[Artikel 8:2a]

[Eindtekst]

Dit artikel is met ingang van […] ingevoegd bij wet van […] (Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten; kamerstukken 32 621).

Advies RvS

2. Competentieafbakening bestuursrechter – burgerlijke rechter
Een belangrijk punt betreft de in dit wetsvoorstel geregelde verdeling van rechtsmacht inzake nadeelcompensatie over de bestuursrechter en de burgerlijke rechter. Tegen een nadeelcompensatiebesluit kan beroep worden ingesteld voor zover
1. de schade is veroorzaakt door een besluit of handeling waartegen een beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld,
2. een beleidsregel over de vergoeding van de schade is vastgesteld, of
3. de schade is veroorzaakt door een handeling ter uitvoering van een besluit waartegen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld.[1]
De eerste twee categorieën zijn bekend en corresponderen met artikel 8:2 Awb. De derde categorie is nieuw en wijkt af van het Voorontwerp van de Studiegroep Schadevergoeding bij rechtmatige en onrechtmatige overheidsdaad.5 Volgens dat voorontwerp zou de bestuursrechter bevoegd zijn over alle op grond van artikel 4.5.1 genomen nadeelcompensatiebesluiten te oordelen, dus ook indien de schade zou zijn veroorzaakt door een niet-appellabel besluit (een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel), of door een feitelijke handeling die geheel losstaat van een appellabel besluit. De toelichting wijst deze uitbreiding af met het argument dat de gevolgen hiervan uit een oogpunt van werkbelasting niet kunnen worden overzien. Om tegemoet te komen aan het bezwaar dat het soms moeilijk is om te bepalen of de schade nu is veroorzaakt door het besluit zelf of door een daarmee samenhangende feitelijke handeling, beperkt het voorstel zich ertoe te bepalen dat beroep bij de bestuursrechter ook mogelijk is als de schade is veroorzaakt door een handeling van het bestuursorgaan ter uitvoering van een appellabel besluit.
Met het gekozen criterium («handeling ter uitvoering van een besluit waartegen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld») wordt de eis van processuele connexiteit wettelijk verankerd. De Raad wijst erop dat toepassing van dat criterium in de huidige rechtspraktijk heeft geleid tot diverse procedures, waarin de formele vraag centraal staat of de beslissing omtrent schadevergoeding een besluit is in de zin van artikel 1:3 Awb.[2] Het antwoord op die vraag is bepalend voor de competentie van de bestuursrechter of de burgerlijke rechter. Met het thans gekozen criterium wordt die praktijk gecontinueerd. Uit een oogpunt van een duidelijke competentieafbakening acht de Raad dat niet wenselijk. Voorts wijst de Raad erop dat voor het voorstel uit het voorontwerp pleit dat er, gegeven de rechtsgrond van nadeelcompensatie, veel voor te zeggen is om bij geschillen over nadeelcompensatie altijd de bestuursrechter bevoegd te achten, ook als het nadeel door feitelijk handelen is veroorzaakt. Het beginsel van de gelijkheid voor de publieke lasten verplicht naar zijn aard slechts de overheid tot schadevergoeding (égalitébeginsel). Het burgerlijk recht kent geen algemene rechtsgrond voor schadevergoeding bij rechtmatige daad. Zij hebben geen betrekking op het herstel van een onrechtmatig geachte situatie, maar strekken tot vergoeding van onevenredige schade als gevolg van rechtmatig overheidshandelen.
Tegen deze achtergrond adviseert de Raad de rechtsmacht tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter op een meer systematische wijze te verdelen en daarom nader te bezien. Hij adviseert het criterium «de schade is veroorzaakt door een handeling van het bestuursorgaan ter uitvoering van een appellabel besluit» niet te gebruiken bij de competentieafbakening tussen bestuursrechter en burgerlijke rechter, maar het voorstel van de studiegroep te volgen.
3. Reikwijdte van de regeling In het licht van het beperken van de onoverzichtelijkheid van het rechtsgebied en de bevordering van doelmatigheid van de afwikkeling van schadevergoedingsverzoeken is niet zonder mee duidelijk welke gevolgen het wetsvoorstel heeft voor wettelijke en andere nadeelcompensatieregelingen die niet, of niet uitsluitend, op het égalitébeginsel zijn gebaseerd.[3] De toelichting benadrukt dat er ruimte blijft bestaan voor andere grondslagen voor vergoeding van schade wegens rechtmatig overheidshandelen. Zo blijft het mogelijk om een zelfstandig schadebesluit uit te lokken, bijvoorbeeld op grond van schending van het rechtszekerheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel, en om een beleidsregel op te stellen die op weer een andere grondslag is gebaseerd. Ook blijft artikel 3:4 Awb als kader fungeren voor de beoordeling van verzoeken om nadeelcompensatie.[4]
Naar het oordeel van de Raad is het wenselijk duidelijkheid te verschaffen over de vraag of naast het égalitébeginsel ruimte blijft voor andere grondslagen om nadeelcompensatie toe te kennen. Voor de rechtzoekende dient voldoende duidelijk te zijn dat hij ook in die gevallen bij de bestuursrechter terecht kan en hij niet, nadat deze zich onbevoegd heeft verklaard, een nieuwe procedure bij de burgerlijke rechter moet beginnen. De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen. Daarmee ontstaat ook duidelijkheid met betrekking tot het te hanteren uitgangspunt bij de uit dit wetsvoorstel voortvloeiende aanpassingswetgeving.
 

Nader rapport

2. De Raad adviseert om bij nadeelcompensatie de rechtsmacht tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter te verdelen op de wijze die door de studiegroep was voorgesteld. Er is volgens de Raad veel voor te zeggen om bij geschillen over nadeelcompensatie altijd de bestuursrechter bevoegd te achten, ook als het nadeel door feitelijk handelen is veroorzaakt.
Na ampel beraad hebben wij besloten het advies van de Raad van State niet te volgen. Reden daarvoor is dat de gevolgen van een dergelijke verruiming van de reikwijdte van de regeling voor de praktijk naar mijn oordeel op dit moment onvoldoende zijn te overzien. Wij geven er daarom de voorkeur aan om daarmee eerst ervaring op te doen bij bepaalde projecten die zich daarvoor naar het oordeel van het bestuur lenen alvorens daarover definitieve beslissingen te nemen. Dat kan door toepassing van artikel 8:2a, tweede lid, onder b, dat de mogelijkheid opent dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan de weg naar de bestuursrechter wordt opengesteld. Verder wijzen wij er nog op dat artikel 8:2, tweede lid, onder a, ook voorziet in een verruiming van de bevoegdheid van de bestuursrechter ten opzichte van de thans bestaande situatie, nu daarin is bepaald dat alle handelingen ter uitvoering van een appellabel besluit ook grondslag kunnen zijn voor een verzoek om een appellabel nadeelcompensatiebesluit. 
3. De Raad merkt op dat het wenselijk is duidelijkheid te verschaffen over de vraag of naast het égalitébeginsel ruimte blijft voor andere grondslagen om nadeelcompensatie toe te kennen.
Naar aanleiding hiervan merken wij op dat bewust is volstaan met codificatie van het égalitébeginsel als grondslag voor een verplichting tot vergoeding van schade door rechtmatig overheidshandelen, nu dit in de praktijk de belangrijkste grondslag is. Het komt in de praktijk nauwelijks voor dat een aanspraak op schadevergoeding wordt gebaseerd op een ander rechtsbeginsel (hoewel deze wet dat op zichzelf niet uitsluit; zie hierover de aangevulde toelichting onder 4.1). Ook het merendeel van de bijzondere wetten waarin een nadeelcompensatieregeling is opgenomen, is gebaseerd op de grondgedachte dat een eventuele aanspraak op nadeelcompensatie is gebaseerd op het égalitébeginsel. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor de op 1 juli 2008 in werking getreden Wet ruimtelijke ordening. In de aanpassingswetgeving zal dit punt bij elk onderdeel nader worden toegelicht.

Voorstel van wet

Artikel 8:2a
1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit als bedoeld in artikel 4:126, voor zover de schade is veroorzaakt door een besluit of andere handeling waartegen geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld.
2. Het eerste lid geldt niet, indien:
a. de schade is veroorzaakt door een handeling ter uitvoering van een besluit waartegen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld;
b. dit bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald, of
c. een beleidsregel over de vergoeding van de schade is vastgesteld.

Memorie van toelichting

Dit artikel regelt in welke gevallen een beslissing omtrent nadeelcompensatie vatbaar is voor beroep bij de bestuursrechter. Het is op hoofdlijnen reeds toegelicht in paragraaf II.4.2 van deze memorie van toelichting. Het artikel codificeert in de aanhef allereerst de bestaande jurisprudentie, inhoudende dat een beslissing omtrent nadeelcompensatie appellabel is als de gestelde oorzaak van de schade dat ook is. Het beroep staat dan open voor degene, die ook tegen het schadeveroorzakende besluit in beroep had kunnen gaan (ABRvS 18 augustus 2004, nr. 200308571/1). Daarnaast geeft het in het tweede lid, onderdeel a een belangrijke uitbreiding van de bevoegdheid van de bestuursrechter. De bestuursrechter zal voortaan ook bevoegd zijn om te oordelen over een nadeelcompensatiebesluit als de schade niet zozeer is veroorzaakt door het appellabele besluit zelf, maar door een overheidshandeling ter uitvoering van een besluit. Dit ontslaat het bestuursorgaan, de rechter en partijen van de verplichting om een antwoord te geven op de vaak moeilijke vraag of de schade nu is veroorzaakt door het besluit zelf of door de wijze van uitvoering daarvan.
Voor de goede orde zij opgemerkt, dat dit de bevoegdheid van een gelaedeerde om een vordering in te stellen op de grond dat de wijze van uitvoering onrechtmatig is, uiteraard onverlet laat. Als een ondernemer wordt benadeeld door het besluit tot reconstructie van een weg, waardoor zijn bedrijf tijdelijk minder bereikbaar wordt, zijn verschillende casusposities denkbaar. De ondernemer kan betogen dat het planologisch besluit tot reconstructie hem onevenredig benadeelt. Hij kan ook betogen dat de wijze van uitvoering van het besluit, hoewel op zichzelf rechtmatig want verdedigbaar, hem onevenredig benadeelt. Maar hij kan ook betogen, dat de gekozen wijze van uitvoering onrechtmatig is, omdat deze hem meer benadeelt dan nodig is om het doel van het besluit te realiseren. In het laatste geval moet hij niet een verzoek om nadeelcompensatie indienen, maar schadevergoeding wegens onrechtmatige daad vorderen.
Onderdeel b bewerkstelligt dat een besluit omtrent nadeelcompensatie ook appellabel is, als dit bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald. Dit geeft de mogelijkheid om voor bepaalde, overzienbare categorieën feitelijke handelingen, of voor een bepaald groot project, de weg naar de bestuursrechter te openen. Onderdeel c ten slotte, codificeert de bestaande jurisprudentie, inhoudende dat een besluit omtrent nadeelcompensatie ook appellabel is, indien het berust op een beleidsregel (ARRvS 14 mei 1986, AB 1986, 568, m.nt. P.C.E. van Wijmen (Metroschade Rotterdam) en ABRvS 3 april 2000, AB 2000, 222, m.nt. MSV).

Amendement nr. 9

De ondergetekende stelt het volgende amendement voor:
I
In artikel I vervalt onderdeel B.
I
IIn artikel VI, tweede lid, wordt de zinsnede «de onderdelen A en B» vervangen door «onderdeel A» en wordt de zinsnede «buiten toepassing blijven» vervangen door: buiten toepassing blijft.

Toelichting
Dit amendement regelt dat het voorgestelde artikel 8:2a komt te vervallen. De indiener acht dit noodzakelijk nu in het in 2007 gepubliceerde voorontwerp voor een regeling van nadeelcompensatie was voorzien in een rechtsgang naar de bestuursrechter indien de schade voortvloeide uit de «publiekrechtelijke uitoefening van een bevoegdheid of taak». Deze omschrijving waarborgt dat voor burgers en ondernemers een laagdrempelige bestuursrechtelijke rechtsgang ter beschikking staat, ook als de schade voortvloeit uit feitelijke handelingen en algemeen verbindende voorschriften.

Door het introduceren van artikel 8:2a in het wetsvoorstel wordt dit voordeel teniet gedaan, nu de bestuursrechter alleen bevoegd wordt voor feitelijke handelingen die rechtstreeks voortvloeien uit een appellabel besluit. Voor overige feitelijke handelingen en voor schade door beleidsregels en algemeen verbindende voorschriften moet nog immer de civielrechtelijke rechtsgang worden gevolgd.

Dit betekent in concreto dat er nog steeds onduidelijkheid is welke rechtsgang gevolgd moet worden. De indiener verwijst hierbij ook naar de bijdrage van Mr. B.J. van Ettekoven, B.P.M. van Ravels en mr. M.K.G. Tjepkema in «Overheid en aansprakelijkheid» van juni 2011 die melden dat artikel 8:2a veeleer een uitbreiding van het nadeelcompensatiedoolhof vormt dan een vereenvoudiging.

Burgers en ondernemers die schade lijden door besluiten en feitelijke handelingen dienen, bij handhaving van artikel 8:2a, nog steeds een dubbele rechtsgang te volgen bij de civiele- en bestuursrechter. Dit is onwenselijk.

Het voorgestelde artikel dient daarom dan ook geschrapt te worden omdat het bijdraagt aan onnodige juridisering, rechtsongelijkheid, gebrek aan rechtseenheid en de toegang tot de rechter belemmert.

Amendement nr. 10, ter vervanging van amendement nr. 9

GEWIJZIGD AMENDEMENT VAN HET LID TAVERNE TER VERVANGING VAN DAT GEDRUKT ONDER NR. 9

De ondergetekende stelt het volgende amendement voor:
I
In artikel I vervalt onderdeel B.
II
In artikel I, onderdeel C, komt onderdeel 2 te luiden:
2. Er wordt een onderdeel toegevoegd, luidende:
f. inzake vergoeding van schade wegens onrechtmatig bestuurshandelen.
III
In artikel VI, tweede lid, wordt de zinsnede «de onderdelen A en B» vervangen door «onderdeel A» en wordt de zinsnede «buiten toepassing blijven» vervangen door: buiten toepassing blijft.Toelichting: zie amendement nr. 9.