiten te nemen en eventueel te heroverwegen. Vooral als er sprake is van een grote beleids- en beoordelingsvrijheid voor het bestuursorgaan. Instrumenten in de Awb die een definitieve geschilbeslechting bespoedigen moeten aan deze criteria voldoen.
Tot nu toe was het voor een bestuursrechter alleen mogelijk een schending van een vormvoorschrift te passeren. In de praktijk was het lastig af te bakenen wanneer sprake was van een vormvoorschrift. De leden van de CDA-fractie zijn het eens met de wijziging van artikel 6:22 Awb waarbij de problematiek van het passeren van gebreken niet wordt benaderd vanuit de invalshoek van de aard van het voorschrift, maar dat doorslaggevend is het antwoord op de vraag op door het gebrek een belanghebbende is benadeeld. Een besluit kan in stand blijven, als aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. De leden van de CDA-fractie vragen de regering te verduidelijken hoe het begrip «aannemelijk» nader ingevuld wordt. In de Crisis- en herstelwet wordt dit verruimde begrip, zoals voorgesteld in het nieuwe artikel 6:22 Awb, al gehanteerd. Kan de regering aangeven welke ervaringen hiermee zijn opgedaan? Hebben die ervaringen nog gevolgen voor dit wetsvoorstel?  

De leden van de SP-fractie snappen uiteraard dat een eenvoudig te herstellen gebrek niet zou moeten leiden tot het helemaal vernietigen van het besluit. De beoordeling of de belanghebbenden wel of niet zijn benadeeld door het gebrek is aan de rechter. Kan de rechter dat wel steeds beoordelen wanneer is er sprake van «nadeel»? Daar wijst ook de Raad van State op. Wanneer bijvoorbeeld een besluit niet tijdig is gepubliceerd waardoor niet iedere potentiële belanghebbende tijdig op de hoogte was, hoe moet dan een rechter beoordelen of hier sprake is van benadeling van alle (potentiële) belanghebbenden?
De aan het woord zijnde leden horen graag van de regering welke «procedurele fouten» voortaan kunnen worden genegeerd, die voorheen tot vernietiging zouden leiden. Met andere woorden, in hoeverre is nu het nieuwe begrip «geschreven en ongeschreven rechtsregels of algemeen rechtsbeginsel» ruimer dan het oude begrip «vormvoorschriften»? Voornoemde leden vragen waarom de regering volhard in het invoeren van nieuwe regels voor het passeren van gebreken in een besluit (artikel 6.22) als de Raad van State deze wijziging totaal overbodig vindt voor bezwaar en beroep.
De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat volgens het voorgestelde artikel 6:22 een besluit waartegen bezwaar of beroep is ingesteld, indien het in strijd is met het recht, in stand kan worden gelaten indien belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Deze leden constateren dat het voorstel ertoe strekt ook het passeren van gebreken, die de materiële inhoud van het besluit raken, mogelijk te maken als het gebrek belanghebbenden niet heeft geschaad. Zij vragen de regering of met belanghebbenden alleen de belanghebbenden worden bedoeld die bestuursrechtelijke rechtsmiddelen hebben aangewend.
De leden van de SGP-fractie vinden het passeren van gebreken in een besluit wanneer niemand hierdoor geschaad is een goed uitgangpunt. Wel roept de mogelijkheid om een klein materieel gebrek te herstellen vragen op bij deze leden. Een dergelijke mogelijkheid draagt immers het risico in zich van onzorgvuldigheid, omdat in de praktijk in een later stadium toch nog aanpassing van een besluit mogelijk is. Wordt daarmee niet bereikt dat er mogelijk sneller een besluit genomen wordt, maar dat in de praktijk vaker een beroep op de rechter nodig zal zijn, omdat er toch bepaalde relevante gebreken in een besluit geconstateerd worden? Ook vragen voornoemde leden welke mate van onderzoek er dient te gebeuren of er belanghebbenden benadeeld zijn. Betekent de nieuwe formulering van artikel 6:22 dat er vooral gekeken wordt naar wat logisch is in vergelijkbare gevallen of dat er gekeken wordt of in het specifieke geval niemand benadeeld wordt? Is de regering van mening dat ook op basis van de nieuwe regels in principe wel sprake blijft van gelijkwaardige behandeling van zaken die ongeveer hetzelfde zijn?
De aan het woord zijnde leden vinden de toepassing van de bepaling die stelt dat gebreken gepasseerd kunnen worden, geen automatisme, maar een bevoegdheid van de rechter. Is de regering van mening dat voor het gebruik maken van deze bevoegdheid wel gestreefd moet worden naar een zo uniform mogelijke toepassing? Hoe wordt dit gewaarborgd? De regering stelt dat ondanks het passeren van gebreken het wel voorkomt dat het bestuursorgaan de proceskosten en het griffierecht dient te betalen. Deze leden vragen of dit wel voldoende geregeld is. Zou het niet goed zijn om bestuursorganen die herhaaldelijk onzorgvuldige of onvoldoende gemotiveerde besluiten blijken te nemen per definitie te verplichten de proceskosten te vergoeden? Is ook overwogen om te kiezen voor een koppeling tussen de toepasselijkheid van artikel 6:22 en een proceskostenvergoeding?

Artikel 6:22
De leden van de VVD-fractie lezen dat volgens het voorgestelde artikel 6:22 Awb een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven/ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand kan worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Aangegeven is dat voor «aannemelijk» is gekozen aangezien in het vergelijkbare artikel 1.5, lid 1 Crisis- en Herstelwet voor dezelfde lichtere maatstaf is gekozen. Zij vragen wat onder de term aannemelijk moet worden verstaan.
Indien het belang van de burger bij een goed leefmilieu in het geding is, kan de rechter dan het voorgestelde artikel 6:22 Awb dan niet toepassen omdat het verdrag van Århus een te ruime interpretatie van het voorgestelde artikel 6:22 Awb in de weg zou staan?

De leden van de PvdA-fractie hebben enkele vragen over het voorgestelde nieuwe artikel 6:22 Awb, om de mogelijkheden om bij een gebrek een besluit te laten passeren te verruimen. De aan het woord zijnde leden kunnen zich weliswaar vinden in het gestelde dat bij het passeren van een gebrek niet de aard van het geschonden gebrek bepalend moet zijn, maar wel het antwoord op de vraag of bij het passeren van dat gebrek iemand wordt benadeeld. Dat neemt echter niet weg dat verruiming van artikel 6:22 Awb probleemloos is. Deze leden vragen hoe precies kan worden vastgesteld dat er sprake is van een gebrek dat gepasseerd kan worden zonder dat daar een belanghebbende door wordt benadeeld? Hoe wordt in dit verband het begrip «nadeel» bepaald? Hoe en door wie wordt nagegaan of het in stand houden van een besluit met een gebrek niet toch een belangenorganisatie of natuurlijk persoon benadeelt?

De leden van de PVV-fractie lezen dat wordt voorgesteld om het woord «vormvoorschrift», in art. 6:22, te vervangen door «geschreven of ongeschreven rechtsregels of algemeen rechtsbeginsel». Deze leden vragen of de regering uiteen kan zetten of het hierbij gaat om alle geschreven of ongeschreven rechtsregels of algemene rechtsbeginselen. Zo nee, kan de regering uiteenzetten welke geschreven rechtsregels of ongeschreven rechtsregels of algemene rechtsbeginselen van belang zijn bij de beantwoording van de vraag of een gebrek in een besluit kan worden gepasseerd?

De leden van de CDA-fractie begrijpen dat vereist is dat «de», dus alle belanghebbenden zijn benadeeld. De bestuursrechter kan artikel 6:22 dus niet toepassen als de mogelijkheid bestaat dat derdebelanghebbenden zijn benadeeld ook niet als die derdebelanghebbenden niet als partij aan het proces deelnemen. De aan het woord zijnde leden vragen de regering hierop een nadere toelichting. Wanneer kan de bestuursrechter dan wel dit artikel toepassen? Hoe kan hij er zeker van zijn dat er geen derdebelanghebbenden zijn, zoals hierboven genoemd?

Nota naar aanleiding van het verslag

Het passeren van gebreken in een besluit

21 De leden van de CDA-fractie merken op dat met de komst van de Awb de keuze is gemaakt voor het primaat van de rechtsbeschermingfunctie. De burger die een geschil heeft met de overheid heeft een groot belang bij een definitieve geschilbeslechting op zo kort mogelijke termijn. Daarnaast is het van belang dat de rechter niet treedt in de bevoegdheden van het bestuursorgaan om besluiten te nemen en eventueel te heroverwegen. Vooral als er sprake is van een grote beleids- en beoordelingsvrijheid voor het bestuursorgaan. Instrumenten in de Awb die een definitieve geschilbeslechting bespoedigen moeten aan deze criteria voldoen. Tot nu toe was het voor een bestuursrechter alleen mogelijk een schending van een vormvoorschrift te passeren. In de praktijk was het lastig af te bakenen wanneer sprake was van een vormvoorschrift. De leden van de CDA-fractie zijn het eens met de wijziging van artikel 6:22 Awb waarbij de problematiek van het passeren van gebreken niet wordt benaderd vanuit de invalshoek van de aard van het voorschrift, maar dat doorslaggevend is het antwoord op de vraag op door het gebrek een belanghebbende is benadeeld. Een besluit kan in stand blijven, als aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. De leden van de CDA-fractie vragen de regering te verduidelijken hoe het begrip «aannemelijk» nader ingevuld wordt. In de Crisis- en herstelwet wordt dit verruimde begrip, zoals voorgesteld in het nieuwe artikel 6:22 Awb, al gehanteerd. Kan de regering aangeven welke ervaringen hiermee zijn opgedaan? Hebben die ervaringen nog gevolgen voor dit wetsvoorstel?

In het bestuursrecht mag de rechter zich in het algemeen baseren op feiten die «aannemelijk» zijn. Dat is een iets minder strenge maatstaf dan «indien blijkt». «Indien blijkt» suggereert dat er expliciet, specifiek bewijs moet zijn. Het oordeel dat iets «aannemelijk» is kan de rechter ook baseren op algemene ervaringsregels. Met de nieuwe maatstaf is in het kader van de Crisis- en herstelwet voor zover ons bekend nog geen ervaring opgedaan in die zin, dat er geen uitspraken zijn waarin het verschil tussen «indien blijkt» en «indien aannemelijk is» expliciet aan de orde komt. Ons zijn tot nu toe twee uitspraken bekend waarin de rechter een gebrek met toepassing van artikel 1.5 Chw passeert, een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak en een uitspraak van de rechtbank Maastricht.[18] De verruimde maatstaf «indien aannemelijk is» lijkt daarbij geen beslissende rol te hebben gespeeld.

22 De leden van de SP-fractie snappen uiteraard dat een eenvoudig te herstellen gebrek niet zou moeten leiden tot het helemaal vernietigen van het besluit. De beoordeling of de belanghebbenden wel of niet zijn benadeeld door het gebrek is aan de rechter. Kan de rechter dat wel steeds beoordelen wanneer is er sprake van «nadeel»? Daar wijst ook de Raad van State op. Wanneer bijvoorbeeld een besluit niet tijdig is gepubliceerd waardoor niet iedere potentiële belanghebbende tijdig op de hoogte was, hoe moet dan een rechter beoordelen of hier sprake is van benadeling van alle (potentiële) belanghebbenden? De aan het woord zijnde leden horen graag van de regering welke «procedurele fouten» voortaan kunnen worden genegeerd, die voorheen tot vernietiging zouden leiden. Met andere woorden, in hoeverre is nu het nieuwe begrip «geschreven en ongeschreven rechtsregels of algemeen rechtsbeginsel» ruimer dan het oude begrip «vormvoorschriften»?

Als de rechter niet goed kan beoordelen of er belanghebbenden zijn die benadeeld zijn, kan hij artikel 6:22 niet toepassen. Dit zou zich kunnen voordoen in het door deze leden genoemd voorbeeld van een besluit dat niet correct is gepubliceerd, waardoor niet zeker is of alle belanghebbenden ervan op de hoogte waren. De in noot 11 genoemde uitspraken geven twee sprekende voorbeelden van fouten die onder het huidige artikel 6:22 waarschijnlijk niet kunnen worden gepasseerd en onder het nieuwe wel. De Afdeling bestuursrechtspraak passeert daar de fout dat een luchtkwaliteitsonderzoek niet met het ontwerpbestemmingsplan ter inzage heeft gelegen. De rechtbank Maastricht passeert een schending van de mer-beoordelingsplicht. Op het eerste gezicht zijn dit geen fouten van ondergeschikt belang. In de concrete omstandigheden van het geval (die in beide uitspraken uitvoerig worden beschreven) kwam de rechter echter tot de conclusie dat de belanghebbenden daar geen nadeel van hebben ondervonden.

Andere voorbeelden van fouten die onder het huidige artikel 6:22 niet kunnen worden gepasseerd en onder het nieuwe wel, zijn bepaalde gebreken in het mandaat van een ambtenaar. Te denken valt aan het geval waarin het mandaatbesluit van een bestuursorgaan niet tijdig is aangepast na een reorganisatie, waardoor de ambtenaar die het besluit heeft ondertekend formeel niet over een mandaat beschikt, terwijl tegelijk vaststaat dat het nemen van dergelijke besluiten bij de normale werkzaamheden van de ambtenaar behoort en het besluit ook inhoudelijk de rechterlijke toets kan doorstaan.

23 Voornoemde leden vragen waarom de regering volhardt in het invoeren van nieuwe regels voor het passeren van gebreken in een besluit (artikel 6.22) als de Raad van State deze wijziging totaal overbodig vindt voor bezwaar en beroep.

De Raad van State acht artikel 6:22 alleen overbodig voor bezwaar (punt 3b van het advies). Door anderen is aangevoerd dat de bepaling ook overbodig is voor administratief beroep. In de memorie van toelichting (blz. 15, slot van § 3) en in het nader rapport (punt 1b) is uiteengezet waarom de bepaling niet alleen toegevoegde waarde heeft voor het beroep bij de rechter, maar ook voor bezwaar en voor administratief beroep, reden waarom ervoor is gekozen de bepaling in hoofdstuk 6 van de Awb te laten staan.

24 De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat volgens het voorgestelde artikel 6:22 een besluit waartegen bezwaar of beroep is ingesteld, indien het in strijd is met het recht, in stand kan worden gelaten indien belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Deze leden constateren dat het voorstel ertoe strekt ook het passeren van gebreken, die de materiële inhoud van het besluit raken, mogelijk te maken als het gebrek belanghebbenden niet heeft geschaad. Zij vragen de regering of met belanghebbenden alleen de belanghebbenden worden bedoeld die bestuursrechtelijke rechtsmiddelen hebben aangewend.

Met «de belanghebbenden» worden in artikel 6:22 alle belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 Awb bedoeld, dus niet slechts degenen die een rechtsmiddel hebben aangewend.

25 De leden van de SGP-fractie vinden het passeren van gebreken in een besluit wanneer niemand hierdoor geschaad is een goed uitgangpunt. Wel roept de mogelijkheid om een klein materieel gebrek te herstellen vragen op bij deze leden. Een dergelijke mogelijkheid draagt immers het risico in zich van onzorgvuldigheid, omdat in de praktijk in een later stadium toch nog aanpassing van een besluit mogelijk is. Wordt daarmee niet bereikt dat er mogelijk sneller een besluit genomen wordt, maar dat in de praktijk vaker een beroep op de rechter nodig zal zijn, omdat er toch bepaalde relevante gebreken in een besluit geconstateerd worden? Ook vragen voornoemde leden welke mate van onderzoek er dient te gebeuren of er belanghebbenden benadeeld zijn. Betekent de nieuwe formulering van artikel 6:22 dat er vooral gekeken wordt naar wat logisch is in vergelijkbare gevallen of dat er gekeken wordt of in het specifieke geval niemand benadeeld wordt? Is de regering van mening dat ook op basis van de nieuwe regels in principe wel sprake blijft van gelijkwaardige behandeling van zaken die ongeveer hetzelfde zijn?
De aan het woord zijnde leden vinden de toepassing van de bepaling die stelt dat gebreken gepasseerd kunnen worden, geen automatisme, maar een bevoegdheid van de rechter. Is de regering van mening dat voor het gebruik maken van deze bevoegdheid wel gestreefd moet worden naar een zo uniform mogelijke toepassing? Hoe wordt dit gewaarborgd?

Wij hebben geen reden om aan te nemen dat het nieuwe artikel 6:22 tot meer beroepen bij de rechter zal leiden. Een gebrek dat zo gering is dat het met toepassing van artikel 6:22 kan worden gepasseerd, zal voor een belanghebbende doorgaans niet de hoofdreden zijn om beroep in te stellen. Om vast te stellen of belanghebbenden benadeeld kunnen zijn, is in het algemeen geen uitvoerig onderzoek nodig. De rechter hoeft immers niet vast te stellen dat er daadwerkelijk iemand benadeeld is; reeds als daarop een niet te verwaarlozen kans bestaat, moet artikel 6:22 buiten toepassing blijven.
Deze leden stellen terecht dat toepassing van artikel 6:22 een discretionaire bevoegdheid van de rechter is. Uiteraard is het wel wenselijk dat deze bevoegdheid, als alle bevoegdheden, consistent wordt gebruikt. Wij gaan ervan uit dat rechters daarnaar zullen streven op dezelfde wijze als zij dat ook bij andere discretionaire rechterlijke bevoegdheden doen: door zich te oriënteren op elkaars jurisprudentie, door onderling overleg en wellicht op den duur door het opstellen van interne richtlijnen.

26 De regering stelt dat ondanks het passeren van gebreken het wel voorkomt dat het bestuursorgaan de proceskosten en het griffierecht dient te betalen. Deze leden vragen of dit wel voldoende geregeld is. Zou het niet goed zijn om bestuursorganen die herhaaldelijk onzorgvuldige of onvoldoende gemotiveerde besluiten blijken te nemen per definitie te verplichten de proceskosten te vergoeden? Is ook overwogen om te kiezen voor een koppeling tussen de toepasselijkheid van artikel 6:22 en een proceskostenvergoeding?

Artikel 8:74, tweede lid, bepaalt dat de rechter ook kan bepalen dat het griffierecht moet worden vergoed als het beroep niet gegrond is. Artikel 8:75 stelt voor veroordeling van het bestuursorgaan in de proceskosten evenmin als harde voorwaarde dat het beroep gegrond moet zijn. De regering geeft er de voorkeur aan, de in deze discretionaire bevoegdheden van de rechter besloten liggende flexibiliteit te behouden. Wat betreft de suggestie om bestuursorganen die herhaaldelijk onzorgvuldig handelen in de proceskosten te veroordelen, merken wij allereerst op dat dit eigenlijk al praktijk is. Immers, een bestuursorgaan dat herhaaldelijk onzorgvuldig handelt, zal ook regelmatig tegen een vernietiging aanlopen, want lang niet alle fouten kunnen met toepassing van artikel 6:22 door de vingers worden gezien. Bij een vernietiging wordt het bestuursorgaan ook nu reeds standaard in de proceskosten veroordeeld, tenzij er geen proceskosten zijn die voor vergoeding in aanmerking komen. De laatste suggestie van deze leden verstaan wij zo, dat zij voorstellen om in de wet te bepalen dat bij toepassing van artikel 6:22 het bestuursorgaan altijd in de proceskosten moet worden veroordeeld. Dat lijkt de regering te rigide; sommige foutjes zijn zo gering dat zij eigenlijk onvoldoende grond vormen om te procederen en dus ook geen proceskostenveroordeling rechtvaardigen.

Artikel 6:22
43 De leden van de VVD-fractie lezen dat volgens het voorgestelde artikel 6:22 Awb een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven/ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand kan worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Aangegeven is dat voor «aannemelijk» is gekozen aangezien in het vergelijkbare artikel 1.5, lid 1 Crisis- en Herstelwet voor dezelfde lichtere maatstaf is gekozen. Zij vragen wat onder de term aannemelijk moet worden verstaan. Indien het belang van de burger bij een goed leefmilieu in het geding is, kan de rechter dan het voorgestelde artikel 6:22 Awb dan niet toepassen omdat het verdrag van Århus een te ruime interpretatie van het voorgestelde artikel 6:22 Awb in de weg zou staan?

Voor het antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie wat onder «aannemelijk» moet worden verstaan, verwijzen wij naar het antwoord op een soortgelijke vraag van de leden van de CDA-fractie (nr. 22). Indien het belang van de burger bij een goed leefmilieu in het geding is, is het niet zozeer het Verdrag van Århus dat zich tegen toepassing van artikel 6:22 verzet, maar zal zich niet snel de situatie voordoen dat geen belanghebbenden zijn benadeeld.

44 De leden van de PvdA-fractie hebben enkele vragen over het voorgestelde nieuwe artikel 6:22 Awb, om de mogelijkheden om bij een gebrek een besluit te laten passeren te verruimen. De aan het woord zijnde leden kunnen zich weliswaar vinden in het gestelde dat bij het passeren van een gebrek niet de aard van het geschonden gebrek bepalend moet zijn, maar wel het antwoord op de vraag of bij het passeren van dat gebrek iemand wordt benadeeld. Dat neemt echter niet weg dat verruiming van artikel 6:22 Awb probleemloos is. Deze leden vragen hoe precies kan worden vastgesteld dat er sprake is van een gebrek dat gepasseerd kan worden zonder dat daar een belanghebbende door wordt benadeeld? Hoe wordt in dit verband het begrip «nadeel» bepaald? Hoe en door wie wordt nagegaan of het in stand houden van een besluit met een gebrek niet toch een belangenorganisatie of natuurlijk persoon benadeelt?

Het is de rechter die beoordeelt of er belanghebbenden (kunnen) zijn die door het gebrek in het besluit zijn benadeeld. Bij serieuze twijfel daarover zal hij artikel 6:22 niet toepassen.

45 De leden van de PVV-fractie lezen dat wordt voorgesteld om het woord «vormvoorschrift», in art. 6:22, te vervangen door «geschreven of ongeschreven rechtsregels of algemeen rechtsbeginsel». Deze leden vragen of de regering uiteen kan zetten of het hierbij gaat om alle geschreven of ongeschreven rechtsregels of algemene rechtsbeginselen. Zo nee, kan de regering uiteenzetten welke geschreven rechtsregels of ongeschreven rechtsregels of algemene rechtsbeginselen van belang zijn bij de beantwoording van de vraag of een gebrek in een besluit kan worden gepasseerd?

In artikel 6:22 zijn in beginsel alle geschreven of ongeschreven rechtsregels of algemene rechtsbeginselen bedoeld. Echter, bij bepaalde fundamentele rechtsregels, zoals bijvoorbeeld grondrechten, zal zich minder snel de situatie voordoen dat door schending daarvan geen belanghebbenden zijn benadeeld.

46 De leden van de CDA-fractie begrijpen dat vereist is dat «de», dus alle belanghebbenden zijn benadeeld. De bestuursrechter kan artikel 6:22 dus niet toepassen als de mogelijkheid bestaat dat derdebelanghebbenden zijn benadeeld ook niet als die derdebelanghebbenden niet als partij aan het proces deelnemen. De aan het woord zijnde leden vragen de regering hierop een nadere toelichting. Wanneer kan de bestuursrechter dan wel dit artikel toepassen? Hoe kan hij er zeker van zijn dat er geen derdebelanghebbenden zijn, zoals hierboven genoemd? Er zijn veel gevallen waarbij de rechter er zeker van kan zijn dat geen derdebelanghebbenden door het besluit zijn benadeeld. Er zijn immers heel veel besluiten – bijvoorbeeld in de sfeer van belastingen en sociale zekerheid – waarbij er in het geheel geen derdebelanghebbenden zijn. In andere gevallen eist artikel 6:22 niet dat de rechter er absoluut zeker van is dat geen derden zijn benadeeld; dat is een onrealistische maatstaf. Voldoende is dat, mede op basis van ervaringsregels, aannemelijk is dat geen derden zijn benadeeld.

Gewijzigd voorstel van wet

Artikel 6:22 komt te luiden:
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

Voorlopig verslag I

Schending rechtsregel of -beginsel
In artikel 6:22 wordt met zoveel woorden in de wet opgenomen dat een besluit, «ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel», in stand kan worden gelaten door het orgaan dat op het bezwaar of het beroep beslist, «indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld». Het komt de leden van de CDA-fractie voor dat de rechtsbescherming van de burger hier niet alleen niet mee gediend is, maar dat met deze bepaling de grenzen van het recht worden overschreden aangezien met deze wettelijk vastgestelde bepaling feitelijk een vrijbrief wordt gegeven aan het bestuur om besluiten te nemen die een (on)geschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel schenden. Het is van essentieel rechtstatelijk belang dat besluiten die rechtsregels en/of -beginselen schenden niet in stand blijven, ook al worden belanghebbenden daardoor niet benadeeld. In feite is hier sprake van codificering van het toch duidelijk als tijdelijk bedoelde artikel 1.5 van de Crisis- en herstelwet dat van toepassing is op specifieke projecten. Is de regering het met de leden van de CDA-fractie eens dat besluiten die (on)geschreven rechtsregels of algemene rechtsbeginselen schenden, niet in stand behoren te blijven?
[32 450, B, p. 3]

Heroverweging primair besluit
Het voorgestelde artikel 6:22 Awb bestrijkt zowel de bezwaarfase, die toch uitdrukkelijk bedoeld is om tot een volledige heroverweging van het primaire besluit te komen (artikel 7:11 Awb), als de beroepsfase. Het resultaat van invoering van dit artikel zou zijn dat in bezwaar het primaire besluit niet langer volledig wordt heroverwogen. Het beroep van appellant die terecht een rechtmatigheidsgebrek aan de orde stelt zou vervolgens desondanks ongegrond worden verklaard. Een proceskostenveroordeling blijft dan achterwege. Het levert de overheid dus geen geld op en de rechter levert het niet minder werk op, hij moet immers de (on)gegrondheid van het beroep toch onderzoeken. Is de regering het met de leden van de CDA-fractie eens dat de kwaliteit van de besluitvorming door bestuursorganen hiermee zeker niet zal worden verbeterd?
[32 450, B, p. 6-7]

Het passeren van gebreken in een besluit
In het huidige bestuursprocesrecht kunnen gebreken in de toepassing van vormvoorschriften worden gepasseerd. Het begrip «vormvoorschriften» bleek echter onvoldoende duidelijk en de toepassing van de bestaande regeling stond los van de vraag of de gevolgen van een door een bestuursorgaan gemaakte fout, rechtvaardigen dat het besluit wordt vernietigd. De regering stelt nu voor om alle gebreken gemakkelijker te kunnen passeren. Uitsluitend het antwoord op de vraag of iemand door een schending van een voorschrift is benadeeld opent de mogelijkheid om een gebrek te passeren. De leden van de fractie van D66 vragen de regering op welke wijze de rechter de benadeling zal vaststellen en in hoeverre zich op dit punt in de afweging van belangen tussen burger en bestuur, een lijn zal ontwikkelen die maatgevend kan zijn voor toekomstige gevallen.

[32 450, B, p. 7]

Conclusie van antwoord I

Schending rechtsregel of -beginsel
De leden van de CDA-fractie vragen om een reactie op hun standpunt dat besluiten die geschreven of ongeschreven rechtsregels of algemene rechtsbeginselen schenden, niet in stand behoren te blijven.

Zoals blijkt uit de voorgestelde verruiming van artikel 6:22 ben ik het met deze leden eens indien een belanghebbende door die schending is benadeeld, dus als aan het besluit een gebrek kleeft dat in het concrete geval te ernstig is om te passeren. Natuurlijk behoort het bestuur zich altijd aan het recht te houden, maar daaruit volgt niet dat iedere belanghebbende bij iedere rechtsschending altijd aanspraak heeft op herroeping of vernietiging van het besluit. Een simpel voorbeeld is dat het bestuursorgaan heeft verzuimd (is vergeten, of omdat het meende dat het besluit niet appellabel is) om onder het besluit te vermelden dat daartegen beroep openstaat (artikel 3:45 Awb), terwijl de belanghebbende toch tijdig beroep heeft ingesteld. Een dergelijk gebrek wordt in de rechtspraak aangemerkt als de schending van een vormvoorschrift,[19] dus daar is de voorgestelde verruiming van artikel 6:22 niet voor nodig. Maar de beperking tot vormvoorschriften heeft geleid tot een tamelijk omvangrijke jurisprudentie, die afleidt van de vraag waar het eigenlijk om gaat, namelijk of de gevolgen van de gemaakte fout rechtvaardigen dat het besluit wordt herroepen of vernietigd. Door die beperking te schrappen, kan de aandacht volledig worden gericht op de vraag of er in het concrete geval door de schending daadwerkelijk een belang is geschaad. Dat de rechtsstaat het huidige én het voorgestelde artikel 6:22 verdraagt, moge ook blijken uit een vergelijkbare bevoegdheid, die van meet af aan in de Awb heeft gestaan, namelijk de bevoegdheid van de bestuursrechter om de rechtsgevolgen van een besluit in stand te laten als hij het beroep gegrond verklaart en het besluit vernietigt (zie het huidige artikel 8:72, derde lid, en het voorgestelde artikel 8:72, derde lid, onder a, Awb). Ook in dat geval is er immers een rechtsregel of rechtsbeginsel geschonden zonder dat daar materieelrechtelijk gevolgen aan verbonden worden. Meer in het algemeen is het van belang dat nodeloze juridisering in het bestuursrecht wordt teruggedrongen en finale geschilbeslechting door de bestuursrechter wordt bevorderd. Vernietiging van een besluit wegens een juridisch gebrek waardoor de belanghebbende niet is geschaad, heeft in het verleden geleid tot het zogenoemde pingpongen tussen rechter en bestuur, dat het bestuursrecht een slechte naam heeft bezorgd.
[32 450, C, p. 5]

Conclusie van antwoord I

Heroverweging primair besluit
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering het met hen eens is dat de voorgestelde verruiming van artikel 6:22 Awb de kwaliteit van de besluitvorming door bestuursorganen niet zal verbeteren.

De strekking van de voorgestelde verruiming is slechts het schrappen van de beperking tot vormvoorschriften. Daardoor kan de aandacht worden gericht op de vraag of er in het concrete geval door de schending daadwerkelijk een belang is geschaad. Niet elk gebrek dat aan een besluit kleeft, is even ernstig, ook niet als het om iets anders gaat dan een vormvoorschrift. Als het bestuursorgaan het gebrek heeft gepasseerd en de rechter het daar niet mee eens is, kan hij de beslissing op bezwaar vernietigen en het bestuursorgaan veroordelen tot vergoeding van griffierecht en andere proceskosten.[20] Zie verder mijn antwoorden op de eerdere vragen van deze leden.

Het passeren van gebreken in een besluit
De leden van de fractie van D66 vragen op welke wijze de rechter bij de toepassing van het verruimde artikel 6:22 Awb zal vaststellen of iemand door de schending is benadeeld, en in hoeverre zich op dit punt in de afweging van belangen tussen burger en bestuur een lijn zal ontwikkelen die maatgevend kan zijn voor toekomstige gevallen.

De voorgestelde wijziging van artikel 6:22 Awb bestaat uit twee onderdelen: een gebrek kan ook worden gepasseerd als het om iets anders gaat dan een vormvoorschrift, en «blijkt» wordt vervangen door «aannemelijk is» («indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld»). De eerste wijziging heeft geen betrekking op het benadelingsvereiste. De tweede wijziging wel, maar daarmee wordt bestaande jurisprudentie gecodificeerd.[21] Wat betreft het benadelingsvereiste blijft dus de jurisprudentie over het huidige artikel 6:22 onverminderd relevant. Daarnaast is inmiddels ook in de rechtspraak over artikel 1.5 Chw (dat identiek is aan het voorgestelde artikel 6:22 Awb) houvast te vinden voor de toepassing van het benadelingsvereiste.[22]
[32 450, C, p. 12-13]

Nader voorlopig verslag I

Schending rechtsregel of rechtsbeginsel en relativiteitsvereiste
Een wezenlijk verschil tussen artikel 6:22 Awb en artikel 8:72 lid 3 Awb is gelegen in het feit, dat na toepassing van artikel 6:22 Awb een eventueel schadeverzoek afstuit op de formele rechtskracht van het besluit dat dus in stand blijft. In het geval van artikel 8:72 lid 3 Awb worden alleen de rechtsgevolgen van het – vernietigde – besluit in stand gelaten, zodat ten behoeve van de rechtsbescherming van de burger de weg naar een eventuele schadevergoedingsvordering niet bij voorbaat is afgesloten en er bovendien ruimte is voor het vorderen van een eventuele vergoeding van de proceskosten en het griffierecht. Volgens de rechtspraak van Hoge Raad en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (en andere bestuursrechters) moet een niet vernietigd of niet herroepen besluit immers voor rechtmatig worden gehouden, waardoor de weg naar eventuele schadevergoeding en het eventueel terugvorderen van proceskosten en griffierechten wordt afgesneden.
De mogelijkheid van bezwaar dient er nu juist toe, om een door een overheidsorgaan genomen besluit dat mogelijk een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel schendt, in zijn geheel opnieuw te toetsen, zowel aan doelmatigheids- als aan rechtmatigheidscriteria. Deze toetsingsmogelijkheid dient zowel een algemeen belang – namelijk dat overheidsbesluiten in strijd met het recht niet in stand behoren te blijven – als een individueel belang van burgers – namelijk dat zij op kunnen komen tegen onrechtmatige overheidsbesluiten, waardoor hun rechten en/of belangen mogelijk worden geschaad. De regeringscommissaris voor de Algemene Wet Bestuursrecht prof. mr M. Scheltema beweerde weliswaar tijdens het wetgevingsoverleg met de Tweede Kamer: «Het relativiteitsbeginsel geldt niet voor bezwaar, maar  slechts voor beroep op de rechter. Mevrouw Smilde vroeg of dit geen probleem is, omdat het mogelijk is dat het bestuur het in de bezwaarfase verkeerd doet, door bijvoorbeeld het relativiteitsbeginsel toe te passen, terwijl dit niet zou mogen, en je hiermee dan niet meer bij de rechter terecht zou kunnen. Dat is niet zo. Als je beroep instelt bij de rechter en belanghebbende bent – daar staat het relativiteitsbeginsel niet aan in de weg – dan kan de rechter wel controleren of het bestuur niet ten onrechte bezwaren of opmerkingen terzijde heeft gelaten. Dat is bij de rechter wel mogelijk.»[23]
Is de regering het dan dus met de CDA-fractieleden eens dat ook het verruimde artikel 6:22 Awb niet kan worden toegepast als niet uitgesloten kan worden dat een of meer belanghebbenden schade hebben geleden of lijden door de schending? De CDA-fractieleden lezen verder in het voorgestelde artikel 6:22 dat het besluit «door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist» in stand kan worden gelaten «indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld». Zij lezen daarin, anders dan hetgeen de regeringscommissaris in het hierboven aangehaalde citaat vermeldt, dat het relativiteitsvereiste dus ook reeds geldt bij bezwaar. Kan de regering opheldering geven over de vraag of het relativiteitsvereiste nu wel of niet geldt in geval van bezwaar?
Zoals de regering terecht stelt was in het regeerakkoord van het – inmiddels demissionaire – kabinet het permanent worden van de Crisis- en herstelwet voorzien. Is het, gelet op de tegenstand tegen de permanente invoering van het relativiteitsvereiste in brede kring (zowel onder wetenschappers als onder politici), niet geraden om – juist vanwege de demissionaire status van het kabinet – niet tot permanente invoering hiervan over te gaan, maar het systeem zoals wij dat thans kennen in artikel 8:72 lid 3 Awb te handhaven, zodat er wel toetsing en zo nodig vernietiging van het onrechtmatige besluit door de rechter plaatsvindt, maar de rechtsgevolgen ervan eventueel in stand kunnen blijven als de klagende partij daardoor niet in haar belangen wordt geschaad?
Uit de evaluatie van hoofdstuk 1 van de Crisis- en herstelwet blijkt, zo geeft de regering zelf in de memorie van antwoord aan[24], dat de rechter in 25 van de 155 onderzochte uitspraken met toepassing van het relativiteitsvereiste besliste om een beroepsgrond niet te beoordelen omdat die grond vanwege de relativiteitseis niet tot vernietiging van het bestreden besluit kon leiden. Dit leidde overigens niet tot een uitspraak die anders zou hebben geluid als het relativiteitsvereiste niet zou zijn toegepast. Slechts in één van de 155 onderzochte uitspraken is dat met zekerheid wel het geval geweest. De regering concludeert dan dat daarmee het relativiteitsvereiste een bescheiden, maar nuttige bijdrage aan de slagvaardigheid van het bestuursrecht levert.
De leden van de CDA-fractie trekken uit deze gegevens echter een andere conclusie, namelijk dat tot dusver niet is gebleken van een knellend probleem dat invoering van het relativiteitsvereiste zou rechtvaardigen. Kan de regering enkele voorbeelden geven van een probleem waarvoor de voorgestelde verruiming van artikel 6:22 een oplossing biedt? Zijn dit volgens de regering dan gevallen waarbij het huidige artikel 6:22 en artikel 8:72 lid 3 Awb tekortschieten, of niet zouden kunnen worden toegepast? Is de regering het met de leden van de CDA-fractie eens dat het zogenaamde «pingpongen», dat het bestuursrecht inderdaad in het verleden geen goede naam heeft bezorgd, inmiddels al grotendeels is opgelost door de ruimere toepassing van de leden 3 en 4 van artikel 8:72 Awb en de toepassing van de bestuurlijke lus?
[32 450, D, p. 2-3]

Nadere memorie van antwoord I

Schending rechtsregel of rechtsbeginsel en relativiteitsvereiste
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering van mening is dat het verruimde artikel 6:22 Awb niet kan worden toegepast als niet uitgesloten kan worden dat een of meer belanghebbenden schade hebben geleden of lijden door de schending.

In de voorgestelde wijziging van artikel 6:22 Awb wordt de voorwaarde «indien blijkt dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld» vervangen door «indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld». Deze wijziging codificeert de bestaande jurisprudentie. Een recent voorbeeld: «De wijze waarop het college kennis van het ontwerpbesluit heeft gegeven is in strijd met artikel 3:12, eerste lid, van de Awb. Dit gebrek kan niet met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd, aangezien niet aannemelijk is geworden dat belanghebbenden er niet door zijn benadeeld.»[25] Deze formulering is iets minder streng dan de voorwaarde dat het gebrek slechts kan worden gepasseerd als benadeling van een of meer belanghebbenden uitgesloten is. Artikel 6:22 bevat overigens een bevoegdheid en geen verplichting. Het is uiteindelijk de rechter die beoordeelt of er belanghebbenden (kunnen) zijn die door het gebrek in het besluit zijn benadeeld. Bij serieuze twijfel daarover zal hij artikel 6:22 niet toepassen. Ook de toepassing van artikel 6:22 in de bezwaarfase door het bestuursorgaan kan ter beoordeling worden voorgelegd aan de rechter.

De leden van de CDA-fractie vragen, met een verwijzing naar artikel 6:22 en een uitlating van de regeringscommissaris tijdens het wetgevingsoverleg met de Tweede Kamer, of het relativiteitsvereiste nu wel of niet geldt in geval van bezwaar.

Net als het huidige artikel 6:22 geldt ook het voorgestelde artikel 6:22 in bezwaar, administratief beroep en beroep bij de bestuursrechter. Met de verruiming van artikel 6:22 wordt niet beoogd om in de bezwaarfase toepassing van het relativiteitsvereiste mogelijk te maken. Het voorgestelde relativiteitsvereiste (artikel 8:69a Awb) geldt immers alleen voor beroep bij de bestuursrechter, vandaar de plaatsing in hoofdstuk 8 van de Awb. Het door deze leden aangehaalde citaat van de regeringscommissaris heeft geen betrekking op artikel 6:22 maar op het relativiteitsvereiste. In het citaat geeft de regeringscommissaris (bevestigend) antwoord op de vraag of de bestuursrechter een beslissing op bezwaar kan vernietigen als het bestuursorgaan het relativiteitsvereiste heeft toegepast in de bezwaarfase.

De leden van de CDA-fractie vragen of het niet beter is om, in plaats van over te gaan tot invoering van het relativiteitsvereiste, het systeem zoals wij dat thans kennen in artikel 8:72 lid 3 Awb te handhaven, zodat er wel toetsing en zo nodig vernietiging van het onrechtmatige besluit door de rechter plaatsvindt, maar de rechtsgevolgen ervan eventueel in stand kunnen blijven als de klagende partij daardoor niet in haar belangen wordt geschaad. Deze leden vragen voorts, met een verwijzing naar de bescheiden gevolgen van het relativiteitsvereiste in artikel 1.9 Crisis- en herstelwet (Chw), om enkele voorbeelden van een probleem waarvoor de voorgestelde verruiming van artikel 6:22 een oplossing biedt. Zijn dit gevallen waarbij het huidige artikel 6:22 en artikel 8:72 lid 3 Awb tekortschieten, of niet zouden kunnen worden toegepast?

Er bestaat een duidelijk verschil tussen de strekking van het voorgestelde artikel 6:22 en die van het voorgestelde artikel 8:69a. De verruiming van artikel 6:22 beoogt slechts te bewerkstelligen «dat geen hoofdbrekens meer nodig zijn over de vraag of een gebrek dat niet tot benadeling van belanghebbenden leidt, aangemerkt kan worden als schending van een vormvoorschrift».[26] Omdat artikel 6:22 alleen mag worden toegepast als aannemelijk is dat het gebrek géén van de belanghebbenden heeft benadeeld, zal toepassing van artikel 6:22, ondanks het schrappen van de beperking tot vormvoorschriften, doorgaans slechts aan de orde zijn bij formele, niet-inhoudelijke gebreken.
Als voorbeeld van de toepassing van het verruimde artikel 6:22 kan worden genoemd het geval waarin de mandaatverlening aan een ambtenaar gebrekkig is geweest. Indien de klagende partij een beroep doet op de normschending, moet dat in beginsel leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Dat is echter soms niet zinvol omdat geen belanghebbende daardoor is geschaad. Dat kan het geval zijn indien inmiddels is komen vast te staan dat het bevoegde bestuursorgaan het besluit voor zijn rekening neemt. Men denke verder aan een onjuiste bekendmaking van een besluit aan een belanghebbende. Indien de belanghebbende desondanks van het besluit kennis heeft genomen en tijdig bezwaar of beroep heeft ingesteld, is er toch gebeurd wat het voorschrift beoogde te bereiken, namelijk dat die belanghebbende op de hoogte zou komen van het besluit en van de termijn voor bezwaar of beroep. Indien aannemelijk is dat ook andere belanghebbenden niet zijn geschaad, kan de rechter vernietiging achterwege laten. Omdat in deze gevallen noch de klagende partij, noch de andere belanghebbenden zijn benadeeld, geeft artikel 6:22 de mogelijkheid het gebrek te passeren, ook al gaat het niet om een vormvoorschrift. Het gaat bij artikel 6:22 dus niet alleen over de belangen van de klagende partij, maar ook over belanghebbenden die geen bezwaar hebben gemaakt of beroep hebben ingesteld. Het relativiteitsvereiste van het voorgestelde artikel 8:69a ziet daarentegen uitsluitend op de belangen van déze appellant. Het kan zowel om formele als om materiële normen gaan. Men denke aan een procedure in het kader van het omgevingsrecht, waarin bewoners klagen over het verstoren van hun uitzicht in verband met geplande nieuwbouw. Wanneer blijkt dat de ruimtelijke afwegingen tussen hun belangen en die, betrokken bij de nieuwbouw, op een correcte wijze is geschied, kunnen zij zich ook gaan beroepen op normen die in het geheel niet met die afweging of met hun belangen te maken hebben, zoals het belang van archeologisch bodemonderzoek ter plekke van de nieuwbouw. In die gevallen volgt uit het relativiteitsvereiste dat een vernietiging niet in aanmerking komt, zodat de rechter ook niet toekomt aan het instandlaten van de gevolgen van het vernietigde besluit op grond van artikel 8:72. De weg via artikel 8:72 zou ook niet passend zijn omdat die geschikt is indien de vernietiging van het besluit indiceert dat de veroorzaakte schade moet worden vergoed, ook al worden de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. Dat is hier juist niet het geval omdat de geschonden norm geen belang van de klagende partij beschermt.
[32 450, E, p. 2-4]

Brief minister 17 december 2012

1. Inleiding

Tijdens de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht (32 450) op 11 december jl. is gebleken dat bij een aantal leden van uw Kamer twijfel bestaat over de vraag of enkele voorstellen geen afbreuk doen aan een fundamentele doelstelling van het bestuursprocesrecht dat de overheid zich aan het recht houdt. Daarbij ging het met name over de voorgestelde artikelen 6:22 (passeren van gebreken) en 8:69a (relativiteitsvereiste) van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Aangezien de strekking van de voorstellen een geheel andere is, hoop ik, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, met onderstaande nadere toelichting die twijfel weg te nemen.

In de praktijk is gebleken dat de huidige vormgeving van het bestuursprocesrecht een belangrijke tekortkoming kent. Burgers verwachten, wanneer zij opkomen tegen een besluit, dat de procedure uitkomst geeft over de kernvraag die zij voorleggen: hebben zij recht op een bepaald besluit of niet? Te vaak is het voorgekomen dat de rechter volstaat met de vernietiging van een besluit zonder dat die kernvraag werd beantwoord. Na de vernietiging moest een nieuw besluit van het bestuur volgen, waarover weer opnieuw onenigheid kon ontstaan. Dit is onbevredigend, en beperkt de effectiviteit van de rechtsbescherming, en daarmee van het vertrouwen van de burger daarin. Gezegd wordt in dit verband wel dat het bestuursrecht te veel gejuridiseerd of geformaliseerd is.

Om aan dergelijke bezwaren tegemoet te komen stelt het wetsvoorstel als uitgangspunt dat de rechterlijke procedure gericht moet zijn op het definitief beslechten van het geschil, dus het vaststellen van waar de burger recht op heeft. Dat brengt met zich mee dat die vraag de procedure moet bepalen, en dat juridische voorvragen, vaak van meer formele aard, minder accent krijgen.

In het debat in uw Kamer is naar voren gebracht dat het centraal plaatsen van de vraag waar de burger in een concreet geval recht op heeft, het gevaar meebrengt dat op het naleven door de overheid van andere, bijvoorbeeld procedurele regels door de rechter onvoldoende wordt toegezien. Dat gevaar moet vermeden worden, en daarom worden met de twee genoemde artikelen ook slechts wijzigingen van beperkte strekking voorgesteld. Zij bevorderen het beslechten van de kernvraag waar het in de bestuursrechtelijke procedure om gaat: op welk besluit heeft de burger recht? Een bestuursprocesrecht dat die vraag effectief weet te beantwoorden, is de beste garantie dat de overheid zich aan het recht houdt. Maar ook in dat kader zal de rechter alert moeten blijven op een goede naleving van het recht door het bestuur. Zo zal hij, zoals hieronder nader uiteengezet, alleen gebreken mogen passeren die van betrekkelijk ondergeschikt belang zijn. Het passeren van andere gebreken stuit af op het feit dat dan niet «aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld» (artikel 6:22 Awb). Zelfs als men daarover in een bepaald geval zou aarzelen, mag een rechter deze bevoegdheid, die een discretionair karakter heeft, niet gebruiken indien het gebrek van zodanige aard is dat het bestuur moet worden aangesproken op het fundamentele belang van de naleving van het recht. Ik licht het bovenstaande hieronder nader toe voor beide artikelen.

2. De verruiming van art. 6:22 Awb (passeren gebreken)

Het huidige artikel 6:22 Awb maakt het mogelijk, voor een bestuursorgaan dat op bezwaar of administratief beroep beslist en voor de bestuursrechter, om een besluit in stand te laten «ondanks schending van een vormvoorschrift» als blijkt dat de belanghebbenden hierdoor niet zijn benadeeld. In het wetsvoorstel wordt voorgesteld om «een vormvoorschrift» te vervangen door «een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel». De voorgestelde verruiming vindt reeds haar oorsprong in kanttekeningen die in de eerste evaluatie van de Awb in 1996 bij dit artikel zijn gemaakt. Die hebben uiteindelijk geleid tot de verruiming van artikel 6:22 zoals deze in 2006 in het door minister Donner uitgebrachte voorontwerp van dit wetsvoorstel en in 2010 in het door minister Hirsch Ballin ingediende wetsvoorstel is opgenomen. Intussen was op initiatief van het kabinet-Balkenende IV de verruimde versie van artikel 6:22 reeds opgenomen in de in maart 2010 in werking getreden Crisis- en herstelwet (artikel 1.5 Chw). Op voorstel van de Raad van State werd daarbij de in artikel 6:22 Awb opgenomen clausulering «indien blijkt dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld» in artikel 1.5 Chw vervangen door: indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

In het debat in de Eerste Kamer over het nu voorliggende wetsvoorstel is gebleken dat beide verruimingen bij diverse fracties vragen hebben opgeroepen. Voor mevrouw Lokin-Sassen was een principieel punt dat naar haar oordeel het verruimde artikel 6:22 in ieder geval niet zou moeten gelden voor de bezwaarschriftprocedure. Hieraan leek de gedachte ten grondslag te liggen dat als het bestuursorgaan artikel 6:22 toepast in een bezwaarschriftprocedure en een gebrek in een besluit dus wordt gepasseerd, de weg naar de bestuursrechter niet meer zou openstaan. Ik zou graag dat misverstand willen wegnemen. Toepassing van artikel 6:22 in de bezwaarschriftprocedure betekent dat het (ontvankelijke) bezwaar ongegrond wordt verklaard en dat het bestreden besluit niet wordt herroepen. Deze beslissing op bezwaar kan vervolgens in volle omvang, dus inclusief het oordeel dat het gebrek kan worden gepasseerd, bij de bestuursrechter worden aangevochten. Overigens heeft de toepassing van artikel 6:22 met name betekenis voor procedures bij de bestuursrechter en minder voor bezwaarschriftprocedures. Zoals de Raad van State in zijn advies over het wetsvoorstel al aangaf, is het kenmerk van de bezwaarschriftprocedure immers dat het bestuursorgaan op basis van een volledige heroverweging en met inachtneming van hetgeen is aangevoerd tot een nieuw besluit komt, waarbij eventuele gebreken worden hersteld. Zoals vermeld in het nader rapport, is de plaatsing van het artikel in hoofdstuk 6 van de Awb (in plaats van hoofdstuk 8, dat alleen over beroep bij de bestuursrechter gaat) dan ook met name van belang voor procedures waarin sprake is van administratief beroep (de – heden ten dage niet veel meer voorkomende – mogelijkheid om tegen een besluit beroep in te stellen bij een «hoger» bestuursorgaan).
Voor bezwaarschriftprocedures heeft het verruimde artikel 6:22 nog wel een praktisch belang. Niet altijd is op voorhand duidelijk of een beweerd rechtmatigheidsgebrek in een besluit inderdaad een gebrek is. Als evident is dat geen enkele belanghebbende door het beweerde gebrek is benadeeld, hoeft het bestuursorgaan daar dan geen diepgaand onderzoek meer naar in te stellen. Hierdoor kan het geschil in bezwaar sneller en zonder overbodige formaliteiten worden beslecht. Een voorbeeld hiervan kan zijn dat een bezwaarmaker aanvoert dat een besluit niet krachtens bevoegd mandaat is genomen, terwijl het bestuursorgaan stelt dat mondeling mandaat is gegeven. Op deze wijze heeft de bepaling ook de functie dat potentiële bezwaarmakers beseffen dat het aanvechten van een besluit niet zinvol is als zij door het (mogelijke) gebrek op generlei wijze zijn benadeeld.

De voorgestelde verruiming van «een vormvoorschrift» tot «een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel» lijkt naar de letter gezien ruim. Dat betekent echter geenszins dat een bestuursorgaan of de bestuursrechter naar believen elke rechtsregel of elk rechtsbeginsel terzijde kan stellen. Alleen al niet omdat het bij een substantiële schending van een rechtsregel of rechtsbeginsel moeilijk denkbaar is dat geen enkele belanghebbende daardoor zou zijn benadeeld. In de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over artikel 1.5 Chw komt ook duidelijk naar voren dat, overeenkomstig de bedoeling van de wetgever, die bepaling wordt toegepast voor niet-substantiële gebreken.

Voor het merendeel gaat het in deze uitspraken om het passeren van vormvoorschriften door de bestuursrechter waartoe ook reeds het huidige artikel 6:22 de mogelijkheid biedt, met name het niet ter inzage leggen van bepaalde stukken in de voorbereidingsprocedure, waarbij mocht worden aangenomen dat de appellant en andere belanghebbenden daarvan toch op andere wijze op de hoogte waren of konden zijn.[27]
In een klein aantal gevallen heeft artikel 1.5 Chw ertoe geleid dat door de Afdeling gebreken in een besluit werden gepasseerd waarvan aannemelijk is dat zij onder het huidige artikel 6:22 niet hadden kunnen worden gepasseerd omdat het geen vormvoorschriften betrof.
Een voorbeeld hiervan betrof een zaak waarin zodanige wijzigingen waren aangebracht in het bouwplan, dat eigenlijk een nieuwe bouwaanvraag had moeten worden ingediend, terwijl het bestuursorgaan de wijzigingen bij de ingediende bouwaanvraag had betrokken. De Afdeling constateerde dat zowel appellanten als omwonenden hierdoor niet in hun belangen waren geschaad.[28]
Ook een bevoegdheidsgebrek werd door de Afdeling gepasseerd, namelijk in een zaak waarin een projectbesluit was vastgesteld door de gemeenteraad, terwijl die bevoegdheid door de raad was gedelegeerd aan het college van burgemeester en wethouders. De Afdeling passeerde dit gebrek omdat het college het besluit voor zijn rekening had genomen en kon instemmen met de inhoud ervan.[29]
Bij de voorbereiding van het tracébesluit A2 ’s-Hertogenbosch-Eindhoven was in een akoestisch onderzoek geen rekening gehouden met de verhoogde ligging van vier woningen en was voor één woning in een aanvullend geluidrapport een te lage geluidbelasting berekend. Deze gebreken werden in een later stadium door de minister hersteld, hetgeen de Afdeling aanleiding gaf artikel 1.5 Chw toe te passen.[30]
Een terughoudende opstelling van de Afdeling is ook te zien in een geval waarin de Afdeling een uitspraak van een rechtbank vernietigde omdat naar haar oordeel een te ruime toepassing werd gegeven aan artikel 1.5 Chw. Naar het oordeel van de Afdeling had de rechtbank niet mogen passeren dat de minister niet had beoordeeld of de desbetreffende activiteiten aanleiding zouden moeten geven tot een milieueffectrapportage.[31]

Uit het voorgaande blijkt dat, zoals de regeringscommissaris en ik tijdens het plenaire debat hebben aangegeven, in de jurisprudentie een prudente toepassing wordt gegeven aan artikel 1.5 Chw. Een niet te verwaarlozen voordeel van de voorgestelde verruiming is overigens ook nog dat de bestuursrechter geen tijd meer hoeft te steken in de soms lastige beoordeling of iets een vormvoorschrift is of niet.

De vervanging van de zinsnede «indien blijkt dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld» door «indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld» is, anders dan het wellicht lijkt, geen inhoudelijke wijziging ten opzichte van de wijze waarop de bestuursrechter thans reeds toepassing geeft aan artikel 6:22. In de praktijk wordt namelijk reeds met laatstgenoemd criterium gewerkt.[32] Dat kan ook moeilijk anders, omdat de letterlijke tekst («indien blijkt») strikt genomen nooit toepasbaar is. Immers, nooit kan met zekerheid worden vastgesteld of niet enige belanghebbende wellicht toch is benadeeld. Dat was ook de reden waarom de Raad van State in zijn adviezen over de Crisis- en herstelwet en over dit wetsvoorstel voorstelde een criterium te bezigen dat aansloot bij de praktijk.[33] Ook in het evaluatierapport over de procesrechtelijke bepalingen uit de Chw hebben de onderzoekers aangegeven dat het dus voor de hand ligt dat de redactie van artikel 6:22 op dit punt wordt gewijzigd.[34]
[32 450, G, p. 2-4]

Handelingen I (nr. 11, item 7)

Mevrouw Lokin-Sassen (CDA): […]
Ons tweede bezwaar betreft artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In het onderhavige voorstel wordt met zoveel woorden in de wet opgenomen dat een besluit “ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel” in stand kan worden gelaten door het orgaan dat op het bezwaar of het beroep beslist, indien “aannemelijk is dat belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld”. Dit is voorons een principieel punt. Een onrechtmatig besluit kanniet in stand blijven, ook niet als belanghebbenden daar niet zelf door benadeeld zouden worden. Overigens zij er hier met nadruk nog eens op gewezen dat artikel 6:22 niet eens bewijs vraagt van niet benadeling, maar dat de aannemelijkheid ervan voldoende is.
Hier worden naar onze overtuiging de grenzen van de rechtsstaat overschreden. Hier wordt principieel miskend dat het de taak is van de rechter om in concrete gevallenniet alleen de rechten van de burger te beschermen, maar er evenzeer op toe te zien dat het bestuur handelt in overeenstemming met het ongeschreven en geschreven recht .Het is immers zowel in het algemeen belang als in het belang van iedere individuele burger dat het bestuur rechtmatige besluiten neemt. Het bestuur is en blijft gebonden aan het recht en iedere burger heeft er dus per definitieniet alleen belang bij dat het bestuur geen onrechtmatige besluiten neemt en wordt, als het bestuur dat wél doet, altijd benadeeld.
Het is inherent aan iedere macht, ook aan die van het bestuur, om uit te groeien tot een dictatoriale macht. De onderscheiding der machten dient er nu juist voor om deze dictatoriale neigingen te weerstreven. Montesquieu zei het al en ik zeg het hem na: “Que le pouvoir arrête le pouvoir”! Indien het bestuur onrechtmatig handelt, behoor thet te worden teruggefloten door een andere macht. Datis niet alleen in het belang van iedere burger, dat is in het belang van de rechtsstaat als geheel. Instandhouding vaneen onrechtmatig bestuursbesluit benadeelt dus ook altijd iedere burger.
De burger mag die toetsingsmogelijkheid dus niet worden ontnomen, en al helemaal niet in de bezwaarfase, die toch immers juist bedoeld is om tot een volledige heroverweging van het primaire besluit te komen door de instantie die dat besluit heeft genomen. Het kán niet zo zijn dat het bestuur, eenmaal gewezen op de onrechtmatigheid van het besluit, daaraan voorbij mag gaan. Artikel 6:22 zegt met zoveel woorden dat het besluit ook ná bezwaar in stand kan worden gelaten door het orgaan dat op het bezwaar beslist, terwijl dat orgaan nu juist deplicht en de bevoegdheid heeft om de onrechtmatigheid teniet te doen en de rechtmatigheid te herstellen. Is de minister het met onze fracties eens dat het bestuur, zeker als daar in bezwaar op is gewezen, de plicht heeft een onrechtmatig genomen besluit te herroepen en een rechtmatig besluit daarvoor in de plaats te stellen, en dat het het bezwaar dus niet kan afdoen door te zeggen dat “aannemelijk” is dat de belanghebbenden niet worden benadeeld?
De bevoegdheid van de rechterlijke controle in beroep op dit punt inperken, is eveneens in strijd met de fundamenten van de trias politica. Dat is een gevaarlijke ontwikkeling, want het geeft het bestuur in feite een vrijbrief om besluiten te nemen die zowel geschreven als ongeschreven rechtsregels en/of algemene rechtsbeginselen,daaronder de beginselen van behoorlijk bestuur te schenden, zonder dat deze nog kunnen worden aangevochten. Als de wetgever dat in zulke algemene bewoordingen als hans is vermeld toestaat, bevinden wij ons op een hellend vlak, waarop de grenzen van de rechtsstaat gevaarlijk gaan verschuiven en de waarborgen tegen mogelijke willekeur van een toch al machtige bestuurlijke overheid afbrokkelen ten koste van de rechten van de individuele burger.
Het passeren van relatief lichte, procedurele schendingen van het recht is onder omstandigheden nog te verdedigen. Dit wetsvoorstel gaat echter een forse stap verderen lijkt daarmee zijn doel voorbij te schieten door aan bestuur en rechter een zeer algemene bevoegdheid te geven om inhoudelijke schendingen van het recht te passeren indien benadeling niet aannemelijk zou zijn. Dit soort ingrijpende bevoegdheden raakt de rechtsstaat in het hart.
In combinatie met de leer van de formele rechtskracht, waarover ik ter lezing het proefschrift uit 2006 aanbeveel van Tijn Kortmann minor, zoon van de hoogleraar, Onrechtmatige overheidsbesluiten, en het artikel De Toren van Babel in Rechtsgeleerd Magazijn Themis uit 2009, zou deze bepaling tot gevolg hebben dat ook aan eventuele toekomstige belanghebbenden die wel nadeel ondervinden van een dergelijk onrechtmatig genomen besluit geen rechtsgang meer openstaat als hiertegen nie tlanger bezwaar of beroep mogelijk is. De leer van de formele rechtskracht gaat er namelijk van uit dat als een eiser geen of tevergeefs bezwaar of beroep heeft aangetekend tegen een besluit, ook de civiele rechter de regel hanteert dat het besluit geacht moet worden rechtmatig te zijn en er dus geen vordering tot schadevergoeding kan ontstaan.
In artikel 8.72, lid 3 van de Algemene wet bestuursrecht hebben wij reeds een instrument waarmee de rechter kan bepalen dat de rechtsgevolgen van een onrechtmatig genomen besluit in stand kunnen worden gelaten,zodat enerzijds wel vast komt te staan dat het besluit onrechtmatig is en dus vernietigd wordt, maar anderzijds de rechtsgevolgen niet teruggedraaid hoeven te worden. Het is echter aan de rechter om hierover in concreto een oordeel te vellen, na afweging van de belangen van het bestuur enerzijds en de burger anderzijds, en niet aan de wetgever om zomaar in het algemeen te bepalen dat inhoudelijk onrechtmatige besluiten in stand blijven.
Artikel 6:22 heeft geen meerwaarde ten opzichte van artikel 8.72, lid 3, of het zou moeten zijn dat men ook inde bezwaarfase voor de burger de mogelijkheid wil afsnijden om tegen inhoudelijk onrechtmatige besluiten op te komen te komen, maar dat kan toch niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest. Kan de minister ons duidelijk maken welke meerwaarde er volgens hem is gelegen in artikel 6:22 boven artikel 8.72, lid 3?
Artikel  6:22 staat naar ons oordeel ook op gespannen voet met bijvoorbeeld de artikelen 6 en 13 EVRM. Het zal de Straatsburgse toets waarschijnlijk niet kunnen doorstaan, bijvoorbeeld als er sprake is van schending van EVRM rechten. In dat verband mag ik wijzen op een onlangs gewezen arrest van de Hoge Raad, op 9 novemberjongstleden met de conclusie van AG L. Timmerman, die daarop wijst.
Meer in het algemeen kan men zich in gemoede afvragen of er nog wel sprake is van een eerlijk proces als de rechter onrechtmatig handelen van het bestuur in het vervolg door de vingers mag zien. Verkeert de Awb met het opnemen van dit artikel niet zo langzamerhand in zijn tegendeel doordat niet langer de rechtsbescherming van de burger wordt gewaarborgd maar juist zodanig wordt ingeperkt dat er praktisch sprake is van een praktisch tenietgaan ervan?
Artikel 6:22 ten slotte geeft geen soelaas met betrekking tot het verkorten van de procedure, omdat de rechter toch nog iedere keer zal moeten onderzoeken of “aannemelijk” is dat de belanghebbende al dan niet is benadeeld door het onrechtmatig genomen besluit. Is de minister het met ons eens dat deze bepaling de grenzen van de rechtsstaat overschrijdt en zo ja, waarom heeft hij dit  artikel desondanks in het voorstel opgenomen? En is de minister het met ons eens dat dit artikel niet zal leiden tot verkorting van de procedures maar eerder tot verdere juridisering, aangezien de rechter toch nog steeds de al dan niet aannemelijkheid van de benadeling van de belanghebbende moet onderzoeken? […]

[…]

Mevrouw Beuving (PvdA): […]
Het huidige artikel 6:22 Awb bepaalt dat een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een vormvoorschrift in stand kan worden gelaten indien blijkt dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Het voorstel beoogt artikel 6:22 in die zin te verruimen dat niet meer de beperking tot schending van vormvoorschriften geldt. In alle gevallen van schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, zal het mogelijk zijn om gebreken in een besluit te passeren, mits aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Volgens het huidige artikel 6:22 dient te blijken da belanghebbenden niet zijn benadeeld. Onder het voorgestelde artikel 6:22 zal het voldoende zijn als aannemelijk is dat belanghebbenden niet zijn benadeeld. Ook op dit onderdeel levert het voorgestelde artikel 6:22 Awb een verruiming op. In het voorstel kunnen dus zelfs serieuze  inhoudelijke gebreken worden gepasseerd, mits aannemelijk is dat belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. De PvdA-fractie vraagt de minister of hiermee niet een verkeerd signaal wordt afgegeven. Enerzijds aan het bestuur, dat met het voorgestelde artikel 6:22 minder de kans loopt door de rechter op de vingers te worden getikt indien het een besluit heeft genomen waarmee het recht is geschonden. Anderzijds aan de burger die gezien de gang van zaken op basis van artikel 6:22 de indruk zou kunnen krijgen dat de rechter aan de kant van het bestuurstaat. Graag verneemt de PvdA-fractie van de regering of het voorgestelde artikel 6:22 Awb niet strijdig is met het voor de rechtsstaat zo wezenlijke beginsel dat ook de overheid zich aan het recht heeft te houden. […]

[…]

De heer Reurs (SP): […]
Een ander manco in het wetsvoorstel betreft artikel 6:22, dat eveneens al meer genoemd is vandaag. Kort gezegd wordt in dit artikel bepaald dat een besluit, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, toch in stand kan worden gelaten door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist. De fundamentele kritiek daarop, die met name door de CDA-fractie is verwoord, snijdt volgens ons hout. Dit artikel dient naar onze mening in de voorgestelde vormniet te worden opgenomen in het wetsvoorstel.[…]

Handelingen I (nr. 11, item 9)

Minister Opstelten: […]
Mevrouw Lokin heeft de stelling uitgesproken dat het wetsvoorstel de rechter aan banden legt en rechters beknot in hun rechtsprekende bevoegdheid. Anders dan zij vind ik dat dit wetsvoorstel de rechter juist niet aan banden legt. Integendeel: de rechter krijgt meer mogelijkheden om geschillen finaal te beslechten. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de door mevrouw Lokin gewraakte verruiming om gebreken in een besluit te passeren. De regeringscommissaris komt hier straks op terug. Ook de mogelijkheid om de zogeheten judiciële lus toe te passen, is hiervan een voorbeeld. Het is niet zo dat de wetgever bepaalt dat besluiten in stand moeten blijven. Het wetsvoorstel legt in artikel 6:22 deze bevoegdheid uitdrukkelijk bij de rechter.
[…]

Mevrouw Lokin-Sassen (CDA): Ik reageer op wat de minister zegt over artikel 6:22, namelijk dat de rechter de bevoegdheid heeft om al of niet de inhoudelijke gebreken te passeren. In artikel 6:22 staat ook dat bezwaar mogelijk is. Daarop reageert de ministerniet. Het pingpongen is overigens al ondervangen dankzij de bestuurlijke lus. Dat probleem is dus al opgelost. Wij hebben daarvoor geen extra middelen nodig.

Minister Opstelten:
De rechter neemt ten finale een beslissing. De rechter dient te voorzien, dat is belangrijk. Wij moeten niet in een situatie situatie verzeild raken dat men een nieuw besluit vraagt waartegen opnieuw in beroep kan worden gegaan. Ik verzoek de regeringscommissaris in te gaan op de eerste vraag en op artikel 6:22, dat wij beiden een belangrijk artikel vinden.
[…]

De heer Scheltema: […]
Misschien is het in dat verband ook nog wel even goed om in te gaan op de vraag wat nu het verschil is tussen het passeren van een gebrek op basis van artikel 6:22 en het besluit of de nietigheid van het besluit voor gedekt verklaren. Dat is immers een andere mogelijkheid waarvoor de rechter komt te staan.
Wel, bij artikel 6:22 is het in ieder geval noodzakelijk dat het aannemelijk is dat belanghebbenden door dat gebrek niet zijn benadeeld.

Mevrouw Lokin-Sassen (CDA):
Artikel 6:22 is veel te ruim geformuleerd. De wetgever had het moeten beperken tot bepaalde kleine vormfouten. Dat hebben we al geaccepteerd, dat staat al in artikel 6:22. Mijn punt is ook steeds dat niet alleen voor de rechter,waar de heer Scheltema steeds over spreekt, maar ook in bezwaar het overheidsorgaan dat het besluit neemt de gelegenheid heeft om opnieuw een rechtmatig besluit te nemen. Waarom moet dat worden gepasseerd? Het wezen van het bezwaar is namelijk dat je het opnieuw, en dan goed, kunt doen. Ik snap niet dat artikel 6:22 ook voor de procedure in bezwaar geldt. Ik blijf mij echt verzetten tegen de veel te ruime formulering van 6:22, ook voor het beroep. Er kan alles onder vallen, echt alles.

De heer Scheltema:
Ik kom eerst op de vraag of alles eronder kan vallen. Het is ruimer geformuleerd omdat het begrip “vormfout” betrekkelijk beperkt is. In de praktijk bleken er nogal wat gevallen te zijn waarin er wel iets verkeerd was gegaan waarvan je weliswaar kon zeggen dat het geen invloed kon hebben op het eindresultaat maar waarbij je wel heen en weer kon praten over de vraag of het een vormfoutwas. Daarom is het ruimer geformuleerd, maar er kan niet alles onder vallen. Er kan alleen maar iets onder vallen wanneer het geen invloed heeft op het eindresultaat. Dat is de belangrijke voorwaarde: indien aannemelijk is dat het voor de belanghebbenden geen nadeel heeft opgeleverd. Dat is natuurlijk waar het om gaat. In die zin is het helemaal niet zo ruim. Het is echter wel waar dat het begrip “vormfout” geschrapt is en dat in plaats daarvan ookschendingen van andere regels onder de bepaling zijn gebracht.

Mevrouw De Boer (GroenLinks):
Even een vraag voor mijn goede begrip. Ik ben geen bestuursrechtspecialist, maar misschien kan de heer Scheltema mij uitleggen hoe het zit. Ik heb begrepen dat onder de huidige wetgeving het ook al mogelijk is dat, als er kleine inhoudelijke gebreken zijn die geen gevolgen hebben voor het eindresultaat, het besluit wordt vernietigd maar de resultaten in stand blijven. Wat voegt de nieuwe,verruimde formulering van artikel 6:22 daar dan nog aantoe?

De heer Scheltema:
De nieuwe formulering, voor zover die niet alleen vormfouten betreft maar er ook andere fouten en gebreken aan de orde kunnen zijn, voegt toe dat het ook in die zin een ruimer bereik heeft, dat dingen die op het eindresultaat geen eindresultaat geen invloed hebben maar die toch niet onder een vormfout gebracht kunnen worden, er ook onder kunnen komen. Verder is de formulering iets anders. Dat is eigenlijk in overeenstemming met codificatie van de jurisprudentie die de bestuursrechter toch al volgt. In dat opzicht is het dus geen verruiming ten opzichte van de praktijk maarwel een verruiming ten opzichte van de oorspronkelijke formulering, die door de rechtspraak toch al wat uitgerekt wordt.
Op de vraag van mevrouw Lokin-Sassen waarom het in de bezwaarschriftprocedure ook zo zou moeten, het volgende. Artikel 6:22 bestaat al langer, in een wat andere formulering, en gold altijd al voor de bezwaarschriftprocedures. In dat opzicht is het niet nieuw. Er is wel een ander argument om te zeggen dat het een goede bepaling is. Uit onderzoek naar de bezwaarschriftprocedure is namelijk gebleken dat deze procedure te formalistisch word stopgezet. Dit is een heel belangrijk punt. De mensen hebben het idee dat er wordt gekeken of allerlei regels worden nageleefd maar dat er niet wordt gekeken waar het echte geschil ligt. De minister noemde al het project Prettig contact met de overheid. Daarin wordt geprobeerd om de bezwaarprocedure op een nieuwe manier vorm te geven, door niet te zeggen wat precies de regels zijn, maarte vragen wat precies het geschil is en hoe men kan proberen om dat geschil op de juiste manier op te lossen. Dat is wat er in de bezwaarschriftprocedure moet gebeuren: ruimer kijken dan alleen maar naar de regels en naar de juridische kant van het verhaal.
Als in die discussie bijvoorbeeld blijkt dat er een juridische fout is gemaakt en je moet uitzoeken of dat echt het geval is en als daar vervolgens een meningsverschil over ontstaat, is het maar de vraag of het in het belang van de belanghebbende is om daar discussie over te voeren en om daar met de bezwaarschriftenadviescommissie, die dat dan moet gaan behandelen, uitvoerig aandacht aan te besteden. Nee, dat is eigenlijk niet nodig, want daar heeft de belanghebbende geen behoefte aan. Die heeft een antwoord nodig op de vraag of hij zijn vergunning krijgt.

Mevrouw De Boer (GroenLinks):
Dat ben ik helemaal eens met de heer Scheltema. Ik denk alleen dat de oplossing niet is dat een bezwaar dan niet ontvankelijk of ongegrond wordt verklaard. De oplossing is dan dat het bestuursorgaan een oplossing zoekt en met de belanghebbende in gesprek gaat om te bezien wat er moet gebeuren. Die zal heus niet de procedure voortzetten als er in onderling overleg tot een oplossing gekomen wordt. Ik zie echt niet in hoe dit artikel bijdraagt aan een meer oplossingsgerichte manier van behandelen. Volgens mij juridiseert dit juist extra.

De heer Scheltema:
Ik denk toch dat de praktijk in een andere richting wijst. In het moderne systeem van Prettig contact met de overheid, waarvoor het ministerie van BZK het voortouw heeftgenomen, wordt de zaak als volgt aangepakt. Men zoekt zo snel mogelijk contact met degene die het bezwaarschrift heeft ingediend. Dan wordt gekeken wat het probleem is. Als men daar in snel tempo een oplossing voorweet te vinden, soms al bijna in het eerste telefoongesprek dat wordt gevoerd, is dat fantastisch. Als die oplossing dan gevonden wordt, moet dan toch nog de bezwaaradviescommissie worden ingeschakeld om na te gaan of er misschien nog een juridische fout in het oorspronkelijke besluit zit? Daar heeft niemand meer behoefte aan. Dat kost alleen maar tijd. In de praktijk zal het toch vooral in de procedure bij de rechter zijn dat er behoefte aan is.

Mevrouw De Boer (GroenLinks):
Dit is echt de laatste keer, voorzitter.
Ik kan alle stappen volgen, maar het kan er bij mij niet in dat als in overleg met het bestuursorgaan die oplossing is gevonden, een formele bezwaarcommissie alsnog het bezwaar ongegrond moet verklaren. Een deel van de oplossing is dan toch juist dat een bezwaar wordt ingetrokken of dat er een nieuw besluit wordt genomen? Daar heb je toch de formele afwijzingsbevoegdheid van artikel 6:22 niet voor nodig?

De heer Scheltema:
Als tussen bestuur en bezwaarmaker duidelijk is wat de oplossing moet zijn, als er discussie mogelijk is over de vraag wat de juridische kwaliteiten zijn van het besluit dat genomen is en wat men eigenlijk achter zich gelaten heeft omdat men een oplossing heeft gevonden, is het de vraag wat het toevoegt om daar nog afzonderlijk naar te kijken. De nieuwe behandeling betekent dat je soms de bezwaarschriftencommissie helemaal niet nodig hebt. Maar als je denkt dat er misschien een juridisch probleem zit, is het juist wél de bedoeling om de bezwaarschriftencommissie in te schakelen. Dat houdt dan toch op. Ik denk dus dat het in het bezwaar wel degelijk zin heeft, maar het belangrijkste is natuurlijk de rol die dat artikel in beroep bij de rechter speelt.
Voorzitter. Ik heb al gezegd dat ik het idee heb dat juist die bepaling en de bepalingen die wij vandaag bespreken een goede rol kunnen vervullen. De vraag is natuurlijk wel of dat dan niet betekent dat het bestuursorgaan wat makkelijker wordt met allerlei regels, omdat het bestuursorgaan denkt dat de bezwaren toch wel door de rechterworden gepasseerd. Die vraag speelt steeds een beetje op de achtergrond. Zou in het geval dat ik net noemde, het ontoereikende mandaatbesluit, het gevaar niet zijn dat men voortaan zegt: we hoeven niet zo zorgvuldig met die mandaatbesluiten om te gaan want dat gaat toch niet fout? Ik denk dat dit resultaat in het algemeen niet optreedt, omdat een bestuursorgaan de zaakjes op orde wil hebben. Dat neemt niet weg dat je niet helemaal kunt uitsluiten dat men in een enkel geval, met name bij procedurele bepalingen, niet bestraft wordt als men die bepalingen niet naleeft. Daarbij moet ik wel zeggen dat we in het bestuursrecht nogal wat procedurele bepalingen hebben gekregen, juist omdat het bestuursrecht nog zo weinig kan zeggen over de beleidsvrijheid waarover bestuursorganen beschikken. Maar juist als wij de rechterlijke procedure anders inrichten, moeten de procedurele regels geen doel op zichzelf worden. Dat is in het verleden een beetje gebeurd. Het navolgen van de procedurele regels, waarvan de bedoeling was dat er kwalitatief betere besluiten werden genomen, zijn enigszins een doel in zichzelf geworden. Dat heeft het bestuursrecht een slechte naam bezorgd: het is te formalistisch en te procedureel geworden.
Dit is eigenlijk wat ik over het passeren van gebreken wilde zeggen.

Mevrouw Beuving (PvdA):
Ik heb twee verduidelijkende vragen over artikel 6:22 aan de regeringscommissaris. Ten eerste is duidelijk dat in het voorstel niet alleen de schending van vormvoorschriften, maar ook andere bepalingen gepasseerd kunnen worden indien aan de eisen van het artikel wordt voldaan. De regeringscommissaris gaf zojuist al aan dat er een verruiming in zit. De vraag is hoe ruim het wordt. In mijn inbreng heb ik gezegd dat het denkbaar is dat er serieuze inhoudelijke gebreken worden gepasseerd. Is het volgens de regeringscommissaris denkbaar dat de rechter serieuze inhoudelijke gebreken passeert, zonder dat die hebben geleid tot benadeling van de betrokken burger, dus de belanghebbende?
Ten tweede had de regeringscommissaris het zonet over een codificatie van jurisprudentie toen hij sprak over de formulering van artikel 6:22. Mij was niet helemaal duidelijk over welk stukje van de formulering de regeringscommissaris het daarbij had.

De heer Scheltema:
Ik doelde op het deel dat “het bezwaar of beroep (…) in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld”. Dat deelkan eigenlijk als codificatie van de jurisprudentie worden beschouwd.

Mevrouw Beuving (PvdA):
Ik denk dat de regeringscommissaris hier veel dieper in zit dan ikzelf. Daarom heb ik hierover een aanvullende vraag. In het huidige artikel 6:22 staat dat het moet blijken. Waarom is de rechter dat kennelijk gaan oprekken en heeft hij hiervoor de term “aannemelijk zijn” gebruikt? Is daar een reden voor?

De heer Scheltema:
Als er staat “blijken”, moet de rechter volledig hebben nagezocht of er echt niemand benadeeld is, terwijl er nogal wat gevallen zijn waarin aannemelijk is dat niemand geschaad wordt, maar waarin de rechter dit niet met 100%zekerheid kan zeggen. In zo’n geval zegt de rechter ook inde huidige situatie al dat hij er zozeer van overtuigd is dat niemand benadeeld is, dat hij de bepaling toepast.
Het is heel dom, maar nu ben ik uw andere vraag even vergeten.

Mevrouw Beuving (PvdA):
De vraag was of het denkbaar is dat niet alleen vormverzuimen of daar tegenaan zittende schendingen onder het nieuwe artikel 6:22 kunnen vallen, maar ook serieuze inhoudelijke kwesties. Is het denkbaar dat dergelijke serieuze inhoudelijke schendingen van het recht onder het nieuwe artikel 6:22 kunnen worden gepasseerd omdat zij niet leiden tot benadeling van de belanghebbenden?

De heer Scheltema:
Ik kan mij dat niet voorstellen. Echt serieuze schendingen van het recht hebben natuurlijk een nadeel. Je zou kunnen aarzelen over het voorbeeld van ontoereikend mandaat. Ik kan mij indenken dat de rechter dit gebrek zou kunnen passeren omdat uiteindelijk vaststaat dat het nieuwe besluit precies hetzelfde zou zijn, maar echte, serieuze schendingen van het recht zullen niet onder deze bepaling vallen. Als er voor de rechter al aanleiding zou zijn om daar overheen te stappen, zal dat moeten gebeuren via het gedekt verklaren van de gebreken, met als gevolg dat wel eerst is vastgesteld dat het besluit in strijd met het recht was.

Mevrouw Lokin-Sassen (CDA):
Wij hebben het steeds over de rechter, maar het probleem met 6:22 is dat ook het bestuur over deze gebreken heen kan stappen als het bestuur het aannemelijk acht dat de belanghebbende hiervan geen nadeel ondervindt. Dat betekent eigenlijk dat dit bezwaar niet zal worden behandeld. De belanghebbende kan dan ook niet in beroep gaan. Dat strijdt met mijn hele wezen.

De heer Scheltema:
Als de belanghebbende meent dat hij wel geschaad of benadeeld is door het gebrek, zal hij dat natuurlijk naar voren brengen. Ik kan mij niet veel gevallen voorstellen waarin het bestuur daarmee geen rekening houdt. Als het bestuur desalniettemin het gebrek passeert, kan de belanghebbende natuurlijk ook naar de rechter gaan. De rechter controleert de manier waarop het bestuur dit doet.

Mevrouw Lokin-Sassen (CDA):
Dus ook als het bestuur zegt dat je niet ontvankelijk bent, kun je in beroep gaan?

De heer Scheltema:
Het gaat hier niet om niet-ontvankelijkheid. Het gaat om ontvankelijk bezwaar waarbij het gebrek toch wordt gepasseerd bij beoordeling van het bezwaar.
Voorzitter. Ik denk dat ik hiermee de problematiek van artikel 6:22 heb behandeld. Het zal duidelijk zijn dat ik het pleidooi van mevrouw Lokin niet ondersteun. Zij stelt dat het veel beter is dat de rechter een besluit dat niet goed is, vernietigt en weer terug op het bordje van het bestuur legt. Het wetsvoorstel maakt duidelijk een andere keuze. Als de rechter aan bod is, moet er zo veel mogelijk voorgezorgd worden dat de rechter tot duidelijkheid komt over de oplossing van het geschil en dat het geschil met de uitspraak ook beëindigd is. Volgens al het onderzoek dat wij gedaan hebben, is dat juist de wens van de burger.
Ik meen dat het mevrouw Duthler was die vroeg welke andere voorzieningen er zijn als het misschien zo is dat het handhaven van het objectieve recht niet altijd goedkan worden georganiseerd door procedures bij de rechter. Ik stel voorop dat er heel veel besluiten worden genomen en dat hetgeen de rechter kan doen, maar heel beperkt en selectief is. Als er fouten in een besluit zitten die gunstig uitpakken voor de burger, komt er natuurlijk geen procedure over. Dit hangt dus heel erg af van de vraag of de burger procedeert. Dit neemt niet weg dat een goede rechtsbescherming de hoeksteen van de rechtsstaat is. Die moet goed functioneren. Dit draagt er ook aan bij dat een bestuur de regels volgt, wat heel belangrijk is.
Er zijn echter voorzieningen die veel meer geschikt zijn om meer over all na te gaan of een bestuur goed functioneert. Ik denk bijvoorbeeld aan de Nationale Ombudsman en ombudsvoorzieningen op lager niveau. Zij hebben een groot voordeel. Als er een klacht komt, zeker als er herhaalde klachten over hetzelfde onderwerp komen,kunnen de ombudsvoorzieningen nagaan of dit bestuursorgaan een structurele fout begaat of juist niet. Ik wijs er ook op dat sommige bestuursorganen vormen van kwaliteitscontrole hebben waarbij meer systematisch wordt nagegaan of de kwaliteit van de verrichte werkzaamheden voldoende is. Met die methode kunnen wij veel systematischer inzoomen op de vraag of het bestuur zich voldoende houdt aan de regels, dan wanneer wij het beroep op de rechter zo vormgeven dat in ieder geval iedere regelschending moet worden afgestraft. Tot slot letten ook de rekenkamers, die ook bij decentrale overheden een belangrijke rol vervullen, op deze problematiek. Dit zijn dus een paar alternatieven die op dit gebied aan de orde kunnen zijn.

[…]

Mevrouw Lokin-Sassen (CDA): […]
Over artikel 6:22 zegt de regeringscommissaris dat tot nu toe alleen kleine, inhoudelijke gebreken worden gepasseerd. Wij hebben artikel 6:22 niet nodig omdat de rechter al de mogelijkheid heeft om de rechtsgevolgen in stand te laten. Artikel 6:22 geldt ook voor de bezwaarfase. Daartegen blijf ik principiële bezwaren houden. […]

[…]

Mevrouw De Boer (GroenLinks):
Voorzitter. Ik dank de minister en de regeringscommissaris voor hun beantwoording. Ik ben blij dat in de beantwoording is erkend dat het bestuursrecht ook een functieheeft voor het waarborgen van rechtmatige en zorgvuldige overheidsbesluiten, en niet alleen voor de geschilbeslechting.
Ook na de beantwoording door de minister en de regeringscommissaris is het mij niet duidelijk geworden welk probleem precies wordt opgelost met de verruiming van artikel 6:22 en de relativiteitseis, en welke omvang dat probleem heeft. Op welke manier kan de rechtspraak op dit moment echt niet uit de voeten en is er sprake van een prangend probleem dat op de voorgestelde manier moet worden opgelost? De argumenten die ik heb gehoord, gaan vooral over het versnellen van de procedures, het niet blijven hangen in formele vormvragen, het tegengaan van gepingpong en het bevorderen van een minder formalistische en meer oplossingsgerichte opstelling van bestuursorganen. Dit zijn allemaal zaken waar niemand tegen is. Daarvoor zijn in het recente verleden initiatievengenomen en is in de jurisprudentie naar oplossingen gezocht. In dit wetsvoorstel worden op dit vlak een aantalgoede voorstellen gedaan. Ik zie alleen niet wat de verruiming van artikel 6:22 en de relativiteitseis hieraan bijdragen. Het gaat hier juist om onderdelen die eigenlijk alleen maar in het nadeel van de burger kunnen uitwerken. Niemand maakt mij wijs dat een burger een snelle beslissing wil, als die beslissing inhoudt: u kunt hier niet terecht. De burger wil juist werken naar een oplossing. Die oplossing is er niet als op basis van artikel 6:22 gezegd wordt dat het belang van de burger niet aan de orde is, dat het gebrek wordt gepasseerd en dat de burgermaar weer naar huis moet gaan. De burger is erbij gebaat dat naar een oplossing gezocht wordt. Dit kan betekenen dat het bezwaar gegrond verklaard wordt, waarna er een nieuw besluit genomen wordt en iedereen tevreden is, of dat de beslissing wordt genomen en het bezwaar ingetrokken wordt. Kortom, er zijn dan allerlei andere oplossingen mogelijk. Ik zie echt niet wat artikel 6:22 en de relativiteitseis daaraan bijdragen.
Ik zal niet herhalen wat ik in mijn interrupties heb aangevoerd. Mijn conclusie na dit debat is dat als de verruiming van artikel 6:22 en het relativiteitsvereiste onderdeel blijven uitmaken van dit wetsvoorstel, ik mijn fractie zal adviseren om tegen te stemmen.

Mevrouw Beuving (PvdA):
Voorzitter. Ik dank de minister voor zijn beantwoording,maar ik hoop dat hij het mij niet kwalijk neemt dat ik in het bijzonder de regeringscommissaris dank voor zijn heldere en zeer informatieve uiteenzetting en beantwoording. Op het punt van artikel 6:22 heeft deze beantwoording de vraagtekens van de PvdA fractie weggenomen.
Ook op het punt van het relativiteitsvereiste vind ik de beantwoording van de regeringscommissaris overtuigend. Bovendien is het zo, als ik het wel heb begrepen, dat het relativiteitsvereiste over drie jaar zal worden geëvalueerd.
Ik verwacht dat mijn fractie zal kunnen instemmen met dit wetsvoorstel.

[…]

De heer Scheltema:[…]
Er is gesproken over de vraag naar de betekenis van artikel 6:22 in de bezwaarprocedure en in de rechterlijke procedure. Misschien kan ik ter afsluiting zeggen dat ik ook van mening ben dat het in de rechterlijke procedure een belangrijkere rol speelt dan in de bezwaarprocedure. Daar heeft het misschien niet zo heel veel betekenis, maar ook nu geldt het voor de bezwaarprocedure. Het is ook als uitgangspunt van belang om te voorkomen dat mensen denken dat ze met formele bezwaren een heel eind kunnen komen.

Handelingen I (nr. 12, item 20)

Mevrouw Lokin-Sassen (CDA):
Voorzitter. Ik voer hier het woord namens de fracties van het CDA, de SGP, de OSF, GroenLinks en de SP.
De minister stelt dat het wetsvoorstel als uitgangspuntheeft dat de rechterlijke procedure gericht moet zijn op het definitief beslechten van het geschil, dus vaststellen waar de burger recht op heeft. Dat uitgangspunt wordt oor ons onderschreven. De rechter mag echter niet op de stoel van het bestuur zitten. Hij toetst dan ook slechts de rechtmatigheid van bestuursbesluiten. Art. 6:22 beperkt nu juist deze rechterlijke bevoegdheid door in zijn algemeenheid te stellen dat, als aannemelijk is – het hoeft dus niet eens bewezen te worden – dat belanghebbende niet wordt benadeeld, inhoudelijk onrechtmatige besluiten in stand blijven. De minister schrijft zelf heel iets anders in zijn brief op pag. 3: als evident is dat geen enkele belanghebbende door het beweerde gebrek is benadeeld. Maar zo staat het niet in de wet. De wet spreekt niet van evidentie, maar van aannemelijkheid en het gaat niet om”geen enkele belanghebbende”, maar alleen deze belanghebbende die bezwaar of beroep aantekent. Het gaat ook om meer dan het passeren van vormvoorschriften zoals in de brief wordt gesteld, want dat kan nu immers al volgens de huidige formulering van art. 6:22.
In de Crisis- en herstelwet is de werking van het relativiteitsvereiste beperkt in de tijd én tot besluiten op het gebied van de ruimtelijke ordening. In zijn brief citeert de minister dan ook uitsluitend rechterlijke uitspraken op het terrein van de ruimtelijke ordening. Maar dit wetsvoorstel gaat veel verder. Het breidt zowel de werking van art.6:22 als het relativiteitsvereiste voor onbepaalde tijd uit én naar alle bestuursbesluiten. In het civiele recht is het relativiteitsvereiste zelf alweer gerelativeerd door de correctie-Langemeijer; ik heb er in de vorige termijn naar gevraagd. Moet deze correctie ook worden toegepast in het bestuursrecht? Graag krijg ik een antwoord van de minister.
De minister stelt dat met de twee genoemde artikelen –bedoeld worden de artikelen 6:22 en 8:69a – slechts wijzigingen van beperkte strekking worden voorgesteld, maar daarvan blijkt niets uit de woorden van de wet. Art. 6:22 is zeer algemeen geformuleerd. Het in stand blijven van onrechtmatige besluiten geldt in zijn algemeenheid, alsmaar aannemelijk is dat er voor deze belanghebbende geen nadeel ontstaat. Het is niet nodig dat gebleken is,laat staan dat evident is, dat belanghebbenden door die besluiten niet zijn benadeeld. Met andere woorden, het gaat hier om twee artikelen die fundamentele, inhoudelijke wijzigingen van de Algemene wet bestuursrecht beogen te bewerkstelligen. Het gaat inderdaad om een breuk met tot dusver algemeen aanvaarde uitgangspunten, dus niet om procesrechtelijke vereenvoudigingen, waarvan de consequenties niet zijn doordacht en niet zijn te overzien als daarmee wordt gebroken.
Er is geen sprake van een misverstand tussen ons en de minister, zoals de minister in zijn brief stelt. Wij weten immers heel goed dat een bezwaar ontvankelijk is als het gericht is tegen een inhoudelijk onrechtmatig genomenbesluit. Het is dan ook niet voor niets een terecht bezwaar. Het gaat er hierbij om dat een terecht ingesteld bezwaar en/of beroep – klager is immers ontvankelijk – tegen een onrechtmatig besluit desalniettemin ongegrond wordt verklaard als aannemelijk is – daarvoor is niet eens bewijsnodig, laat staan evidentie – dat deze belanghebbende –en niet: geen enkele belanghebbende – daar geen nadeel van ondervindt. Iemand die dus terecht bezwaar en/of beroep heeft ingesteld, krijgt toch zijn griffierechten niet terug, omdat het onrechtmatige besluit in stand blijft. Over benadeling gesproken!
In combinatie met de leer van de formele rechtskracht leidt art. 6:22 er bovendien toe dat het onrechtmatige besluit geacht wordt rechtmatig te zijn als het niet wordt vernietigd. Heeft de minister deze consequentie gezien en, zo ja, vindt hij dit in overeenstemming met het recht?Graag een antwoord, want dat heb ik nog niet gekregen,hoewel eerder wel gevraagd.
Art. 6:22 voegt niets toe aan wat de minister beoogt te bereiken, want dat kan nu al via art. 8:72 lid 3, namelijk dat de gevolgen in stand kunnen blijven, ook als het besluit wordt vernietigd. Het is een overbodig artikel dat het gevaar in zich bergt dat het bestuur onrechtmatige besluiten in stand laat.
In de afgelopen jaren zijn via verschillende deelwijzigingen al wezenlijke verbeteringen aangebracht om het doel te verwezenlijken dat de minister wil bereiken: de bestuurlijke lus. het opleggen van een dwangsom aan een nalatig bestuur, het aanscherpen van het begrip “belanghebbende” enzovoorts; ze zijn alle al genoemd. Deze recente veranderingen zijn nog niet of nauwelijks geëvalueerd. Zij werken in de praktijk bevredigend, waardoor in het bestuursprocesrecht reeds aanmerkelijke verbeteringen zijn opgetreden. De twee gewraakte bepalingen vormen een breuk met de tot dusver algemeen aanvaarde uitgangspunten, zijn overbodig en inadequaat voor het doel dat de minister voor ogen heeft en perken de rechtsbescherming van de burger op onaanvaardbare wijze in.
In zijn rede voorafgaand aan de aanbieding van de Code Civil zei Portalis: “Moet men de corruptie der wetten nog toevoegen aan de corruptie der mensen? Als de misbruiken slechts het werk van de hartstochten zijn, kunnen zij nog door de wetten gecorrigeerd worden, maar als het misbruik het werk van de wetten is, is het kwaad niet te genezen, omdat zij in het geneesmiddel zelf zit”.
Wij doen een beroep op de minister, en wij doen dat op rechtsstatelijke gronden, omdat wij ons als wetgevende macht zelf ook hebben te houden aan het recht, en verzoeken hem om alsnog met een novelle te komen met als inhoud: schrapping van de artikelen 6:22 en 8:69a. Als hij dat toezegt, dan zouden wij, samen met de novelle, als nog voor dit wetsvoorstel kunnen stemmen. Want onze overige bezwaren zijn niet van dusdanig principiële aard dat wij ons koste wat kost hiertegen willen verzetten. Wij zien de antwoorden van de minister met spanning tegemoet.

Minister Opstelten:
Voorzitter. Dank aan mevrouw Lokin voor de derde termijn, en haar betoog daarin. We hebben natuurlijk in twee instanties met elkaar heel intensief gedebatteerd. Zwaarwegende argumenten hebben de regeringscommissaris en ik aangegeven, met name op de punten die ook mevrouw Lokin heeft genoemd. Ik doel met name op de verruiming van artikel 6:22 en het relativiteitsvereiste. Het spijt me zeer dat ik de indruk heb dat we haar niet hebben kunnen overtuigen. Het gaat hierbij bepaald niet om een breuk in het bestaande bestuursrecht. Wat in dit wetsvoorstel aan de orde is, ligt heel erg in het verlengde van het bestaande bestuursrecht en de jurisprudentie daarvan. Ik heb gedacht: laat ik dit nu eens helder formuleren in een brief. Het gaat om regels die er voor het eindresultaat niet toe doen. Ik heb daaraan nog een paar concrete voorbeelden toegevoegd die in het debat een rol hebben gespeeld: mandaatgebreken en het niet ter inzage leggen van bepaalde bijlagen. Verder kan de beperking niet worden gebruikt voor serieuze gebreken. We hebben gezegd dat de evaluatie van het relativiteitsvereiste in 2015 zal plaatsvinden. Ik bied mevrouw Lokin aan dat we dat ook voor artikel 6:22 doen, als ik haar daarmee kan helpen.

De heer Scheltema (regeringscommissaris):
Voorzitter. Ik begin met de vraag of artikel 6:22 alleen maar geldt wanneer de belanghebbende die in beroep is gegaan geen nadeel ondervindt, of dat het ruimer is. Nee, het is ruimer. Het moet aannemelijk zijn dat geen enkele belanghebbende door het passeren van het gebrek geschaad is. Dat is toch veel minder vaak mogelijk dan mevrouw Lokin voorstelt.
Mevrouw Lokin zegt dat artikel 6:22 ten gevolge heeft dat een onrechtmatig besluit in stand kan blijven. De rechter kijkt naar lang niet alle besluiten, maar het is misschien ook een beetje een woordenspel. Wat is een onrechtmatig besluit? Als er een bepaald besluit is genomen, er is in dat besluit geen voldoende dragende motivering gegeven en het besluit wordt gecorrigeerd door het toevoegen van een voldoende dragende motivering,was het eerste besluit dan onrechtmatig omdat de motivering niet goed was, of is het eindresultaat dat dat besluit rechtmatig is en blijft? Dan kun je verschillen over de vraag, hoe zwaar je procedurele regels die voor het eindresultaat niet relevant zijn, wilt wegen en of je dat altijd onrechtmatig kunt noemen.
Ten slotte de correctie-Langemeijer. Zoals ik al eerder heb gezegd, zie ik niet in waarom die correctie niet ook in bepaalde gevallen in het bestuursrecht kan worden toegepast.

Minister Opstelten:
Voorzitter. Ten slotte het voorstel van mevrouw Lokin om een novelle uit te brengen. Het moge duidelijk zijn dat dat voor dat voor mij geen aantrekkelijke oplossing zou zijn, dus daar kan ik niet in meegaan.

De beraadslaging wordt gesloten.


[1] Blijkens de wetsgeschiedenis is een vormvoorschrift een voorschrift dat geen eisen stelt aan de materiële inhoud van het besluit, maar betrekking heeft op de procedure van totstandkoming of de wijze waarop het besluit moet worden genomen of vastgelegd. Regels over het horen van belanghebbenden of de motivering behoren hiertoe.
[2] PG Awb I, blz. 313.
[3] Bijvoorbeeld ABRS 17 oktober 2001, AB 2001, 372 m.nt. NV.
[4] ABRS 17 oktober 2001, AB 2002, 44 m.nt. NV.
[5] Bijvoorbeeld ABRS 25 februari 2000, AB 2002, 42 m.nt. NV.
[6] CRvB 26 juni 1998, Rawb 1999, 8, en ABRS 1 mei 2000, JB 2000/177.
[7] ABRS 31 oktober 1997, JB 1998/7, en CRvB 29 oktober 1998, TAR 1998, 190.
[8] CRvB 28 november 1997, Rawb 1998, 91.
[9] CRvB 4 januari 2000, AB 2000, 146 m.nt. HBr, en ABRS 18 augustus 2004, AB 2004, 416 m.nt. NV.
[10] Rapport “Bestuur in geding”, Haarlem 1997.
[11] Kamerstukken II 1998/99, 26 360, nr. 1, blz. 25-26.
[12] Kamerstukken II 2004/05, 29 279, nr. 16 (herdruk), blz. 5-6.
[13] Vergelijk N.M. van Waterschoot, “Het door de vingers zien van gebreken die de materiële inhoud niet raken”, JBPlus 2002, blz. 181-194.
[14] Zie ook PG Awb II, blz. 481.
[15]  Voorbeelden: CBB 23 mei 1995, JB 1995/177 en CRvB 22 januari 2004, JB 2004/130.
[16] PG Awb I, blz. 313.
[17] Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 4, blz. 15 en 34.
[18] ABRS 13 juli 2011, 201 008 514, LJN BR1412, en rechtbank Maastricht 13 juli 2011, LJN BR1582.
[19] ABRS 13 februari 1996, JB 1996/83
[20] Zie hierover ook de memorie van toelichting, Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 15.
[21] Zie bijvoorbeeld ABRS 31 augustus 2005, LJN AU1765, ABRS 17 januari 2007, LJN AZ6376, en ABRS 29 juni 2011, LJN BQ9692. Vgl. de opmerking van de Raad van State in zijn adviezen over de Chw en over dit wetsvoorstel, dat niet vaak met zekerheid zal vaststaan dat niemand door het gebrek is benadeeld, Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 4, blz. 34 (bijlage 1, punt 3.3, onder b), en Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 4, blz. 6, punt 3, onder a.
[22] Zie bijvoorbeeld ABRS 30 november 2011, LJN BU6354, ABRS 28 maart 2012, LJN BW0181 en ABRS 25 juli 2012, LJN BX2555. Zie ook www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/crisis-herstelwet/jurisprudentie-chw/passeren-gebreken.
[23] Kamerstukken II 2011/12, 32 450, nr. 17, p. 36.
[24] Kamerstukken I 2012/13, 32 450, C, p. 9.
[25] ABRS 15 augustus 2012, LJN BX4676, JB 2012, 222, JM 2012, 122. Zie voor andere voorbeelden de memorie van antwoord, Kamerstukken I 2012/13, 32 450, C, p. 12, noot 5.
[26] Marseille e.a., Evaluatieonderzoek procesrechtelijke bepalingen Crisis- en herstelwet, Groningen/Tilburg 2012, bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 32 127, nr. 160, blz. 65, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-168377.html.
[27] In deze zin bijv. ABRvS 13 juli 2011, LJN BR1412; ABRvS 7 december 2011, LJN BU7002; ABRvS 28 december 2011, LJN BU9461; ABRvS 7 maart 2012, LJN BV8071; ABRvS 21 maart 2012, LJN BV9455; ABRvS 13 juni 2012, LJN BW8192; ABRvS 19 september 2012, LJN BX7688; ABRvS 24 oktober 2012, LJN BY1063; ABRvS 31 oktober 2012, LJN BY1740 en BY1744; ABRvS 7 november 2012, LJN BY2519
[28] ABRvS 21 maart 2012, LJN BV9450
[29] ABRvS 25 juli 2012, LJN BX2555.
[30] ABRvS 7 november 2012, LJN BY2504
[31] ABRvS 8 februari 2012, LJN BV3249.
[32] Zie bijvoorbeeld ABRvS 31 augustus 2005, LJN AU1765; ABRvS 17 januari 2007, LJN AZ6376; ABRvS 29 juni 2011, LJN BQ9692.
[33] Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 4, blz. 34 (bijlage 1, punt 3.3, onder b), en Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 4, blz. 6 (punt 3, onder a)
[34] Zie de bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 32 127, nr. 160, voetnoot 157.

 

 

 

Share This