Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:
a. de schriftelijke weigering een besluit te nemen, en
b. het niet tijdig nemen van een besluit.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoerd bij wet van 4 juni 1992 Stb. 315 (wetsvoorstel 21 221)
[bron: PG Awb I, p. 281-283]
VO = VvW, behoudens onderdeel b, dat in het VO luidde:
het niet tijdig beslissen op verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen.
Tekst RvS = VvW, behoudens de tweede volzin, die in de Tekst RvS luidde:
Een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit is niet vatbaar voor bezwaar of beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft.
Voorstel van wet [6.1.3]
Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:
a. de schriftelijke weigering een besluit te nemen, en
b. het niet tijdig beslissen op een aanvraag.
Memorie van toelichting
Dit artikel geeft een regeling die in veel wettelijke voorschriften reeds voorkomt. Een groot aantal bijzondere bepalingen wordt daardoor in het vervolg overbodig. Bovendien worden nu nog bestaande leemtes op dit punt, een gevolg van het feit dat de bijzondere wetgever niet steeds aan deze problematiek heeft gedacht, opgeruimd.
Door de bepaling in de aanhef en onderdeel a wordt zeker gesteld dat, indien een administratiefrechtelijke voorziening openstaat tegen een besluit, diezelfde voorziening openstaat tegen de schriftelijke weigering een zodanig besluit te nemen.
Men kan daarbij aan verschillende situaties denken. Het kan voorkomen, dat een bestuursorgaan weigert om een besluit op een aanvraag te nemen, omdat het meent dat de aanvrager onvoldoende gegevens heeft verschaft om daarop een goede beslissing te baseren of dat de aanvrager niet de verschuldigde leges voor een aanvraag heeft betaald. Artikel 4.1.1.6 geeft het bestuursorgaan daartoe in een aantal gevallen de bevoegdheid. In die gevallen wordt dus geen inhoudelijk besluit genomen, maar wordt geweigerd om tot een besluit te komen. Uiteraard behoort dan ook rechtsbescherming mogelijk te zijn. Dat gebeurt door dezelfde voorzieningen open te stellen, die zouden openstaan indien het bestuursorgaan wel tot besluitvorming zou zijn overgegaan. Men vergelijke artikel 3 van de Wet Arob en soortgelijke bepalingen in andere wetten.
Daarnaast kan de bepaling nog betekenis hebben indien een bijzondere wet wel beroep openstelt tegen een positief besluit, zoals het verlenen van een vergunning, eventueel met voorschriften, maar niet tegen een negatief besluit, zoals het weigeren van de vergunning. Dit komt onder meer voor bij Kroonberoep (bij voorbeeld de artikelen 37, tweede lid, j. 29 van de Visserijwet 1963; 19 j.15 van de Wet Ziekenhuisvoorzieningen) en leidt dan tot onzekerheid over de vraag of in geval van weigering Arob-beroep openstaat. Vanzelfsprekend is het gewenst dat in dergelijke gevallen het beroep wordt beoordeeld door hetzelfde orgaan als hetwelk over het beroep tegen het positieve besluit zou oordelen.
De bepaling in onderdeel b bevat de in modernere wetgeving gebruikelijke voorziening, krachtens welke het niet reageren van een bestuursorgaan op een aanvraag voor bezwaar en beroep wordt gelijkgesteld met een uitdrukkelijk besluit. Verwezen zij naar artikel 3, tweede volzin, van de Wet Arob en soortgelijke bepalingen in andere wetten betreffende administratieve rechtspraak. Voor het begrip aanvraag zij verwezen naar artikel 1.3, aanhef en onderdeel c.
Doordat het niet tijdig beslissen op een aanvraag voor de regeling van bezwaar en beroep wordt gelijkgesteld met een uitdrukkelijk besluit, kan in bezwaar en beroep ook de inhoud van het te nemen besluit aan de orde komen. Blijkt bij voorbeeld tijdens de procedure voor een rechter welk besluit genomen had moeten worden, dan behoeft deze niet te volstaan met de uitspraak dat het bestuur niet tijdig heeft beslist, maar kan hij ook een oordeel geven over de inhoud van het besluit. Ook dit is in het algemeen in overeenstemming met de bestaande regelingen van de «fictieve weigering».
Van groot belang is het voorschrift voor besluiten waartegen beroep open staat bij de raden van beroep (werknemersverzekeringen, volksverzekeringen). Thans bestaat in het algemeen voor dit rechtsgebied niet het systeem dat na het verstrijken van wettelijk gestelde termijnen of na een redelijke termijn beroep tegen een fictieve weigering mogelijk is. Voor zover in de wetgeving betreffende de werknemers- en volksverzekeringen termijnen voor het nemen van besluiten voorkomen, heeft de Centrale Raad van Beroep zich in een constante jurisprudentie op het standpunt gesteld dat dergelijke termijnen slechts termijnen van orde zijn, waaraan niet de betekenis toekomt dat na het verstrijken van zo’n termijn een weigering om bij voorbeeld een uitkering toe te kennen, aangenomen mag worden.
Ook in veel regelingen over administratief beroep ontbreekt een regeling over de mogelijkheid van beroep bij stilzitten van het bestuursorgaan.
Een dergelijke situatie is uiterst onbevredigend. Indien een bestuursorgaan niet tijdig een besluit neemt, behoort een belanghebbende daartegen op dezelfde wijze verweermogelijkheden te hebben als bij een voor hem negatief besluit. De in de recentere wetgeving opgenomen regeling wordt daarom tot een algemene gemaakt.
De gelijkstelling met een uitdrukkelijk besluit vindt plaats indien er sprake is van een aanvraag waarop niet tijdig is beslist. Het begrip aanvraag is in artikel 1.3 als volgt omschreven: een verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen. De gelijkstelling van artikel 6.1.3, aanhef en onderdeel b, heeft op verschillende soorten aanvragen betrekking. Wordt een primaire beschikking, zoals de verlening van een vergunning of subsidie, gevraagd, dan gaat het om een aanvraag waarover afdeling 4.1.1 handelt. In die afdeling wordt geregeld binnen welke termijn op een dergelijke aanvraag moet worden beslist; wordt die termijn overschreden, dan is er geen sprake meer van een tijdig beslissen. Ook een bezwaarschrift of een beroepschrift is ingevolge artikel 1.3 een aanvraag. De bepaling geldt derhalve ook voor gevallen waarin de voor de behandeling van het bezwaar of het beroep bepaalde termijn wordt overschreden. Indien uit de wet niet blijkt binnen welke termijn ingevolge het in artikel 4.1.3.1, eerste lid, neergelegde beginsel moet worden beslist, moet worden aangenomen dat «niet tijdig» is beslist indien niet binnen een redelijke termijn een beslissing is genomen.
Er zij op gewezen, dat de voorgestelde bepaling in onderdeel b alleen ziet op het geval er een aanvraag is ingediend. Daaronder valt niet het geval dat de belanghebbende (verplicht) een opgave doet van bepaalde gegevens ten dienste van een voorgenomen beschikking. Men denke aan een aangifte voor de belastingen.
Opgemerkt moet nog worden dat in sommige wettelijke regelingen wordt bepaald, dat bij het niet nemen van een besluit binnen de daarvoor gestelde termijn een positief besluit aanwezig wordt geacht. Zo bepaalt artikel 15, tweede lid, van de Monumentenwet dat indien niet binnen zes maanden is beslist op de aanvraag voor een sloopvergunning, deze vergunning geacht wordt te zijn verleend. In een dergelijk geval bestaat in het algemeen aan de bepaling in onderdeel b geen behoefte meer: uit de wet vloeit dan reeds voort dat er een uitdrukkelijk besluit, nl. een vergunning, geacht wordt aanwezig te zijn. Het onderhavige artikel staat niet in de weg aan een dergelijke regeling in een bijzonder wettelijk voorschrift.
Voorlopig verslag II
[2.149] Artikel 6.1.3, aanhef en onderdeel a, stelt met een besluit gelijk de schriftelijke weigering een besluit te nemen.
Moet de mondelinge weigering een besluit te nemen gelijk worden gesteld met het niet tijdig beslissen op een aanvraag (onderdeel b van dit artikel), vroegen de commissies.
[2.150] Artikel 6.1.3, aanhef en onderdeel b, stelt met een besluit gelijk het niet tijdig beslissen op een aanvraag (fictieve weigering). Het niet of niet tijdig nemen van een ambtelijke beslissing wordt niet met een besluit gelijkgesteld zodat daartegen geen bezwaar en beroep openstaat. De commissies legden de volgende vragen aan de regering voor:
Verdient het aanbeveling om uit het oogpunt van rechtsbescherming van degene die bij het uitblijven van een ambtshalve beslissing is betrokken terzake een wettelijke regeling te treffen?
[2.151] Zal de beslistermijn van acht weken (4.1.3.1) niet leiden tot een groot aantal bezwaarschriften als gevolg van het niet tijdig beslist hebben op aanvragen en derhalve een vergroting van de werklast met zich meebrengen, hetgeen weer financiële gevolgen heeft?
Memorie van antwoord II
(2.149) Wordt mondeling geweigerd een besluit te nemen, dan komt geen besluit tot stand. Op de aanvraag is dan niet door het nemen van een besluit beslist. Een mondelinge weigering kan wegens bewijstechnische redenen echter niet op zichzelf met een besluit worden gelijkgesteld. Maar een mondelinge weigering zal wel gepaard gaan met het niet nemen van een besluit (d.w.z. een schriftelijke beslissing) binnen de daarvoor vastgestelde termijn. Na verloop van die termijn is de gelijkstelling met een besluit voltooid, zodat de mogelijkheid van beroep openstaat. In de praktijk zal evenwel reeds beroep kunnen worden ingesteld tegen de mondelinge weigering, gezien artikel 6.2.4, eerste lid, onder b: onder omstandigheden kan belanghebbende dan immers menen dat een «besluit» al wel tot stand gekomen is. Gewezen zij ook op de gewijzigde formulering van artikel 6.1.3.
(2.150) Er kan, zoals in het voorlopig verslag wordt verondersteld, inderdaad behoefte bestaan aan de mogelijkheid zich tot de rechter te wenden indien een ambtshalve door het bestuur te nemen beslissing niet tijdig wordt genomen. Dit zal met name het geval zijn indien het een voor de burger gunstige beslissing betreft.
Teneinde dit op eenvoudige wijze te bereiken is de redactie van de bepaling onder b gewijzigd in: «het niet tijdig nemen van een besluit». Voor ambtshalve besluiten waarvoor de wetgever heeft vastgesteld dat zij binnen een bepaalde termijn moeten worden genomen, zal na afloop van die termijn sprake zijn van het niet tijdig nemen van dat besluit.
Voor het beslissen op een aanvraag volgen uit de nieuwe redactie dezelfde rechtsgevolgen als uit de oude: het niet tijdig beslissen op een aanvraag betekent dat niet tijdig een besluit is genomen.
(2.151) Deze vraag kan ontkennend beantwoord worden. Zoals ook al bij punt 2 123 is vermeld, geldt de termijn van 4.1.3.1 slechts indien niet een specifieke termijn is gesteld. De lengte van de specifieke termijn kan verschillen naar gelang de aard van de beslissing, de spoed die daarbij in het algemeen is vereist, en de gecompliceerdheid van de materie.
Slechts indien geen bijzondere termijn is bepaald, geldt de regeling van het tweede lid van artikel 4.1.3.1. Ook daarin wordt echter geen vaste termijn genoemd, maar wordt alleen bepaald dat de beslistermijn in ieder geval verstreken is indien binnen acht weken noch een beschikking is genomen, noch bericht is gezonden binnen welke termijn de beschikking te verwachten valt.
Deze regeling leidt naar onze mening tot beslistermijnen die in overeenstemming zijn met de aard van de te nemen besluiten en de mogelijkheden van het bestuur. In dit licht is het goed erop te wijzen dat de regering op suggestie van de Nationale ombudsman reeds heeft besloten dat binnen drie weken op ieder aan het bestuur gericht verzoek moet worden gereageerd. Het voorschrift dat binnen acht weken een bericht moet worden verzonden, waarin tenminste moet worden vermeld binnen welke termijn een beschikking kan worden verwacht, behoort derhalve ook nu al te worden gevolgd.
De belangrijkste wijziging ten opzichte van de huidige situatie is echter de gewijzigde termijnregeling voor het indienen van bezwaar- en beroepschriften ingeval niet tijdig wordt besloten. Uit artikel 6.2.6 vloeit voort dat niet onmiddellijk nadat het bestuursorgaan in verzuim is met een tijdige beslissing, bezwaar hoeft te worden gemaakt of beroep hoeft te worden ingesteld, zoals dit thans ingevolge de Wet Arob wel het geval is. Wij verwachten dat het daardoor minder zal voorkomen dat een bezwaar- of beroepschrift primair wordt ingediend om verlies van rechten te voorkomen: men kan zonder risico afwachten of het bestuur niet alsnog tot een beslissing komt.
Als geheel veronderstellen wij derhalve dat de nieuwe regeling tot minder bezwaarschriften zal leiden dan onder een stelsel als dat van de Wet Arob.
Nota van wijziging
In artikel 6.1.3 komt onderdeel b te luiden als volgt:
b. het niet tijdig nemen van een besluit.
Toelichting NvW
De vervanging van de term «het niet tijdig nemen van een beslissing op een aanvraag» door «het niet tijdig nemen van een besluit» hangt samen met de problematiek van het stilzitten van de overheid bij begunstigende ambtshalve beschikkingen. Verwezen zij naar het antwoord op vraag 2.149. Tevens wordt door de nieuwe redactie duidelijk dat de gelijkstelling ook geldt voor een beslissing op een bezwaarschrift, waarvoor de term «aanvraag» minder adequaat is. De artikelen 6.2.6, 6.2.8 en 6.2.12a worden hiermee in overeenstemming gebracht.