Artikel 6:7

De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken.

 

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoerd bij wet van 4 juni 1992 Stb. 315 (wetsvoorstel 21 221)

[bron: PG Awb I, p. 290-293]

VO = VvW

Tekst RvS = VvW [6.2.1]

Advies RvS

De in dit artikel opgenomen termijn van zes weken wijkt voor de contribuabelen in nadelige zin af van het thans geldende fiscale recht. Het is de Raad opgevallen dat in de toelichting op artikel 6.2.1 aan dit facet nauwelijks aandacht wordt besteed. Opgemerkt wordt slechts dat uit onderzoek van de Arob bezwaarschriftprocedure geconclu­deerd zou kunnen worden «dat aan een wat langere termijn dan dertig dagen behoefte bestaat en dat zo'n langere termijn van de kant van het bestuur veelal ook geen bezwaren ontmoet». Dat is naar het oordeel van de Raad te vaag. Het is geenszins denkbeeldig dat een verkorting van de bezwaar- en beroepstermijn tot onbedoeld neven­effect heeft dat het aantal bezwaar en beroepschriften met name in het fiscale recht sterk toeneemt ter veiligstelling van de termijn. Dit geeft een extra druk op het bestuur­lijke en justitiële apparaat, hetgeen zoveel mogelijk dient te worden voorkomen. Anderzijds dient erop te worden gewezen dat deze bepaling een verslechtering betekent voor de rechtspositie van derden-belangheb­benden in Arob-zaken, die door deze termijn van zes weken twee weken langer in onzekerheid blijven verkeren. Een en ander overziende, vraagt de Raad zich af of er voldoende redenen zijn de onder­havige termijn voor het gehele bestuursrecht te harmoniseren. Het college moge er daarom op aandringen dit artikel in herover­weging te nemen en in elk geval in de toelichting aan deze aspecten aandacht te besteden.

Nader rapport

De beroepstermijn werd en wordt in het wetsvoorstel bepaald op zes weken. Hoewel het brengen van uniformiteit in de vele uiteenlopende termijnen is toegejuicht, lopen de meningen over de meest aantrekke­lijke lengte ervan uiteen. Het Genootschap van bedrijfsjuristen heeft twee maanden verdedigd. De Nederlandse orde van advocaten stemt in met zes weken, de Neder­landse Vereniging voor Rechtspraak wil een uitzondering maken voor belastingzaken. De Unie van Water­schappen en de VNG bepleiten een maand of dertig dagen. De termijn van zes weken is mede gekozen als gemiddelde van de twee maanden die in het belastingrecht gebruikelijk zijn en de dertig dagen of een maand die elders meestal voorkomt. Wij hebben daarvoor gekozen omdat aldus een uniformele bezwaar- en beroepstermijn voor het gehele bestuursrecht zal gelden. Dat zal de doorzichtigheid van het bestuurs­recht zeer ten goede komen en daardoor het aantal misverstanden en fouten met betrekking tot termijnen sterk terugbrengen. Wij zien geen aanleiding te verwachten dat door de invoering van deze uniforme termijn van zes weken het aantal bezwaar- en beroepschriften in het fiscale recht wezenlijk zal toenemen. Mede omdat de elders gebruikelijke termijn van een maand of dertig dagen krap is, menen wij voorts dat de verlenging tot zes weken niet een onevenredig nadeel voor derden-belanghebbenden in Arob-zaken oplevert. Ook nadere overweging heeft ons daarom niet tot wijziging van artikel 6.2.1 gebracht.

VvW = Eindtekst

Memorie van toelichting

In talrijke wettelijke bepalingen waarin de mogelijkheid van bezwaar of beroep wordt geopend, wordt tegelijkertijd bepaald welke termijn voor het gebruik van die rechtsmiddelen geldt. Soms ontbreekt evenwel een termijnbepaling (zie KB 14 februari 1986, AB 1986, 506). De bestaande regelingen vertonen grote diversiteit. Zo loopt de lengte van de termijn uiteen en wordt zij nu eens in dagen, dan weer in maanden en soms in weken uitgedrukt. Soms wordt nauwkeurig aangegeven wanneer een termijn ingaat, in andere gevallen ontbreekt een precieze aanduiding daaromtrent. Er zijn regelingen die voorzien in de mogelijkheid om een te laat ingediend beroep- of bezwaarschrift onder omstandigheden toch nog ontvankelijk te achten, andere regelingen ontberen voorzieningen daaromtrent.
Dit is een ongewenste situatie. Zij brengt met zich, dat de rechtzoe­kenden zich steeds in ieder afzonderlijk geval moeten verdiepen in de daarvoor geldende regeling en altijd bedacht moeten zijn op speciale bepalingen. Een complicerende factor daarbij is dat men in een aantal gevallen niet kan volstaan met te kijken in de wet, maar ook moet nagaan hoe de jurisprudentie over problemen rond de termijnregeling luidt. Die jurisprudentie is, mede ten gevolge van ons pluriforme stelsel van administratief beroep en administratieve rechtspraak, niet steeds gemak­kelijk toegankelijk.
De nadelen van deze divergentie zijn evident. Een tijdrovend en daardoor vaak kostbaar onderzoek kan nodig zijn om in de praktijk rijzende vragen te beantwoorden. De onoverzichtelijkheid verhoogt de kans op het maken van fouten, met het voor de rechtzoekende meestal fatale gevolg van niet-ontvankelijkheid. Vanuit de Tweede Kamer is ook aangedrongen op uniformering van de termijnregeling.
Er zijn geen inhoudelijke argumenten voor de bestaande grote mate van diversiteit. Deze is ontstaan doordat de wetgeving stukjes bij beetjes over een lange periode tot stand is gekomen. Maar geen wetgever zou, wanneer hij een regeling voor het gehele terrein zou moeten ontwerpen, tot de huidige geschakeerdheid besluiten.
Bepalingen over termijnen voor het aanwenden van rechtsmiddelen zijn van groot belang voor de rechtszekerheid. Zowel aan het gebruik van een rechtsmiddel als aan het ongebruikt laten verstrijken van een beroepstermijn zijn belangrijke rechtsgevolgen verbonden. Zo hangt bij voorbeeld het rechtens onaantastbaar worden van een besluit daarmee samen.
Een zo groot mogelijke duidelijkheid is daarom een eerste vereiste. Duidelijkheid en zekerheid zijn in deze materie vaak van meer gewicht dan de keuze voor de inhoud van de regeling zelf. Al zal men vaak kunnen aarzelen over de meest wenselijke lengte van een termijn voor beroep of bezwaar, de wetgeving heeft vooral de plicht een keuze te doen die – hoe arbitrair wellicht ook – duidelijkheid biedt.
Voorop staat, dat een zo groot mogelijke uniformiteit gewenst is. Tegenover de grote voordelen van de eenvoud en harmonisatie staat slechts het beperkte nadeel, dat voor het ene geval een wat langere termijn gewenst kan zijn dan voor het andere. Voor een regeling van secundaire punten, zoals de wijze van bepaling van het begin en het einde van de termijn, bestaat nog minder reden deze verschillend te doen zijn.
Voorgesteld wordt daarom de materie in de Awb uniform te regelen. Voor het door deze wet bestreken terrein wordt daarom één, uniforme termijn als hoofdregel gesteld. Deze termijn zal, zo veel als mogelijk is, overal moeten gelden. Slechts wanneer dringende redenen bestaan om een kortere of langere termijn te bepalen, kan de bijzondere – formele ­wetgever van de hoofdregel afwijken.
In artikel 6.2.1 is gekozen voor een termijn van zes weken, en wel op de volgende gronden.
Zoals hierboven aangegeven, is uniformiteit in deze zaak van groot belang. Aan de ene kant staat de veel voorkomende termijn van omstreeks een maand. Voor een – met name kwantitatief – belangrijke groep beschikkingen is de termijn evenwel twee maanden: de beschik­kingen op het gebied van het belastingrecht. Met het oog op de harmoni­satie zou dan voor een van deze beide bestaande termijnen gekozen kunnen worden. Er zijn evenwel goede argumenten om een nieuwe termijn te kiezen die tussen beide bestaande termijnen inzit.
In de eerste plaats leert de praktijk dat een termijn van 30 dagen/een maand in veel gevallen aan de korte kant is. In gevallen dat men alvorens een verantwoorde beslissing te nemen omtrent de aanwending van een rechtsmiddel eerst een deskundige moet raadplegen, geraakt men gemakkelijk in grote tijdnood. Dat leidt ertoe dat veelvuldig zogenaamde «pro forma» bezwaar- of beroepschriften worden ingediend, die ertoe strekken de aanwending van het rechtsmiddel veilig te stelen, maar feitelijk nog geen onderbouwde stellingen inhouden. De eigenlijke bezwaar- of beroepschriften komen dan later, hetgeen leidt tot enige verlenging van of extra handelingen in de procedure.
In de huidige tijd is het, anders dan in het verleden, niet ongebruikelijk dat men voor periodes van drie of vier weken of zelfs langer met vakantie gaat. Bij bezwaar- en beroepstermijnen van een maand kan daar grote tijdnood uit voortvloeien. Bij een wat langere termijnstelling zullen de problemen sterk afnemen. Op belangrijke rechtsgebieden komen dan ook langere termijnen voor, zoals de genoemde termijn van twee maanden in het belastingrecht.
Ook het E.E.G.-recht kent een termijn van twee maanden. In Frankrijk geldt eveneens in het algemeen een termijn van twee maanden.
Dat aan een wat langere termijn dan 30 dagen behoefte bestaat, en dat zo'nlangere termijn van de kant van het bestuur veelal ook geen bezwaar ontmoet, zou men kunnen concluderen uit het eerder genoemde onderzoek naar de Arob-bezwaarschriftprocedure. Daaruit blijkt dat men er bij de behandeling van bezwaarschriften moeite mee heeft om geringe termijnoverschrijdingen af te straffen met niet-ontvankelijkverklaring.
In de tweede plaats heeft het een zeker voordeel om de termijn in weken vast te stellen. Niet voor niets aarzelt de wetgever steevast tussen de keuze voor 30 dagen of een maand. Ook in de Aanwijzingen voor de wetgevingstechniek (zie aanwijzing nr.70) heeft men deze knoop niet kunnen doorhakken. Aan beide termijnstellingen kleven bezwaren: 30 dagen komt neer op een moeizaam tellen waarbij de juiste vaststelling van het einde, mede in verband met de invloed van de Algemene termij­nenwet, nogal eens problemen geeft. Een maand is makkelijker te berekenen, maar heeft als bezwaar dat de termijn varieert van 28 tot 31 dagen, de invloed van de Algemene termijnenwet nog buiten beschouwing gelaten.
Er zijn dus argumenten die pleiten voor enige verlenging en voor een uitdrukken van de duur in weken in plaats van in dagen of maanden. Het tellen in weken is eenvoudig, een beroep op de Algemene termijnenwet zal minder nodig zijn en bij de keuze voor een termijn van zes weken is de verlenging ten opzichte van de meest voorkomende termijnen van 30 dagen/een maand niet te groot. Een langere termijnstelling zal in een aantal gevallen voor het bestuur of derden-belanghebbenden bezwaarlijk zijn, omdat dan te lang onzeker blijft of de beschikking zonder risico kan worden uitgevoerd.
De termijn van zes weken zal ertoe kunnen leiden dat ten aanzien van besluiten waarbij thans een bezwaar- of beroepstermijn van ongeveer een maand geldt, minder pro forma bezwaar- en beroepschriften worden ingediend. En gebeurt dat toch nog, dan zou er voor het bestuurs- of beroepsorgaan reden kunnen zijn een kortere termijn voor het aanvullen van het bezwaar- of beroepschrift te stellen dan thans gebruikelijk is.
Er is van afgezien te bepalen dat bij wettelijk voorschrift een andere termijn kan worden vastgesteld. Er zijn weliswaar gevallen waarin de aard van het bestreden besluit om een voorziening op korte termijn vraagt, maar aan dat verlangen behoort tegemoet te worden gekomen door een goede regeling voor schorsing of voorlopige voorziening. Een korte termijn voor beroep of bezwaar biedt dan geen oplossing, omdat daarmee nog geenszins een uitspraak op korte termijn wordt gegaran­deerd. Bovendien kan beroep tegen een besluit dat in de praktijk niet meer kan worden teruggedraaid (men denke aan de weigering van een standplaatsvergunning voor een inmiddels gehouden jaarmarkt) nog van belang zijn voor een volgende aanvraag (als ten minste niet wordt geoor­deeld dat sprake is van voldoende processueel belang) of in verband met de mogelijkheid van schadevergoeding. Uiteraard blijft overigens de formele wetgever bevoegd uitdrukkelijk af te wijken van de termijnre­geling van artikel 6.2.1.
Waar geen dringende reden bestaat voor afwijking, zou de wetgeving geen termijnen voor beroep en bezwaar meer moeten bevatten. In het kader van de invoeringswetgeving zullen bestaande bepalingen op dat punt zoveel mogelijk dienen te vervallen.

Voorlopig verslag II

[2.160] Dit artikel bepaalt dat de termijn voor het indienen van een bezwaar- ­of beroepschrift zes weken bedraagt. De Raad van State vraagt zich in haar advies af of er voldoende redenen zijn de onderhavige termijn voor het gehele bestuursrecht te harmoniseren. De leden van de fracties van de P.v.d.A. en D66 hechtten eraan op te merken, dat zij een harmonisatie op het punt van de termijnen voorstaan.
[2.161] De leden van de S.G.P.-fractie hadden geconstateerd dat over de termijn van 6 weken geen volledige overeenstemming bestaat, waarbij vooral de belangen van de houder van een beschikking een rol spelen. Zij waren van mening dat er een relatie bestaat tussen de lengte van de termijn en het aantal ingediende pro forma bezwaarschriften. Zij vroegen hoe de bewindslieden deze verhouding zien en in hoeverre zij, gezien deze relatie, een verkorting van de termijn acceptabel achten.
[2.162] Het lid van de fractie van de R.P.F. onderstreepte, onder het voorbehoud hiervoor (bij artikel 6.2.0) gemaakt, het belang van een uniforme termijn. Zes weken is in dit kader een redelijk compromis.
[2.163] Het VNG acht de zes weken-termijn te lang; door de regering is onvoldoende aangetoond dat de gebruikelijke termijn van 30 dagen niet voldoende zou zijn. Met betrekking tot handhaving van de termijn in de vakantietijd kan onderscheid worden gemaakt tussen degene die in kennis is gesteld van een beschikking en die belanghebbenden waarbij zulks niet het geval is.
Men moet de lengte van de termijn laten afhangen van evenwicht tussen de termijn die de burger redelijkerwijs nodig heeft om te bepalen of hij een beslissing van de overheid kan accepteren en de termijn die de overheid redelijkerwijs moet hebben om zekerheid te krijgen dat haar beslissing geaccepteerd is. Het gevolg van deze opvatting is dat termijnen die liggen op verschillende terreinen verschillend moeten zijn. De C.D.A.-fractie is het met deze stelling niet eens aangezien zij niet te bepalen is en leidt tot grote discussies rond «redelijkerwijs».
[2.164] Wordt door verlenging van de bezwaar- en beroepstermijnen degene tot wie een besluit wordt gericht niet benadeeld? Hij kan immers slechts gebruik maken van bijvoorbeeld de vergunning met het risico dat bij vernietiging de gevolgen ongedaan moeten worden gemaakt.
Wil de regering haar mening over bovenstaande stellingen geven?
[2.165] Verkorting van de huidige termijn van twee maanden voor fiscale bezwaar- en beroepschriften tot zes weken kan tot twee tegengestelde effecten leiden: minder ontvankelijke bezwaarschriften. Dat laatste effect zal nog versterkt kunnen worden door de bepaling van artikel 6.2.0b, dat een «redelijke» (zie MvT, blz.124 (25)) termijn biedt voor het herstellen van een verzuim, bv. het aangeven van de gronden van het bezwaar.
Van welk effect gaat de regering per saldo uit?
Is overigens de verhouding tussen de termijn die een belasting­plichtige geboden wordt om bezwaar te maken (zes weken) en de termijn die het bestuursorgaan heeft om uitspraak te doen over het bezwaar­schrift (voorgesteld wordt: een jaar) niet onevenwichtig?

Memorie van antwoord II

(2.160 t/m 2.165) Met genoegen namen wij kennis van het gevoelen van de fracties van de P.v.d.A. en D66, waaruit een voorkeur voor een uniforme termijn voor bezwaar en beroep blijkt.
Naar ons oordeel is uniformiteit in dit opzicht van doorslaggevende betekenis. De bekendheid van een algemene termijn kan aanzienlijk groter zijn dan van vele verschillende termijnen, met als gevolg dat het aantal fouten en vergissingen beperkt kan blijven.
Niet te ontkennen valt dat de lengte van iedere termijn een arbitrair element in zich draagt. De belangen van degenen die zich over een procedure willen beraden en degenen die zekerheid over de werking van het besluit willen hebben, zijn aan elkaar tegengesteld. Men kan wel trachten de lengte van de termijn nauwkeurig af te stemmen op de aard van het besluit dat wordt genomen en op andere relevante omstandigheden, maar dat is in de praktijk nauwelijks te doen zonder tot een uiterst genuanceerde en daardoor onwerkbare regeling te komen.
De oplossing voor dit probleem ligt ook niet in een verschillende lengte van de termijn voor de verschillende terreinen, zoals wordt verondersteld in de opvatting, genoemd in vraag 2 163. Want ook op ieder terrein afzonderlijk zal gelden dat de tijd «die de burger redelijkerwijs nodig heeft om te bepalen of hij een beslissing van de overheid kan accepteren» van geval tot geval zal verschillen, al naar gelang van het belang en de gecompliceerdheid van het besluit en de deskundigheid van de burger.
Het lijkt ons ook niet goed werkbaar de in de vraag 2 163 genoemde suggestie van de VNG te volgen. De VNG zou voor de handhaving van de termijn in de vakantieperiode een onderscheid willen maken tussen degene die in kennis is gesteld van het feit dat een beschikking te verwachten valt en de belanghebbende waarbij dat niet het geval is. De termijnregeling moet in de eerste plaats zekerheid bieden. Indien op de algemene regel te vaak een uitzondering moet worden gemaakt voor bijzondere omstandigheden bijvoorbeeld door langs de weg van de verontschuldigbare termijnoverschrijding van artikel 6.2.5 met vakanties rekening te houden wordt die zekerheid juist niet bereikt.
Naar onze mening moeten ook de bezwaren van de verlenging van de termijn voor die gevallen waarin thans een termijn van een maand of dertig dagen geldt, niet overtrokken worden. Het feit dat het bestuursorgaan of een andere belanghebbende een kleine twee weken langer moeten wachten voordat zekerheid bestaat omtrent de vraag of in beroep wordt gegaan, moet gerelateerd worden aan de totale besluitvormingsduur van de beslissing. Indien in een bepaald geval de beslissing op een aanvraag acht weken in beslag neemt, zal de periode waarin de aanvrager in het onzekere verkeert over de vraag of aan zijn verzoek wordt voldaan, veertien weken bedragen, uitgaande van een bezwaartermijn van zes weken. Bij een termijn van een maand zal die periode ruim twaalf weken zijn, relatief niet een erg groot verschil.
De grotere zekerheid die met een uniforme termijn wordt bereikt weegt naar onze mening op tegen de nadelen die daaruit voor sommigen voortvloeien; daarbij verdient aantekening dat tegenover die nadelen voor anderen steeds weer voordelen staan.
Voor fiscale zaken zal van een verkorting van de termijn met ongeveer twee weken sprake zijn. Dit zou ertoe kunnen leiden dat in minder gevallen voldoende gemotiveerde bezwaar- of beroepschriften worden ingediend. Wij verwachten op dit punt geen grote verschillen met de huidige situatie, aangezien niet de indruk bestaat dat deze geschriften in zaken waar nu een termijn van een maand of dertig dagen bestaat, meer gebreken vertonen dan in fiscale zaken, waar nu een dubbele termijn geldt. Zoals eerder gezegd houdt de regeling over het niet-ontvankelijk verklaren van bezwaar- en beroepschriften voor het bestuursorgaan of de rechter geen enkele verplichting in om daartoe ­al dan niet na een zekere termijn over te gaan. Door de aanvullende bevoegdheid die nu ook in fiscale zaken wordt gegeven zal voor bestuur of rechter een ruimere mogelijkheid bestaan de meest doelmatige wijze van behandelen van gebrekkige geschriften te kiezen. Dit kan tot enige lastenverlichting leiden.
Hoewel, zoals in het voorlopig verslag gesteld, op het eerste gezicht sprake kan zijn van een zekere onevenwichtigheid in fiscale zaken in de termijn voor bezwaar – zes weken – en de termijn waarbinnen het bestuur op het bezwaarschrift moet beslissen – een jaar – zal daarvan in de praktijk toch niet gesproken kunnen worden. De termijn van een jaar is gekozen omdat de belastingdienst ook de tijd moet hebben een bezwaarschrift in een gecompliceerde zaak, waarin nader onderzoek nodig kan zijn, af te handelen. Doorgaans zullen bezwaarschriften binnen een aanzienlijk kortere tijd worden afgedaan. Bovendien zijn de termijnen niet geheel vergelijkbaar: binnen de termijn van zes weken kan worden volstaan met het indienen van een gemotiveerd geschrift, dat nader kan worden aangevuld en toegelicht. De termijn voor het beslissen op het bezwaarschrift dient om de bezwaarprocedure volledig te kunnen afwerken, inclusief het horen van de belastingplichtige en het formuleren en afdoende motiveren van een definitief standpunt.

Eindverslag

(2.165) In de redactie/druk van dit onderdeel van het voorlopig verslag is een zinnetje weggevallen, waardoor in plaats van twee tegengestelde effecten slechts één mogelijk effect genoemd wordt. Vraagpunt 2.165 uit het voorlopig verslag zou dus alsnog gesteld moeten worden. Zou de regering hierop willen antwoorden?

Nota naar aanleiding van het eindverslag

(2.165) De commissies zijn van oordeel dat verkorting van de huidige termijn van twee maanden voor fiscale bezwaar- en beroepschriften kan leiden tot twee tegengestelde effecten: minder ontvankelijke bezwaar- en beroepschriften en meer pro forma bezwaar- en beroepschriften. Zij stellen de vraag van welk effect wij per saldo uitgaan. Wij menen dat beide effecten, afgezien wellicht van een korte periode waarin de burgers nog aan de nieuwe termijn moeten wennen, beperkt van omvang zullen zijn. De indruk bestaat, dat thans termijnoverschrijdingen veelal niet ontstaan doordat een periode van twee maanden te kort zou zijn om een bezwaar- of beroepschrift voor te bereiden, maar doordat de betrokkenen bij hun werkplanning met het bestaan van de volle termijn rekening houden. In dit licht verwachten wij dat burgers en hun gemachtigden hun gedrag spoedig aan de nieuwe termijn zullen aanpassen. Een dergelijke aanpassing is ook mogelijk, nu aan een bezwaar- of beroepschrift geen zware eisen worden gesteld, zodat zes weken in het algemeen voldoende moet worden geacht om zo een geschrift op te stellen. Per saldo verwachten wij derhalve noch een substantiële vermindering van het aantal ontvankelijke bezwaar- en beroepschriften, noch een substantiële toename van het aantal pro forma bezwaar- en beroepschriften.

UCV

De heer Wolffensperger (D66, p.19): De derde opmerking gaat over de  uniforme termijn in artikel 6.2.1. Wij zijn het daarmee eens, alleen als het dringend noodzakelijk is, zouden uitzonderingen elders moeten worden gemaakt. Ik wil van de bewindslieden nog iets vernemen over problemen die verondersteld  worden met de termijn van zes weken, te rijzen in het belastingrecht. Het bezwaar is naar voren gebracht dat dit zou leiden tot een groot aantal   pro forma bezwaar- en beroepschriften. Is dat bezwaar reëel en, zo ja, is dat dan eigenlijk een probleem?
De heer Scheltema (p. 44): Ten slotte heeft de heer Wolffensperger nog gevraagd of de verkorting van de termijn voor het indienen van bezwaar- en beroepschriften in fiscale zaken niet tot een uitbreiding van het aantal pro forma bezwaar- en beroepschriften zal leiden. Op dit moment komt het toch al vaak voor dat dergelijke bezwaar- en beroepschriften worden ingediend. Wij  hebben de indruk dat, na even wennen, de wat kortere termijn – ongeveer twee weken korter – in dat opzicht toch niet tot grote veranderingen in de praktijk aanleiding zal geven.