Artikel 8:1

1. Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoerd bij wet van 16 december 1993 Stb. 650 (wetsvoorstel 22 495)

[bron: PG Awb II, p. 376-385]

[Eindtekst] Artikel 8:1 [8.1.1.1]
1. Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
2. Met een besluit wordt gelijkgesteld een andere handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet als zodanig of een dienstplichtige als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, van de Wet rechtstoestand dienstplichtigen als zodanig, hun nagelaten betrekkingen of hun rechtverkrijgenden.
3. Met een besluit worden gelijkgesteld:
a. de schriftelijke beslissing, inhoudende de weigering van de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel, en
b. de schriftelijke beslissing, inhoudende de weigering van de goedkeuring van een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling.

Tekst RvS

1. Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
2. Met een besluit wordt gelijkgesteld een andere handeling ten aanzien van een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet 1929, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden.
3. Met een besluit wordt gelijkgesteld de schriftelijke beslissing, inhoudende de weigering van de goedkeuring van een besluit van algemene strekking.
4. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit waartegen beroep bij een andere administratieve rechter kan of kon worden ingesteld.
5. Geen beroep kan worden ingesteld indien administratief beroep kan worden ingesteld of door de belanghebbende kon worden ingesteld.

Advies RvS

Artikel 8.1.1.1, eerste lid
Het recht tot instellen van beroep bij de rechtbank wordt toegekend aan «een belanghebbende». De toelichting deelt mede dat conform artikel 1.2 van de Awb onder belanghebbende dient te worden verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Aan die mededeling wordt vervolgens de conclusie vastgeknoopt dat, omdat tot nu toe de beroepsgerechtigheid op uiteenlopende wijze in de verschillende wetten is geregeld, aan de ene kant de kring van beroepsgerechtigden wordt ingeperkt en aan de andere kant uitgebreid. Omdat het hier om een uit een oogpunt van rechtsbescherming essentiële wijziging gaat, kan naar het oordeel van de Raad niet worden volstaan met de enkele voorbeelden die in de toelichting worden gegeven. Zowel de komende procespartijen als de rechters moeten over meer houvast beschikken. Voor de belangrijkste wetten die onder de Awb vallen, zal nader moeten worden aangegeven of, en zo ja in welke mate, veranderingen mogen worden verwacht.
Het begrip «belanghebbende», zoals gedefinieerd in artikel 1.2, moge in artikel 8.1.1.1, tweede lid, zijn nagevolgd, vastgesteld moet worden dat in hoofdstuk 8 op een aantal plaatsen die consequentie niet is volgehouden. Wat betreft artikel 8.2.4.2 dat een belanghebbende het recht van verzet geeft, is nog van een zelfde betekenis sprake. Maar in andere artikelen, zoals artikel 8.3.2, vijfde lid, lijkt van een beperktere betekenis te moeten worden uitgegaan. Daarentegen zal de kring van belanghebbenden die volgens artikel 8.2.6.14, tweede lid, tegen vergoeding afschriften van de uitspraak kan verkrijgen veel groter zijn. Gelet op deze verschillen in draagwijdte en uitleg, zullen alle artikelen die het begrip «belanghebbende» bezigen aan een heroverweging moeten worden onderworpen. Afgezien van de reeds vermelde, gaat het onder meer om de artikelen 8.1.5.6, 8.3.1, 8.3.3, 8.3.5 en 8.3.6. Volgens artikel 8.1.5.6 kan de rechtbank belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen. Belanghebbenden kunnen dus de kwaliteit van partij verkrijgen. Anders dan het begrip «belanghebbende» lijkt het begrip «partij» eenduidig in het wetsvoorstel te zijn gebruikt. Wel verdient het ter wille van de hanteerbaarheid en duidelijkheid aanbeveling in het wetsvoorstel zelf aan te geven wie als partij moet worden aangemerkt.

Nader rapport

Artikel 8.1.1.1, eerste lid
Het heeft ons enigszins verbaasd dat de Raad de toelichting op dit onderdeel zo heeft gelezen als klaarblijkelijk is geschied. Wij hebben aan de in de toelichting gegeven omschrijving van de belanghebbende conform artikel 1.2 van de Awb geenszins «de conclusie vastgeknoopt dat, omdat tot nu toe de beroepsgerechtigdheid in de verschillende wetten op uiteenlopende wijze is geregeld, aan de ene kant de kring van beroepsgerechtigden wordt ingeperkt en aan de andere kant uitgebreid.» Wat wij hebben aangegeven, is dat naar onze opvatting, ondanks de vervanging van de uiteenlopende omschrijvingen van de kringen van beroepsgerechtigden, de consequenties van de hantering van het uniforme begrip belanghebbende veelal beperkt zullen zijn. Het gaat hier om een veel minder ingrijpende wijziging dan de Raad kennelijk meent. Op grote en belangrijke terreinen van het bestuursrecht verandert er niets.
Voor zover er aanleiding was op de introductie van het begrip belanghebbende in te gaan, is dat ook gebeurd. Zo is zowel bij de toelichting op het onderhavige artikel als bij de toelichting op de aanpassing van de sociale zekerheidswetgeving ingegaan op de consequenties van de introductie van het belanghebbende-begrip op het terrein van de sociale zekerheid. In de toelichting op het onderdeel definitieve voorzieningen in kroongeschillen is eveneens op verschillende plaatsen aandacht besteed aan de gevolgen van het hanteren van het begrip belanghebbende. Overigens dient uiteraard ook datgene wat in de toelichting op de eerste tranche van de Awb over het belanghebbende-begrip is opgemerkt in de beschouwingen te worden betrokken. Al met al menen wij, dat over de invulling van het begrip belanghebbende voldoende duidelijkheid wordt geboden.
Wij kunnen niet instemmen met het betoog van de Raad dat in hoofdstuk 8 het begrip belanghebbende zoals gedefinieerd in artikel 1.2 van de Awb niet consequent is gevolgd. Met betrekking tot het door de Raad in dit verband genoemde artikel 8.3.2, vijfde lid, kan worden opgemerkt dat het hier niet betreft een beperking van het belanghebbende-begrip als zodanig. Hier wordt een omschrijving gegeven van de concrete belanghebbende die het in zijn macht heeft de uitvoering van een besluit op te schorten, namelijk die belanghebbende tot wie het besluit is gericht, bij voorbeeld een vergunninghouder. De beperking zit derhalve in de bijvoeglijke bepaling. In het vervolgens door de Raad genoemde artikel 8.2.6.14, tweede lid, komt het belanghebbende-begrip niet voor, zodat van «een ruimere kring van belanghebbenden» in het geheel geen sprake kan zijn. Door het gebruik van de term anderen in dat artikel wordt verzekerd dat, in overeenstemming met het beginsel van de openbaarheid van rechtspraak, een ruimere kring dan die van de belanghebbenden tegen vergoeding afschrift van de uitspraak kan verkrijgen. Uit de betekenis van het belanghebbende-begrip is derhalve ook bij de redactie van dit artikel de noodzakelijke consequentie getrokken. Wij menen, dat ook in de door de Raad genoemde artikelen 8.1.5.6, 8.3.1, 8.3.3, 8.3.5 en 8.3.6 het belanghebbende-begrip consequent in dezelfde betekenis is gebruikt, zodat deze bepalingen naar ons oordeel geen herziening behoeven.

Voorstel van wet

1. Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
2. Met een besluit wordt gelijkgesteld een andere handeling ten aanzien van een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtena­renwet of een dienstplichtige als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, van de Wet rechtstoestand dienstplichtigen (Stb. 1971, 231), hun nagelaten betrekkingen of hun rechtverkrijgenden.
3. Met een besluit wordt gelijkgesteld de schriftelijke beslissing, inhoudende de weigering van de goedkeuring van een besluit van algemene strekking.

Memorie van toelichting

Artikel 8.1.1.1, eerste lid
Artikel 8.1.1.1, eerste lid, regelt waartegen bij de rechtbank beroep kan worden ingesteld (het voorwerp van beroep), alsmede door wie beroep kan worden ingesteld (de kring van beroepsgerechtigden).

Het voorwerp van beroep
De rechtbank oordeelt na de voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie over geschillen die voorheen door een reeks van colleges werden beslecht, te weten: de Afdeling rechtspraak, de Afdeling voor de geschillen van bestuur, de Kroon, de raden van beroep en de Ambtenarengerechten. De competentie van deze colleges is op uiteenlopende wijze omschreven. De rechtsmacht van de Afdeling rechtspraak strekt zich uit over beschikkingen; de Afdeling voor de geschillen van bestuur heeft rechtsmacht met betrekking tot die beslissingen waartegen voorheen kroonberoep openstond en die niet betreffen besluiten van algemene strekking of bestuursgeschillen; de rechtsmacht van de Kroon strekt zich, spiegelbeeldig aan die van de Afdeling voor de geschillen van bestuur, uit over bepaalde besluiten van algemene strekking en bestuursgeschillen; de raden van beroep oordelen over die beslissingen die in de sociale-zekerheidswetgeving bij wege van enumeratie voor beroep vatbaar zijn verklaard; de ambtenarenrechter ten slotte is bevoegd te oordelen over besluiten en handelingen ten aanzien van ambtenaren als zodanig genomen onderscheidenlijk verricht. De wijze waarop de rechtsmacht voor de rechtbank in bestuursrechtelijke zaken moet worden bepaald, vloeit derhalve niet als vanzelfsprekend voort uit die van haar voorgangers. Een van de hoofdvragen die bij de onderhavige herziening van de rechterlijke organisatie moet worden beantwoord, is dan ook de vraag aan welke vorm van bestuursoptreden de competentie van de algemeen bevoegde administratieve rechter in algemene zin dient te worden gerelateerd.
Als uitgangspunt hebben wij gekozen voor het begrip besluit als centraal object van toetsing van bestuursoptreden door de administra­tieve rechter. Aan de keuze voor het begrip besluit als grondslag voor rechtsingang bij de administratieve rechter ligt een aantal overwegingen ten grondslag.
In de Awb is gekozen voor het begrip besluit als centrale vorm van bestuurshandelen die door de in de Awb uitgewerkte algemene regels van bestuursrecht nader wordt genormeerd. Die keuze is indertijd gemaakt, ongeacht de rechterlijke competentieverdeling. Wij verwijzen naar de toelichting op artikel 1.3 van de Awb. Nu de bevoegdheidsver­deling tussen civiele rechter en administratieve rechter aan de orde is, achten wij de tijd rijp om de in de Awb getrokken lijn door te trekken en ook wat de competentie van de administratieve rechter betreft aan te sluiten bij het begrip besluit, in artikel 1.3 van de Awb gedefinieerd als een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming wordt eenvoudiger, doorzichtiger en beter, indien de administratieve rechter in de regel bevoegd is een aldus gedefinieerd besluit van een bestuursorgaan op zijn rechtmatigheid te toetsen. Ons voorstel houdt in dat de administratieve rechter niet alleen van geschillen inzake beschikkingen – in de definitie van artikel 1.3 van de Awb een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan – kennis neemt, maar ook van geschillen inzake de zogenoemde besluiten van algemene strekking, met uitzon­dering van twee belangrijke categorieën besluiten van algemene strekking, namelijk algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels. Onder de niet uitgezonderde besluiten van algemene strekking vallen bij voorbeeld de vaststelling van (een op rechtsgevolg gericht) plan, (doorgaans) de aanwijzing van een terrein en de plaatsing van verkeers­borden.
Reeds thans maken vele tientallen wetten het mogelijk om tegen bepaalde besluiten van algemene strekking beroep op de Kroon in te stellen. Daarnaast verdient de aandacht, dat de burgerlijke rechter in het laatste decennium steeds veelvuldiger is geadieerd ter zake van besluiten van algemene strekking.
Voordeel van het openstellen van beroep tegen een besluit in plaats van tegen een beschikking is dat belanghebbende, bestuursorgaan en rechter niet meer worden belast met de beantwoording van de vraag of het bestreden bestuurshandelen kan worden aangemerkt als een beschikking. Het onderscheid tussen een beschikking en een besluit van algemene strekking leidt thans nogal eens tot ontvankelijkheidskwesties. Wij verwachten daarentegen dat de administratieve rechter het onder­scheid tussen voor beroep vatbare besluiten (van algemene strekking) enerzijds en algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels ander­zijds wel gemakkelijk zal kunnen maken.
Als gezegd stellen wij niet voor, de mogelijkheid van beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels (hierna te noemen regels) open te stellen. Met betrekking tot deze uitsluiting merken wij het volgende op.
Wij wijzen er allereerst op, dat thans aan de civiele rechter ten principale een oordeel kan worden gevraagd over de rechtmatigheid van regels op grond van de stelling dat de regel een onrechtmatige overheidsdaad is. De administratieve rechter moet soms een regel op rechtmatigheid beoordelen als voorvraag bij de toetsing van een beschikking die op basis van die regel is genomen. Op zich zou het uit een oogpunt van eenheid van rechtspraak aantrekkelijk zijn als het oordeel bij een rechtstreekse actie tegen een regel door dezelfde rechter, namelijk de administratieve rechter, kan worden gegeven als het oordeel in geval van een zogenoemd exceptief verweer. Alsdan zou op korte termijn het gezaghebbend oordeel van de administratieve rechter over de regel kunnen worden verkregen. Aan een dergelijk beroep is echter ook een aantal problemen verbonden die te maken hebben met het karakter van een regel.
Regels onderscheiden zich in zoverre van andere besluiten, dat de formele rechtskracht een afwijkende betekenis heeft. Dit wordt duidelijk, indien men zich realiseert dat de algemene strekking van een regel verband kan (maar niet per definitie moet) houden met de herhaalde toepasbaarheid van dat besluit. Dat houdt in, dat de regel iedere keer kan, of moet, worden toegepast indien zich de in het voorschrift bedoelde situatie voordoet. Indien bij voorbeeld in een gemeentelijke verordening is bepaald dat voor het maken van muziek op straat vergunning nodig is, betekent dit dat iedere keer een beslissing nodig is wanneer iemand op straat muziek wenst te maken en daarvoor vergunning vraagt. Bij de beantwoording van de vraag of het verlenen of het weigeren van een vergunning rechtmatig is, zal de rechter in de eerste plaats acht slaan op het bepaalde in de verordening, een algemeen verbindend voorschrift. Dit bepaalt in beginsel de rechtmatigheid van de vergunningverlening. Indien voor de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid beleidsregels zijn opgesteld, vormen zij vervolgens eveneens een toetsingskader. Niettemin zal de rechter ook voor de vraag kunnen worden gesteld of de verordening, respectievelijk de beleidsregel wel rechtmatig en daarom verbindend is. Deze verbin­dendheid is immers een noodzakelijke voorwaarde voor de rechtsgel­digheid van de vergunningverlening. Karakteristiek nu voor de toetsing van uitvoeringsbesluiten is, dat de rechter iedere keer voor de vraag kan staan of de onderliggende regel rechtmatig en daarom verbindend moet worden geoordeeld. Iedere keer, omdat een regel voor herhaalde toepassing of uitvoering in de vorm van besluiten met een meer concrete strekking (vaak beschikkingen) vatbaar kan zijn, tegen welke uitvoerings­besluiten beroep bij de administratieve rechter mogelijk is.
Het ongebruikt verstrijken van de beroepstermijn in geval van een beschikking betekent naar geldend recht, dat deze beschikking in rechte onaantastbaar is geworden. Dit betekent dat de rechter in latere proce­dures in de regel van de rechtmatigheid van de desbetreffende beschikking zal uitgaan. Dezelfde formele rechtskracht is verbonden aan een onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak over een beschikking. De vraag rijst, of dit ook behoort te gelden voor regels, indien daartegen beroep zou worden opengesteld. Aan de rechtszekerheid van belanghebbenden zou te zeer tekort worden gedaan, indien na het ongebruikt verstrijken van de beroepstermijn van zes weken in geval van een besluit, inhoudende de vaststelling van een voor herhaalde toepassing vatbaar besluit van algemene strekking, ten overstaan van de rechter geen beroep meer zou kunnen worden gedaan op de onrechtmatigheid daarvan. Dat zou betekenen, dat aan de belanghebbende bij een uitvoeringsbesluit in het algemeen zou kunnen worden tegengeworpen dat hij heeft verzuimd gebruik te maken van de mogelijkheid van beroep tegen de onderliggende regel. Dit zou naar wij menen echter een aanzuigende werking hebben, in die zin dat velen, teneinde verkorting van rechten te voorkomen, geneigd zouden zijn veiligheidshalve beroep in te stellen tegen elke relevante onderliggende regel. Bovendien geldt, dat niet een ieder die belang heeft bij de toetsing van een regel die jegens hem wordt uitgevoerd, al tijdens de beroepstermijn belanghebbende is in de zin van de Awb en dus in dat stadium ontvankelijk zou zijn, terwijl nadien wel belang is ontstaan of verkregen bij toetsing. Ten slotte wijzen wij erop, dat regels deel uitmaken van een dynamische rechtsorde. Goed denkbaar is, dat een voor herhaalde toepassing vatbaar besluit rechtmatig is ten tijde van zijn totstandkoming, maar door latere ontwikkelingen – bij voorbeeld door de doorwerking van verdragsrecht – onrechtmatig is geworden. Ook in die situatie zou de rechtmatigheid van een onderliggend besluit van algemene strekking dat in rechte onaantastbaar is geworden, in die zin dat het niet meer kan worden vernietigd, door de rechter moeten kunnen worden beoordeeld. Een en ander zou betekenen, dat erin zou moeten worden voorzien dat de formele rechtskracht van besluiten van algemene strekking die vatbaar zijn voor herhaalde toepassing, zwakker is dan van beschikkingen.
Juist dit karakter van regels maakt dat aan het openen van de mogelijkheid van beroep veel onzekerheden zijn verbonden.
De kans is aanwezig, dat van de mogelijkheid van beroep bij de administratieve rechter tegen regels, meer gebruik zou worden gemaakt dan van de thans openstaande rechtsgang bij de civiele rechter.
Voorts wijzen wij erop, dat niet zeker is of de invoering van de mogelijkheid van een rechtstreeks beroep tegen regels zou leiden tot minder zaken, doordat tegenover het aantal nieuwe beroepen tegen regels, minder beroepen tegen uitvoeringsbeschikkingen zouden worden ingesteld en minder onrechtmatige-daadsacties zouden worden ingesteld bij de burgerlijke rechter. Wij achten het wenselijk, het risico van extra zaken in deze fase te vermijden. Dat geldt te meer in een periode waarin de administratieve rechter toch al wordt geconfronteerd met de nieuwe ontwikkelingen die voortvloeien uit de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie.
Ten slotte kan in dit verband nog de vraag worden gesteld of door de mogelijkheid van het openen van een rechtstreeks beroep tegen regels het bestuur niet te zeer in de uitvoering van zijn beleid zou worden belemmerd omdat onzekerheid bestaat over de rechtsgeldigheid van dat beleid. Dit zou gelden gedurende de beroepstermijn, waarin onduidelijk is of al dan niet beroep zal worden ingesteld, en tevens voor de fase waarin beroep bij de rechter is ingesteld maar deze nog geen uitspraak heeft gedaan. Weliswaar bestaat deze onzekerheid ook nu al indien een procedure bij de civiele rechter aanhangig is gemaakt, maar niet uitgesloten is dat van de rechtstreekse beroepsmogelijkheid bij de administra­tieve rechter veelvuldiger gebruik zou worden gemaakt, waardoor de onzekerheid zou kunnen toenemen.
Ten aanzien van beleidsregels merken wij nog het volgende op. Meer nog dan bij algemeen verbindende voorschriften rijst bij beleidsregels de vraag in hoeverre belanghebbenden daadwerkelijke behoefte zullen gevoelen om rechtstreeks op te komen tegen een (onderdeel van een) beleidsregel. Onzeker is ook of, en zo ja in welke mate, een uitspraak van de administratieve rechter waarbij het beroep tegen een (onderdeel van een) beleidsregel ongegrond wordt verklaard, beroepen tegen een uitvoeringsbeschikking zal wegzeven. Dat heeft te maken met het rechtskarakter van beleidsregels. Beleidsregels zijn besluiten van algemene strekking zonder wettelijke grondslag, waarbij in min of meer uitgewerkte vorm het beleid voor de toekomst wordt uiteengezet. Bij de toepassing van de beleidsregel in concreto gaat het niet zelden om de vraag of er in het concrete geval aanleiding is, ten gunste van de belanghebbende van de beleidsregel af te wijken. In dergelijke gevallen betreft het geschil veelal niet de rechtmatigheid van de beleidsregel als zodanig maar vrijwel steeds de vraag of het bestuursorgaan in de met toepassing van de beleidsregel genomen uitvoeringsbeschikking had moeten afwijken van deze beleidsregel. In die gevallen zal er veelal geen aanleiding zijn om rechtstreeks op te komen tegen de onderliggende beleidsregel, hoewel wellicht in het bijzonder belangenorganisaties behoefte zullen gevoelen om als rechtstreeks belanghebbende beroep tegen de beleidsregel in te stellen. Een dergelijk beroep zou evenwel minder zeefwerking hebben, voor zover het bestuursorgaan bij de uitoefening van zijn bevoegdheid om in concreto van een beleidsregel af te wijken een (andere) belanghebbende rechtstreeks treft in zijn rechtspositie.
Gelet op de onzekerheden die zijn verbonden aan het openstellen van beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels, achten wij het niet gewenst om thans dit beroep open te stellen. Daarbij is er ook nog een praktische reden om beroep tegen regels uit te sluiten. Die vindt haar oorzaak in het belang, in deze eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie niet teveel overhoop te halen. Bij het opzetten van een definitieve regeling van de competentieverdeling kan gebruik worden gemaakt van de effecten van en de ervaringen met de thans voorgestelde competentieverdeling.
Naast de vraag of beperkingen moeten worden aangebracht op de competentie van de rechtbank om over besluiten te oordelen, hebben wij uiteraard ook de vraag onder ogen gezien of de competentie van de rechter zich verder zou moeten uitstrekken dan tot besluiten. Gelet op het feit dat in de eerste fase al een aantal ingrijpende veranderingen wordt voorgesteld, menen wij dat er thans onvoldoende aanleiding is om bij voorbeeld de competentle van de administratieve rechter met uitsluiting van de civiele rechter uit te breiden met de feitelijke handelingen of zelfs tot de afdoening van alle geschillen die uit de rechtsbetrekking tussen overheid en burger kunnen voortvloeien, ongeacht de vorm van het bestuurshandelen.
Het bovenstaande betekent, dat feitelijke handelingen in beginsel (zie in dit verband artikel 8.1.1.1, tweede lid, en de toelichting daarop) buiten de bevoegdheid van de administratieve kamer van de rechtbank zullen vallen. Zij blijven vooralsnog behoren tot het domein van de civiele kamer. Uit de jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak blijkt, dat het hier een in het algemeen werkbaar onderscheid betreft, zodat thans niet om die reden behoeft te worden overwogen de administratieve kamer ook ter zake van feitelijke bestuurshandelingen bevoegd te maken.
Privaatrechtelijke rechtshandelingen van het bestuur blijven vooralsnog eveneens buiten het bereik van de administratieve kamer.
Anders dan in de Wet Arob behoeven rechtshandelingen naar burgerlijk recht als zodanig niet uitdrukkelijk van beroep op de admini­stratieve kamer van de rechtbank te worden uitgezonderd. Op grond van artikel 1.3 zijn immers uitsluitend publiekrechtelijke rechtshandelingen besluiten in de zin van de Awb. Voor besluiten ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling wordt in artikel 8.1.1.3 voorge­steld deze uit te sluiten van beroep op de administratieve kamer, tenzij het de weigering (de onthouding) van de goedkeuring van een dergelijk besluit betreft. Zie de toelichting op dat artikel.
Wij hechten eraan, in dit verband erop te wijzen dat de uitsluitende competentie van de civiele rechter ter zake van rechtshandelingen naar burgerlijk recht en datgene wat daaraan voorafgaat, geenszins betekent dat daarmee het bestuursrechtelijke kader waarbinnen de privaatrechte­lijke bevoegdheidsuitoefening dient plaats te vinden, achter de horizon verdwijnt. Dat blijkt ook uit de jurisprudentie van de burgerlijke rechter (HR 27 maart 1987, NJ 1987, 727, m.nt. MS en AB 1987, 273, m.nt. FHvdB, Amsterdam/Ikon). Artikel 3:14 van het nieuwe BW, waarin is bepaald dat een privaatrechtelijke bevoegdheid niet mag worden uitge­oefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht, sluit iedere twijfel uit. Overigens zal, naar wij verwachten, ook de thans voorgestelde integratie van administratieve en civiele rechtspraak aan de wederzijds doordringing van bestuursrecht en burgerlijk recht een belangrijke bijdrage leveren.
Ten slotte willen wij ter zake van de afbakening tussen het besluit en de rechtshandeling naar burgerlijk recht nog ingaan op een wat meer specifiek probleem. Ingevolge de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep in ambtenarenzaken is het voor de ambtenaar mogelijk om een zogenoemd zuiver schadebesluit uit te lokken. Dit houdt in, dat hij het bestuursorgaan kan vragen om vergoeding van de schade die hij in zijn hoedanigheid van ambtenaar heeft geleden. De beslissing op een dergelijk verzoek wordt aangemerkt als een besluit waartegen de rechtsgang van de Ambtenarenwet 1929 openstaat. Hetzelfde geldt voor het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Ook deze administratieve rechter oordeelt over zuivere schadebesluiten. Bij de Afdeling recht­spraak ligt dat anders. Deze administratieve rechter merkt een beslissing van een bestuursorgaan inzake een verzoek om schadevergoeding in beginsel aan als een rechtshandeling naar burgerlijk recht. Een beschikking wordt wel aangenomen als de beslissing berust op een algemeen verbindend voorschrift, dan wel een publiekrechtelijke titel kan worden gevonden in beleidsregels waaraan door het bevoegde orgaan algemene bekendheid is gegeven in een geautoriseerde publikatie, bij voorbeeld de Staatscourant (AR 18 november 1987, AB 1987, nr. 554, m.nt. P.C.E. van Wijmen). Er is dus enige divergentie tussen de jurispru­dentie van deze rechters, die overigens gelet op het bepaalde in de Ambtenarenwet 1929 en de Wet Arbo enerzijds en de Wet Arob ander­zijds te verklaren is. Wij menen, dat in abstracto moeilijk is aan te geven waar in dit opzicht precies de grens moet lopen tussen het besluit en de rechtshandeling naar burgerlijk recht; dit dient aan de rechtspraak te worden overgelaten. Wel menen wij, dat waar de ambtenaar thans bij de ambtenarenrechter terecht kan, deze zich ook in de toekomst zal moeten kunnen blijven wenden tot de administratieve rechter. Evenmin zien wij reden voor wijziging van de rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven ter zake.

De kring van beroepsgerechtigden
Het beroepsrecht komt ingevolge het eerste lid toe aan belangheb­benden. Onder belanghebbende dient conform artikel 1.2 van de Awb te worden verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Op de rechtsgebieden waarop het uniform bestuursprocesrecht in deze fase van toepassing zal zijn, is tot nu toe de beroepsgerechtigdheid op uiteenlopende wijze geregeld. Op het terrein van de sociale zekerheid komt het beroepsrecht veelal toe aan de geadresseerde van een beschikking, dat wil zeggen aan degene voor wie de beschikking in het bijzonder rechten en verplichtingen in het leven roept. In de Wet Arob wordt bepaald dat degene die rechtstreeks in zijn belang is getroffen, beroep kan instellen. In een enkel geval (bij voorbeeld de bestemmingsplanprocedure) is er sprake van een zogenoemde actio popularis: een ieder is bevoegd beroep in te stellen. In het algemeen zijn er geen goede gronden deze verschillen in beroepsgerechtigdheid op de onderscheiden rechtsgebieden te handhaven. Integendeel: in aanmerking moet immers worden genomen, dat degene die van beroep bij een administratieve rechter is uitgesloten, maar niettemin rechtstreeks door een besluit in zijn belang is getroffen, een actie heeft bij de burgerlijke rechter. Het verdient uiteraard de voorkeur, dat de onderscheiden belanghebbenden bij dezelfde rechter terecht kunnen.
De toekenning van het beroepsrecht aan belanghebbenden zal op sommige terreinen tot een zekere uitbreiding van de kring van beroeps­gerechtigden kunnen leiden. Toch moet dat niet worden overschat. Waar de wetgever bij voorbeeld op het terrein van de sociale zekerheid het beroepsrecht in materiële zin beperkte tot de geadresseerde, vindt dat mede zijn verklaring in het feit, dat de wetgever van oordeel was dat uitsluitend deze rechtstreeks door een beslissing zou kunnen worden getroffen en dat het belang van anderen te ver was verwijderd om een beroepsrecht voor hen te kunnen rechtvaardigen. Wij zijn van oordeel, dat ook onder het nieuwe stelsel veelal uitsluitend de geadresseerde van een sociale-zekerheidsbeschikking dan wel een parallelle belanghebbende (bij voorbeeld de partner van de aanvrager van kinderbijslag) als belanghebbende zal kunnen worden aangemerkt en dat aan derden in de regel geen beroepsrecht zal toekomen, omdat zij slechts een afgeleid belang hebben en derhalve niet rechtstreeks in hun belang worden getroffen. Om een ongewenste uitbreiding van het belanghebbende­-begrip in de jurisprudentie de pas af te snijden en derhalve de huidige kring van beroepsgerechtigden te handhaven, zulks met inbegrip van degenen die op grond van erfopvolging daartoe worden gerekend, is niettemin op een aantal plaatsen in de sociale – zekerheidswetgeving het belanghebbende – begrip geconcretiseerd, namelijk door te expliciteren dat alleen degene om wiens aanspraken (op uitkering of voorziening) of verplichtingen (onder meer tot premiebetaling) het gaat, belanghebbende is.
Gelet ook op de bestaande jurisprudentie, zal de kring van beroepsgerechtigden vanwege de aard van de materie ruimer dan wel enger zijn. Zo is duidelijk, dat op het terrein van het milieurecht en het ruimtelijke
– ordeningsrecht de kring van personen die rechtstreeks door een bepaald besluit in hun belang worden getroffen, ruimer zal zijn dan die in sociale-zekerheidszaken en ambtenarenzaken. Het feit dat thans een en dezelfde rechter ter zake van deze kwesties bevoegd wordt, doet hieraan niet af. In dit verband kan worden gewezen op de jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak, die in bouwvergunningskwesties uitgaat van een ruime kring van beroepsgerechtigden, maar in subsidiezaken uitgaat van een enge kring van beroepsgerechtigden.
Met betrekking tot de beroepsgerechtigdheid in ambtenarenzaken merken wij meer specifiek nog het volgende op. De ambtenarenrechter gaat er in zijn jurisprudentie van uit, dat een ambtenaar nimmer rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen door een besluit ten aanzien van een andere ambtenaar. Zo kan een ambtenaar die meende voor een bepaalde bevordering in aanmerking te komen, niet opkomen tegen het in plaats daarvan genomen besluit een ander te bevorderen. Wel kan deze ambtenaar opkomen tegen de impliciete weigering hem te bevor­deren, blijkend uit de positieve beslissing ten opzichte van de ander. Alleen via deze constructie is het onder de thans geldende jurisprudentie van de ambtenarenrechter voor de niet-bevorderde ambtenaar mogelijk om rechtsbescherming te verkrijgen. In de jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak is aanvaard, dat concurrenten onder omstandigheden belanghebbende zijn. Ook hier lijkt derhalve sprake te zijn van een zekere divergentie in de rechtspraak, waarvoor door de rechtspraak een oplossing zal moeten worden gevonden.

Artikel 8.1.1.1, tweede lid
Een van de uitgangspunten bij de integratie van de bij de eerste fase betrokken administratieve rechters en de daarbij behorende uniformering van het procesrecht is, zoals in het algemeen deel van de toelichting is uiteengezet, dat de omvang van de rechtsbescherming die thans door de administratieve rechters en de Kroon op de onderscheiden terreinen kan worden geboden, zoveel mogelijk intact dient te blijven. Met het oog hierop wordt in het tweede lid van dit artikel bepaald, dat de compe­tentie van de rechtbank zich ook uitstrekt over andere handelingen ten aanzien van ambtenaren dan besluiten. Hiermee wordt bereikt dat ambtenaren, evenals dat thans bij de ambtenarenrechter het geval is, bij de rechtbank ook in beroep kunnen komen tegen mondelinge beslis­singen en feitelijke handelingen die hen in hun belang als ambtenaar rechtstreeks raken.
Onder ambtenaar wordt verstaan de ambtenaar in de zin van artikel 1 van de Ambtenarenwet. Daaronder vallen dus ook de militaire ambte­naren en de gewezen en de gepensioneerde (militaire) ambtenaren. Om de bestaande situatie te continueren was het nodig de dienstplichtigen expliciet in die bepaling op te nemen. Daardoor is tevens verzekerd dat al het zogenoemde reservepersoneel der krijgsmacht (militaire ambtenaren en dienstplichtigen) onder het bereik van de bepaling valt.
De thans nog geldende uitsluiting van een aantal ambtenaren van beroep op de ambtenarenrechter, die haar betekenis voor de mogelijkheid van beroep op een administratieve rechter reeds had verloren door de inwerkingtreding van de Wet Arob, wordt in het onder­havige wetsvoorstel geschrapt. Aldus staat voor alle ambtenaren – met uitzondering van gevallen als bij voorbeeld bedoeld in de artikelen 11 tot en met 13b van de Wet RO – beroep bij de rechtbank met hoger beroep bij de Centrale Raad van Beroep open. Zie ook het voorgestelde nieuwe artikel 18, eerste lid, onderdeel a, van de Beroepswet.

Artikel 8.1.1.1, derde lid
Tegen de onthouding van goedkeuring aan een besluit van algemene strekking is op grond van de bijzondere wetgeving vaak beroep mogelijk. De onthouding van goedkeuring aan een besluit van algemene strekking is echter niet een besluit in de zin van artikel 1.3 van de Awb. Slechts met betrekking tot afwijzende beschikkingen is in artikel 1.3 bepaald dat deze eveneens als beschikkingen moeten worden aangemerkt. Negatieve besluiten van algemene strekking, zoals de weigering een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen, maar ook de onthouding van goedkeuring aan een besluit van algemene strekking, vallen derhalve buiten het besluit-begrip. Gelet op het reeds meermalen vermelde uitgangspunt dat het vervallen van het kroonberoep niet mag leiden tot verlies van rechtsbescherming, stonden wij voor de keuze, hetzij bij wege van enumeratie beroep mogelijk te maken tegen die beslissingen tot onthouding van goedkeuring aan besluiten van algemene strekking op de administratieve rechter waartegen thans krachtens de bijzondere wetgeving beroep mogelijk is, hetzij in het algemeen beroep mogelijk te maken tegen deze categorie van beslissingen. Wij hebben voor dit laatste gekozen, daarbij in aanmerking nemende dat de mogelijkheid van rechtsbescherming belangrijke waarborgen biedt voor het aan toezicht onderworpen bestuursorgaan en dat er geen reden is deze mogelijkheid van rechtsbescherming niet over de gehele linie te bieden. Derhalve is in het derde lid van dit artikel bepaald, dat de schriftelijke beslissing, inhou­dende de weigering een besluit goed te keuren, wordt gelijkgesteld met een besluit. Tegen deze beslissingen kan dus beroep worden ingesteld bij de rechtbank. Ingevolge artikel 6.1.3 geldt, dat tevens beroep mogelijk is tegen de schriftelijke weigering een dergelijke beslissing te nemen, alsmede tegen het niet tijdig beslissen op een verzoek om goedkeuring.

Eindverslag

De leden van de CDA-fractie vroegen de regering of nog overwogen is om het «redelijkheidscriterium» uit artikel 8, eerste lid wet Arob op te nemen in artikel 8.1.1.1. En zo nee, waarom niet?

Nota naar aanleiding van het eindverslag

De leden van de fractie van D66 stelden enkele belangwekkende vragen met betrekking tot de status van een – groot – aantal gespeciali­seerde instanties. Wij vatten hun vragen als volgt samen. Allereerst verzochten zij de regering, per instantie aan te geven of sprake is van een onafhankelijk, bij de wet ingesteld orgaan dat met rechtspraak is belast (zie artikel 1:1, eerste lid, onderdeel c, van de Awb). Vervolgens verzochten zij de regering, voor die instanties die aan de in artikel 1:1, eerste lid, onderdeel c, bedoelde criteria voldoen, per instantie aan te geven of sprake is van een administratieve rechter. Vervolgens vroegen zij naar de toepasselijkheid van hoofdstuk 6 onderscheidenlijk hoofdstuk 8 van de Awb op de procedures bij deze instanties. Ten slotte infor­meerden zij naar de plannen ten aanzien van deze instanties in een volgende fase van de herziening van de rechterlijke organisatie.
Wij zullen allereerst in algemene zin op de gestelde vragen ingaan.
Het antwoord op de – preliminaire – vraag of een instantie voldoet aan de criteria van artikel 1:1, eerste lid, onderdeel c, is bepalend voor de vraag of een dergelijk orgaan wel of geen bestuursorgaan is. Indien aan die criteria wordt voldaan, moet het orgaan namelijk worden aangemerkt als rechter en niet als bestuursorgaan. Dat betekent, dat de voor bestuursorganen geldende regels van de Awb op een dergelijk orgaan niet van toepassing zijn. Daaruit vloeit in verband met artikel 1:3 van de Awb onder meer voort, dat de beslissingen van een dergelijk orgaan geen besluiten zijn. Dat gegeven heeft onder meer weer tot gevolg, dat tegen de beslissingen van zo’n orgaan geen beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld (zie artikel 8.1.1.1, eerste lid, van de Awb). Indien niet aan de criteria wordt voldaan, is het orgaan wel een bestuursorgaan en zijn de voor bestuursorganen geldende regels van de Awb wel van toepassing. In dat geval zijn de beslissingen van het betrokken orgaan wel besluiten. Of tegen dergelijke besluiten beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld, hangt af van het antwoord op de vraag of de desbe­treffende bijzondere wet wel of niet voorziet in een andere rechtsgang die op grond van artikel 8.1.1.4, eerste lid, beroep bij de rechtbank uitsluit.
Indien het gaat om een rechter, is de vervolgvraag of het gaat om een administratieve rechter (zie artikel 1:4, eerste lid, van de Awb). Het antwoord op die vraag heeft eveneens belangrijke consequenties. ls sprake van een administratieve rechter, dan volgt ten eerste uit artikel 8.1.1.4, eerste lid, van de Awb, dat geen beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld tegen besluiten waarvoor het desbetreffende orgaan (als administratieve rechter) uitdrukkelijk bevoegd is verklaard. Ten tweede volgt dan uit artikel 1:5, derde lid, van de Awb, dat hoofdstuk 6 en – in verband met artikel 7:1 ook – hoofdstuk 7 van de Awb van toepassing zijn. Hoofdstuk 6 bevat immers algemene bepalingen over bezwaar en beroep, waaronder ook valt het beroep bij een administra­tieve rechter. De toepasselijkheid van hoofdstuk 8 van de Awb is hiermee niet gegeven. Dit hoofdstuk (waarvan het opschrift in de tweede nota van wijziging zal worden gewijzigd in: Bijzondere bepalingen over beroep bij de rechtbank) geldt als zodanig voor het beroep bij de rechtbank en dient voor andere administratieve rechters van overeenkomstige toepassing te worden verklaard alvorens het door hen kan worden toegepast.
Uit het voorgaande zal duidelijk zijn geworden dat het van groot belang is om zorgvuldig per instantie te bezien of sprake is van een rechter en, zo ja, of sprake is van een administratieve rechter. De vereiste zorgvuldigheid vergt, mede gelet op het grote aantal instanties, tijd voor een goede beantwoording. Gelet op het feit dat het voor de beoordeling door de Staten-Generaal van het onderhavige wetsvoorstel niet nodig is over de antwoorden ter zake te beschikken en op de gewenste snelle voortgang van dit wetsvoorstel, menen wij dat het verantwoord is het uitbrengen van de nota naar aanleiding van het eindverslag niet op te houden totdat adequate beantwoording mogelijk is. Wel dient hierover uiteraard duidelijkheid te bestaan voordat de eerste en de tweede tranche van de Awb in werking treden. Wij menen daarom dat wij er aan goed aan doen, te gelegener tijd bij afzonderlijke brief aan de Tweede Kamer in te gaan op de status van de aan de orde gestelde gespecialiseerde organen. In deze brief zullen wij ook ingaan op de vraag naar de plannen ten aanzien van deze gespecialiseerde instanties in een volgende fase van de herziening van de rechterlijke organisatie.
De leden van de fractie van D66 stelden aan de orde het feit dat in nogal wat wetten aan de burgerlijke rechter «administratieve recht­spraak» is opgedragen. Zij wezen in het bijzonder op schadevergoedings­acties en het verzet tegen dwangbevelen. Veelal is op dergelijke proce­dures het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering van toepassing, al dan niet met specifieke afwijkingen in de desbetreffende bijzondere wet. Deze leden vroegen, of de regering deze procedures ook als administra­tieve rechtspraak beschouwt. Zij vernamen ook graag onze visie op de verhouding tussen deze procedures en het nieuwe bestuursprocesrecht.
In het voetspoor van artikel 112, tweede lid, van de Grondwet zou administratieve rechtspraak kunnen worden omschreven als de berechting van geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan. De Awb bevat overigens geen definitie van administratieve rechtspraak, maar gebruikt de term wel, namelijk in artikel 1:4, eerste lid. Naar ons oordeel dienen de door de leden van de fractie van D66 bedoelde procedures te worden gekwalificeerd als administratieve recht­spraak. In het stelsel van de Awb is het aanknopingspunt echter niet het begrip administratieve rechtspraak maar het begrip administratieve rechter. In dit verband is artikel 1:4, tweede lid, van belang. Deze bepaling kwalificeert «een tot de rechterlijke macht behorend gerecht» (dat wil zeggen: de burgerlijke rechter) slechts als administratieve rechter voor zover hoofdstuk 8 van de Awb, de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken of de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften van toepassing is. Voor deze opzet is gekozen om interferentie tussen het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvor­dering en de regelingen van het bestuurs(proces)recht te vermijden. Dit betekent, dat de hoofdstukken 6 tot en met 8 van de Awb op de door de leden van de fractie van D66 bedoelde procedures niet van toepassing zijn. Hierop is één uitzondering. De Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften kent een procedure van verzet bij de kantonrechter tegen het dwangbevel tot inning van de sanctie. In verband met artikel 1:4, tweede lid, van de Awb is ook in deze procedure op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoor­schriften de kantonrechter een administratieve rechter. Dat betekent, dat de hoofdstukken 6 en 7 van de Awb ook van toepassing zijn op deze procedure. Hoofdstuk 8 van de Awb is in het onderhavige wetsvoorstel op de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften nog niet van toepassing verklaard. Om praktische redenen hebben wij er de voorkeur aan gegeven, daarmee te wachten tot de tweede fase van de herziening van de rechterlijke organisatie.
Wij zijn voornemens, een studie te laten verrichten naar de vraag of het wenselijk is de hier aan de orde zijnde procedures in een volgende fase van de herziening van de rechterlijke organisatie geheel te integreren in het bestuursprocesrecht. In dat kader zal ook een inventari­satie worden gemaakt van de wettelijke bepalingen waarin deze proce­dures voorkomen.
De leden van de fractie van D66 vroegen om een uiteenzetting over de rol van de burgerlijke rechter, wanneer het recht tot het instellen van beroep bij de administratieve rechter is toegekend aan een beperktere kring van beroepsgerechtigden dan de kring van belanghebbenden.
Een belanghebbende die geen rechtsingang heeft bij de administra­tieve rechter, doordat hij niet behoort tot de kring van beroepsgerech­tigden, kan zich wenden tot de burgerlijke rechter, stellende dat het bestuursorgaan door het (niet) nemen van het besluit jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld. De burgerlijke rechter biedt hem aanvul­lende rechtsbescherming. De rol van de burgerlijke rechter is in dezen dezelfde als in de gevallen waarin het aangevochten bestuurshandelen als zodanig al niet vatbaar is voor beroep bij een administratieve rechter.
Over het door de leden van de fractie van D66 aan de orde gestelde punt van de voeging van een bestuursrechtelijke en een civiele zaak merken wij het volgende op. Voor de mogelijkheid van een gecombi­neerde behandeling van een civiele en een bestuursrechtelijke zaak is geen wettelijke voorziening nodig. Daartoe zullen organisatorische voorzieningen dienen te worden getroffen. De (fungerend) president kan op dezelfde zitting een civiel kort geding en een verzoek om een voorlopige voorziening behandelen, indien een gevoegde behandeling van de zaken doelmatig is. Evenzo is denkbaar dat de rechtbank een comparitie van partijen in het vooronderzoek onderscheidenlijk het onderzoek ter zitting in een bestuursrechtelijke zaak combineert met een comparitie van partijen (na antwoord) onderscheidenlijk de pleidooien in een civiel geding.
De leden van de fractie van D66 constateerden dat in de artikelen 3:7 en 3:11 van de Algemene wet bestuursrecht nog wordt verwezen naar artikel 4 van de oude Wet openbaarheid van bestuur. Deze constatering is juist; het artikel waar thans naar verwezen dient te worden is artikel 10. In de nota van wijziging zal de verwijzing in de artikelen 3:7 en 3:11 van de Awb dienovereenkomstig worden aangepast.
De leden van de fracties van CDA en SGP stelden, onder verwijzing naar een artikel van A.E. Schilder (NJB 1992, nr. 38), de vraag aan de orde of artikel 6:2 van de Awb wel voorziet in de mogelijkheid van beroep tegen negatieve beslissingen, dat wil zeggen tegen beslissingen waarbij de aanvraag dan wel het verzoek tot het nemen van een besluit wordt afgewezen.
Ook op andere plaatsen is gebleken dat de strekking van artikel 6:2 niet geheel duidelijk is. Wij erkennen dat die onduidelijkheid voor een deel kan zijn veroorzaakt door de toelichting op dat artikel (kamerstukken II, 21 221, nr. 3, blz. 38) en door de toelichting op het in het onderhavige wetsvoorstel voorgestelde artikel 8.1.1.1, derde lid (Kamerstukken II, 22 495, nr. 3, blz. 98-99). Wij hechten er daarom aan, op deze plaats uiteen te zetten hoe artikel 6:2 dient te worden uitgelegd.
Allereerst is hiervoor artikel 1:3 van belang. Dit artikel geeft een definitie van de begrippen besluit, beschikking en aanvraag. Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Het gaat hierbij uitdrukkelijk om een beslissing die leidt tot een wijziging in de rechten en verplichtingen van een of meer rechtssubjecten. Een beschikking is een besluit dat niet van algemene strekking is, inclusief de afwijzing van de aanvraag van een beschikking. Ten aanzien van beschikkingen geldt dus dat ook een uitdrukkelijk afwijzende (negatieve) beslissing een beschikking is. Een aanvraag ten slotte is het verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
Uit het voorgaande volgt dat op grond van artikel 1:3 geen besluiten zijn:
– de schriftelijke weigering om tot besluitvorming over te gaan, ongeacht of het gaat om een besluit van algemene strekking of een beschikking;
– de schriftelijke afwijzing van een aanvraag (dus: van een belangheb­bende) om een besluit van algemene strekking te nemen;
– de schriftelijke afwijzing van een verzoek van een niet-belangheb­bende om een besluit te nemen, ongeacht of het gaat om een besluit van algemene strekking of een beschikking.
Uiteraard is ook het niet tijdig nemen van een besluit (de zogenoemde fictieve weigering) geen besluit, maar dat is een categorie van een andere orde.
De regels van de hoofdstukken 3 en 4 van de Awb zijn geformuleerd voor besluiten respectievelijk voor beschikkingen. Zij bevatten onder meer procedurele voorschriften over de voorbereiding, waaronder de hoorplicht, en de motivering. De omschrijving van besluit en beschikking in artikel 1:3 is mede gekozen omdat daardoor het toepassingsbereik van de hoofdstukken 3 en 4 op de meest geschikte wijze zou worden omgrensd.
Wat doet nu artikel 6:2? Artikel 6:2 stelt voor de toepassing van wette­lijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijk «de schriftelijke weigering een besluit te nemen» (onderdeel a) en «het niet tijdig nemen van een besluit» (onderdeel b). De vraag die thans voorligt, is of de drie hiervoor onderscheiden categorieën niet-besluiten worden bestreken door de formulering van onderdeel a. Naar ons oordeel dwingt de tekst tot een bevestigend antwoord. Dat betekent dat de voorzie­ningen van rechtsbescherming in al deze gevallen openstaan. Voor zover het gaat om de schriftelijke weigering jegens een belanghebbende om tot besluitvorming over te gaan en om de schriftelijke afwijzing van een aanvraag (dus: van een belanghebbende) om een besluit van algemene strekking te nemen, ligt dat ook voor de hand. Voor zover het gaat om de schriftelijke weigering jegens een niet-belanghebbende om tot besluit­vorming over te gaan en om de schriftelijke afwijzing van een verzoek van een niet-belanghebbende is dat niet het geval. In die gevallen volgt echter uit artikel 8.1.1.1 dat alleen een belanghebbende de procedure kan beginnen. Het is derhalve niet nodig artikel 6:2 te compliceren door daarin beperkingen op te nemen. Indien geen sprake is van een belang­hebbende, zal het beroep van betrokkene niet-ontvankelijk worden verklaard.
Wij hopen dat wij met dit betoog een einde hebben gemaakt aan de onduidelijkheid over de betekenis van artikel 6:2.
Overigens geeft het voorgaande aanleiding om het voorgestelde artikel 8.1.1.1, derde lid, (en ook artikel 8.1.1.3) aan te passen. Daarin wordt in de tweede nota van wijziging voorzien. Deze wijzigingen worden toege­licht in de toelichting bij de nota van wijziging.
De leden van de CDA-fractie wensten een duidelijk antwoord op de vraag of de aanpassing van het fiscale procesrecht aan het uniforme bestuursprocesrecht wordt meegenomen in dit wetsvoorstel.
Wij zijn van oordeel dat het wenselijk is dat het uniforme bestuurspro­cesrecht zo spoedig mogelijk ook van toepassing is op de belastingpro­cedure. Bij afzonderlijk wetsvoorstel zal worden voorzien in aanpassing van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken aan het nieuwe procesrecht. Een concept-wetsvoorstel zal binnenkort – mede in verband met de daarin voorgestelde oplossing van enkele technisch-juridische punten – voor advies worden voorgelegd aan de gerechtshoven en de Hoge Raad. Deze colleges dienen vervolgens de nodige voorberei­dingstijd te krijgen.
De leden van de CDA-fractie vroegen hoe wij in het algemeen de toekomst van het fenomeen verplichte procureurstelling zien.
Wij zullen deze vraag beantwoorden in relatie tot het bestuursproces­recht. Het gaat het kader van dit wetsvoorstel te buiten daarbij ook het burgerlijk procesrecht te betrekken. Wij volstaan ten aanzien daarvan met de mededeling dat bij de integratie van de kantongerechten en de rechtbanken geen verschuiving in dit opzicht zal optreden, met uitzon­dering van de in onderdeel 2 aangestipte – beperkte – verhoging van de «competentiegrens». In het bestuursprocesrecht is altijd uitgangspunt geweest dat partijen – belanghebbende en bestuursorgaan – zelf kunnen procederen, dat wil zeggen zonder verplichte procesvertegenwoordiging. Dit uitgangspunt is in het onderhavige wetsvoorstel gehandhaafd. Aan dit uitgangspunt ligt de gedachte ten grondslag dat de toegang van de burger tot de administratieve rechter laagdrempelig dient te zijn en dat een goede afdoening van zaken door de administratieve rechter is ook zonder de deskundige inbreng van rechtshulpverleners mogelijk is. In de memorie van antwoord (blz.13) hebben wij naar voren gebracht dat voorzieningen moeten worden getroffen om te bewerkstelligen dat aan het instellen van hoger beroep een weloverwogen beslissing ten grondslag ligt. Als voorbeeld van een mogelijke nadere voorziening daartoe zijn genoemd de invoering van enigerlei vorm van verplichte procesvertegenwoordiging in hoger beroep en de invoering van een zogenoemd grievenstelsel. Invoering daarvan kan eerst aan de orde komen, indien de druk op de appelcolleges – anders dan wij verwachten – te groot zou worden. Wij voegen daaraan nog toe dat invoering van verplichte procesvertegenwoordiging (eventueel gecombineerd met een grievenstelsel) weliswaar een afremmend effect heeft op het doorproce­deren, maar anderzijds de kosten van de gefinancierde rechtsbijstand en de kosten voor het bestuur doet toenemen.
(…) In de memorie van antwoord hebben wij, in antwoord op een daartoe strekkende vraag van de leden van de fractie D66, nader uiteengezet waarom aan het opnemen van toetsingsgronden in het nieuwe bestuurs­procesrecht geen behoefte is. Dat geldt ook voor het «redelijkheidscri­terium». Het evenredigheidsbeginsel, dat is gecodificeerd in artikel 3:4 van de Awb, omvat het «redelijkheidscriterium». Schending van het evenredigheidsbeginsel leidt derhalve tot strijd met de wet.

Tweede nota van wijziging

Artikel 8.1.1.1, tweede lid, komt te luiden: Met een besluit wordt gelijkgesteld een andere handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet als zodanig of een dienstplichtige als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, van de Wet rechtstoestand dienstplichtigen als zodanig, hun nagelaten betrekkingen of hun rechtverkrijgenden.
Artikel 8.1.1.1, derde lid, komt te luiden: Met een besluit worden gelijkgesteld:
a. de schriftelijke beslissing, inhoudende de weigering van de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel, en
b. de schriftelijke beslissing, inhoudende de weigering van de goedkeuring van een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling.

Toelichting Tweede NvW
Bij nader inzien geven wij er de voorkeur aan, aan de omschrijving van ambtenaar, evenals onder het geldende recht het geval is, toe te voegen «als zodanig». Daardoor wordt buiten twijfel gesteld dat het in deze bepaling – en in vergelijkbare bepalingen – moet gaan om besluiten of andere handelingen die zijn genomen onderscheidenlijk verricht ten aanzien van een ambtenaar in diens hoedanigheid van ambtenaar. Ook aan de omschrijving van dienstplichtige is toegevoegd «als zodanig».
In onderdeel 4 van de nota naar aanleiding van het eindverslag zijn wij ingegaan op de betekenis van artikel 6:2, onderdeel a. De daar gegeven analyse heeft, zoals aangekondigd, aanleiding gegeven de artikelen 8.1.1.1, derde lid, en 8.1.1.3 te herijken. In verband daarmee wordt ook de redactie van artikel 8.1.1.2, onderdeel c, gewijzigd.

Amendement nr. 19 (Jurgens en Biesheuvel)

Vijf jaren na de datum van inwerkingtreding van deze wet wordt de Algemene wet bestuursrecht als volgt gewijzigd: Artikel 8.1.1.1, derde lid, komt te luiden: Met een besluit wordt gelijkgesteld de schriftelijke beslissing, inhoudende de weigering van de goedkeuring van een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling.

Handelingen II

De voorzitter (p. 5876): Amend. nr. 19 Ik constateer dat de aanwezige leden van de fracties van de PvdA, Groen Links, D66 , het CDA en de Centrumdemocraten voor dit amendement hebben gestemd en die van de overige fracties ertegen, zodat het is aangenomen.

Dit artikel is met ingang van 17 mei 1995 gewijzigd bij wet van 26 april 1995 Stb. 250 (wetsvoorstel 23 780).

[bron: PG Awb III, p. 401]

[Eindtekst] Artikel 8:1 [8.1.1.1]
1. Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
2. Met een besluit wordt gelijkgesteld een andere hande­ling van een bestuursor­gaan waarbij een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet als zodanig of een dienst­plichtige als bedoeld in hoofdstuk 2 van de Kaderwet dienstplicht als zodanig, hun nagela­ten betrekkingen of hun rechtverkrijgen­den belangheb­bende zijn.
3. Met een besluit worden gelijkgesteld:
a. de schriftelijke beslissing, inhoudende de weigering van de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel, en
b. de schriftelijke beslissing, inhoudende de weigering van de goedkeuring van een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling.

Nota van wijziging

Artikel 8:1, tweede lid, komt te luiden:
2. Met een besluit wordt gelijkgesteld een andere hande­ling van een bestuursor­gaan waarbij een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet als zodanig of een dienst­plichtige als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, van de Wet rechtstoestand dienst­plichtigen als zodanig, hun nagela­ten betrekkingen of hun rechtverkrijgenden belangheb­bende zijn.

Toelichting NvW
Voor een toelichting op deze wijziging wordt verwe­zen naar de toelichting bij de in onderdeel C.a van deze nota van wijziging voorgestel­de wijziging van artikel 18, eerste lid, onderdeel a, van de Beroepswet.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1997 gewijzigd bij wet van 13 maart 1997 Stb. 139 (wetsvoorstel 24 245)(alleen eindtekst opgenomen)

[Eindtekst] In artikel 8:1, tweede lid, wordt de zinsnede «of een dienstplichtige als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, van de Wet rechtstoestand dienstplichtigen » vervangen door: of een dienstplichtige als bedoeld in hoofdstuk 2 van de Kaderwet dienstplicht.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij wet van 20 december 2012, Stb. 2012, 682 (Wet aanpassing bestuursprocesrecht; kamerstukken 32 450)

[Eindtekst] Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.

VO = VvW

Voorstel van wet

Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.

Memorie van toelichting

Artikel 8:1 bevat twee belangrijke hoofdregels van ons bestuursprocesrecht:

  • beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb;
  • beroep bij de bestuursrechter kan slechts worden ingesteld door een belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb.

Het voorgestelde artikel regelt echter niet meer bij welke bestuursrechter het beroep kan worden ingesteld; dat wordt geregeld in artikel 8:6.

Dit artikel is met ingang van […] gewijzigd bij wet van […]. Stb. […](Wet natuurbescherming; kamerstukken 33 348)
Voorstel van wet

Indien het bij koninklijke boodschap van 24 juli 2010 ingediende voorstel van wet tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en aanverwante wetten met het oog op enige verbeteringen en vereenvoudigingen van het bestuursprocesrecht (Wet aanpassing bestuursprocesrecht, 32 450), tot wet is of wordt verheven, en die wet eerder in werking is getreden of treedt dan deze wet, onderscheidenlijk op dezelfde datum in werking treedt als deze wet, wordt deze wet als volgt gewijzigd:
A
In artikel 8.1, eerste lid, vervalt de laatste volzin.
B
Artikel 10.2 komt als volgt te luiden:
Artikel 10.2
Bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht wordt als volgt gewijzigd:
A
Artikel 1 wordt als volgt gewijzigd:
1. De zinsnede met betrekking tot de Natuurbeschermingswet 1998 vervalt.
2. In de alfabetische rangschikking wordt ingevoegd:
Wet natuurbescherming: de artikelen 3.26 en 5.4, vierde lid, ingeval de jachtakte is geweigerd of ingetrokken of mede is geweigerd of ingetrokken om redenen als bedoeld in artikel 3.26, derde lid, onderdeel a, of artikel 5.4, vierde lid, onderdeel c,.
B
In artikel 2 vervallen de zinsneden met betrekking tot de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet 1998.
C
In artikel 4 vervalt de zinsnede met betrekking tot de Boswet.

 

 

Share This