Artikel 7:1

1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
a. het besluit in bezwaar of in administratief beroep is genomen,
b. het besluit aan goedkeuring is onderworpen,
c. het besluit een goedkeuring of een weigering daarvan inhoudt,
d. het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4,
e. het besluit is genomen op basis van een uitspraak waarin de bestuursrechter met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onderdeel a, heeft bepaald dat afdeling 3.4 geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijft,
f. het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit,
g. het besluit is genomen op grond van een voorschrift als genoemd in de bij deze wet behorende Regeling rechtstreeks beroep dan wel het besluit anderszins in die regeling is omschreven

2. Tegen de beslissing op het bezwaar kan beroep worden ingesteld met toepassing van de voorschriften die gelden voor het instellen van beroep tegen het besluit waartegen bezwaar is gemaakt.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoerd bij wet van 4 juni 1992 Stb. 315 (wetsvoorstel 21 221)

[bron: PG Awb I, p. 317-328]

[Eindtekst] Artikel 7:1 [6.3.1a]
1. Degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit bezwaar te maken, tenzij het besluit:
a. op bezwaar of in administratief beroep is genomen,
b. aan goedkeuring is onderworpen, of
c. de goedkeuring van een ander besluit of de weigering van die goedkeuring inhoudt.
2. Tegen de beslissing op het bezwaar kan beroep worden ingesteld met toepassing van de voorschriften die gelden voor het instellen van beroep tegen het besluit waartegen bezwaar is gemaakt.

VO Dit artikel was in het VO niet opgenomen.

Tekst RvS Dit artikel was in de Tekst RvS niet opgenomen.

Voorstel van wet

1. Degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit bezwaar te maken, tenzij het besluit:
a. op bezwaar of in beroep is genomen,
b. aan goedkeuring is onderworpen, of
c. de goedkeuring van een ander besluit of de weigering van die goedkeuring inhoudt.
2. Tegen de beslissing op het bezwaar staat beroep open met toepassing van de voorschriften die gelden voor het instellen van beroep tegen het besluit waartegen bezwaar is gemaakt.

Memorie van toelichting

Veel wettelijke voorschriften voorzien in de bevoegdheid of de verplichting om, voordat men zijn zaak aan de administratieve rechter kan voorleggen, bij het primair beslissende orgaan bezwaar te maken. Er zijn wetsvoorstellen tot wijziging van de Wet Arob, de Wet Arbo en de Ambtenarenwet 1929 in voorbereiding, die voorzien in uitbreiding van een dergelijke verplichte voorziening tot het grootste deel van het bestuursrecht. In het algemeen deel van de toelichting op de hoofd­stukken 6 en 7 is gewezen op de diverse belangen die met het volgen van een dergelijke bezwaarschriftprocedure gediend zijn. Ook de heroverwegingswerkgroep Recente conflictopwekkende regelgeving, onder voorzitterschap van A. Mulder, heeft deze belangen in een aan het kabinet aangeboden interim-rapport van 19 oktober 1988 benadrukt, uiteraard voor het terrein van haar opdracht. Daaraan is een soortgelijke stellingname voorafgegaan van een werkgroep onder voorzitterschap van J.G.F.M. Kessel, ingesteld door de Stichting Centrum voor Onderzoek van het Sociaal Zekerheidsrecht, zie hoofdstuk 7 van het rapport Snelheid van besluitvorming en rechtsbescherming op het terrein van het sociaal zekerheidsrecht (nr. 4 van de serie Publikaties SCOSZ, Deventer, 1988).
Om twee redenen hebben wij besloten de in de artikelen 6.2.9 en 6.2.10 van het voorontwerp vervatte algemeen aanvullende «dubbele facultatieve» bezwaarschriftprocedure niet over te nemen, doch een algemene verplichting tot het volgen van de bezwaarschriftprocedure in de Awb op te nemen. Ten eerste zouden de niet geringe belangen die met het volgen van een bezwaarschriftprocedure voorafgaand aan het beroep op een administratieve rechter zijn gediend, onvoldoende tot hun recht komen indien de jusitiabele en het bestuursorgaan in beginsel vrij zouden zijn al dan niet van de bezwaarschriftprocedure gebruik te maken. Dat uitgangspunt ligt ook aan de zojuist vermelde wetsvoor­stellen ten grondslag. Ten tweede verdient vanwege de gewenste doorzichtigheid van het bestuursrecht een eenvoudiger regeling dan die van het voorontwerp bepaald de voorkeur.
Net als in het voorontwerp en de Wet Arob staat de mogelijkheid van bezwaar niet open in een drietal in het eerste lid genoemde gevallen, waarin reeds op andere wijze in een verplichte bestuurlijke voorpro­cedure is voorzien.
De afwijking ten opzichte van het systeem van het voorontwerp heeft het mogelijk gemaakt tot een in verschillende opzichten eenvoudiger regeling te komen. Zo is door de huidige opzet van artikel 6.3.1a de noodzaak vervallen om nader te voorzien in de afstemming tussen de in het voorontwerp voorziene algemene aanvullende regeling en de regeling van de bezwaarmogelijkheden in afzonderlijke wetten. Immers artikel 6.3.1a maakt het mogelijk de bepalingen in afzonderlijke wetten eenvou­digweg te schrappen. Voorts behoefde in de huidige opzet van artikel 6.3.1a het tweede lid, uit artikel 6.2.9 van het voorontwerp niet te worden overgenomen. Dat lid voorzag in de situatie waarin tegen hetzelfde besluit door de een bezwaar wordt gemaakt en door een ander beroep wordt ingesteld. De rechter werd de bevoegdheid gegeven in dat geval de behandeling van het beroep op te schorten. Ten slotte behoefde artikel 6.2.10 niet te worden overgenomen. Dat artikel bood het bestuursorgaan mogelijkheden het bezwaarschrift niet in behandeling te nemen en gaf daaromtrent ook procedureregels.
De thans voorgestelde regeling is voor alle betrokkenen veel duidelijker en waarborgt dat het niet van het initiatief van de justitiabele èn het bestuursorgaan afhangt of de belangrijke voordelen van het volgen van de bezwaarschriftprocedure verwerkelijkt worden.
Beroep op een administratieve rechter staat meestal alleen open tegen besluiten. Bij de ambtenarenrechter en het College van Beroep voor het bedrijfsleven kan echter ook beroep tegen andere handelingen dan besluiten worden ingesteld. In verband met artikel 6.1.2 geldt ook in die gevallen de verplichting eerst de bezwaarschriftprocedure te volgen.
Ten slotte zij er in dit verband nog op gewezen dat de artikelen 3.5.5 en 6.2.15 ertoe verplichten bij de bekendmaking en de mededeling van het besluit concreet aan te geven of en bij wie bezwaar of beroep tegen het besluit mogelijk is.

Voorlopig verslag II

[2.184] De dubbele facultatieve bezwaarschriftenprocedure uit het voorontwerp is omgezet in een verplichte bezwaarschriftenprocedure. Dit artikel bepaalt dat degene die tegen een besluit een beroepsrecht op een administratieve rechter heeft alvorens beroep in te stellen verplicht is tegen het besluit bezwaar te maken (3 uitzonderingsgronden).
Is het verplicht stellen van de bezwaarschriftenprocedure niet teveel van het goede indien ook een of meer inspraakprocedures hebben plaatsgehad? Zou in zo’n geval, om vertraging en herhaling van zetten te voorkomen, niet gekozen moeten worden tussen of een inspraakpro­cedure of een bezwaarschriftenprocedure?
Suggestie: aan het eerste lid toevoegen:
d. onderworpen is geweest aan een uitgebreide voorbereidingspro­cedure.
Is de regering voornemens deze suggestie over te nemen?
[2.185] De leden van de fractie van de P.v.d.A. onderschreven vooralsnog de keuze voor een verplichte bezwaarschriftenprocedure. Zij waren echter wel van mening, dat een procedure ex ante en ex post (voorafgaande aan gerechtelijke procedure) veel bezwaren heeft. Zij vernamen gaarne het standpunt van de regering hieromtrent.
[2.186] De leden van de fracties van C.D.A. en D66 verwezen in dit verband naar het artikel van prof. mr. G.C. Gilhuis in Milieu en Recht (1990/5) voor wat betreft de specifieke samenloop tussen de non-contentieuze bezwaarprocedure van de VAR en de verplichte bezwaarschriftenpro­cedure als voorzien in de AWB, en vroegen de regering om een reactie. In samenhang met artikel 3.4.4 wilden de leden van de fractie van Groen Links het volgende opmerken. Deze leden meenden dat het naast elkaar laten bestaan van de voorbereidingsprocedure en de bezwaarschriftpro­cedure zou resulteren in een ten opzichte van de huidige situatie onnodige verlenging van de vergunningprocedure. Zij meenden dat gezien het algemene streven in de milieuwetgeving dat gericht is op verkorting van procedures, een keuze tussen beide procedures gemaakt zou moeten worden. Geplaatst voor de keuze gaven zij de voorkeur aan de voorbereidingsprocedure vooraf (Wabm) die voor hen duidelijk meerwaarde heeft boven de verplichte bezwaarschriftprocedure achteraf (Awb). Deze leden vonden vooral van belang dat de Wabm-procedure zich heeft bewezen als een wezenlijk en beproefd onderdeel bij de totstandkoming van de milieuvergunning. Zij wezen er met de CRMH op dat het gezien de complexiteit van de milieuvergunning de daarbij betrokken collectieve bepalingen en het beleidsmatige karakter van de milieuvergunning, voor alle betrokkenen (overheid, vergunningaanvrager, derden) heel belangrijk is in een vroegtijdig stadium invloed te kunnen uitoefenen op de te nemen beschikking. Een bezwarenmogelijkheid achteraf, tegen de dan al genomen beschikking, mist deze brede meningsvorming vooraf die volgens deze leden zo bevorderlijk blijkt te zijn voor de kwaliteit van de te nemen beschikking.
Als bijkomend argument daarvoor noemden zij dat als de voorberei­dingsprocedure zou verdwijnen, de m.e.r.-procedure volledig in de lucht zou komen te hangen. Naar hun oordeel zou dus moeten worden gekozen of voor een specifieke constructie waarbij in de Wabm een uitzondering wordt gemaakt op de verplichte bezwaarschriftprocedure van artikel 6.3.1a, eerste lid Awb, of voor een meer algemene constructie waarbij in de Awb zou kunnen worden bepaald dat geen bezwaarschrift­procedure hoeft te worden gevolgd als een uitgebreide voorbereidings­procedure heeft plaatsgevonden.
[2.190] Invoering van een bezwaarschriftenprocedure voor het sociale zeker­heidsrecht zal moeten leiden tot afschaffing van de voor beroep vatbare beslissing. Zou de AWB niet moeten voorzien in de mogelijkheid dat de burger met instemming van het betrokken bestuursorgaan (indien beiden geen heil zien in een heroverweging) direct beroep instelt bij de admini­stratieve rechter? (Vakgroep Staats- en Bestuursrecht RUU; NJB, 23/30 december, afl. 45/46).
[2.191] Artikel 6.1.1 formuleert als algemeen uitgangspunt dat de bepalingen over bezwaar en beroep alleen van toepassing zijn «indien is voorzien in de mogelijkheid van het maken van bezwaar of het instellen van beroep tegen een besluit». Artikel 6.3.1a vormt hierop een uitzondering.
Zou het niet beter zijn de uitzondering van artikel 6.3.1a op het in artikel 6.1.1 vervatte uitgangspunt in de tekst van dit artikel te noemen?
[2.192] De verplichte bezwaarschriftenprocedure zal een forse stijging van bestuurslasten tot gevolg hebben. De commissies koppelden daar de volgende vraag aan:
Zal in de gevallen dat aan een beschikkingverlening een van de volgende procedures voorafgaat niet een keuze gemaakt dienen te worden tussen deze procedure of de verplichte bezwaarschriftenpro­cedure:
a. een uitgebreide non-contentieuze procedure (WABM);
b. een «bezwaarschrift-achtige» procedure (artikel 122, zesde lid, WWO);
c. een pseudo-wettelijke beroepsprocedure?
[2.193] Het fiscale recht kent een aantal besluiten waartegen geen bezwaar doch alleen beroep open staat. Zo staat tegen het besluit van de inspecteur om met toepassing van art. 31 AWR (richtige heffing) een belastingaanslag vast te stellen direct beroep open bij het Gerechtshof. Hoewel toepassing van richtige heffing om beleidsmatige redenen de laatste jaren achterwege is gebleven, rijst toch de vraag of art. 6.3.1a Awb betekent dat de belastingplichtige eerst een bezwaarschrift bij de inspecteur moet indienen.
Welke ratio kan een verplichte bezwaarprocedure in dit concrete geval hebben, nu het besluit van de inspecteur slechts met machtiging van de minister van Financiën kan zijn genomen (art. 32 AWR)? Wordt door dit artikel ook bij navorderingsaanslagen tussenvoeging van een bezwaarprocedure verplicht? Om hoeveel aanslagen, respectievelijk beroepschriften gaat het hier jaarlijks? In welke andere gevallen zal deze bepaling in de Awb tot tussenvoeging van een bezwaarprocedure leiden?

Memorie van antwoord II

(2.184, 2.185 en 2.186) Zoals ook in de memorie van toelichting is uiteengezet, heeft de bezwaarschriftprocedure een zelfstandige functie. Het feit dat een besluit zorgvuldig is voorbereid, is onvoldoende reden om af te zien van een bezwaarschriftprocedure. Dit speelt niet alleen wanneer sprake is van inspraak door meer belanghebbenden, maar ook bij besluiten waarbij slechts het belang van een enkele belanghebbende is betrokken.
Niettemin is inderdaad goed voorstelbaar dat bij de bezwaarschriftprocedure dezelfde bedenkingen naar voren worden gebracht als welke bij de voorbereiding van het besluit naar voren zijn gebracht, en zal een bezwaarschriftbehandeling aldus inderdaad slechts een beperkte toegevoegde waarde hebben. In zo’n geval zal het bezwaar veelal, met gebruikmaking van artikel 6.3.8, onderdeel b (dat in het voorontwerp niet voorkwam maar mede met het oog op situaties, als bedoeld in de vorige zin, is toegevoegd), verkort kunnen worden afgedaan wegens kennelijke ongegrondheid ervan, zodat op die manier een herhaling van zetten wordt vermeden. Zo’n beslissing zal veelal binnen enkele weken genomen kunnen worden. Het geheel overslaan van de bezwaarfase achten wij echter niet aangeraden, omdat ook in zulke gevallen de bezwaarschriftprocedure toch een rol van belang kan vervullen, bijvoorbeeld bij het herstellen van vorm- en andere gebreken die bij de voorbereiding van het besluit nog niet voorzien konden worden en die aldus nog hersteld kunnen worden voordat de zaak eventueel in beroep aan de rechter wordt voorgelegd.
(2.190) De vraag of het mogelijk moet zijn de bezwaarschriftprocedure over te slaan en direct beroep bij de rechter in te stellen indien bestuursorgaan en burger beiden daaraan de voorkeur geven is bij de voorbereiding van deze bepaling voorwerp van discussie geweest. Zij is echter negatief beantwoord omdat de voordelen ervan beperkt zijn, terwijl de regeling gecompliceerder wordt.
Wat het voordeel betreft, dit bestaat erin dat geen bezwaarschriftprocedure wordt gevoerd indien deze door burger en bestuur overbodig wordt gevonden. De vraag is echter wanneer dat het geval is, en wie dat namens het bestuur moet beoordelen. De Awb gaat ervan uit dat in de bezwaarschriftprocedure een ander dan degene die het bestreden besluit heeft genomen, bij de beoordeling wordt betrokken (artikel 6.3.10), terwijl vaak ook een commissie zal optreden. In die gevallen zal, ook al staat het standpunt van de oorspronkelijke beslisser vast, de bezwaarschriftprocedure toch nog wel voor hem onverwachte aspecten kunnen opleveren. Bovendien rijst de vraag wie in een dergelijk geval met het laten vallen van de bezwaarschriftprocedure moet instemmen: de oorspronkelijk beslisser, of degene die met horen zou worden belast? Het laatste verdient de voorkeur, maar reduceert ook de voordelen van het overslaan van de bezwaarschriftprocedure.
Daartegenover staat dat de voordelen in de sfeer van besparing van werklasten beperkt blijven. De bezwaarschrifprocedure kan immers desgewenst snel en eenvoudig worden afgewerkt, zonder horen (artikel 6.3.8, onder c) en zonder ter inzage leggen van de stukken (artikel 6.3.9., vierde lid). De nog wel nodige standpuntbepaling in het bezwaarschrift en de beslissing daarop zullen bovendien nuttig zijn voor de eventuele opvolgende procedure bij de rechter.
Alles afwegende menen wij dat een regeling die het laten vallen van de bezwaarschriftprocedure ingeval alle partijen, ook eventuele derden-belanghebbenden, daarmee instemmen de bepalingen over de bezwaarschriftprocedure beduidend zou compliceren, terwijl de voordelen twijfelachtig of althans zeer beperkt zouden zijn. Dat laatste wordt ook bevestigd door de praktijk van het belastingrecht. De hier bepleite mogelijkheid bestaat daar thans; door de Aanpassingswetgeving zal de mogelijkheid worden geschrapt.
(2.191) Deze vraag heeft ons aanleiding gegeven om de betrokken bepalingen te heroverwegen. Bij nader inzien is artikel 6.1.1 overbodig, omdat ook zonder die bepaling volstrekt duidelijk is wanneer de hoofdstukken 6 en 7 van toepassing zijn: zij handelen immers over het maken van bezwaar en het instellen van beroep tegen een besluit. Artikel 6.1.1 is bij nota van wijziging derhalve geschrapt. Wel blijft artikel 6.1.2 nodig, dat duidelijk maakt dat de bepalingen ook van toepassing zijn indien de mogelijkheid van bezwaar of beroep betrekking heeft op andere handelingen dan besluiten.
Voorts is de indeling van hoofdstuk 7 verbeterd, door artikel 6.3.1a in een aparte afdeling op te nemen: die bepaling is van ander karakter dan de artikelen 6.3.7 en verder. Op deze wijze is de in de vraag geconstateerde onevenwichtigheid weggenomen.
(2.192) Verwezen zij naar de beantwoording van vraag 2.184-2.186 hierboven.
(2.193) Aan het beroep op het Gerechtshof tegen de beslissing van de inspecteur toepassing te geven aan artikel 31 AWR dient een bezwaarschriftprocedure vooraf te gaan. De ratio van de bezwaarschriftprocedure is hier niet anders dan overal elders. Bij de beslissing op het bezwaarschrift vindt een heroverweging van de primaire beslissing plaats. Eventuele fouten kunnen worden hersteld. Het feit dat de Minister van Financiën een machtiging heeft gegeven voor het primaire besluit doet daaraan niet af. De ratio van die machtiging is niet tot een bestuurlijke heroverweging over te gaan om gemaakte fouten te herstellen, maar dient ertoe de minister in de gelegenheid te stellen het beleid ter zake te kunnen bepalen.
Ook bij navorderingsaanslagen zal de belastingplichtige, alvorens beroep te kunnen instellen, eerst bezwaar dienen te maken bij de inspecteur. Het feit dat artikel 17, eerste lid, van de AWR, bepaalt dat de inspecteur alvorens tot de navorderingsaanslag over te gaan in contact dient te treden met de belastingplichtige betekent zeker niet dat een bezwaarschriftprocedure niet meer zinvol is. Uiteraard zal een uitgebreider overleg in de primaire fase de afdoening van het bezwaarschrift kunnen versnellen. Als alle argumenten reeds zijn uitgewisseld, zal de belastingplichtige waarschijnlijk in de bezwaarschriftfase geen nieuwe gronden kunnen aanvoeren waarom hij de aanslag niet rechtmatig acht.
Daardoor wordt de kans vergroot dat het ingediende bezwaar kennelijk ongegrond is en op grond van artikel 6.3.8, onder b, van de Awb zonder horen kan worden afgedaan. Het systeem van de Awb voorziet erin dat in alle gevallen waarin beroep op de administratieve rechter openstaat, een bezwaarschriftprocedure wordt «tussen gevoegd». Dit leidt voor het fiscale recht in een enkel geval tot een wijziging. Dit is bij voorbeeld het geval bij de beslissing van de inspecteur ingevolge artikel 33 AWR op de vraag of een beraamde rechtshandeling onder artikel 31 AWR valt. Hetzelfde geldt voor de beslissing op de vraag of een fusie of herkapitalisatie aanwezig is (artikelen 40, vijfde lid, en 58, zevende lid, van Wet op de inkomstenbelasting), de beslissing ten aanzien van het bedrag dat bij de vervreemding van aandelen of winstbewijzen in het kader van een fusie buiten aanmerking blijft (artikel 40, zesde lid, van Wet op de inkomstenbelasting) en de beslissing waarbij een voor beroep vatbare beschikking ambtshalve wordt herzien op basis van de artikelen 441, tweede lid, en 52, vijfde lid, van de Wet op de inkomstenbelasting.
Artikel 26, derde lid, AWR en artikel 109, derde lid, AWDA, bieden thans de mogelijkheid met schriftelijke toestemming van de inspecteur af te zien van de bezwaarschriftprocedure en rechtstreeks beroep in te stellen bij de rechter. Deze mogelijkheid tot prorogatie zal komen te vervallen. Ook hier gelden de argumenten voor de verplichte bezwaarschriftprocedure. Zoals hierboven bij vraag 2.190 al werd aangegeven wordt maar zelden gebruik gemaakt van de mogelijkheid van prorogatie.
Buiten het fiscale recht levert de tussenvoeging van de bezwaarschriftprocedure een wijziging op voor die gevallen waarin nu beroep op de TWK-rechter openstaat; daarnaast wordt in het sociale zekerheidsrecht de procedure van de voor beroep vatbare beschikking vervangen door de volwaardige bezwaarschriftprocedure.

Nota van wijziging

De indeling van hoofdstuk 7 in afdelingen wordt gewijzigd als volgt:
De tekst van artikel 6.3.1a wordt opgenomen als een aparte afdeling, waarvan het opschrift luidt: Afdeling 7.1 Bezwaarschrift voorafgaand aan beroep op de administratieve rechter
[…]
In artikel 6.3.1a, tweede lid, worden de woorden «staat beroep open» vervangen door: kan beroep worden ingesteld.

Toelichting NvW
Bij nader inzien werd het wenselijk geacht de indeling van hoofdstuk 7 te verduidelijken. In de eerste afdeling wordt nu algemeen geregeld dat voorafgaand aan het beroep op de rechter een bezwaarschriftprocedure openstaat; in de tweede afdeling zijn de specifieke procedureregels voor bezwaar opgenomen, zoals in de derde afdeling die voor administratief beroep. Verwezen zij ook naar de beantwoording van vraag 2.191.
[….]
Deze verwijzing betreft een redactionele verbetering.

Eindverslag

De leden behorende tot de PvdA-fractie konden zich niet vinden in het standpunt van de regering omtrent de keuze voor de verplichte bezwaar­schriftprocedure, ook voor die gevallen waarin het volgen van een uitge­breide voorbereidingsprocedure is voorgeschreven. In de literatuur wordt er op gewezen dat het voorschrijven van zowel de uitgebreide voorberei­dingsprocedure als de bezwaarschriftprocedure wel wat veel van het goede is – een en ander zou leiden tot een onnodige verlenging van de vergunningsprocedure – en wellicht neerkomt op een herhaling van zetten.
Beide argumenten die de regering voor haar standpunt aanvoert nemen de bezwaren tegen de «dubbele» procedure niet weg. Ook indien art. 6.3.8 onderdeel b wordt toegepast, zal vertraging ontstaan in de vergunningsprocedure, terwijl appellanten worden verplicht een procedure te starten die wellicht louter een formaliteit zal zijn en die hen langer dan noodzakelijk zal afhouden van de toegang tot de rechter.
De leden zouden gaarne van de regering vernemen hoe de verplichting tot het volgen van de bezwaarschriftprocedure voor deze gevallen zich verhoudt tot het algemeen streven naar verkorting van procedures in de milieuwetgeving.
Voorts hechten de leden eraan op te merken dat de uitgebreide voorprocedure toch ruimschoots de gelegenheid biedt om eventuele vormfouten en gebreken op het spoor te komen. Daar komt bij dat de bezwaarschriftprocedure is bedoeld ten behoeve van een volledige heroverweging van het besluit en niet primair de functie heeft om vormfouten en gebreken te herstellen. Tenslotte kan ten aanzien van vormfouten nog worden gewezen op het bepaalde in artikel 6.2.14.
Ook hier hadden deze leden graag een reactie.
De leden van de SGP-fractie behielden hun vrees dat de algemene bezwaarschiftprocedure een aanmerkelijke lastenverzwaring voor het bestuur zou betekenen. Zij achtten het dan ook wenselijk dat de bezwaarschriftprocedure achterwege gelaten zou kunnen worden indien deze nauwelijks of geen toegevoegde waarde heeft ten opzichte van de besluitvormingsprocedure. Zij waren van oordeel dat met name de samenloop met de uitgebreide voorbereidingsprocedure overbodig is. Zij herhaalden derhalve het pleidooi om aan artikel 6.3.1a, eerste lid, een onderdeel d toe te voegen zoals reeds voorgesteld door de commissies in het voorlopig verslag. Deze leden achtten dit een betere oplossing dan de in de memorie van antwoord bedoelde «omweg» van het op basis van artikel 6.3.8 verkorte afdoen (afzien van horen indien het bezwaar kennelijk ongegrond is). Naar hun mening zou laatstbedoelde weg tot een onjuiste invulling van het begrip «kennelijk ongegrond» kunnen leiden.

Nota naar aanleiding van het eindverslag

In hoofdstuk VII van het algemeen deel van deze nota hebben wij aangegeven dat wij in overweging nemen om de bezwaarschriftprocedure niet meer verplicht te stellen in gevallen waarin toepassing is gegeven aan de in afdeling 3.4A op te nemen voorbereidingsprocedure. Wij verwijzen de hier aan het woord zijnde leden kortheidshalve naar de daar gegeven beschouwing.

Amendement nr. 15

In artikel 6.3.1a, eerste lid, vervalt «of» aan het slot van onderdeel b.
Tevens wordt, onder vervanging van de punt aan het slot van onderdeel c door «, of» een nieuw onderdeel d toegevoegd, luidende: d. is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4.

Dit amendement werd als volgt toegelicht:
Dit amendement bewerkstelligt dat de verplichte bezwaarschriftprocedure niet behoeft te worden gevolgd indien een uitgebreide voorbereidingsprocedure heeft plaats gehad. In het geval dat een dergelijke inspraakprocedure is gevolgd kan het bestuursorgaan worden geacht voldoende op de hoogte te zijn van de verschillende belangen om een zorgvuldige afweging te maken.

Amendement nr. 17

Artikel 6.3.1a, eerste lid, wordt vervangen door:
1. Degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit bezwaar te maken, tenzij het besluit:
a. op bezwaar of in administratief beroep is genomen,
b. aan goedkeuring is onderworpen,
c. de goedkeuring van een ander besluit of de weigering van die goedkeuring inhoudt, of
d. is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4.

Het amendement werd als volgt toegelicht:
Met het amendement wordt beoogd te voorkomen dat in situaties waarin een uitgebreide voorbereidingsprocedure is gevolgd deze procedure wordt gevolgd door een verplichte bezwaarschriftprocedure inclusief een hoormogelijkheid. Een dergelijke overlapping van procedures is uit een oogpunt van bestuurslasten en omwille van een sobere en doelmatige procedure ongewenst en overbodig. Hetzelfde geldt naar de mening van de indiener voor de uitgebreide voorbereidingsprocedure die naar de mening van de regering uiteindelijk in afdeling 3.4 A terecht zal moeten komen. In onderdeel a is «beroep» vervangen door «administratief beroep» waardoor deze bepaling beter aansluit op de definitie van «instellen van beroep» opgenomen in artikel 1.5, derde lid.

Amendement nr. 20, ter vervanging van de amendementen nrs. 15 en 17

I.
Artikel 6.3.1a, eerste lid, wordt als volgt gewijzigd:In onderdeel a wordt «beroep» vervangen door: administratief beroep.
II.
Aan het slot van onderdeel b vervalt «of». Tevens wordt, onder vervanging van de punt aan het slot van onderdeel c door «, of», een nieuw onderdeel d toegevoegd, luidende: d. is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4.

Het amendement werd als volgt toegelicht:
In onderdeel a is «beroep» vervangen door «administratief beroep» waardoor deze bepaling beter aansluit op de definitie van «instellen van beroep» opgenomen in artikel 1.5, derde lid.
Met het amendement onder II wordt beoogd te voorkomen dat in situaties waarin een uitgebreide voorbereidingsprocedure is gevolgd deze procedure wordt gevolgd door een verplichte bezwaarschriftenpro­cedure inclusief een hoormogelijkheid. Een dergelijke overlapping van procedures is uit een oogpunt van bestuurslasten en omwille van een sobere en doelmatige procedure ongewenst en overbodig.

UCV

De heer Van de Camp (CDA, p. 5): Over het derde hoofdbestanddeel, de verplichte bezwaarschriftprocedure, heb ik reeds het een en ander gezegd. Ik heb dat ook toegelicht in verband met artikel 6.3.1a. Wel zouden wij nu graag vernemen hoe het verder gaat met wetsvoorstel 21 659. We gaan ervan uit, dat de behandeling hiervan in de Kamer vandaag een einde kan krijgen.
Voorzitter! Wij hebben geconstateerd, dat de verplichte bezwaarschriftprocedure in artikel 6.3.1a afwijkt van het voorontwerp. In het voorontwerp was namelijk nog geen sprake van een verplichte bezwaarschriftprocedure. Uit de motivering bij datzelfde wetsvoorstel 21 659 is ons gebleken waarom het kabinet uiteindelijk daarvoor heeft gekozen. Ik wil hier opmerken dat de twijfels van de CDA-fractie niet zozeer ingegeven worden door een antipathie tegen het verplichte karakter op zichzelf, maar voor het allergrootste deel werden en worden gevoed door de vrees dat de invoering daarvan over de hele linie zou leiden tot een aanzienlijke vergroting van de bestuurslasten voor de uitvoerende overheidsorganen en andere onder de algemene wet vallende instellingen. Die vergroting kan, zo meent mijn fractie, de werking van de algemene wet aanmerkelijk frustreren en ertoe leiden dat belangrijke doelstellingen als helderheid en overzichtelijkheid, bijvoorbeeld ook voor de burger, niet gehaald worden. Dit nu leek de CDA-fractie geen goed uitgangspunt om een dergelijke ingrijpende wijziging in de wet door te voeren, zonder de relatie met de voorfase te bekijken. Weliswaar geldt reeds op een groot aantal terreinen een verplichte bezwaarschriftprocedure, maar het tegendeel kan worden gesteld voor een groot aantal andere terreinen. Ik denk bijvoorbeeld aan onderwijswetgeving en aan delen van de sociale zekerheid. Op de relatie tussen invoering verplichte bezwaarschriftprocedure en bestuurslasten, zal collega Koetje straks ingaan.
De heer Wolffensperger (D66, p. 17): Ik kom dan aan de inhoud. Bij de schriftelijke bespreking van de AWB heeft de discussie over de bestuurslasten een grote rol gespeeld. Ik heb daarover een paar algemene opmerkingen gemaakt; ik ga er nu wat concreter op in. Uit de stukken van de bewindslieden en de gepleegde onderzoeken blijkt dat de problematiek van de bestuurslasten in feite is terug te brengen tot één enkel pijnpunt: de invoering van een verplichte bezwaarschriftprocedure. De pijn doet zich daar voor waar die bezwaarschriftprocedure nog niet bestond en daar waar zij nog niet gekoppeld was aan een hoorplicht. Ik stel voorop dat mijn fractie voorstander is van de invoering van een verplichte bezwaarschriftprocedure, zoals voorgesteld in de AWB.
Wij verwachten daarvan een betere en laagdrempeliger rechtsbescherming voor de burger, een extra aansporing tot zorgvuldig handelen voor de overheid met een directere terugkoppeling als dat onverhoopt niet gebeurt en een lastenverlichting voor beroepsorganen en administratieve rechter. Daarbij komen dan nog al die algemene voordelen die voortvloeien uit de eenmaking van het systeem.
De vrees voor extra bestuurslasten heeft op dit punt geleid tot het zoeken naar vluchtroutes. In de nota naar aanleiding van het eindverslag kiest de regering voor een eerste vluchtroute: fasering van de invoering. Voor de sociale-zekerheidswetgeving zal de invoering van de bezwaarschriftprocedure gefaseerd geschieden en zij zal worden begeleid door onderzoek teneinde de beste modaliteit voor de uitvoeringspraktijk te vinden. Ik vind dat wel erg vaag. Wordt de desbetreffende wetgeving nu uiteindelijk gemodelleerd naar de AWB of kan dit betekenen dat er voor de sociale-zekerheidswetgeving wettelijk een afwijkende uitvoeringspraktijk wordt vastgelegd?
In de aanpassingswet is bepaald dat de invoering van de bezwaarschriftprocedure voor het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen voor drie jaar wordt uitgesteld. Gezien de aanzienlijke consequenties die worden verwacht van invoering van de hoorplicht in de bezwaarschriftprocedure bij de belastingdienst en de Informatiseringsbank “zal voorlopig op dit punt geen verandering worden gebracht”. Wel zal bij de evaluatie aan dit punt aandacht worden besteed. Welnu, dat is nog veel vager. Wat betekent dat nou? Het betekent in elk geval uitstel tot na 1996. Maar wordt daarna de verplichting ingevoerd, komt er een uitzondering of is dat nog open? Al met al kan mijn fractie met die eerste vluchtroute – de fasering – wel instemmen, zeker daar zij op sommige punten gekoppeld is aan de noodzaak van voorafgaande automatisering. Ik wil daar echter bij zeggen dat van uitstel geen afstel mag komen. Zodra dat mogelijk is, zal er een duidelijke beslissing genomen moeten worden, al dan niet na evaluatie. Tenzij er zeer zwaarwegende argumenten zijn voor een uitzondering, zal die beslissing moeten zijn: harmonisering van de procedure naar het model van de AWB. Op dat punt wil ik graag een uitdrukkelijke toezegging van de bewindslieden horen.
De heer Van den Berg (SGP, p. 22): Ik wil nog ingaan op de verplichte bezwaarschriftprocedure in artikel 6.3.1a. Dat betekent een aanmerkelijk verzwaring van de lasten voor het bestuur. En gezien de definitie van het begrip “bestuursorgaan”, waar ik zojuist over sprak, zullen daar nogal wat bestuursorganen mee geconfronteerd worden. De vraag is of men zich dat allemaal wel voldoende bewust is, ook wat de consequenties betreft. Is er een inventarisatie gemaakt voor welke organen precies zo’n bezwaarschriftprocedure nodig zal zijn? Is ook niet een nader onderzoek van kosten en baten nodig? Verzwaring van de bestuurslast is acceptabel als daarmee duidelijke belangen zijn gediend. Daarbij kan men ook denken aan het voorkomen van een gang naar de rechter. Bovendien zorgt deze procedure ervoor dat belangen van de burger voldoende kenbaar kunnen worden gemaakt en op verantwoorde wijze door het bestuursorgaan kunnen worden afgewogen. Met het oog op die zorgvuldige belangenafweging wordt ook de mogelijkheid geschapen om een uitgebreide voorbereidingsprocedure te volgen. Dat is een procedure waar wij ons op zichzelf in kunnen vinden. Nu ben ik mij ervan bewust dat inspraak iets anders is dan rechtsbescherming, maar gelet op deze ruime inspraakprocedure acht mijn fractie het in elk geval toch te ver gaan om de verplichting tot het volgen van de bezwaarschriftprocedure zonder meer te handhaven in de gevallen waarin een uitgebreide voorbereidingsprocedure is gevolgd. Dan zijn de argumenten toch ook individueel al duidelijk ingebracht. Het bestuursorgaan heeft die argumenten dan toch kunnen meewegen. Wat zal de bezwaarschriftprocedure daaraan nog voor wezenlijks toevoegen? Iets anders is de vraag in hoeverre het niet volgen van de bezwaarschriftprocedure leidt tot een werklastverzwaring voor de rechter, want dat willen wij ook zoveel mogelijk voorkomen. Dat vereist dus een afweging tussen die twee argumenten. Wij gaan er voorshands van uit dat de taakverzwaring voor de rechter niet opweegt tegen de nadelen voor het bestuur. Daarom hebben wij op dit punt ook een amendement ingediend. Wij vernemen daarop graag een reactie van de bewindslieden. Overigens, indien de taakverzwaring voor de rechter duidelijk onaanvaardbaar is, zou nog overwogen kunnen worden om de samenloop tussen de uitgebreide voorbereidingsprocedure en de verplichte bezwaarschriftprocedure te laten bestaan, maar dan de bezwaarschriftprocedure in zoverre te verlichten dat afgezien wordt van de plicht tot horen. Dat zou een tussenvariant kunnen zijn. Vooralsnog heeft mijn fractie voorkeur voor een algemene uitzondering voor de bezwaarschriftprocedure in het geval dat een uitgebreide voorbereidingsprocedure is gevolgd. Er ligt een vergelijkbaar amendement van collega Van de Camp. Ook wij hebben al even met elkaar gesproken. Die zullen toch op enige termijn wellicht in elkaar geschoven kunnen en moeten worden.
De heer Van den Berg (SGP, p. 23): Anderen hebben al over het wetsvoorstel met betrekking tot de bezwaarschriftprocedure gesproken. Er zijn twee hoofdelementen: vervanging van de facultatieve bezwaarschriftprocedure in de Wet AROB en de Wet Arbo door een verplichte bezwaarschriftprocedure voor beschikkingen van de centrale overheid en de invoering van de mogelijkheid dat de AROB-rechter bij vernietiging van de bestreden beschikking zelf in de zaak voorziet. Beide voorstellen sporen met het voorstel AWB. Ik ben het eens met de vraag van de heer Wolffensperger wat nu nog de ratio van afzonderlijke invoering is.
Overigens wijzen wij erop dat het thans reeds regel is dat beroepschriften ingevolge de Wet AROB en de Wet Arbo als bezwaarschriften worden behandeld. De vraag naar de stijging van de bestuurslasten lijkt vanuit de praktijk dus niet ter zake. Deelt de minister deze opvatting?
Hetzelfde lijkt te gelden voor het argument dat tegenover de toeneming van werk in de bezwaarfase een afneming van werk in de beroepsfase staat. Anderzijds is ook de kritische vraag die in het algemeen over de verplichte bezwaarschriftprocedure van de AWB is te stellen, namelijk of de rechtsbescherming niet te lijden zal hebben onder kwaliteitsverlies van de primaire beschikking als gevolg van de wetenschap dat nog een bezwaarschriftprocedure volgt, gegeven de bestaande situatie niet aan de orde. Daarom geldt naar onze mening inhoudelijk dat, welke bedenkingen men ook tegen de opzet van de bezwaarschriftprocedure in de AWB kan hebben, deze voor het onderhavige wetsvoorstel geen hout snijden.
De heer Schutte(GPV, p. 25): Voorzitter! Tot de meest disputabele onderde­len van het wetsvoorstel behoort het voorstel tot regeling van de bezwaar­schriftprocedure. De vraag is of een dergelijke procedure verplicht dient te worden voordat eventueel beroep kan worden ingesteld en, zo ja, of op die regel uitzonderingen mogelijk zijn. Hierbij zijn zowel principiële als praktische vragen aan de orde. De extra bestuurslasten welke invoering van de algemene wet zal veroorzaken, zijn vooral op dit punt terug te voeren.
Ik wil, evenals de heer Van den Berg, eerst iets opmerken over de functie van de bezwaarschriftprocedure. In het wetsvoorstel wordt op een aantal praktische voordelen gewezen. Door een vroegtijdige heroverweging van een genomen besluit door het orgaan dat het besluit nam, kan het draagvlak voor een bestuursbesluit worden vergroot en kunnen onnodige beroepsprocedures worden voorkomen of vereenvoudigd. Over deze voordelen bestaat geen verschil van mening.
[….] De vraag is echter legitiem, zoals ook al in enkele amendementen neergelegd, of in het kader van een afweging van belangen in het algemeen kan worden afgezien van een verplichte bezwaarschriftprocedure als sprake is geweest van een uitgebreide voorbereidingsprocedure. Als wij uitgaan van het belang van sobere wetgeving, is daar zeker wat voor te zeggen. Het schrappen van de verplichting om een bezwaarschriftprocedure te volgen, hoeft niet te betekenen dat zo’n procedure niet meer zal worden gevolgd. Er staat echter wel iets anders tegenover, waarop ik bij mijn interruptie van de heer Van de Camp ook al wees, namelijk de vraag wat het niet volgen van een bezwaarschriftprocedure betekent voor het vervolgtraject. In het kader van de herziening van de rechterlijke organisatie is beroep in twee instanties gevolgd door een cassatiemogelijkheid een van de uitgangspunten. Een uitzondering daarop is mogelijk als een bezwaarschriftprocedure is toegepast. Over deze uitgangspunten moet in de Kamer nog beslist worden, maar rekening houdende met de mogelijkheid in deze zin te besluiten, moeten wij nu de vraag onder ogen zien wat het voor de vervolgprocedure zou betekenen als wij nu besluiten om de bezwaarschriftprocedure te laten vervallen als een uitgebreide voorprocedure is gevolgd. Als dit betekent dat dan in beroep alsnog de volle twee instanties openstaan, eventueel gevolgd door cassatie, dan zou de winst van beperking van de bezwaarschriftprocedure wel eens kunnen wegsmelten. Ook op dit punt zie ik een reactie van de bewindslieden met belangstelling tegemoet.
Minister HirschBallin (p. 29-30): Ik maak een enkele opmerking over de hoofdregel van artikel 6.3.1a. Hij houdt in dat aan het beroep op de administratieve rechter een bezwaarschriftprocedure voorafgaat, tenzij op een andere wijze is voorzien in een bestuurlijke toetsing van het desbetreffende besluit, dus goedkeuring of administratief beroep. De bezwaarschriftprocedure heeft een aantal functies. Zij zijn bekend, maar ik zal er nog iets over zeggen, omdat dit relevant is voor de kwesties die vanochtend zijn opgeworpen. De eerste is de zeefwerking. De bezwaarschriftprocedure levert een aanzienlijke bijdrage aan het voorkomen van administratieve procedures bij de administratieve rechter. Daaraan wordt een belangrijke bijdrage geleverd, indien heroverweging van de primair bestreden beslissing resulteert in een beslissing of bezwaar, waarin aan de bezwaren van de belanghebbende wordt tegemoet gekomen. Dan is de zaak voor die belanghebbende in ieder geval afgedaan. Het kan natuurlijk zijn dat er vervolgens een andere belanghebbende op het tapijt verschijnt die juist dan problemen heeft. Het kan ook zijn dat de uitkomst van de besluitvorming in de bezwaarschriftprocedure dezelfde is, maar de motivering zodanig is verbeterd dat de belanghebbende de voor hem negatieve beslissing begrijpt en ook aanvaardt. Ten slotte kan het contact tussen bestuursorgaan en belanghebbende tijdens het horen leiden tot een beter begrip van het standpunt van het bestuursorgaan en daardoor de kans op aanvaarding van een beslissing, ook al blijft zij negatief, vergroten. De bezwaarschriftprocedure is dus van groot belang voor de conflictoplossing. Ik dacht dat het algemeen aanvaard is dat conflictoplossing buiten rechte de voorkeur verdient, als zij kan plaatsvinden, boven conflictoplossing in rechte, al mag niemand uiteraard de toegang tot de rechter worden ontzegd, vanwege het grondrecht op toegang tot de rechter.
De bezwaarschriftprocedure leidt tot verhoging van de kwaliteit van het bestuur. Terecht heeft de heroverwegingswerkgroep recente conflictopwekkende regelgeving in het interimrapport van 1988 erop gewezen dat de verplichting tot heroverweging ook voor het bestuur zelf nuttige effecten heeft. Leemtes in de eigen regelgeving of onzorgvuldige uitvoering komen daardoor ook voor het bestuursorgaan zelf aan het daglicht. Dat confronteert het bestuursorgaan daadwerkelijk met de eigen uitvoeringspraktijk en biedt kansen op terugkoppeling.
Een kleine minderheid procedeert dan toch door. De indiener van het bezwaarschrift meent dat ten onrechte niet of niet voldoende aan zijn bezwaar is tegemoet gekomen. Het kan ook voortkomen uit de omstandigheid dat er een derde is die nu grieven heeft. Ook als dat gebeurt, zal de rechter de beschikking krijgen over een dossier waarin het geschil als gevolg van de beslissing in de bezwaarschriftprocedure duidelijk op tafel ligt. Voor de Afdeling rechtspraak van de Raad van State, die ook nu gebukt gaat onder een werklast die het dringend noodzakelijk maakt om een eerste instantie in te schakelen, zou het geheel helemaal onhanteerbaar zijn geworden als er niet een bezwaarschriftprocedure voor was gekomen, waarin niet alleen werd en wordt gezeefd, maar die er bovendien toe leidt dat men een behoorlijk dossier op tafel krijgt, op het moment dat de Afdeling rechtspraak van de Raad van State eraan te pas komt.
Minister Dales (blz. 37-38): Door een aantal leden is gevraagd naar het nut van de bezwaarschriftprocedure in relatie tot de kosten die daaraan zijn verbonden. Laat ik vooropstellen, dat het nut van de bezwaarschriftprocedure voor mij absoluut buiten kijf staat. Ik meen – en dat zijn aspecten van niet juridische aard die naar mijn gevoelen toch dringend belicht moeten worden – dat het van groot belang is, dat het bestuursorgaan nog eens naar zijn eigen beslissing kijkt, voordat een rechter zich ermee gaat bemoeien. Dit staat nog helemaal los van de zogenaamde zeefwerking van de bezwaarschriftprocedure, die ik natuurlijk ook erken.
Ik heb hierover in dit huis in juli 1990 bij de behandeling van het jaarverslag van de Nationale ombudsman het een en ander opgemerkt, waaraan ik kortheidshalve refereer. Ik heb dat gedaan in het kader van het kenbaarheidsvereiste. Toen heb ik gezegd dat het een principieel recht is van elke volwassene om in eerste instantie in de gelegenheid te zijn, de eigen fouten te herstellen.
Voor de bezwaarschriftprocedure doet dat ook opgeld. Een bestuursorgaan moet eerst in de gelegenheid worden gesteld, zijn eigen fouten te herstellen. De bereidheid om het foute van een beslissing in te zien en deze fouten verder te vermijden en onmiddellijk te herstellen, is in dat geval zeer zeker veel groter dan indien dat eerst via een externe instantie, in dit geval de rechter, moet worden afgedwongen. Dat laatste leidt er dikwijls toe dat de luiken dichtgaan en dat de neiging ontstaat, te betogen dat de genomen beslissing toch echt nog wel te verdedigen viel en toch niet zo gek was. Dat is een normaal menselijk verschijnsel, dat zich in de bureaucratie niet minder voordoet dan in andere delen van de samenleving. Ik meen derhalve dat de bezwaarschriftprocedure een uiterst belangrijk middel is voor de burger om een wezenlijke heroverweging door het bestuur te bewerkstelligen. Het is een heel nuttig instrument voor de burger.
Bovendien kan de behandeling van bezwaarschriften een belangrijk managementinstrument zijn voor het bestuur. Een goed management kan met een verstandige beoordeling van bezwaarschriften verbazend veel doen. Er wordt een brede waaier van oorzaken van fouten, en dus veroorzakers van bezwaarschriften, zichtbaar. Wanneer de bezwaarschriften goed worden geanalyseerd door het management, kunnen er passende maatregelen worden genomen. Uit de ingediende bezwaarschriften kan blijken dat een bepaalde regeling onvoldoende scherp is of niet beantwoordt aan haar doelstellingen. De bezwaarschriften vormen dan een signaal dat de regeling dient te worden gewijzigd.
Indien zich een piek van bezwaarschriften voordoet bij een bepaalde afdeling of bij een bepaalde ambtenaar of een daarmee gelijk te stellen functionaris, kan het tijd worden om eens met die afdeling of die ambtenaar te gaan praten. Er kunnen opleidings- of instructiefouten zijn. Het kan ook zijn dat iemand gewoon ongeschikt is voor een bepaald karwei. Het kan ertoe leiden dat men constateert dat de werklast bij die afdeling veel en veel te groot is of dat er onvoldoende aan opleiding is gedaan. Dat zijn aspecten van bezwaarschriften die niet onmiddellijk de rechtszekerheid van de burger die ze indient, betreffen, maar die wel van grote maatschappelijke betekenis zullen zijn voor de hele uitvoering.
De hoeveelheid en soort van bezwaarschriften kan dus goed zicht geven op het functioneren van de organisatie en bijdragen aan het beter functioneren daarvan. Dit veronderstelt wel dat er een behoorlijke terugkoppeling is, die overigens met een bezwaarschriftprocedure weer een stuk gemakkelijker te organiseren is dan met een gerechtelijke procedure. Het zal duidelijk zijn dat ik er bij het door mij betoogde nut van de bezwaarschriftprocedure van uitga dat bezwaarschriften iets te betekenen hebben. Ik zal niet betwisten dat daar ook wel eens querulanten in figureren. Daar word je als bestuur niet wijzer van, daarvoor geldt dat ook niet. Ik ben ervan overtuigd dat een bezwaarschrift in het algemeen niet voor niets wordt ingediend. Dat blijkt ook uit op dit punt verricht onderzoek. Wij hoeven niet zo bang te zijn voor een marge die nog meekomt. Mensen die een bezwaarschrift indienen, hebben daar veelal goede redenen voor. Dat hoeft niet te verbazen. De meeste mensen hebben wel wat beters te doen dan het voeren van procedures. Het bezwaarschrift is dus een door bestuursorganen serieus te nemen signaal, dat een belangrijke bijdrage kan leveren aan het goed functioneren van het openbaar bestuur. Ik denk dat deze elementen een plaatsje zouden moeten kunnen vinden in een evaluatie. De evaluatie zou zich niet strikt behoren te beperken tot het juridische en formele, maar deze mogelijkheden mee moeten nemen. Ik zeg dat overigens niet in pejoratieve zin, want deze elementen zijn natuurlijk op zichzelf zeer nuttig en nodig.
Een aantal leden heeft aandacht gevraagd voor de verlenging van de besluitvorming die het gevolg zou zijn van de introductie van de bezwaarschriftprocedure. De introductie van de bezwaarschriftprocedure als zodanig leidt niet tot een verlenging van de totale procedure. Dat is net ook even tussendoor gezegd. In de meeste gevallen wordt in het geheel geen bezwaarschrift ingediend. In de mate waarin het bestuur behoorlijk handelt, wordt het geconfronteerd met meer of minder bezwaarschriften. Dat is ook wel een indicator van enige betekenis richting bestuur. In de gevallen waarin wel een bezwaarschrift wordt ingediend, hoeft ook geen sprake te zijn van een verlenging van de totale besluitvorming. Dat is alleen zo, wanneer in het merendeel van de gevallen de bezwaarschriftprocedure zou worden gevolgd door een procedure bij de rechter. Dan tellen de duur van de bezwaarschriftprocedure en de duur van de procedure bij de rechter bij elkaar op. In alle gevallen waarin de bezwaarschriftprocedure voorkomt dat een beroep bij de rechter wordt ingesteld, levert dat een zeer aanzienlijke tijdbesparing op, omdat de procedure bij de rechter in het algemeen aanzienlijk meer tijd blijkt te kosten dan het afwerken van de bezwaarschriftprocedure. De heer Scheltema zal hier straks nog met enkele cijfers en details nader op ingaan. Gegeven het recht van de burger, waaraan ik niet zou willen komen en waaraan ik zelfs als ik het zou willen niet zou kunnen komen, namelijk het recht om al het bestuurshandelen aan het oordeel van een onafhankelijke rechter voor te leggen, zal terugdringing van de bezwaarschriftprocedure naar mijn vaste overtuiging het omgekeerde bewerkstelligen van wat wij met z’n allen willen, namelijk een doeltreffend en slagvaardig openbaar bestuur. Wij hebben het hier natuurlijk over de zeefwerking. Die laat overigens onverlet dat de beste garantie voor een behoorlijk tempo in de besluitvorming is het nemen van zodanige besluiten, dat daarin geen aanleiding wordt gevonden om bezwaren in te dienen. Daarom valt uiteraard alleen maar toe te juichen, dat bijvoorbeeld de staatssecretaris van Financiën een beleid heeft ingezet dat erop is gericht, het aantal bezwaarschriften dat in belastingzaken wordt ingediend te halveren, door meer aandacht te besteden aan de totstandkoming van de primaire beschikking en indien nodig in die fase reeds in contact te treden met de belastingplichtige. Vergelijkbare voorbeelden bestaan al sinds jaar en dag in de sfeer van gemeentelijke sociale diensten. Die hebben regelingen waarin allang bezwaarschriften mogelijk waren.
[….] Uit onze beide antwoorden is wel duidelijk dat het echt onze ambitie is om de bezwaarschriftprocedure algemeen in te voeren. Misschien is het nog wel van belang om te constateren dat van de bestuursorganen waarvoor een bezwaarschriftprocedure conform het AWB-model geldt, zoals de AROB-bezwaarschriftprocedure bij de gemeenten, geen geluiden worden vernomen die erop wijzen dat men er van af zou willen. Integendeel, waar er aanvankelijk grote weerstanden bestonden, zijn die allemaal wat verdwenen. Deze bestuursorganen vinden het kennelijk zeer verantwoord om daarin ook wat te investeren. Dat wordt ook geïllustreerd door het feit dat de VNG in dezen geen enkele aanleiding heeft gevonden om bij ons op de ketting te springen. Wij zullen bij de realisering van de algemeen verplichte bezwaarschriftprocedure natuurlijk niet als Prinzipienreiter te werk moeten gaan. Het moet wel bestuur blijven. Indien bijvoorbeeld uit de evaluatie zou blijken dat de bezwaarschriftprocedure niet aan onze verwachting voldoet, zullen wij daar uiteraard de ogen niet voor sluiten. Wij zullen ook voorafgaand aan die evaluatie dienen te zeggen wat de minimaal verwachte zeefwerking behoort te zijn. Zo ga je in evaluaties nu eenmaal te werk.
Mevrouw Kalsbeek-Japserse (PvdA, p. 48): De heren Van de Camp en Van den Berg hebben beiden een amendement ingediend. Deze amendementen vertonen een grote gelijkenis. Ik heb de heer Van de Camp er zojuist niet heel uitdrukke­lijk over gehoord, maar dat kan aan mij liggen omdat ik ondertussen mijn tweede termijn moest voorbereiden. Ik begrijp, dat hij zijn amendement ­handhaaft. Dat zo zijnde, moet ik zeggen dat ik geen reden heb om het te steunen. Desalniettemin wil ik hem maar ook de heer Van den Berg vragen om even naar die incongruentie te kijken. Het amendement van de heer Van de Camp wijkt in die zin af, dat daarin over administratief beroep wordt gesproken. Ik vind dat een intrigrerend verschil. Ik geloof, dat het niet klopt, maar het is technisch allemaal vrij ingewikkeld.
De heer Wolffensperger (D66, p. 49-50): Ik kom op de relatie tussen de uitgebreide voorbereidingsprocedures en de verplichte bezwaar­schriftprocedu­re. De minister van Justitie gaf een aantal punten van verschil tussen de procedure van de afdeling 3.4 en de procedure van de afdeling 3.4A. Ik zou daarop uitgebreid willen en kunnen ingaan, maar ik doe het niet, omdat het resultaat op dit moment datgene is wat ik voor juist houd. Bij de procedure op grond van afdeling 3.4 wordt een verplichte bezwaarschriftprocedu­re gehandhaafd en bij de komende procedure op grond van afdeling 3.4A zal ik ingaan op mijn kritiek op de verschillen die de minister meent te zien. Hiermee is ook mijn oordeel over de amendementen op de stukken nrs. 15 en 17 gegeven.
De heer Scheltema (p. 41-42): Het lijkt mij goed dat ik een enkel woord zeg over het soort gegevens dat in ons land beschikbaar is over de manier waarop de bezwaarschriftprocedure functioneert en de effecten die dat kan hebben op de bestuurslasten. Afgezien van het vele dat anderszins aan kwaliteit in de bezwaarschriftprocedure kan worden gevonden, hangt de besparing of juist de last die deze procedure met zich brengt in termen van kosten en tijd in belangrijke mate af van de vraag hoeveel zeefwerking de procedure heeft. Als bijna iedereen die een bezwaarschrift indient doorgaat naar de rechter, is het veel minder aantrekkelijk dan wanneer bijna niemand doorgaat. In het begin van de jaren tachtig is een onderzoek gedaan naar de zeefwerking. Deze bleek op ongeveer 75% uit te komen. Dat betekent dat van de vier bezwaarschriften er één doorgaat als beroepschrift naar de rechter. Recentere gegevens, bijvoorbeeld voortkomend uit een enquête die een paar jaar geleden door de Vereniging van Nederlandse gemeenten is gehouden, lijken erop te wijzen dat de zeefwerking duidelijk groter is geworden. De laatste tijd lijkt het om ongeveer 90% te gaan. Wij zijn bij gemeenten en provincies nagegaan of deze indruk juist is. Dat blijkt het geval. De gemeente Utrecht was laatstelijk onderwerp geweest van een afstudeeronderzoek. Uit de cijfers bleek dat één op de tien à twaalf bezwaarschriften doorging als beroepschrift. Ik wijs erop dat uit cijfers die voor de belastingdienst beschikbaar zijn blijkt dat de zeefwerking nog aanzienlijk hoger is dan 90%. Ik wil niet zeggen dat de zeefwerking altijd 90% is. Bij een enkele provincie kwamen wij een zeefwerking van 75% tegen. Een aanzienlijke zeefwerking is echter in algemene zin bepaald te constateren. Ik kom op de kosten van de bezwaarschriftprocedure. Er zijn kosten voor het bestuur. Daartegenover staan besparingen in een ander traject, namelijk bij de rechterlijke macht. Als wij alleen kijken naar de kosten voor het bestuur, dan is het de vraag in hoeverre de kosten van het voeren van een bezwaarschriftprocedure worden gecompenseerd door het feit dat men niet als verweerder vervolgens bij de rechter behoeft op te treden. Het zou interessant zijn om gegevens te hebben over het bedrag dat moet worden betaald voor het voeren van een bezwaarschriftprocedure afgezet tegen de kosten van een verdediging bij een beroepschriftprocedure. Hierover zijn helaas weinig gegevens bekend. De enige gegevens die ik heb kunnen vinden, zijn die uit de enquête van de VNG. Daaruit komt de indruk naar voren dat beide kosten ongeveer even hoog zijn. Het voeren van een bezwaarschriftprocedure is ongeveer even duur als het optreden als verweerder voor een rechter. Door de heroverwegingswerkgroep recente conflictoplossende regelgeving is geconstateerd dat voor de belastingdienst het voeren van een geding voor de rechter vele malen duurder is dan het volgen van een bezwaarschriftprocedure. Het gaat om meer dan het dubbele. Het feit dat de bezwaarschriftprocedure is voorgeschakeld, zal voor de belastingdienst dus zeker een besparing opleveren.
De heer Schutte(GPV, p. 42): De cijfers van de andere bestuursorganen wijzen erop dat het ongeveer even duur is om een bezwaarschriftprocedure te volgen of als verweerder op te treden voor de rechter. Ik neem aan dat het daarbij uitsluitend gaat om de kosten van het bestuursorgaan zelf. Ik neem aan dat de kosten voor de rechterlijke macht waarbij in beroep wordt gegaan, niet worden meegerekend. Het totaalplaatje zal dus wel degelijk duurder zijn.
De heer Scheltema (p. 42): Dat is juist. Uiteraard zijn er ook bij de rechterlijke macht kosten of besparingen. Ik heb het uitsluitend over de kosten die bij het bestuur worden gemaakt. Vervolgens wil ik ingaan op de tijdsduur van een procedure, zowel met als zonder een bezwaarschriftprocedure. Ik put daarvoor uit de cijfers van het Utrechtse onderzoek. Een bezwaarschriftprocedure duurt daar gemiddeld drie maanden en acht dagen (laten wij dat afronden op vier maanden). De procedure bij de Afdeling rechtspraak duurt in de Utrechtse gevallen gemiddeld zeventien maanden. Zou je geen bezwaarschriftprocedure hebben maar alleen een procedure bij de Afdeling rechtspraak, dan zou de procedure dus gemiddeld zeventien maanden duren. Heb je een procedure met een daaraan voorafgaande bezwaarschriftprocedure, dan heb je in de Utrechtse situatie in negen van de tien gevallen binnen vier maanden een uitspraak. Maar in één op de tien gevallen komt er een uitspraak na vier maanden, plus zes weken beroepstermijn, plus zeventien maanden: in het totaal na 22,5 maand. Dit betekent dat het gemiddelde geen zeventien maanden is, zoals dat in deze constellatie zonder bezwaarschriftprocedure zou zijn, maar minder dan zes maanden. Het is gemiddeld dus ongeveer een derde van wat het zou zijn wanneer er geen bezwaarschriftprocedure wordt voorgeschreven. Daartegenover staat dat in de 10% waarin de bezwaarschriftprocedure en de procedure bij de rechter worden gevolgd, natuurlijk een verlenging plaatsvindt. Dat is in deze opstelling een verlenging van 5,5 maand, dus ongeveer met een derde. Relatief is die verlenging bij die 10% veel kleiner dan de gemiddelde verkorting. Het is misschien ook interessant om een ervaring te noemen uit Duitsland, waar men meer ervaring heeft. Dat betreft de bezwaarschriftprocedure in de sfeer van de ruimtelijke ordening. Men heeft in de deelstaat Beieren een experiment gedaan bestaande uit de afschaffing van de daar bestaande bezwaarschriftprocedure. De bedoeling was, de bestuurslasten te verminderen en versnelling van procedures te bereiken. Het terrein van de ruimtelijke ordening was genomen omdat daar vaak langdurig en veel geprocedeerd werd. De bezwaarschriftprocedure werd afgeschaft en een direct beroep op de rechter werd mogelijk gemaakt. Men is echter binnen anderhalf jaar van dat beleid afgestapt, omdat in de praktijk bleek dat die versnelling in het geheel niet werd bereikt. Er werd vaak een beroep op de rechter gedaan. De procedures bij de rechter duren gemiddeld lang. De zeefwerking van de bezwaarschriftprocedure, die achteraf toch aanzienlijk bleek te zijn, trad niet op. Het totale effect was dan ook: langere procedures en niet de besparing in lasten die men had gehoopt.
Uit deze cijfers wil ik niet de conclusie trekken dat er geen sprake is van bestuurslasten. Ik wil uitsluitend naar voren brengen dat wij op basis van onze gegevens ook niet al te somber behoeven te zijn. Er zijn cijfers die aangeven dat het inschakelen van de bezwaarschriftprocedure ook voor bestuursorganen uit een oogpunt van snelheid van procedures en van bestuurslasten niet zo bezwarend behoeft te zijn als sombere inschattingen soms wel lijken aan te geven. Ik wijs er dan ook op dat de werkgroep heroverweging conflictopwekkende regelgeving, die speciaal uit heroverwegingsoogpunt was ingesteld om procedures op het terrein van de belastingen en de sociale zekerheid te bekijken, op de terreinen waarnaar zij onderzoek deed (belastingen en sociale zekerheid), heeft aanbevolen om de bezwaarschriftprocedure naar het model van de algemene wet in te voeren. Het ging hier om een commissie die juist ook de financiële kant van de zaak bestudeerde.
De heer Van de Camp (CDA, p. 45-46): Voorzitter! Laten wij even helder zijn over artikel 6.3.1a. Ik vind dat de beantwoording door de regering onomstotelijk heeft aangetoond, dat de verplichte bezwaarschriftprocedure een goede zaak is, die thans in de Algemene wet bestuursrecht moet worden vastgelegd. Blijft over het probleem wat te doen met het amendement op stuk nr. 17 en het amendement van de heer Van den Berg als er een procedure ex afdeling 3.4 is gevolgd. Ik vind de beantwoording door de minister van Justitie toch nog niet geheel overtuigend. Hij verwijst onder andere naar de Afdeling rechtspraak van de Raad van State.
Als er geen bezwaarschriftprocedure zou zijn, zou die afdeling helemaal omkomen in het werk. Dat zijn wij gaarne met hem eens. Daarvoor gaan wij nu juist over tot administratieve rechtspraak in twee instanties. Vervolgens wijst hij erop dat het bestuursorgaan bij de bezwaarschriftprocedure kan heroverwegen, in fouten, in procedures en in argumenten. Dit moet echter natuurlijk wel een keer ophouden. Het bestuursorgaan kan na een of twee fouten gemaakt te hebben een heroverweging doen plaatsvinden. De zaak moet dan gewoon op orde zijn bij de betrokken provincie of gemeente. Ik blijf dus zitten met de cumulatie van horen en van argumenten. Ik ben het ermee eens dat het horen in een voorfase een ander horen is dan bij een bezwaarschrift. Dat heeft ook in de voorbereiding gespeeld. Mevrouw Dales gebruikte het woord; ik weet wel dat je moet oppassen met querulanten. Wij maken vaak wetgeving om de activiteiten van querulanten zoveel mogelijk te kunnen beperken. Querulanten zijn er niet om een Algemene wet bestuursrecht te verzieken, om dat volkse woord even te gebruiken. Mag ik hieruit nu afleiden, dat een aanvrager wanneer hij bij de bezwaarschriftprocedure dezelfde argumenten gebruikt als hij eerder heeft gebruikt het bezwaarschrift snel als kennelijk ongegrond kan worden afgewezen? Ik meende dit de minister terloops in een zinnetje te horen zeggen. Er moet, als ik de minister goed begrijp, in de bezwaarschriftprocedure wel degelijk nieuwe argumentatie worden aangereikt, in relatie tot de voorbereidingsprocedure. Als dat niet het geval is, blijven wij zitten met de dubbelop constructie. Kortom, wij gaan akkoord met een verplichte bezwaarschriftprocedure, maar wij hebben er twijfels bij of het nu allemaal even uitgebreid en ruim moet als in afdeling 3.4, vooral omdat de verschillen tussen 3.4 en 3.4A in een aantal gevallen uiterst beperkt kunnen zijn. Indien 3.4 volledig wordt benut, kan het verschil met 3.4A miniem zijn.
Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA, p. 47): De verplichte bezwaarschrift- procedure is nu nog niet op alle terreinen van toepassing. Bijvoorbeeld onderwijs en sociale-zekerheidswetgeving zijn uitgezonderd. Als het horen bij kennelijk ongegronde bezwaren verplicht wordt gesteld, zullen de bestuurslasten op die terreinen groot zijn. Dat zal een reden te meer zijn om die beleidsterreinen, tot in de eeuwigheid bij wijze van spreken, buiten de reikwijdte van de AWB te houden. Dat nu lijkt mij zonde. Ik heb liever de mogelijkheid van niet horen bij kennelijk ongegronde bezwaren en de beleidsterreinen onder de verplichte bezwaarschriftprocedure, dan andersom.
De minister heeft herhaald wat hij ook al in de schriftelijke behandeling over afdeling 3.4A heeft gezegd, namelijk dat de voorbereidingsprocedure à la afdeling 3.4A en de verplichte bezwaarschriftprocedure beide waarschijnlijk wat al te veel van het goede is. Mogelijk kunnen wij van die verplichte bezwaarschriftprocedure afzien. Het lijkt mij goed om dit vast te stellen en wij zullen er nader op terugkomen. Ik ben het met de minister eens, dat het bij afdeling 3.4 anders ligt. Ik heb daarvan in eerste termijn blijk gegeven.
De heer Van den Berg (SGP, p. 50): Ik houd slechts een enkel punt over. Op het punt van de samenloop van de uitgebreide voorbereidingsprocedure en de bezwaarschriftprocedure heb ik een amendement ingediend. Als ik het goed heb begrepen, ligt dit voor de regering niet zwart/wit. Ik heb duidelijk beklemtoond dat dit voor mij ook niet het geval was. Nu zegt de regering: bij de invoering van titel 3.4A valt onze afweging naar de ene kant uit, bij titel 3.4 is dat de andere kant. Ik kan dat nu, zoals de heer Wolffensperger ook opmerkte, niet helemaal beoordelen. Ik ken de inhoud van de komende titel 3.4A immers niet geheel. Mijn conclusie is op dit moment voorshands echter een andere dan de zijne. Voor mij is in die te maken afweging niet aange­toond, dat de verzwaring van de bestuurslast op dit punt moet worden geaccepteerd en dat het aspect van de ontlasting van de rechterlijke macht zou moeten prevaleren. Dat is de afweging tussen de twee zijden van de medaille die wij hier moeten maken. Ik wil mijn amendement dan ook handhaven. Ik zal met de heer Van de Camp nog overleggen over de integratie van beide, waarbij zeker het punt aan de orde komt waarover mevrouw Kalsbeek terecht een opmerking maakte. Ook ik ben immers niet overtuigd van de noodzaak of de wenselijkheid van de wijziging die de heer Van de Camp in onderdeel A voorstelt. Daarover zullen wij samen nog van gedachten moeten wisselen. Er zit nog een punt achter dat nu niet definitief te beoordelen is, hetgeen de afweging des te gecompliceerder maakt. Zoals ik in eerste termijn heb gesteld, is er in mijn ogen een duidelijke samenhang met het nog dit jaar bij de Kamer in te dienen wetsvoorstel inzake de administratieve rechtspraak, al dan niet in twee instanties. Bij de indiening van mijn amendement ben ik ervan uitgegaan dat wij straks inderdaad een feitelijke beoordeling in twee instanties zullen krijgen. Ik zou het niet juist vinden als straks op grond van het feit dat nu de verplichte bezwaarschriftprocedure gehandhaafd blijft, wordt gezegd: wij volstaan met één feitelijke instantie. Die twee zaken hebben in dat geval een zodanige samenhang, dat wij ze tegelijkertijd moeten kunnen beoordelen en er tegelijkertijd over zouden moeten kunnen stemmen. Als je beide zaken los van elkaar ziet, is een zelfstandige beoordeling op haar plaats. Dat moet dan niet door elkaar worden gehaald. Dan zijn de inspraak en de rechtsbescherming inderdaad, zoals de minister terecht opmerkte, niet zonder meer uitwisselbaar. Maar goed, daar komen wij nog op terug. Dit betekent wel dat ik vanuit de zojuist door mij geschetste veronderstelling mijn amendement blijf handhaven en verdedigen. Als wij dit doen, blijft er voor de gemeenten toch sprake van een bestuurslasten­verzwaring, hoe je het ook bekijkt. Ik wil overigens de argumenten die de heer Scheltema op dit punt naar voren bracht, goed op mij laten inwerken. Ik vraag mij echter af of er toch niet enigerlei compensatie voor de gemeenten moet worden overwogen vanwege de verzwaring van de bestuurslast; ik denk hierbij aan de Financiële-verhoudingswet. Dit punt zal althans zeker onderdeel van de evaluatie moeten uitmaken. Wellicht dat compensatie voor de gemeenten, als dat effect optreedt, hierbij aan de orde kan komen.
De heerScheltema (p. 56): Mevrouw Kalsbeek en de heer Van den Berg hebben een specifieke vraag gesteld over het amendement van de heer Van de Camp over artikel 6.3.1a, waarin het begrip “beroep” vervangen is door “administratief beroep”. Dat is eigenlijk het enig aardige aan het amendement, want in beginsel denk ik dat het gebruik van het begrip “administratief beroep” hier, hoewel niet nodig, toch preciezer is dan het gebruik van het begrip “beroep”. Uit de strekking van hetgeen de minister van Justitie heeft gezegd, blijkt echter, dat hij overigens het amendement niet aantrekkelijk vindt.

Handelingen II (p. 2692)

Amend. nr. 20, I De voorzitter: Ik constateer, dat dit amendement met algemene stemmen is aangenomen.
Amend. nr. 20, II De voorzitter: Ik constateer, dat de aanwezige leden van de fracties van het CDA, de SGP, het GPV, de RPF en de Centrumdemocraten voor dit amendement hebben gestemd en die van de overige fracties ertegen, zodat het is verworpen.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 gewijzigd bij wet van 14 oktober 1993 Stb. 581 (wetsvoorstel 22 601).

[bron: PG Awb II, p. 365]

[Eindtekst] Artikel 7:1 [6.3.1a]
1. Degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit bezwaar te maken, tenzij het besluit:
a. op bezwaar of in administratief beroep is genomen,
b. aan goedkeuring is onderworpen,
c. de goedkeuring van een ander besluit of de weigering van die goedkeuring inhoudt, of
d. is voorbereid met toepassing van een van de in afdeling 3.5 geregelde procedures.
2. Tegen de beslissing op het bezwaar kan beroep worden ingesteld met toepassing van de voorschriften die gelden voor het instellen van beroep tegen het besluit waartegen bezwaar is gemaakt.

Voorstel van wet

Artikel 6.3.1a wordt als volgt gewijzigd:
In onderdeel b vervalt «of».
De punt aan het slot van onderdeel c wordt vervangen door: , of.
Na onderdeel c wordt een nieuw onderdeel d toegevoegd, luidende: d. is voorbereid met toepassing van een van de in afdeling 3.4A geregelde procedures.

Memorie van toelichting

Voor een toelichting op het nieuwe onderdeel d van artikel 6.3.1a zij verwezen naar paragraaf 1.4 van de inleiding van deze memorie.

Eindverslag

De leden van de SGP-fractie vroegen hoe gehandeld moet worden in de situatie dat iemand een bezwaarschrift indient, terwijl dat niet verplicht is ingevolge artikel 6.3.1a, bijvoorbeeld als iemand er al of niet terecht van uit gaat dat geen uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4A is gevolgd. Moet dit bezwaarschrift dan door het bestuursorgaan als beroepschrift worden doorgezonden aan de beroepsinstantie? Of is de bepaling van artikel 6.3.1a, eerste lid, facul­tatief bedoeld en moet het bezwaar­schrift als zodanig worden behandeld door het bestuursorgaan?

Nota naar aanleiding van het eindverslag

Als de procedure van de afdeling 3.4A is gevolgd, zo antwoorden wij op de daartoe strekkende vraag van de leden van de SGP-fractie, dan blijft een bezwaarschriftprocedure altijd achterwege. Het is dus niet zo dat de bezwaarschriftpro­cedure facultatief wordt. Indien toch een bezwaarschrift wordt ingediend, dan is het bestuursorgaan op grond van artikel 6:15 (6.2.8 oud), tweede lid, Awb verplicht om het bezwaarschrift als beroepschrift zo spoedig mogelijk door te sturen naar de bevoegde administratieve rechter.

Nota van wijziging

In artikel I, onderdeel H wordt «Artikel 6.3.1a» vervangen door: Artikel 7:1.

Dit artikel is met ingang van 1 juli 2005 gewijzigd bij wet van 24 januari 2002 Stb. 54 (wetsvoorstel 27 023)

[Eindtekst] Artikel 7:1, eerste lid, onderdeel d, komt te luiden:
d. is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4.

VvW=Eindtekst

Memorie van toelichting

Artikel I, onderdeel F (wijziging artikel 7:1)
Zoals reeds is uiteengezet in het algemeen deel van deze memorie moet het volgen van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure tot gevolg hebben dat na het nemen van het besluit rechtstreeks beroep openstaat bij de bestuursrechter, zonder voorafgaande bezwaarschriftprocedure. Dit is thans reeds het systeem dat geldt voor de huidige 3.5-procedure. In artikel 7:1, eerste lid, onderdeel d, dat de niet-toepasselijkheid van de verplichte bezwaarschriftprocedure regelt, moet derhalve worden voorzien in een vervanging van de verwijzing naar de huidige 3.5-procedure door een verwijzing naar de nieuwe afdeling 3.4. Artikel I, onderdeel E, strekt daartoe, waarbij tevens ten opzichte van de huidige tekst enkele redactionele vereenvoudigingen zijn aangebracht.

Dit artikel is met ingang van 1 oktober 2009 gewijzigd bij wet van 28 augustus 2009 Stb. 383 (wetsvoorstel 30 435, overgegaan in wetsvoorstel 29 934)

[Eindtekst] Artikel 7:1, eerste lid, komt te luiden:
1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een administratieve rechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
a. het besluit in bezwaar of in administratief beroep is genomen,
b. het besluit aan goedkeuring is onderworpen,
c. het besluit een goedkeuring of een weigering daarvan inhoudt,
d. het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4, of
e. tegen het besluit beroep openstaat met toepassing van afdeling 8.2.4a.

Voorontwerp

Artikel 7:1, eerste lid, komt te luiden:
1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een administratieve rechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
a. het besluit in bezwaar of in administratief beroep is genomen,
b. het besluit aan goedkeuring is onderworpen,
c. het besluit een goedkeuring of een weigering daarvan inhoudt,
d. het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4, of
e. het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit.

Memorie van toelichting

Onderdeel C (artikel 7:1)
Om redenen die in paragraaf 4 van het algemeen deel van deze toelichting zijn uiteengezet, wordt voorgesteld de verplichte bezwaarschriftprocedure bij een beroep wegens niet tijdig beslissen te laten vervallen.

Voorstel van wet

[30 435]

Artikel 7:1, eerste lid, komt te luiden:
1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een administratieve rechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
a. het besluit in bezwaar of in administratief beroep is genomen,
b. het besluit aan goedkeuring is onderworpen,
c. het besluit een goedkeuring of een weigering daarvan inhoudt,
d. het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4, of
e. tegen het besluit beroep openstaat met toepassing van afdeling 8.2.4a.

Memorie van toelichting

[30 435]

Om redenen die in paragraaf 5 van het algemeen deel van deze toelichting zijn uiteengezet, wordt voorgesteld de verplichte bezwaarschriftprocedure te laten vervallen wanneer tegen niet tijdig beslissen beroep openstaat met toepassing van afdeling 8.2.4a.

Nota van verbetering

[30 435]

In artikel I, onderdeel F, wordt in artikel 7:1, eerste lid, «in te stellen» vervangen door: in te stellen.

Amendement nr. 16, IV, onderdeel CC (29 934) (Fierens/Van Schijndel), ter vervanging van nr. 12

Artikel 7:1, eerste lid, komt te luiden:
1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een administratieve rechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
a. het besluit in bezwaar of in administratief beroep is genomen,
b. het besluit aan goedkeuring is onderworpen,
c. het besluit een goedkeuring of een weigering daarvan inhoudt,
d. het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4, of
e. tegen het besluit beroep openstaat met toepassing van afdeling 8.2.4a.

Toelichting
Zie toelichting op artikel 6:12.

Stemming 27 juni 2006, p. 95-5844

De voorzitter: Door de aanneming van het gewijzigde amendement-Fierens/Van Schijndel (stuk nr. 16, IV) worden de onderdelen Ca tot en met Cc ingevoegd.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 2009 gewijzigd bij wet van 28 augustus 2009 Stb. 383 (29 934) juncto artikel XXXIA van wet van 18 juni 2009 Stb. 384 (31 751).

[Eindtekst] Artikel II, onderdeel 7
Artikel 7:1, eerste lid, onderdeel e, komt te luiden:
e. het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit.

Zie Losse wijzigingen Artikel II (29 934)

Dit artikel is met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij wet van 20 december 2012, Stb. 2012, 682 (Wet aanpassing bestuursprocesrecht; kamerstukken 32 450)

[Eindtekst]
1. De zinsnede «beroep op een administratieve rechter» wordt vervangen door: beroep bij een bestuursrechter.
2. De onderdelen d en e worden vervangen door vier onderdelen, luidende:
d. het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4,
e. het besluit is genomen op basis van een uitspraak waarin de bestuursrechter met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onderdeel a, heeft bepaald dat afdeling 3.4 geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijft,
f. het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit,
g. het besluit is genomen op grond van een voorschrift als genoemd in de bij deze wet behorende Regeling rechtstreeks beroep dan wel het besluit anderszins in die regeling is omschreven.

Voorontwerp

In artikel 7:1, eerste lid, wordt “beroep op een administratieve rechter” vervangen door: beroep bij een bestuursrechter.

Voorstel van wet

Het eerste lid van artikel 7:1 wordt gewijzigd als volgt:
1. De zinsnede “beroep op een administratieve rechter” wordt vervangen door: beroep bij een bestuursrechter.
2. Aan het slot van onderdeel d vervalt “of”.
3. Aan het slot van onderdeel e wordt de komma vervangen door: , of.
4. Er wordt een onderdeel toegevoegd, luidende:
f. het besluit is genomen op grond van een voorschrift als genoemd in de bij deze wet behorende Regeling rechtstreeks beroep dan wel het besluit anderszins in die regeling is omschreven.

Memorie van toelichting

Deze wijzigingen houden verband met de vervanging van de termen administratieve rechter en administratieve rechtspraak door bestuursrechter en bestuursrechtspraak. Zie de toelichting op artikel 1:4 (artikel I, onderdeel A). Tevens wordt artikel 7:1 aangepast in verband met de overheveling van uitzonderingen op de verplichte bezwaarschriftprocedure van bijzondere wetten naar de Regeling rechtstreeks beroep.

Nota van wijziging

In onderdeel T (artikel 7:1) worden de onderdelen 2, 3 en 4 vervangen door één onderdeel, luidende:
2. De onderdelen d en e worden vervangen door vier onderdelen, luidende:
d. het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4,
e. het besluit is genomen op basis van een uitspraak waarin de bestuursrechter met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onderdeel a, heeft bepaald dat afdeling 3.4 geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijft,
f. het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit,
g. het besluit is genomen op grond van een voorschrift als genoemd in de bij deze wet behorende Regeling rechtstreeks beroep dan wel het besluit anderszins in die regeling is omschreven.

Toelichting NvW
De gegrondverklaring van een beroep tegen een besluit leidt tot vernietiging van dat besluit (artikel 8:72, eerste lid). In beginsel moet het vervangende besluit op dezelfde wijze worden voorbereid als het vernietigde besluit. Voor besluiten die moeten worden voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Awb) kan de rechter sinds begin 2010 (Wet bestuurlijke lus Awb, Stb. 2009, 570) echter bepalen dat de voorbereiding van het nieuwe besluit niet of niet geheel overeenkomstig afdeling 3.4 hoeft te geschieden (artikel 8:72, vierde lid, onder b). Heeft de rechter dat gedaan, dan kan een letterlijke uitleg van artikel 7:1, eerste lid, Awb aanleiding geven tot de gedachte dat tegen het nieuwe besluit bezwaar moet worden gemaakt. Dit is niet de bedoeling. Die uitleg leidt namelijk tot vertraging en niet – zoals met de bevoegdheid is beoogd – tot een versnelling van besluitvorming. Ter vermijding van mogelijke misverstanden is het wenselijk om buiten twijfel te stellen dat toepassing van de hier besproken bevoegdheid het volgen van een nieuwe bestuurlijke voorprocedure overbodig maakt.
De hier besproken bevoegdheid wordt overigens ingevolge deze nota van wijziging geïncorporeerd in een algemener geformuleerd vierde lid (onder a) van artikel 8:72. Deze bevoegdheid geldt ook bij toepassing van de bestuurlijke lus (zie de wijziging van artikel 8:80a, derde lid).

Dit artikel is met ingang van … gewijzigd bij wet van 13 juli 2016, Stb. 2016, 288 (wetsvoorstel 34 059)

[Eindtekst] In artikel 7:1a, vijfde lid, wordt «nadat daarop de datum van ontvangst is aangetekend» vervangen door: onder vermelding van de datum van ontvangst.

VO = VvW

Memorie van Toelichting

Indien het bestuursorgaan instemt met het overslaan van de bezwaarprocedure, zendt het het bezwaarschrift door aan de bestuursrechter. De ontvangstdatum van het bezwaarschrift moet daarbij worden vermeld. Het is niet langer nodig dat deze vermelding op het bezwaarschrift zelf wordt aangetekend. In het digitale systeem voor gegevensverwerking van de gerechten en de Afdeling bestuursrechtspraak zal een voorziening worden getroffen voor dit type zaken.