Artikel 7:3

Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
a. het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,
b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
c. de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord,
d. de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord, of
e. aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad.

 

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoerd bij wet van 4 juni 1992 Stb. 315 (wetsvoorstel 21 221)

[bron: PG Awb I, p. 332-337]

[Eindtekst] Artikel 7:3 [6.3.8]
Van het horen van belanghebbenden kan worden afgezien indien:
a. het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,
b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
c. de belanghebbenden hebben verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord, of
d. aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad.

Voorontwerp

Van het horen van belanghebbenden kan worden afgezien, indien:
a. het bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk is,
b. de belanghebbenden hebben verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord, of
c. aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad.

Tekst RvS

Van het horen van belanghebbenden kan worden afgezien, indien:
a. het bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk is;
b. gehele of gedeeltelijke tegemoetkoming aan het bezwaar kennelijk in strijd met een wettelijk voorschrift zou zijn en bovendien de feiten die aan de beslissing op het bezwaarschrift ten grondslag zullen worden gelegd door de belanghebbenden niet worden bestreden;
c. de belanghebbenden hebben verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord;
d. aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad.

Advies RvS

Betwijfeld moet worden of het gestelde onder b van dit artikel de bestuurspraktijk veel duidelijkheid zal bieden. De vraag of een beslissing kennelijk in strijd zal zijn met een wettelijk voorschrift, waarbij van het horen van belanghebbenden kan worden afgezien, is minder gemak­kelijk te beantwoorden dan de bepaling lijkt te suggereren. Dit kan leiden tot een extra last voor de rechterlijke organen die tot nadere bepaling van die kennelijke strij­digheid worden geroepen.

Nader rapport

Met betrekking tot de gevallen waarin van het horen in de bezwaar­schriftprocedure kan worden afgezien, heeft een heroverweging plaatsgevonden. Deze heeft ertoe geleid dat onderdeel b is vervangen door de – ruimere – uitzonderings­grond van de kennelijke ongegrondheid. Deze omvat onder meer de in het oorspronkelijke onderdeel b opgenomen specifieke uitzonderingsgrond, alsmede de door de Raad bij paragraaf 4 gesugge­reerde specifieke uitzonderings­grond. In de memorie van toelichting wordt deze wijziging van artikel 6.3.8 uitgebreid gemotiveerd en geïllustreerd. Daar is tevens aangegeven dat in artikel 6.3.17, eerste lid, een motiveringsplicht betreffende de toepassing van artikel 6.3.8 is opgenomen.
Artikel 6.4.8 en artikel 6.4.17, eerste lid, zijn op overeenkomstige wijze aangepast.

Voorstel van wet

Van het horen van belanghebbenden kan worden afgezien indien:a. het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is
b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
c. de belanghebbenden hebben verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord, of
d. aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad.

Memorie van toelichting

In dit artikel wordt een aantal uitzonderingen geformuleerd op de hoofdregel van artikel 6.3.7.
Het gaat om een aantal uitzonderingsgevallen waarin van het horen van de betrokken belanghebbende(n) achterwege kan blijven, wanneer zulks voor een zorgvuldige heroverweging en besluitvorming niet nodig is. Artikel 6.3.8, onderdelen a tot en met d, noemt vier typen van gevallen waarin het horen van belanghebbenden kan worden afgezien: (a) het bezwaar is kennelijk niet-ontvankelijk, (b) het bezwaar is kennelijk ongegrond, (c) de belanghebbende heeft te kennen gegeven geen behoefte te hebben om te worden gehoord, of (d) aan de bezwaren van de indiener van het bezwaarschrift wordt volledig tegemoet gekomen en eventuele andere belanghebbenden kunnen door een dergelijke beslissing niet in hun belangen worden geschaad. Artikel 6.3.8. biedt aldus voldoende mogelijkheden om in de situaties waarin het horen niet zinvol is te achten, daarvan ook daadwerkelijk af te zien. Het voorschrijven van een hoorzitting zou in deze situaties tot een onnodige werkbelasting en tijdverlies voor het bestuur of belanghebbenden leiden.
De bepaling in onderdeel a ziet op het geval dat het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is. Dit kan zich bij voorbeeld voordoen indien bezwaar wordt gemaakt door iemand die kennelijk geen enkel belang bij het desbetreffende besluit heeft. Aangetekend zij, dat het horen alleen achterwege kan blijven indien redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over de niet-ontvankelijkheid. Staat die vast, ongeacht hetgeen op een hoorzitting nog te berde zou kunnen worden gebracht, dan is een beslissing zonder het houden van een hoorzitting verantwoord te achten.
Koestert het bestuursorgaan slechts twijfel aan de ontvankelijkheid van het bezwaar, dan dient de belanghebbende wèl in de gelegenheid te worden gesteld om te worden gehoord.
De in onderdeel b opgenomen uitzondering, die in het voorontwerp niet voorkwam, heeft betrekking op het geval dat het bezwaar kennelijk ongegrond is. Deze uitzondering voorziet in de mogelijkheid om een bezwaarschrift op inhoudelijke gronden vereenvoudigd af te doen. Van een kennelijk ongegrond bezwaar is sprake, wanneer uit het bezwaar­schrift zelf reeds aanstonds blijkt dat de bezwaren van de indiener van het bezwaarschrift ongegrond zijn en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie.
Als voorbeelden van gevallen waarin sprake kan zijn van een kennelijk ongegrond bezwaar kunnen de volgende worden genoemd: gehele of gedeeltelijke tegemoetkoming aan het bezwaar is evident in strijd met een wettelijk voorschrift; het bezwaar richt zich tegen de afwijzing van een herhaalde aanvraag zonder dat in het bezwaarschrift melding wordt gemaakt van sedert het eerste besluit nieuw gebleken feiten of veran­derde omstandigheden; het bezwaar richt zich tegen een beslissing welke geheel overeenkomt met vast – door de rechter aanvaard – beleid. De uitzondering op de hoorplicht mag in deze gevallen slechts gebruikt worden indien het verwacht kan worden dat het horen nog van belang is voor het vaststellen van feiten en omstandigheden die op de beslissing van invloed zijn.
In gevallen van kennelijke ongegrondheid van het bezwaar komt het bestuursorgaan dus reeds na kennisneming van het bezwaarschrift tot de conclusie dat de daarin vervatte bezwaren geen doel kunnen treffen en de bestreden primaire beschikking overeind dient te blijven.
De gevallen waarin een bezwaar kennelijk ongegrond is, vertonen enige verwantschap met de gevallen waarin het beroep op de rechter kennelijk ongegrond is. Er zijn evenwel verschillen die voortvloeien uit de omstandigheid dat het bestuur is gehouden tot een bestuurlijke herover­weging van de primaire beslissing en de rechter tot een rechtmatigheids­toetsing van het aan zijn oordeel onderworpen besluit. De rechter kan reeds op de grondslag van het beroepschrift tot de beslissing komen dat de in het beroepschrift neergelegde bezwaren niet tot vernietiging van de bestreden beslissing kunnen leiden op een van de beroepsgronden. Bezwaren die niet tot een vernietiging door de rechter zullen leiden, omdat deze niet de rechtmatigheid van de bestuurlijke beslissing betwisten, kunnen evenwel in het kader van een bestuurlijke herover­weging tot een andere bestuursbeslissing dan de oorspronkelijke leiden.
Het is van het grootste belang dat het bestuursorgaan artikel 6.3.8, onderdeel b, met grote zorgvuldigheid en behoedzaamheid toepast. De doeleinden die de wetgever met een verplichte bezwaarschriftprocedure beoogt te realiseren, zullen niet worden verwezenlijkt, indien zorgvuldige toepassing van deze bepaling niet zou zijn verzekerd. Er moet voor worden gewaakt dat bestuursorganen op lichtvaardige wijze met de uitzonde­ringsbepaling omspringen en te snel tot het oordeel komen dat er sprake is van een kennelijk ongegrond bezwaar en deswege van het horen van de belanghebbende kan worden afgezien.
De bestuursorganen zullen er in de eerste plaats zelf voor moeten zorg dragen dat de bepaling juiste toepassing vindt. Goede interne proce­dures zijn daartoe noodzakelijk. Ter voorkoming van onzorgvuldige toepassing van deze uitzonderingsbepaling is het wenselijk dat de beslissing om de belanghebbende niet in de gelegenheid te stellen om te worden gehoord op de grond dat zijn bezwaar kennelijk ongegrond (of kennelijk niet-ontvankelijk) is, niet (uitsluitend) wordt genomen door degene die betrokken is geweest bij de voorbereiding van de primaire beslissing.
In de tweede plaats wordt een evenwichtig gebruik van de voorge­stelde voorziening verzekerd door de rechterlijke controle. Wanneer de rechter tot het oordeel komt dat de belanghebbende in de bezwaar­schriftprocedure ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld om te worden gehoord, kan hij de beslissing op het bezwaar vernietigen. Het bestuursorgaan zal dan de belanghebbende alsnog moeten horen, tenzij de rechter over de bevoegdheid beschikt om de zaak zelf af te doen en van die bevoegdheid in zo’n geval gebruik zou willen maken. Ondergete­kenden verwachten dat de rechter met het oog op een goed functione­rende bezwaarschriftprocedure en op een zinvolle behandeling van het beroep nauwgezet zal toezien op een zorgvuldige toepassing van deze bepaling.
In de derde plaats wordt voorgesteld om de in artikel 6.3.17 neerge­legde motiveringsregeling van het voorontwerp aan te vullen. Om de indiener van een bezwaarschrift een redelijk inzicht te verschaffen in geval van toepassing van artikel 6.3.8, om een goede bestuurspraktijk op dit punt te bevorderen en om de rechterlijke controle op de toepassing van dit artikel te vergemakkelijken, wordt voorgesteld om in artikel 6.3.17, eerste lid, een bepaling toe te voegen, luidende: Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 6.3.8. van het horen is afgezien, tevens aange­geven op welke grond dat is geschied.
Wij zijn van mening dat de aldus getroffen regeling enerzijds tegemoet komt aan gerechtvaardigde wensen uit de bestuurspraktijk om te voorzien in voldoende mogelijkheden voor een doelmatige en flexibele behandeling van een bezwaarschrift, en anderzijds een zorgvuldige behandeling van het bezwaarschrift waarborgt. Wij zijn van oordeel dat in de thans voorgestelde regeling de belangen van burger, bestuur en rechter op evenwichtige wijze zijn gewogen.
Ten slotte wordt naar voren gebracht dat zeer wel denkbaar is dat het bestuursorgaan het ook bij kennelijke ongegrondheid van het bezwaar toch nuttig acht op enigerlei wijze mondeling contact te zoeken met de indiener van het bezwaarschrift, hetzij door middel van regulier horen, hetzij informeel. Het kan immers ook in die gevallen nuttig zijn de burger enige uitleg te geven om hem zijn mening te laten geven. Door dit contact kunnen enkele van de doeleinden van het horen op de voet van artikel 6.3.7, zoals nader uiteengezet in de toelichting op dat artikel, niettemin worden verwezenlijkt, ook al zal dit niet leiden tot een wijziging van het bestreden besluit.
In de gevallen, genoemd in de onderdelen c en d (in het voorontwerp b en c), bestaat van de kant van de burgers geen behoefte aan een hoorzitting. In het geval onder c blijkt dat bij voorbeeld uit een uitdrukke­lijke verklaring vooraf van de belanghebbende(n); in het geval van onderdeel d kan het bestuursorgaan zelf beslissen tot het niet-horen van de belanghebbende, gezien het feit dat aan het bezwaar toch volledig tegemoet wordt gekomen en de belanghebbende derhalve geheel gelijk krijgt. In dit geval zal wel duidelijk moeten zijn, dat eventuele derde-­belanghebbenden door die gegrondverklaring van het bezwaarschrift niet geschaad kunnen worden. Wanneer derde-belanghebbenden wel kunnen worden geschaad en geen verklaring als bedoeld in onderdeel c hebben afgelegd, moet dus rekening worden gehouden met eventuele beden­kingen tegen de herziening van het oorspronkelijke besluit; in dat geval mag het bestuursorgaan het in de gelegenheid stellen tot het horen van deze belanghebbenden niet achterwege laten.

Voorlopig verslag II

[2.200] Op welke wijze zou kunnen worden vastgesteld dat iemand die een bezwaarschrift heeft ingediend afziet van zijn recht gehoord te worden? Ligt het in het voornemen de schriftelijke ontvangstbevestiging van een bezwaarschrift mede voor dat doel te benutten, zo vroegen de commissies.

Memorie van antwoord II

(2.200) Op vele manieren kan het bestuursorgaan vaststellen dat de indiener van een bezwaarschrift geen gebruik wenst te maken van het recht te worden gehoord. Dit kan bij voorbeeld geschieden in antwoord op een telefonisch gestelde vraag of in reactie – ook door niet voor een bepaalde redelijke termijn te reageren – op een schriftelijke uitnodiging.
Inderdaad is goed denkbaar dat de ontvangstbevestiging wordt benut voor de uitnodiging voor een hoorzitting. Het bestuursorgaan zal dan bij de verzending van de ontvangstbevestiging reeds hebben vastgesteld dat een hoorplicht bestaat.

Nota van wijziging

In artikel 6.3.8 wordt aan het eind van onderdeel a een komma geplaatst.

Toelichting NvW
Deze wijziging betreft het herstel van een kennelijke misstelling bij het ingediende ontwerp.

Eindverslag

De leden van de fractie van D66 hadden in het algemeen gedeelte van het eindverslag reeds aange­geven, dat zij niet overtuigd waren van de voorgestelde hoorplichtregeling. Het afzien van het horen van belanghebbenden in geval een bezwaar kennelijk ongegrond is, stuitte bij deze leden op bezwaren, die erin bestonden – zoals ook hiervoor uiteengezet – dat het belang van een optimale rechtsbescherming voor de burger hiermee bezwaarlijk in overeenstemming te brengen. Natuurlijk waren deze leden op zichzelf gevoelig voor het argument, dat met name de verplichte bezwaarschriftprocedure extra bestuurs­lasten met zich meebrengt – zoals op meerdere plaatsen in de memorie van antwoord nadrukkelijk wordt aangegeven -, maar deze leden hadden hierom­trent behoefte aan een deugdelijke motivering van de keuze voor de onderhavige hoorplichtregeling. Temeer daar deze afwijkt van het voorontwerp Awb! Weliswaar is hierop in de memorie van toelichting reeds ingegaan, maar de te verwachten méér-lasten voor het bestuur die kennelijk tot deze keuze geleid hebben – zijn niet expliciet als motivering genoemd voor het afzien van de wettelijke hoorplicht in geval een bezwaar kennelijk gegrond is. Evenmin bestaat naar het oordeel van deze leden voldoende inzicht in de omvang van die extra bestuurslasten. Gaarne zagen zij dan ook, dat de regering hierop alsnog inging.

Nota naar aanleiding van het eindverslag

Voor een uiteenzetting naar aanleiding van het betoog van de leden van de D66-fractie over de hoorplichtregeling mogen wij kortheidshalve verwijzen naar hetgeen wij daarover in hoofdstuk IV van het algemeen deel van deze nota reeds in antwoord op de vragen van deze leden hebben vermeld.

Amendement nr. 14, I

Artikel 6.3.8, onderdeel b, vervalt.

Dit amendement werd als volgt toegelicht:
Dit amendement beoogt de mogelijkheid om van het horen af te zien in geval van een kennelijk ongegrond bezwaar uit te sluiten. De hoorplicht in de bezwaarschriftprocedure is essentieel met het oog op de rechts- en belangenbescherming van de burger. Daarnaast draagt het horen bij aan de verduidelijking en omlijning van het geschil. Ook zal het onverkort handhaven van de hoorplicht bijdragen aan het verminderen van het beroep op de rechter, omdat het horen de aanvaarding van de beslissing op het bezwaar bevordert. Deze aspecten van het horen vormen nu juist de meerwaarde van de bezwaarschriftenprocedure. Bovendien is het gevaar van een te ruim gebruik van de uitzondering op de hoorplicht door het bestuur te groot.
De RvS oordeelde negatief over de mogelijkheid om af te zien van het horen in geval van een kennelijk ongegrond bezwaar/beroep. De RvS acht het zelfs ongerijmd dat de uitzondering zich tevens uitstrekt tot de vanouds verplichte bezwaarschriftenprocedure bij de organen van de lagere overheden. De afdeling Rechtspraak heeft zeer gunstige ervaringen met de bezwaarschriftenprocedure opgedaan, mede dankzij de onverkorte hoorplicht. De subcommissie Arob van de staatscom­missie herziening rechterlijke organisatie achtte de uitzondering niet wenselijk en onnodig.

UCV

De heer Van de Camp (CDA, p. 5): Voorzitter! Twee van de drie hoofdbestanddelen van het betreffende wetsvoorstel hebben de steun van de fractie van het CDA, te weten het zelf in de zaak kunnen voorzien door de AROB- en de Arbo-rechter en de wenselijkheid om bij een kennelijk ongegrond bezwaar van het horen van belanghebbende af te zien.
Het laatste punt komt ook terug in de algemene wet. Wij hebben al een amendement gezien van collega Wolffensperger. Ook daar steunt de CDA-fractie de regering.
Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA, p. 12): In de schriftelijke behandeling van het wetje over de bezwaarschrift­procedure hebben wij problemen geuit over het niet horen bij kennelijk ongegronde bezwaren. Wij hebben ons er allengs van laten overtuigen dat dit toch een juiste weg is.
De heer Korthals (VVD, p. 14-15): Een volgende punt is het horen van belanghebbenden in geval van bezwaar. Voordat een bestuursorgaan op een bezwaar beslist, stelt het de belanghebbende in de gelegenheid, te worden gehoord.
Hierop zijn in artikel 6.3.8 vier uitzonderingen geformuleerd. Een ervan is dat het bezwaar kennelijk ongegrond is. Zowel bij het voorstel voor de algemene regels voor bestuursrecht als bij de wijziging van de Wet administratief recht heeft de fractie van de VVD gesteld, moeite te hebben met de mogelijkheid, van het horen van belanghebbenden in de bezwaarschriftprocedures af te zien indien het bezwaarschrift kennelijk ongegrond is. Ook de Raad van State heeft daartegen ernstige bedenkingen geuit. De raad wijst op de gunstige ervaringen die hij met de bezwaarschriftprocedures heeft opgedaan, mede dankzij het bestaan van de onverkorte hoorplicht. De hoorplicht is functioneel voor de beslisser omdat zij een gedegen kennisneming van de bezwaren bevordert en leidt tot een grotere nauwkeurigheid bij de motivering van de beslissing. Op deze manier kan het horen een gunstige uitwerking hebben op de omvang van de werkzaamheden in de verdere procedure. Een belangrijk bezwaar tegen de onderhavige uitzonderingsmogelijkheid is dat moeilijk is aan te geven op grond van welke criteria tot een kennelijke ongegrondheid mag worden beslist. Daarom moet het betrokken administratieve orgaan worden gedwongen om aan te geven op grond van welke beoordeling het tot de conclusie van ongegrondheid komt. Als voorbeeld wordt gegeven dat een aanvraag evident in strijd zou zijn met een wet. Aangezien er in wetten nogal wat vage begrippen voorkomen, kan bij de uitleg daarvan van mening worden verschild. Ook kan een criterium zijn dat de aanvraag niet in overeenstemming is met vast beleid. De Raad van State wijst erop dat de aanvrager er dikwijls van overtuigd is dat zijn situatie juist tot niet toepasselijkheid of afwijking van de beleidslijn moet leiden. De regering wijst op de enorme bestuurslast als belangrijk argument voor de uitzondering op het horen indien de aanvraag kennelijk ongegrond is. Voor zover ik heb kunnen nagaan, kan deze niet worden gekwantificeerd. De projectgroep die is ingesteld om de personele gevolgen van de invoering van de Algemene wet bestuursrecht te bestuderen, is nagegaan welke invloed de hoorplicht voor de belastingdienst met zich meebrengt. De belastingdienst wijst erop dat de hoorplicht enerzijds werk oplevert in de bezwaarfase, voor zover er niet thans al onder de bestaande wetgeving wordt gehoord, en dat anderzijds werk wordt gespaard in de beroepsfase. Ten slotte concludeert de belastingdienst dat van de uitzonderingsgronden waarbij niet behoeft te worden gehoord – kennelijk niet ontvankelijk en kennelijk ongegrond – geen of slechts een zeer beperkte invloed is te verwachten op de werklast. De fractie van de VVD blijft dan ook van mening dat er nog steeds onvoldoende reden bestaat om de uitzondering op het hoorrecht, omdat het bezwaar kennelijk ongegrond is, te handhaven. Daaraan doet niet af dat in de memorie van toelichting wordt   aangegeven dat terughoudend gebruik moet worden gemaakt van de kennelijk ongegrondheid. De waarborgen tegen lichtvaardig gebruik acht mijn fractie niet zwaarwegend. Het feit dat de beslissing niet uitsluitend door degene genomen mag worden die bij de voorbereiding is betrokken, is niet overtuigend omdat hij wel mede mag beslissen. Voorts wordt gewezen op de rechterlijke controle door vernietiging op het bezwaar. Dit lijkt mij het paard achter de wagen spannen.
De heer Wolffensperger (D66, p. 18): Voorzitter! Ik kom op een derde vluchtroute voor de bestuurslasten. Aan de kant van de regering heeft de vrees voor extra bestuurslasten geleid tot een vluchtroute die al van meet af aan in de wetsvoorstellen is opgenomen, nameljk het vervallen van de hoorplicht bij kennelijk ongegrond bezwaar of beroep. Uit de amendementen die ik heb ingediend op de wetsvoorstellen 21 221 en 21 659 – het laatste heb ik samen met de heer Korthals ingediend – kan men opmaken dat mijn fractie niet kan instemmen met die verminking van de voorgestelde procedures. Ik geef een aantal argumenten daarvoor.
Bij de voorbereiding van de AWB oordeelde de Raad van State negatief over het afzien van horen bij kennelijk ongegrond bezwaar of beroep. De raad achtte het zelfs ongerijmd dat de uitzondering zich tevens uitstrekt tot de vanouds verplichte bezwaarschriftprocedure bij de organen van de lagere overheden. De subcommissie AROB van de Staatscommissie herziening RO stelde onomwonden dat een wettelijke beperking van het recht om gehoord te worden, welke verder gaat dan het geval van kennelijke niet ontvankelijkheid, wenselijk noch nodig is. Vanuit de systematiek van de AWB rijzen de volgende principiële bezwaren. De beoordeling van de gegrondheid van een bezwaarschrift is omgeven met waarborgen omtrent de onafhankelijkheid van dat oordeel, zoals neergelegd in artikel 6.3.10.
Waarom die waarborgen opeens niet zouden hoeven bestaan bij een bepaalde categorie van bezwaren, valt niet in te zien. De regering kan nu wel stellen dat gemeenten interne procedures behoren te maken voor een fatsoenlijke beoordeling van een kennelijk ongegrond bezwaar, maar ook hier dient daarvoor in de wet een garantie te worden gegeven. Als aan een bestuursorgaan de mogelijkheid wordt gegeven om een bezwaarschrift versneld af te doen door het kennelijk ongegrond te verklaren zonder garanties voor een werkelijke heroverweging, dan dreigt onder de druk der tijden het risico van een te ruim gebruik van die mogelijkheid. Dat brengt mij tot een volgend bezwaar. Het achterwege laten van horen bij een ontvankelijk bezwaarschrift zal ongetwijfeld afbreuk doe aan de aanvaarding van de afwijzing door de indiener. Hij heeft immers geen echte bezwaarschriftprocedure gehad. Het gevolg zal zijn een toename van het aantal beroepszaken met de daarbij horende lastenverzwaring aldaar. Ik citeer op dit punt met instemming de nota naar aanleiding van het eindverslag: “De inrichting van de bezwaarschriftprocedure is van betekenis voor de ‘zeefwerking’. Naarmate de procedure zorgvuldiger is, zal zij toenemen. Dat wordt ook gestaafd door onderzoek naar de ervaringen op dit punt.” Dan is er de kwantitatieve beoordeling. De stijging van bestuurslasten waar sommigen zo bang voor zijn, komt uit iets anders voort, namelijk uit de principiële keuze voor een  bezwaarschriftprocedure en een hoorplicht. Het wil er bij mij niet in dat uitzondering van die hoorplicht voor kennelijk ongegrond bezwaar of beroep kwantitatief meer is dan een heel klein pleistertje op dat pijnpunt. Als dat pleistertje dan bovendien systematisch en principieel een heel lelijk pleistertje is, kunnen wij dat maar beter niet plakken om te voorkomen dat het aangezicht van de AWB erdoor wordt ontsierd. Genoemde bezwaren worden nog vergroot als ik het argument lees waarmee de bewindslieden de redenering bestrijden dat na inspraak zoals bedoeld in afdeling 3.4, geen bezwaarschriftprocedure meer nodig zou zijn. Om dat te bestrijden zeggen ze: “dat in dit soort gevallen veelal artikel 6.3.8, onderdeel b, zal kunnen worden toegepast op grond waarvan van het horen kan worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is.” Het komt mij voor dat deze uitlokking van ruimhartig gebruik van de kennelijk ongegrondverklaring nogal in strijd komt met de eerdere stelling, dat inspraak een bezwaarschriftprocedure nu juist niet overbodig maakt, gezien het andere karakter ervan.
De conclusie, neergelegd in mijn amendementen, is derhalve, dat het  introduceren van de mogelijkheid om niet te horen bij kennelijk ongegrond bezwaar of beroep, principieel onjuist is en strijdig met het systeem van rechtsbescherming, neergelegd in de AWB, dat daardoor het probleem van de werklastvergroting niet wordt opgelost, terwijl daarentegen nieuwe problemen worden veroorzaakt.
Minister HirschBallin (p. 30): Er zijn bepaalde uitzonderingen gemaakt op de hoorplicht. Er was al een discussie met de Raad van State over het maken van de uitzondering ten aanzien van kennelijk ongegronde bezwaarschriften. Ik kan mij voorstellen dat de Raad van State vanuit de eigen rechterlijke praktijk een reden te meer had om vooral kritisch te kijken naar elke beperking van de omvang van de bezwaarschriftprocedure. Ook vanochtend zijn die bezwaren naar voren gebracht. Er staat natuurlijk tegenover dat er weer bezwaren aan verbonden zijn als de omvang en reikwijdte van de bezwaarschriftprocedures in één klap geweldig uitdijt. Er zijn in ons wetsvoorstel bepaalde tijdelijke uitzonderingen aangebracht. De heren Koetje en anderen hebben gevraagd hoe het dan gaat na de drie jaar waarvoor nu uitzonderingen zijn gemaakt, dus na 1996. Groeit de bezwaarschriftprocedure dan vanzelf aan? Er zijn inderdaad argumenten om voorlopig ervan uit te gaan, dat niet alle uitzonderingen dan nog  gehandhaafd moeten blijven. Daar gelden precies de argumenten die ik zojuist aanvoerde voor het belang van een bezwaarschriftprocedure, argumenten die zijn onderstreept door weer andere sprekers uit de Kamer. Uiteraard zullen wij dat niet klakkeloos doen. Wanneer er tegen die tijd een evaluatie van het functioneren is en dat aanleiding mocht geven tot een nadere beoordeling, zullen wij die verrichten. Wij zullen daarover dan met de Kamer in contact treden.
De heer Wolffensperger(D66, p. 44): Voorzitter! Ik heb in eerste termijn een groot deel van mijn tijd besteed aan het geven van argumenten voor het amendement op stuk nr. 14, dat een toch tamelijk controversiële materie in het wetsontwerp betreft. Het heeft mij enigszins bevreemd dat de bewindslieden daarop niet zijn ingegaan. Ik kan niet zonder enig weerwerk mijn tweede termijn ingaan.
De voorzitter (p.44): Ik hoor de minister van Justitie fluisteren, dat dit inderdaad een omissie van zijn kant is. Ik geef hem alsnog gelegenheid, in eerste termijn daarop een reactie te geven.
Minister HirschBallin (p. 44): Voorzitter! Ik bied mijn verontschuldigingen aan voor het feit dat mij dit punt, waaraan de heer Wolffensperger grondig   aandacht heeft besteed, in het aanbrengen van de juiste selectie van hetgeen ik moest beantwoorden is ontgaan. Over de uitzondering op de hoorplicht is in de voorafgaande schriftelijke behandeling al veel gezegd. Ook na het beluisteren van het hernieuwde pleidooi van de heer Wolffensperger om die uitzondering niet te maken, wil ik zeggen dat wij deze uitzondering verantwoord achten en dus niet voelen voor zijn amendement op dit punt, met alle respect overigens voor de argumenten. Wij zijn echter van oordeel, dat er met de inzichten die wij nu hebben op het functioneren van de bezwaarschriftprocedure, toch behoefte bestaat om deze uitzondering te maken. Daarmee is niet aangegeven het bestuursorgaan verplicht is om het horen achterwege te laten in geval van kennelijke ongegrondheid. Wel is daarmee aangegeven dat het orgaan de bevoegdheid heeft om de procedurele beslissing te nemen dat de materiële beslissing op het bezwaarschrift wegens kennelijke ongegrondheid zonder horen zal plaatsvinden.
In welke gevallen kan daarvan gebruik worden gemaakt? Ik kan mij voorstellen, dat het daarbij gaat om situaties waarin het in strijd zou zijn met een algemeen verbindend voorschrift om geheel of gedeeltelijk aan de bezwaren tegemoet te komen en waarin uit de toepasselijke regelingen zonder meer voortvloeit dat hetgeen de indiener van het bezwaarschrift vraagt, rechtens niet toelaatbaar is of om een situatie waarin het bezwaar is gericht tegen een afwijzing van een herhaalde aanvraag zonder dat in het bezwaarschrift melding wordt gemaakt van sedert het eerste besluit opgekomen  nova. Dat heeft dus betrekking op de situaties waarin in onze gedachtengang ook al de initiële beslissing op een vereenvoudigde manier kan worden genomen. Voorts denk ik nog aan de situatie waarin een bezwaar is gericht tegen een beslissing die helemaal parallel loopt met een beslissing waarin de rechter ten opzichte van een andere belanghebbende heeft doen blijken, het beleid te aanvaarden. In dat soort situaties, waarin er in feite geen redelijk doel is bij het horen van de indiener van het bezwaarschrift, kunnen en moeten wij naar ons oordeel spreken van een kennelijk ongegrond bezwaarschrift, waarbij het bestuursorgaan met recht en reden afziet van het horen van de belanghebbende. Naar ik hoop, helpt ons dit een beetje, ons concreet voor te stellen in welke situatie het bestuursorgaan gebruik kan maken van de bevoegdheid om af te zien van het horen. Ik hoop dat ik minstens enig begrip heb kunnen wekken voor hetgeen ons ertoe heeft bewogen, vast te houden aan het voorstel die uitzondering op te nemen.
Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA, p. 47): In eerste termijn heb ik al heel globaal iets gezegd over de uitzondering op het niet horen bij kennelijk ongegronde bezwaren, zoals staat in het amendement van de heer Wolffensperger op stuk nr. 14. Mijn fractie heeft zich allengs laten overtuigen van de mogelijkheid om niet te horen bij kennelijk ongegronde bezwaren. Ik heb er een argument voor, dat sterker wordt door deze behandeling in het kader van de Algemene wet bestuursrecht in plaats van het aparte wetje. Als je die mogelijkheid van het niet horen bij kennelijk ongegronde bezwaren niet hebt, moet je vrezen dat een aantal terreinen waarvoor de bezwaarschriftprocedure niet geldt, langer of blijvend buiten bereik van de Algemene wet bestuursrecht blijft. Dit lijkt mij zonde. Dan heb ik liever dat de mogelijkheid er is om niet te horen bij kennelijk ongegronde bezwaren, dan dat het verplicht is te horen, maar hierdoor voor hele beleidsterreinen de bezwaarschriftprocedure buiten de deur wordt gehouden. Bovendien heeft de minister gepreciseerd om welke gevallen het gaat.
De heer Korthals (VVD, p. 48): De heer Wolffensperger heeft een amendement ingediend over de hoorplicht, waarin wordt voorgesteld de uitzonde­ringsbepa­ling ingeval van kennelijk ongegrond niet te handhaven. Ik heb in mijn bijdra­ge zoveel mogelijk getracht om duidelijk te maken, dat ook ik daar voorshands geen voorstander van ben. Het gevaar bestaat, dat wij nu aan een herhaling van zetten komen. Ik wil graag van de minis­ter – als dat enigszins kan – vernemen in hoeverre hij kan reageren op de argumenten die door de Raad van State naar voren zijn gebracht. De raad heeft bijvoorbeeld gezegd, dat  het bijdraagt tot een gedegen kennisneming van de zaak voor een nauwkeurige motivering, dat het gunstig werkt voor het hoger beroep, en dergelijke.
De heer Wolffensperger(D66, p. 49): Ik kom op het amendement op stuk nr. 14 over het kennelijk ongegrond beroep en het horen. Ik zal mijn argumenten niet herhalen. Wat mij opvalt is dat de bewindslieden een aantal van de door mij gegeven argumenten om van dat horen niet af te zien, met klem onderstrepen in  hun vurige pleidooien voor de bezwaarschriftprocedu­re in het algemeen. Uit de mond van de minister van Justitie heb ik het volgende opgetekend: “De uitkomst van zo’n bezwaarschriftprocedure kan dezelfde zijn, maar de motivering is beter en daardoor wordt de aanvaarding gro­ter. Daarop berust die zeefwerking.” Een van mijn stellingen was dat bij het niet horen juist die zeefwerking zal wegvallen. Mevrouw Dales heeft nota bene – dat vond ik de allermooiste – het volgende gezegd: “Zo’n bezwaar­schrift kan een signaal zijn dat de afdeling of dat de ambtenaren niet vol­doen, dat de afdeling te zwaar belast is of dat de instructies niet duidelijk zijn.” Maar dan moet je natuurlijk niet aan diezelfde afdeling de mogelijkheid geven om een bezwaar verkort af te doen wegens kennelijke ongegrondheid zonder horen! Mevrouw Dales heeft ook gezegd dat een bezwaarschrift niet voor niets wordt ingediend. Men heeft daar veelal een goede reden voor. Men heeft wel wat beters te doen dan procederen. Dat was precies wat ik stelde toen ik zei dat een kennelijk ongegrond bezwaarschrift niet zo vreselijk vaak zal voorkomen en dat het van de problematiek van de bestuurslasten maar een heel klein brokje vormt.
Nogmaals, ik zal de argumenten niet herhalen. Ik denk dat de kern van het verschil van mening tussen de regering en mij en de heer Korthals berust op een paradox. De minister van Justitie besloot zijn interventie met te zeggen: als het horen niet kan bijdragen aan de beslissing op het bezwaar­schrift, dan kun je ervan afzien. Ik werp hem tegen dat het helaas zo is dat je niet van tevoren kunt weten of het horen iets kan bijdragen. Je kunt dat pas achteraf weten. Dat is de ellende. Ik handhaaf mijn conclusie en mijn amendement.
Minister HirschBallin (p. 53-54): De heer Wolffensperger heeft ook in tweede termijn de uitzondering voor de kennelijk ongegronde bezwaarschriften bestreden. Die kunnen, maar hoeven niet zonder hoorzitting te worden behandeld. Mevrouw Kalsbeek gaf dat heel precies weer. De heer Wolffensperger had het over een paradox. Het eigene aan een paradox is, dat het geen tegenstrijdigheid is. Wij zijn het er kennelijk over eens dat er geen tegenstrijdigheid zit in deze argumentatie.
Dit vergt misschien wel enige toelichting. De argumenten van de heer Wolffensperger kunnen in bepaalde gevallen doel treffen, maar dat zullen dan ook de situaties zijn waarin het bestuursorgaan zich geroepen zou voelen, misschien wel zou horen te voelen, af te zien van de mogelijkheid om het bezwaarschrift zonder hoorzitting te behandelen. Wij vinden het, om de redenen die ik net nog even in mijn aanvullende antwoord in eerste termijn aangaf, van belang dat die bevoegdheid wordt gecreëerd voor bestuursorganen. Ik kan de argumenten nog eens herhalen, maar ik geloof dat ik, afgaande op hetgeen er overigens in tweede termijn werd gezegd, duidelijk genoeg ben geweest. Het spijt mij dat ik de heer Wolffensperger nog niet heb overtuigd, maar misschien zullen wij in de situatie waarin de uitzondering in de wet wordt aangebracht, waar het naar uitziet, in de praktijk bij de evaluatie van het functioneren ervan alsnog tot dezelfde conclusie komen.

Handelingen II (p.2692)

Amend. nr. 14, I De voorzitter: Ik constateer, dat de aanwezige leden van de fracties van D66, de VVD en Groen Links voor dit amendement hebben gestemd en die van de overige leden ertegen, zodat het is verworpen.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij wet van 20 december 2012, Stb. 2012, 682 (Wet aanpassing bestuursprocesrecht; kamerstukken 32 450)

[Eindtekst] Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
a. het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,
b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
c. de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord,
d. de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord, of
e. aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad.

Voorontwerp

Artikel 7:3 komt te luiden:
Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
a. het bezwaar kennelijk niet ontvankelijk is,
b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
c. de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord,
d. de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord, of
e. aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad.

Voorstel van wet

Artikel 7:3 komt te luiden:
Artikel 7:3
Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
a. het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,
b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
c. de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord,
d. de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord, of
e. aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad.

Memorie van toelichting

4. De hoorplicht in bestuursrechtelijke procedures (artikelen 7:3, 7:17 en 9:10)
Artikel 7:2 regelt dat degene die een bezwaarschrift heeft ingediend, de gelegenheid moet krijgen om over zijn bezwaar te worden gehoord. De artikelen 7:16, eerste lid, en 9:10, eerste lid, regelen hetzelfde voor respectievelijk het administratief beroep en de interne klachtprocedure. Deze “hoorplicht” is een belangrijk onderdeel van de procedure in bezwaar en administratief beroep en van de klachtprocedure. Daarom worden de uitzonderingen op deze hoorplicht – de artikelen 7:3, 7:17 en 9:10, tweede lid – in de rechtspraak restrictief uitgelegd.
Deze benadering kan in haar algemeenheid worden onderschreven. Op één punt is de rechtspraak echter té restrictief, namelijk als het gaat om hantering van de zogenoemde “antwoordkaartmethode”. Veel bestuursorganen – vooral grote “beschikkingenfabrieken” zoals het UWV – sturen de indiener van een bezwaarschrift gewoonlijk een brief waarin deze wordt gewezen op zijn recht om te worden gehoord, met het verzoek door middel van het retourneren van een bijgevoegde gefrankeerde antwoordkaart of telefonisch binnen een bepaalde termijn aan te geven of hij van dit recht gebruik wenst te maken. Indien betrokkene niet binnen de gestelde termijn reageert, gaat het bestuursorgaan ervan uit dat deze geen prijs stelt op een hoorzitting.
Dit laatste is volgens vaste jurisprudentie niet toegestaan. Volgens vaste rechtspraak van zowel de ABRS als de CRvB mag het recht om te worden gehoord niet afhankelijk worden gesteld van enige niet in de wet voorziene formaliteit, zelfs niet van het terugsturen van een antwoordkaart.[1] Dit betekent in de praktijk dat bestuursorganen ook voor belanghebbenden die niet op de uitnodiging reageren, een hoorzitting moeten organiseren, met het risico op onnodig tijdverlies als vervolgens geen van de belanghebbenden komt opdagen. Overigens zijn naar aanleiding van deze jurisprudentie sommige wetten gewijzigd, om de “antwoordkaartmethode” te legaliseren; zie bijvoorbeeld artikel 128 Werkloosheidswet en artikel 113 Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen. Naar mijn oordeel kan van burgers in redelijkheid wel worden gevergd dat zij aangeven of zij gebruik willen maken van de gelegenheid om te worden gehoord. Voorgesteld wordt daarom om in de wet uitdrukkelijk te bepalen dat van het horen mag worden afgezien indien de indiener van het bezwaar-, beroep- of klaagschrift niet binnen een daartoe gestelde redelijke termijn heeft aangegeven of hij van de uitnodiging gebruik wil maken.

V (artikel 7:3)
De hier voorgestelde wijziging bewerkstelligt dat het bestuursorgaan tijdens de bezwaarfase mag afzien van het horen van een belanghebbende indien deze niet binnen een redelijke termijn heeft gereageerd om de uitnodiging om aan te geven of hij wil worden gehoord. Verwezen zij naar paragraaf III.4 van het algemeen deel van deze toelichting.

Verslag

De leden van de PVV-fractie lezen dat wordt voorgesteld om uitdrukkelijk te bepalen dat van het horen mag worden afgezien indien de indiener van het bezwaar-, beroep- of klaagschrift niet binnen een daartoe gestelde redelijke termijn heeft aangegeven of hij van deze uitnodiging gebruik wil maken. Deze leden vragen waarom de regering heeft gekozen voor een «redelijke termijn» en niet een strikte termijn gehanteerd heeft ten aanzien van het gebruik maken van deze uitnodiging.

Nota naar aanleiding van het verslag

De leden van de PVV-fractie lezen dat wordt voorgesteld om uitdrukkelijk te bepalen dat van het horen mag worden afgezien indien de indiener van het bezwaar-, beroep- of klaagschrift niet binnen een daartoe gestelde redelijke termijn heeft aangegeven of hij van deze uitnodiging gebruik wil maken. Deze leden vragen waarom de regering heeft gekozen voor een «redelijke termijn» en niet een strikte termijn gehanteerd heeft ten aanzien van het gebruik maken van deze uitnodiging.
Er is gekozen voor «een redelijke termijn» om bestuursorganen enige flexibiliteit te gunnen bij het uitnodigen voor het horen. De ene bezwaarschriftprocedure is spoedeisender dan de andere.

 

 


[1] 30 ABRS 3 maart 2004, AB 2004, 252 m.nt. NV, ABRS 8 juni 2005, AB 2005, 310 m.nt. NV en CRvB 4 juli 2003, JB 2003/268.

 

 

Share This