1. In het bezwaarschrift kan de indiener het bestuursorgaan verzoeken in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter, zulks in afwijking van artikel 7:1.
2. Het bestuursorgaan wijst het verzoek in ieder geval af, indien tegen het besluit een ander bezwaarschrift is ingediend waarin eenzelfde verzoek ontbreekt, tenzij dat andere bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk is.
3. Het bestuursorgaan kan instemmen met het verzoek indien de zaak daarvoor geschikt is.
4. Het bestuursorgaan beslist zo spoedig mogelijk op het verzoek. Een beslissing tot instemming wordt genomen zodra redelijkerwijs kan worden aangenomen dat geen nieuwe bezwaarschriften zullen worden ingediend. De artikelen 4:7 en 4:8 zijn niet van toepassing.
5. Indien het bestuursorgaan instemt met het verzoek zendt het het bezwaarschrift, onder vermelding van de datum van ontvangst, onverwijld door aan de bevoegde rechter.
6. Een na de instemming ontvangen bezwaarschrift wordt eveneens onverwijld doorgezonden aan de bevoegde rechter. Indien dit bezwaarschrift geen verzoek als bedoeld in het eerste lid bevat, wordt, in afwijking van artikel 8:41, eerste lid, geen griffierecht geheven.
Dit artikel is met ingang van 1 september 2004 ingevoegd bij wet van 13 mei 2004 Stb. 220 (wetsvoorstel 27 563).
[Eindtekst] Artikel 7:1a
1. In het bezwaarschrift kan de indiener het bestuursorgaan verzoeken in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de administratieve rechter, zulks in afwijking van artikel 7:1.
2. Het bestuursorgaan wijst het verzoek in ieder geval af, indien:
a. het bezwaarschrift is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, of
b. tegen het besluit een ander bezwaarschrift is ingediend waarin eenzelfde verzoek ontbreekt, tenzij dat andere bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk is.
3. Het bestuursorgaan kan instemmen met het verzoek indien de zaak daarvoor geschikt is.
4. Het bestuursorgaan beslist zo spoedig mogelijk op het verzoek. Een beslissing tot instemming wordt genomen zodra redelijkerwijs kan worden aangenomen dat geen nieuwe bezwaarschriften zullen worden ingediend. De artikelen 4:7 en 4:8 zijn niet van toepassing.
5. Indien het bestuursorgaan instemt met het verzoek zendt het het bezwaarschrift, nadat daarop de datum van ontvangst is aangetekend, onverwijld door aan de bevoegde rechter.
6. Een na de instemming ontvangen bezwaarschrift wordt eveneens onverwijld doorgezonden aan de bevoegde rechter. Indien dit bezwaarschrift geen verzoek als bedoeld in het eerste lid bevat, wordt, in afwijking van artikel 8:41, eerste lid, geen griffierecht geheven.
Advies RvS
Bij Kabinetsmissive van 24 mei 2000, no.00.003336, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en enige andere wetten in verband met de mogelijkheid om de bezwaarschriftprocedure met wederzijds goedvinden buiten toepassing te laten (rechtstreeks beroep).
Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat de bezwaarschriftprocedure wordt overgeslagen, indien alle partijen daarmee instemmen. Het rechtstreeks beroep bij de rechter is volgens de toelichting in het bijzonder bedoeld voor gevallen waarin partijen voorafgaand aan het besluit zo uitvoerig met elkaar van gedachten hebben gewisseld, dat een heroverweging van dat besluit daaraan weinig of niets kan toevoegen, terwijl het besluit nog steeds in geschil is. Om oneigenlijk gebruik tegen te gaan, is er in voorzien dat de rechter de zaak kan terugwijzen naar de bezwaarprocedure. De Raad van State heeft ernstige twijfels over het nut van de maatregel. De winst, gelegen in bespoediging van de procedure, zal doorgaans beperkt zijn en niet opwegen tegen de nadelen die veelal verbonden zijn aan het niet volgen van de bezwaarschriftprocedure. Het college ontraadt dan ook de indiening van het wetsvoorstel.
1. Nut en noodzaak van rechtstreeks beroep
Dit wetsvoorstel raakt aan de zelfstandige functie van de bezwaarschriftprocedure.
Het zou dan ook in de rede hebben gelegen, mede gelet op de aanwijzingen 6 en 7 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, dat het in elk geval mede was gebaseerd op onderzoek naar de wenselijkheid en de effecten van de maatregel. Uit de toelichting blijkt niet dat dergelijk onderzoek heeft plaatsgevonden. De bevindingen van de Commissie Evaluatie Awb (hierna: de commissie), waarnaar wordt verwezen, zijn als grondslag ongeschikt. Het ging daarbij om een eerste verkennende evaluatie; het onderzoek had slechts betrekking op enkele categorieën besluiten, betrof alleen de jaren 1994 en 1995 en was uitsluitend gebaseerd op ambtelijke ervaringen. Verder beval de commissie nader onderzoek aan naar de wenselijkheid en mogelijkheid van uitzonderingen op de reguliere bezwaarschriftprocedure, een aanbeveling die door het eerste Kabinet-Kok werd overgenomen.[1]Tegen deze achtergrond acht de Raad het een gemis dat de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht (commissie-Scheltema) slechts om advies is gevraagd over de vormgeving van een regeling en dat geen aandacht is besteed aan de vraag of de nadelen ervan reden zou moeten zijn om van de wijziging als zodanig af te zien.
Op zichzelf mag worden aangenomen dat de verplichting om de bezwaarschriftprocedure te volgen soms slechts tijdverlies en extra lasten voor bestuur en burger oplevert. Betwijfeld moet evenwel worden of de bespoediging die met de mogelijkheid van rechtstreeks beroep in die gevallen kan worden behaald zo groot is als de toelichting veronderstelt. Zo wordt een belangrijk deel van de bezwaarschriften pas tegen het einde van de bezwaartermijn ingediend. Verder zal het met name in meerpartijengeschillen niet eenvoudig zijn om vóór het verstrijken van de bezwaartermijn een instemmingsbeslissing te nemen, zo daarover al overeenstemming kan worden bereikt. Het is zelfs niet denkbeeldig dat naar aanleiding van de rechtsmiddelvoorlichting in een aantal gevallen correspondentie ontstaat tussen partijen, waarmee net zoveel tijd gemoeid is als nodig zou zijn geweest om op het bezwaar te beslissen.
Tijdwinst zal dus meestal pas na de bezwaartermijn kunnen worden behaald. Mits goed georganiseerd, behoeft de afhandeling van de bezwaarschriftprocedure in die gevallen echter niet meer dan drie maanden te duren, wat, afgezet tegen de mogelijke duur van een rechterlijke procedure, niet onevenredig lang is. Bovendien kan, voorzover de belanghebbenden daarmee instemmen, worden afgezien van het horen van partijen en het ter inzage leggen van stukken[2], zodat die termijn nog aanzienlijk kan worden bekort.
Tenslotte kan voor de motivering van de beslissing op het bezwaar in deze gevallen worden verwezen naar het primaire besluit. Ook zal de rechtsbescherming bespoediging ondervinden van het wetsvoorstel om de twee openbare voorbereidingsprocedures in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) samen te voegen tot één uniforme openbare voorbereidingsprocedure, waardoor in een groot aantal zaken de bezwaarschriftprocedure komt te vervallen.[3] De voordelen van rechtstreeks beroep in de sfeer van besparing van tijd en werk zijn dus, indien al aanwezig, beperkt.
Aan de voorgestelde regeling zijn echter wel ernstige nadelen verbonden. Voorgesteld wordt dat het bestuursorgaan met het instellen van rechtstreeks beroep kan instemmen «indien de zaak daarvoor geschikt is». Dit waarborgt geenszins dat het overslaan van de bezwaarschriftprocedure beperkt blijft tot die zaken waarin die procedure geen of vrijwel geen toegevoegde waarde kan hebben. Veelal zullen partijen niet goed in staat zijn zelfstandig te beoordelen of louter een zuivere rechtsvraag voorligt en of alle voor de beslechting van het geschil benodigde feiten bekend zijn. Bovendien bestaat kans op oneigenlijk gebruik van het instrument. In verband hiermee is in het voorstel een terugwijzingsbevoegdheid voor de rechter opgenomen. Indien evenwel een bezwaarschrift is doorgezonden ter behandeling als beroepschrift en de rechter vervolgens tot de conclusie komt dat de zaak daarvoor niet geschikt is, zal de eventueel behaalde winst in tijd- en werkbesparing in haar tegendeel verkeren. De rechter dient iedere op die wijze aangebrachte zaak eerst te beoordelen op geschiktheid voor rechtstreeks beroep.
Daarnaast wijst de ervaring uit dat onder een facultatief regime meer beroep wordt ingesteld en dat de rechter meer onvoldoende voorbereide zaken krijgt voorgelegd. In de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie werd de bezwaarschriftprocedure na zes jaar experimenteren met een facultatieve procedure in 1992 algemeen verplicht gesteld, omdat de met de bezwaarschriftprocedure beoogde doeleinden in onvoldoende mate werden verwezenlijkt en de werkbelasting van de rechter aanzienlijk was toegenomen.[4] Recent onderzoek bevestigt voorts dat de zeefwerking van de bezwaarschriftprocedure buitengewoon groot is en dat de procedure bijdraagt aan de duidelijkheid en de uitgewerktheid van een zaak.[5] Daarmee heeft de bezwaarschriftprocedure als voorportaal van de rechtsbescherming belangrijke positieve invloed op de totale doorlooptijd van de bestuursrechtelijke procedures.[6] Dit wetsvoorstel neemt die positieve invloed weg. Op grond van het voorgaande komt de Raad tot de conclusie dat het wetsvoorstel onvoldoende waarborgen biedt voor een uitsluitend goed gebruik van het instrument en daarenboven zoveel nadelen oplevert, dat het rendement ervan niet tegen de nadelen opweegt. Het college adviseert daarom het wetsvoorstel niet in te dienen. Voor het geval het wetsvoorstel toch mocht worden ingediend, wijst de Raad nog op het volgende.
2. Verzoek instemming rechtstreeks beroep
Ingevolge het voorgestelde artikel 7:1a, eerste lid, kan de bezwaarschriftprocedure slechts worden overgeslagen op verzoek van de indiener van het bezwaarschrift. Het college merkt hierover het volgende op.
a. Het verzoek moet in het bezwaarschrift gedaan worden en het bestuursorgaan dient daarop te beslissen. Bij instemming zendt het bestuursorgaan het bezwaarschrift als beroepschrift door aan de rechter. Niet duidelijk is, waarom het voorstel de termen «aanvraag» en «besluit» niet gebruikt. Zoals ook blijkt uit de voorgestelde uitbreiding van artikel 8:4 en de bepaling dat de artikelen 4:7 en 4:8 niet van toepassing zijn, is de beslissing op het verzoek een besluit. Dit brengt mee dat het bestuursorgaan een schriftelijke beslissing dient te nemen en dat het verzoek een aanvraag is. Artikel I, de onderdelen A en D, van het wetsvoorstel ware op dit punt aan te passen. Tevens dient te worden toegelicht dat de bepalingen inzake bekendmaking en mededeling van afdeling 3.6 Awb van toepassing zijn op een dergelijk besluit.
b. Volgens de toelichting valt niet uit te sluiten dat ook pro forma bezwaarschriften waarin om rechtstreeks beroep wordt verzocht, naar de rechter worden doorgezonden.[7] Daarbij wordt gedacht aan situaties waarin het gewenst is de zaak snel bij de rechter aanhangig te maken, bijvoorbeeld omdat sprake is van verschillende, met elkaar samenhangende besluiten en tegen een eerder besluit reeds beroep is ingesteld.
Het is echter niet wenselijk dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift, zonder kennis te dragen van de bezwaren, als beroepschrift kan doorsturen naar de rechter. De mogelijkheid van rechtstreeks beroep is uitsluitend bedoeld voor situaties waarin de standpunten over en weer duidelijk zijn. Bij bezwaarschriften waarin de gronden van bezwaar niet zijn vermeld is dit uit de aard van de zaak niet het geval. Geadviseerd wordt de toelichting op dit punt aan te passen.
c. Volgens de toelichting doet de indiener er verstandig aan om in zijn verzoek aan te geven, waarom hij het volgen van de bezwaarschriftprocedure niet zinvol acht. Indien het bestuursorgaan met het verzoek instemt, wordt het bezwaarschrift tot beroepschrift. De indiener behoeft dus geen apart beroepschrift op te stellen en bij de rechter in te dienen.[8] Het ligt, gelet op het voorgaande, in de rede dat de indiener de inhoud van het bezwaarschrift in een dergelijk geval zal afstemmen op de van de rechter te verwachten rechtmatigheidstoetsing en geen aandacht besteedt aan aspecten die louter tot een bestuurlijke heroverweging kunnen leiden. Dit heeft echter tot gevolg dat als de rechter de zaak naar het bestuursorgaan terugwijst, de vraag rijst of de indiener in de gelegenheid dient te worden gesteld aanvullende argumenten aan te voeren. In de toelichting dient daarop in te worden gegaan; zo nodig dient het voorstel te worden aangepast.
5. Rechtsmiddelenvoorlichting
Uit de tekst van het wetsvoorstel, noch uit de memorie van toelichting, blijkt op welke wijze een bestuursorgaan rechtsmiddelenvoorlichting dient te geven over de mogelijkheid van rechtstreeks beroep. Volgens de toelichting bij artikel 7:1a, eerste lid, kan het bestuursorgaan, indien het dat dienstig acht, de belanghebbende erop wijzen.[9] Ook kan het bestuursorgaan in dat verband, volgens de toelichting, verwijzen naar zijn inwilligingsbeleid.
Een dergelijke rechtsmiddelenvoorlichting bergt het risico in zich dat het bestuursorgaan door de selectieve vermelding van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep ongevraagd op voorhand aangeeft dat heroverweging wat hem betreft niet zinvol is. Om dit te vermijden adviseert het college in de toelichting duidelijk uiteen te zetten, hoe over de mogelijkheid van rechtstreeks beroep voorlichting dient te worden gegeven.
6. Samenhangende besluiten
Volgens de toelichting kan rechtstreeks beroep ook doelmatig zijn bij een geschil over een besluit dat nauw samenhangt met een besluit waartegen reeds beroep is ingesteld.[10] Als voorbeelden worden genoemd voor het ambtenarenrecht een dienstbevel en disciplinaire straf en voor het financiële bestuursrecht een intrekking en een terugvordering. Voor een dergelijk besluit geldt echter hetzelfde criterium als voor de overige besluiten. Dat een besluit samenhangt met een ander besluit is als zodanig onvoldoende om het in aanmerking te laten komen voor rechtstreeks beroep. Het college adviseert de toelichting op dit punt aan te passen.
Nader rapport
1. De Raad is van mening dat de wenselijkheid en effecten van rechtstreeks beroep – het met wederzijds goedvinden overslaan van de bezwaarschriftprocedure – onvoldoende onderzocht zijn. Het verslag van de Commissie Evaluatie Awb acht hij als grondslag ongeschikt vanwege het beperkte karakter van de evaluatie. De eerste evaluatie van de Awb was ons inziens minder beperkt dan de Raad suggereert. Er is onderzoek gedaan naar categorieën besluiten die te samen een representatief beeld van het Nederlandse bestuursrecht geven. Daaruit bleek dat de bezwaarschriftprocedure bij geschillen met bepaalde kenmerken (veel vooroverleg, zuivere rechtsvraag) onvoldoende toegevoegde waarde had. Dat de evaluatie slechts de jaren 1994 en 1995 betrof, is derhalve niet relevant, want het is onaannemelijk dat dergelijke besluiten sindsdien niet meer voorkomen. Dat slechts ervaringen van bestuursorganen zijn onderzocht, is juist, maar zelfs als bestuursorganen de bezwaarfase vaker overbodig vinden dan burgers, staat niettemin vast dat er ook gevallen zijn waarin beide partijen de bezwaarfase liever zouden overslaan.
De behoefte aan rechtstreeks beroep is dus wel onderzocht; de effecten zijn dat inderdaad niet. De vraag is ook, hoe dat te onderzoeken zou zijn. In theorie is denkbaar om het rechtstreeks beroep op experimentele basis in te voeren. Gelet op de doorlooptijd van bestuursrechtelijke procedures zou een dergelijke experimentele opzet de invoering van rechtstreeks beroep op de niet in het experiment betrokken terreinen zeker met drie à vier jaar vertragen. Aangezien vaststaat dat zich op alle terreinen gevallen voordoen waarin de bezwaarschriftprocedure geen of vrijwel geen toegevoegde waarde heeft, menen wij dat een dergelijk tijdverlies niet opweegt tegen het voordeel van bespoediging van de procedure op die terreinen.
De Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht (Commissie-Scheltema) heeft in 1997 over de wenselijkheid van rechtstreeks beroep geadviseerd in het kader van het kabinetsstandpunt evaluatie Awb. De Commissie beval toen nader onderzoek aan. Het vorige kabinet besloot daarop een nader advies aan de Commissie te vragen. Daarbij zou ook gezocht moeten worden naar mogelijkheden om de bezwaren van rechtstreeks beroep te verzachten of weg te nemen. Globaal kan daarbij aan twee typen voorzieningen worden gedacht:
– het beperken van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep tot bepaalde (typen) besluiten;
– het stellen van meer of strengere voorwaarden aan het verzoek tot het instellen van rechtstreeks beroep, dan wel aan de beslissing van het bestuursorgaan om daarmee in te stemmen.
Bij de formatie van het huidige kabinet is evenwel besloten van een nader advies af te zien, en over te gaan tot het mogelijk maken van rechtstreeks beroep (zie blz. 77 van het regeerakkoord (Kamerstukken II 1997/98, 26 024, nr. 10). Hiertoe is besloten in het besef, dat een regeling inzake rechtstreeks beroep slechts zinvol is – wil zij niet haar doel voorbijschieten – als zij zo eenvoudig mogelijk wordt gehouden. Alle varianten van de hierboven aangeduide typen voorzieningen hebben immers het nadeel, dat de regeling al snel veel ingewikkelder wordt, waardoor de kans op geschillen over de vraag óf rechtstreeks beroep mogelijk is, zodanig toeneemt dat de winst van het rechtstreeks beroep weer grotendeels verdwijnt.
Uitgangspunt bij het huidige wetsvoorstel – dat door de Commissie-Scheltema is voorbereid – is daarom geweest dat de regeling zo eenvoudig mogelijk moet zijn (zie par. 4 van de memorie van toelichting).
De Raad erkent dat er gevallen zijn waarin de bezwaarschriftprocedure slechts tijdverlies en extra lasten voor bestuur en burger oplevert, maar meent dat de tijdwinst van rechtstreeks beroep in die gevallen slechts beperkt zal zijn. Het argument van de Raad dat tijdwinst meestal pas ontstaat nà de bezwaartermijn van zes weken, komt ons niet juist voor. Immers, ook als de zes-weken-termijn voor bezwaar volledig wordt benut, is de winst nog altijd dat er bij rechtstreeks beroep maar één zes-weken-termijn is in plaats van twee (namelijk: bezwaartermijn èn beroepstermijn). Op zichzelf terecht stelt de Raad dat een goed georganiseerde bezwaarschriftprocedure niet langer hoeft te duren dan drie maanden, en dat als belanghebbenden meewerken, die termijn nog verder kan worden bekort, door hen niet te horen en het achterwege laten van het ter inzage leggen van stukken. Voor de motivering van de beslissing op bezwaar zou eenvoudigweg kunnen worden verwezen naar het primaire besluit. Daar tegenover staat echter, in de eerste plaats, dat de realiteit gebiedt te erkennen dat die snelle afhandeling in de praktijk niet wordt gerealiseerd. In de tweede plaats menen wij dat het – in de hier bedoelde gevallen – principieel gezien weinig uitmaakt of de bezwaarschriftprocedure wordt overgeslagen, dan wel in sterk verkorte vorm wordt gevoerd, met een op voorhand duidelijke uitkomst (namelijk: ongegrondverklaring van de bezwaren). Wij menen dat rechtstreeks beroep zelfs te verkiezen valt, omdat het ruimte schept voor bestuursorganen om de (schaarse) capaciteit voor het afdoen van bezwaarschriften gerichter in te zetten. Voorts wijzen wij erop, dat de inbedding van de voorgestelde regeling in de bezwaarschriftprocedure het bestuursorgaan steeds de gelegenheid biedt om te kiezen voor behandeling van het bezwaarschrift (door niet in te stemmen met het verzoek om rechtstreeks beroep), zodat de nuttige functie van de zeefwerking kan worden behouden.
Dat het niet nodig zou zijn om rechtstreeks beroep mogelijk te maken omdat reeds belangrijke tijdwinst wordt geboekt doordat ingevolge het wetsvoorstel uniforme openbare voorbereidingsprocedure de bezwaarschriftprocedure in een groot aantal gevallen vervalt, zijn wij niet met de Raad eens. De Raad miskent hiermee dat zich ook bij besluiten waarbij openbare voorbereiding niet (altijd) in de rede ligt, gevallen kunnen voordoen waarin de bezwaarschriftprocedure weinig toevoegt, hetzij door (ander) vooroverleg (bijv. bij weigering van een bouwvergunning), hetzij omdat het om een zuivere rechtsvraag gaat.
Wij delen niet de opvatting van de Raad dat rechtstreeks beroep ernstige nadelen heeft. Dat partijen «veelal» niet kunnen inschatten of de zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep lijkt ons overdreven; anderzijds zal het wel eens kunnen voorkomen dat zij dit verkeerd inschatten. Oneigenlijk gebruik valt inderdaad niet uit te sluiten, en inderdaad betekent een terugwijzing door de rechter voor die concrete zaak dat de tijdwinst in haar tegendeel verkeert. De veronderstelling van het wetsvoorstel is echter dat terugwijzing slechts incidenteel zal geschieden en dan een voorbeeldwerking zal hebben voor andere zaken, waartegenover het nadeel voor de concrete zaak op de koop toe moet worden genomen.
De Raad wijst er daarnaast op dat recente ervaringen uitwijzen dat een facultatieve bezwaarschriftprocedure leidt tot meer beroepen en een grotere werklast van de rechter, waardoor het effect op de totale doorlooptijd van bestuursrechtelijke procedures per saldo negatief zal zijn. Dit argument miskent dat inmiddels, onder meer uit de evaluatie, is gebleken dat de zeefwerking en het belang van de «dossiervormingsfunctie» van het bezwaar per type besluit en type geschil variëren. Zo gezien is het voordeel van rechtstreeks beroep juist dat het instrument van de bezwaarschriftprocedure gerichter kan worden ingezet. Of dat ook inderdaad zo zal zijn, hangt af van de omvang van het mogelijk verkeerd of oneigenlijk gebruik van rechtstreeks beroep. Wij schatten dit risico beduidend lager in dan de Raad. Daartegenover verwachten wij van het voorstel wel degelijk enige tijdwinst. Wij zijn ons er overigens van bewust dat dit subjectieve inschattingen zijn, maar dat geldt ook voor de inschattingen van de Raad.
Anders dan de Raad menen wij dat het wetsvoorstel niet onverantwoord is, en wel degelijk een waardevolle bijdrage levert aan de vereenvoudiging en verkorting van bestuursrechtelijke procedures. Wij nemen daarbij in aanmerking dat de invoering van een verplichte bezwaarschriftprocedure in het bestuursrecht in 1994 niet onomstreden was – men vreesde dat de extra bestuurslasten niet tegen de voordelen opwogen – maar dat sindsdien het nut van de bezwaarschriftprocedure buiten twijfel is komen te staan (vgl. ook het rapport-Van Kemenade (1997) (par. 2.5 en 4.2.2). Gelet op die ontwikkeling menen wij dat het nu niet onverantwoord is om iets van het knellende karakter af te doen, en de mogelijkheid te bieden om de bezwaarschriftprocedure over te slaan in gevallen waarin die weinig toevoegt. Dit voorstel past daarmee in de meer volwassen en open benadering van bestuur en burger zoals die onder invloed van het denken over thema’s als deregulering en de juridisering vorm heeft gekregen. Na ampele overweging is daarom besloten om aan het advies van de Raad om het wetsvoorstel niet in te dienen, geen gevolg te geven.
Wij wijzen er in dat verband nog op, dat ook de rechter soms geconfronteerd wordt met gevallen waarin de voordelen van de bezwaarschriftprocedure omslaan in nadelen, en de rechter dat ook zo ziet. Zo meldt de Centrale Raad van Beroep in zijn jaarverslag over 1998/1999 (JB 2000, blz. 636 e.v.) dat hij in een enkel bijzonder geval het achterwege laten van de verplichte bezwaarschriftprocedure heeft gepardonneerd. In CRvB 21-1-1999 (TAR 1999, 53; Rawb 1999, 101) werd doorslaggevend belang gehecht aan het door betrokkenen met klem gedane verzoek het beroepschrift niet ter behandeling als bezwaarschrift naar het bestuursorgaan door te zenden en op zijn primaire beroep inhoudelijk te beslissen, om te voorkomen dat hij nog enige jaren langer in psychisch zeer belastende onzekerheid zou verkeren. Verder hadden partijen hun standpunt over de inhoudelijke kant van het bestreden besluit zowel bij de rechtbank als bij de Centrale Raad uitgebreid naar voren gebracht. In CRvB 25-3-1999 (JB 1999, 112), waarin een besluit ten onrechte was aangemerkt als een nieuwe beslissing op bezwaar, zag de Raad geen aanleiding om het beroepschrift door te zenden om het als bezwaarschrift aan te merken, mede uit oogpunt van proceseconomie.
2a. Het wetsvoorstel gebruikt niet de termen «aanvraag» en «besluit», maar spreekt over een «verzoek» tot instemming met rechtstreeks beroep en de beslissing daarop, omdat die terminologie beter aansluit bij de elders in hoofdstuk 7 Awb voor procedurele beslissingen gebezigde termen. Zo kan de belanghebbende ingevolge art. 7:4 Awb een verzoek doen om het ter inzage leggen van stukken achterwege te laten, ingevolge art. 7:6 Awb een verzoek om niet in elkaars aanwezigheid maar afzonderlijk te worden gehoord en ingevolge art. 7:8 Awb een verzoek om getuigen en deskundigen te horen. Beslissingen van het bestuursorgaan hierop zijn besluiten. Dat blijkt ook uit art. 7:14 Awb, dat de hoofdstukken 3 en 4 Awb grotendeels buiten toepassing verklaard omdat afdeling 7.2 de bekendmaking en motivering van beslissingen op bezwaar zelf opnieuw regelt.
Wij merken in dat verband overigens op, dat artikel 7:14 niet geldt voor de beslissing op het verzoek om rechtstreeks beroep, omdat deze beslissing deel uitmaakt van afdeling 7.1. Dat betekent dat de hoofdstukken 3 en 4, voorzover niet in artikel 7:1a, uitgezonderd, in beginsel wèl van toepassing zijn op de beslissing inzake rechtstreeks beroep. Aan het verzoek van de Raad om in de toelichting aan te geven dat de bepalingen inzake bekendmaking van afdeling 3.6 Awb van toepassing zijn op de beslissing inzake rechtstreeks beroep hebben wij dan ook gaarne voldaan.
Het verschil in systematiek tussen afdeling 7.1 enerzijds en afdeling 7.2 (en afdeling 7.3 met betrekking tot administratief beroep) anderzijds zoals dat naar aanleiding van deze opmerkingen van de Raad scherp naar voren komt, is voor ons aanleiding om voor te stellen de Awb op dit punt te verduidelijken. Voorgesteld wordt om zowel in art. 7:14 als in art. 7:27 tot uitdrukking te brengen dat de daarin neergelegde systematiek slechts betrekking heeft «op besluiten op grond van deze afdeling». Daartoe is de tussen aanhalingstekens geplaatste tekst aan de bestaande tekst toegevoegd (onderdeel B nieuw).
2b. De stelling dat een pro forma bezwaarschrift – per definitie – betekent dat het bestuursorgaan geen kennis draagt van de gronden van het bezwaar, onderschrijven wij niet. Er zijn situaties denkbaar waarin dat niet op hoeft te gaan. Het standpunt van de belanghebbende kan het bestuursorgaan duidelijk zijn op basis van het vooroverleg of uit de tegen een eerder besluit aangevoerde gronden, die uit de aard der zaak ook voor een later, daarmee samenhangend besluit kunnen gelden. In die gevallen zou het advies van de Raad – dat op dit punt ons inziens neerkomt op het opnemen van een (extra) afwijzingsgrond, inhoudende dat het bestuursorgaan niet met rechtstreeks beroep kan instemmen als niet is voldaan aan artikel 6:5, eerste lid, onder d (de eis dat het bezwaarschrift de gronden van het bezwaar bevat) – een onnodige formele eis gesteld worden. Wij gaan ervan uit dat bestuursorganen ook in de toekomst pro forma bezwaarschriften op de gewone manier zullen behandelen en, zoals art. 6:6 Awb verlangt, als regel eerst om aanvulling van de gronden zullen vragen. Slechts in een enkel bijzonder geval zal dat niet nodig zijn omdat zonder meer met het rechtstreeks beroep kan worden ingestemd.
2c. Het gaat ons te ver om dwingend voor te schrijven dat als de rechter de zaak naar het bestuursorgaan terugwijst de indiener van het bezwaarschrift in de gelegenheid moet worden gesteld om aanvullende – op bestuurlijke heroverweging gerichte – argumenten aan te voeren. Als de rechter de zaak naar het bestuursorgaan terugwijst biedt de bezwaarschriftprocedure – zoals neergelegd in de hoofdstukken 6 en 7 van de Awb – het kader waarbinnen de uitwerking van het geschil verder plaats dient te vinden (nader onderzoek naar het recht en de feiten etc.). Daarbij dient door beide partijen steeds ook de mogelijkheid van een bestuurlijke oplossing te worden betrokken. De bezwaarschriftprocedure bevat daarvoor alle ruimte. Aan een apart voorschrift als hier bedoeld bestaat naar ons oordeel geen behoefte. Bovendien sluiten wij niet uit dat een dergelijk voorschrift – dat eerst na een rechterlijke terugwijzing toepassing vindt – bij de belanghebbende ten onrechte de suggestie wekt dat een bestuurlijke oplossing in het verschiet ligt.
5. Wij verschillen niet van mening met de Raad dat een goede rechtsmiddelvoorlichting over de mogelijkheid van rechtstreeks beroep van belang is. Zo is bij de voorbereiding van deze regeling onder andere onder ogen gezien of art. 3:45 Awb (verplichte rechtsmiddelclausule) uitgebreid zou moeten worden met het vermelden van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep. Daartoe is niet besloten omdat een dergelijke vermelding in veel gevallen alleen maar vragen zou oproepen. De mogelijkheid van rechtstreeks beroep is immers slechts voor een beperkt aantal gevallen bedoeld, bijvoorbeeld wanneer in het vooroverleg al een uitgebreide gedachtewisseling heeft plaatsgevonden of wanneer het geschil een zuivere rechtsvraag betreft. In het algemeen wordt het aan de bestuursorganen zelf overgelaten om, met inachtneming uiteraard van de wettelijke bepalingen terzake, voor een adequate (rechtsmiddel)voorlichting zorg te dragen. Bestuursorganen kunnen daarbij eigen keuzes maken. Zo wordt in de rechtsmiddelclausule ex art. 3:45 Awb soms ook melding gemaakt van de mogelijkheid om in spoedeisende gevallen een voorlopige voorziening bij de rechtbank te vragen. Ook bij niet-tijdig besluiten wordt in een aantal gevallen in rechtsmiddelvoorlichting voorzien. In de recent aan de Tweede Kamer gezonden kabinetsnotitie inzake termijnen voor bestuur en rechter (Kamerstukken II 2000/01, 27 461, nr. 1) geeft het kabinet aan het in het algemeen nuttig te achten dat de burger in het bericht van termijnoverschrijding wordt gewezen op de mogelijkheid van bezwaar of beroep wegens niet-tijdig beslissen (art. 6:2, aanhef en onder b, Awb), maar het niet nodig te achten dit wettelijk vast te leggen. Met de Raad zijn wij van mening dat – zoveel mogelijk – voorkomen moet worden dat bestuursorganen door selectieve rechtsmiddelvoorlichting oneigenlijk gebruik maken van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep. Met het oog daarop voldoen wij gaarne aan het verzoek van de Raad om de toelichting op dit punt te verhelderen. In paragraaf 6 (nieuw) van het algemeen deel is een uiteenzetting over rechtsmiddelvoorlichting terzake van rechtstreeks beroep opgenomen.
6. De Raad wijst er terecht op dat ook voor rechtstreeks beroep bij samenhangende besluiten het criterium geldt dat de zaak daarvoor «geschikt» moet zijn. Het gaat dan met name om samenhangende besluiten waarvan er al één bij de rechter ligt. In die gevallen kàn het op voorhand duidelijk zijn dat een bezwaarschriftprocedure die zijn basis vindt in een al heroverwogen zaak, weinig toegevoegde waarde zal hebben. Daarbij komt dat het het doelmatig kan zijn dat de rechter samenhangende besluiten ook in samenhang beoordeelt. Die gedachte ligt eveneens aan de artikelen 6:18 en 6:19 Awb ten grondslag. Het enkele feit van de samenhang is uiteraard onvoldoende. De toelichting is op dit punt aangepast.
VvW=Eindtekst, behoudens lid 6 dat in de VvW luidde:
6. Na de instemming ontvangen bezwaarschriften worden eveneens onverwijld doorgezonden aan de bevoegde rechter.
Memorie van toelichting
[27 563, p. 1]
ALGEMEEN
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel is onderdeel van het pakket van maatregelen dat bedoeld is om de juridisering van het openbaar bestuur terug te dringen.[11] Veel van de met het oog daarop te nemen maatregelen zijn in het regeerakkoord aangekondigd. Dat geldt ook voor dit wetsvoorstel. In het regeerakkoord is bepaald dat rechtstreeks beroep op de rechter mogelijk zal zijn indien de belanghebbenden en het bestuur het eens zijn over het overslaan van de bezwaarfase (Kamerstukken II 1997/98, 26 024, nr. 10, blz. 77). Deze maatregel voorziet in een zekere flexibilisering van de verplichte bezwaarschriftprocedure in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In de meeste gevallen moet eerst de bezwaarschriftprocedure gevolgd worden, voordat men zich tot de bestuursrechter kan wenden. Door toe te staan dat deze procedure wordt overgeslagen als alle partijen daarmee instemmen, wordt bijgedragen aan een vereenvoudiging en verkorting van procedures. Dit wetsvoorstel bevat de daarvoor benodigde wijziging van de Awb.
Een andere versoepeling van de verplichte bezwaarschriftprocedure die in het regeerakkoord is aangekondigd houdt verband met het samenvoegen van de beide openbare voorbereidingsprocedures in de Awb tot één uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Awb). Bij toepassing van deze nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure komt de bezwaarschriftprocedure te vervallen. De nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure is vervat in een afzonderlijk wetsvoorstel (Kamerstukken II 1999/2000, 27 023, nrs. 1–3).
2. Voorbereiding van het wetsvoorstel
De Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht is om advies gevraagd over de vormgeving van een regeling zoals in het regeerakkoord bedoeld. Op 20 december 1999 bood de Commissie haar advies aan, in de vorm van een voorontwerp, aan de Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het voorontwerp is vervolgens voorgelegd aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overlegorgaan (IPO), de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), waarvan adviezen zijn ontvangen.[12] Door de NVvR is op een specifiek onderdeel – de wetssystematische inpassing van de terugwijzingsbevoegdheid van de rechter – een aanvullend advies uitgebracht.
De reacties waren – enigszins – verdeeld. Waar de NVvR zich terughoudend opstelt, en wijst op de risico’s die aan het wetsvoorstel kleven, juichen VNG, IPO en NOvA het wetsvoorstel toe. De twee laatstgenoemde organisaties vinden het voorstel zelfs nog niet ver genoeg gaan. Bestuursorganen zouden in hun opvatting meer ruimte moeten krijgen om rechtstreeks beroep bij de rechter voor te stellen. De NvVR wijst erop dat het wegvallen van de bezwaarschriftprocedure aanzienlijke gevolgen kan hebben voor de werklast van de rechterlijke macht. Enerzijds omdat de aan de rechter voorgelegde zaken minder rijp en afgebakend zullen kunnen zijn. Anderzijds omdat – door het wegvallen van de zeefwerking – het aantal beroepen zal kunnen toenemen. Dat de rechter – zonodig – de zaak kan terugwijzen naar het bestuursorgaan acht de NVvR onontbeerlijk omdat daarmee voorkomen kan worden dat het rechtstreeks beroep een vlucht neemt die niet is beoogd. Dit in tegenstelling tot het IPO, dat van mening is dat de rechterlijke terugwijzingsbevoegdheid afbreuk doet aan de eigen verantwoordelijkheid van partijen. Elders in deze toelichting wordt nader op de in de adviezen gemaakte opmerkingen ingegaan.
3. Bevindingen naar aanleiding van de evaluatie van de Awb
De nu voorliggende maatregel – het met instemming van alle partijen overslaan van de bezwaarschriftprocedure – sluit aan bij de bevindingen naar aanleiding van de evaluatie van de Awb inzake nut en noodzaak van de bezwaarschriftprocedure. In 6.10 van het verslag van de Commissie evaluatie Algemene wet bestuursrecht[13] kwam naar voren dat het nut van de bezwaarschriftprocedure soms in twijfel wordt getrokken. In sommige gevallen zou de procedure weinig toevoegen aan reeds in een eerdere fase vastgestelde feiten en uitgewisselde standpunten, en slechts tot onnodige verlenging van de besluitvorming leiden («herhaling van zetten», «doublure» etc.). De evaluatiecommissie meende dat de evaluatieonderzoeken voldoende aanknopingspunten boden om aan te nemen dat in bepaalde gevallen behoefte bestaat aan een zekere flexibilisering van de verplichte bezwaarschriftprocedure. De evaluatiecommissie schetste daartoe zes varianten, en deed de aanbeveling om op korte termijn nader onderzoek te doen naar de voor- en nadelen van deze varianten (aanbeveling 15 uit het evaluatieverslag). Eén van deze varianten betrof de mogelijkheid om de bezwaarprocedure achterwege te laten als alle belanghebbenden en het bestuursorgaan daarmee instemmen. Deze figuur wordt ook wel met de aan het burgerlijk procesrecht ontleende term «prorogatie» aangeduid.[14]
Het eerste kabinet-Kok stelde in zijn standpuntbepaling over de evaluatie van de Awb het belang van de bezwaarschriftprocedure voorop (kamerstukken II 1997/98, 25 600 VI, nr. 46, blz. 24–26). Geconstateerd werd dat in elk geval vast is komen te staan dat de bezwaarschriftprocedure in het financiële bestuursrecht («beschikkingfabrieken»), maar ook wel elders, mede als mechanisme fungeert om de nu eenmaal onvermijdelijke fouten en misverstanden te corrigeren. Een systeem waarin de burger voor dit soort correcties een beroep op de rechter zou moeten doen, zou niet alleen buitengewoon ondoelmatig, maar ook voor de burger heel onaantrekkelijk zijn.
Verder geldt dat op terreinen waar het bestuur over meer beleidsvrijheid beschikt («beschikkingateliers»), de bezwaarschriftprocedure juist een belangrijke bijdrage kan leveren aan het voorkomen van onnodige juridisering van het verhouding tussen bestuur en burger. Vereist is dan wel dat de behandeling van bezwaarschriften niet te zeer wordt verengd tot een toetsing van de rechtmatigheid van het primaire besluit, en meer in het teken komt te staan van het door overleg en bemiddeling zoeken naar bestuurlijke oplossingen voor gerezen verschillen van inzicht. In het rapport «Bestuur in geding» van de werkgroep inzake terugdringing van de juridisering in het openbaar bestuur (werkgroep-Van Kemenade) is met name op dit aspect gewezen.[15] Het kabinet was mèt de werkgroep-Van Kemenade van mening dat dit conflictoplossend vermogen van de bezwaarschriftprocedure nog beter zou kunnen worden benut door bestuursorganen. Ook het regeerakkoord onderschrijft dit, getuige de passage op p. 76, waarin het bestuur wordt opgeroepen om bij het voeren van bezwaarprocedures naar meer volledige (beleidsmatige en juridische) heroverweging te streven. Tenslotte kan met een andere inrichting van de procedure (een «lichtere» variant) in veel gevallen ook een versoepeling van de bezwaarschriftprocedure worden bewerkstelligd.
Het kabinet toonde zich – in het algemeen – geen voorstander van absolute uitzonderingen (uitsluiting bij bijzondere wet)[16] of facultatieve varianten op de bezwaarschriftprocedure. Het zag om die reden af van nader onderzoek naar deze varianten. Met betrekking tot een andere variant – die van het uitsluiten van de bezwaarschriftprocedure in de gevallen waarin het besluit met toepassing van afdeling 3.4 Awb is voorbereid – kwam het kabinet tot de conclusie dat het van belang was om deze te realiseren, zij het langs iets andere weg dan de evaluatiecommissie voor ogen stond. Het kabinet besloot namelijk om de beide openbare voorbereidingsprocedures in de Awb op korte termijn te integreren tot één uniforme procedure. Na toepassing van de nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure zal dan geen bezwaarschriftprocedure meer volgen. Toepassing van een openbare voorbereidingsprocedure biedt belanghebbenden immers ruim de gelegenheid om zienswijzen in te brengen, waardoor een daaropvolgende bezwaarprocedure doorgaans niet veel meer zal toevoegen aan hetgeen reeds bekend is.
Praktisch gesproken betekent dit dat de bezwaarschriftprocedure vervalt voor alle besluiten waarbij thans afdeling 3.4 wordt toegepast. Zoals vermeld in paragraaf 1 is een wetsvoorstel tot samenvoeging van de beide openbare voorbereidingsprocedures inmiddels bij de Tweede Kamer ingediend. Als gezegd is in het regeerakkoord vastgelegd dat er rechtstreeks beroep op de rechter mogelijk zal zijn als de belanghebbenden en het bestuur het over het overslaan van de bezwaarschriftprocedure eens zijn. Hieronder zullen wij nader ingaan op de wijze waarop deze mogelijkheid in de nu voorliggende regeling vorm heeft gekregen. Daarbij is in belangrijke mate voortgebouwd op de beschouwingen van de evaluatiecommissie en van het vorige kabinet met betrekking tot de voor- en nadelen van deze mogelijkheid.
4. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Dit wetsvoorstel maakt het mogelijk dat met instemming van alle partijen de bezwaarschriftprocedure wordt overgeslagen. Zoals in het kabinetsstandpunt evaluatie Awb is aangegeven is de regeling vooral bedoeld voor gevallen waarin in de primaire fase reeds een zodanig uitputtende gedachtewisseling tussen bestuur en belanghebbende heeft plaatsgevonden, dat de bezwaarschriftprocedure daaraan weinig of niets meer kan toevoegen, terwijl tevens vaststaat dat het besluit nog altijd in geschil is. In die gevallen kan het overslaan van de bezwaarfase belangrijke tijdwinst opleveren en onnodige lasten voor bestuur en burger voorkomen. Daarnaast valt te denken aan de situatie waarin een besluit nauw samenhangt met een besluit waartegen reeds beroep is ingesteld. Ook in een dergelijk geval kan het doelmatig zijn om de bezwaarfase over te slaan, aangezien een bezwaarschriftprocedure die zijn basis vindt in een al heroverwogen zaak in de meeste gevallen weinig toevoegt. Daarmee wordt tevens bewerkstelligd dat de rechter samenhangende besluiten in samenhang kan beoordelen. In het kabinetsstandpunt evaluatie Awb wordt bij wijze van voorbeeld gewezen op samenhangende besluiten in het ambtenarenrecht (dienstbevel/disciplinaire straf).[17] Andere voorbeelden kunnen gevonden worden op het terrein van het financiële bestuursrecht (intrekking/terugvordering).
Bij het uitwerken van een regeling inzake rechtstreeks beroep op de rechter heeft voorop gestaan dat de regeling zo eenvoudig mogelijk moet zijn. Daartoe zijn in het wetsvoorstel de volgende keuzes gemaakt. In de eerste plaats is gekozen voor inbedding van de regeling in de bezwaarschriftprocedure. Voorgesteld wordt om te bepalen dat het verzoek om rechtstreeks beroep in te stellen – met overslaan van de bezwaarschriftprocedure – uitsluitend door de belanghebbende in het bezwaarschrift kan worden gedaan (een zgn. bezwaarschrift-plus).[18] Dat aan het overslaan van de bezwaarschriftprocedure een schriftelijk verzoek van de belanghebbende ten grondslag moet liggen, is ingegeven door de gedachte dat hij een fase in de rechtsbescherming prijsgeeft.[19] Het voordeel van inbedding in de bezwaarschriftprocedure is – enerzijds – dat bij afwijzing van het verzoek het bestuursorgaan meteen kan overgaan tot de behandeling van het bezwaarschrift. Dit is van belang omdat de mogelijkheid om de bezwaarschriftprocedure over te slaan niet het effect mag hebben van een – verdere – verlenging van de termijnen voor het beslissen op een bezwaarschrift. Deze in artikel 7:10 Awb neergelegde termijnen staan in de praktijk al sterk onder druk. Anderzijds is het voordeel, dat bij instemming met het verzoek, het bestuursorgaan het bezwaarschrift onverwijld naar de bevoegde administratieve rechter doorzendt, waarna het bezwaarschrift ex lege wordt getransformeerd tot een beroepschrift. De belanghebbende behoeft dus geen apart beroepschrift op te stellen en in te dienen.
In de tweede plaats is voor het overslaan van de bezwaarschriftprocedure, naast het in het bezwaarschrift gedane verzoek, ook de instemming van het bestuursorgaan vereist. Het wetsvoorstel bepaalt dat die instemming gegeven kan worden «indien de zaak daarvoor geschikt is». Dit criterium is vrij algemeen, maar heeft toch het voordeel dat het de praktijk houvast biedt. De regeling is bedoeld om herhaling van zetten – uit de primaire fase – in de bezwaarfase te voorkomen. Rechtstreeks beroep heeft alleen zin als partijen het erover eens zijn dat zij het oneens zijn en zij het ook eens zijn over de punten die hen verdeeld houden. Daarbij kan het gaan om rechtsvragen, die nog niet in de jurisprudentie zijn uitgekristalliseerd, of om vaststelling van feiten voorzover partijen daarover blijvend van mening verschillen. Gevallen waarin nog onvoldoende onderzoek naar de feiten is gedaan, lenen zich vanzelfsprekend niet voor rechtstreeks beroep op de rechter. Zo zal bijvoorbeeld een medisch geschil, waaraan nog geen arts te pas gekomen is, voor rechtstreeks beroep ongeschikt zijn. Het wetsvoorstel brengt slechts twee beperkingen aan op de bevoegdheid om in te stemmen met een verzoek tot het instellen van rechtstreeks beroep. Deze beperkingen zijn als verplichte weigeringsgronden geformuleerd. Bepaald wordt, dat het bestuursorgaan het verzoek afwijst wanneer het bezwaarschrift is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit (fictief besluit) of – in meerpartijengeschillen – niet alle indieners van een bezwaarschrift om het overslaan van de bezwaarprocedure hebben verzocht.
In de derde plaats kent de regeling een mogelijkheid voor de bestuursrechter om de zaak naar het bestuursorgaan terug te wijzen. Het bestuursorgaan zal het beroepschrift dan alsnog als bezwaarschrift moeten behandelen. Met deze terugwijzingsmogelijkheid kan worden voorkomen dat partijen al te lichtvaardig tot het overslaan van de bezwaarschriftprocedure besluiten, waardoor de rechter zou worden belast met geschillen die in een goede bezwaarschriftprocedure tot een oplossing kunnen worden gebracht. De terugwijzingsbeslissing is een vereenvoudigde afdoening; een zitting is derhalve niet nodig om tot deze uitspraak te komen.
In de adviezen van IPO en NOvA wordt voorgesteld om bestuursorganen meer mogelijkheden te geven om rechtstreeks beroep op de rechter voor te stellen. Volgens het IPO zou het voorstel om de bezwaarschriftprocedure over te slaan ook van het bestuursorgaan uit moeten kunnen gaan, bijvoorbeeld door in het primaire besluit een voorstel daartoe op te nemen. Het IPO veronderstelt daarbij – kennelijk – dat partijen gelijkwaardig zijn. Deze veronderstelling delen wij niet. Wanneer een bestuursorgaan in een concrete zaak – in het besluit zelf – voorstelt de bezwaarschriftprocedure achterwege te laten omdat deze niet zal leiden tot wijziging van het bestreden besluit, zal de belanghebbende alleen om die reden al weinig vertrouwen meer hebben in de bezwaarschriftprocedure en dus geneigd zijn om in te stemmen. In het wetsvoorstel is daarom de keuze gemaakt, mede in het licht van de ongelijkheidscompensatie, om het initiatief om in een concrete zaak een schriftelijk voorstel te doen, bij de belanghebbende te leggen.
De NOvA is van mening dat het overslaan van de bezwaarschriftprocedure ook mogelijk moet zijn, wanneer daarom niet in het bezwaarschrift is verzocht, maar anderszins blijkt dat alle bezwaarden daarmee instemmen. Het bestuursorgaan kan het bezwaarschrift dan ambtshalve doorzenden. Dit voorstel is niet gevolgd omdat het wetsvoorstel ervan uitgaat, in het belang van de rechtszekerheid, dat het verzoek alleen in het bezwaarschrift kan worden gedaan, en niet bij nadere aanvulling van het bezwaarschrift of zelfs buiten het bezwaarschrift om.
5. Meerpartijengeschillen
De regeling is zowel van toepassing bij twee-partijen-geschillen als bij meerpartijengeschillen. Meerpartijengeschillen zijn geschillen waarbij, naast het bestuursorgaan, meerdere (derden-)belanghebbenden zijn betrokken. Voor het overslaan van de bezwaarschriftprocedure is niet vereist dat alle bij het primaire besluit betrokken belanghebbenden daarmee instemmen. Het wetsvoorstel vereist slechts dat degenen die een bezwaarschrift tegen het primaire besluit hebben ingediend daarmee instemmen (middels een verzoek om rechtstreeks beroep in het bezwaarschrift). De instemming van andere belanghebbenden is niet vereist. Het gaat bij rechtstreeks beroep om een beslissing met betrekking tot de te volgen procedure. Deze beslissing gaat alleen partijen aan. Enkele voorbeelden kunnen de op dit punt in het wetsvoorstel gemaakte keuze verduidelijken. Indien bij de voorbereiding van een bouwvergunning zeven derden-belanghebbenden van bedenkingen hebben blijk gegeven, maar tegen de verleende bouwvergunning maar door vijf derden-belanghebbenden bezwaar wordt aangetekend, is de instemming van degene tot wie het besluit is gericht (de aanvrager van de bouwvergunning) en de twee derden-belanghebbenden die geen bezwaar hebben gemaakt, niet vereist. Een andere opvatting zou ertoe leiden dat belanghebbenden die geen reëel belang hebben bij het voeren van een bezwaarschriftprocedure (i.c. de aanvrager van de bouwvergunning) of daarvan vrijwillig afzien (de twee derden-belanghebbenden), deze procedure aan de anderen dwingend zouden kunnen opleggen. Zou in het genoemde voorbeeld het bestuursorgaan aan de verlening van de bouwvergunning bezwarende voorschriften hebben verbonden, waartegen de aanvrager vervolgens een bezwaarschrift indient, dan kan de aanvrager van de bouwvergunning het overslaan van de bezwaarschriftprocedure weer wèl tegenhouden. Een ander voorbeeld betreft de situatie waarin het bestuursorgaan op verzoek van een omwonende tot toepassing van bestuursdwang besluit om een illegaal bouwwerk af te breken. Wanneer degene tot wie het besluit is gericht (de overtreder) een bezwaarschrift indient en daarbij om instemming met rechtstreeks beroep op de rechter verzoekt, kan het bestuursorgaan zijn verzoek inwilligen. De instemming van de derde-belanghebbende die om de bestuursdwang heeft verzocht is in dat geval niet vereist.
Samengevat komt het er – in meerpartijengeschillen – op neer, dat zodra één van de bezwaarmakers (onder omstandigheden: degene tot wie het besluit is gericht) óf het bestuursorgaan niet akkoord gaat met het overslaan van de bezwaarprocedure, deze op de gewone wijze gevolgd dient te worden.
In het voorgaande ligt besloten dat kan worden verwacht dat de regeling vooral voor twee-partijen-geschillen van praktische betekenis zal zijn. Voor meerpartijengeschillen geldt dat de verschillende belanghebbenden vaak tegengestelde belangen hebben – óók ten aanzien van de te volgen procedure – hetgeen het verkrijgen van instemming van alle partijen zal bemoeilijken. Bovendien geldt dat in veel zaken waarbij er veel (potentiële) belanghebbenden zijn, gebruik zal worden gemaakt van de (nieuwe) uniforme openbare voorbereidingsprocedure, waarna de bezwaarschriftprocedure vanzelf reeds vervalt. Vanzelfsprekend kunnen belanghebbenden onderling trachten om tot overeenstemming te komen over het overslaan van de bezwaarschriftprocedure. Het wetsvoorstel sluit niet uit dat het bestuursorgaan in dat verband – in de sfeer van communicatie en voorlichting – eveneens initiatieven ontplooit. Van een wettelijke verplichting daartoe is evenwel afgezien, omdat dit de regeling aanzienlijk ingewikkelder zou maken.
6. Rechtsmiddelvoorlichting
Uit art. 3:45 Awb volgt dat indien tegen een besluit bezwaar kan worden gemaakt, daarvan bij de bekendmaking en de mededeling van het besluit melding wordt gemaakt. Deze regeling schrijft niet voor dat daarbij tevens de mogelijkheid van rechtstreeks beroep wordt vermeld. Een dergelijke vermelding zou in veel gevallen alleen maar vragen oproepen. De mogelijkheid van rechtstreeks beroep is immers slechts voor een beperkt aantal gevallen bedoeld, bijvoorbeeld wanneer in het vooroverleg al een uitgebreide gedachtewisseling heeft plaatsgevonden of wanneer het geschil een zuivere rechtsvraag betreft. Wanneer het bestuursorgaan door middel van beleidsregels voor een bepaalde categorie van besluiten instemming met rechtstreeks beroep in het vooruitzicht heeft gesteld, kan het in dergelijke besluiten daarnaar verwijzen. In de overige gevallen past terughoudendheid met het vermelden van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep, wil het bestuursorgaan niet het verwijt van oneigenlijk gebruik op zich laden. Door vermelding van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep bij de bekendmaking van het concrete besluit kan het bestuursorgaan immers – onbedoeld – de indruk wekken dat de bezwaarschriftprocedure wat hem betreft niet zinvol is. Aan een algemene folder over bezwaar en beroep – waarin ook voorlichting over rechtstreeks beroep kan worden gegeven – kleeft dit bezwaar niet.
Artikel I, onderdeel A (artikel 7:1a)
Artikel 7:1a bevat een nieuwe uitzondering op de hoofdregel van eerst bezwaar en dan beroep. Artikel 7:1a maakt het mogelijk dat met instemming van alle partijen de bezwaarschriftprocedure wordt overgeslagen. De uitzondering van artikel 7:1a is relatief: afhankelijk van de omstandigheden kan worden afgezien van de bezwaarschriftprocedure indien betrokkenen menen dat zij – in het specifieke geval – niets zou toevoegen. Daarmee wordt betrokkenen de mogelijkheid geboden om flexibeler te kunnen opereren. De nieuwe uitzondering volgt op artikel 7:1 dat naast de hoofdregel van eerst bezwaar en dan beroep, vier – absolute – uitzonderingen op de verplichte bezwaarschriftprocedure bevat. Die uitzonderingen zijn absoluut omdat zij voor alle besluiten van een bepaald type gelden.
Over de rol van de bezwaaradviescommissies ex artikel 7:13 Awb in relatie tot rechtstreeks beroep wordt het volgende opgemerkt. Deze commissies zijn in voorkomende gevallen ingesteld ten behoeve van de beslissing op bezwaar. Bij indiening van een bezwaarschrift-plus is nog niet zeker of de bezwaarschriftprocedure gevolgd gaat worden. Om duidelijkheid daarover te scheppen, dient het bestuursorgaan eerst een beslissing op het verzoek om rechtstreeks beroep te nemen. Eerst na afwijzing van dat verzoek staat vast dat de bezwaarschriftprocedure gevolgd wordt, en dient het bezwaarschrift naar de adviescommissie te worden doorgeleid. Twijfel over de ontvankelijkheid van het bezwaarschrift kan voor het bestuursorgaan voldoende reden zijn om het meteen naar de commissie te leiden, onder afwijzing van het verzoek om rechtstreeks beroep.
Eerste lid
Zoals in het algemene gedeelte van deze toelichting is aangegeven, is de regeling ingebed in de bezwaarschriftprocedure. Het eerste lid van het voorgestelde artikel 7:1a geeft aan, dat alleen de indiener van een bezwaarschrift, in het bezwaarschrift, het bestuursorgaan kan verzoeken om in te stemmen met rechtstreeks beroep op de administratieve rechter (een zgn. bezwaarschrift-plus). De indiener van het bezwaarschrift doet er verstandig aan om in zijn verzoek aan te geven waarom hij het volgen van de bezwaarprocedure niet zinvol acht. De beslissing op het verzoek is een besluit in de zin van de Awb waarop o.a. de bepalingen inzake bekendmaking van afdeling 3.6 van toepassing zijn.
Het bestuursorgaan kan, indien het dat passend acht, de belanghebbende er uiteraard op wijzen – bij de bekendmaking of de mededeling van een besluit – dat de bezwaarschriftprocedure kan worden overgeslagen. Zou een bestuursorgaan door middel van beleidsregels voor een bepaalde categorie van besluiten generieke instemming met het overslaan van de bezwaarschriftprocedure in het vooruitzicht hebben gesteld, dan kan naar die beleidsregels worden verwezen. Blijkens haar advies is de NVvR van mening dat een dergelijke beleidsregel («ja, tenzij») te ver zou gaan. Het rechtstreeks instellen van beroep moet naar haar oordeel een uitzondering blijven. Hoewel ook de regering de omgekeerde beleidsregel («nee, tenzij») op zichzelf het meest voor de hand liggend acht, is toch denkbaar dat er categorieën van besluiten zijn waarvoor kan gelden dat in beginsel met rechtstreeks beroep kan worden ingestemd.
Met betrekking tot zgn. pro forma bezwaarschriften wordt het volgende opgemerkt. De Awb staat toe dat – bijvoorbeeld bij dreigende termijnoverschrijding – een pro forma bezwaarschrift wordt ingediend: het bezwaar wordt tijdig ingesteld, maar de motivering volgt later. Het bestuursorgaan moet de indiener een redelijke termijn bieden om het bezwaarschrift aan te vullen (art. 6:6). De vraag kan rijzen hoe om te gaan met een pro forma bezwaarschrift waarin om rechtstreeks beroep op de rechter wordt verzocht. (Overigens zal juist in de gevallen waarin de standpunten over en weer duidelijk zijn, het indienen van een pro forma bezwaarschrift niet nodig hoeven te zijn, maar dit terzijde). Het bestuursorgaan zal in het algemeen de nadere motivering moeten afwachten alvorens op dat verzoek te (kunnen) beslissen. Niet uit te sluiten valt echter dat ook een pro forma bezwaarschrift waarin om rechtstreeks beroep wordt verzocht, naar de rechter wordt doorgezonden. Dit kan zinvol zijn wanneer het gewenst is de zaak snel bij de rechter aanhangig te maken, bijvoorbeeld omdat sprake is van verschillende, met elkaar samenhangende besluiten en tegen een eerder besluit reeds beroep bij de rechter is ingesteld. Vervolgens kan dan de rechter – voor wat betreft het vervolgbesluit – om aanvulling van de gronden vragen (art. 6:6). Een andere vraag die in dat verband kan rijzen is, of een pro forma bezwaarschrift, bij gelegenheid van het indienen van de gronden, kan worden aangevuld met een verzoek om rechtstreeks beroep op de rechter. Hiertegen bestaat geen bezwaar. Wanneer het bestuursorgaan toepassing geeft aan artikel 6:6 wordt de termijn waarop op het bezwaarschrift moet worden beslist, opgeschort tot de dag waarop – voor zover hier van belang – de gronden alsnog worden verstrekt (art. 7:10, tweede lid). Aangezien de behandeling van het bezwaarschrift tot dat moment is opgeschort, is het niet bezwaarlijk dat op dat moment alsnog wordt gevraagd om de bezwaarschriftprocedure over te slaan. Het is vanzelfsprekend niet mogelijk dat een belanghebbende tijdens de bezwaarschriftprocedure alsnog voorstelt – bijvoorbeeld door middel van een nadere aanvulling van het bezwaarschrift of mondeling op de hoorzitting – om van verdere behandeling af te zien en het bezwaarschrift door te zenden naar de rechter. Dit zou ertoe kunnen leiden dat bezwaarschriftprocedures maar «half» gevoerd worden; zodra een patstelling dreigt zouden partijen de zaak eenvoudig op het bord van de rechter kunnen schuiven. Hierdoor zou afbreuk worden gedaan aan de functie van de bezwaarschriftprocedure. Het is in dat verband van belang dat het eerste lid bepaalt dat het verzoek «in het bezwaarschrift» moet worden gedaan. Andersom geldt ook dat als het bestuursorgaan eenmaal heeft ingestemd met het verzoek om rechtstreeks beroep, het verzoek niet alsnog kan worden ingetrokken, bijvoorbeeld als het beroep bij de rechter niet ontvankelijk wordt verklaard omdat de belanghebbende heeft verzuimd om tijdig het griffierecht te betalen.
Tweede lid
Het tweede lid bepaalt dat het bestuursorgaan het verzoek moet weigeren, indien het bezwaarschrift is gericht tegen een fictief besluit (onderdeel a) of tegen het besluit een ander bezwaarschrift is ingediend waarin een verzoek om rechtstreeks beroep ontbreekt (onderdeel b). De uitzondering in onderdeel a – het bezwaarschrift is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit – is opgenomen omdat het niet wenselijk is, dat nog voor het bestuursorgaan een inhoudelijke primaire beslissing is genomen, de gang naar de rechter wordt gemaakt. De rechter zal niet veel anders doen dan het bestuursorgaan opdragen alsnog een reële beslissing te nemen. Het is daarom beter dat eerst de reële beslissing of de beslissing op het bezwaarschrift wordt afgewacht.[20] De regel in onderdeel b is voor meerpartijengeschillen van belang. Positief geformuleerd houdt deze regel in dat een verzoek om de bezwaarschriftprocedure over te slaan alleen kan worden ingewilligd als in alle tegen een besluit ingediende bezwaarschriften daarom wordt gevraagd. Met kennelijk niet-ontvankelijke bezwaarschriften hoeft het bestuursorgaan evenwel geen rekening te houden. Zonder de uitzondering voor kennelijk niet-ontvankelijke bezwaarschriften zouden evidente niet belanghebbenden – door een bezwaarschrift zónder verzoek om rechtstreeks beroep in te dienen – de werking van de regeling kunnen frustreren. Vandaar de bepaling dat met kennelijk niet-ontvankelijke bezwaarschriften geen rekening hoeft te worden gehouden. Procedurele complicaties heeft dit nauwelijks. Wanneer er – in dezelfde zaak – naast ontvankelijke bezwaarschriften ook kennelijk niet-ontvankelijk bezwaarschriften zijn ingediend, zal het bestuursorgaan ten aanzien van de eerstgenoemde belanghebbenden een besluit nemen tot het overslaan van de bezwaarprocedure, en ten aanzien van de andere belanghebbenden een beslissing op bezwaar, strekkend tot kennelijke niet-ontvankelijkheid. Een door een van de laatstgenoemde belanghebbenden ingediend beroepschrift komt – met enige vertraging ten opzichte van de doorgestuurde bezwaarschriften – bij dezelfde rechter terecht. De vertraging ten opzichte van een doorgestuurd bezwaarschrift hoeft niet meer dan zes weken te bedragen.
Er is vanaf gezien om te bepalen – zoals de NVvR heeft geadviseerd – dat het bestuursorgaan het verzoek om met rechtstreeks beroep in te stemmen moet weigeren als het bezwaarschrift niet-ontvankelijk is. Op die manier zou voorkomen kunnen worden dat de rechter onnodig met – doorgezonden – niet-ontvankelijke beroepschriften wordt belast. Een verplichte weigeringsgrond zoals voorgesteld, zou evenwel impliceren dat alvorens op het verzoek om rechtstreeks beroep kan worden besloten eerst, en ten gronde, de ontvankelijkheid van een bezwaarschrift moet worden beoordeeld. Wanneer ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een bezwaaradviescommissie ex artikel 7:13 Awb is ingesteld, zou derhalve eerst die commissie over het aspect van de ontvankelijkheid moeten adviseren, alvorens het bestuursorgaan een beslissing kan nemen op het verzoek om rechtstreeks beroep. Deze gang van zaken zou weinig praktisch zijn. In het systeem van het wetsvoorstel zal het in de praktijk zo (moeten) zijn dat bij de minste twijfel over de ontvankelijkheid van het bezwaarschrift, het verzoek om rechtstreeks beroep wordt afgewezen.
Derde lid
Volgens het derde lid kan het bestuursorgaan alleen instemmen met een verzoek om rechtstreeks beroep in te stellen «indien de zaak daarvoor geschikt is». Dit criterium is op voorstel van de NVvR opgenomen; het voorontwerp bevatte geen criterium. Het criterium biedt bestuursorganen aan de ene kant houvast, doch aan de andere kant de nodige beoordelingsvrijheid om al dan niet met rechtstreeks beroep in te stemmen. Het criterium is ontleend aan artikel 8:10 Awb op grond waarvan het door de rechtbank wordt gehanteerd voor behandeling door een enkelvoudige of een meervoudige kamer. Of een zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter moet mede in het licht van de bedoeling van het voorstel worden beoordeeld. In paragraaf 3 van deze toelichting is daarop reeds ingegaan. Bestuursorganen kunnen door middel van beleidsregels nadere invulling geven aan de hier geregelde bevoegdheid. Gelet op het karakter van de bevoegdheid kan bij afwijzing van een verzoek om rechtstreeks beroep met een summiere motivering worden volstaan.
Vierde lid
Volgens de eerste volzin beslist het bestuursorgaan «zo spoedig mogelijk» op een verzoek om de bezwaarschriftprocedure over te slaan. Volstaan is met de woorden «zo spoedig mogelijk». Een nadere precisering van de beslistermijn blijkt niet goed mogelijk omdat de praktijk op dit punt een grote variëteit te zien kan geven. Soms kan het bestuursorgaan al direct uitsluitsel geven – bij de ontvangstbevestiging van het bezwaarschrift – en behoeft niet te worden gewacht tot de bezwaartermijn is verstreken. Als bijvoorbeeld alle partijen het op voorhand eens zijn over rechtstreeks beroep op de rechter, zou onnodig tijdverlies worden geleden als met doorzending van het bezwaarschrift zou worden gewacht tot na afloop van de bezwaartermijn. Ook wanneer bijvoorbeeld het bestuursorgaan zich niet met rechtstreeks beroep kan verenigen, kan het verzoek direct worden afgewezen. Bij aanwezigheid van (onbekende) derden belanghebbenden zal het bestuursorgaan in de regel echter de bezwaartermijn moeten afwachten. Immers, wanneer binnen de bezwaartermijn een bezwaarschrift wordt ingediend, waarin niet om rechtstreeks beroep wordt verzocht, is het bestuursorgaan verplicht het verzoek af te wijzen.
Als het bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is zal de afwijzing van het verzoek om rechtstreeks beroep in de beslissing op het bezwaarschrift kunnen worden opgenomen. Mocht het bestuursorgaan overigens bij afdoening op «kennelijkheden» de afwijzing van het verzoek om rechtstreeks beroep vergeten, dan vormt dit geen grond voor vernietiging (art. 6:22).
Wanneer na een afwijzende beslissing op het verzoek om rechtstreeks beroep de bezwaarschriftprocedure wordt gevolgd en de belanghebbende naar aanleiding van zijn bezwaarschrift wordt gehoord, dan zal de afwijzende beslissing uiterlijk tegelijkertijd met de uitnodiging voor de hoorzitting aan de verzoeker dienen te worden bekendgemaakt.
De tweede volzin regelt dat een beslissing tot instemming met het verzoek om rechtstreeks beroep genomen kan worden, zodra nieuwe bezwaarschriften redelijkerwijs niet meer te verwachten zijn. Zoals hiervoor al is opgemerkt kan het bestuursorgaan – met name in twee-partijen-geschillen – het bezwaarschrift snel doorzenden indien het met rechtstreeks beroep instemt. Voor verschoonbaar te laat ingediende bezwaarschriften – waarmee het bestuursorgaan redelijkerwijs geen rekening kan houden – is de voorziening van het zesde lid van belang. Op grond daarvan worden alle na de instemming ingediende bezwaarschriften, ook als daarin niet om rechtstreeks beroep is verzocht, eveneens naar de rechter doorgezonden. De laatste volzin zondert de hoorplicht van de artikelen 4:7 en 4:8 uit. Bij een (voorgenomen) afwijzing van een verzoek om rechtstreeks beroep hoeft het bestuursorgaan belanghebbenden niet in de gelegenheid te stellen hun zienswijze te geven. De beslissing op het verzoek om rechtstreeks beroep is een procedurele beslissing waarbij – gelet ook op de gewenste snelheid – de hoorplicht niet goed past.
Vijfde lid
Wanneer het bestuursorgaan het verzoek om de bezwaarschriftprocedure over te slaan, inwilligt, zendt dit het bezwaarschrift onverwijld door aan de bevoegde rechter. Het bestuursorgaan dient daarbij de dag van ontvangst op het bezwaarschrift aan te tekenen. De dag van ontvangst is in de eerste plaats van belang in verband met de ontvankelijkheid. Zou een bestuursorgaan hebben verzuimd om een bezwaarschrift niet-ontvankelijk te verklaren omdat het bezwaarschrift te laat is ingediend, dan kan de rechter dat alsnog doen. Een terugwijzing naar het bestuursorgaan is dan niet nodig. De dag van ontvangst van het bezwaarschrift is, in voorkomende gevallen, ook van belang in verband met de toepassing van artikel 8:8, eerste lid, eerste volzin. Verwezen zij naar de toelichting op het voorgestelde artikel 8:8, vierde lid.
Het gevolg van deze bepaling is dat het bezwaarschrift tot beroepschrift wordt getransformeerd (vgl. artikel 6:15, tweede lid), en dat daaraan alle gevolgen zijn verbonden die de wet aan het indienen van een beroepschrift verbindt, waaronder het betalen van griffierecht (art. 8:41). Voor een door de rechter uit te spreken proceskostenveroordeling geldt ten aanzien van een doorgezonden bezwaarschrift de regeling voor de kosten in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank (art. 8:75).
Zesde lid
Het kan voorkomen dat nadat het bestuursorgaan met het overslaan van de bezwaarschriftprocedure heeft ingestemd, alsnog door een andere belanghebbende een bezwaarschrift wordt ingediend. Op grond van het vierde lid immers moet het bestuursorgaan weliswaar wachten met een beslissing tot het tijdstip waarop redelijkerwijs kan worden aangenomen dat geen nieuwe bezwaarschriften worden ingediend, maar dit sluit niet geheel uit dat er, tegen de verwachting in, na dat tijdstip toch nog een nieuw bezwaarschrift binnenkomt. In dat geval bepaalt het zesde lid dat ook een dergelijk bezwaarschrift onverwijld naar de bevoegde rechter wordt doorgestuurd. Vervolgens zal de rechter de zaken kunnen voegen. Bij de doorzendplicht van het zesde lid is niet van belang of in het na de instemming ontvangen bezwaarschrift wel of niet om rechtstreeks beroep is verzocht. Ook is niet van belang of het bezwaarschrift wel of niet ontvankelijk is (bijv. bij termijnoverschrijding). Met het oog op doelmatigheid van procedures bepaalt het zesde lid dat alle nà de instemming door het bestuursorgaan ingediende bezwaarschriften worden doorgezonden naar de bevoegde rechter. Er zij op gewezen dat de rechtbank – met name in die gevallen waarin de belanghebbende in het bezwaarschrift niet om rechtstreeks beroep heeft verzocht – aanleiding kan vinden om te bepalen dat het bestuursorgaan, althans de door de rechtbank aangewezen rechtspersoon, het griffierecht vergoedt (artikel 8:74, tweede lid). In tegenstelling tot de behandeling van een bezwaarschrift is voor behandeling als beroepschrift immers griffierecht verschuldigd.
Nota van wijziging
In kamerstuk 27 563 worden de volgende verbeteringen aangebracht:
I In de titel wordt «bezwaarschriftenprocedure» vervangen door: bezwaarschriftprocedure.
II In de Koninklijke boodschap (stuk nr. 1) wordt «bezwaarschriftenprocedure » vervangen door: bezwaarschriftprocedure.
Verslag
[27 563, p. 1-12]
Algemeen 1. Inleiding
De leden van de PvdA-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en enige andere wetten in verband met de mogelijkheid om de bezwaarschriftprocedure met wederzijds goedvinden buiten toepassing te laten. Naar aanleiding van de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel hebben deze leden nog verschillende vragen. De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Deze leden staan positief tegenover initiatieven van de regering om een halt toe te roepen aan de voortschrijdende juridisering. Het probleem in de juridisering heeft reeds gedurende lange tijd de belangstelling van deze leden. Zij zien dit wetsvoorstel als gewaardeerd onderdeel van een aantal maatregelen om het vraagstuk van juridisering aan te pakken.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling en instemming kennisgenomen van voorliggend wetsvoorstel, echter deze fractie wil graag enkele opmerkingen maken.
De leden van de fractie van D66 hebben met belangstelling kennisgenomen van dit wetsvoorstel. Zij onderschrijven de noodzaak van het terugdringen van juridisering in het openbaar bestuur en onderkennen een zekere behoefte die in het veld bestaat aan een vorm van rechtstreeks beroep. Deze leden zijn kritisch ten opzichte van de wijze waarop het rechtstreeks beroep in dit wetsvoorstel wordt vormgegeven en onderbouwd. Zo vragen zij of het bezwaar volgens de regering niet in veel gevallen juist dejuridiserend werkt, mede omdat er een zekere «zeefwerking» vanuit gaat.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Enerzijds kunnen zij zich voorstellen dat dit wetsvoorstel in sommige situaties tegemoetkomt aan de behoefte aan versnelling van de procedures. Maar daarnaast zien de leden ook haken en ogen aan dit voorstel.
De leden van de fractie van de ChristenUnie hebben kennisgenomen van het onderhavige wetsvoorstel. Zij hebben sympathie voor het doel dat dit wetsvoorstel wil bereiken, namelijk een vereenvoudiging en verkorting van procedures. Deze leden constateren echter dat de huidige regels inzake de bezwaarschriftprocedure een snelle behandeling van bezwaarschriften zeer wel mogelijk maken. De leden van de fractie van de Christen-Unie willen daarom weten in hoeverre er een noodzaak bestaat tot het mogelijk maken van het overslaan van de bezwaarfase, ook gezien het feit dat daaraan nadelen kleven. Deze leden willen tevens weten of de problemen waarvoor dit wetsvoorstel een oplossing wil bieden niet voor een deel te wijten zijn aan een trage afhandeling van bezwaarschriften door bestuursorganen en dat de oplossing van de problemen voor een deel daar ook gezocht moeten worden.
De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling doch allerminst met onverdeelde instemming van het wetsvoorstel kennisgenomen. Ter toelichting van dit standpunt maken zij verschillende opmerkingen en stellen zij een aantal vragen.
2. Voorbereiding van het wetsvoorstel
De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering kan aangeven op grond waarvan zij overtuigd is van de wenselijkheid van de voorgestelde maatregel en of de door de regering beoogde effecten ook worden bereikt na invoering van onderhavig wetsvoorstel? Is hiertoe onderzoek verricht? Zo zijn deze leden onder verwijzing naar het advies van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) niet volledig overtuigd door de opmerking van de regering dat de mogelijkheid van rechtstreeks beroep niet zal leiden tot een grotere werklast bij de rechterlijke macht. Voorts achten deze leden het van belang te vernemen wat de gevolgen zullen zijn voor de rechtszoekende ten aanzien van kosten van rechtshulp en griffierecht. Graag een reactie van de regering hierop.
In het algemeen deel van de memorie van toelichting missen deze leden de samenhang met het wetsvoorstel «uniforme openbare voorbereidingsprocedure » (27 023). Graag ontvangen deze leden een toelichting van de regering waarin de samenhang tussen beide wetsvoorstellen uiteen wordt gezet. Zo blijkt uit de bij laatstgenoemde wetsvoorstel behorende toelichting dat de regering verwacht dat het aantal bezwaarprocedures drastisch terug zal lopen. Zo wordt ook op bladzijde 6 van onderhavig wetsvoorstel betoogd dat in veel zaken de uniforme voorbereidingsprocedure zal worden gebruikt «waarna de bezwaarprocedure reeds vanzelf vervalt». Waarop baseert de regering deze uitspraak en is hier onderzoek naar verricht? Met betrekking tot dit wetsvoorstel kan met de Raad van State worden geconstateerd, dat het niet op uitvoerig onderzoek is gestoeld, zo merken de leden van de VVD-fractie op. Het effect van het wetsvoorstel is onder meer niet duidelijk in kaart gebracht. Omtrent die beide punten heerst verdeeldheid onder de verschillende adviserende instanties. De leden vragen de regering of en zo ja, in hoeverre nader onderzoek zal volgen. Het wetsvoorstel is voorgelegd aan een aantal organisaties in het veld, waaronder de NVvR, zo merken de leden van de D66-fractie op. De NVvR vreest als gevolg van het rechtstreeks beroep een aanzienlijke verzwaring van de werklast, omdat de «zeefwerking» van het bezwaar wegvalt en zaken minder «rijp» aan de rechter zullen worden voorgelegd. Is de regering bereid, wanneer dit wetsvoorstel in haar huidige vorm wordt aangenomen, de mogelijke werklastverzwaring voor de rechterlijke organisatie te compenseren met een extra budget voor personeelsuitbreiding? Zo ja, op welke wijze? Zo neen, waarom niet?
De leden van de GroenLinks-fractie begrijpen de angst van de rechters voor een toename van zaken, waarvan een aantal nog niet rijp en afgebakend is. Hoewel de mogelijkheid van de rechter om terug te wijzen naar het bestuursorgaan dit risico kan verkleinen, blijft de verwachting gerechtvaardigd dat de druk op de rechterlijke macht zal toenemen. Is de regering het daarmee eens en zo ja, welke maatregelen gaat zij nemen om de capaciteit daar op aan te passen?
Het vorige kabinet wilde de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht (Commissie-Scheltema) advies vragen inzake de wenselijkheid van rechtstreeks beroep en de gevolgen hiervan. Het huidige kabinet heeft echter van dit voornemen afgezien en is met onderhavig wetsvoorstel gekomen. De leden van de fractie van de ChristenUnie willen weten waarom het bovengenoemd advies niet meer aan de Commissie- Scheltema gevraagd is. Deze leden willen tevens weten of het voeren van experimenten met rechtstreeks beroep niet een goede mogelijkheid was geweest om goed zicht te krijgen op effecten van deze maatregel.
De leden van de SGP-fractie hebben, met de Raad van State, ernstige twijfels over het nut van de voorgestelde maatregelen. Deze twijfels worden ingegeven door het feit dat zij niet kunnen beschikken over de resultaten van goed opgezet en uitgevoerd onderzoek naar de wenselijkheid en de effecten van de voorstellen. Verklaard wordt, dat de voorstellen in het teken van dejuridisering staan. Deze leden stellen de vraag in welke betekenis in dit verband de term dejuridisering wordt gebruikt. Wordt er in dit verband iets anders mee bedoeld dan het in enkele zaken boeken van tijdwinst? Deze leden begrijpen niet zonder meer hoe het overslaan van het minst gejuridiseerde deel van de Awb-procedureen het invoeren van de mogelijkheid de rechter eerder te kunnen inschakelen, moet leiden tot minder juridisering in de gebruikelijke betekenis van deze term. Was de bezwaarschriftenprocedure niet juist bedoeld om het beroep op de rechter te beperken (de zogenaamde «zeeffunctie»)?
Hiermee willen deze leden niet ontkennen dat zich in de praktijk gevallen voordoen waar de bezwaarfase door partijen wordt ervaren als een herhaling van zetten, omdat alle feiten vaststaan, alle belangen en omstandigheden al afgewogen zijn tijdens de primaire besluitvormingsfase, waardoor niet verwacht mag worden dat een bezwaarschrift nog argumenten zal bevatten die het bestuursorgaan op andere gedachten zullen brengen.
Zij missen op dit punt echter een kwantitatieve analyse. Deze leden stellen daarom de vraag wat de regering nu eigenlijk beoogt met of verwacht van haar voorstellen; dat slechts in een (zeer) klein aantal gevallen tot het rechtstreeks beroep besloten zal worden òf dat dit in liefst zoveel mogelijk – daartoe geëigende – gevallen zal gebeuren.
De leden van de SGP-fractie hebben ook hun twijfels of het voorstel wel op het juiste moment is ingediend. Zij wijzen daarbij op de in parlementaire behandeling zijnde voorstellen om te komen tot een uniforme voorbereidingsprocedure, waarbij de bezwaarschriftenfase is geëlimineerd. Ook wijzen zij op de voortgaande ontwikkeling van de alternatieve geschillenbeslechting, met name mediation, die vooral in de bezwaarfase een rol zou kunnen spelen. Zij vragen daarom de regering of het thans wel het juiste ogenblik is om met het voorstel voor een rechtstreeks beroep op de rechter te komen.
3. Bevindingen naar aanleiding van de evaluatie van de Awb
De regering stelt dat de voorliggende maatregel aansluit bij de bevindingen van de Commissie evaluatie Algemene wet bestuursrecht, zo merken de leden van de D66-fractie op. Deze Commissie deed een verkennend, algemeen onderzoek. Ze beveelt aan om te onderzoeken of de bezwaarschriftenprocedure in bepaalde gevallen versoepeld kan worden. De Commissie acht het denkbaar dat onder voorwaarden de bezwaarschriftprocedure geheel achterwege kan worden gelaten en onderscheidt daarbij zes mogelijke varianten. Eén van deze varianten betreft het achterwege laten van de bezwaarschriftprocedure als alle belanghebbenden en het bestuursorgaan daarmee instemmen. De Commissie erkent ook nadelen aan deze variant.
De Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht (Commissie Scheltema) heeft advies uitgebracht over de vormgeving van een regeling betreffende de versoepeling van de verplichte bezwaarschriftprocedure. Er heeft dus algemeen verkennend onderzoek plaatsgevonden naar de behoefte aan een rechtstreeks beroep en er is onderzoek gedaan naar de vormgeving van zo’n beroep. Zoals ook de Raad van State in zijn advies stelt, is echter geen diepgaand onderzoek gedaan naar de gevallen waarin het rechtstreeks beroep wenselijk is, en ook niet naar de mogelijke effecten van het rechtstreeks beroep.
Is de regering bereid alsnog een onderzoek in te stellen naar de effecten van een mogelijk rechtstreeks beroep, in het bijzonder naar de effecten voor de werklast bij rechtbanken en bestuursorganen? Is de regering bereid te onderzoeken op welke terreinen en bij welke soorten geschillen het rechtstreeks beroep daadwerkelijk tot versnelling en dejuridisering zou leiden? Is de regering bereid om eventueel eerst over te gaan tot experimentele invoering van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep, zoals de regering zelf oppert in haar reactie op het advies van de Raad van State?
De leden van de fractie van D66 menen dat de nadelen van een vertraagde invoering van een vorm van rechtstreeks beroep, waarin nader onderzoek en/of een experimentele invoering mogelijk resulteren, serieus afgewogen moeten worden tegen de voordelen van verbetering van het wetsvoorstel.
4. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Op pagina 3 van de toelichting merkt de regering op dat overslaan van de bezwaarfase belangrijke tijdwinst kan opleveren en onnodige lasten voor bestuur en burger worden voorkomen. Zoals hierboven door deze leden reeds is opgemerkt gaat deze redenering in de ogen van de PvdA-fractie voorbij aan de extra last die bij de rechtelijke macht komt te liggen. Daar waar bij de ene instelling werklast wordt weggenomen wordt deze bij een orgaan toegevoegd. De situatie kan ontstaan dat een bestuursorgaan na bestudering van een bezwaarschrift besluit deze desgevraagd door te zenden als beroepschrift. Vervolgens kan de rechter besluiten om het beroepschrift alsnog als bezwaarschrift te laten behandelen waarna hetzelfde bezwaar weer als beroepschrift terugkeert bij de rechter. Als een van de doelstellingen van onderhavig wetsvoorstel noemt de regering het terugdringen van juridisering bij het openbaar bestuur. Strikt bezien vanuit het openbaar bestuur kunnen de leden van de PvdA-fractie deze redenering volgen. Wanneer met de term juridisering echter bedoeld wordt de toename van geschilbeslechting voor de rechter zijn deze leden van mening dat onderhavig wetsvoorstel juridisering alleen maar in de hand zal werken. Graag ontvangen de leden van deze fractie een reactie op de vraag hoe een dergelijke gang van zaken dejuridisering in de hand werkt?
Een bezwaarschrift kan volgens het onderhavige wetsvoorstel als beroepschrift door worden gezonden naar de rechtbank. Indien zoals in het voorgestelde art. 7:1a zesde lid, een bezwaarschrift onverwijld (zonder toestemming van de indiener van het bezwaarschrift) door wordt gezonden naar de rechtbank is de indiener van dat bezwaarschrift dan verplicht om griffierecht te betalen? Ook is de situatie denkbaar dat de rechtbank een beroepschrift als bezwaarschrift terugzendt naar het bestuursorgaan (conform art. 8:54a Awb). De leden van de PvdA-fractie gaan er van uit dat in dat geval het betaalde griffierecht zal worden terugbetaald aan de rechtszoekende. Deelt de regering deze zienswijze?
De regering erkent in de toelichting dat de term «indien de zaak daarvoor geschikt is» een vaag criterium is. De vraag dient zich aan hoe dit zich in de praktijk uit zal werken. Kan de regering aan de hand van concrete voorbeelden nader invulling geven aan dit criterium?
Op pagina 4 van de memorie van toelichting worden twee voorbeelden genoemd van gevallen waarin denkbaar is dat de bezwaarprocedure wordt overgeslagen. De leden van deze fractie vragen in welke andere gevallen nog besloten kan worden dat een vraag geschikt is voor rechtstreeks beroep?
De leden van de VVD-fractie vragen nadere helderheid omtrent de bereikbaarheid van de doelstelling. Die doelstelling is het tegengaan van juridisering door het achterwege laten van de bezwaarprocedure in gevallen dat dat wenselijk is. Hiervoor worden echter wel twee vage criteria geïntroduceerd die verband houden met de vraag, wanneer dat dan wenselijk zou zijn.
Ten eerste: het bevoegde bestuursorgaan dient te beslissen of de zaak «geschikt»is voor rechtstreeks beroep. Deze leden vragen de regering wat er onder deze term dient te worden verstaan. Er worden geen criteria aangereikt op basis waarvan het bestuursorgaan omtrent «geschiktheid» beslist. Deze leden vragen of deze constructie het bevoegde bestuursorgaan niet te veel speelruimte biedt om te beslissen al naar gelang het bestuursorgaan uitkomt. Dit geldt des te sterker gezien het feit dat er geen rechtsmiddelen openstaan tegen de weigering om de bezwaarfase over te slaan.
Daarbij dient, met het oog op de «zeeffunctie» van de bezwaarprocedure, de mogelijkheid van rechtstreeks beroep niet toegepast te worden op gevallen, die zich meer lenen voor behandeling in een bezwaarprocedure. Men kan daarbij denken aan het rechtzetten van kleine onregelmatigheden en het gedeeltelijk aanpassen van beslissingen, waarbij interactie op informele wijze tussen bestuur en burger meer op haar plaats is. Deze leden pleiten derhalve voor een duidelijke wettelijke waarborg, dat het bestuursorgaan het belang van de regelfunctie mede aanwendt ter toetsing van «geschiktheid» voor rechtstreeks beroep. Opneming in de wet van een niet-limitatieve opsomming van gevallen waarin het rechtstreeks beroep mogelijk is, kan worden overwogen. De memorie van toelichting somt op pagina 3 en 4 al twee voorbeelden van gevallen op waarin er de mogelijkheid van rechtstreeks beroep zou moeten zijn. In ieder geval dient het criterium van «geschiktheid» nader te worden gespecificeerd. Is de regering daartoe bereid?
Ten tweede: de bevoegde rechter kan beslissen dat «kennelijk ten onrechte» is ingestemd met rechtstreeks beroep. Dit criterium doet eveneens de nodige vragen rijzen, daar een duidelijke toelichting hierop ontbreekt. In hoeverre dient de rechter bijvoorbeeld te toetsen omtrent de juistheid van de instemming met rechtstreeks beroep? Daarnaast leidt naar de mening van deze leden belasting van de rechterlijke macht met deze zaken niet tot de beoogde dejuridisering. Ook het bestuursorgaan wordt mogelijk te weinig ontlast, daar het nog wel dient te beoordelen of een verzoek tot rechtstreeks beroep gehonoreerd dient te worden.
De oorspronkelijke termijnen blijven hierbij steeds van kracht. Dit leidt bij de leden van de VVD-fractie tot de vraag, of bestuursorganen – die zonder de mogelijkheid van rechtstreeks beroep al moeite hebben om zich aan deze termijnen te houden – zich wel aan deze termijnen kunnen houden, indien ook nog een oordeel moet worden gegeven over een verzoek tot rechtstreeks beroep. Dit geldt des te meer, wanneer de rechter de instemming met het rechtstreeks beroep als «kennelijk onredelijk» bestempelt. Het teruggezonden bezwaarschrift dient dan alsnog in de resterende tijd te worden behandeld.
Een volgend probleem dat deze leden signaleren betreft de griffierechten. Het is in het huidige wetsontwerp de vraag, of bij terugzending van een bezwaarschrift door de rechter griffierechten dienen te worden betaald, en zo ja, door wie. Het wetsontwerp voorziet nog niet in een eenduidige regeling hiervoor. In geval van meerpartijgeschillen waarbij een verzoek tot rechtstreeks beroep is ingewilligd zonder dat alle partijen hadden ingestemd, liggen problemen met betrekking tot de voldoening van het griffierechten evenzeer voor de hand.
Concluderend stellen de leden van de VVD-fractie de strekking van het wetsvoorstel zeer op prijs, maar zetten zij vraagtekens bij de concrete uitwerking ervan. Het criterium op basis waarvan het bevoegde bestuursorgaan beslist omtrent het toewijzen van het verzoek tot rechtstreeks beroep is nog te vaag. Deze leden pleiten voor een wettelijke verankering van de concrete uitwerking van dit criterium. Voorts kleven er aan de toepassing van de regeling in geval van meer partijen veel nadelen. Daarnaast dienen er wat deze leden betreft nog enkele onvolkomenheden in de uitwerking in het wetsvoorstel te worden verholpen, onder andere met betrekking tot het griffierecht. Tot slot is de vraag naar de wenselijkheid en de effectiviteit van de regeling nog onvoldoende praktisch beantwoord. Wat deze leden betreft hechten zij zeer aan een heldere beantwoording van voornoemde vraagstelling.
Op bladzijde 5 van de memorie van toelichting krijgt het voorstel van de Nederlandse Orde van Advocaten – het overslaan van een bezwaarschriftprocedure – geen bijval van de regering, terwijl de leden van de CDA-fractie er juist van harte mee instemmen. Als een bezwaarde een verzoek niet doet in bezwaarschrift, maar verneemt dat een ander het wel gedaan heeft en dat een goed idee vindt, moet de bezwaarde dit schriftelijk kenbaar kunnen maken, mits het besluit op het verzoek op doorzending nog niet is gevallen. Deze leden vragen de regering dit punt nog eens te overwegen.
De regering stelt dat de regeling van het rechtstreeks beroep zo eenvoudig mogelijk moet zijn. Kan de regering zich vinden in het standpunt van de leden van de fractie van D66 dat het belang van een regeling «op maat» uiteindelijk zwaarder weegt dan hoe eenvoudig het wetsvoorstel is?
De regering noemt bij herhaling een aantal specifieke gevallen waarvoor de onderhavige regeling bedoeld is: het geval waarin in de primaire fase reeds een zodanig uitputtende gedachtewisseling heeft plaatsgevonden dat de bezwaarschriftprocedure daaraan niet veel meer kan toevoegen, het geval waarin het besluit nauw samenhangt met het besluit waartegen reeds beroep is ingesteld en het geval waarin het geschil een zuivere rechtsvraag betreft. Acht de regering, zo vragen de leden van deze fractie, het waarschijnlijk dat er in de praktijk veel andere gevallen zullen zijn waarin alle partijen een zaak als geschikt voor rechtstreeks beroep zullen beschouwen? Acht de regering het mogelijk om de regeling, in verband met de eenvoud, tot de genoemde specifieke gevallen te beperken? Is de regering bereid het wetsvoorstel in deze zin aan te passen? Voor het overslaan van de bezwaarschriftprocedure is, naast het in het bezwaarschrift gedane verzoek, ook de instemming van het bestuursorgaan vereist, zo merken de leden van de D66-fractie op. Het bestuursorgaan kan instemmen als de zaak geschikt is. Op welke grond is de regering van mening dat deze discretionaire bevoegdheid gepaard aan een vage norm («geschikt»), in de praktijk voldoende houvast biedt? Wanneer zal een zaak «geschikt» zijn voor prorogatie? Hoe verhoudt het geschiktheidscriterium, waaraan het bestuursorgaan moet toetsen bij instemming met rechtstreeks beroep, zich tot het kennelijkheidscriterium (kennelijk ten onrechte instemming van het bestuursorgaan) op grond waarvan de rechter kan terugverwijzen naar het bestuursorgaan? Het bestuursorgaan beslist «zo spoedig mogelijk» op een verzoek om de bezwaarschriftprocedure over te slaan. Een beslissing tot instemming wordt genomen zodra «redelijkerwijs kan worden aangenomen» dat geen nieuwe bezwaren zullen worden ingediend. Met name in meerpartijengeschillen lijkt het bijzonder onduidelijk wanneer nog bezwaarschriften te verwachten zijn, aldus de leden de fractie van D66. Wanneer kan volgens de regering redelijkerwijs worden aangenomen dat geen nieuwe bezwaarschriften te verwachten zijn? Betekent dit in de bestuurspraktijk, zeker in het geval van mogelijke onbekende derdenbelanghebbenden, niet dat bij meerpartijengeschillen steeds tot het eind van de bezwaartermijn zal moeten worden gewacht? Gaat dit niet in tegen de tijdsbesparing die met dit wetsvoorstel mede wordt beoogd? Is de regering bereid om meerpartijengeschillen, waarbij de nadelen van het rechtstreeks beroep niet lijken op te wegen tegen de voordelen, van de onderhavige regeling uit te sluiten?
Wanneer de beslissing tot rechtstreeks beroep is genomen, stuurt het bestuursorgaan de (verschoonbaar te laat) ingediende bezwaarschriften die daarna nog binnenkomen door naar de rechter, ook als daarin niet om rechtstreeks beroep is verzocht. Is het naar het oordeel van de regering acceptabel dat ook het bezwaarschrift van degene die niet om rechtstreeks beroep heeft gevraagd, in dit geval zonder meer naar de rechter wordt doorgezonden, terwijl de indiener van het bezwaar zo een integrale toetsing van zijn bezwaar door het bestuur wordt ontzegd? In de memorie van toelichting staat te lezen dat de rechtbank in dergelijke situaties aanleiding kan vinden om te bepalen dat het bestuursorgaan het griffierecht vergoedt. De leden van deze fractie vragen of de regering bereid is het bestuursorgaan te verplichten in dergelijke gevallen de griffierechten voor degene die een bezwaarschrift indient te vergoeden.
Er wordt voorgesteld dat de rechter de bevoegdheid krijgt een zaak naar het bestuursorgaan terug te verwijzen. Mede in verband met de termijn genoemd in artikel 7:10 Awb is snelheid daarbij geboden. Waarom verwacht de regering dat dit slechts een gering effect op de werklast van de rechter zal hebben? Is de regering bereid de mogelijke werklastverzwaring voor de rechterlijke organisatie op te heffen met een extra budget voor personeelsuitbreiding?
Mede gezien het feit dat de Raad van State zich opvallend kritisch over het voorliggende wetsvoorstel uitlaat, lijkt het zinvol het voorstel, mocht het in de huidige vorm wordt aangenomen, binnen een termijn van drie jaar te evalueren. Het wetsvoorstel bevat thans geen evaluatiebepaling. Is de regering bereid een evaluatiebepaling in het voorstel op te nemen?
De leden van de GroenLinks-fractie achten het van groot belang dat de belanghebbende zich bewust is van de consequentie dat hij een rechtsgang prijsgeeft met de instelling van rechtstreeks beroep. Hij geeft zelfs meer prijs, omdat de rechterlijke toetsing een wezenlijk andere toetsing is, gelet op de ex tunc toetsing en de terughoudende rol die de rechter speelt ten aanzien van beslissingen van een bestuursorgaan. Denkt de regering dat de eis van een schriftelijk verzoek voldoende garantie biedt voor een bewuste keuze van de belanghebbende? Zou het niet zorgvuldig zijn om belanghebbende op enig moment voorafgaande aan het verzoek om rechtstreeks beroep, te wijzen op de verschillende consequenties, waaronder de verschillen in toetsing door het bestuursorgaan en door de bestuursrechter?
De eerder genoemde twijfels omtrent het effect van de voorstellen worden de leden van de SGP-fractie mede ingegeven door de nadelen die aan het voorstel verbonden zijn en die het risico inhouden dat de eventueel behaalde tijdwinst en werkbesparing in haar tegendeel verkeert. In de eerste plaats wijzen zij erop dat, bij gebrek aan onderzoek, niet in te schatten valt welke (extra) belasting van de voorstellen zal uitgaan op de rechterlijke macht. Het ontbreken van betrouwbaar onderzoek ter zake doet deze leden de vraag stellen waarom de regering niet overwogen dan wel besloten heeft om via een experiment eerst ervaring op te doen met het voorgestelde rechtsmiddel, zowel bij tweepartijengeschillen als bij meerpartijengeschillen. Zo’n experiment zou dan uiteraard geëvalueerd moeten worden. Dit brengt hen op de vraag waarom in het wetsvoorstel niet is voorzien in een evaluatiebepaling.
In de tweede plaats tonen deze leden zich bevreesd dat partijen veelal niet goed in staat zullen zijn om zelfstandig te beoordelen of louter een zuivere rechtsvraag voorligt en of alle voor de beslechting van het geschil benodigde feiten bekend zijn. Zij vragen daarom de regering hoe zij het punt beoordeelt dat een gefundeerd oordeel omtrent de geschiktheid van een zaak voor rechtstreeks beroep het voor de burger noodzakelijk zal maken dat juridische bijstand in – oorspronkelijk – de bezwaarfase zal moeten worden ingeroepen. Anderzijds menen deze leden dat eveneens rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat alsdan (met rechtsbijstand) verzoeken om rechtstreeks beroep zodanig worden ingericht dat zij op de rechtmatigheidstoetsing door de rechter zijn toegesneden en, in geval van terugverwijzing, niet kunnen dienen in het kader van een bestuurlijke heroverweging. Zij vragen of de regering deze te verwachten effecten onderkent.
De leden van de SGP-fractie achten het begrijpelijk dat het wetsvoorstel voorzieningen bevat die beogen misbruiken, bijvoorbeeld werkbesparing voor het bestuursorgaan, tegen te gaan. In veel gevallen zal niet op het eerste gezicht («kennelijk») duidelijk zijn dat een bestuursorgaan ten onrechte heeft ingestemd met het overslaan van de bezwaarschriftprocedure. Dan zal, om lichtvaardige terugverwijzing te voorkomen, nadere bestudering en beantwoording van de vraag of mogelijkheden van heroverweging niet onbenut zijn gelaten extra tijd vergen. Volgt tenslotte toch terugverwijzing dan blijven de termijnen voor behandeling door het bestuursorgaan (artikel 7:10 Awb) onverkort gelden. Onderkent de regering niet, zo vragen deze leden, dat hierdoor de tijdsdruk zowel op de rechtbank als op het bestuursorgaan zal toenemen, en is handhaving van termijnen in geval van terugverwijzing nog wel reëel te noemen. Deze leden menen dat ook dit aspect ertoe kan leiden dat de werklast en werkdruk voor de rechtbanken toenemen, tenzij rechtstreeks beroep slechts in een hoogst enkel geval gevraagd zal worden. Deze leden vragen in dit verband of de NVvR nog een nader advies heeft uitgebracht over de vraag in welke fasen van de procedure de rechter de bevoegdheid moet hebben tot het geven van een redresseringsbeslissing: uitsluitend voorafgaand aan het begin van de – eigenlijke – beroepsprocedure, dan wel in iedere stand van het geding.
De leden van de SGP-fractie willen graag vernemen of, en zo ja wie, in het geval dat het bezwaar-/beroepschrift wordt terug verwezen, de griffierechten zal moeten voldoen. Een heldere regeling voor de verschuldigdheid van griffierechter achten zij gewenst.
5. Meerpartijengeschillen
In geval van complexe besluitvorming, waarbij meer partijen zijn betrokken, speelt het probleem van de termijnen zeer sterk, zo merken de leden van de VVD-fractie op. Terecht stelt de Raad van State, dat het bij meerpartijgeschillen nog niet eenvoudig zal zijn om binnen de bezwaartermijn een beslissing te nemen op een of meer verzoeken om rechtstreeks beroep. Daarnaast spelen er in dat geval volgens de leden nog andere problemen. Ten eerste dient er overeenstemming te zijn tussen alle partijen over het verzoek tot rechtstreeks beroep. Dit vergt al veel inspanning, wellicht in sommige gevallen zelfs meer inspanning dan het volgen van de bezwaarprocedure zou kosten. De Raad van State vreest ook uitgebreid gesteggel tussen partijen op dit punt. Hoe staat de regering daar tegenover?
Ten tweede kan, indien er «redelijkerwijs» geen nieuwe bezwaarschriften meer worden verwacht, al worden besloten of er rechtstreeks beroep zal worden toegepast. Nagekomen bezwaarschriften worden, ongeacht hun bedoeling, doorgestuurd als beroepschriften. Het feit dat in die gevallen geheel wordt voorbij gegaan aan de wensen van bezwaarden die weliswaar later, maar nog binnen de termijn bezwaar maken, achten de leden van de VVD-fractie bepaald twijfelachtig. Dit geldt des te meer gezien het vage criterium voor het tijdstip waarop de beslissing tot rechtstreeks beroep valt. Daarnaast gaat het volgens deze leden niet aan om deze beslissing in dat geval door een vrij willekeurig deel van de partijen te laten maken. Deze leden verzoeken de regering aan deze problematiek nadere aandacht te besteden.
De leden zijn derhalve van mening, dat de mogelijkheid tot rechtstreeks beroep dient te worden voorbehouden voor gevallen waarin het nadrukkelijke meerwaarde heeft. In de ogen van deze leden is dat met name het geval indien twee partijen in de zaak zijn betrokken.
6. Rechtsmiddelenvoorlichting
Op pagina 6 van het algemeen deel van de memorie van toelichting wordt ingegaan op de rechtsmiddelvoorlichting, zo merken de leden van de PvdA-fractie op. De regering stelt daar dat bestuursorganen niet verplicht zijn om onder een besluit aan te geven dat de mogelijkheid bestaat om tegelijkertijd met indiening van het bezwaarschrift aan te geven in aanmerking te willen komen voor behandeling als beroepschrift. Een dergelijke vermelding zou volgens de regering de indruk wekken dat de bezwaarprocedure niet zinvol is. De leden van deze fractie kunnen de regering in deze niet goed volgen en vernemen hoe indieners van bezwaarschriften dan wel op de hoogte kunnen zijn van de mogelijkheid van indienen van een verzoek om het bezwaarschrift door te zenden. Als wordt opgemerkt dat aan een folder over bezwaar en beroep geen bezwaar kleeft waarom dit dan niet ook onder aan een besluit meedelen?
Zoals bekend zijn er gemeenten die standaard een dergelijke folder met besluiten meezenden waarin alles gedetailleerder uit de doeken wordt gedaan. Graag een reactie van de regering hierop. Alvorens over te gaan tot de artikelsgewijze behandeling vragen deze leden tenslotte nog of de regering heeft overwogen om een evaluatiebepaling in onderhavig wetsvoorstel op te nemen. Dit te meer ook gezien de bovenstaande opmerkingen van deze leden als het gaat over aanleiding en effecten van onderhavig wetsvoorstel.
De regering stelt voor dat bestuursorganen bij bekendmaking en mededeling van een besluit niet telkens melding hoeven te maken van de mogelijkheid tot rechtstreeks beroep, zo merken de leden van de D66-fractie op. Men wil volstaan met een algemene folder over bezwaar en beroep, waarin ook informatie over het rechtstreeks beroep wordt gegeven. Is, mede in het licht van de opmerkingen van de VNG over het belang van goede voorlichting, een algemene folder voldoende om de burger goed te informeren over de mogelijkheid van rechtstreeks beroep? Zal de burger er in de informatievoorziening nadrukkelijk op worden gewezen dat hij, door de mogelijkheid tot bezwaar op te geven, een integrale toetsing van het besluit opgeeft voor een toetsing aan uitsluitend de rechtmatigheid?
De leden van de SGP-fractie achten het een vrij gecompliceerde constructie dat in feite drie «partijen», los van elkaar, tot een oordeel moeten komen over de vraag of rechtstreeks beroep mogelijk en wenselijk is: de bezwaarmaker, het bestuursorgaan en de rechter. Een verzoek van een bezwaarmaker is constitutief, maar de discretionairebevoegdheid van het bestuursorgaan is beslissend, terwijl de rechter beslist of een zaak geschikt is om in rechtstreeks beroep te behandelen. Deze leden vrezen dat het vage besliscriterium betreffende de geschiktheid van de zaak veel discussie zal opleveren en dat het geruime tijd kan vergen alvorens min of meer duidelijk zal worden langs welke lijnen het bestuursorgaan en – vooral – de rechter het criterium concretiseren. Zij vragen of de regering het met hen eens is dat er heldere eisen gesteld moeten worden aan de rechtsmiddelenvoorlichting door het bestuursorgaan. Waarom, zo vragen zij, mag bij het primaire besluit niet worden aangegeven dat een verzoek kan worden gedaan om rechtstreeks beroep bij de rechtbank.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel I, onderdeel A (Artikel 7:1a)
Eerste lid
In de toelichting wordt gesteld dat ook pro formabezwaarschriften waarin om rechtstreeks beroep wordt verzocht naar de rechter doorgestuurd kunnen worden. In dat geval heeft een bestuursorgaan nog niet de bezwaren kunnen wegen. Dat zou er heel goed toe kunnen leiden dat de rechter de zaak terugverwijst omdat hij de deze niet rijp acht voor de beroepsfase. De leden van de fractie van de ChristenUnie willen daarom weten of niet bepaald moet worden dat bij pro formabezwaarschriften geen rechtstreeks beroep kan worden ingesteld.
Tweede lid
Op bladzijde 9 van de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat een ingediend beroepschrift met enige vertraging ten opzicht van de doorgestuurde bezwaarschriften bij dezelfde rechter terecht kan komen. Het gaat dan om bezwaar- en/of beroepschriften betreffende dezelfde casus.
De leden van de PvdA-fractie vragen hierop een reactie van de regering. De regering heeft het verzoek van de NVvR om niet-ontvankelijkheid als weigeringsgrond voor het doorsturen naast zich neergelegd met het argument dat het bestuursorgaan dan altijd eerst op ontvankelijkheid moet toetsen voordat het instemt met rechtstreeks beroep. Maar ligt een lichte toets van het bezwaarschrift niet in de rede voordat het bestuursorgaan kan besluiten dat een bezwaarschrift geschikt is voor doorzending? En kan bij deze lichte toets niet ook de ontvankelijkheid worden gecontroleerd?
De leden van de GroenLinks-fractie kunnen het verzoek van de NVvR goed begrijpen, omdat aan een extra belasting van de rechterlijke macht toch wel enige eisen mogen worden gesteld. Het lijkt niet logisch als de rechter nog op ontvankelijkheid moet toetsen. Graag een nadere motivering van de regering om dit verzoek af te wijzen.
Derde lid
De leden van de PvdA-fractie merken op dat in het derde lid van artikel 7:1a wordt bepaald dat het bestuursorgaan kan instemmen met het verzoek indien de zaak daarvoor geschikt is. De regering laat het hierbij over aan het bestuursorgaan om zelf door middel van beleidsregels vast te stellen wat voor zaken geschikt zullen zijn voor behandeling als beroepschrift.
Zo wordt onder aan pagina 7 van de memorie van toelichting gemeld dat het denkbaar is dat er categorieën van besluiten zijn waarvoor kan gelden dat in beginsel met rechtstreeks beroep kan worden ingestemd. Kan de regering aan de hand van voorbeelden dergelijke categorieën aanduiden? De leden van deze fractie vragen in hoeverre het opstellen van beleidsregels dienaangaande niet het gevaar in zich herbergt dat verschillende bestuursorganen verschillende beleidsregels voor wat betreft doorzending op zullen stellen en zodoende rechtsongelijkheid in de hand wordt gewerkt.
Ook de leden van de GroenLinks-fractie vragen of een nadere invulling van het criterium «indien de zaak daarvoor geschikt is» niet gewenst is. Juist omdat een rechter de mogelijkheid heeft de zaak terug te verwijzen als deze van mening is dat niet aan het criterium is voldaan, kan de rechtszekerheid deze nadere invulling eisen. Dit vage begrip lijkt moeilijk toetsbaar voor de rechter. Deze leden vragen hoe de regering daar tegenaan kijkt. De regering stelt dat bestuursorganen zelf beleidsregels hieromtrent kunnen stellen, maar lokt dit nu niet nodeloos verschillen tussen gemeenten of provincies uit? Een burger uit de ene gemeente zal daardoor gemakkelijker direct naar de rechter kunnen stappen dan een burger uit een andere gemeente. Acht de regering dit wenselijk? En als er toch beleidsregels voor een nadere invulling nodig lijken, wat is dan het bezwaar tegen een invulling op landelijk niveau?
De leden van de fractie van de ChristenUnie kunnen zich voorstellen dat dit wetsvoorstel zou kunnen leiden tot een praktijk waarin partijen besluiten tot het buiten toepassing verklaren van de bezwaarschriftenprocedure, terwijl de zaak (nog) niet geschikt is om aan de rechter voor te leggen. Dit leidt er vervolgens toe dat de rechter de zaak dan zou moeten terug verwijzen naar het bestuursorgaan. Hierdoor ontstaat een onnodige belasting van de rechter en tevens een onnodige vertraging van de procedure. De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen daarom aan de regering of zij partijen voldoende in staat acht te beoordelen of een zaak voorgelegd kan worden aan de bestuursrechter. In dit verband willen deze leden ook weten of het criterium, genoemd in het derde lid van het voorgestelde artikel 7:1a, waaraan een bestuursorgaan moet toetsen of een verzoek voor het overslaan van de bezwaarfase gehonoreerd kan worden, niet te algemeen is.
Vierde lid
In het vierde lid geeft de regeling aan dat een beslissing wordt genomen zodra redelijkerwijs kan worden aangenomen dat er geen nieuwe bezwaarschriften tegen het besluit worden ontvangen, zo merken de leden van de PvdA-fractie op. Wanneer een bezwaarschrift wordt ingediend over een onderwerp waar reeds eerder een (ander) bezwaarschrift is doorgezonden naar de rechtbank betekent dat voor (eerstgenoemd) bezwaarschrift dat deze onverwijld wordt doorgezonden naar de rechtbank. Het kan zijn dat de bezwaren in dit bezwaarschrift met name de doelmatigheid van het bestreden besluit betreffen, in plaats van de rechtmatigheid. Kan de regering aangeven hoe de rechtbank op deze doelmatigheidsbezwaren in zal gaan, waar bij uitstek het bestuursorgaan zich over dient te buigen. Indien de rechter zich niet over de doelmatigheidsbezwaren buigt kan de situatie ontstaan dat volledig aan de bezwaren van belanghebbende voorbij wordt gegaan.
Op bladzijde 10 van de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat de uitnodiging voor een hoorzitting op zijn laatst tegelijkertijd met de afwijzing van het verzoek tot direct beroep bekend gemaakt dient te worden.
Graag vernemen de leden van de PvdA-fractie waar dat in de (voorgestelde) wetstekst terug is te vinden? Volgens het voorgestelde artikel 7:1a, vierde lid, kan de beslissing dat rechtstreeks beroep in meerpartijengeschillen mogelijk is worden genomen zodra redelijkerwijs kan worden aangenomen dat er geen nieuwe bezwaarschriften tegen het besluit worden ontvangen. De leden van de SGP-fractie achten dit een vaag criterium dat risico’s in zich bergt. Het voorstel (zesde lid) om later binnengekomen bezwaarschriften ook als beroepschrift te behandelen, aannemend dat geen terugverwijzing volgt, doet de vraag rijzen of de indieners van deze bezwaarschriften automatisch griffierecht zijn verschuldigd én de vraag wat met deze bezwaarschriften moet gebeuren indien blijkt dat de bezwaren in een bezwaarschriftenprocedure en niet in een beroepsprocedure behandeld zouden dienen te worden.
Zesde lid
De leden van de GroenLinks-fractie zijn ongelukkig met de regeling dat bij meerdere bezwaarschriften tegen dezelfde beslissing, er slechts één belanghebbende om rechtstreeks beroep hoeft te hebben gevraagd om alle bezwaarschriften door te zenden. Het instellen van rechtstreeks beroep kan zo toch indruisen tegen het verlangen van andere belanghebbenden om hun bezwaarschrift door het bestuursorgaan te laten behandelen? Is het niet gepast om andere belanghebbenden om instemming te verzoeken voor het doorzenden? Er kunnen immers tegengestelde belangen zijn bij de verschillende belanghebbenden, en deze regeling zou het ene belang kunnen schaden ten voordele van het andere belang. Is de regering dat met deze leden eens, en zo ja, hoe meent zij dit op te lossen? Is het eerste bezwaarschrift bepalend, of is het slechts nodig dat één van de bezwaarschriften door een verzoek om rechtstreeks beroep is begeleid, om alle zaken door te kunnen zenden naar de bestuursrechter? Zou niet duidelijker moeten worden geregeld dat belanghebbenden die niet hebben verzocht om doorzending, het griffierecht vergoedt krijgen? Tenslotte zou de drempel om een bezwaarschrift in te dienen hoger kunnen worden vanwege de angst voor een onbedoeld beroep met bijbehorende kosten.
Nota naar aanleiding van het verslag
Algemeen
1. Inleiding
Met belangstelling hebben wij kennis genomen van het verslag van de vaste commissie voor Justitie over dit wetsvoorstel. Het verheugt ons dat de leden van verschillende fracties positief staan tegenover de bijdrage die de mogelijkheid van rechtstreeks beroep kan leveren aan de dejuridisering van het openbaar bestuur. Het wetsvoorstel past eveneens in de beleidsvoornemens van het nieuwe kabinet, zoals deze tot uitdrukking komen in het Strategisch Akkoord. Het levert een bijdrage aan het streven van het kabinet om de daadkracht van het bestuur te versterken door verdergaande stroomlijning van procedures. De verplichte bezwaarschriftprocedure is vaak nuttig maar niet altijd. Daarom wordt de mogelijkheid geschapen om deze procedure over te slaan als zij in het concrete geval naar het oordeel van partijen geen toegevoegde waarde heeft. Het is ons uiteraard niet ontgaan dat er nog kritische vragen en bedenkingen bestaan over dit wetsvoorstel. Met onze beantwoording hopen wij deze bedenkingen te kunnen wegnemen. Bij deze beantwoording houden wij zo veel mogelijk de indeling en de volgorde van het verslag aan, met dien verstande dat vergelijkbare vragen zijn samengenomen. Wij spreken onze spijt uit over de vertraging die, mede door de prioriteit die aan andere wetgevingsprojecten moest worden gegeven, helaas is ontstaan bij de beantwoording van het verslag.
De in dit wetsvoorstel neergelegde mogelijkheid van rechtstreeks beroep voorziet in een zekere flexibilisering van de verplichte bezwaarschriftprocedure van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hoofdregel blijft vanzelfsprekend dat de bezwaarschriftprocedure wordt gevolgd alvorens beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter. De bezwaarschriftprocedure is onder meer uit een oogpunt van zeefwerking, dossiervorming en herstel van fouten voor het gros van de zaken van groot belang. In deze zin heeft de bezwaarschriftprocedure een dejuridiserende werking, zoals de leden van de fracties van D66 en SGP terecht opmerken. Dit wetsvoorstel doet ook geen afbreuk aan de zeefwerking die de bezwaarschriftprocedure heeft. Geschillen die in de bezwaarfase tot een oplossing kunnen worden gebracht, dienen ook in die fase te worden beslecht en niet uit te monden in een beroepsprocedure. Wij verwijzen in dit kader naar het kabinetsstandpunt «Juridisering in het openbaar bestuur» (Kamerstukken II 1998/99, 26 360, nr. 1). In de bezwaarschriftprocedure kan het besluit volledig beleidsmatig èn juridisch worden heroverwogen. In de gevallen waarin het bestuursorgaan over beleidsvrijheid beschikt, biedt dit ook mogelijkheden om door middel van compromis, overleg of bemiddeling tot een oplossing van gerezen geschillen te komen. Beroep op de bestuursrechter is dan niet meer nodig.
Er zijn echter zaken waarin de bezwaarschriftprocedure niets toevoegt aan de in de primaire fase vastgestelde feiten en uitgewisselde standpunten. In dergelijke gevallen levert zij slechts een onnodige verlenging van de procedure op. Zowel uit het verslag van de eerste Commissie Evaluatie Algemene wet bestuursrecht («Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 1994–1996») (hierna: eerste Awb-evaluatie) als uit het recentelijk afgeronde verslag van de tweede Commissie Evaluatie Algemene wet bestuursrecht («Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 1997–2001») (hierna: tweede Awb-evaluatie) blijkt een behoefte aan een zekere flexibilisering van de verplichte bezwaarschriftprocedure in deze zaken. Het gaat bijvoorbeeld om gevallen waarin een principieel meningsverschil over een rechtsvraag voorligt, waarbij bij voorbaat vaststaat dat partijen daarover het oordeel van de rechter willen inwinnen. De leden van de SGP-fractiewijzen op de gevallen waarin de bezwaarfase door partijen als een herhaling van zetten wordt ervaren omdat alle feiten vaststaan en alle belangen in de primaire fase zijn afgewogen. Alsdan ligt het niet in de verwachting dat het bestuursorgaan in de bezwaarfase nog op andere gedachten zal komen. Voor deze gevallen, waarin het toch tot beroep bij de bestuursrechter gaat komen, werkt het overslaan van de bezwaarschriftprocedure juist dejuridiserend. De nu voorgestelde regeling biedt partijen dan de mogelijkheid de bezwaarschriftprocedure over te slaan en het geschil rechtstreeks ter behandeling aan de bestuursrechter voor te leggen. Een dergelijke flexibilisering van de verplichte bezwaarschriftprocedure beoogt de partijen bij de beslechting van geschillen iets meer «maatwerk» te bieden.
Uit de adviezen die ontvangen zijn over het voorontwerp van het onderhavige wetsvoorstel (Nederlandse Orde van Advocaten, Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Interprovinciaal Overleg) blijkt dat de regering zeker niet alleen staat in de vaststelling dat de mogelijkheid van rechtstreeks beroep een bijdrage kan leveren aan het terugdringen van de juridisering. In de gevallen waarin het tot rechtstreeks beroep komt zal er sprake zijn van een versnelling van de procedure en een afname van de bestuurlijke lasten. De stelling van de leden van de SGP-fractiedat het bij de dejuridiserende effecten van de voorgestelde regeling alleen maar gaat om het in enkele zaken boeken van tijdwinst, onderschrijven wij niet. De mogelijkheid van rechtstreeks beroep kan leiden tot het overslaan van een bezwaarschriftprocedure die door beide partijen als overbodig wordt ervaren. Bovendien zorgt de mogelijkheid om de bezwaarfase in dergelijke zaken over te slaan ervoor dat onnodige bestuurslasten worden voorkomen.
De Awb bevat bepalingen die het mogelijk maken met instemming van belanghebbenden de bezwaarschriftprocedure te versnellen. Gewezen kan worden op de artikelen 7:3, aanhef en onderdeel c, en 7:4, vijfde lid (het achterwege laten van het horen, het achterwege laten van het voorafgaand aan het horen ter inzage leggen van stukken). De leden van de fractie van de ChristenUnievragen met het oog daarop in hoeverre het onderhavige wetsvoorstel nog noodzakelijk is. Wij menen dat deze bepalingen geen oplossing bieden in de situatie dat belanghebbende en bestuursorgaan het beiden erover eens zijn dat die bezwaarschriftprocedure slechts een herhaling van zetten oplevert. Indien de bezwaarfase uit een oogpunt van conflictoplossing of feitenvaststelling geen toegevoegde waarde heeft is het niet logisch de procedure toch – al dan niet in verkorte vorm – te volgen. Het is dan zuiverder om af te zien van de bezwaarschriftprocedure en rechtstreeks beroep in te stellen. Alsdan hoeft ook de beroepstermijn van zes weken niet te worden afgewacht. Deze leden vragen voorts of de problemen waarvoor het wetsvoorstel een oplossing wil bieden, niet voor een deel te wijten zijn aan een trage afhandeling van bezwaarschriften door bestuursorganen.
In de bezwaarfase komen termijnoverschrijdingen inderdaad nog regelmatig voor. Bij brief van 11 oktober 2000 is een kabinetsnotitie hierover aan de Tweede Kamer gezonden (Kamerstukken II 2000/01, 27 461, nr. 1). In deze notitie worden de grootste knelpunten met betrekking tot tijdige besluitvorming, zowel door bestuursorganen als door de rechter, in kaart gebracht. Ook wordt hierin een aantal oplossingen voorgesteld. Als voorbeeld kunnen worden genoemd een handreiking voor de bezwaarschriftprocedure en het stimuleren van het gebruik van kwaliteitsinstrumenten. Daarnaast wordt voorgesteld te onderzoeken of het wenselijk is artikel 6:2 Awb aan te passen, waarbij onder meer wordt gedacht aan een eenvoudige, snelle procedure bij de rechter, die het bestuur kan bevelen binnen een bepaalde termijn alsnog een besluit te nemen. Wat die laatstgenoemde oplossing betreft wijzen wij op het op 28 maart 2002 door de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht (Commissie- Scheltema) uitgebrachte voorontwerp van een Wet beroep bij niet tijdig beslissen.
Met het onderhavige wetsvoorstel wordt niet beoogd om de besluitvorming in de bezwaarfase te bespoedigen. Het strekt er toe de mogelijkheid te bieden de bezwaarfase over te slaan in de gevallen waarin deze toegevoegde waarde mist. In deze gevallen zou ook een versneld doorlopen van de bezwaarschriftprocedure een onnodige vertraging in de procedure opleveren. Daarnaast bevat het wetsvoorstel waarborgen om te voorkomen dat de bezwaarschriftprocedure wordt overgeslagen in de gevallen waarin een volledige heroverweging van het bestreden besluit wèl op zijn plaats is. Maatregelen, zoals hierboven genoemd, zullen in die zaken de gewenste bespoediging moeten bewerkstelligen.
2. Voorbereiding van het wetsvoorstel
Enkele fracties merken op onderzoek naar de wenselijkheid en de effecten van de voorgestelde regeling te missen. Zij vragen of en in hoeverre nog onderzoek zal volgen.
De wenselijkheid van voorgestelde regeling is reeds gebleken uit de eerste Awb-evaluatie. Daaruit kwam naar voren dat het nut van de bezwaarschriftprocedure soms in twijfel wordt getrokken. In geschillen met bepaalde kenmerken (veel vooroverleg, zuivere rechtsvraag) bleek zij onvoldoende toegevoegde waarde te hebben. Daarbij zij benadrukt dat het onderzoek betrekking heeft gehad op categorieën besluiten die tezamen een representatief beeld geven van het bestuursrecht. De evaluatiecommissie heeft met het oog hierop voorgesteld om een zekere flexibilisering van de verplichte bezwaarschriftprocedure te overwegen. In dat verband noemde zij een aantal varianten, waaronder de mogelijkheid om de bezwaarschriftprocedure met instemming van alle partijen over te slaan. Indien de procedure uit een oogpunt van conflictoplossing of feitenvaststelling niets toevoegt, zou het mogelijk moeten zijn de procedure over te slaan. Daarmee zou een aanmerkelijke tijdswinst worden geboekt en zouden onnodige bestuurslasten worden voorkomen. De behoefte aan een flexibilisering van de verplichte bezwaarschriftprocedure is ook onderschreven door de tweede Awb-evaluatiecommissie.
Wij menen dat de wenselijkheid van de voorgestelde regeling daarmee genoegzaam is komen vast te staan. De ontwikkelingen in het mededingingsrecht ondersteunen deze stelling. Wij wijzen in dit verband op de onlangs door de Tweede Kamer aanvaarde amendementen op het wetsvoorstel tot wijziging van de Mededingingswet in verband met het omvormen van de Nederlandse mededingingsautoriteit tot zelfstandig bestuursorgaan (Kamerstukken II 2001/02, 27 639, nrs. 55 en 56). Deze behelzen ook, zij het in uitwerking afwijkend, een mogelijkheid van rechtstreeks beroep in de Mededingingswet, de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet. Van belang is uiteraard wel dat misbruik van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep wordt voorkomen. Daarom voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid dat de bestuursrechter een zaak kan terugwijzen indien deze ten onrechte is doorgezonden. Voorkomen moet immers worden dat de bezwaarschriftprocedure wordt overgeslagen in geschillen waarin die procedure geen herhaling van zetten oplevert.
Een (kwantitatief) onderzoek naar de effecten van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep heeft niet plaatsgevonden. De vraag is ook hoe dat zou kunnen worden onderzocht. De leden van de fracties van D66, Christen-Unie en SGP wijzen in dit verband op de mogelijkheid van experimentele invoering van het rechtstreeks beroep. Er is echter vanaf gezien het rechtstreeks beroep op experimentele basis in te voeren. De keuze van beleidsterreinen waarop met rechtstreeks beroep geëxperimenteerd zou kunnen worden zou vrij willekeurig zijn. Dit terwijl de behoefte aan het flexibiliseren van de verplichte bezwaarschriftprocedure op de niet uitverkoren beleidsterreinen onverminderd aanwezig is. Tevens draagt de experimentele invoering van rechtstreeks beroep het risico in zich dat de mogelijkheid van rechtstreeks beroep voor de terreinen van het bestuursrecht die niet bij het experiment zijn betrokken, nog jaren op zich zal laten wachten.
Wij verwachten als gevolg van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep slechts een geringe toename van het aantal zaken bij de bestuursrechter. Hieronder zal daar nader op worden ingegaan. Gezien deze verwachting verdient het naar onze mening de voorkeur om op basis van een reguliere invoering van het rechtstreeks beroep een volledig zicht te krijgen op de effecten. Enkele fracties vragen aandacht voor de mogelijke effecten van dit wetsvoorstel op de werklast bij de rechterlijke macht. De leden van de PvdA-fractie zijn onder verwijzing naar het advies van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (hierna: NVvR) niet volledig overtuigd door de opmerking van de regering dat de mogelijkheid van rechtstreeks beroep niet zal leiden tot een verzwaring van deze werklast. De leden van de fracties van D66 en GroenLinks vragen of de regering bereid is de mogelijke werklastverzwaring voor de rechterlijke organisatie te compenseren met een extra budget voor personeelsuitbreiding.
Zoals reeds opgemerkt verwachten wij als gevolg van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep niet meer dan een geringe toename van het aantal zaken bij de bestuursrechter. Uitgangspunt blijft immers het volgen van de bezwaarschriftprocedure. Partijen zullen deze procedure niet lichtvaardig overslaan. Ze geven daarmee immers een rechtsgang prijs. Voorts dienen zij bij het overslaan van de procedure griffierechten te betalen terwijl aan het volgen van de bezwaarschriftenprocedure geen kosten zijn verbonden. Bedacht moet worden dat een bezwaarschriftprocedure doorgaans sneller verloopt dan een procedure voor de rechter en eveneens wettelijke beslistermijnen kent. Duidelijk zal zijn dat belanghebbenden alleen op goede gronden zullen besluiten de bezwaarschriftprocedure over te slaan. Ook zal het bestuursorgaan met het verzoek om rechtstreeks beroep moeten instemmen. Het bestuursorgaan zal een dergelijk verzoek zorgvuldig beoordelen. Daar komt bij dat de bestuursrechter de mogelijkheid heeft een zaak terug te wijzen indien het bestuursorgaan kennelijk ten onrechte heeft ingestemd met het verzoek. Deze terugwijsmogelijkheid geldt als sluitstuk van de waarborgen tegen te lichtvaardig gebruik van het rechtstreeks beroep.
In dit verband wijzen wij erop dat van de tot 1 januari 1994 in het belastingrecht bestaande mogelijkheid om met schriftelijke instemming van de inspecteur rechtstreeks beroep in te stellen, eveneens spaarzaam gebruik is gemaakt.
Het is juist dat de NVvR er in haar advies op heeft gewezen dat het wegvallen van de bezwaarschriftprocedure gevolgen kan hebben voor de werklast van de rechterlijke macht. Zaken die minder rijp en afgebakend zijn zouden kunnen worden voorgelegd aan de bestuursrechter. De regeling zou eveneens kunnen leiden tot een toename van het aantal beroepen. Daarbij heeft de NVvR echter opgemerkt dat de mogelijkheid voor de bestuursrechter om zaken terug te wijzen van groot belang is om lichtvaardig gebruik van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep tegen te gaan. Tevens heeft de NVvR de verwachting uitgesproken dat van deze terugwijsmogelijkheid een sterk preventieve werking zal uitgaan. Wij onderschrijven de noodzaak van een terugwijsmogelijkheid en de door de NVvR in verband hiermee uitgesproken verwachting. Het is uiteraard mogelijk dat zaken worden doorgezonden die bijvoorbeeld in de dossiervorming te lijden hebben onder het overslaan van de bezwaarfase. De voorgestelde rechterlijke terugwijsmogelijkheid, meer in het bijzonder de preventieve werking daarvan, zal er echter in belangrijke mate aan kunnen bijdragen dat bestuursorganen niet te lichtvaardig instemmen met een verzoek om rechtstreeks beroep.
Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zal uiteraard onder meer aandacht moeten worden geschonken aan de effecten van dit wetsvoorstel voor bijvoorbeeld de werklast van de rechterlijke macht. Voor het doen van uitspraken over het al dan niet treffen van maatregelen in verband met een werklastverzwaring achten wij het nu nog te vroeg. Eerst moet duidelijk zijn dat daarvan na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel sprake is. Op het uitvoeren van een op de doeltreffendheid en de effecten van deze regeling betrekking hebbende evaluatie zullen wij hieronder, naar aanleiding van specifiek daarop gerichte vragen, nader ingaan. De leden van de PvdA-fractie vragen naar de effecten van dit wetsvoorstel op de kosten van rechtshulp en griffierecht die rechtzoekenden moeten maken.
Wij menen dat van een kostentoename in de gevallen dat gebruik wordt gemaakt van rechtstreeks beroep geen sprake is. Wat dat betreft is er geen verschil met de situatie dat een beroep wordt ingesteld naar aanleiding van een beslissing op bezwaar. Juist in de gevallen waarin de bezwaarfase geen toegevoegde waarde heeft, zal het geschil tussen partijen, ook als de bezwaarfase wordt gevolgd, toch wel aan de bestuursrechter worden voorgelegd. Veeleer zal de mogelijkheid van rechtstreeks beroep er juist toe leiden dat de kosten van rechtshulp in de bezwaarfase worden beperkt.
Zowel de leden van de PvdA-fractie als die van de SGP-fractie hebben vragen over de samenhang tussen dit wetsvoorstel en de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure.
Het onderhavige wetsvoorstel maakt samen met de wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb deel uit van het pakket van maatregelen dat bedoeld is om de juridisering van het openbaar bestuur terug te dringen. De Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb behelst – kort gezegd – het samenvoegen van de openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Awb) en de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.5 Awb) tot één uniforme openbare voorbereidingsprocedure (geregeld in een nieuwe afdeling 3.4). Bij toepassing van deze nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure blijft de verplichting om eerst bezwaar te maken buiten toepassing (artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onderdeel d, van de Awb). Uitsluiting van de bezwaarschriftprocedure ligt in de rede omdat belanghebbenden bij toepassing van een openbare voorbereidingsprocedure ruim de gelegenheid hebben gehad om zienswijzen naar voren te brengen. Een daarop volgende bezwaarschriftprocedure zal dan doorgaans niet veel meer toevoegen aan hetgeen reeds bekend is en ook niet snel tot heroverweging leiden. Het vorenstaande heeft praktisch gezien tot gevolg dat voortaan niet alleen voor besluiten waarbij nu nog de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure wordt toegepast, maar ook voor alle besluiten waarbij nu nog de «gewone» openbare voorbereidingsprocedure toepassing vindt, de bezwaarschriftprocedure vervalt. Het aantal besluiten waartegen direct beroep kan worden ingesteld zal hierdoor dus toenemen.
In aanvulling daarop biedt het onderhavige wetsvoorstel voor alle besluiten ten aanzien waarvan niet is bepaald dat op de voorbereiding daarvan de (nieuwe) afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is, de mogelijkheid van rechtstreeks beroep. Ook bij deze besluiten kunnen zich immers, zoals hierboven is aangegeven, gevallen voordoen waarin de bezwaarschriftprocedure niet of nauwelijks toegevoegde waarde heeft. Beide wettelijke maatregelen leveren daarmee zowel afzonderlijk als in aanvulling op elkaar een bijdrage aan het terugdringen van de juridisering van het openbaar bestuur. De vraag van de leden van de SGP-fractie of het thans wel het juiste moment is om dit wetsvoorstel in te dienen, beantwoorden wij dan ook bevestigend. Ook zien wij geen reden om dit wetsvoorstel met het oog op de ontwikkelingen met betrekking tot alternatieve geschillenbeslechting uit te stellen. Een rechtstreeks beroep zal juist van waarde kunnen zijn in zaken waarin het geschil zich hoe dan ook niet meer in de bezwaarfase laat oplossen. In de gevallen dat een bezwaarfase wel wordt gevolgd kan het gebruik van bijvoorbeeld mediation een nuttige functie hebben voor de conflictbeslechting. Daaraan doet dit wetsvoorstel niets af.
Naar aanleiding van de vraag van de leden van de fractie van de Christen-Uniewaarom de Commissie Wetgeving algemene regels van bestuursrecht (Commissie-Scheltema) niet om advies is gevraagd over de wenselijkheid en de gevolgen van rechtstreeks beroep, merken wij het volgende op. Mede gezien de bevindingen uit de Awb-evaluatie is door het vorige kabinet besloten tot het mogelijk maken van het met wederzijds goedvinden overslaan van de bezwaarschriftprocedure. Er is van afgezien om de Commissie-Scheltema nog over de wenselijkheid daarvan te laten adviseren. De Commissie-Scheltema is echter wel om advies gevraagd over de vraag hoe de regeling van rechtstreeks beroep zou moeten komen te luiden. Dit heeft geresulteerd in een voorontwerp van het onderhavige wetsvoorstel. Daarbij hebben de beschouwingen van de commissie over het gevaar van misbruik van rechtstreeks beroep een belangrijke rol gespeeld. Ook in het kabinetsstandpunt over de evaluatie van de Awb (Kamerstukken II 1997/98, 25 600 VI, nr. 46) werd gewezen op het risico dat bestuursorganen de bezwaarfase over kunnen slaan in gevallen waarin die nog wel degelijk tot een oplossing van een geschil zou kunnen leiden.
Het bedoeld voorontwerp houdt met het oog daarop onder meer in dat de rechter de bevoegdheid krijgt om een ten onrechte doorgezonden zaak terug te wijzen. Het beroepschrift wordt in die zaak dan alsnog als bezwaarschrift behandeld. Van die terugwijsmogelijkheid, waarin dus ook het wetsvoorstel voorziet, zal een sterk preventieve werking uitgaan.
3. Bevindingen naar aanleiding van de evaluatie van de Awb
De leden van de fractie van D66 vragen of de regering bereid is alsnog een onderzoek te doen naar de effecten van een mogelijk rechtstreeks beroep, in het bijzonder naar de effecten voor de werklast bij rechtbanken en bestuursorganen.
Hierboven is reeds ingegaan op onze overwegingen thans nog geen (kwantitatief) onderzoek te verrichten naar de effecten van de voorgestelde regeling. Enerzijds speelt daarbij een rol de verwachting dat de mogelijkheid van rechtstreeks beroep niet meer dan een geringe toename van het aantal geschillen voor de bestuursrechter te weeg brengt. Omdat uit de Awb-evaluaties is gebleken dat de behoefte aan flexibilisering van de verplichte bezwaarschriftprocedure zich op meer terreinen in het bestuursrecht voordoet, is het anderzijds niet wenselijk het rechtstreeks beroep thans op experimentele basis in te voeren. Wij benadrukken hier nog eens dat wij het binnen afzienbare tijd uitvoeren van een evaluatieonderzoek na reguliere invoering van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep verkiezen boven het nu eerst nog op basis van een experimentele invoering inzicht verkrijgen in de effecten van een zodanige mogelijkheid op bepaalde beleidsterreinen. Naar ons oordeel is het ook verantwoord om nu al voor alle besluiten rechtstreeks beroep mogelijk te maken. In dit verband wijzen wij nogmaals op de in het wetsvoorstel opgenomen terugwijsmogelijkheid voor de bestuursrechter.
Het is van groot belang dat er na inwerkingtreding van het wetsvoorstel uitdrukkelijk aandacht is voor de effecten die de daarin vervatte regeling eventueel heeft voor bijvoorbeeld de werklast bij de rechtbanken en de bestuursorganen. Op het uitvoeren van een onderzoek naar de doeltreffendheid en de effecten van de regeling zullen wij hieronder nog nader ingaan. Wel merken wij nu al op dat bij dit onderzoek vanzelfsprekend ook aan de orde zal kunnen komen op welke terreinen en voor welke soorten geschillen van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep gebruik wordt gemaakt.
4. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
De leden van de PvdA-fractie wijzen op de mogelijkheid dat een bestuursorgaan een bezwaarschrift desgevraagd doorzendt naar de rechter, de rechter vervolgens besluit om het beroepschrift alsnog als bezwaarschrift te laten behandelen, en hetzelfde bezwaar tenslotte weer als beroepschrift bij de rechter terugkeert. Zij merken op de redenering te kunnen volgen dat het wetsvoorstel vanuit het openbaar bestuur bezien tot dejuridisering leidt, maar vragen zich af of het niet ook juridisering in de vorm van een toename van geschillenbeslechting door de rechter in de hand zal werken. De leden van de VVD-fractie vragen zich daarnaast af of het bestuursorgaan wel voldoende wordt ontlast aangezien het nog wel dient te beoordelen of het verzoek om rechtstreeks beroep gehonoreerd dient te worden.
Zoals hierboven is toegelicht zijn wij van mening dat het in de Awb opnemen van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep inderdaad dejuridiserend kan werken. Een rechtstreeks beroep zorgt in zaken waarin de bezwaarschriftprocedure geen toegevoegde waarde heeft voor belangrijke tijdwinst en het voorkomen van onnodige lasten voor burger en bestuur. Het beoordelen van een verzoek om rechtstreeks beroep vraagt weliswaar extra aandacht van het bestuursorgaan. Dit vergt naar ons oordeel echter veel minder inspanning dan het volgen van de bezwaarschriftprocedure. Daarnaast is het van belang dat de mogelijkheid van rechtstreeks beroep slechts een geringe toename van het aantal aan de bestuursrechter voorgelegde geschillen tot gevolg heeft. Ter ontlasting van de rechter is in het wetsvoorstel de bevoegdheid opgenomen om een zaak terug te wijzen als het bestuursorgaan kennelijk ten onrechte met rechtstreeks beroep heeft ingestemd. Net als de NVvR verwachten wij dat hiervan een sterk preventieve werking zal uitgaan. Daar komt nog bij dat de rechtbank zich bij de beoordeling op grond van artikel 8:54a zal beperken tot de vraag of er op het eerste gezicht sprake is van een ten onrechte doorgezonden zaak. Specifiek toegespitst op de door de leden van de PvdA-fractie geschetste situatie merken wij op dat terugwijzing niet zonder meer behoeft te resulteren in het wederom instellen van beroep. Terugwijzing van een zaak zal juist geschieden omdat het in de bezwaarfase wellicht nog tot een oplossing kan komen.
De leden van de PvdA-fractie vragen of degene van wie het bezwaarschrift, zonder dat hierin om rechtstreeks beroep wordt verzocht, op grond van artikel 7:1a, zesde lid, van de Awb wordt doorgezonden, verplicht is om griffierecht te betalen. Ook de leden van de fracties van VVD en D66 gaan op dit onderwerp in. Volgens de leden van de VVD-fractie liggen problemen met betrekking tot de voldoening van griffierecht voor de hand als het in een meerpartijengeschil tot rechtstreeks beroep komt zonder dat alle partijen daarmee hebben ingestemd. De leden van de D66-fractie vragen of kan worden geregeld dat het bestuursorgaan verplicht is tot terugbetaling van griffierecht aan degenen van wie het bezwaarschrift ongevraagd naar de rechter wordt doorgezonden.
Voor ieder bezwaarschrift dat op grond van artikel 7:1a wordt doorgezonden geldt dat het daardoor wordt omgezet in een beroepschrift. Daaraan zijn vervolgens alle gevolgen verbonden die de wet aan het indienen van een beroepschrift verbindt. Dit geldt ook voor een bezwaarschrift dat op grond van artikel 7:1a, zesde lid, wordt doorgezonden. Tot de verplichtingen die de wet aan het indienen van een beroepschrift verbindt, behoort de verplichting om griffierecht te betalen (artikel 8:41 Awb). Bij nader inzien achten ook wij het niet juist dat degene die in een beroepsprocedure wordt betrokken zonder dat hij daarom heeft verzocht, moet bijdragen in de aan die beroepsprocedure verbonden kosten. In de bijgaande nota van wijziging (onderdeel A) is daarom een aanpassing van het wetsvoorstel opgenomen. Deze wijziging beoogt erin te voorzien dat de verplichting om griffierecht te betalen niet geldt voor degene wiens bezwaarschrift ongevraagd op grond van artikel 7:1a, zesde lid, wordt doorgezonden. Bevat een op grond van laatstbedoeld artikellid nagezonden bezwaarschrift wel een verzoek om rechtstreeks beroep, dan is er uiteraard geen reden om de indiener daarvan anders te behandelen dan de indieners van de andere op eigen verzoek doorgezonden bezwaarschriften. Overigens willen wij, naar aanleiding van de opmerking van de leden van de VVD-fractie, hier wel benadrukken dat het op grond van artikel 7:1a, tweede lid, niet tot rechtstreeks beroep kan komen als daarom niet in alle tijdig ingediende bezwaarschriften is verzocht. De leden van de PvdA-fractie vragen of het griffierecht wordt terugbetaald aan degene wiens beroepschrift door de rechtbank op basis van artikel 8:54a van de Awb wordt teruggewezen. Ook de leden van de fracties van VVD en SGP vragen of en door wie in geval van terugwijzing griffierecht moet worden voldaan.
Nu een bezwaarschrift in geval van doorzending wordt omgezet in een beroepschrift, ontstaat onder meer de verplichting om griffierecht te betalen. De verplichting om griffierecht te betalen draagt in het algemeen bij aan een verantwoorde afweging omtrent het instellen van beroep, in dit geval omtrent het in het bezwaarschrift doen van een verzoek om rechtstreeks beroep. De rechtbank kan in een zaak tot het oordeel komen dat het bestuursorgaan kennelijk ten onrechte met rechtstreeks beroep heeft ingestemd. De rechtbank kan alsdan de uitspraak doen dat het bestuursorgaan het beroepschrift als bezwaarschrift dient te behandelen.
Op grond van artikel 8:74, tweede lid, van de Awb kan in deze uitspraak eveneens worden bepaald dat het betaalde griffierecht wordt vergoed door de door de rechtbank aangewezen rechtspersoon. Bij terugwijzing is het dus mogelijk dat de rechtbank bepaalt dat het griffierecht wordt vergoed. Daartoe bestaat echter geen verplichting. Dit is naar ons oordeel ook redelijk. Degene die blijkens een verzoek om rechtstreeks beroep zelf heeft aangegeven een geschil door de rechtbank beslecht te willen zien en van wie dat beroep ook door de rechtbank in behandeling wordt genomen, dient ons inziens niet zonder meer in aanmerking te komen voor terugbetaling van griffierecht als het tot terugwijzing van zijn beroepschrift komt. Daarbij zij erop gewezen dat terugwijzing door de rechtbank in het algemeen betekent dat de bezwaarschriftprocedure van waarde kan zijn en er derhalve een gerede kans is dat het geschil in de bezwaarschriftprocedure wordt opgelost. In een dergelijk geval behoeft het niet nogmaals tot een beroepsprocedure te komen.
Het voorgestelde artikel 7:1a, derde lid, van de Awb regelt dat een bestuursorgaan kan instemmen met een verzoek om rechtstreeks beroep als de zaak daarvoor geschikt is. De leden van de fracties van PvdA, VVD en D66 stellen een aantal vragen over dit criterium. In welke gevallen is een zaak geschikt voor rechtstreeks beroep, zo wordt gevraagd.
Het criterium in artikel 7:1a, derde lid, is op voorstel van de NVvR opgenomen. Het is ontleend aan artikel 8:10 van de Awb (behandeling van een zaak door een enkelvoudige kamer of een meervoudige kamer van de rechtbank).
Een zaak is geschikt voor rechtstreeks beroep als de bezwaarfase uit een oogpunt van conflictoplossing of feitenvaststelling geen toegevoegde waarde heeft. Partijen zullen in een dergelijk geval het geschil hoe dan ook voor de bestuursrechter willen brengen. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan een zaak waarin het verschil van mening zich toespitst op de vraag of een betrokkene al dan niet terecht niet als werknemer in de zin van de Werkloosheidswet is beschouwd en daardoor niet voor een WW-uitkering in aanmerking is gebracht. Ook kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een zaak waarin niet in geschil is of de feiten op basis waarvan een ambtenaar disciplinair is gestraft zich hebben voorgedaan, maar wel verschil van mening bestaat over de vraag of dat feitencomplex plichtsverzuim oplevert.
Daarnaast kan een zaak ook geschikt zijn voor rechtstreeks beroep als het betrokken besluit nauw samenhangt met een besluit waartegen al beroep is ingesteld. Het kan dan doelmatig zijn om de bezwaarfase over te slaan, zodat de bestuursrechter de samenhangende besluiten ook in samenhang kan beoordelen. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan een besluit tot terugvordering van onverschuldigd betaalde voorschotten als vervolgbesluit op een besluit strekkende tot het ten opzichte van de subsidieverlening lager vaststellen van subsidie, waartegen reeds beroep is ingesteld. Daarbij zij nog opgemerkt dat de samenhang tussen besluiten alleen een zaak niet zonder meer geschikt voor rechtstreeks beroep doet zijn. Een bezwaarschriftprocedure kan ondanks de heroverweging in de eerdere zaak toegevoegde waarde hebben indien bijvoorbeeld naar aanleiding van het bezwaarschrift blijkt dat het vervolgbesluit een gebrek bevat dat zich eenvoudig laat herstellen.
Het zal duidelijk zijn dat geschillen die in de bezwaarfase tot een oplossing kunnen worden gebracht, ook in die fase dienen te worden beslecht en niet moeten uitmonden in een beroepsprocedure. In dit verband wijzen wij er bijvoorbeeld op dat blijkens de eerste Awb-evaluatie de bezwaarschriftprocedure bij zogenaamde beschikkingfabrieken onmisbaar is als mechanisme voor de correctie van fouten. Genoemde voorbeelden maken duidelijk dat het criterium zich niet leent voor een nadere wettelijke invulling, zoals de leden van de VVD-fractie bepleiten. De vraag of een zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep zal telkens van geval tot geval beoordeeld moeten worden. Hooguit kunnen bestuursorganen beleidsregels opstellen waarin bepaalde categorieën besluiten zijn opgenomen die zich naar hun aard lenen voor een rechtstreeks beroep. Aan een toetsing in het concrete geval valt echter niet te ontkomen. Het criterium is daarvoor voldoende richtinggevend. Anderzijds biedt het criterium bestuursorganen de nodige beoordelingsvrijheid om al dan niet met rechtstreeks beroep in te stemmen. Bestuursorganen zullen in elke zaak, waarin om rechtstreeks beroep wordt verzocht, moeten kunnen beoordelen of die toegevoegde waarde gelet op de specifieke omstandigheden van het geval al dan niet ontbreekt. De vraag van de leden van de VVD-fractie of het criterium de bestuursorganen niet te veel speelruimte geeft om te beslissen zoals het hen uitkomt, beantwoorden wij dan ook ontkennend.
Dat bestuursorganen al te lichtvaardig zullen besluiten dat een zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep, verwachten wij niet. Bestuursorganen zullen zich ervan bewust zijn dat zij, in zaken waarin de bezwaarschriftprocedure bijvoorbeeld benut kan worden voor correctie van fouten, conflictoplossing of een betere afbakening van het geschil, zich de nodige lasten kunnen besparen door niet met rechtstreeks beroep in te stemmen. Daarnaast zij nog gewezen op de (preventieve werking van de) mogelijkheid voor de bestuursrechter om ten onrechte doorgezonden zaken terug te wijzen.
De leden van de fracties van de PvdA en D66 vragen of zich ook andere dan reeds genoemde gevallen zullen voordoen waarin het met wederzijds goedvinden overslaan van de bezwaarschriftprocedure aangewezen zal zijn. Dit zal in de praktijk moeten blijken. Het is naar ons oordeel echter niet raadzaam en onnodig om de regeling nu al op voorhand te beperken tot de reeds genoemde specifieke gevallen. Daarmee wordt immers rechtstreeks beroep onmogelijk voor andere gevallen die daarvoor ook geschikt kunnen blijken te zijn. Het formuleren van uitzonderingen zal de regeling van rechtstreeks beroep ook weer onnodig ingewikkeld maken. Wij geven er de voorkeur aan om eerst de praktijk te laten uitwijzen in welke gevallen het in het algemeen tot rechtstreeks beroep komt en de gevallen waarin het tot een rechtstreeks beroep kan komen niet onnodig nauw te omschrijven. Ook de door de leden van de VVD-fractie bepleitte niet-limitatieve opsomming van gevallen waarin rechtstreeks beroep mogelijk is, draagt naar ons oordeel het risico in zich dat bestuursorganen van instemming met rechtstreeks beroep menen te moeten afzien in niet genoemde gevallen die wel degelijk geschikt kunnen zijn voor het overslaan van de bezwaarschriftprocedure.
Het een en ander laat onverlet dat na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel ook in het oog zal moeten worden gehouden of het in artikel 7:1a, derde lid, opgenomen criterium voor bestuursorganen in de praktijk inderdaad voldoende richtinggevend blijkt te zijn. Op de evaluatie van deze regeling, waarbij dit punt kan worden meegenomen, zullen wij hieronder nog nader ingaan. Voorgesteld artikel 8:54a van de Awb bepaalt dat de rechtbank een zaak kan terugwijzen als het bestuursorgaan kennelijk ten onrechte heeft ingestemd met rechtstreeks beroep bij de rechtbank. De leden van de fractie van D66 vragen hoe dit kennelijkheidscriterium zich verhoudt tot het geschiktheidscriterium van artikel 7:1a, derde lid. De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre de rechter de juistheid van de instemming met het rechtstreeks beroep dient te toetsen.
In het kader van artikel 8:54a beoordeelt de rechtbank of het bestuursorgaan de zaak terecht geschikt heeft geacht voor rechtstreeks beroep. Er is dus een directe relatie tussen het kennelijkheidscriterium van artikel 8:54a en het geschiktheidscriterium van artikel 7:1a, derde lid. De rechtbank zal alsdan bijvoorbeeld beoordelen of in een zaak door het bestuursorgaan de toegevoegde waarde van de bezwaarschriftprocedure ten onrechte is miskend. Meer concreet zal er onder meer acht op kunnen worden geslagen of de feiten nog niet duidelijk zijn, of de wederzijdse standpunten onvoldoende duidelijk zijn, of nog onvoldoende blijkt van inspanningen om het geschil op te lossen en of sprake is van gebreken die zich in een bezwaarfase gemakkelijk laten repareren. De rechter toetst de beslissing van het bestuursorgaan met het rechtstreeks beroep in te stemmen slechts marginaal. Het zal moeten gaan om zogeheten kennelijke gevallen. Dat betekent dat het de rechtbank op het eerste gezicht duidelijk is dat bijvoorbeeld sprake is van in de bezwaarfase te herstellen gebreken.
De leden van de CDA-fractie vragen of de bezwaarschriftprocedure ook kan worden overgeslagen indien het bestuursorgaan anders dan middels een verzoek in een bezwaarschrift is gebleken dat alle bezwaarden met rechtstreeks beroep instemmen. Als voorbeeld schetsen zij het geval dat een bezwaarde een verzoek niet doet in een bezwaarschrift, maar later verneemt dat een ander het verzoek in zijn bezwaarschrift wel gedaan heeft. Deze leden menen dat de bezwaarde alsdan de mogelijkheid dient te hebben schriftelijk aan het bestuursorgaan kenbaar maken ook voorstander te zijn van rechtstreeks beroep.
Uitgangspunt bij dit wetsvoorstel is geweest dat de regeling van rechtstreeks beroep zo eenvoudig mogelijk moet zijn. Om die reden zijn aan een verzoek om rechtstreeks beroep zo min mogelijk vereisten gesteld. Wel is de voorwaarde opgenomen dat het verzoek moet worden gedaan in een bezwaarschrift. Uit een oogpunt van rechtszekerheid menen wij dat er sprake moet zijn van een duidelijk bepaalbaar moment waarop het bestuursorgaan er vanuit kan gaan dat betrokkene een behandeling van zijn bezwaarschrift op prijs stelt dan wel een rechtstreeks beroep verkiest. Een verruiming, zoals de leden van de CDA-fractie voorstellen, heeft tot gevolg dat daarover na indiening van het bezwaarschrift, ook al ontbreekt daarin een verzoek om rechtstreeks beroep, onzekerheid blijft bestaan. Dat zal er bijvoorbeeld toe kunnen leiden dat bestuursorganen telkens zekerheidshalve een wachtperiode in acht gaan nemen alvorens tot de behandeling van een bezwaarschrift over te gaan. Dit komt de tijdige afdoening van die bezwaarschriften uiteraard niet ten goede. Ook kan een tijdrovende correspondentie tussen bestuursorgaan en bezwaarden ontstaan. Bezwaarden zullen tegenover het bestuursorgaan bijvoorbeeld willen aangeven dat zij wellicht toch een voorkeur voor rechtstreeks beroep hebben maar dat zij zich daarover nog wensen te beraden. Het bestuursorgaan zal daarin aanleiding zien om het bezwaarschrift voorlopig maar niet inhoudelijk te behandelen. Er is uiteraard niets op tegen dat een belanghebbende voorafgaand aan het maken van bezwaar contact heeft met eventuele andere belanghebbenden over het al dan niet verzoeken om rechtstreeks beroep. Ook kan een bestuursorgaan, als het dat passend acht, belanghebbenden bij de bekendmaking of de mededeling van een primair besluit erop wijzen dat om het overslaan van de bezwaarschriftprocedure kan worden verzocht.
Wij menen met dit wetsvoorstel een balans te hebben gevonden tussen enerzijds een regeling «op maat» en anderzijds een eenvoudige regeling. Hierboven is reeds uiteengezet dat aan het verzoek om rechtstreeks beroep zo min mogelijk voorwaarden zijn gesteld. Dit geldt eveneens voor de beslissing op een dergelijk verzoek. Daar komt bij dat de regeling van het rechtstreeks beroep niet is beperkt tot bepaalde typen besluiten.
Afhankelijk van de omstandigheden van het geval kan worden beoordeeld of de bezwaarschriftprocedure iets toevoegt aan de in de primaire fase vastgestelde feiten en uitgewisselde standpunten. Een dergelijke flexibilisering van de verplichte bezwaarschriftprocedure beoogt de partijen bij de beslechting van geschillen meer maatwerk te bieden. Wij menen hiermee de vraag van de D66-fractie te hebben beantwoord.
De vragen van de leden van de D66-fractie met betrekking de meerpartijengeschillen hebben wij gezien de samenhang met het aldaar besprokene onder punt 5 van de nota behandeld.
Voorgesteld artikel 7:1a, zesde lid, bepaalt dat bezwaarschriften die worden ontvangen nadat het bestuursorgaan heeft ingestemd met het verzoek om rechtstreeks beroep, worden doorgezonden naar de bevoegde rechter. Dit geldt ook voor bezwaarschriften waarin niet om rechtstreeks beroep is gevraagd. De leden van de D66-fractie wijzen er op dat daardoor de indiener van het bezwaarschrift een integrale toetsing van zijn bezwaar wordt ontzegd zonder dat hij dat heeft gewild.
Artikel 7:1a, zesde lid, is uit een oogpunt van doelmatigheid onontkoombaar. Zonder een dergelijke voorziening zouden immers onoverkomenlijke procedurele complicaties ontstaan. Er zou dan namelijk tegen een en hetzelfde besluit tegelijk bezwaar en beroep aanhangig zijn. Daar komt bij dat naar onze mening de situatie waar deze leden op doelen niet snel zal voorkomen. Allereerst omdat het slechts in een meerpartijengeschil kan gebeuren dat na doorzending op grond van artikel 7:1a, vijfde lid, nog een bezwaarschrift kan worden ingediend. Dit bezwaarschrift, waarin niet om rechtstreeks beroep is verzocht kan vervolgens alleen op grond van artikel 7:1a, zesde lid, worden doorgezonden als alle andere indieners van een bezwaarschrift wel om een rechtstreeks beroep hebben verzocht, door het bestuursorgaan tot het overslaan van de bezwaarschriftprocedure is besloten en het bestuursorgaan redelijkerwijs kan aannemen dat geen bezwaarschriften meer te verwachten zijn. Daarbij wordt erop gewezen dat voor verschillende terreinen waarop zich meerpartijengeschillen afspelen (milieurecht, ruimtelijke ordening) de openbare voorbereidingsprocedure toepassing zal vinden en er om die reden geen bezwaarfase is.
Tenslotte zal er ook sprake moeten zijn van een verschoonbaar te late indiening van een bezwaarschrift, omdat het anders ook in de bezwaarfase niet tot een inhoudelijke beoordeling, maar slechts tot een ontvankelijkheidsbeoordeling (met een voor de betrokkene ongunstige afloop), zou zijn gekomen.
In incidentele gevallen kan het echter voorkomen dat betrokkene een volledige heroverweging van het besluit door het bestuursorgaan wordt ontnomen. Bedacht moet echter wel worden dat, indien de bezwaarschriftprocedure wel degelijk nog toegevoegde waarde had, dat voor de rechtbank aanleiding kan vormen om te beslissen dat het ten onrechte tot rechtstreeks beroep is gekomen. Vervolgens zal terugwijzing en behandeling door het bestuursorgaan volgen.
De leden van de VVD-fractie vragen zich tot slot nog af of bestuursorganen – die zonder de mogelijkheid van rechtstreeks beroep al moeite hebben zich aan de termijnen te houden – zich wel aan deze termijnen houden, indien ook nog een oordeel moet worden gegeven over een verzoek tot rechtstreeks beroep. De leden van de SGP-fractie vragen zich af of de termijn in geval van terugwijzing nog wel reëel te noemen is.
De termijn om op een bezwaarschrift te beslissen bedraagt op grond van artikel 7:10 Awb in beginsel zes weken. Deze termijn is afgestemd op de gemiddelde periode die nodig is om tot een verantwoorde integrale heroverweging van een reeds genomen besluit te komen. Niet valt in te zien dat in deze periode het bestuur niet tot een oordeel zou kunnen komen over de vraag of een bezwaarfase nog iets toe kan voegen ten opzichte van de in de primaire fase vastgestelde feiten en standpunten. Daarbij merken wij nog op dat de termijn om op een bezwaarschrift te beslissen in geval van terugwijzing door de rechtbank niet korter is dan in de overige gevallen. Dan geldt namelijk ook de beslistermijn van artikel 7:10, maar dan te rekenen vanaf de datum van de uitspraak van de rechtbank (artikel 8:54a, tweede lid, Awb).
De leden van de fracties van PvdA, D66 en SGP wijzen op het ontbreken van een evaluatiebepaling in het wetsvoorstel. Gevraagd wordt wat hiervan de reden is en of de bereidheid bestaat om deze alsnog daarin op te nemen.
Vooropgesteld zij dat de Awb al een evaluatiebepaling bevat (artikel 11:1). Een afzonderlijke bepaling in dit wetsvoorstel is dus niet nodig. Op grond van artikel 11.1 moet in 2006 weer verslag worden gedaan over de wijze waarop de Awb wordt toegepast (de derde evaluatie). Het is ook naar ons oordeel wenselijk dat na invoering van dit wetsvoorstel inzicht wordt verkregen in de doeltreffendheid en de effecten van de regeling van rechtstreeks beroep. Wij kunnen ons dan ook vinden in het voorstel om deze regeling te evalueren. In het kader van de derde evaluatie van de Awb zou de onderhavige regeling meegenomen kunnen worden. Bij deze evaluatie kan dan bijvoorbeeld aan de orde komen of en in hoeverre gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep, of de criteria op basis waarvan bestuursorganen en rechtbanken beoordelen of met rechtstreeks beroep kan worden ingestemd respectievelijk of een zaak wordt teruggewezen, geschikt worden bevonden, alsmede of en in welke mate de regeling een toename van de werklast van de rechterlijke macht tot gevolg heeft. Wij verklaren ons hierbij dan ook bereid om dit wetsvoorstel in het kader van de derde evaluatie Awb of zoveel eerder als nodig is, te evalueren.
Rechtstreeks beroep is alleen mogelijk als daarom wordt verzocht door degene die tegen een besluit bezwaar maakt. Daaraan ligt de overweging ten grondslag dat een betrokkene er zelf voor moet kiezen om een fase in de rechtsbescherming prijs te geven. De leden van de fracties van D66 en GroenLinks wijzen op het belang dat belanghebbenden zich ervan bewust moeten zijn dat zij een rechtsgang prijs geven als het tot rechtstreeks beroep komt.
Wij menen met deze leden dat een goede voorlichting op dit punt essentieel is. Alvorens een betrokkene beslist een verzoek te doen tot rechtstreeks beroep, dient het hem duidelijk te zijn dat de rechterlijke toetsing wezenlijk anders is dan een bestuurlijke heroverweging. In verband met de ex tunc toetsing zal bij een rechterlijke toetsing geen ruimte meer zijn voor nieuwe feiten of omstandigheden. Ook zal de rechter het bestreden besluit slechts marginaal toetsen. Voorlichtingsmateriaal dat met het besluit is meegezonden zal hierover voldoende duidelijkheid moeten bieden. Belanghebbenden moeten door bestuursorganen in folders op de hoogte worden gesteld van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep en de consequenties daarvan. Bij het ministerie van Justitie zullen de brochures, waarin aan burgers wordt uitgelegd welke mogelijkheden er zijn om op te komen tegen overheidsbesluiten, in ieder geval in deze zin worden aangepast. Het feit dat om rechtstreeks beroep schriftelijk moet worden verzocht, namelijk in het bezwaarschrift, zien wij als een waarborg. Betrokkene wordt daarmee gedwongen uitdrukkelijk een oordeel te vormen over de vraag of hij al dan niet verzoek om rechtstreeks beroep zal doen. Daartoe zal hij zich hebben te informeren over de consequenties van het in rechtstreeks beroep gaan.
De leden van de SGP-fractie vrezen dat partijen veelal niet in staat zullen zijn om zelf te beoordelen of een zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep. Zij vragen of het voor de burger daartoe noodzakelijk zal zijn om juridische bijstand in te roepen. Ook de leden van de fractie van de ChristenUnie vragen aandacht voor dit aspect.
Wil het tot een rechtstreeks beroep kunnen komen, dan dient een belanghebbende daarom in zijn bezwaarschrift te verzoeken. Zowel in het verkeer met bestuursorganen (waaronder ook de bezwaarfase wordt begrepen) als in de beroepsprocedure wordt een belanghebbende in staat geacht in beginsel zelf zijn belangen te behartigen. Naar ons oordeel ligt dit niet anders als het specifiek gaat om het maken van de keuze of in het bezwaarschrift om rechtstreeks beroep zal worden verzocht. Het staat betrokkene uiteraard ook op dit punt vrij om zich te laten bijstaan of door een gemachtigde te laten vertegenwoordigen (artikel 2:1 Awb). Hoofdregel blijft het volgen van de bezwaarschriftprocedure. Mocht de belanghebbende ten onrechte niet om rechtstreeks beroep verzoeken dan heeft dat geen ernstige consequenties: hij verliest daarmee geen rechtsgang. Daar komt bij dat de in dit wetsvoorstel vervatte regeling enkele waarborgen bevat die ertoe strekken te voorkomen dat de bezwaarfase te lichtvaardig wordt overgeslagen. Zo is er bewust voor gekozen om rechtstreeks beroep alleen mogelijk te maken als niet alleen de belanghebbende, maar ook het bestuursorgaan de zaak daarvoor geschikt acht. Er is derhalve niet voorzien in een eenzijdig facultatieve bezwaarschriftprocedure.
Voorts is de rechter bevoegd om een zaak, waarin het naar zijn oordeel ten onrechte tot rechtstreeks beroep is gekomen, terug te wijzen naar het bestuursorgaan.
Ook vragen zij of de regering het risico onderkent dat belanghebbenden een verzoek om rechtstreeks beroep toesnijden op de rechtmatigheidstoetsingdoor de rechter. De mogelijkheid bestaat dan dat hun bezwaarschrift, in geval van terugwijzing, onvoldoende rekening houdt met de mogelijkheid van een bestuurlijke heroverweging.
Wij delen de vrees van deze leden niet. In de praktijk plegen belanghebbenden aan te geven waarom zij het niet eens zijn met een besluit, zonder zich te bekommeren om het onderscheid tussen doelmatigheids- en rechtmatigheidsargumenten. Ook is het nog maar de vraag of het zich wel zo vaak zal voordoen dat een belanghebbende in zijn bezwaarschrift bepaalde argumenten achterwege laat. Het valt immers in zijn algemeenheid niet te voorspellen hoe het bestuursorgaan met zijn verzoek om zal gaan. Ook moet hij rekening houden met de mogelijkheid dat andere belanghebbenden in hun bezwaarschrift een verzoek om rechtstreeks beroep achterwege laten. Belanghebbenden zullen uit oogpunt van lastenbesparing er alle belang bij hebben een beroepsprocedure die niet nodig is, te voorkomen. Zij zullen zeker geen argumenten die in de bezwaarfase bijvoorbeeld nog tot compromisvorming zouden kunnen leiden, achterwege laten. Voor de gevallen waarin het tot terugwijzing van een bezwaarschrift komt, dat bijvoorbeeld toch is toegespitst op de rechtmatigheid van het betrokken besluit, geldt nog dat dan niets een integrale heroverweging door het bestuursorgaan in de weg staat. Bovendien kan de belanghebbende de gronden van het bezwaarschrift aanvullen.
Op advies van de NVvR is ervoor gekozen om terugwijzing in een zo vroeg mogelijk stadium van de beroepsprocedure mogelijk te maken, meer in het bijzonder voordat partijen voor de zitting worden uitgenodigd. De NVvR vreesde dat terugwijzing in een later stadium de duur van de procedure substantieel zou verlengen en de interne werkprocessen bij de rechtbank nadelig zou kunnen beïnvloeden. Dat een rechterlijke terugwijsbeslissing in een zo vroeg mogelijk stadium moet worden gegeven, wordt door ons onderschreven. Daarom is artikel 8:54a, eerste lid, waarin als nieuwe uitspraakmodaliteit is opgenomen dat de rechtbank bepaalt dat een beroepschrift alsnog als bezwaarschrift wordt behandeld, ondergebracht in afdeling 8.2.4 van de Awb. Dit betekent dat een dergelijke uitspraak alleen kan worden gegeven in het kader van de vereenvoudigde behandeling. Terugwijzing is dus alleen mogelijk totdat partijen voor de zitting zijn uitgenodigd. Wij menen hiermee de vraag van de leden van de SGP-fractie te hebben beantwoord.
5. Meerpartijengeschillen
Het voorgestelde artikel 7:1a, vierde lid, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan zo spoedig mogelijk beslist op een verzoek om rechtstreeks beroep. Een beslissing tot instemming wordt genomen zodra redelijkerwijs kan worden aangenomen dat geen nieuwe bezwaarschriften zullen worden ingediend. De leden van de fracties van VVD en D66 vragen wanneer in een meerpartijengeschil daarvan kan worden uitgegaan.
Een nadere precisering van de beslistermijn is naar ons oordeel niet goed mogelijk, omdat de praktijk op dit punt een grote variëteit te zien kan geven. Zo kan bij een tweepartijengeschil direct na ontvangst van het bezwaarschrift, met daarin een verzoek om rechtstreeks beroep, worden beslist of met rechtstreeks beroep wordt ingestemd. Alsdan hoeft niet te worden gewacht tot bijvoorbeeld de bezwaartermijn is verstreken. Bij meerpartijengeschillen ligt dat echter anders. Wij zijn het met de leden van de VVD-fractie eens dat een bestuursorgaan bij dergelijke geschillen eerder geneigd zal zijn het einde van de bezwaartermijn af te wachten alvorens eventueel met rechtstreeks beroep in te stemmen. Indien in een meerpartijengeschil sprake is van een bezwaarschrift zonder verzoek om rechtstreeks beroep zal wel meteen afwijzend kunnen worden beslist op een in een ander bezwaarschrift gedaan verzoek om rechtstreeks beroep.
Ingevolge artikel 7:1a, tweede lid, blijft instemming met rechtstreeks beroep immers achterwege als er een ander bezwaarschrift wordt ingediend dat geen verzoek om rechtstreeks beroep bevat.
Zelfs al zal het in de praktijk zo blijken te zijn dat bestuursorganen bij een meerpartijengeschil in het algemeen de bezwaartermijn afwachten alvorens te beslissen op het verzoek om rechtstreeks beroep, dan levert een rechtstreeks beroep nog belangrijke tijdwinst op. Het overslaan van de bezwaarfase heeft ook dan tot gevolg dat de (verdere) behandeling van het bezwaarschrift achterwege kan blijven. Bovendien vervalt de beroepstermijn van zes weken. Mede gelet hierop zien wij geen reden om meerpartijengeschillen uit te sluiten van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep, zoals de leden van de fractie van D66 vragen. Wel verwachten wij dat de praktische betekenis van de voorgestelde regeling voor tweepartijengeschillen groter zal zijn dan voor meerpartijengeschillen. In meerpartijengeschillen zal het immers vanwege de vaak tegengestelde belangen die een rol spelen minder snel voorkomen dat alle belanghebbenden die bezwaar maken eenzelfde voorkeur voor rechtstreeks beroep hebben. Dat laat echter onverlet dat ook bij meerpartijengeschillen partijen het erover eens kunnen zijn dat de bezwaarfase geen toegevoegde waarde heeft. Zoals eerder gezegd staat het in dit verband partijen vrij om voorafgaand aan het maken van bezwaar onderling te trachten tot overeenstemming te komen over het overslaan van de bezwaarschriftprocedure. Naar ons oordeel kan de behoefte aan rechtstreeks beroep zich bij alle soorten geschillen voordoen en bestaat er geen reden om bepaalde geschillen op voorhand uit te sluiten van de mogelijkheid daartoe.
Het staat een belanghebbende vrij om voorafgaand aan het maken van bezwaar met andere partijen contact te hebben over het al dan niet overslaan van de bezwaarschriftprocedure. Of zich in meerpartijengeschillen meer dan incidenteel «gesteggel» tussen partijen zal voordoen, zoals de leden van de VVD-fractie vrezen, zal in de praktijk nog maar moeten blijken. Het gaat ons nu in elk geval te ver om te stellen dat het veel inspanning zal vergen om overeenstemming te bereiken over het al dan niet verzoeken om rechtstreeks beroep. Zo zal nog maar moeten blijken of belanghebbenden er wel zo regelmatig voor zullen kiezen om over deze kwestie onderling contact te hebben. Zodra ook maar één bezwaarschrift zonder verzoek om rechtstreeks beroep wordt ingediend, zullen inspanningen op dit punt in elk geval achterwege kunnen blijven.
6. Rechtsmiddelenvoorlichting
De leden van de fracties van PvdA, D66 en SGP stellen enkele vragen over de keuze om bestuursorganen niet te verplichten om onder een besluit de mogelijkheid van een verzoek om rechtstreeks beroep te vermelden.
Artikel 3:45 van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan, indien tegen een besluit bezwaar kan worden gemaakt, daarvan bij de bekendmaking en de mededeling van het besluit melding moet maken. Zoals de leden van de genoemde fracties al opmerken, regelt het onderhavige wetsvoorstel niet dat een bestuursorgaan ook verplicht is om melding te maken van de mogelijkheid om in het bezwaarschrift om rechtstreeks beroep te verzoeken. Daarvoor is niet gekozen omdat een dergelijke extra vermelding bij veel belanghebbenden ten onrechte de indruk zou kunnen wekken dat het bestuursorgaan van mening is dat de bezwaarschriftprocedure wat hem betreft zinloos is, terwijl daarvan in werkelijkheid in het geheel geen sprake hoeft te zijn. Voor de meeste zaken blijft de bezwaarschriftprocedure, onder meer uit een oogpunt van conflictoplossing en dossiervorming, van grote waarde. Het is wenselijk om zo veel mogelijk te voorkomen dat belanghebbenden in zaken waarin de bezwaarfase toegevoegde waarde heeft, ten onrechte in de veronderstelling komen te verkeren dat deze fase volgens het bestuursorgaan zou kunnen worden overgeslagen. Bovendien kan het betrokken bestuursorgaan van oordeel zijn dat het, gezien bijvoorbeeld de soort besluiten die het pleegt te nemen, (vrijwel) nooit zal instemmen met het overslaan van de bezwaarfase. Een dergelijk risico kleeft naar ons oordeel veel minder aan een meteen besluit mee te zenden algemene folder over bezwaar en beroep, waarin mede aandacht wordt besteed aan de mogelijkheid van rechtstreeks beroep, dan aan het onderaan een concreet besluit wijzen op de mogelijkheid daarvan.
In aanvulling hierop merken wij nog op dat het niet zo is dat bestuursorganen onderaan een besluit geen melding mógen maken van de mogelijkheid van een verzoek om rechtstreeks beroep. Zij zijn hiertoe echter niet verplicht. Mocht een burger onverhoopt niet op de hoogte zijn van de mogelijkheid de bezwaarschriftprocedure over te slaan, dan heeft dat geen ernstige consequenties. Hij zal dan de bezwaarfase volgen en geen rechtsgang tegen zijn wil verliezen.
Ook op andere punten, zoals bijvoorbeeld de mogelijkheid om in spoedeisende gevallen een voorlopige voorziening te vragen, de mogelijkheid van bezwaar of beroep wegens niet-tijdig besluiten of de mogelijkheid van een verzoek om vergoeding van de in verband met de behandeling van een bezwaarschrift te maken kosten, geldt dat niet dwingend is voorgeschreven dat een bestuursorgaan burgers daarvan melding maakt. Naast de door veel bestuursorganen verzorgde algemene folders met informatie over bezwaar en beroep, zijn er ook bij het ministerie van Justitie brochures beschikbaar, waarin wordt uitgelegd welke mogelijkheden er voor burgers zijn om op te komen tegen overheidsbesluiten. Deze zullen uiteraard alle worden aangepast bij invoering van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep. In dit verband merken wij nog op dat de opmerking van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) over het belang van goede voorlichting in haar advies over het voorontwerp van het onderhavige wetsvoorstel, waaraan de leden van de leden van de D66-fractie refereren, specifiek betrekking had op voorlichting voorafgaand aan de invoering van de regeling. Die opmerking zal door ons zeker ter harte worden genomen.
De leden van de SGP-fractie achten het gecompliceerd dat degene die bezwaar maakt, het bestuursorgaan en de rechter los van elkaar over de wenselijkheid van rechtstreeks beroep moeten oordelen. Zij vrezen dat er discussie zal ontstaan over het criterium dat een zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep.
Naar ons oordeel voorziet de voorgestelde regeling van rechtstreeks beroep op afgewogen wijze in een betrokkenheid van partijen en rechtbank en kan zij niet als onnodig gecompliceerd worden aangemerkt. Ook achten wij, zoals hierboven is toegelicht, de criteria aan de hand waarvan bestuursorganen en rechtbanken beoordelen of het tot rechtstreeks beroep kan komen, voldoende richtinggevend en dus niet te vaag. Uiteraard zal in de praktijk moeten blijken in welke gevallen bestuursorganen en rechtbanken tot het oordeel komen dat een zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep en of, zoals de leden van de SGP-fractie het noemen, lijnen waarlangs beoordelingscriteria worden geconcretiseerd zichtbaar zullen worden. Een en ander zal uiteraard ook aan de orde kunnen komen in het kader van een evaluatie van de regeling.
Artikelsgewijs
Artikel I, onderdeel A (artikel 7:1a Awb)
Eerste lid
De leden van de ChristenUnie vragen of niet bepaald kan worden dat bij pro forma bezwaarschriften geen rechtstreeks beroep kan worden ingesteld. Uitgangspunt is dat bestuursorganen op de hoogte moeten zijn van de gronden van het bezwaar van een betrokkene om te kunnen beoordelen of een zaak zich leent voor rechtstreeks beroep. Wij verwachten dan ook dat bestuursorganen bij ontvangst van een pro formabezwaarschrift met een verzoek om rechtstreeks beroep in de regel om aanvulling van de gronden zullen verzoeken. Pas na ontvangst daarvan zal op het verzoek om rechtstreeks beroep worden beslist. Bestuursorganen zullen zich ervan bewust zijn dat het risico van terugwijzing bij een te snel en lichtvaardig doorzenden naar de rechtbank reëel aanwezig is.
In een enkel geval is het echter denkbaar dat het bestuursorgaan een pro forma bezwaarschrift waarin om rechtstreeks beroep wordt verzocht, toch honoreert. Het kan zijn dat het op andere wijze op de hoogte is geraakt van de bezwaren van een betrokkene, bijvoorbeeld vanwege de uitputtende uitwisseling van standpunten in de primaire fase. Alsdan is het wel mogelijk om te beoordelen of in die zaak de bezwaarfase kan worden overgeslagen. Ook kan doorzending zinvol zijn als sprake is van samenhangende besluiten en tegen een eerder besluit al beroep aanhangig is bij de bestuursrechter. Voor deze incidentele, bijzondere gevallen moet de mogelijkheid aanwezig zijn in een pro forma bezwaarschrift om rechtstreeks beroep te verzoeken.
Tweede lid
De leden van de GroenLinks-fractie willen een nadere motivering van de regering van haar afwijzing van het verzoek van de NVvR om niet-ontvankelijkheid als weigeringsgrondvoor het doorsturen naar de rechter in de regeling op te nemen.
Het bestuursorgaan zal aan de hand van de inhoud van het bezwaarschrift beoordelen of met een verzoek om rechtstreeks beroep moet worden ingestemd. In het kader van een dergelijke toets zal vanzelfsprekend ook aan de orde komen of het bezwaar op het eerste gezicht al dan niet ontvankelijk is. Het zal in de praktijk zo moeten zijn dat een bestuursorgaan bij twijfel over de ontvankelijkheid van een bezwaarschrift, in beginsel tot afwijzing van het daarin opgenomen verzoek om rechtstreeks beroep besluit. Ook hier zal de rechterlijke terugwijsmogelijkheid preventief werken. In het wetsvoorstel is ervan afgezien om het bestuursorgaan te verplichten het verzoek om rechtstreeks beroep af te wijzen indien het bezwaarschrift niet ontvankelijk is. Ook in geval van niet ontvankelijkheid kan belanghebbende belang hebben bij het rechtstreeks beroep, bijvoorbeeld om de rechter te laten beoordelen of er sprake is van een besluit.
Een verplichte weigeringsgrond zou er toe leiden dat te allen tijde eerst en ten gronde de ontvankelijkheid van het bezwaar moet worden beoordeeld voordat op het verzoek om rechtstreeks beroep kan worden beslist. Een andere consequentie van een dergelijke verplichting geldt ten aanzien van een adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 Awb. Indien ten behoeve van de beslissing op bezwaar een dergelijke commissie is ingesteld, zal eerst door die commissie advies moeten worden uitgebracht over de ontvankelijkheid alvorens door het bestuursorgaan kan worden beslist op het verzoek om rechtstreeks beroep. Wij zijn van mening dat dit een weinig efficiënte gang van zaken is.
De ontvankelijkheidsvraag speelt wel een rol in het geval van artikel 7:1a, tweede lid, Awb. Op grond van dat voorschrift wijst het bestuursorgaan een in een bezwaarschrift opgenomen verzoek om rechtstreeks beroep in elk geval af, indien tegen hetzelfde besluit een ander bezwaarschrift is ingediend waarin niet om rechtstreeks beroep wordt verzocht. Met kennelijk niet-ontvankelijke bezwaarschriften, waarin een verzoek om rechtstreeks beroep ontbreekt, hoeft het bestuursorgaan echter geen rekening te houden. Daaraan ligt de overweging ten grondslag dat anders evidente niet-belanghebbenden, door het indienen van een bezwaarschrift zonder verzoek om rechtstreeks beroep, de werking van de regeling van rechtstreeks beroep zouden kunnen frustreren.
Indien er tegen een besluit zowel ontvankelijke bezwaarschriften (met een verzoek om rechtstreeks beroep) als kennelijk niet-ontvankelijke bezwaarschriften zijn ingediend, zal het bestuursorgaan ten eerste een beslissing tot instemming met rechtstreeks beroep kunnen nemen en ten tweede een besluit strekkend tot kennelijke niet-ontvankelijkheid van het bezwaar. In deze situatie is zowel voor degenen van wie het bezwaarschrift naar de rechtbank wordt doorgezonden als voor degenen van wie het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is verklaard, uiteraard sprake van hetzelfde primaire besluit. Indien een van de laatst bedoelden in beroep gaat tegen het besluit waarbij zijn bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is verklaard zal dat ten opzichte van de doorgezonden bezwaarschriften met een vertraging van ten hoogste zes weken bij de rechter terechtkomen. De bestuursrechter zal dan tegen verschillende besluiten gerichte beroepschriften ter behandeling voorgelegd krijgen. De naar hem doorgezonden en daardoor tot beroepschrift omgevormde bezwaarschriften zijn immers gericht tegen het primaire besluit. Het (vanwege de beroepstermijn met ten hoogste zes weken vertraging) binnengekomen beroepschrift is daarentegen gericht tegen het besluit waarbij het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is verklaard. In dat laatste geval zal de rechtbank zich derhalve in eerste instantie beperken tot de beoordeling of al dan niet terecht is besloten tot kennelijke niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar. Dit staat er echter niet aan in de weg dat een rechtbank kan besluiten om de beroepen gevoegd te behandelen. Ook in dat geval zal er voor de betrokkenen vanwege het benutten van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep nog sprake zijn van belangrijke tijdwinst, bijvoorbeeld omdat inhoudelijke behandeling van de bezwaarschriften achterwege heeft kunnen blijven. Wij hopen hiermee de vraag van de leden van de PvdA-fractie te hebben beantwoord.
Derde lid
De leden van de PvdA-fractie vragen om voorbeelden van categorieën besluiten die geschikt zijn voor rechtstreeks beroep. Wanneer een zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep zal van de specifieke omstandigheden van het geval afhangen. In het algemeen deel van deze nota hebben wij reeds uiteengezet dit criterium voldoende richtinggevend te vinden en geen noodzaak zien voor een nadere wettelijke invulling. Wij hebben daarbij eveneens in zijn algemeenheid geschetst welke soort zaken aan dit geschiktheidscriterium zouden kunnen voldoen. Wij delen niet de vrees van de leden van de GroenLinks-fractie dat het criterium niet toetsbaar zou zijn voor de rechter. In de praktijk zal echter kunnen blijken dat er categorieën van besluiten zullen zijn waarvoor kan gelden dat bij een geschil daarover in beginsel de bezwaarschriftprocedure kan worden overgeslagen. Ten aanzien daarvan kunnen bestuursorganen in beleidsregels vastleggen dat daarop betrekking hebbende verzoeken om rechtstreeks beroep in beginsel zullen worden ingewilligd. In hoeverre bestuursorganen daadwerkelijk zullen overgaan tot het opstellen van beleidsregels zal blijken. Bestuursorganen zullen zich bewust zijn van de voordelen van de bezwaarschriftprocedure uit oogpunt van conflictoplossing of feitenvaststelling. De evaluatie zal ten aanzien van het een en ander meer duidelijkheid moeten verschaffen. In hoeverre als gevolg van beleidsregels verschillen gaan ontstaan in de beoordeling van bestuursorganen van verzoeken om rechtstreeks beroep valt niet te voorspellen. De leden van de fracties van PvdA en GroenLinks vragen aandacht voor dit aspect. Bedacht moet worden dat ondanks de aanwezigheid van beleidsregels een bestuursorgaan een verzoek te allen tijde in concreto moet toetsen. Ook in gevallen die krachtens beleidsregels geschikt zijn voor rechtstreeks beroep, zal het bestuursorgaan moeten toetsen aan bijvoorbeeld de weigeringsgronden van artikel 7:1a, tweede lid, Awb. De rechterlijke terugwijsmogelijkheid zal naar verwachting ook het te lichtvaardig opstellen (en toepassen) van beleidsregels tegengaan. Terugwijzing is uiteraard ook mogelijk als de rechtbank in een zaak tot het oordeel komt dat de beleidsregels, die inhouden dat voor een bepaalde categorie besluiten in beginsel met rechtstreeks beroep wordt ingestemd en waaraan in dat geval toepassing is gegeven, onredelijk zijn en dat derhalve ten onrechte met rechtstreeks beroep is ingestemd. Het valt niet uit te sluiten dat bestuursorganen onderling verschillende beleidsregels vaststellen en daardoor anders oordelen over de vraag of een zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep, maar daarvan kan vanzelfsprekend ook sprake zijn als ter zake geen beleidsregels zijn vastgesteld. Wij zien daarin geen bezwaar. Op de vraag van de leden van de fractie van de ChristenUnie met betrekking tot het criterium, genoemd in artikel 7:1a, derde lid, zijn wij onder punt 4 van deze nota reeds ingegaan.
Vierde lid
De leden van de PvdA-fractie merken op dat het zich kan voordoen dat een bezwaarschrift, dat wordt doorgezonden vanwege een eerdere instemming van het bestuursorgaan met rechtstreeks beroep, bezwaren bevat die met name de doelmatigheid van het betrokken besluit betreffen. Zij vragen hoe de rechtbank op die bezwaren zal ingaan. Ook de leden van de SGP-fractie vragen aandacht voor dit aspect.
Indien toepassing wordt gegeven aan artikel 7:1a, zesde lid, heeft dit tot gevolg dat ook het nagezonden bezwaarschrift wordt omgezet in een beroepschrift en door de rechtbank als zodanig in behandeling wordt genomen. Door de bestuursrechter wordt getoetst of het bestreden besluit al dan niet onverenigbaar is met enige norm van geschreven of ongeschreven recht. Hij beperkt zich derhalve tot een beoordeling van de rechtmatigheid. Onder punt 4 van deze nota hebben wij reeds de verwachting uitgesproken dat een situatie als waar deze leden op doelen, niet snel zal voorkomen. Daarnaast moet worden bedacht in het enkele geval dat het zich wel voordoet, het nagezonden bezwaarschrift voor de rechtbank onder omstandigheden aanleiding kan vormen om te beslissen dat het kennelijk ten onrechte tot rechtstreeks beroep is gekomen (waarna terugwijzing volgt en het bestuursorgaan alsnog tot behandeling van het bezwaarschrift zal overgaan).
Het voorgestelde artikel 7:1a, vierde lid, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan zo spoedig mogelijk op een verzoek om rechtstreeks beroep beslist. Indien het bestuursorgaan niet met rechtstreeks beroep instemt en daarom het bezwaarschrift behandelt (en derhalve in beginsel belanghebbenden zal gaan horen), dient het de afwijzende beslissing op het verzoek om rechtstreeks beroep aan de betrokkene bekend te maken.
Dit zal op grond van artikel 7:1a, vierde lid, zo spoedig mogelijk moeten geschieden. Dit betekent in dit geval dat het bestuursorgaan de beslissing zo mogelijk eerder, maar vanzelfsprekend niet later dan met de uitnodiging om over het (niet doorgezonden) bezwaarschrift te worden gehoord, bekend maakt. We menen hiermee de vraag van de leden van de PvdA-fractie te hebben beantwoord.
De vraag van de leden van de fracties van GroenLinks en de SGP of de indiener van een bezwaarschrift, dat op grond van artikel 7:1a, zesde lid, wordt doorgezonden, griffierecht is verschuldigd, beantwoorden wij ontkennend. Wij verwijzen in dit kader naar hetgeen hieromtrent onder punt 4 van deze nota is opgemerkt.
Zesde lid
De leden van de GroenLinks-fractie merken op er ongelukkig mee te zijn dat er bij meer bezwaarschriften tegen dezelfde beslissing, slechts door één belanghebbbende in zijn bezwaarschrift om rechtstreeks beroep hoeft te zijn verzocht om het tot doorzending van alle bezwaarschriften te laten komen.
Dat het tot het doorzending van verschillende tegen hetzelfde besluit gerichte bezwaarschriften kan komen, als maar in een van die bezwaarschriften om rechtstreeks beroep is verzocht, berust op een misverstand.
Uitgangspunt is dat elke belanghebbende die bezwaar wenst te maken moet afwegen of hij in zijn bezwaarschrift eventueel om het overslaan van de bezwaarfase zal verzoeken. Doet hij een dergelijk verzoek niet, dan zal het bestuursorgaan niet tot het overslaan van de bezwaarfase kunnen besluiten, ook al hebben andere indieners van een bezwaarschrift aangegeven wel voor rechtstreeks beroep te voelen. Dit is in dit wetsvoorstel ook uitdrukkelijk vastgelegd. Artikel 7:1a, tweede lid, bepaalt namelijk dat het bestuursorgaan een verzoek om rechtstreeks beroep in ieder geval afwijst, indien tegen het besluit een ander bezwaarschrift is ingediend waarin eenzelfde verzoek ontbreekt. Daarnaast kan het bestuursorgaan ingevolge artikel 7:1a, vierde lid, pas beslissen tot instemming met rechtstreeks beroep zodra redelijkerwijs kan worden aangenomen dat geen nieuwe bezwaarschriften meer zullen worden ingediend. Alleen voor verschoonbaar te late bezwaarschriften waarmee het bestuursorgaan in een meerpartijengeschil redelijkerwijs geen rekening meer hoefde te houden, geldt dat deze, uiteraard alleen als het inmiddels tot doorzending is gekomen, op grond van artikel 7:1a, zesde lid, worden doorgezonden, ongeacht of daarin om rechtstreeks beroep wordt verzocht.
Nota van wijziging
In artikel I, onderdeel A, komt artikel 7:1a, zesde lid, te luiden:
6. Een na de instemming ontvangen bezwaarschrift wordt eveneens onverwijld doorgezonden aan de bevoegde rechter. Indien dit bezwaarschrift geen verzoek als bedoeld in het eerste lid bevat, wordt, in afwijking van artikel 8:41, eerste lid, geen griffierecht geheven.
Toelichting NvW
Onderdeel A betreft een wijziging van het voorgestelde artikel 7:1a, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, waarin de doorzending van na de instemming met rechtstreeks beroep ontvangen bezwaarschriften wordt geregeld.
Handelingen II
Dit wetsvoorstel wordt zonder beraadslaging en, na goedkeuring van de onderdelen, zonder stemming aangenomen.
Voorlopig verslag[21]
Algemeen
De leden van de CDA-fractie hadden met kritische belangstelling van het onderhavige wetsvoorstel en het daaromtrent verhandelde kennisgenomen. Verkorting en vereenvoudiging van bestuursrechtelijke procedures onderkenden ook deze leden als een goede zaak en als een aspect van een wenselijke dejuridisering. Het nogal kritische en sceptische advies van de Raad van State evenals de aarzelingen bij de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, zijn in dit verband echter opvallend. Maar ook in de literatuur (zie bijv. Prof. B. van der Meulen in NTB Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 4/5) twijfelen sommigen, vooral in het licht van ervaringen opgedaan bij bijvoorbeeld de Wet ARBO (Administratieve Rechtspraak Bedrijfsorganisatie), aan de door de regering beoogde winst van de invoering van rechtstreeks beroep.
Veel is in dit verband noodzakelijk speculatief, maar het stond voor deze leden in ieder geval buiten kijf dat een gedegen en gerichte evaluatie hier uitkomst moet bieden. Bij deze leden was nog een aantal vragen overgebleven waarvan ze de beantwoording op prijs stelden om beter tot een afweging over dit wetsvoorstel te kunnen komen.
Het wetsvoorstel heeft als inzet een bijdrage te leveren aan het terugdringen van de juridisering in het openbaar bestuur. De leden van de PvdA-fractie toonden zich gevoelig voor dit streven. Met de regering hoopten zij dat het met instemming van beide partijen overslaan van de bezwaarschriftprocedure tot een eenvoudigere en kortere procedure kan leiden en daarom zowel voor de belanghebbende burgers als voor de overheid belangrijke voordelen kan hebben. Zij constateerden echter ook dat de Raad van State in zijn uiterst kritische advies omtrent het wetsvoorstel een aantal wezenlijke vragen aansnijdt, waarop de antwoorden nog niet direct evident zijn. Het gaat om kwesties waarover ook de bestuursrechtswetenschappelijke wereld verdeeld is. Deze leden zouden een nadere beschouwing van de regering over deze kwesties daarom zeer op prijs stellen.
De leden van de VVD-fractie hadden met gemengde gevoelens kennisgenomen van het wetsvoorstel. Zij stelden over het wetsvoorstel nog de onderstaande vragen.
De leden van de SGP-fractie alsmede de leden van de CU-fractie hadden met belangstelling van het wetsvoorstel kennisgenomen. Niettemin hadden de tussen de regering en de Tweede Kamer gewisselde stukken ook aan hen aanleiding gegeven om de regering enkele vragen voor te leggen.
Inhoud Wetsvoorstel
De regering verwerpt de opvatting van onder andere de Raad van State dat partijen veelal niet goed kunnen inschatten of de zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep, al sluit de regering niet uit dat «het wel eens kan voorkomen». De leden van de CDA-fractie vroegen zich af of deze verwachting van de regering niet te optimistisch is althans waar het gaat om «gewone» (niet professionele organisaties) bezwaarden. De bezwaarschriftenprocedure wordt door menigeen zeker in het begin toch wel te vaak gezien als een «partijdige» procedure, in die zin dat men bij hetzelfde bestuursorgaan dat het gewraakte besluit nam in het geweer komt. Hierdoor kan het belang van doelmatigheidstoetsing die in de bezwaarschriftenprocedure wel degelijk aanwezig is en die vaak materieel verricht wordt door dikwijls externe adviescommissies, wegvallen indien het bestuursorgaan soepel instemt. Daarmee vervalt een extra kans voor de bezwaarden, zeker indien de zaak wat betreft rechtmatigheidtoetsing weinig kansrijk is. Graag vernamen deze leden het oordeel van de regering.
Dient of kan naar de opvatting van de regering, het bestuursorgaan bij de oordeelsvorming over de vraag of op een verzoek tot rechtstreeks beroep moet worden ingestemd ook – indien aanwezig – de externe adviescommissie in bepaalde gevallen in te schakelen c.q. inschakelen?
De regering stelt dat niet in alle omvang is vast te stellen welke criteria bepalen in welke gevallen een zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep, zo vervolgden de leden van de CDA-fractie, al worden er wel een viertal genoemd. Kan de regering ook aangeven in welke gevallen een zaak in ieder geval niet geschikt is voor rechtstreeks beroep terwijl ook al zijn in het bezwaarschrift de gronden daarvoor reeds aangevoerd?
Kan een bezwaarde voor wie op grond van een specifieke regeling rechtstreeks beroep openstaat, ook via de procedure in het voorliggende wetsvoorstel, dus via de Algemene wet bestuursrecht (Awb), instemming vragen bij het bestuursorgaan voor dit rechtstreekse beroep, bijvoorbeeld omdat bezwaarde daardoor een overlegmoment wil scheppen met het bestuursorgaan dat het gewraakte besluit nam? Indien meerdere bezwaarden rechtstreeks beroep hebben ingesteld, kan het toch voorkomen dat ten aanzien van een of meerdere bezwaarden een bestuurlijke oplossing in zicht komt die deze ertoe brengt de beroepschriften in te trekken. In hoeverre verandert deze gebeurtenis de situatie waarin de andere indieners van rechtstreeks beroep verkeren mede in het licht van art. 6:18 en 6:19 Awb? Is alsdan een nieuwe keuze voor de bezwaarschriftenprocedure mogelijk, zo vroegen deze leden. Het leek de leden van de CDA-fractie denkbaar dat een derde belanghebbende, die zich weliswaar als partij in het geding voor de rechter kan voegen, toch meer mogelijkheden zou zien in een bezwaarschriftenprocedure. Indien bijvoorbeeld tegen een vergunningverlening door een buurman wordt opgekomen dan zou wellicht bijvoorbeeld in de sfeer van de vergunningvoorwaarden of via mediationachtige tussenoplossingen anderszins een bevredigende oplossing kunnen worden gevonden. Deze extra kans in het kader van bestuurlijke heroverweging (doelmatigheidstoetsing) is nu afhankelijk geworden van de bezwaarde en het bestuursorgaan. Is hierdoor de positie van derden-belanghebbenden naar het oordeel van de regering – toegegeven onder bijzondere omstandigheden – niet zwakker geworden?
Bestuursorganen kunnen naar de opvatting van de regering categorieën van verzoeken in beleidsregels aanwijzen als soorten besluiten ten aanzien waarvan verzoeken om rechtstreeks beroep toe te staan (in beginsel) zullen worden ingewilligd. Kunnen in dit verband ex ante ook categorieën van besluiten worden aangewezen (bijv. bepaalde subsidieverleningen, zekere vergunningskwesties, bepaalde aanslagen enz.) waarvan naar de opvatting van het bestuursorgaan de ervaring heeft geleerd dat de bezwaarschriftenprocedure het primaire besluit heel vaak onaangetast laat, zo vroegen de leden van de CDA-fractie.
Een belangrijk punt van kritiek van de Raad van State is, zo vervolgden de leden van de PvdA-fractie, dat de bestuursrechter wordt ingeschakeld in zaken die zich juist wel lenen voor afhandeling door de bezwaarschriftprocedure en die zaken dus zal moeten terugverwijzen; in dat geval wordt de procedure niet korter en eenvoudiger en neemt de werklast van de rechter navenant toe. De regering meent dat dit gevaar zich wel niet gauw zal voordoen. Kan deze stelling door de regering met kwantitatieve gegevens worden onderbouwd? Is nagegaan bij de bestuursrechters zelf of zij binnen hun organisatie deze vrees reëel achten? Fundamenteler nog is de vrees van de Raad van State dat de mogelijkheid van rechtstreeks beroep de wenselijke zeefwerking van de bezwaarschriftprocedure zal verminderen, hetgeen voor alle betrokkenen nadelig zou zijn en de werklast van de bestuursrechter zeker zou doen stijgen. Hoe oordeelt de regering over de wenselijkheid en het feitelijke functioneren van de bezwaarschriftprocedure op zichzelf en over het gevaar dat de zeefwerking zou afnemen?
In het licht van de gesignaleerde controverse en de onzekerheid over de te verwachten praktijkontwikkeling, vroegen de leden van de PvdA-fractie vervolgens of het wel verstandig is om het rechtstreekse beroep, zoals thans wordt voorgesteld, in te voeren over de hele linie van bestuursbeslissingen die onder de Algemene wet bestuursrecht vallen, of dat het verstandiger zou zijn allereerst het rechtstreekse beroep uitsluitend open te stellen voor die categorieën van gevallen waarvan in de literatuur nu gesignaleerd wordt dat bekorting van de procedure door overslaan van het bezwaarschrift wenselijk en mogelijk zou zijn. Van de opgedane ervaringen kan dan lering getrokken worden alvorens een algemene regeling te maken. Deze overweging bracht deze leden vanzelf op een volgende kwestie. Welke criteria moeten het bestuur en de rechter eigenlijk aanleggen om te bepalen of de bezwaarschriftenprocedure kan worden overgeslagen? De regering laat het in het wetsvoorstel bij een vage term: de «kennelijk ten onrechte» ingestelde rechtstreekse beroepen. Is het werkelijk niet mogelijk bestuur en rechter scherpere criteria mee te geven om tot deze kennelijke onredelijkheid te besluiten? Met enige verbazing constateerden de aan het woord zijnde leden dat de regering blijkens het debat met de Tweede Kamer niet vindt dat het bestuursorgaan bij de beschikking aan de belanghebbende hoeft mee te delen dat er de mogelijkheid van rechtstreeks beroep met wederzijds goedvinden bestaat! Heeft de regering dan toch niet zo heel veel vertrouwen in de redelijkheid van de burgers en de rechtskennis van hun adviseurs? Zou er misschien toch een grote toeloop op de rechter ontstaan van nodeloze kwesties over het rechtsreeks beroep? Zou de Raad van State misschien toch meer gelijk hebben dan de regering in eerste instantie meende? De leden van de PvdA-fractie zagen de antwoorden op deze vragen met belangstelling tegemoet.
Vervolgens vroegen ook de leden van de VVD-fractie of door dit wetsvoorstel de werklast van de rechterlijke macht niet wordt verhoogd. Op pagina 7 van de nota naar aanleiding van het verslag van 8 november 2002 merkt de regering op dat de mogelijkheid van rechtstreeks beroep slechts een geringe toename van het aantal aan de bestuursrechter voorgelegde geschillen ten gevolge heeft. Waarop baseert de regering deze uitspraak? Zijn haar daarover gegevens bekend?
Op pagina 6 van de nota naar aanleiding van het verslag van 8 november 2002 merkt de regering voorts op dat van de terugwijsmogelijkheid door de bestuursrechter naar het bestuursorgaan een sterk preventieve werking zal uitgaan. Voor wie zal deze sterk preventieve werking gelden, voor het bestuursorgaan dat moet beoordelen of een zaak «geschikt» is (art. 7:1a lid 3) voor rechtstreeks beroep? Of ook voor de belanghebbende die het verzoek tot rechtstreeks beroep indient?
De bestuursrechter heeft de mogelijkheid een zaak terug te wijzen naar het bestuursorgaan, wanneer de bestuursrechter daartoe termen aanwezig acht. Deelt de regering de mening van de leden van de VVD-fractie dat de bestuursrechter, teneinde tot een oordeel tot al dan niet terugwijzing te kunnen komen, in zekere zin de doelmatigheid van het oorspronkelijke besluit van het bestuursorgaan wel moet toetsen, hoewel zijn bevoegdheid zich daartoe niet uitstrekt?
Het wetsvoorstel beoogt bij te dragen aan een vereenvoudiging en verkorting van procedures. De bezwaarprocedure neemt dikwijls veel tijd in beslag. Te vrezen valt echter dat de last voor de bestuursrechter zwaarder wordt, omdat zaken minder goed zijn voorbereid dan wanneer het bezwaarschrifttraject reeds is doorlopen. De bestuursrechter zal bovendien meer zaken te beoordelen krijgen. Tot slot zal de bestuursrechter zich er steeds van moeten vergewissen of de zaak niet teruggewezen moet worden naar het bestuursorgaan. Een en ander betekent dat de procedure bij de bestuursrechter meer tijdrovend zal worden dan thans het geval is. Wat is dan de winst, zo vroegen deze leden. Is er niet eerder sprake van verlies in verband met de toename van de belasting van de rechterlijke macht en dus ook de toename van de kosten? Werkt het opnemen in de Awb van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep wel zo dejuridiserend als de regering beoogt te betogen? Welke criteria worden gehanteerd door een bestuursorgaan om vast te stellen of een zaak «geschikt» is voor rechtstreeks beroep? Is daarvan slechts dan sprake als er een meningsverschil is over een rechtsvraag (zie ook pag. 21 nota naar aanleiding van het verslag van 8 november 2002)? Is het wel juist dat aan het bestuursorgaan de beoordeling is overgelaten of het bezwaar «geschikt» is voor rechtstreeks beroep; per slot van rekening dient het bestuursorgaan zich te beraden over het verzoek en dus over zijn eigen besluit. Zou de «geschikt»heidsvraag niet ter beoordeling kunnen/moeten worden voorgelegd aan een buitengerechtelijke onafhankelijke derde, bijvoorbeeld (de voorzitter van) de Commissie bezwaar?
Verwacht de regering van de mogelijkheid tot rechtstreeks beroep een positief effect op de kwaliteit van besluiten van bestuursorganen, hetgeen zou kunnen bijdragen aan dejuridisering?
Tenslotte merkten de leden van de VVD-fractie op dat in de memorie van toelichting bij wetsvoorstel 28 740 (verhoging van de opbrengst van griffierechten) de regering stelt dat de burger een eigen verantwoordelijkheid heeft om te proberen een conflict zonder tussenkomst van de rechter op te lossen; hij dient zich rekenschap te geven van de mogelijkheid om het conflict zonder beroep op de rechter op te lossen. Hoe rijmt de regering deze uitspraak met het onderhavige wetsvoorstel? De leden van de fracties van SGP en CU wezen erop dat er bij nota van wijziging in is voorzien dat de verplichting om griffierecht te betalen niet geldt voor degene wiens bezwaarschrift ongevraagd op grond van artikel 7:1a, zesde lid, wordt doorgezonden. Het griffierecht wordt voorts terugbetaald aan degene wiens beroepschrift door de rechtbank op basis van artikel 8:54a van de Awb wordt teruggewezen. Teruggave is echter, zoals de regering in de nota naar aanleiding van het verslag (blz. 9) meedeelt, een mogelijkheid, géén verplichting. Met de nota van wijziging konden deze leden zich op zich verenigen. De mogelijkheid van teruggave van het griffierecht in geval van terugverwijzing riep echter vragen bij hen op. Terugverwijzing door de rechter zal in het algemeen betekenen dat het volgen van de bezwaarschriftprocedure van waarde wordt geacht. Het gevolg van de behandeling van het bezwaarschrift behoeft echter geenszins te betekenen dat het geschil wordt opgelost. Daarom meenden deze leden dat niet uitgesloten mag worden dat de zaak alsnog in beroep aan de orde zal komen. Zij vroegen of bij zulk een verloop van zaken opnieuw griffierecht voldaan zou moeten worden. Meer in het algemeen stelden deze leden de vraag of, nu rechtstreeks beroep alleen op verzoek van de bezwaarde én met instemming van het bestuursorgaan kan plaatsvinden, het niet een voor de handliggende gedachte is dat de bezwaarde en het bestuursorgaan ieder de helft van het griffierecht dragen, aangezien beide partijen gebaat zijn bij het overslaan van bezwaar.
Deze leden gaven te kennen moeite te hebben met de voorgestelde bepaling van artikel 7:1a, zesde lid, die het mogelijk maakt dat bij meerpartijengeschillen bezwaarschriften waarin niet om rechtstreeks beroep is gevraagd, desniettemin als beroep door de rechter worden afgedaan. Zij vroegen of deze modaliteit ertoe zal bijdragen dat de rechter zich zal moeten uitspreken in zaken die daartoe niet geëigend zijn, omdat de bezwaren op de doelmatigheid en niet op de rechtmatigheid van het besluit betrekking hebben. Zij wilden graag vernemen wat de inschatting van de regering is betreffende de frequentie waarmee dit type gevallen zich zal kunnen voordoen. Is de verwachting niet gewettigd dat prorogatie in de praktijk beperkt zal blijven tot twee partijengeschillen?
Tot slot stelden deze leden nog een vraag met betrekking tot artikel 7:1a, derde lid. Zij vroegen of de formulering die in het voorgestelde artikel is gebruikt: «kon instemmen» erop duidt dat er sprake is van een discretionaire bevoegdheid, hetgeen impliceert dat het bestuursorgaan een prorogatieverzoek zou mogen afwijzen ook als de zaak op zichzelf voor prorogatie geschikt zou zijn.
Memorie van antwoord
Algemeen
Met belangstelling hebben wij kennis genomen van het voorlopig verslag over het onderhavige wetsvoorstel. Het is verheugend dat de leden van de fracties van CDA en PvdA de doelstelling van het wetsvoorstel, te weten het verkorten en vereenvoudigen van bestuursrechtelijke procedures, onderschrijven. Naar onze mening zal de flexibilisering van de verplichte bezwaarschriftprocedure waar dit wetsvoorstel in voorziet, bijdragen aan het terugdringen van de juridisering van het openbaar bestuur. Het overslaan van een bezwaarschriftprocedure in gevallen waarin deze niets toevoegt aan de beslechting van het geschil, is zowel in het belang van de burger als in het belang van de overheid. In deze memorie worden de niettemin soms kritische vragen die in het verslag worden gesteld, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, beantwoord. Wij onderschrijven met de leden van de CDA-fractie het belang van een gedegen en gerichte evaluatie van de voorgestelde regeling. Deze behoeft niet te wachten op de eerstvolgende periodieke evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingevolge artikel 11:1 Awb, waarover eind 2006 moet worden gerapporteerd. Wij zijn voornemens reeds eerder – ongeveer een jaar na inwerkingtreding – een eerste evaluatie te doen verrichten.
Inhoud van het wetsvoorstel
Alvorens de gestelde vragen te beantwoorden, willen wij reeds op deze plaats nadrukkelijk wijzen op een overweging, die als een rode draad door veel van onze antwoorden loopt. Bij het ontwerpen van de onderhavige regeling is een zwaarwegend uitgangspunt geweest, dat zij zo eenvoudig mogelijk moest zijn. Elementen die zouden kunnen leiden tot geschillen over de vraag of de bezwaarschriftprocedure mag worden overgeslagen, zijn zo enigszins mogelijk vermeden. Procedures over procedures zijn immers het tegendeel van wat het wetsvoorstel beoogt te bereiken. Voorts is het goed om hier nog eens te benadrukken dat de hoofdregel is en blijft dat de bezwaarschriftprocedure moet worden gevolgd alvorens in beroep kan worden gegaan bij de rechter. Een volledige beleidsmatige en juridische heroverweging van het geschil tussen de burger en overheid levert immers een wezenlijke bijdrage aan de beslechting van dat geschil. De bezwaarschriftprocedure kan alleen worden overgeslagen op verzoek van de bezwaarmaker(s) en met instemming van het bestuursorgaan. De leden van de CDA-fractie wijzen er in dit verband op dat een burger mogelijkerwijs niet altijd goed kan inschatten of het geschil dat hij heeft met de overheid geschikt is voor rechtstreeks beroep. Inderdaad zal niet iedere burger steeds goed kunnen overzien of het voordelen heeft om de bezwaarschriftprocedure over te slaan. Daarom blijft in het stelsel van het wetsvoorstel het volgen van de bezwaarschriftprocedure het normale patroon. Die procedure is immers door haar informele karakter bij uitstek geschikt om ook de burger die niet thuis is in het bestuursrecht in staat te stellen tegen een besluit op te komen. Daarom ook vloeit uit het stelsel van het wetsvoorstel voort dat de burger die af wil wijken van dit normale patroon daartoe het initiatief moet nemen, hetgeen impliceert dat hij op de hoogte is van de verschillende voor hem open staande wegen en hun gevolgen. Juist omdat het instellen van rechtstreeks beroep slechts in een zeer beperkt aantal gevallen voordelen zou kunnen opleveren, moet degene die er niet van overtuigd is dat die zich in zijn geval voordoen, ervan afzien de eerste fase van rechtsbescherming prijs te geven. Wij verwachten overigens dat juist «gewone bezwaarden» – zoals ze door deze leden ter onderscheiding van professionele organisaties worden aangeduid – niet snel geneigd zullen zijn om een fase van rechtsbescherming zonder meer prijs te geven, zelfs niet als zij in de uitkomst daarvan misschien aanvankelijk niet zoveel vertrouwen hebben. De procedure van rechtstreeks beroep levert alleen dan een bijdrage aan de gewenste dejuridisering van het openbaar bestuur wanneer op een snelle en eenvoudige wijze kan worden beoordeeld of de bezwaarfase uit een oogpunt van conflictoplossing of feitenvaststelling daadwerkelijk geen toegevoegde waarde heeft. Bij deze doelstelling past niet dat het bestuursorgaan bij de oordeelsvorming over deze vraag een mogelijk aanwezige externe derde of adviescommissie inschakelt, zoals de leden van de fracties van CDA en VVD suggereren. Een bestuursorgaan dat twijfelt of het raadzaam is met het verzoek om rechtstreeks beroep in te stemmen, doet er verstandig aan dit niet te doen en het bezwaarschrift dus gewoon als bezwaarschrift te behandelen. Alsdan dient het bezwaarschrift in voorkomende gevallen naar de bezwaaradviescommissie te worden doorgeleid.
De leden van de fracties van CDA, PvdA en VVD stellen vragen over de criteria om te bepalen of een zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep. Naast de wettelijke weigeringsgronden, vermeld in artikel 7:1a, tweede lid, ligt het voor de hand dat het bestuursorgaan een verzoek om rechtstreeks beroep afwijst als de feiten of de wederzijdse standpunten nog niet duidelijk zijn. Ook als er nog mogelijkheden zijn om het geschil op te lossen of als er sprake is van gebreken die in de bezwaarfase nog gemakkelijk kunnen worden gerepareerd, zal het bestuursorgaan hiertoe besluiten. Het criterium dat een zaak «geschikt» moet zijn voor rechtstreeks beroep is op voorstel van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (hierna: NVvR) in het wetsvoorstel opgenomen. Een dergelijk criterium staat bijvoorbeeld ook in artikel 8:10 Awb, waar het gaat om de keuze voor behandeling in een enkelvoudige dan wel meervoudige kamer. Omdat de invulling van het criterium sterk gebonden is aan de omstandigheden van het geval, is een wettelijke concretisering ervan, zoals de leden van de PvdA-fractie suggereren, niet mogelijk en niet wenselijk. Een dergelijke concretisering zou kunnen leiden tot geschillen over de vraag of in een concreet geval aan het criterium is voldaan en daarmee tot procedures over procedures, hetgeen als gezegd zeer ongewenst is. De vraag van de leden van de CDA-fractie of een bezwaarde voor wie op grond van een specifieke regeling rechtstreeks beroep openstaat, via de procedure in het voorliggende wetsvoorstel instemming kan vragen bij het bestuursorgaan voor dit rechtstreeks beroep, beantwoorden wij ontkennend. Indien in een bijzondere wet reeds de bezwaarschriftprocedure van artikel 7:1 Awb volledig is uitgesloten, vloeit daaruit voort dat ook de daaraan gekoppelde regeling in het voorgestelde artikel 7:1a niet meer van toepassing is. Voorzover de leden van de CDA-fractie doelen op het geval dat een bijzondere wet een eigen, van artikel 7:1a Awb afwijkende procedure bevat om rechtstreeks beroep mogelijk te maken, zal de algemene regeling in de Awb wijken voor deze specifieke regeling. Hierbij moet echter worden opgemerkt dat dit slechts theorie is, zolang er geen andere wetten zijn waarin afwijkende vormen van rechtstreeks beroep zijn opgenomen. Op het moment van totstandkoming van deze regeling in de Awb zullen die afwijkende vormen van rechtstreeks beroep niet bestaan. De enige afwijkende vormen van rechtstreeks beroep – op het terrein van het mededingingsrecht – die tot voor kort leken te ontstaan zijn immers onlangs in overeenstemming gebracht met de thans voorgestelde algemene regeling in de Awb (zie artikel XXXIIC van het wetsvoorstel tot wijziging van de Telecommunicatiewet en enkele andere wetten (28 851), zoals dat is komen te luiden ingevolge de derde nota van wijziging bij dat wetsvoorstel (Kamerstukken II 2003/04, 28 851, nr. 22).
In antwoord op de vraag van deze leden wat de consequenties zijn indien een belanghebbende na overleg met het bestuursorgaan besluit het beroepschrift in te trekken, merken wij op dat dan de beroepsprocedure vervalt. Omdat dan niet meer gesproken kan worden van een aanhangig beroep, zijn de artikelen 6:18 en 6:19 Awb niet van toepassing. Een mogelijk nieuw besluit van het bestuursorgaan zal in een nieuwe, afzonderlijke (bezwaar- of beroeps)procedure moeten worden beoordeeld. De keuze voor rechtstreeks beroep staat dan weer gewoon open. De leden van het CDA vragen zich voorts af of de positie van een derde-belanghebbende als gevolg van de voorgestelde regeling niet zwakker wordt. Wij onderschrijven niet de stelling van deze leden dat het al dan niet volgen van de bezwaarschriftprocedure als gevolg van de voorgestelde regeling afhankelijk is geworden van de bezwaarde en het bestuursorgaan. Een derde-belanghebbende die het niet eens is met een besluit van een bestuursorgaan kan daartegen zelfstandig een bezwaarschrift indienen. Een mogelijk verzoek om rechtstreeks beroep gedaan door een andere belanghebbende zal zijn positie niet aantasten. Op grond van het voorgestelde artikel 7:1a, tweede lid, onder b, zal het bestuursorgaan in dergelijke gevallen het verzoek immers afwijzen. De situatie is een andere wanneer het een belanghebbende betreft die geen bezwaar heeft tegen het genomen besluit, bijvoorbeeld omdat aan hem de gevraagde vergunning waar het geschil om gaat, is verleend. Hij zal zich dan op grond van artikel 8:26 Awb als partij in het geschil moeten voegen als hij dat nodig acht om zijn belangen te verdedigen. Hij is daarvoor geen griffierecht verschuldigd. Het ligt niet in de rede dat een belanghebbende die geen reëel belang heeft bij een bezwaarschriftprocedure, deze procedure aan anderen dwingend zou kunnen opleggen. Het is denkbaar dat er categorieën van besluiten zijn waarvoor kan gelden dat in beginsel met rechtstreeks beroep kan worden ingestemd. Ten aanzien daarvan kunnen bestuursorganen in beleidsregels vastleggen dat daarop betrekking hebbende verzoeken om rechtstreeks beroep in beginsel zullen worden ingewilligd. De omschrijving van deze categorieën besluiten zal echter moeten voldoen aan het geschiktheidscriterium als bedoeld in artikel 7:1a, derde lid. Dat de praktijk heeft uitgewezen dat bij bepaalde besluiten het volgen van de bezwaarschriftprocedure het primaire besluit vaak onaangetast laat, is daarbij van minder belang. Voor bijna alle soorten besluiten geldt namelijk, dat de grote meerderheid daarvan ook na bezwaar in stand blijft. Maar dat betekent beslist niet dat de bezwaarschriftprocedure dan zinloos is geweest. De nadere gedachtewisseling in de bezwaarfase heeft vaak tot gevolg, dat de bezwaarde alsnog inziet dat het besluit juist is of ten minste dat de geschilpunten zijn verduidelijkt en vaak ook in aantal verminderd. De vraag van de leden van de CDA-fractie beantwoorden wij dan ook ontkennend.
Denkbaar is dat zo’n beleidsregel wordt vastgesteld om vooruit te lopen op een voorgenomen wetswijziging die ertoe strekt de bezwaarprocedure bij een bepaald type besluit uit te sluiten. Als voorbeeld kan worden gewezen op de hierboven reeds aangehaalde derde nota van wijziging bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Telecommunicatiewet en enkele andere wetten (28 851) waarin ten aanzien van bepaalde besluiten in de Telecommunicatiewet de bezwaarschriftprocedure wordt uitgesloten. Voorkomen moet worden dat de bestuursrechter wordt ingeschakeld in zaken die zich juist wel lenen voor afhandeling in een bezwaarschriftprocedure. In antwoord op een vraag van de leden van de PvdA-fractie merken wij op de vrees van de Raad van State dat dit toch zal gebeuren, niet te delen. Hierboven is reeds uiteengezet dat immers uitgangspunt is en blijft dat de bezwaarschriftprocedure moet worden gevolgd, alvorens in beroep kan worden gegaan bij de rechter. Naast rechtsbescherming biedt de bezwaarschriftprocedure de mogelijkheid van verlengde besluitvorming. Het betrokken bestuursorgaan kan naar aanleiding van het bezwaar zijn besluit aan een herbeoordeling onderwerpen en eventuele gebreken aan dit besluit herstellen. Deze bijdrage aan de rechtsbescherming en geschilbeslechting is onmiskenbaar en wezenlijk. Blijkens de tweede evaluatie Awb wordt deze ervaring gedeeld door de gebruikers van de procedure; burgers, bedrijven of organisaties in Awb-procedures. Het volgen van de procedure van rechtstreeks beroep vormt een uitzondering op deze regel. Hoe vaak van deze procedure gebruik zal worden gemaakt valt thans uiteraard niet met kwantitatieve gegevens te onderbouwen. Wel wijzen wij er op, dat de mogelijkheid van rechtstreeks beroep tot 1994 bestond in het belastingrecht; daar werd er een spaarzaam gebruik van gemaakt. In het wetsvoorstel zijn een aantal waarborgen opgenomen om te voorkomen dat daarvoor onrijpe zaken toch bij de bestuursrechter terechtkomen. Allereerst moet het bestuursorgaan instemmen met het verzoek om rechtstreeks beroep en dus de mening van de bezwaarmaker dat de bezwaarfase overbodig is, delen. Als tweede waarborg is voorzien in de mogelijkheid voor de rechter een zaak terug te wijzen indien deze zich naar zijn mening niet leent voor rechtstreeks beroep. Met de NVvRzien wij deze rechterlijke terugwijsmogelijkheid als een belangrijk instrument om te voorkomen dat de procedure van het rechtstreeks beroep een vlucht neemt die niet is beoogd. Met het opnemen van deze mogelijkheid menen wij in belangrijke mate te zijn tegemoet gekomen aan een mogelijk bij de rechterlijke macht levende vrees dat onrijpe zaken bij de rechter terecht komen. Wij verwachten als gevolg van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep slechts een geringe toename van het aantal zaken bij de bestuursrechter. In antwoord op een vraag van de leden van de VVD-fractie merken wij op dat in de aangekondigde evaluatie na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel uitdrukkelijk aandacht zal worden besteed aan de effecten van de regeling voor bijvoorbeeld de werklast bij de rechtbanken en de bestuursorganen. De leden van de PvdA-fractie vragen voorts of het niet verstandig is om het rechtstreeks beroep allereerst uitsluitend open te stellen voor categorieën van gevallen waarvan in de literatuur is gesignaleerd dat bekorting van de procedure door overslaan van het bezwaarschrift wenselijk en mogelijk zou zijn. In antwoord hierop merken wij op dat er van is afgezien het rechtstreeks beroep eerst op experimentele basis op een aantal beleidsterreinen in te voeren. De keuze van beleidsterreinen waarop met het rechtstreeks beroep geëxperimenteerd zou kunnen worden, zou vrij willekeurig zijn. Geschillen waarin uitsluitend rechtsvragen spelen, bijvoorbeeld, kunnen zich immers bij alle soorten besluiten voordoen. Dit terwijl de behoefte aan het instrument op de niet geselecteerde terreinen onverkort aanwezig is. Door eerst te experimenteren kan de daadwerkelijke invoering op deze terreinen nog jaren op zich laten wachten, hetgeen wij niet wenselijk achten. Het wetsvoorstel regelt niet dat een bestuursorgaan verplicht is om bij elk besluit melding te maken van de mogelijkheid dat in het bezwaarschrift om rechtstreeks beroep kan worden verzocht (vgl. artikel 3:45 Awb). Het niet opnemen van deze verplichting heeft niet als reden dat wij daarmee een te grote toeloop op de rechter willen voorkomen, zoals de leden van de PvdA-fractie suggereren. De reden is dat een dergelijke verplichte vermelding bij de burger het beeld zou doen ontstaan dat het bestuursorgaan van mening is dat de bezwaarschriftprocedure wat het bestuursorgaan betreft zinloos is. Bovendien kan het bestuursorgaan van oordeel zijn dat het – bijvoorbeeld gezien het soort besluiten die het pleegt te nemen – vrijwel nooit zal instemmen met het overslaan van de bezwaarfase. Dan is het uitdrukkelijk wijzen op de mogelijkheid van rechtstreeks beroep alleen maar verwarrend. Om deze redenen behoeft het achterwege laten van een dergelijke verplichting minder verbazing te wekken dan het bij deze leden kennelijk heeft opgeroepen. Daar komt bij dat een dergelijke verplichting ook niet bestaat ten aanzien van andere specifieke procedures, zoals de mogelijkheid om in spoedeisende gevallen een voorlopige voorziening te vragen of de mogelijkheid bezwaar of beroep in te stellen bij niet tijdig besluiten. Een en ander laat onverlet dat het bestuursorgaan – indien het dat passend acht – belanghebbenden kan wijzen op de mogelijkheid van rechtstreeks beroep. Met het besluit kan bijvoorbeeld een algemene folder over bezwaar en beroep, waarin mede aandacht wordt besteed aan deze mogelijkheid, worden meegezonden. Op de vraag van de leden van de VVD-fractie naar de gevolgen van dit wetsvoorstel voor de werklast van de rechterlijke macht, zijn wij hierboven reeds ingegaan. De rechter wijst de zaak terug als het bestuursorgaan kennelijk ten onrechte met het verzoek heeft ingestemd. In antwoord op een vraag van de leden van de VVD-fractie merken wij op dat het uitdrukkelijk niet de bedoeling is dat de rechter daarbij de doelmatigheid van het oorspronkelijke besluit van het bestuursorgaan toetst. De rechter kijkt daarentegen of in een zaak door het bestuursorgaan ten onrechte de toegevoegde waarde van de bezwaarschriftprocedure is miskend. Ontbreken er bepaalde feiten of zijn niet alle standpunten voldoende voor het voetlicht gekomen? Hij toetst daarbij slechts marginaal: het zal moeten gaan om de zogenaamde kennelijke gevallen. Het moet de rechtbank op het eerste gezicht duidelijk zijn dat bijvoorbeeld de standpunten over en een weer nog niet duidelijk zijn dan wel er nog mogelijkheden zijn om het geschil op te lossen. Een dergelijke toets, die op geen enkele wijze de doelmatigheid van het besluit betreft en die al vroeg in de procedure kan worden gedaan, zal geen grote invloed hebben op de werkbelasting van de rechter. Van deze terugwijsmogelijkheid zal een preventieve werking uitgaan. Voorkomen wordt dat partijen al te lichtvaardig tot het overslaan van de bezwaarschriftprocedure besluiten. De vraag van de leden van de VVD-fractie of van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep een positief effect zal uitgaan op de kwaliteit van besluiten van bestuursorganen beantwoorden wij ontkennend. Evenmin is overigens het omgekeerde het geval. De mogelijkheid van rechtstreeks beroep kan leiden tot het overslaan van een bezwaarschriftprocedure die door beide partijen als overbodig wordt ervaren. Daarmee wordt beoogd de bestuurlijke procedure te bekorten en onnodige lasten voor bestuur en burger te voorkomen. Op de kwaliteit van de besluitvorming zijn van de voorgestelde regeling positieve noch negatieve effecten te verwachten. De procedure voor een rechtstreeks beroep laat de verantwoordelijkheid van de burger om op een andere wijze dan door rechterlijke tussenkomst zijn conflict met het bestuursorgaan op te lossen, onverlet. De burger heeft er zelf ook belang bij alle mogelijkheden van bestuurlijke heroverweging van zijn geschil met de overheid te benutten. De bezwaarschriftprocedure is daar bij uitstek geschikt voor. Het bespaart hem de gang naar de rechter en het betalen van griffierecht. In het geval de burger meent dat het volgen van de bezwaarfase niet meer dan tot een herhaling van zetten zal leiden, ligt het echter in de rede dat hij de mogelijkheid heeft zijn geschil voor te leggen aan de rechter. Wij menen met de leden van de VVD-fractie dat het aan de belanghebbende is deze afweging te maken. De leden van de fracties van SGP en ChristenUnie stellen een vraag over de mogelijkheid van teruggave van het griffierecht in geval van terugwijzing door de rechter op grond van artikel 8:54a. In geval van terugwijzing door de rechtbank wordt de bezwaarschriftprocedure van waarde geacht. Dit sluit echter geenszins uit dat het geschil in deze fase toch niet wordt opgelost en weer terugkomt bij de rechter. Deze leden vragen of in een dergelijk geval de belanghebbende opnieuw griffierecht moet voldoen. Deze vraag beantwoorden wij bevestigend. Degene die na terugwijzing zijn zaak wederom aanhangig maakt bij de rechter zal op grond van artikel 8:41 Awb evenals ieder ander die een beroepschrift indient, griffierecht verschuldigd zijn. Daaraan doet niet af dat de rechtbank in eerdere instantie de zaak heeft teruggewezen naar het bestuursorgaan. Het voorstel van deze leden bij rechtstreeks beroep de bezwaarde en het bestuursorgaan ieder de helft van het griffierecht te laten betalen aangezien beiden gebaat zijn bij het overslaan van bezwaar, spreekt ons niet aan. Het ligt niet in de rede dat het bestuursorgaan meebetaalt aan een beroepsprocedure die de burger tegen dat bestuursorgaan wil voeren. Voorts zou het de procedure van rechtstreeks beroep nodeloos compliceren. Het overslaan van de bezwaarfase levert weliswaar bij beide partijen een lastenbesparing op. Deze lastenbesparing vormt echter geen rechtvaardiging de kosten die in het vervolg van de procedure moeten worden gemaakt, te delen tussen de partijen. Bezwaarschriften die worden ontvangen nadat het bestuursorgaan heeft ingestemd met het verzoek om rechtstreeks beroep, worden op grond van artikel 7:1a, zesde lid, doorgezonden naar de bevoegde rechter. Dit geldt ook voor bezwaarschriften waarin niet om rechtstreeks beroep is gevraagd. De leden van de fracties van SGP en Christen Unie geven aan moeite te hebben met dit voorschrift. Wij zijn het met deze leden eens dat in dergelijke gevallen de indiener van het bezwaarschrift een integrale toetsing van zijn bezwaar wordt ontzegd zonder dat hij dat heeft gewild. Het voorschrift is echter opgenomen teneinde onoverkomelijke procedurele complicaties te voorkomen. Zonder dit voorschrift zou immers tegen een en hetzelfde besluit tegelijk bezwaar en beroep aanhangig zijn. Voorts heeft bij ons voorstel een rol gespeeld dat de hier bedoelde situatie zich maar sporadisch zal voordoen. Allereerst omdat het alleen in een meerpartijengeschil kan gebeuren dat na doorzending nog een bezwaarschrift wordt ingediend. Het moet voorts gaan om een meerpartijengeschil ten aanzien van een besluit waarbij niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is toegepast (bij die procedure, die op veel meerpartijengeschillen van toepassing zal zijn, is de bezwaarschriftprocedure immers reeds geheel uitgesloten). Dit bezwaarschrift kan bovendien alleen worden doorgezonden als alle andere bezwaarmakers wel om rechtstreeks beroep hebben verzocht, door het bestuursorgaan tot het overslaan van de bezwaarfase is besloten en het bestuursorgaan redelijkerwijs kon aannemen dat geen bezwaarschriften meer te verwachten waren. Tenslotte zal er ook nog sprake moeten zijn van een verschoonbaar te late indiening van het bezwaarschrift, omdat het anders ook in de bezwaarfase niet tot een inhoudelijke beoordeling, maar slechts tot een ontvankelijkheidsbeoordeling zou zijn gekomen. Het zal duidelijk zijn dat gevallen waarin aan al deze voorwaarden is voldaan, uitzonderlijk zijn. Mocht de rechtbank op grond van het bezwaarschrift tot de conclusie komen dat in een dergelijk geval de bezwaarfase wel degelijk toegevoegde waarde heeft, dan is er nog de mogelijkheid de zaak terug te wijzen naar het betrokken bestuursorgaan. Deze leden stellen terecht dat artikel 7:1a, derde lid, een discretionaire bevoegdheid voor het bestuursorgaan bevat. Het bestuursorgaan kan instemmen met het verzoek om rechtstreeks beroep indien de zaak daarvoor geschikt is, maar is daartoe niet verplicht. Het ligt echter niet in de rede dat het bestuursorgaan er voor kiest een bezwaarschriftprocedure te starten terwijl het deze op voorhand overbodig acht en de belanghebbende eveneens te kennen heeft gegeven deze fase te willen overslaan.
Nader voorlopig verslag I
De memorie van antwoord gaf de commissie nog aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen en het stellen van de volgende vragen. In de memorie van antwoord stelt de regering zich op het ook door de PvdA-fractie onderschreven standpunt dat de regeling van het rechtstreeks beroep zo eenvoudig mogelijk moet zijn opdat geschillen over de vraag of de bezwaarschriftprocedure mag worden overgeslagen kunnen worden vermeden. Gezien dit uitgangspunt was het zinvol geweest het vage geschiktheidscriterium wettelijk zo precies mogelijk te omschrijven. De regering acht dit niet mogelijk en wenselijk omdat de invulling van dit criterium sterk gebonden is aan de omstandigheden van het geval (p. 2). Daarom is kennelijk op voorhand ook maar geen poging ondernomen om de norm scherper te omschrijven. In antwoord op een vraag van de CDA-fractie wordt (op p. 3 onderaan) echter gesteld dat het wel denkbaar is dat er categorieën van besluiten zijn waarvoor rechtstreeks beroep altijd mogelijk is («in beginsel») en dat daarover door bestuursorganen beleidsregels kunnen worden opgesteld. De leden van de PvdA-fractie vermochten niet in te zien waarom bestuursorganen die beleidsregels maken wel in staat zouden zijn de geschiktheidsnorm nader te preciseren en de wetgever dit niet zou kunnen. Zij stelden dan ook een nadere toelichting inzake deze niet met elkaar te verenigen standpunten van de regering op prijs.
Nadere memorie van antwoord I
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het nader voorlopig verslag over het onderhavige wetsvoorstel. Mede namens mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ga ik graag in op de daarin gestelde vraag. De leden van de PvdA-fractie menen in de memorie van antwoord een tegenstrijdigheid te ontwaren. De regering heeft in de memorie van antwoord enerzijds gesteld dat een nadere wettelijke concretisering van het geschiktheidscriterium niet goed mogelijk is, maar anderzijds ook dat bestuursorganen bij beleidsregel categorieën van besluiten zouden kunnen aanwijzen die steeds «geschikt» zijn voor rechtstreeks beroep. Waarom zouden bestuursorganen wel kunnen wat de wetgever niet kan, zo meen ik de vraag van deze leden te mogen samenvatten. Naar mijn oordeel is hier geen sprake van een tegenstrijdigheid. De verklaring ligt in het grote verschil in abstractieniveau tussen enerzijds een regel in de Awb en anderzijds een beleidsregel van een bestuursorgaan. Een beleidsregel kan veel concreter zijn dan de Awb kan zijn. Men kan niet in het algemeen in de Awb zeggen dat – bijvoorbeeld – besluiten omtrent subsidies of besluiten omtrent vergunningen wel of niet geschikt zijn voor rechtstreeks beroep. Maar onder omstandigheden zal een bestuursorgaan op basis van zijn eigen ervaringen wellicht wel kunnen zeggen dat – bijvoorbeeld – bepaalde besluiten over bepaalde subsidies in de regel geschikt zijn voor rechtstreeks beroep. Omdat van een beleidsregel in bijzondere gevallen kan worden afgeweken (artikel 4:84 Awb), kan zo’n regel ook flexibeler worden toegepast dan een gedetailleerde wettelijke regeling. Ten slotte hoeft een beleidsregel niet uitputtend te zijn, juist omdat men voor niet geregelde gevallen op het algemene wettelijke criterium kan terugvallen.
Eindverslag
Na kennisneming van de nadere memorie van antwoord acht de commissie de openbare behandeling van dit wetsvoorstel voldoende voorbereid. Wel behield men zich het recht voor om bij de openbare behandeling in te gaan op de met dit wetsvoorstel verband houdende onderwerpen.
Brief 7 mei 2004
Aan de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 7 mei 2004 Bij de behandeling in uw Kamer van het wetsvoorstel rechtstreeks beroep Awb op 27 april jl. bleken bij een aantal fracties zorgen te leven over mogelijke onbedoelde negatieve effecten van het wetsvoorstel. Daarom wil ik in deze brief nog een enkel punt verduidelijken. Ik vertrouw er op dat daarmee de zorgen van deze fracties kunnen worden weggenomen, althans verminderd. In verband daarmee verzoek ik u tevens de stemming over het wetsvoorstel enige tijd uit te stellen, opdat de fracties gelegenheid hebben zich over deze brief te beraden. Het uitgangspunt is en blijft, ook voor de regering, dat de bezwaarschriftprocedure een waardevol instituut is, dat de mogelijkheid biedt om geschillen tussen burger en bestuur op relatief informele, effectieve en goedkope wijze op te lossen en daarmee tevens een belangrijke bijdrage levert aan het beperken van de belasting van de rechterlijke macht. De hoofdregel moet dus blijven, dat beroep bij de bestuursrechter slechts mogelijk is nadat de bezwaarschriftprocedure is doorlopen. Over deze hoofdregel bestond in het debat ook geen verschil van inzicht. Tegen die achtergrond wil ik graag benadrukken hoezeer ook in de visie van de regering rechtsreeks beroep uitzondering moet blijven. Slechts in heel bijzondere gevallen, waarin de bezwaarschriftprocedure als een zinloze vertraging van de geschilbeslechting moet worden beschouwd, behoort zij achterwege te kunnen blijven. Twee voorbeelden daarvan zijn in de parlementaire gedachtewisseling genoemd: – gevallen als omschreven in het door de heer Witteveen aangehaalde rapport van de Commissie Rechtsbescherming van de Vereniging voor bestuursrecht VAR (De toekomst van de rechtsbescherming, Den Haag 2004): «waarin alle betrokkenen hun argumenten reeds bij de voorbereiding van het besluit zo uitputtend hebben gewisseld, dat bij voorbaat vaststaat dat een bezwaarschriftprocedure geen toegevoegde waarde zal hebben»; – gevallen waarin geen enkel verschil van mening over de vaststelling en de interpretatie van de feitelijke constellatie bestaat, maar partijen een rechterlijke beslissing over een rechtsvraag nodig hebben om hun geschil te beëindigen. Uit de beide evaluaties van de Awb is gebleken, dat gevallen als zojuist bedoeld in de praktijk weliswaar niet vaak, maar toch met enige regelmaat voorkomen. In die gevallen ervaren betrokkenen de verplichting om toch een bezwaarschriftprocedure te doorlopen, hoewel deze in het concrete geval geen voordelen heeft, als een nodeloze bureaucratische last. Beide evaluatie-commissies hebben daarom op een voorziening voor dergelijke gevallen aangedrongen, en ook de zojuist aangehaalde Commissie Rechtsbescherming heeft zich daarbij aangesloten. Het wetsvoorstel rechtstreeks beroep wil aan die aanbevelingen tegemoet komen door maatwerk mogelijk te maken. Tegen deze achtergrond ligt het wel voor de hand dat de belanghebbende, die in zijn bezwaarschrift verzoekt de bezwaarschriftprocedure over te slaan, aangeeft waarom het hier gaat om een situatie die tot de hierboven genoemde categorieën van uitzonderlijke gevallen behoort. In ieder geval zal het bestuursorgaan, wil het met het verzoek instemmen, ook zijnerzijds moeten vaststellen dat een dergelijk geval aanwezig is. Indien het wetsvoorstel wordt aanvaard, zal in de voorlichting aan bestuursorganen en burgers worden benadrukt, dat de mogelijkheid van rechtstreeks beroep bedoeld is voor uitzonderingsgevallen als in deze brief geschetst. Zoals reeds toegezegd, zal voorts reeds een jaar na inwerkingtreding een eerste evaluatie plaatsvinden. Daartoe zal onder meer worden bijgehouden hoeveel gevallen van rechtstreeks beroep bij de gerechten binnenkomen. Om deze evaluatie in samenspraak met de Raad voor de rechtspraak goed te kunnen voorbereiden, ben ik bereid de inwerkingtreding van het voorstel zo nodig met enige maanden uit te stellen.
Handelingen I
De heer Witteveen (PvdA, p. 1336): Mevrouw de Voorzitter. Onlangs verscheen bij het 65-jarig bestaan van de Vereniging voor bestuursrecht, de VAR, een rapport over De toekomst van de rechtsbescherming tegen de overheid. De voornaamste stelling die hierin wordt betrokken, is dat de bestuursrechtspraak zich ontwikkelt van een toetsing op de rechtmatigheid van overheidsbesluiten naar een volwaardige rechterlijke rol bij geschilbeslechting; in schadevergoedingsacties is dit feitelijk al het geval, de lijn zal in de toekomst ook verder kunnen worden doorgetrokken. In dit interessante rapport komen ook de bestuurlijke voorprocedures ter sprake, het thema waarover wij vandaag spreken. De bezwaarschriftprocedure is daarbij de hoofdregel. In het rapport staat: ”De ‘zeef’ van de bezwaarschriftprocedure is op veel terreinen volstrekt onmisbaar om de belasting van de rechterlijke macht tot hanteerbare proporties te beperken. Bovendien is zij vaak een eis van doelmatigheid. Bij grote ‘beschikkingsfabrieken’ is een zeker percentage administratieve fouten onvermijdelijk. Een procedure bij de rechter is een onevenredig omslachtige en kostbare manier om dergelijke fouten te herstellen.” Met deze redenering zullen wij het allemaal wel eens zijn, neem ik aan. De commissie die het rapport heeft opgesteld ziet op deze hoofdregel wel een uitzondering, een situatie dus waarbij rechtstreeks beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter. Dat rechtstreekse beroep kan volgens de commissie uitsluitend worden toegestaan in gevallen ”waarin alle betrokkenen hun argumenten reeds bij de voorbereiding van het besluit zo uitputtend hebben gewisseld, dat bij voorbaat vaststaat dat een bezwaarschriftprocedure geen toegevoegde waarde zal hebben”. Nadat ik deze passage eveneens met instemming had gelezen, heb ik mij wel even achter de oren gekrabd. Want in de uitvoerige schriftelijke voorbereiding op dit debat heeft de regering een ander standpunt betrokken, het standpunt namelijk dat er geen inhoudelijk richtinggevend criterium door de wetgever geformuleerd kan worden waarmee wordt aangegeven om welke reden en in welke gevallen de bezwaarschriftprocedure mag worden overgeslagen, uiteraard altijd met goedvinden van beide partijen. De regering wil niet verdergaan dan de introductie van een vage norm: het moet gaan om een geschikt besluit. Wat is dan zo’n geschikt besluit? De wetgever wil dat niet preciseren, maar de regering ziet hooguit mogelijkheden om op bepaalde terreinen door middel van beleidsregels enige lokale duidelijkheid te verschaffen. Ik begon mij al met al af te vragen, toen ik de woorden van de commissie nog eens overlas, of het niet mogelijk en wenselijk is, in de wet de overweging over te nemen van de commissie: dat het overslaan van de bezwaarschriftprocedure alleen kan als beide partijen van mening zijn dat bij de voorbereiding van het besluit de argumenten al zo uitputtend zijn gewisseld dat voor beide partijen bij voorbaat vaststaat dat de bezwaarschriftprocedure geen toegevoegde waarde zal hebben. En natuurlijk is het nu wat laat om die gelukkige formule in de wetstekst tot uitdrukking te brengen, dat besef ik heel goed, maar het is dan nog wel mogelijk om in dit huis uit te spreken dat de wetgever onder het begrip ”geschikt” de situaties verstaat waarin geheel aan het door de commissie geformuleerde criterium is voldaan. Want als wij dat hier met elkaar vaststellen, kan dat deel van de wetsgeschiedenis worden. Graag hoor ik de opvatting van de regering op dit voor mijn fractie wezenlijke punt. Wellicht kan dit ook een manier zijn om althans enigszins tegemoet te komen aan het door de Raad van State gesignaleerde risico dat er in de praktijk zo’n onduidelijkheid gaat bestaan over de situaties waarin rechtstreeks beroep mogelijk is, dat partijen zich tot de rechter gaan wenden om uitsluitsel te krijgen over die voorvraag. Als blijkt dat dit ten onrechte is, wordt de rechter met nieuw en overbodig werk opgezadeld. Als dit door de Raad van State geschetste negatieve scenario zich gaat voordoen, schieten wij weinig op met het rechtstreekse beroep; tegenover de snellere procedures staat dan vertraging door een tussentijdse gang naar de rechter waarna alsnog die bezwaarschriftprocedure moet worden gevolgd. Dat is vervelend voor de partijen en het vergroot de werklast van de rechter. Om dit negatieve scenario te voorkomen, zal de wet dus maximale duidelijkheid moeten bieden over de situaties waarin de uitzondering op de hoofdregel van de bezwaarschriftprocedure van kracht is. En dat lijkt mij ook meer in het algemeen geen onredelijke eis aan de bestuursrechtwetgever. Ik voeg daar nog aan toe dat het bestuur als sterkste partij in het bestuursrecht allicht sneller met een vage norm uit de voeten zal kunnen dan private partijen. Ik blijf het vreemd vinden dat de regering geen noodzaak ziet voor een mededelingsvereiste over de mogelijkheid van rechtstreeks beroep bij het nemen van het besluit, een mededeling die uiteraard gepaard zou moeten gaan met het vermelden van de reden waarom eventueel tot overslaan van de bezwaarschriftprocedure kan worden overgegaan. Het is te vrezen dat in deze onduidelijke en asymmetrische situatie advocaten voor de zekerheid de weg zullen bewandelen van het rechtstreeks beroep op de rechter, verlokt door de winst in snelheid of vertrouwend op de hoge kwaliteit van de bestuursrechtspraak. De vrees van de Raad van State lijkt mijn fractie dan ook niet zonder grond. Bij navraag onder deskundigen op het terrein van het bestuursprocesrecht bleek mij ook dat zij geen erg uitgesproken voorkeur hebben voor het rechtstreeks beroep, waarvan ze alleen in sommige gevallen, die ze met name kunnen noemen, de nodige winst verwachten en dat zij zich, net als de Raad van State, de onbedoelde effecten van de wet wel kunnen voorstellen. Kortom, mevrouw de voorzitter, mijn fractie moet nog overtuigd worden van de wijsheid van het wetsvoorstel. Ik zie de antwoorden van de minister dan ook met belangstelling tegemoet.
De heer Dölle (CDA , p. 1336): Voorzitter. Vereenvoudiging van procedures en dejuridisering zijn inmiddels befaamde slagwoorden in het politieke debat geworden. Dit wetsvoorstel past in die trend die al ruim twintig jaar geleden is ingezet, althans is beleden. Toch is de Raad van State vrij negatief en zijn oordeel weegt voor onze fractie traditioneel behoorlijk mee. Het zijn echter niet zozeer juridische bezwaren die dit Hoge College van Staat uit, als wel scepsis over het effect van het wetsvoorstel. De Raad van State heeft ernstige twijfels over het nut, vindt de empirische onderbouwing zwak en verwacht tegenover geringe besparingen in tijd en energie ernstige nadelen. Onze fractie heeft bij de schriftelijke voorbereiding op onderdelen vergelijkbare twijfels geuit. Meer in het bijzonder hebben wij ons afgevraagd of rechtspersonen, al dan niet gestimuleerd door assertieve juristen, niet te gemakkelijk afzien van de bezwaarschriftenprocedure. Zeker als het betrokken bestuursorgaan soepel instemt met verzoeken om rechtstreeks beroep kan een boze of teleurgestelde burger te gemakkelijk voorbij zien aan de kansen die in de doelmatigheidstoetsing liggen, een doelmatigheidstoetsing die in de praktijk voornamelijk wordt gestempeld door (deels) extern samengestelde adviescommissies. De zeefwerking wordt op die manier niet bepaald bevorderd. Mijn persoonlijke ervaringen in bezwaarschriftencommissies in Groningen zijn dat veel mensen afzien van de gang naar de rechter (ongeveer 92%) en het lijkt mij dat dat niet alleen verklaard kan worden uit de wellicht minder assertieve houding van noorderlingen. De zaken anders zullen lopen. Hier past het cliché ”de tijd zal het leren”. Maar veel tijd mag het niet kosten. Daarom is mijn fractie erg blij met de toezegging van de regering in de memorie van antwoord om de evaluatie naar voren te halen, dus een eerste evaluatie na een jaar. Die evaluatie moet gericht zijn op aspecten als de druk op rechters, het verzoeken door burgers om rechtstreeks beroep, een eventuele marginale toets door de rechter op de geschiktheid enz. Mevrouw de voorzitter. Er blijven na de schriftelijke voorbereiding nog vier punten over die wij in dit debat aan de orde willen stellen. Als een burger vraagt om rechtstreeks te kunnen doorgaan, moet het bestuursorgaan zich een oordeel vormen over de geschiktheid van de onderhavige kwestie voor rechtstreeks beroep, de term waarover ook de heer Witteveen sprak. Blijkens de schriftelijke voorbereiding vindt de regering dat hier niet een advies van de commissie voor de bezwaarschriften past of van haar voorzitter. In de praktijk betekent dit dat de toets of iets wel of niet geschikt is voor rechtstreeks beroep wordt voorbereid door ambtenaren van het bestuursorgaan. Wij zijn het overigens eens met de stelling van de regering dat bij twijfel de bezwaarschriftenprocedure vooral moet doorgaan. Instemming met een verzoek om rechtstreeks beroep dient dan achterwege te blijven, maar dit terzijde. Onze fractie meent dat de opstelling van de regering in deze situatie wellicht iets te rigide is. Het zou toch denkbaar zijn dat juist die ambtenaren die functioneel in dienst zijn van de adviescommissie en waarin, als het althans goed is, een grote kennis is belichaamd, het bestuursorgaan adviseren over een kwestie waarbij een burger of rechtspersoon vraagt om rechtstreeks door te gaan? Is die opstelling inderdaad niet ietwat te rigide? Een andere kwestie is de positie van een derde belanghebbende die geen bezwaar heeft ingediend tegen een besluit, bijvoorbeeld omdat hij daardoor nu juist begunstigd werd. Stel dat de besluitnemers en de bezwaarde elkaar rechtstreeks beroep toestaan? Wat is dan de positie van die derde belanghebbende die zich op grond van artikel 8:26 (zonder betaling van griffiegeld) kan voegen in het geding? Het is niet uitgesloten dat deze derde belanghebbende, indien die zich op uitnodiging of zelfstandig in een bezwaarschriftenprocedure had kunnen voegen, had kunnen meewerken aan een oplossing die de bezwaarde had kunnen bevredigen en dat hem voor hem gunstige besluit al dan niet gewijzigd had kunnen worden gehandhaafd. Het overslaan van die bezwaarschriftenfase is ten opzichte van die derde belanghebbende volgens ons wellicht een geringe maar toch onmiskenbare reductie van mogelijkheden, in ieder geval voor die derde belanghebbende. Voorzitter. Onze vragen met betrekking tot de aanwijzing van categorieën besluiten door middel van beleidsregels als besluiten die in beginsel in aanmerking zouden komen voor rechtstreeks beroep, voor zover het van het bestuursorgaan afhangt, hebben kennelijk tot enige verwarring geleid. De regering stelt dat dit niet kan, dat er geen categorieën kunnen worden aangewezen waarover op grond van ervaringen kan worden gezegd dat dit besluiten zijn waarvoor rechtstreeks beroep wordt toegestaan. Wel zegt de regering op blz. 3 van de memorie van antwoord dat beleidsregels mogelijk zijn indien de omschrijving van deze categorieën voldoet aan het geschiktheidscriterium. Onze fractie verzoekt de regering een voorbeeld te geven van zo’n omschrijving. Dat zou goed zijn voor de toekomst en de oriëntatie. Zou indien een bestuursorgaan in een beleidsregel heeft vastgelegd of op andere wijze te kennen heeft gegeven dat het in beginsel instemt met rechtstreeks beroep de vermelding van die mogelijkheid van rechtstreeks beroept nu juist niet wel nodig zijn? In het algemeen wil de regering geen vermelding, maar zou die in dit geval juist niet wel nodig zijn? Mevrouw de voorzitter. Wij hebben nog wel wat andere vragen, zoals over de veronderstelde werkdruk die veroorzaakt wordt door het terugstuuronderzoek door de rechter, maar die kunnen wellicht beter blijven rusten tot het eerste evaluatieonderzoek over een jaar is verricht. De antwoorden van de regering op de net gestelde vragen wachten wij met belangstelling af.
De heer Holdijk (SGP, p. 1337): Mevrouw de voorzitter. De grondhouding van de fracties van SGP en ChristenUnie ten aanzien van dit wetsvoorstel is niet los te zien van de totstandkominggeschiedenis. Het wetsvoorstel is door het voorvorige kabinet ingediend, ondanks het feit dat de Raad van State zonder meer afwijzend was. Hij gaf blijk van ernstige twijfel over het nut van de maatregel. De Raad zag slechts beperkte (tijds)voordelen, waartegenover ernstige nadelen zouden staan en hij vreesde voor overbelasting van de rechter. De regering gaf in het nader rapport echter geen krimp. De meeste kritiek van de Raad van State werd afgewezen. De regering lijkt door de Tweede Kamer in het gelijk gesteld te zijn. Immers, het wetsvoorstel werd, na een nota van wijziging, door die Kamer zonder beraadslaging of stemming aangenomen. Dat ligt in deze Kamer in ieder geval anders. Wat onze fracties betreft, kunnen wij twee uitgangspunten die ook voor de regering belangrijk zijn, delen. Ten eerste dat het verkorten Dölle en vereenvoudigen van bestuursrechtelijke procedures nastrevenswaardig is en ten tweede dat procedures over procedures zoveel mogelijk voorkomen moeten worden. De vraag waarvoor wij vandaag staan, is derhalve of het middel van het rechtstreeks beroep in de vorm waarin ons dat wordt voorgelegd, aan deze dubbele doelstelling beantwoordt. Los van de argumenten waarop de Raad van State zijn negatief advies baseert, lijkt ons in elk geval duidelijk dat we niet weten wat we met deze regeling over ons heen halen. Daarom zou het onze voorkeur hebben gehad, evenals dat het geval was bij de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer, dat er eerst praktijkervaring was opgedaan. Daar wilde de regering echter niet van weten, omdat het volgens haar dan allemaal te lang zou gaan duren. Ervaring die in dit opzicht relevant zou kunnen zijn, bestaat er, voor zover mij bekend, slechts met het ontbreken van een bezwaarschriftprocedure bij enkele belangrijke beslissingen op grond van de Mededingingswet. Andere relevante voorbeelden ken ik niet. Mijn vraag aan de minister is of het ontbreken van een bezwaarschriftprocedure in de Mededingingswet tot onoverkomelijke problemen heeft geleid. Kan hij ons over die ervaring informeren? Als algemene benadering staat voor onze fracties vast dat de hoofdregel moet blijven dat de bezwaarschriftprocedure moet worden gevolgd voordat in beroep kan worden gegaan bij de rechter. Naast rechtsbescherming biedt de bezwaarschriftprocedure de mogelijkheid van verlengde besluitvorming. Het betrokken bestuursorgaan kan naar aanleiding van het bezwaar zijn besluit aan een herbeoordeling onderwerpen en eventuele gebreken aan dit besluit herstellen. Deze bijdrage aan de rechtsbescherming en geschilbeslechting is in de ogen van onze fracties onmiskenbaar en wezenlijk. Het volgen van de procedure van rechtstreeks beroep vormt een uitzondering op deze regel. Een van de kernvragen daarbij is hoe te voorkomen valt dat daarvoor onrijpe zaken bij de bestuursrechter terechtkomen. Als ultimum remedium bestaat er de terugverwijzingsmogelijkheid – die karakterisering ”ultimum remedium” hanteren wij bewust. Maar het preventieve effect zal toch vooral moeten uitgaan van het verzoekcriterium aan de kant van de burger en het geschiktheidscriterium aan de kant van het bestuursorgaan. Beide criteria vormen in onderlinge samenhang een rem op de ingang tot het rechtstreeks beroep, zeg de prorogatie. Een van de vragen die zich bij de bestuurlijke beoordeling van een verzoek voordoet, is naar onze mening de tweeledigheid van die beoordeling. Zien wij het goed, dan is het beoordelingscriterium enerzijds objectief geformuleerd. Dat wil zeggen: alleen prorogatie als de zaak daarvoor ”geschikt” is – in de termen van het wetsvoorstel – waarbij het bestuur volgens de memorie van toelichting overigens wel een zekere beoordelingsvrijheid heeft. Maar anderzijds wordt het bestuur de bevoegdheid toegekend – ik moge verwijzen naar artikel 7.1a, derde lid – om met prorogatie in te stemmen als de zaak daarvoor geschikt is. Ik wijs op de woorden: ”kan instemmen”. Die formulering duidt op een discretionaire bevoegdheid, hetgeen impliceert dat het bestuur een prorogatieverzoek zou mogen afwijzen, ook als de zaak op zichzelf voor prorogatie geschikt zou zijn. Deze tweeslachtigheid in de beoordeling komt ons niet erg logisch voor. Is de minister dat met ons eens? Van de andere kant bezien, zou deze dubbele beoordeling door het bestuur, even afgezien van de last voor het bestuur zelf van het tweevoudig beoordelingsmoment, wel eens de grootste praktische rem op een al te uitbundig gebruik van het middel van prorogatie kunnen vormen. Deelt de minister deze visie? Zo ja, dan zou dit impliceren dat er in elk geval buitengewoon grote voorzichtigheid van de kant van het bestuur verwacht mag worden bij de beslissing om in te stemmen met een prorogatieverzoek en alleen in bijzondere, zich daartoe lenende gevallen af te wijken van de bezwaarschriftprocedure. In het voorlopig verslag hebben onze fracties enkele vragen gesteld met betrekking tot het verschuldigde griffierecht. De antwoorden zijn helder, al spreken zij ons inhoudelijk niet bijzonder aan. Hoe dat zij, in elk geval is duidelijk geworden dat de burger die om rechtstreeks beroep mocht verzoeken, nu moet weten dat hij in elk geval van terugverwijzing en vervolgens alsnog beroep bij de rechter, tweemaal het verschuldigde griffierecht kwijt is. Ook die wetenschap kan wellicht een remmend effect hebben op het doen van een verzoek. Ten slotte, onze vragen met betrekking tot bezwaren die worden ingediend nadat het bestuursorgaan reeds heeft ingestemd met verzoeken van andere bezwaarden om rechtstreeks beroep ± zie de situatie van artikel 7.1, zesde lid ± betreffen een complicatie die zich niet vaak zal voordoen. Wat dat oordeel betreft zijn wij het met de regering eens. Het zal gaan om bezwaarschriften die na ommekomst van de bezwarentermijn worden ontvangen en waarvan de te late indiening verschoonbaar is. Dat zal zelden het geval zijn. Niettemin zou de enkele mogelijkheid van deze complicatie de zoveelste reden voor het bestuur moeten zijn om met prorogatie alleen in te stemmen als het gaat om tweepartijengeschillen, waarbij de feiten en hetgeen partijen verdeeld houdt doorgaans overzichtelijker zullen zijn dan bij meerpartijengeschillen. Wij zouden het op prijs stellen, ook op dit punt van de minister te vernemen of hij het met onze visie en conclusie ter zake eens is. Afsluitend zou ik nog willen zeggen dat onze fracties op dit moment nog een ambivalente positie ten opzichte van het wetsvoorstel innemen. Eén ding is voor ons echter duidelijk, namelijk dat de relatie die de regering uitdrukkelijk legt tussen het rechtstreeks beroep en het terugdringen van de juridisering van het openbaar bestuur theoretisch weliswaar correct is, maar dat het praktisch effect vrijwel te verwaarlozen zal zijn. Wij zullen met aandacht naar de reactie van de regering luisteren.
Mevrouw Broekers-Knol(VVD, p. 1338): Mevrouw de voorzitter. Het wetsvoorstel Rechtstreeks beroep dat wij vandaag behandelen, is onderdeel van het pakket maatregelen dat nog in het regeerakkoord van het kabinet Kok 2 is aangekondigd met als doel de juridisering van het openbaar bestuur terug te dringen. In dat regeerakkoord is bepaald dat rechtstreeks beroep op de rechter mogelijk zal zijn als de belanghebbende en het bestuur het eens zijn over het overslaan van de bezwaar- fase. Door toe te staan dat deze procedure wordt overgeslagen als alle partijen daarmee instemmen, wordt bijgedragen aan een vereenvoudiging en verkorting van procedures, aldus de Memorie van toelichting. Door rechtstreeks beroep mogelijk te maken, wordt de juridisering van het openbaar bestuur teruggedrongen. Dat is de inzet van het wetsvoorstel. Maar is dat nu wel zo, mevrouw de voorzitter? Wordt niet juist met dit wetsvoorstel het tegenovergestelde bereikt van wat ermee beoogd wordt? Leidt rechtstreeks beroep niet juist tot juridisering en extra belasting van de bestuursrechter? Mijn fractie meent dat het antwoord op deze vragen ”ja” is. Ik zal dat nader toelichten. Ik zal allereerst aandacht besteden aan de bezwaarfase in het bestuursrecht en vervolgens zal ik specifiek ingaan op de inhoud van het wetsvoorstel. De bezwaarfase. De minister is een voorstander van het ontlasten van de rechterlijke macht door bijvoorbeeld alternatieve geschillenbeslechting zoals mediation. In zijn notitie ”Mediation en het rechtsbestel” van 19 april jongstleden aan de Tweede Kamer merkt de minister op pagina 4 op dat er niet al te snel een beroep moet worden gedaan op de rechterlijke macht om conflicten in de samenleving op te lossen. De overheid heeft daarin een voorbeeldfunctie te vervullen, aldus de minister, en hij noemt in dat verband het succesvolle project van mediation in de bezwaarfase van de provincie Overijssel. De bezwaarfase in het bestuursrecht is niet een vorm van alternatieve geschillenbeslechting in strikte zin, zoals mediation. Anderzijds kunnen juist in de bezwaarfase partijen tot elkaar gebracht worden, omdat in die fase belanghebbende en het bestuursorgaan op min of meer informele wijze hun standpunten kunnen verduidelijken en naar een oplossing kan worden gezocht. In de bezwaarfase kunnen dikwijls ook formele problemen worden opgelost, zoals een gebrek aan motivering. Ik kan dat bevestigen vanuit mijn bijna twaalfjarige ervaring als lid van een Commissie voor de bezwaarschriften. In de Memorie van toelichting bij de eerste tranche van de thans tienjarige Algemene wet bestuursrecht wordt op pagina 318 van de Parlementaire Geschiedenis opgemerkt: ”Om twee redenen hebben wij besloten … een algemene verplichting tot het volgen van de bezwaarschriftprocedure in de Algemene wet bestuursrecht op te nemen. Ten eerste zouden de niet geringe belangen die met het volgen van de bezwaarschriftprocedure voorafgaand aan het beroep op een administratieve rechter zijn gediend onvoldoende tot hun recht komen indien de justitiabele en het bestuursorgaan in beginsel vrij zouden zijn al dan niet van de bezwaarschriftprocedure gebruik te maken.” De Memorie van antwoord vervolgt op pagina 319 van de Parlementaire Geschiedenis: ”De vraag of het mogelijk moet zijn de bezwaarschriftprocedure over te slaan en direct beroep bij de rechter in te stellen indien bestuursorgaan en burger beiden daaraan de voorkeur geven, is bij de voorbereiding van deze bepaling voorwerp van discussie geweest. Zij is echter negatief beantwoord.” _ ”Alles afwegende menen wij dat een regeling die het laten vallen van de bezwaarschriftprocedure mogelijk maakt ingeval alle partijen, _, daarmee instemmen, de bepalingen over de bezwaarschriftprocedure beduidend zou compliceren, terwijl de voordelen twijfelachtig of althans zeer beperkt zouden zijn. Dat laatste wordt ook bevestigd door de praktijk van het belastingrecht.” De vraag van mijn fractie aan de minister is dan ook: waarom is de minister enerzijds voorstander van alternatieve vormen van conflictoplossing met als doel een afname van het beroep op de rechter en waarom stelt de minister anderzijds voor, een beproefde methode als de bezwaarfase over te slaan met als uitkomst een rechtstreeks beroep op de rechter? Hoe moet mijn fractie deze tegenstrijdigheid duiden? Ik kom te spreken over de inhoud van het wetsvoorstel. Rechtstreeks beroep kan de bestuursrechtelijke procedure vereenvoudigen en versnellen, wanneer duidelijk is dat de bezwaarfase werkelijk niets zal opleveren, als het louter gaat om een rechtsvraag. Aan de in het wetsvoorstel gekozen oplossingen kleven echter de nodige bezwaren. Ik noem er een aantal. De indiener van een bezwaarschrift kan het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, verzoeken in te stemmen met rechtstreeks beroep. Dit staat in artikel 7:1a van het wetsvoorstel. Een soort verlofstelsel dus. Het merkwaardige van dit verlofstelsel is echter dat het bestuursorgaan dat zelf het besluit waartegen bezwaar wordt gemaakt, heeft genomen, de instantie is die het verlof moet verlenen. Geen neutrale instantie derhalve, maar een belanghebbende bij de procedure. Mijn fractie meent dat deze gekozen oplossing niet bepaald bevorderlijk is voor het vertrouwen van de burger in de overheid en dat willen wij zo graag, een betrouwbare overheid. Hoe ziet de minister dit? Het bestuursorgaan beoordeelt of de zaak ”geschikt” is voor rechtstreeks beroep. Het bestuursorgaan zal een zaak ”geschikt” beoordelen als er, naar het oordeel van het bestuursorgaan, louter sprake is van een rechtsvraag. Maar zal het bestuursorgaan daartoe niet al te gemakkelijk beslissen? Als het bestuursorgaan een zaak niet ”geschikt” beoordeelt, zit er kennelijk nog ruimte in de beleidsbeslissing. Is het bestuursorgaan bereid dat te erkennen? Geeft dat niet meteen al een opening voor de belanghebbende in de bezwaarfase? Graag verneem ik hierop een reactie van de minister. Wanneer een bestuursorgaan een zaak ”geschikt” heeft beoordeeld voor rechtstreeks beroep, kan desalniettemin de rechter toch nog, na bestudering van de zaak, vaststellen dat de zaak terug moet naar de bezwaarfase. Een soort doelmatigheidstoetsing dus van de rechter en dat is niet de taak van de bestuursrechter. Er zit dus kennelijk nog ruimte in de beleidsbeslissing. Wordt daardoor de procedure versneld? Mijn fractie betwijfelt dat. Wat betekent dit voor de belasting van de rechter? De zaak gaat dan terug naar de bezwaarfase. Wanneer de zaak in die fase behandeld is, kan de zaak opnieuw aan de bestuursrechter voorgelegd worden. Meent de minister werkelijk dat dit alles tot een vermindering van het beroep op de rechter leidt? Naar de mening van mijn fractie zou een verzoek van de belanghebbende om rechtstreeks beroep, beoordeeld moeten worden door een onafhankelijke instantie. Een commissie voor de bezwaarschriften of de voorzitter van een dergelijke commissie zou zo’n onafhankelijke instantie kunnen zijn. Het hele terugverwijscircus door de bestuursrechter hoeft dan ook niet plaats te vinden. De onafhankelijke commissie of de voorzitter daarvan heeft dan beoordeeld of er op beleidsmatig terrein echt niets meer in de zaak zit. Er wordt vervolgens verlof gegeven voor rechtstreeks beroep, mits vanzelfsprekend het bestuursorgaan ook instemt met het overslaan van de bezwaarfase. Met zo’n procedure kan wel winst worden geboekt. Wij horen graag de mening van de minister hierover. Mevrouw de voorzitter. Mijn fractie stelt vast dat de bedoelingen van de minister met het wetsvoorstel rechtstreeks beroep goed zijn. Vorm en inhoud van het wetsvoorstel zijn dat echter niet, zoals ook de Raad van State vaststelde in zijn advies over het wetsvoorstel. De voorgestelde regeling is te omslachtig, opent de mogelijkheid voor willekeur, levert een extra belasting op voor de rechterlijke macht en staat haaks op de inzet van de minister om het beroep op de rechter terug te dringen. Mijn fractie is dan ook niet overtuigd van nut en noodzaak van dit wetsvoorstel. Mevrouw de voorzitter. Wij wachten met belangstelling de antwoorden van de minister af.
Minister Donner (p. 1352): Mevrouw de voorzitter. Door alle woordvoerders is eigenlijk gewezen op het belang van de bezwaarschriftprocedure. Uit eigen ervaring bij de Raad van State kan ook ik het belang daarvan onderschrijven. In wezen is dat dus niet aan de orde bij dit wetsontwerp. De heer Witteveen citeerde uit het rapport van de commissie rechtsbescherming van de VAR. Mevrouw Broekers citeerde frasen uit de toelichting op de eerste tranche van de Algemene wet bestuursrecht over het belang van de bezwaarschriftprocedure. De heren Dölleen Holdijk lieten zich in dezelfde zin uit. Zij kunnen wat dit betreft ook citeren uit stukken die onder mijn verantwoordelijkheid zijn uitgebracht. Over het belang van de bezwaarschriftprocedure en het nut van een bezwaarschriftprocedure als regel verschillen wij dus niet van mening. Het wetsvoorstel dat wij vandaag behandelen, berust op het inzicht dat er op deze regel uitzonderingen bestaan. Uit beide evaluaties van de Algemene wet bestuursrecht, alsook uit ander onderzoek komt overigens telkens naar voren dat er in een beperkt aantal gevallen de bezwaarschriftprocedure juist niet nuttig is en slechts tijdverlies oplevert. Dat heeft de Kamer als wetgever ook aanvaard bij andere wetten, waarin al dergelijke vormen zijn aanvaard. Welnu, het onderhavige wetsvoorstel wil het als algemene regel mogelijk maken dat voor die uitzonderingsgevallen maatwerk geleverd kan worden in plaats van dat er rigide moet worden vastgehouden aan de hoofdregel. Wat zijn de uitzonderingsgevallen? De heer Witteveen citeert de omschrijving van de VAR: gevallen waarin alle betrokkenen hun argumenten reeds bij de voorbereiding van het besluit zo uitputtend hebben gewisseld dat bij voorbaat vaststaat dat een bezwaarschriftenprocedure geen toegevoegde waarde zal hebben. Met de heer Witteveen meen ik dat dit inderdaad gevallen zijn die in de zin van het wetsvoorstel geschikt zijn voor rechtstreeks beroep. Dit zijn echter niet de enige gevallen. In een andere categorie gevallen gaat het geschil bijvoorbeeld uitsluitend over een rechtsvraag. Daarin zijn met andere woorden de feiten of het beleid niet in geschil. Daarbij is vervolgens duidelijk dat de partijen een antwoord van de rechter op die rechtsvraag willen. Ook in die gevallen kan de bezwaarschriftprocedure geen toegevoegde waarde hebben. Te denken is het geval dat na een wijziging van de belastingwet tussen de fiscus en een belastingplichtige verschil van inzicht ontstaat over het antwoord op de vraag of een bepaald veel gebruikte fiscale constructie nog steeds toelaatbaar is. Veelal zullen in die situatie beide partijen er belang bij hebben dat die vraag door de Hoge Raad zo snel mogelijk beantwoord wordt. Dit laat ook zien dat het praktisch nut van het rechtstreekse beroep niet alleen maar kan worden afgemeten aan het aantal keren dat er gebruik van wordt gemaakt en dat het wordt toegepast, zo merk ik op aan het adres van de heer Holdijk. De versnelling van een proefprocedure kan ertoe bijdragen dat een groot aantal soortgelijke gevallen sneller afgehandeld kan worden dan wel überhaupt niet ingediend wordt. Ik kan ook uit eigen ervaring vertellen over situaties in het milieurecht en in het ruimtelijke ordeningsrecht die in wezen neerkwamen op een burenruzie, een geschil tussen twee bewoners. Wat het bestuur ook beslist, het geschil wordt voorgelegd aan de rechter. Het gaat alleen om de vraag hoe de situatie moet worden beoordeeld zoals de partijen die zien. Ook in een dergelijke situatie heeft men er belang bij dat er een eindoordeel wordt geveld. Men wil niet dat nog een aantal tussenfasen moeten worden doorlopen. Op voorhand valt niet te zeggen om welke categorieën het gaat. Ook valt niet te verwachten dat dit vaak wordt toegepast. Uit evaluaties blijkt alleen dat het in een beperkt aantal uitzonderingsgevallen juist nuttig kan zijn. Ik herhaal dat dit ook nuttig blijkt te zijn in de zin dat er een aantal voorstellen voor een dergelijke procedure is gedaan. Dat is het tweede belang van dit wetsontwerp, los van de vraag of het ook veelvuldig op andere terreinen zal worden toegepast. Deze regeling hebben wij nodig om te voorkomen dat door afzonderlijke regelingen en soorten aanpak er een verscheidenheid aan figuren, aan procedures en aan rechtsposities van belanghebbenden ontstaat. In essentie is de functie van de Algemene wet bestuursrecht dat ervoor wordt gezorgd dat de verscheidenheid in de bestuurswetgeving wordt voorkomen. Hieraan bestond behoefte. Hierom gaat het in dezen. Tegelijkertijd ligt in dit maatwerk besloten dat het niet voor de hand ligt, zoals de heer Witteveen suggereert, om het bestuur in het algemeen te verplichten tot wijzen op de mogelijkheid van de uitzondering. Nu de uitzondering beperkt is, Zou het alleen maar verwarrend en misleidend zijn om daar iedere keer op te wijzen. Als het bestuur op voorhand denkt dat een concreet geval vatbaar is voor rechtstreeks beroep, dan staat het dat bestuur vrij om dit te vermelden in het besluit. Een tegenvraag kan zijn hoe wij weten dat het middel om rechtstreeks beroep in te stellen alleen in uitzonderingsgevallen zal worden benut. Daarvoor zijn nu juist de waarborgen ingebouwd. De belangrijkste waarborg op dit punt is dat partijen ermee moeten instemmen. Het bestuur dus ook. Dat is geen rechtsvraag, maar een beleidsvraag. Er is ook een belangrijke rem, want de belanghebbende moet uitdrukkelijk een verzoek doen. Daarmee moeten het bestuur en alle betrokkenen instemmen. De rechter heeft de mogelijkheid om zonder veel motivering terug te verwijzen. Dat is de laatste waarborg in het systeem tegen het risico dat beide partijen in onderlinge overeenstemming de problemen op het bordje van de rechter leggen terwijl die er nog niet rijp voor zijn. Mevrouw Broekers maakte zich hier ook zorgen om. De rechter kan het onderzoek onderbreken en de zaak naar het bestuur terugverwijzen voor behandeling in bezwaar. Als de rechter aanleiding ziet om dat veelvuldig te doen, ontstaat de nodige normering van de vraag wat al dan niet geschikt is. Ook in die zin is het aan de rechter om te beoordelen waar de lat moet worden gelegd als er misbruik wordt gemaakt. Ik wijs er ook nog op dat het bestuur een extra risico loopt dat het besluit wordt vernietigd, de zaak wordt terugverwezen naar het bestuur voor behandeling en het bestuur wordt veroordeeld in de kosten en eventueel in de inmiddels betaalde griffierechten als dat bestuur zaken al te lichtvaardig geschikt acht. Ook wordt er tijd verloren. De terugwijsmogelijkheid van de rechter fungeert dus als noodrem. Ik betwijfel dat dit schering en inslag is, maar mocht het toch blijken, dan normeert de rechter op die wijze in wezen het gebruik dat van de procedure wordt gemaakt. In dat geval ben ik het met mevrouw Broekers eens dat de procedure dan weinig zin heeft. Dat veronderstelt echter een situatie dat er veelvuldig terugverwezen moet worden. In andere gevallen, waar twee partijen het erover eens zijn, zal uit de uitspraken van de rechter moeten blijken wie van de partijen gelijk heeft. Dan zal ook kunnen blijken wat de winst is van de bezwaarschriftenprocedure. Ik verwacht niet dat de rechter veel zaken zal moeten terugsturen naar de bezwaarfase, want dan zoude tijdwinst in tijdverlies veranderen. Het oogmerk van het wetsvoorstel is tijdwinst behalen in die gevallen waar dit kan. Daarom is er ook alles aan gedaan om de procedure zo eenvoudig mogelijk te maken. Anders dan de heer Witteveen veronderstelt, kan er dan ook geen sprake van zijn dat partijen zich tussentijds tot de rechter wenden om uitsluitsel te krijgen over de vraag of een zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep. Die mogelijkheid sluit het wetsvoorstel nu juist uitdrukkelijk uit. Dat is ook de reden waarom het begrip niet verder genormeerd wordt, want dat heeft geen functie. Daar waar een normering nodig zou zijn, zal dit blijken uit het terugverwijzingsbeleid van de rechter. Voor het overige gaat het, zoals bij alle prorogatie van een instantie, om onderlinge overeenstemming tussen partijen omdat zij menen dat afstand kan worden gedaan van een instantie. Het is in wezen een simpel, digitaal systeem. Zodra een van de betrokkenen neen zegt, gaat de bezwaarschriftprocedure door. Als de rechter meent dat het bestuur ten onrechte de zaak doorverwijst, gaat de zaak door als bezwaarschrift en wordt de beroepszaak onderbroken. De toetsing in de bezwaarschriftenfase is, anders dan mevrouw Broekers veronderstelt, niet noodzakelijkerwijze een doelmatigheidstoetsing. De rechter toetst bij de terugverwijzing ook niet op de doelmatigheid. De primaire vraag – dat is de reden voor de bezwaarschriftenprocedure – betreft doorgaans de toetsing of alle feiten beschikbaar zijn. Dat blijkt ook uit het beroep, namelijk of het beroep gaat over nieuwe feiten die gesteld worden en die opnieuw beoordeeld moeten worden. De tweede vraag die bij een bezwaarschriftenprocedure doorgaans aan de orde komt, is of het beleid duidelijk is en voldoende gemotiveerd. Ook die gevallen laten zich onmiddellijk en vrij snel schiften van de zaken waarin duidelijk is dat er een beslissing nodig is en waarbij in wezen alle elementen voor het besluit beschikbaar zijn. Tegelijkertijd ligt daar ook in besloten dat met het oordeel van het bestuursorgaan dat een zaak niet geschikt is, het bestuursorgaan niet aangeeft dat er zelfs nog ruimte is voor een beleidsbeslissing. Het kan heel wel zijn dat dit berust op de constatering dat het nieuwe feiten betreft die in de motivering meegenomen moeten worden, zonder dat het beleid een grotere ruimte geeft. Men wil dan in het licht van het bezwaar het besluit zekerder maken tegen vernietiging. Dat is vaak ook waar de bezwaarschriftenprocedure toe dient. In antwoord op de vragen van mevrouw Broekers en de heer Dolle wijs ik erop dat het wetsvoorstel met opzet niet regelt wie binnen het bestuursorgaan beoordeelt of een zaak al dan niet geschikt is voor rechtstreeks beroep. Ook in dat opzicht moet het zo eenvoudig mogelijk gehouden worden. Dit sluit niet uit dat als een bestuursorgaan het nuttig oordeelt, het de deskundigen van de bezwaarschriftencommissie kan raadplegen. De wetgever moet dit echter niet als voorwaarde gaan voorschrijven, want in wezen zijn wij dan bezig om de bezwaarschriftenprocedure te handhaven maar deze op een andere wijze in te richten. De wet sluit niet uit dat het bestuur zelf tot het oordeel komt dat de zaak geschikt is en laat dit geheel aan de beoordeling van het bestuur. Zelfs is inschakeling van de bezwaarschriftencommissie niet verboden, zij het dat het niet voor de hand ligt bij een beslissing die vooral snel moet worden genomen. Het feit dat niet een onafhankelijke instelling oordeelt over de geschiktheid, is inherent aan de bezwaarschriftenprocedure waarbij het altijd het bestuur is dat beslist op het advies over de bezwaarschriftenprocedure. De bezwaarschriftenprocedure is derhalve niet een onafhankelijke rechter in andere gedaante. Ook de vraag of daaraan voorbijgegaan kan worden, is een kwestie die het bestuur zelf kan oordelen. De procedure van het bezwaarschrift gaat om een hernieuwde afweging. Het is dan ook aan het bestuur om te bezien of een hernieuwde afweging zinvol is of niet. De heer Dolle heeft de kwestie van de derde belanghebbende aangesneden. Als een derde belanghebbende bijvoorbeeld niet betrokken geweest is bij het vooroverleg over een bouwvergunning en er wordt een bezwaarschrift ingediend, ligt het niet voor de hand dat men kiest voor direct beroep. Dan zijn er immers nieuwe feiten en argumenten die niet meegewogen zijn in het besluit. Zou het bestuur dat wel doen en zou de rechter niet terugverwijzen, nogmaals, dan is de uitkomst van zo’n procedure dat het besluit vernietigd wordt en de zaak alsnog moet worden overgedaan. Daarvoor zal een bestuur niet kiezen in die situatie. Dat moet u zien in de praktische operatie. Het bestuur zal instemmen met direct beroep als zij de verwachting heeft dat het besluit zoals het er ligt in beroep bevestigd zal worden. Idem dito zal in die situatie degene die bezwaar indient akkoord gaan met direct beroep als hij de verwachting heeft dat zijn argumenten steekhoudend zijn. Juist daarin en in het vereiste van instemming van beide partijen ligt de waarborg dat het niet zal leiden tot veel onnodige procedures maar juist gebruikt zal worden in die zaken waar het tot een versnelling kan leiden. Voorts vraagt de heer Dolle om een voorbeeld van een categorie van besluiten waarvoor nu al in een beleidsregel zou kunnen worden vastgelegd dat in beginsel rechtstreeks beroep mogelijk is. Die voorbeelden zijn nog niet te geven, anders dan de voorbeelden van een aantal wetsvoorstellen waarin een dergelijke procedure wordt voorgesteld in de wettelijke regeling zelf. Ik verwacht niet dat er veelvuldig gebruik van gemaakt zal worden. Dat sluit niet uit dat in de praktijk na verloop van tijd zal blijken dat het bij een bepaalde categorie besluiten regelmatig wordt toegepast. In die situatie kan eventueel een beleidsregel worden opgenomen. Ook dan moet men niet meteen van de uitzondering regel gaan maken, want dan verliest men de situatie. Het blijft maatwerk. Deze regeling biedt een experimentenregeling aan het bestuur om ermee in te stemmen in die situaties die het bestuur ervoor geschikt acht. Ik heb gewezen op het veel grotere gevaar dat op dit moment dreigt, namelijk dat het in verschillende regelingen verschillend georganiseerd gaat worden. Dan zijn wij veel verder van huis dan met deze regeling die het in het algemeen mogelijk maakt. Als een bestuursorgaan wel een beleidsregel opstelt, zal daar uiteraard naar verwezen kunnen worden in het besluit.
De heer Holdijk vroeg mij nog naar de ervaringen met de mogelijkheid van rechtstreeks beroep tegen beslissingen van de NMa. De regeling waarin die voorziening is opgenomen, heeft nog geen kracht van wet. Wij hebben daarmee dus nog geen ervaringen opgedaan. De enige ervaring die wij met rechtstreeks beroep hebben, dateert van voor 1994. Toen bestond een dergelijke mogelijkheid in het belastingrecht, waarvan toen spaarzaam gebruik werd gemaakt. De vraag van de heer Holdijk of het bestuursorgaan de mogelijkheid heeft een prorogatieverzoek af te wijzen, ook als de zaak wel geschikt zou zijn, beantwoord ik met ”ja”. Nogmaals, er is niet alleen toetsing van de vraag ”geschikt of niet geschikt”. In dat geval zal ook het bestuursorgaan dat kunnen herbeoordelen. Er is inderdaad sprake van een discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan. Er kan voor worden gekozen om in beginsel geen instemming te verlenen met verzoeken om rechtstreeks beroep. De aanwezigheid van een objectief criterium dat de zaak geschikt moet zijn voor rechtstreeks beroep vormt alleen maar een waarborg dat het bestuursorgaan zorgvuldig omgaat met de uitoefening van die discretionaire bevoegdheid, met name wanneer de zaak kan worden terugverwezen door de rechter indien men van mening is dat die nog niet geschikt is voor beoordeling door de rechter. Zelfs dat gebeurt zonder criterium.
De heer Holdijk stelt dat het bestuur in de praktijk reden kan zien om alleen bij tweepartijengeschillen in te stemmen met rechtstreeks beroep. Ik denk ook dat het bij tweepartijengeschillen vaker zal voorkomen dan bij meerpartijengeschillen. Maar ook bij meerpartijengeschillen is het niet ondenkbaar. Het komt weleens voor dat bij het vooroverleg over een bouwvergunning ook buren zijn betrokken. Het is mogelijk dat alle partijen besluiten het bestuur te verzoeken om hun geschilpunt direct aan de rechter voor te leggen. Ik heb vele malen meegemaakt, ook in het milieurecht, dat dit verstandiger zou zijn. Daarbij is niet gegarandeerd dat met deze regeling het verstand zal zegevieren in die zaken. Nog vaak zal een bezwaarschriftenprocedure worden gevolgd, als rechtstreeks beroep geen uitkomst biedt. De heer Dolle werpt de problematiek op van de derdebelanghebbende die geen bezwaar indient. Ook als het besluit geheel aan zijn oorspronkelijke verzoek tegemoet komt en er geen reden is voor bezwaar, blijft hij voor de rechter potentieel partij bij de zaak en kan hij opmerkingen maken. In die zin verliest hij geen rechten, maar is het redelijk dat hij niet uitdrukkelijk bij gebrek aan bezwaar zal moeten instemmen met de eventuele prorogatie. Dan wordt zijn standpunt in wezen behartigd door het bestuursorgaan. Mevrouw Broekers vraagt zich af hoe dit verenigbaar is met het streven van het kabinet om geschillen te voorkomen. De tegenspraak die zij signaleert zie ik niet. Het proces van mediation wordt inderdaad ingegeven door de wens om onnodige geschillen te voorkomen. Direct beroep, de prorogatie, berust nu net op het gegeven en op de beoordeling van beide partijen dat het rechtsgeschil onvermijdelijk is en dat de bezwaarschriftenprocedure er niets aan wijzigt. In al die gevallen waarin de verwachting is dat de bezwaarschriftenprocedure het geschil voor de rechter kan voorkomen, is het waarschijnlijk dat een van de partijen niet zal instemmen met de prorogatie. De prorogatie is alleen zinvol wanneer en gaat uit van de vooronderstelling dat er geschillen zijn waarbij het geschil voor de rechter onvermijdelijk is. Dan is het niet zinvol om de procedure te rekken met een bezwaarschriftenprocedure. Ik ben mij ervan bewust dat wij in zekere zin een vooronderstelling doen over de toekomstige praktijk. Als hier veelvuldig gebruik van wordt gemaakt en als dat niet leidt tot terugwijzen door de rechter en niet tot andere oordelen door de rechter, dan is dit wetsvoorstel een succesvolle operatie. Zou dit wetsvoorstel leiden tot veelvuldig terugwijzen door de rechter of zou in prorogatie veelvuldig het besluit vernietigd worden waardoor alsnog een besluit door het bestuur moet worden genomen, dan zullen wij moeten bezien of dit een verstandig besluit is geweest. Nogmaals, ik schat in dat de rechter met de terugwijsmogelijkheid die situatie kan voorkomen. Door de balans van standpunten kan een situatie ontstaan waarin de waarborgen zullen verzekeren dat de prorogatie niet leidt tot onnodig beslag op de rechter, maar juist kan functioneren om het onnodig rekken van procedures te voorkomen. Vandaar dat ik heb toegezegd om al na een jaar de werking van de wet te evalueren. Dat is van belang in dezen. Inderdaad, wij begeven ons hier tot op zekere hoogte op onbetreden terrein op basis van schattingen, evaluaties en behoeften in andere procedures. Juist de behoefte in specifieke gevallen rechtvaardigt een algemene regeling, ook als wij de verwachting hebben dat het in het algemeen een uitzondering zal worden.
De heer Witteveen (PvdA, p. 1355): Mevrouw de voorzitter. Ik dank de minister voor de beantwoording van de vragen. Het stelsel van rechtsbescherming tegen bestuursbeslissingen dat wij in Nederland gaandeweg ontwikkeld hebben, heeft de grote deugd dat het rechtvaardig is en eenvoudig en goed uit te leggen. Je hebt altijd eerst een bezwaarschriftprocedure en daarna pas toegang tot de rechter. Dat werkt in de praktijk ook buitengewoon goed. De bezwaarschriftprocedure voldoet in alle opzichten aan de verwachtingen die men ervan had toen zij werd ingevoerd. Het is een manier waarop conflicten kunnen worden bijgelegd en het voorkomt dat massaal gebruik wordt gemaakt van de gang naar de rechter, met alle nadelen van dien. Het is de vraag of het wel verstandig is om aan dat systeem te gaan tornen met het risico dat het nieuwe systeem minder goed functioneert en veel lastiger is uit te leggen aan alle betrokkenen. Die zorg bij mijn fractie is in het geheel niet ingegeven door een verschil van mening over de doeleinden. Daar zijn wij het helemaal over eens. Wij schatten de gebeurtenissen echter anders in. Het feit dat de Raad van State zulke waarschuwende geluiden heeft laten horen, heeft indruk op ons gemaakt. Ik heb de minister horen zeggen dat hij niet verwacht dat het in de praktijk veel zal voorkomen dat rechters gaan terugverwijzen. Als dat wel zou gebeuren, zou dat natuurlijk tijdverlies opleveren. Waar is die verwachting eigenlijk op gebaseerd? Kunnen wij in de logica van de situatie van zo’n rechtstreeks beroep redenen vinden om aan te nemen dat men dat toch niet zal gaan doen? Zal het niet toch regelmatig voorkomen dat bestuur en burger met elkaar afspreken om maar eens naar de rechter te gaan, omdat dat voor beide partijen tijdwinst oplevert? De rechter moet dan constateren dat er nog allerlei onbenutte mogelijkheden zijn die in de bezwaarschriftprocedure hadden kunnen worden bekeken. Daar moet dan jurisprudentie over worden gevormd met commentaar door bestuursrechtsjuristen. Op lange termijn zou dat weleens averechts kunnen werken. Daar maakte ik mij zorgen over. Ik dacht dat er dan geen tussentijdse uitspraak zou kunnen worden gedaan, want daar kennen wij geen voorziening voor in het bestuursprocesrecht. Ik dacht veeleer aan de situatie dat bestuur en burger met elkaar afspreken dat zij de kans nemen dat zo’n rechtstreeks beroep succes oplevert, terwijl ze nog niet goed hebben bekeken of de Donner bezwaarschriftprocedure misschien geschikter zou zijn. De vragen van mijn fractie hadden ook betrekking op het vage begrip ”geschiktheid”. De minister meent dat dit niet scherper te formuleren is en dat we beleidsregels of regels uit de praktijk moeten afwachten om dat begrip duidelijker te krijgen. Als dat het geval is, dan is het geen eenvoudig systeem meer. Dan zit je de hele tijd met bestuurders en burgers met hun raadslieden die zich afvragen of een besluit geschikt is voor rechtstreeks beroep, met het aantrekkelijke perspectief van tijdwinst, of dat toch de bezwaarschriftprocedure moet worden gevolgd. Uit een oogpunt van rechtszekerheid lijkt mij dat een riskante weg. Vandaar dat mijn fractie de argumenten van mevrouw Broekers-Knol heel interessant vond. Zij bracht een aantal thema’s naar voren dat ik in het geheel niet onder ogen had gezien. Ik denk met name haar suggestie om de vraag van de geschiktheid, als burger en bestuur beide denken aan rechtstreeks beroep, voor te leggen aan de bezwaarschriftencommissie. Als die commissie een en ander niet geschikt vindt, dan zit je eigenlijk al aan het begin van de bezwaarfase. Dan heeft dat in ieder geval niet tot tijdverlies geleid. Dit lijkt mij een aanpassing van het systeem die misschien beter zou werken. Het risico van onzekerheid en tijdverlies door een nodeloze rechtsgang bij het rechtstreekse beroep en het niet benutten van het bezwaarschriftsysteem lijkt mij dan beter gewaarborgd. Ik vind dat er heel zware overwegingen moeten zijn, goed onderbouwd, om een zo efficiënt, doelmatig en snel systeem als wij nu hebben te veranderen. Het risico is aanwezig dat het daardoor minder snel en misschien minder goed gaat werken.
De heer Dölle(CDA, p. 1356) : Voorzitter. Ik dank de minister voor de beantwoording. Op een punt dat wij in eerste termijn naar voren hebben gebracht, heeft de minister niet als zodanig gereageerd. De evaluatie komt echter snel. Ik neem aan dat een aantal vraagstukken dat de PvdA naar voren heeft gebracht, daarin wordt meegenomen. Ik sprak over de kans dat met name mensen die weinig idee hebben van de rechtsgang, dus niet instituties of professionele organisaties, maar mensen die kwaad zijn over een bepaald besluit, te snel doorschieten naar de rechter en daarmee afzien van de mogelijkheden van vooral de doelmatigheidstoets, die soms dicht in de buurt komt van mediation-achtige situaties. De minister zal waarschijnlijk reageren met de stelling dat sprake is van een waarborg, omdat het bestuursorgaan het er ook mee eens moet zijn. Als dat bestuursorgaan het ermee eens is, terwijl de kwestie vervolgens wordt terugverwezen, moet men griffierechten en dat soort dingen betalen. Die kwestie regelt zichzelf volgens de minister. Dat zou kunnen, maar ik zou het op prijs stellen als dat element in de evaluatie wordt onderzocht, op een manier die methodologisch verantwoord is. Dan iets over de adviescommissie. Deze is in de schriftelijke voorbereiding gesuggereerd. De minister zegt er nu iets anders over. Ik ben daar blij mee. In de memorie van antwoord zegt hij dat het inschakelen door een bestuursorgaan van bijvoorbeeld de voorzitter van een adviescommissie niet past. Nu stelt de minister echter dat dit een mogelijkheid is, maar dat dit wordt overgelaten aan het bestuursorgaan. Als ik dat goed heb begrepen, dan is dat een goede ontwikkeling. Geen enkele situatie is hetzelfde, maar in de situaties die ik ken, kan ik me goed voorstellen dat advisering, zeker in de aanvang, over de vraag of iets geschikt is, niet wordt verricht door de mensen die later bij het bestuursorgaan moeten adviseren over de uiteindelijke beslissing als er is terugverwezen door de rechter, maar door mensen die er vanwege hun ervaring verstand van hebben. Zij zien vrij snel, gelet op de standaardpraktijk in een gemeente of provincie, wat er aan de hand is. Dat versnelt. Ik ben blij dat de minister, als ik hem goed heb begrepen, deze verruiming ten opzichte van wat in de memorie van antwoord staat, mogelijk acht. Dat is een belangrijk punt. Voorzitter. Ik heb me in geval van de derde belanghebbende misschien niet correct uitgedrukt. Het gaat om de derde belanghebbende die zich in eerste instantie afzijdig houdt, ten gunste van wie het besluit is genomen, waarover vervolgens een geding ontstaat tussen degene die het besluit heeft genomen en een bezwaarde. De laatste twee besluiten vervolgens de instantie van de bezwaarschriftenprocedure over te slaan en direct naar de rechter te gaan. De derde belanghebbende is dan uiteraard ook gerechtigd om mee te doen. Het zou wellicht mogelijk zijn geweest dat men in een bezwaarschriftenfase tot een oplossing was gekomen, die had verhinderd dat het conflict was doorgaan. Kortom, de begunstigde schikt in die fase hier en daar wat in. Ik geef onmiddellijk toe dat dit niet het belangrijkste punt is. Ik wilde echter de bedoeling van onze vraag nog even verduidelijken. Mijn fractie zal het voorstel steunen.
De heer Holdijk (SGP) ( p. 1356): Mevrouw de voorzitter. Ik dank de minister voor zijn concrete, rechtstreekse beantwoording van de vragen, die onze fracties in eerste termijn hebben voorgelegd. Ik kan mij goeddeels in deze antwoorden vinden. Ik kom op een enkel aspect terug. Er is bij de behandeling van het voorstel gebleken dat de waarde van de bezwaarschriftenprocedure als zodanig in confesso is en dat daarover geen verschil van mening tussen de regering en de Kamer bestaat. Het komt er bij dit wetsvoorstel op aan welke gedachten, voorstellingen of misschien zelf vooronderstellingen men huldigt ten aanzien van de verwachte effecten ervan. Om die reden hadden onze fracties, zoals in eerste instantie gemeld, graag een wat breder experiment gezien. De minister zegt dat ik met deze regeling bediend word, omdat zij een experimenteerpositie biedt. Dat is waar, zeker in combinatie met de toezegging dat de regeling uiterlijk na een jaar geëvalueerd zal worden. Dan kan duidelijk worden of de verwachtingen die we nu ventileren, op de feiten berusten. Ik heb inderdaad gevraagd naar ervaringen die met de NMa en de Mededingingswet waren opgedaan. Het antwoord was heel duidelijk. De minister verwees nog even naar de ervaringen in het belastingrecht. Deze gaven weinig aan over positieve of negatieve verwachtingen rondom dit experiment. De minister zei dat hier zeldzaam gebruik van werd gemaakt. Hieruit valt heel weinig af te leiden. Blijft in onze visie staan dat we aan een experiment beginnen. Er bestaan verschillende verwachtingen over wat het effect daarvan zal zijn. De minister heeft gezegd dat deze regeling is bedoeld om te voorkomen dat in de bestuurswetgeving verscheidenheid van procedures ontstaat. Ik heb mij afgevraagd of het nou wel zo’n ramp is als op specifieke terreinen in de bestuurlijke sector ervaring wordt opgedaan met prorogatie. Ik denk dat wij daar alleen maar winst mee behalen voor een meer algemene regeling zoals nu wordt voorgelegd. Onze fracties zijn niet vrij van de ambivalentie waarvan ik in eerste instantie melding maakte, maar gegeven de korte experimenteerperiode willen wij het voorstel een kans geven.
Mevrouw Broekers-Knol(VVD, p. 1357): Voorzitter. Ik sluit aan bij de laatste woorden van de heer Holdijk. De wet zal over een korte periode geëvalueerd worden, namelijk over een jaar. Het is dus een experiment van een jaar en daarom zouden de fracties van SGP en ChristenUnie maar in moeten stemmen met dit wetsvoorstel. Een dergelijke situatie is al eerder voorgekomen. In het aprilnummer van Ars Aequi is een artikel verschenen van Rolf Ortlep. Hij schrijft het volgende. ”Uit de eerste evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht in 1994-1996 kwam naar voren dat de bezwaarschriftprocedure in veel gevallen wel degelijk een grote toegevoegde waarde heeft en bovendien noodzakelijk is om de omvang van het beroep op de bestuursrechter binnen redelijke grenzen te houden. Echter, dat deed niets af aan het feit dat de commissie Evaluatie Algemene wet bestuursrecht aanleiding zag om een beperkte uitbreiding van de uitzondering op de bezwaarschriftprocedure te heroverwegen. Uiteindelijk werden zes varianten bedacht. Na lang gesteggel bleek de mogelijkheid om met instemming van partijen de bezwaarschriftprocedure over te slaan, de voorkeur te genieten.” ”Na lang gesteggel”. Na twee jaar is de Algemene wet bestuursrecht, na het in werking treden van de wet in 1994, geëvalueerd. Nu zouden wij dit wetsvoorstel moeten aannemen, een experimentenregeling moeten treffen en over een jaar moeten evalueren. Misschien komen wij dan tot de conclusie dat het toch niet werkt of alleen in een enkel heel uitzonderlijk geval. Ik wil even terugkomen op het belang van de bezwaarschriftprocedure en het belang van de Algemene wet bestuursrecht. Het belang van de AWB is dat zij rechtsbescherming biedt aan de burger tegen besluiten van een bestuursorgaan. De bezwaarschriftprocedure in de AWB is een buitengewoon effectieve methode voor de burger, die niet alles weet, die niet alles goed kan motiveren en die ook niet precies weet hoe de regeltjes in elkaar zitten als hij bezwaar wil maken tegen een besluit van een bestuursorgaan. De mogelijkheden om de gronden nog aan te vullen, om met de overschrijding van de termijn rekening te houden of om te corrigeren als de handtekening niet klopt, zijn er om de burger een maximale rechtsbescherming te bieden. Ik heb de minister, die ik overigens hartelijk dank voor zijn beantwoording, horen zeggen dat de mogelijkheid van rechtstreeks beroep moet bestaan als partijen het erover eens zijn dat het alleen maar een juridisch probleem is. Dat is immers efficiënt en snel. Dan kan men opschieten en dan hoeft men niet eindeloos lang in procedures te blijven steken. Daar hoort de minister mij niet over piepen. Ik ben het met hem eens dat dit nuttig is, maar de minister gaat daarbij wel uit van gelijkwaardige partijen die precies weten waar het over gaat en die precies doorhebben wat de problemen zijn. Dan hebben wij het niet over de burger die bezwaar maakt tegen een besluit van een bestuursorgaan omdat hij daar niet tevreden of gelukkig mee is en die niet weet hoe de zaak precies juridisch moet worden aangepakt. De gevallen waarvan de minister uitgaat doen zich dus inderdaad in een uitzonderlijk klein aantal gevallen voor. Moet deze mogelijkheid dan via de AWB worden geregeld of kan dat ook met de bestaande bezwaarschriftprocedure? Als het zo duidelijk is dat beide partijen ervan overtuigd dat het alleen een rechtsvraag betreft, dat alle andere zaken dus niet aan de orde zijn en dat je dus het beste meteen naar de bestuursrechter kunt stappen, is het tussenstapje van de bezwaarfase toch geen enkel probleem? Dat is dan toch heel snel afgehandeld? Om het heel eenvoudig te zeggen: dat is dan toch een eitje? Daar hebben wij toch geen problemen mee? Daar hoeven wij toch niet eindeloos over te doen? Bezwaar maken moet de burger meestal binnen zes weken doen; dat is de gebruikelijke termijn die er voor staat. Dat het vervolgens langer duurt voordat de bezwaarfase is afgerond, ligt niet zozeer aan degene die bezwaar maakt, want die heeft maar zes weken de tijd om bezwaar te maken, maar aan het bestuursorgaan. Als wij tempo willen hebben, kijk ik dan ook naar het bestuursorgaan. De antwoorden van de minister hebben de VVD-fractie er niet van overtuigd dat dit wetsvoorstel op dit moment op deze wijze zou moeten worden aangenomen.
Minister Donner (p. 1357): Mevrouw de voorzitter. Omdat de heer Witteveen bij het begin van mijn betoog niet aanwezig was, benadruk ik dat het belang van de bezwaarschriftenprocedure ons niet verdeeld houdt. Daar gaat het dus niet over. De eerdere evaluatie in 1996 heeft dat bevestigd, maar tegelijkertijd is er geconstateerd dat het blindelings vasthouden aan de bezwaarschriftenprocedure in een aantal gevallen tot overbodige procedures en tot een overbodige lengte leidt. Daar is de zaak mee begonnen. In de praktijk is echter te zien dat de onvrede met de lengte van de bezwaarschriftenprocedure iedere keer de wetgever in verleiding brengt om die procedure af te schaffen of de procedure facultatief te maken. Op dit moment liggen bij de Eerste Kamer drie wetten voor, de Gaswet, de Elektriciteitswet en de Mededingingswet, waarbij op het punt van de bezwaarschriftenprocedure wijzigingen worden voorgesteld met een voor bestuur dan wel partijen nadelige positie. Het risico dat de zaak aan de rechter wordt voorgelegd is bovendien groter dan in de voorgestelde procedure. In die gevallen kan de betrokkene immers rechtstreeks naar de rechter. Het bestuur kan eventueel achteraf zeggen het toch als bezwaar te willen behandelen als men het proces heeft verloren. In het andere geval kan zelfs dat niet. Bij de zorgen over het belang van de bezwaarschriftenprocedure stel ik vast dat de wetgever op een aantal terreinen zonder meer aanstuurt op het beperken van de bezwaarschriftenprocedure. Dat klopt. Dat is bevestigd door de evaluatie. De heer Holdijk vindt het helemaal niet bezwaarlijk om verschillen te creëren. Als wij die eenmaal hebben gecreëerd, zal het echter zeer moeilijk zijn om ervan af te komen. Iedere sector zal zijn eigen voordelen willen veiligstellen. Binnen de kortste keren zullen wij dan weer de situatie zien waaruit de Algemene wet bestuursrecht is geboren, namelijk die van onduidelijkheid voor mensen over de procedure waarin zij zich bevinden. Dit is de achtergrond. Het gaat om de reële behoefte, met de erkenning dat er sprake is van een uitzondering.
De heer Witteveen(PvdA, p. 1358): De regering is toch medeverantwoordelijk voor het scenario dat opdoemt van drie wetten waarin de bezwaarschriftprocedure wordt afgeschaft? Minister Donner (p. 1358): In de loop van de tijd zijn deze wetten in discussie met de Tweede Kamer ontstaan. Daarom is ook in ieder van die wetten voorzien dat bij aanvaarding van het huidige wetsvoorstel de procedure in de plaats treedt van de procedure die in die wetten wordt voorzien. Aanvaarding van dit wetsvoorstel heeft dus harmoniserende werking. Als het wetsvoorstel niet wordt aanvaard, moet de Kamer besluiten om de drie wetsvoorstellen te verwerpen vanwege dit aspect dan wel de toenemende verscheidenheid te aanvaarden. Er is door de regering juist door de amendering en de roep om het systeem te veranderen voorzien in deze regeling. De heer Witteveen vraagt waarom er geen beoordeling komt van de adviescommissie, of de voorzitter van die commissie, of de zaak geschikt is voor doorverwijzing. In antwoord op de vraag van de heer Dolle heb ik aangegeven dat het wetsvoorstel dat op zichzelf niet uitsluit. Als wij dat wettelijk voorschrijven, voeren wij in wezen een tweede rechterlijke instantie in, namelijk de voorzitter van de bezwaarschriftencommissie. Het criterium is dan de geschiktheid. De bezwaarschriftenprocedure wordt dan bovendien zodanig gewijzigd dat het geen besluit van het bestuur is of de zaak geschikt is. Dat is immers aan de voorzitter van de adviescommissie. Wij zijn dan inderdaad een omslachtig systeem aan het creëren. Ik ben het eens met de nadruk op het belang van eenvoud en de verdedigbaarheid van het huidige systeem. Daarom wordt ook de meest eenvoudige structuur geïntroduceerd voor afwijking, namelijk als alle partijen het ermee eens zijn en de rechter geen aanleiding ziet tot terugverwijzing. Mocht uit de praktijk blijken dat er veelvuldig terugverwezen wordt of dat het bestuur in gevallen van direct beroep veelvuldig in het ongelijk gezet wordt, dan realiseer ik mij ten volle dat je dan bij de evaluatie moet constateren dat er niet aan de verwachtingen is voldaan. Dat moet je overwegen of je terug moet komen op het besluit. In tegenstelling tot wat mevrouw Broekers zegt, kan de procedure niet nu al versneld worden als men het daarover eens is. Ook als de vragen eenvoudig zijn, zal de bezwaarschriftenprocedure haar gang moeten gaan met het horen van partijen, het bezien van de geschriften en met de conclusie dat er alleen een rechtsvraag is. Dat betekent dat wij de burger tot een bureaucratische procedure veroordelen om de eenvoud te handhaven. Er wordt gezegd dat je altijd het risico loopt dat de burger niet precies weet wat zijn belang is. Een ding weet de Nederlandse burger in ieder geval, namelijk dat de gratis toegang tot de bezwaarschriftenprocedure aantrekkelijker is dan de gang naar de rechter waar griffierechten voor moeten worden betaald. Dat zal bepalen of de burger ja zegt. Als hij niet de kans heeft om in een bezwaarschriftenprocedure alsnog zijn gelijk te krijgen, is het vrij onwaarschijnlijk dat de Nederlandse burger het risico bij de rechter neemt, tegen betaling van het griffierecht. Als wij in het belang van de eenvoud vasthouden aan dit systeem terwijl bij evaluatie na evaluatie is gebleken dat het wenselijk is om maatwerk mogelijk te maken, dan wordt de vrees bepalend. Op dit punt is nu eenmaal keer op keer gebleken, ook uit de besluitvorming in de Tweede Kamer, dat het wenselijk is om een stap te nemen. De Tweede Kamer heeft dus al in drie wetten een regeling aanvaard naast deze regeling, die eveneens aanvaard is door de Tweede Kamer. Ten slotte vroeg mij de heer Dolle naar de derde belanghebbende die door de prorogatie niet de mogelijkheid had om eventueel te kunnen functioneren in het kader van de bezwaarschriftenprocedure. Hij gaf zelf ook al aan dat dit in wezen een marginale situatie is. Die situatie zal zich voor de rechter even hard voordoen. Het is vaak voorgekomen dat ook de rechter op een gegeven moment moet constateren dat je bezwaren in wezen zou kunnen oplossen, maar alleen bij de gratie van het feit dat de zekerheid er is van de beslissing die de rechter kan nemen. Juist die zekerheid biedt in mediationachtige situaties een oplossing. In het algemeen, zo is mijn mening, is er geen reden voor de derde belanghebbende, die volledig tot zijn recht is gekomen in het besluit, om te verwachten dat hij er minder uitkomt. Ik herhaal dan ook dat het, juist vanwege het feit dat er nu al verschillende procedures voorliggen, verkieslijk is om dit wetsontwerp te aanvaarden. Anders bestaat er alleen maar de mogelijkheid om de wetten te verwerpen dan wel verdergaande procedures te aanvaarden, die nu al zijn voorgesteld. Inderdaad moet strikt worden vastgehouden aan de evaluatie na een jaar, waarbij wordt nagegaan of de veronderstellingen juist zijn. Die stap zullen wij dus moeten nemen. Dit is geen bevlieging van vandaag of gisteren, maar al sinds 1994 en opnieuw in 1998 is dit keer op keer tot uitdrukking gekomen. Het wordt dus tijd om de eerste stap te zetten. Het zou jammer zijn, als wij op dat punt nu verder van huis raakten door het aanvaarden van een verscheidenheid aan procedures. De beraadslaging wordt gesloten.
De voorzitter (p. 1358): Ik constateer dat de fracties van de VVD en de PvdA stemming over dit wetsvoorstel wensen. Mitsdien zal over twee weken worden gestemd over dit wetsvoorstel. Volgende week is er namelijk geen vergadering in verband met 4 mei.
Dit artikel is met ingang van 1 oktober 2009 gewijzigd bij wet van 28 juni 2009 Stb. 383 (29 934) juncto artikel XXXIA van de wet van 18 juni 2009 Stb. 384 (31 751).
[Eindtekst] Artikel II, onderdeel 8
Artikel 7:1a, tweede lid, komt te luiden:
2. Het bestuursorgaan wijst het verzoek in ieder geval af, indien tegen het besluit een ander bezwaarschrift is ingediend waarin eenzelfde verzoek ontbreekt, tenzij dat andere bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk is.
Zie Losse wijzigingen Artikel II (29 934)
Dit artikel is met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij wet van 20 december 2012, Stb. 2012, 682 (Wet aanpassing bestuursprocesrecht; kamerstukken 32 450)
[Eindtekst] In artikel 7:1a, eerste lid, wordt «administratieve rechter» vervangen door: bestuursrechter.
VO = VvW
Voorstel van wet
In artikel 7:1a, eerste lid, wordt “administratieve rechter” vervangen door: bestuursrechter.
Memorie van toelichting
Zie Memorie van toelichting bij artikel 7:1.
[1] Blijkens het kabinetsstandpunt Evaluatie Algemene wet bestuursrecht (kamerstukken 1997/98, 25 600 VI, nr.46, blz.26) zou de commissie-Scheltema nader advies worden gevraagd over de voor- en nadelen van een wettelijke mogelijkheid om met instemming van alle partijen de bezwaarschriftprocedure over te slaan. Daarbij zou onderzocht moeten worden of het mogelijk is door het stellen van nadere voorwaarden aan de mogelijkheid van rechtstreeks beroep de nadelen daarvan te verzachten of weg te nemen.
[2] Artikelen 7:3, aanhef en onder c, en 7:4, vijfde lid, Awb.
[3] Kamerstukken II 1999/2000, 27 023, nrs. 1–3.
[4] Memorie van toelichting Algemeen, onder 1.3, op het voorstel dat heeft geleid tot de wet van 4 juni 1992 (Stb. 279).
[5] Zie K.H. Sanders, De heroverweging getoetst, Deventer, 1998, blz.147–149; 159–161. Verder blijkt uit het verslag over de periode 1996–1999 van de Bezwaarschriftencommissie Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Den Haag, 2000, blz.21, dat sinds de bezwaarschriftprocedure van toepassing is geworden op onderwijszaken, in nog slechts weinig zaken beroep wordt ingesteld: bij een gegrondverklaring van tussen de 10% en 15% van de bezwaarschriften, varieert het percentage ingestelde beroepen naar aanleiding van de beslissingen op het bezwaarschrift tussen de 5 en 15.
[6] J.B.J.M. ten Berge, e.a., Ervaringen met de Awb; het bestuursprocesrecht, Deventer, 1996, blz. 299-300.
[7] Toelichting op artikel I, onderdeel A, eerste lid, tweede alinea.
[8] Paragraaf 4. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel, derde tekstblok.
[9] Artikel I, onderdeel A.
[10] Paragraaf 4. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel, eerste tekstblok.
[11] Voor meer uitgebreide beschouwingen over het vraagstuk van de juridisering zij verwezen naar de nota «Juridisering in het openbaar bestuur» (Kamerstukken II 1998/99, 26 360, nr. 1).
[12] Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.
[13] Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 1994–1996. Verslag van de Commissie evaluatie Algemene wet bestuursrecht. Den Haag 18 december 1996
[14] Vgl. art. 329 e.v. Rv. Prorogatie in het civiele recht houdt in dat partijen overeenkomen dat wordt afgeweken van de normale regels inzake de absolute competentie van de rechter. Met de in dit wetsvoorstel geregelde mogelijkheid tot het overslaan van de bezwaarschriftprocedure kunnen partijen een bestuurlijke instantie overslaan, en geen rechterlijke instantie. In zoverre gaat de vergelijking dus mank. Wij zullen deze term zoveel mogelijk vermijden.
[15] Bestuur in geding, Provinciehuis Noord-Holland, november 1997, blz. 49–51.
[16] Vgl. de in de Vreemdelingenwet 2000 vervatte uitzondering (Kamerstukken I 1999/2000, 26 732 nr. 263) op de verplichte bezwaarschriftprocedure in asielzaken.
[17] Par. 5.2.
[18] In het belastingrecht was de prorogatiemogelijkheid als afzonderlijke procedure vormgegeven. Het nadeel hiervan is dat in verband met behoud van rechten parallel hieraan een bezwaarschrift zal moeten worden ingediend.
[19] Hiermee wordt aangesloten bij de regeling zoals die bestond in het belastingrecht vóór inwerkingtreding van de eerste tranche van de Awb. Deze regeling maakte het voor de belastingplichtige mogelijk om – met toestemming van de inspecteur – rechtstreeks beroep op de belastingrechter in te stellen (artikel 26 lid 3 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, zoals dit luidde voor 1-1-1994).
[20] Vgl. ABRvS 3 december 1998, JB 1999, 13 m.nt. FAMS, AB 1999, 107, m.nt. FM, Rawb 1999, 68, m.nt. Widdershoven inzake art. 6:2 onder b.
[21] Het eerder verschenen stuk inzake dit wetsvoorstel is gedrukt onder EK nr. 236, vergaderjaar 2002–2003.