6.1 Inleidende bepalingen (artt. 6:1-6:3)

HOOFDSTUK 6 ALGEMENE BEPALINGEN OVER BEZWAAR EN BEROEP

Afdeling 6.1 Inleidende bepalingen
[bron: PG Awb I, p. 277-281]

Advies RvS

De bezwaarschriftprocedure
Terecht wordt in de inleiding van hoofdstuk 6 bijzondere aandacht besteed aan de bezwaarschriftpro­cedure. De Raad onderschrijft het betoog waarin op de voordelen van de bezwaarschriftprocedure wordt gewezen en het belang dat in de AWB algemene regels worden opgenomen. Wel dienen de volgende kanttekeningen te worden geplaatst.
Het valt op dat de beschrijving van de voordelen geheel is gericht op de rechtsbescherming en met name op de afdoening van concrete geschillen. De bezwaarschriftpro­cedure biedt, aldus de memorie van toelichting, de mogelijkheid de besluitvorming te verbeteren en eventueel tot de oplossing van het geschil te komen waardoor een beroep op de rechter wordt voorkomen. Mocht het geschil toch aan de rechter worden voorgelegd dan krijgt deze een beter afgeba­kende en duidelijker uitgewerkte zaak voor zich. De Raad wijst erop dat aan een algemeen geldende bezwaarschriftprocedure ook uit algemeen bestuurlijk oogpunt belangrijke voordelen zijn verbonden. In dit verband wijst de Raad er bijvoorbeeld op dat het openbaar bestuur door bezwaarschriften inzicht kan verkrijgen in gebreken in de organisatie. De Raad adviseert ook deze argumenten voor invoering van een algemeen geldende bezwaarschriftprocedure in de toelichting op te nemen. Het is naar de mening van de Raad ook daarom wenselijk op de bestuurlijke aspecten te wijzen omdat de neiging bestaat de verbetering en uitbreiding van bezwaarschriftprocedures louter als een justitieel belang te zien en de kosten geheel aan de justitie en de rechtsbescherming toe te rekenen. Een deugdelijke bezwaarschriftpro­cedure moge mede in het belang van het bestuur zijn, dat wordt zeker niet altijd zo gezien. De ervaring wijst uit dat de behandeling van bezwaar­schriften in een aantal gevallen minimalistisch plaatsvindt. Er wordt dan met louter horen volstaan. Hetgeen in de toelichting op artikel 6.3.7 wordt verondersteld, zal niet altijd worden bewaarheid. Met name moet worden betwijfeld of de hoorzitting in de bedoelde gevallen wordt gebruikt om naar een oplossing voor de gerezen problemen te zoeken. Daarom geeft de Raad in overweging deze in de toelichting genoemde functies in de wettekst tot uitdrukking te brengen.
Blijkens de memorie van toelichting bij de begroting van het Ministerie van Justitie (Rijksbe­groting voor het jaar 1989, 20 800, hoofdstuk VI, nr. 2) worden de mogelijkheden onderzocht om voor het gehele bestuursrecht tot een verplichte bezwaarschriftprocedure te komen. Daarbij past niet de in de artikelen 6.2.9 en 6.2.10 geregelde bezwaarschriftprocedure. Deze laatste regeling moet ook worden ontraden omdat zij strijdig is met de beoogde eenvoud en voorts omdat zij problemen oproept. Zo rijst de vraag wat gebeuren moet als in een bepaalde zaak enkelen beroep op de rechter doen, maar anderen niet dezelfde gedragslijn volgen en een bezwaarschriftprocedure prefereren.

Nader rapport

De bezwaarschriftenprocedure
De Raad wijst er terecht op, dat de bezwaarschriftprocedure niet alleen van belang is voor de rechtsbe­scherming en het oplossen van concrete gevallen, maar ook uit algemeen bestuurlijk oogpunt voordelen biedt, aangezien de behandeling van bezwaarschriften inzicht kan geven in gebreken in de bestuurlijke organisatie. Overeen­komstig het advies van de Raad is hieromtrent een passage in de memorie van toelichting opgenomen, te weten in het algemeen deel van de toelichting op hoofdstuk 6.
De Raad ontraadt de in de artikelen 6.2.9 en 6.2.10 neerge­legde regeling inzake een aanvul­lende bezwaarschriftprocedure, omdat zij strijdig is met de eenvoud die de Awb beoogt. Wij delen dit standpunt en menen dat er zowel vanwege de voordelen van de bezwaarschriftprocedure als de beoogde eenvoud reden is de zojuist bedoelde aanvullende regeling te vervangen door een algemene verplichting in de Awb om vooraf­gaand aan het beroep op de admini­stratieve rechter de bezwaarschrift­procedure te volgen. Wij wijzen daarbij ook op de flexibele toepassing die de regeling van de bezwaarschriftprocedure in afdeling 7.1 op een aantal punten biedt. De invoering van een algemeen verplichte bezwaarschriftprocedure vormt de afsluiting van de ontwik­keling om, in navolging van de regeling van de Wet Arob ten aanzien van de decentrale overheden, op steeds meer terreinen tot de invoering van een dergelijke verplichte bezwaarschriftprocedure over te gaan. Bij de invoering van de Awb zullen de bezwaarmogelijk­heden in andere wetten worden geschrapt en zal de algemene regeling van de Awb gelden. Een en ander heeft ertoe geleid dat artikel 6.2.9, tweede lid, en artikel 6.2.10 zijn geschrapt, terwijl de aanhef van artikel 6.2.9, eerste lid, is aangepast. Uiteraard heeft dit eveneens tot aanpassing van de memorie van toelichting geleid. Ter wille van de overzichtelijkheid is het artikel naar het begin van afdeling 7.1 verplaatst en genummerd als 6.2.1a.
De suggestie van de Raad om de functies van het horen in de bezwaarschriftprocedure in de wettekst vast te leggen, hebben wij niet overgenomen. De in bezwaar aan de orde komende gevallen zijn zo verschillend, dat het niet goed mogelijk is de functies van het horen in korte, voldoende verplichtende bewoordingen vast te leggen. Dat geldt niet het minst voor de mogelijkheid die de bezwaarschrift­procedure biedt om meer in het algemeen naar een oplossing voor de gerezen problemen te zoeken. Dit bezwaar wordt nog versterkt doordat het wettelijk regelen van de functies van het horen in bezwaarschriftpro­cedures ertoe zou nopen, ook regels te geven omtrent de functies van het horen voorafgaand aan de primaire beschikking en wellicht eveneens omtrent het horen in administratief beroep. Het lijkt ons beter, te volstaan met een uiteenzetting van de functies van het horen in de memorie van toelichting.

Memorie van toelichting

In vergelijking met het voorontwerp zijn de bepalingen over bezwaar en beroep in het voorliggende wetsvoorstel ingrijpend gewijzigd (24).
Allereerst is een andere structuur gekozen. Dat hangt samen met de in het algemeen deel van deze toelichting vermelde en gemotiveerde keuze om in de Awb- te zijner tijd – een algemene regeling van het bestuurs­procesrecht op te nemen. In hoofdstuk 6 zijn, naast de inleidende bepalingen van afdeling 6.1, in afdeling 6.2 bepalingen neergelegd die voor alle vormen van bezwaar en beroep gemeenschappelijk kunnen en behoren te zijn. Hoofdstuk 7 bevat de bijzondere bepalingen die betrekking hebben op de beide vormen van rechtsbescherming die als bestuurlijke voorprocedures moeten worden gekwalificeerd: het bezwaar (geregeld in afdeling 7.1) en het administratief beroep (geregeld in afdeling 7.2). Hoofdstuk 8 zal de bijzondere bepalingen over het beroep op een administratieve rechter bevatten.
Ten tweede bevat afdeling 6.2 aanzienlijk meer bepalingen dan paragraaf 6.2 in het voorontwerp. In verschillende commentaren op het voorontwerp is de wens uitgesproken om reeds thans meer regels op te nemen die zowel voor bezwaar en administratief beroep als voor admini­stratieve rechtspraak gelden, teneinde daarin meer eenheid te brengen dan thans het geval is. Van de vele commentaren worden hier in het bijzonder genoemd de adviezen van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, de Nederlandse Orde van Advocaten en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Daarnaast verdient hier vermelding de gemeenschappelijke studiemiddag van de Vereniging voor Administratief Recht en de Nederlandse Vereniging voor Procesrecht, op 23 oktober 1987, waar in het algemeen voor meer harmonisatie werd gepleit.
In bedoelde commentaren hebben wij aanleiding gevonden om een aantal bepalingen die in het voorontwerp slechts voor bezwaar en administratief beroep geformuleerd waren, over te hevelen naar afdeling 6.2, die mede betrekking heeft op administratieve rechtspraak. Deze weg werd onder meer gewezen door P.J.G. Kapteyn, voorzitter van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State, tijdens bovenvermelde studiemiddag.
Een en ander heeft ertoe geleid dat thans in afdeling 6.2, in nog sterkere mate dan in het voorontwerp, die onderwerpen algemeen zijn geregeld die zowel bij beroep op de administratieve rechter als bij bezwaar en administratief beroep aan de orde komen. Daarbij is afdeling 6.2 tevens, met uitzondering van artikel 6.2.6, van overeenkomstige toepassing verklaard op het hoger beroep en het beroep in cassatie dat tegen sommige uitspraken van een aantal administratieve rechters openstaat. Aldus kon zonder gecompliceerde formuleringen ten aanzien van deze beroepsgangen dezelfde harmonisatie worden bereikt. Voordeel van deze uitbreiding van afdeling 6.2 is dat daardoor ongerechtvaardigde verschillen tussen administratief beroep en administratieve rechtspraak verminderd kunnen worden.
Om drie redenen is opneming van zodanig algemene regels reeds thans gewenst.
In de eerste plaats gaat het soms om regels die zowel door het bestuur als door de rechter worden toegepast. Men denke aan de vraag of een te laat ingesteld bezwaar of beroep toch nog ontvankelijk is omdat er redenen zijn de termijnoverschrijding te verontschuldigen. Aangezien in beginsel een bezwaarschriftprocedure vooraf gaat aan een beroep op de rechter, zullen in beide procedures vragen over termijnoverschrijding kunnen ontstaan. Het is dan gewenst dat voor beide gevallen eenzelfde regeling wordt vastgesteld. Er is immers geen enkele reden om de termijnoverschrijding in het ene geval anders te behandelen dan in het andere. Bovendien zou de burger ook niet begrijpen waarom feiten die in de ene procedure verontschuldigbaar zijn, dat in de andere niet zouden zijn.
In de tweede plaats gaat het soms om regels die op het grensvlak tussen primaire besluitvorming en rechtsbescherming liggen. Dat is het geval bij het voorschrift, dat op een beschikking de bezwaar- of beroeps­mogelijkheid moet worden vermeld. Het gaat dan om een verplichting van een bestuursorgaan, die niet tot het bestuursprocesrecht behoort, maar die wel gevolgen kan hebben voor de ontvankelijkheid van het beroep op de rechter.
Ten slotte is van belang dat enkele onderwerpen uitsluitend in een algemene wet goed geregeld kunnen worden. Dat doet zich voor bij de verplichting van een onbevoegde administratieve rechter of onbevoegd bestuursorgaan om een verkeerd ingediend beroepschrift naar het wel bevoegde orgaan te zenden. Omdat het een verplichting betreft voor vele organen, die steeds in verschillende wetten hun grondslag vinden, is buiten deze algemene wet moeilijk een bevredigende oplossing te vinden.
Het behoeft overigens geen betoog, dat een uniforme regeling van vragen die in talloos veel procedures bij bestuursorganen en rechters aan de orde komen, uit een oogpunt van harmonisatie en vereenvoudiging van regelgeving een belangrijke stap voorwaarts betekent. Juist in een materie als deze, waar veel verschillen niet op inhoudelijke gronden steunen maar voortvloeien uit het feit dat de regeling op uiteenlopende plaatsen in de wetgeving is opgenomen, biedt een algemene regeling grote voordelen.
Ten derde zijn vele bepalingen uit het voorontwerp heroverwogen, hetgeen in enkele gevallen tot betekenende wijzigingen heeft geleid. Deze worden telkens bij de desbetreffende artikelen aangegeven.
Wij achten het voorts van belang, op deze plaats nader in te gaan op de bezwaarschriftprocedure.
Deze vorm van rechtsbescherming heeft in de afgelopen jaren sterk aan betekenis gewonnen. Was zij oorspronkelijk voornamelijk gedacht als een middel om een te veelvuldig beroep op de administratieve rechter te voorkomen, zoals in belastingzaken en bij de invoering van de Wet Arob, tegenwoordig is duidelijk geworden dat zij daarnaast een zelfstandige functie vervult in een goede regeling van de rechtsbescherming en ook in algemeen bestuurlijke zin.
Doordat het bestuursorgaan een beslissing moet nemen over het bezwaarschrift dat tegen zijn eigen besluit wordt ingediend, kan de procedure ertoe dienen de bestuurlijke besluitvorming bevredigend af te ronden. Er bestaat daardoor een mogelijkheid om aspecten die bij de eerdere besluitvorming onvoldoende aandacht hadden gekregen, alsnog in de beschouwing te betrekken. Bij de heroverweging van het oorspron­kelijke besluit zullen vaak anderen betrokken zijn dan alleen degenen die bij de besluitvorming in eerste instantie een rol hebben gespeeld. Dit is het geval indien de beslissing op het bezwaarschrift in feite op een hoger niveau binnen het bestuursorgaan wordt genomen, en eveneens indien daarbij het advies van een adviescommissie wordt ingewonnen. Dit kan een belangrijke bijdrage vormen tot een evenwichtige besluitvorming. Uit onderzoek is dan ook gebleken, dat de bezwaarschriftprocedure in een aanzienlijk aantal gevallen tot een oplossing van het gerezen geschil kan leiden. Doordat de beoordeling van het geschil door een rechter op een andere wijze zou plaatsvinden, valt aan te nemen dat een beroep op de rechter in lang niet al deze gevallen tot een evenzeer bevredigende oplossing zou hebben geleid.
Een tweede voordeel van de bezwaarschriftprocedure is dat een geschil, indien dat uiteindelijk toch aan de rechter wordt voorgelegd, al een zodanige voorbehandeling heeft gehad, dat een beter afgebakende en duidelijker uitgewerkte zaak bij de rechter terecht komt. Dit voordeel wordt benadrukt in deel I van het Eindrapport van de Staatscommissie Herziening Rechterlijke Organisatie.
Naast de zelfstandige betekenis van de bezwaarschriftprocedure voor een goede rechtsbescherming blijft uiteraard overeind staan, dat aldus ook een belangrijke vermindering van de werkdruk van de administratieve rechter wordt bereikt.
Een derde, evenmin te onderschatten, voordeel van bezwaarschriftprocedures is van algemeen bestuurlijke aard. Het onderzoek tijdens de bezwaarschriftprocedure, het horen en de omstandigheid dat ook anderen dan zij die het bestreden besluit hebben voorbereid aan de behandeling van het bezwaarschrift deelnemen, leiden ertoe dat ook gebreken in de organisatie beter zichtbaar worden. Die signalen kunnen ertoe leiden dat meer algemene verbeteringen in de organisatie worden aangebracht. Dat is bevorderlijk voor de bestuurlijke kwaliteit in het algemeen en voor het voorkomen van nieuwe geschillen.
Deze positieve aspecten, waarop overigens ook in het Heroverwe­gingsrapport beroepsprocedures is gewezen, zijn voor de wetgever aanleiding geweest om het aantal bezwaarschriftprocedures uit te breiden. In aansluiting op deze ontwikkeling, die zich sinds het verschijnen van het voorontwerp heeft voortgezet, wordt thans in artikel 6.3.1a voor het gehele bestuursrecht bepaald dat – behoudens enkele uitzonderingen – aan het beroep op een administratieve rechter een bezwaarschriftprocedure vooraf moet gaan. Deze bepaling komt in de plaats van de artikelen 6.2.9 en 6.2.10 uit het voorontwerp, die voorzagen in een aanvullende zogenoemde dubbele facultatieve bezwaarschriftprocedure. Zie verder de toelichting op artikel 6.3.1a.
De omvang van wettelijke regelingen op het terrein van de bezwaar­schriftprocedure is omgekeerd evenredig met het belang ervan. De wetten die een bezwaarschriftprocedure mogelijk maken, plegen slechts een uiterst summiere procedurele regeling te geven of laten die zelfs geheel achterwege. Men moet daarom de jurisprudentie kennen om een goed beeld van een bezwaarschriftprocedure te verkrijgen.
Een en ander wordt verder gecompliceerd doordat zowel burgers als bestuursorganen met verschillende bezwaarschriftprocedures geconfron­teerd kunnen worden. Daarbij pleegt niet alleen de (summiere) wettelijke regeling van geval tot geval te verschillen, maar is ook de rechterlijke controle aan verschillende rechters opgedragen. Doordat die rechters tot uiteenlopende standpunten kunnen komen en ook in feite komen, is een goed inzicht in de materie slechts met grote moeite te verkrijgen.
Het is dan ook niet verwonderlijk, dat op dit terrein nogal wat onzekerheid bestaat. Uit de rechtspraak is af te leiden, dat bestuursor­ganen bij de afhandeling van de bezwaarschriftprocedure nogal eens fouten maken. Men bedenke in dit verband, dat met name de gemeente­besturen met een veelheid van verschillende bezwaarschriftprocedures worden geconfronteerd. Dit zijn in ieder geval de Arob-bezwaarschrift­procedure (met als rechter de Afdeling rechtspraak), de bezwaarschrift­procedure van de Algemene Bijstandswet (met uiteindelijk Kroonberoep, thans geconverteerd in beroep op de Afdeling voor de geschillen van bestuur), de bezwaarschriftprocedure van de Wet Sociale Werkvoor­ziening (met daarna beroep op de sociale-zekerheidsrechter) en de mogelijkheid een bezwaarschrift tegen gemeentelijke belastingaanslagen in te dienen (met daarna beroep op de belastingrechter). Het behoeft niet te verwonderen, dan niet ieder gemeentebestuur de eisen die de desbetreffende wetten en de jurisprudentie van ieder van de rechters stellen, geheel beheerst.
Het belang van de bezwaarschriftprocedure enerzijds en de ontoegan­kelijkheid van het toepasselijke recht anderzijds rechtvaardigen een regeling van deze materie in de Awb. Een dergelijke regeling wordt in afdeling 7.1 voorgesteld. Zij beoogt op de hoofdpunten tot duidelijke bepalingen te komen, terwijl anderzijds voldoende ruimte wordt geboden om op minder essentiële punten de behandeling toe te snijden op de specifieke kenmerken van de desbetreffende materie.
Afdeling 7.2 geeft op dezelfde wijze als bij de bezwaarschriftprocedure bijzondere regels over administratief beroep. De diversiteit van regelingen is hier nog sterker dan bij de bezwaarschriftprocedure. Soort­gelijke argumenten als hierboven ten aanzien van afdeling 7.1 zijn genoemd, pleiten voor algemene bepalingen over administratief beroep.
Bij de regeling van het administratief beroep is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de bezwaarschriftprocedure.

Voorlopig verslag II

[2.146] De leden van de C.D.A.-fractie vroegen de regering of het niet aanbe­veling verdient in de wetten betreffende het vragen van een beslissing/oordeel van de Onderwijsraad te bepalen dat paragraaf 6.1 en 6.2 ook van toepassing zijn op geschillen tussen de minister c.q. de inspectie en het bevoegd gezag van een bijzondere school. Toelichting: zo kan worden voorkomen dat bij de invoering van de Awb een verschillende procedure gaat gelden voor behandeling van geschillen betreffende enerzijds openbare scholen en anderzijds bijzondere scholen. Besluiten van bijzondere scholen vallen immers (als besluiten van organen van privaatrechtelijke rechtspersonen) krachtens artikel 1.3 niet onder de Awb.
[2.147] Het lid van de fractie van de R.P.F. achtte het een goede zaak dat de bezwaarschriftprocedure altijd vooraf gaat aan beroep of administratief beroep. Hij kon de daaraan ten grondslag liggende motieven onder­schrijven. Hij wenste echter te onderstrepen dat hoewel bezwaarschrift­procedure en (administratieve) beroepsprocedure enigszins verweven raken, het onderscheid immer gehandhaafd dient te blijven. Kan de minister onderschrijven dat een bezwaarschriftprocedure nimmer de plaats in kan nemen van een beroepsprocedure? In aansluiting op geluiden uit de literatuur vroeg dit lid of het aanbeveling verdient in de wet de mogelijkheid te openen dat de bezwaarschriftprocedure met wederzijds goedvinden van bestuursorgaan en belanghebbende wordt overgeslagen.

Memorie van antwoord II

(2.146) Hier is kennelijk sprake van een misverstand. Ook in relatie tot openbare scholen is hoofdstuk 6 niet van toepassing op de besluitvorming door de Onderwijsraad, zodat er ook niet in voorzien hoeft te worden dat het hoofdstuk van toepassing wordt in relatie tot bijzonder onderwijs. De beslissingen van de Onderwijsraad inzake schoolwerkplan- en leerplanvaststelling moeten worden beschouwd als primaire beslissingen, genomen door een zelfstandig bestuursorgaan. Met de in de onderwijswetgeving geregelde procedure wordt recht gedaan aan de grondslag van de pacificatiegedachte, namelijk dat niet de rijksoverheid maar de Onderwijsraad als pacificatieorgaan is belast met de besluitvorming inzake de toetsing van de bedoelde plannen aan de wettelijke voorschriften.
(2.147) In deze vraag ligt de suggestie besloten als zou de bezwaarschriftprocedure ook vooraf dienen te gaan aan het (administratieve) beroep op een ander bestuursorgaan. Dat is niet het geval: de bezwaarschriftprocedure is niet nodig als reeds een andere mogelijkheid van bestuurlijke heroverweging bestaat, in de vorm van administratief beroep. In het algemeen kan niettemin worden gesteld dat bezwaar de voorkeur heeft boven administratief beroep. Wij kunnen de bedoelde stelling derhalve onderschrijven, voor zover daarmee bedoeld is dat een bezwaarschriftprocedure nooit de plaats kan innemen van beroep op de administratieve rechter. Vervanging van administratief beroep door een bezwaarschriftprocedure is goed verdedigbaar, mits daarna beroep op de rechter verzekerd is.
De mogelijkheid om een bezwaarschriftprocedure met wederzijds goedvinden van bestuur en belanghebbende over te slaan, gaat niet alleen voorbij aan het belang van eventuele derden bij een heroverweging door het bestuur, maar ook aan het belang dat de administratieve rechter heeft bij een goed voorbereide zaak. Om deze reden zien wij op dit moment geen reden de bedoelde mogelijkheid op te nemen. Een bezwaar hoeft dat niet te zijn, aangezien de regeling op andere wijze voorziet in de mogelijkheid van verkorte afdoening: indien de belanghebbenden verklaren geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord, kan een hoorzitting achterwege worden gelaten en kan de zaak snel worden beslist. Dat zal bijvoorbeeld het geval kunnen zijn wanneer bij de voorbereiding van het besluit de stellingen van bestuur en belanghebbende voldoende duidelijk geworden zijn en een nadere procedure niet zinvol is. Op die wijze kan de zaak dan spoedig voor de rechter worden gebracht, zonder dat tekort wordt gedaan aan het belang van derden en van de rechter. Verwezen zij ook naar het antwoord op vraag 2.190.

Eindverslag

(2.146) Mochten de CDA-leden uit de beantwoording op 2.146 concluderen dat de Onderwijsraad in het geheel niet onder de Awb gaat vallen, zodat er wat betreft haar positie geen wijziging zal plaatsvinden?

Nota naar aanleiding van het eindverslag

(2.146) In de memorie van antwoord is in antwoord op vraag 2.146 gesteld dat hoofdstuk 6 van de Awb niet van toepassing is op de beslissingen van de Onderwijsraad inzake schoolwerkplan- en leerplanvaststelling, omdat de Onderwijsraad hier primaire beslissingen neemt. Hiermee is niet gezegd dat de Onderwijsraad buiten de Awb valt, zoals de leden van de CDA-fractie kennelijk veronderstelden. De Onderwijsraad wordt aangemerkt als een bestuursorgaan en valt als zodanig onder de werking van de Awb.