Artikel 8:10a

1. De zaken die bij een andere bestuursrechter dan de rechtbank aanhangig worden gemaakt, worden in behandeling genomen door een meervoudige kamer.
2. Indien een zaak naar het oordeel van de meervoudige kamer geschikt is voor verdere behandeling door één rechter, kan zij deze verwijzen naar een enkelvoudige kamer.
3. Indien een zaak naar het oordeel van de enkelvoudige kamer ongeschikt is voor behandeling door één rechter, verwijst zij deze naar een meervoudige kamer.
4. De meervoudige kamer kan een zaak voorts verwijzen naar een grote kamer, indien haar dit met het oog op de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling geraden voorkomt. De eerste volzin geldt niet, indien de zaak aanhangig is bij een gerechtshof.
5. Verwijzing kan geschieden in elke stand van het geding. Een verwezen zaak wordt voortgezet in de stand waarin zij zich bevindt.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 2013 ingevoegd bij wet van 20 december 2012, Stb. 2012, 682 (Wet aanpassing bestuursprocesrecht; kamerstukken 32 450)

Voorontwerp

1. De zaken die bij een andere bestuursrechter dan de rechtbank aanhangig worden gemaakt, worden in behandeling genomen door een meervoudige kamer.
2. Indien een zaak naar het oordeel van de meervoudige kamer geschikt is voor verdere behandeling door één rechter, kan zij deze verwijzen naar een enkelvoudige kamer.
3. Indien een zaak naar het oordeel van de enkelvoudige kamer ongeschikt is voor behandeling door één rechter, verwijst zij deze naar een meervoudige kamer.
4. De meervoudige kamer kan een zaak voorts verwijzen naar een grote kamer, indien dit met het oog op de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling geraden voorkomt. De eerste volzin geldt niet, indien de zaak aanhangig is bij het gerechtshof.
5. Verwijzing kan geschieden in elke stand van het geding. Een verwezen zaak wordt voortgezet in de stand waarin zij zich bevindt.

Advies RvS

6. Een “grote kamer”
Het voorstel houdt in dat de appelrechter op voorstel van de voorzitter, onderscheidenlijk president, een zogenoemde grote kamer vormt en bezet. Deze kamer bestaat uit vijf leden, van wie een als voorzitter optreedt. Volgens de toelichting kan behandeling van een zaak door een grote kamer met leden, afkomstig uit de verschillende betrokken kamers (in de zin van organisatorische eenheden), een goede manier zijn om de rechtseenheid binnen het college te bewaken. Ook maakt het feit dat een uitspraak door een grote kamer wordt gedaan, omdat dit slechts bij uitzondering zal gebeuren, aan de buitenwereld duidelijk dat het college de zaak zelf als belangrijk en richtinggevend beschouwt, aldus de toelichting.
De Raad merkt hierover het volgende op.
Zoals de toelichting vermeldt, wordt met de thans voorgestelde grote kamer beoogd de rechtseenheid binnen een college te bevorderen. De Raad acht de behoefte aan een grote kamer ter bewaking en bevordering van de rechtseenheid binnen een college echter niet gebleken. Voorts lijkt het niet nodig om een grote kamer in te stellen om richtinggevende of principiële uitspraken te kunnen doen. De overtuigingskracht van een uitspraak volgt uit de eraan ten grondslag gelegde motivering. Het voorstel verbindt ook terecht geen bijzondere rechtsgevolgen aan een uitspraak van een grote kamer. De Raad adviseert het voorstel te heroverwegen, dan wel de wenselijkheid van invoering van een grote kamer overtuigend te motiveren.

Nader rapport

6. Aan de Raad moet worden toegegeven dat de overtuigingskracht van een uitspraak volgt uit de daaraan ten grondslag liggende motivering. Niettemin komt het regelmatig voor, dat voor buitenstaanders niet duidelijk is of een uitspraak die afwijkt van eerdere jurisprudentie moet worden beschouwd als een echte koerswijziging of als een incident of bijzonder geval. In dit soort gevallen kan een grote kamer uitkomst bieden. Als een uitspraak door een grote kamer is gedaan, weten alle betrokkenen – niet alleen bestuursorganen en belanghebbenden, maar ook rechtbanken – dat het gaat om een principiële uitspraak waarin een algemeen toepasbare regel is geformuleerd.

Voorstel van wet

Na artikel 8:10 wordt een artikel ingevoegd, luidende:
Artikel 8:10a
1. De zaken die bij een andere bestuursrechter dan de rechtbank aanhangig worden gemaakt, worden in behandeling genomen door een meervoudige kamer.
2. Indien een zaak naar het oordeel van de meervoudige kamer geschikt is voor verdere behandeling door één rechter, kan zij deze verwijzen naar een enkelvoudige kamer.
3. Indien een zaak naar het oordeel van de enkelvoudige kamer ongeschikt is voor behandeling door één rechter, verwijst zij deze naar een meervoudige kamer.
4. De meervoudige kamer kan een zaak voorts verwijzen naar een grote kamer, indien haar dit met het oog op de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling geraden voorkomt. De eerste volzin geldt niet, indien de zaak aanhangig is bij een gerechtshof.
5. Verwijzing kan geschieden in elke stand van het geding. Een verwezen zaak wordt voortgezet in de stand waarin zij zich bevindt.

Memorie van toelichting

5. Een “grote kamer” (artikel 8:10a)
Thans behandelen de verschillende bestuursrechters zaken in een enkelvoudige kamer dan wel een meervoudige kamer van drie leden. Ik meen dat daarnaast voor een beperkt aantal zaken behoefte bestaat aan een “grote kamer” van vijf leden. Hiervoor bestaan drie argumenten. Ten eerste zijn de zojuist genoemde colleges onderverdeeld in organisatorische eenheden (enigszins verwarrend ook wel “kamers” genoemd). Zo heeft de ABRS een kamer voor ruimtelijke ordeningszaken, één voor milieuzaken, één voor vreemdelingenzaken en één voor hoger beroep en overige zaken. Het kan echter voorkomen dat een rechtsvraag op het terrein van meer dan één kamer speelt. Behandeling van een zaak door een grote kamer met leden die afkomstig zijn uit de verschillende betrokken kamers (in de zin van organisatorische eenheden), kan dan een goede manier zijn om de rechtseenheid binnen het college te bewaren. Ten tweede kan een dergelijke grote kamer ook worden benut voor het bewaken van de rechtseenheid tussen de verschillende hoogste bestuursrechters, doordat leden van de verschillende colleges regelmatig tevens plaatsvervanger zijn in één van de andere colleges.
Ten derde maakt het gegeven dat een uitspraak is gedaan door een grote kamer, juist omdat dit slechts bij uitzondering zal gebeuren, aan de rechtspraktijk en de verdere buitenwereld onmiddellijk duidelijk dat het college zelf de zaak als belangrijk en de uitspraak ook voor andere zaken als richtinggevend beschouwt. Thans is niet altijd duidelijk of een uitspraak die afwijkt van eerdere uitspraken een een nieuwe koers inhoudt of slechts verband houdt met de bijzonderheden van het voorliggende geval. Door duidelijker te onderscheiden tussen zaken met belang voor de rechtsontwikkeling en “gewone” zaken kan de hogerberoepsrechter zijn rechtsvormende taak op een meer transparante wijze uitoefenen. Diverse internationale rechtscolleges (zoals het Hof van Justitie van de Europese Unie en het Europese Hof voor de Rechten van de Mens) en buitenlandse hoogste bestuursrechters (zoals de Franse Conseil d’État) maken op deze wijze gebruik van het instrument van een “grote kamer”.
In welke gevallen een “grote kamer” wordt ingezet, wordt aan de betrokken rechterlijke colleges overgelaten. Er mag echter van worden uitgegaan dat het om betrekkelijk weinig gevallen zal gaan; anders zou het “speciale” karakter van de grote kamer ook weer verloren gaan. Mede hierdoor is het beslag op de zittingscapaciteit en daardoor het effect op de doorlooptijden van de invoering van een grote kamer te verwaarlozen.

DD (artikel 8:10a)
Het eerste tot en met derde en het vijfde lid van dit artikel komen overeen met de huidige artikelen 46 (36-oud), tweede tot en met vijfde lid, Wet RvS, 17, tweede tot en met vijfde lid, Beroepswet en 19, tweede tot en met vijfde lid, Wet bbo. Bij andere bestuursrechters dan de rechtbank geldt de hoofdregel dat een zaak in behandeling wordt genomen door een meervoudige kamer van drie leden. Deze kan de zaak echter verwijzen naar een enkelvoudige kamer, indien zij daarvoor geschikt is. Bij de rechtbanken geldt de omgekeerde regel. De thans nog bestaande regel, dat een zaak die door de rechtbank meervoudig is behandeld, in hoger beroep niet naar een enkelvoudige kamer kan worden verwezen is geschrapt, omdat daaraan geen behoefte meer bestaat. Voor een nadere toelichting zij verwezen naar paragraaf III.8 van het algemeen deel van deze toelichting.
Het vierde lid introduceert voor bestuursrechters die in hoogste aanleg rechtspreken de mogelijkheid dat de meervoudige kamer de zaak verwijst naar een grote kamer van vijf leden. Voor een toelichting daarop zij verwezen naar paragraaf III.5 van het algemeen deel van deze toelichting.

8. Proceseconomie in hoger beroep en verzet (artikelen 8:10a, 8:55, 8:86 en 8:108)
8.1 Enkelvoudige kamer in hoger beroep
Thans kan een zaak die de rechtbank meervoudig heeft behandeld, in hoger beroep niet naar een enkelvoudige kamer worden verwezen (zie de artikelen 49 (39-oud), derde lid, Wet RvS, 21, derde lid, Beroepswet en 22, derde lid, Wet bbo). Bij de introductie van de mogelijkheid van hoger beroep in het belastingrecht is deze beperking op advies van de Raad van State niet overgenomen (Kamerstukken II 2003/04, 29 251, nr. 3, blz. 29).
De gedachte achter deze beperking was dat een zaak die in eerste aanleg meervoudig is behandeld, als regel te complex zal zijn voor enkelvoudige afdoening in hoger beroep. Dit gaat echter niet in alle gevallen op. Met enige regelmaat doen rechtbanken zaken meervoudig af om nieuwe rechters ervaring te laten opdoen in een meervoudige kamer voordat deze in een enkelvoudige kamer worden ingezet. Verder is het denkbaar dat een zaak zijn complexiteit na afdoening ervan door de rechtbank verliest, doordat een partij slechts een beperkt deel van het oorspronkelijke geschil aan de hogerberoepsrechter voorlegt.
Gelet op een en ander is het zuiverder om de hogerberoepsrechter louter op grond van de inhoud van de zaak zoals deze in hoger beroep voorligt, te laten beoordelen of deze geschikt is voor enkelvoudige afdoening. Wij stellen dus voor om deze beperking voor het gehele bestuursrecht te laten vervallen.

Verslag

Een «grote kamer»
De leden van de PvdA-fractie lezen met belangstelling over de «grote kamer». Zij delen de mening dat de rechtseenheid binnen en tussen de diverse hoogste bestuursrechters dient te worden bewaakt. Zij vragen of dit doel wel voldoende wordt gediend door de gekozen oplossing van de grote kamer. De aan het woord zijnde leden menen dat de grote kamer te weinig garantie biedt voor de bewaking van de rechtseenheid. Het is immers niet aan betrokken partijen om een besluit aan een grote kamer voor te leggen, maar slechts aan de rechters zelf. Waarom zouden die rechters zelf naar een grote kamer verwijzen? Deelt u de mening dat partijen eerder een besluit aan een grote kamer zouden willen voorleggen dan rechters dat doen? Zo ja, welke conclusie trekt u daaruit? Zo nee, waarom niet? Bovendien zal de rechtseenheid niet volledig kunnen worden gediend als de belastingkamer van de Hoge Raad niet ook onder de regeling van de grote kamer komt te vallen. Waarin zijn de rechtgevolgen van een beslissing van een grote kamer anders dan een beslissing van een kamer van het betrokken college. Deelt u de mening dat met een grote kamer slechts een begin kan worden gemaakt met het verbeteren van de rechtseenheid? Zo ja, deelt u dan ook de mening dat die rechtseenheid ook op een andere manier moet worden gediend? Zo nee, waarom niet? In dit verband zouden de leden van de PvdA-fractie ook het voornemen om «een onafhankelijk, openbaar en met redenen omkleed advies» – een zogenaamde conclusie – aan een rechter voor te leggen, willen bezien. Een conclusie is naar de mening van deze leden weliswaar een nuttig instrument, maar ook een instrument dat niet bindend is en daarmee niet voldoende om de rechtseenheid echt te dienen.
De aan het woord zijnde leden vragen waarom gekozen is voor niet volledige instrumenten zoals de grote kamer en de conclusie maar niet gekozen is voor een echte voorziening waarmee de rechtseenheid is gediend. Hoe denkt de regering in dit verband over de suggestie van T. Barkhuysen om cassatieberoep bij een in te stellen bestuursrechtskamer bij de Hoge Raad mogelijk te maken (zie NJB, 10-9-201. p. 1961)? Zou dit behalve de rechtseenheid niet ook de gehele stroomlijning van het bestuurs(proces)recht dienen? Graag ontvangen deze leden hierover de uitgebreide mening van de regering.
De leden van de PVV-fractie zijn van mening dat de voorziening van de «grote kamer» onvoldoende garanties biedt. Het besluit om te verwijzen is niet aan de partijen, maar aan de rechters van de meervoudige kamer zelf. Verwacht de regering dat verwijzingen snel zullen plaatsvinden? Voornoemde leden zijn van mening dat het in de lijn der verwachting ligt dat verwijzing niet snel zal plaatsvinden, zeker niet wanneer verwacht wordt dat er geen consensus bereikt kan worden in de «grote kamer». Tevens vragen deze leden waarom de belastingkamer van de Hoge Raad niet onder deze nieuwe regeling valt. Voorts is bepaald dat het inzetten van een «grote kamer» wordt overgelaten aan de betrokken rechterlijke instanties. De aan het woord zijnde leden vragen waarom er geen regeling is opgesteld ten aanzien van het hanteren van de «grote kamer» of waarom de rechterlijke colleges zelf niet een regeling dienen op te stellen.
De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre de instelling van de mogelijkheid van een grote kamer in de praktijk een daadwerkelijk gevoelde behoefte is. Bij wie leeft deze behoefte? Ook vragen deze leden of op deze manier niet onnodig wordt gekozen voor een uitgangspunt voor op zichzelf belangrijke uitspraken, waardoor zaken behandeld door een gewone meervoudige kamer als minder belangrijk of minder zorgvuldig gezien gaan worden. Betekent de instelling van zo’n grote kamer niet automatisch een ondergraving van andere uitspraken van de bestuursrechter?
Ook vragen de aan het woord zijnde leden of de keuze voor een grote kamer in de praktijk gezien kan worden als een vooringenomen positie van de rechter, omdat van tevoren reeds beslist wordt dat het een belangwekkende uitspraak moet gaan worden.
Verder vragen deze leden of met behulp van enkele (bestaande) voorbeelden aangegeven kan worden aan wat voor soort zaken de regering hierbij denkt en wat de concrete meerwaarde in de praktijk is. Doet deze situatie zich niet voor in het civiele recht of het strafrecht?

Enkelvoudige kamer in hoger beroep
De leden van de PvdA-fractie lezen het voornemen om voor een zaak die door de rechtbank meervoudig is behandeld de mogelijkheid te bieden die zaak in hoger beroep enkelvoudig af te doen. Als argument wordt hierbij gehanteerd dat een zaak die in eerste aanleg meervoudig is behandeld zijn complexiteit in hoger beroep zou verliezen. Dit komt deze zijnde leden niet logisch over. Evenmin zijn deze leden overtuigd van het argument dat zaken in eerste aanleg ook meervoudig worden afgedaan om onervaren rechters ervaring te laten opdoen. Hoe vaak komt dat laatste voor? Vooralsnog menen de aan het woord zijnde leden dat het uitgangspunt zou moeten zijn dat zaken in hoger beroep wel complex zijn en dus door een meervoudige kamer zouden moeten worden afgedaan en dat de uitzondering zou moeten zijn dat het in een enkelvoudige kamer zou gebeuren.

Nota naar aanleiding van het verslag

Een «grote kamer»
27 De leden van de PvdA-fractie lezen met belangstelling over de «grote kamer». Zij delen de mening dat de rechtseenheid binnen en tussen de diverse hoogste bestuursrechters dient te worden bewaakt. Zij vragen of dit doel wel voldoende wordt gediend door de gekozen oplossing van de grote kamer. De aan het woord zijnde leden menen dat de grote kamer te weinig garantie biedt voor de bewaking van de rechtseenheid. Het is immers niet aan betrokken partijen om een besluit aan een grote kamer voor te leggen, maar slechts aan de rechters zelf. Waarom zouden die rechters zelf naar een grote kamer verwijzen? Deelt u de mening dat partijen eerder een besluit aan een grote kamer zouden willen voorleggen dan rechters dat doen? Zo ja, welke conclusie trekt u daaruit? Zo nee, waarom niet? Bovendien zal de rechtseenheid niet volledig kunnen worden gediend als de belastingkamer van de Hoge Raad niet ook onder de regeling van de grote kamer komt te vallen. Waarin zijn de rechtsgevolgen van een beslissing van een grote kamer anders dan een beslissing van een kamer van het betrokken college. Deelt u de mening dat met een grote kamer slechts een begin kan worden gemaakt met het verbeteren van de rechtseenheid? Zo ja, deelt u dan ook de mening dat die rechtseenheid ook op een andere manier moet worden gediend? Zo nee, waarom niet? In dit verband zouden de leden van de PvdA-fractie ook het voornemen om «een onafhankelijk, openbaar en met redenen omkleed advies» – een zogenaamde conclusie – aan een rechter voor te leggen, willen bezien. Een conclusie is naar de mening van deze leden weliswaar een nuttig instrument, maar ook een instrument dat niet bindend is en daarmee niet voldoende om de rechtseenheid echt te dienen. De aan het woord zijnde leden vragen waarom gekozen is voor niet volledige instrumenten zoals de grote kamer en de conclusie maar niet gekozen is voor een echte voorziening waarmee de rechtseenheid is gediend. Hoe denkt de regering in dit verband over de suggestie van T. Barkhuysen om cassatieberoep bij een in te stellen bestuursrechtskamer bij de Hoge Raad mogelijk te maken (zie NJB 10-9-2010, p. 1961)? Zou dit behalve de rechtseenheid niet ook de gehele stroomlijning van het bestuurs(proces)recht dienen? Graag ontvangen deze leden hierover de uitgebreide mening van de regering.

Het doet ons genoegen dat de leden van de PvdA-fractie onze mening delen dat de rechtseenheid binnen en tussen de bestuursrechters dient te worden bewaakt. Het instellen van een grote kamer kan daaraan een belangrijke bijdrage leveren. Uiteraard zijn ook andere, verder gaande mogelijkheden om de rechtseenheid te bewaken denkbaar. Het nadeel daarvan is veelal dat zij een kostbare en ingrijpende wijziging van de rechterlijke organisatie vereisen, terwijl de instelling van een grote kamer eenvoudig te realiseren is. Het is bovendien een ook buiten Nederland beproefd middel dat tot een goed resultaat kan leiden. Wij verwachten dat de grote kamer – samen met het mogelijk maken van conclusies in de bestuursrechtspraak – een bevredigend middel zal zijn om binnen de bestuursrechtspraak de rechtseenheid te bewaken. Wij plaatsen die verwachting tegen de achtergrond van de constatering dat het streven van de bestuursrechters om die eenheid te bereiken sinds de invoering van de Awb aanmerkelijk sterker is geworden. De bestuursrechters zijn zich bewust van het belang van rechtseenheid en hebben ook de bereidheid om hun jurisprudentie (nog) meer met elkaar in overeenstemming te brengen. Recente uitspraken laten daar vele voorbeelden van zien.[1]

Een en ander brengt met zich mee dat meer ingrijpende veranderingen om de rechtseenheid te bevorderen op dit moment niet opportuun zijn. Zij zijn doorgaans kostbaar en kunnen ook leiden tot een verlenging van de duur van procedures. Dat geldt ook voor het voorstel van T. Barkhuysen om in de bestuursrechtspraak cassatieberoep mogelijk te maken bij een bestuursrechtkamer bij de Hoge Raad.

Het wetsvoorstel legt de beslissing om de grote kamer in te schakelen in handen van de rechters. De reden voor een verwijzing moet gelegen zijn in het feit dat in de uitspraak een rechtsvraag aan de orde is die voor de rechtsvorming of vanuit het perspectief van de rechtseenheid belangrijk is. Dat dit het geval is, kan veel beter door rechters van het betrokken rechtscollege geconstateerd worden dan door partijen. Deze hebben immers geheel andere belangen dan het dienen van de rechtsontwikkeling of de rechtseenheid. De voor- en nadelen die voor hen samenhangen met een verwijzing naar de grote kamer kunnen bij hen verband houden met de vraag of zij een snelle of een trage uitspraak gewenst achten of anderszins voor- of nadelen van die verwijzing verwachten. Daar komt bij dat een voor de rechtseenheid belangrijke rechtsvraag, zoals de interpretatie van een regel van procesrecht waarover bestuursrechters verschillend oordelen, voor de procespartijen weinig interessant kan zijn. Overigens ligt de beslissing tot verwijzing van een enkelvoudige naar een meervoudige kamer of andersom ook in handen van de rechters. De voorgestelde mogelijkheid van verwijzing naar de grote kamer sluit daarbij aan (artikel 8:10a, vierde lid).
Een uitspraak door de grote kamer heeft geen andere rechtsgevolgen dan een andere uitspraak van het college waarvan de grote kamer deel uitmaakt. Wel mag verwacht worden dat het gezag van de uitspraak voor de rechtspraak in de toekomst groter zal zijn, nu het juist de bedoeling van de verwijzing naar de grote kamer was om een gezaghebbende uitspraak te doen. Dit zal leiden tot een grotere precedentwerking dan bij normale uitspraken het geval is. Daarmee wordt de uitspraak echter niet belangrijker of zorgvuldiger in het geding tussen partijen: alle uitspraken zullen ten opzichte van hen aan dezelfde eisen van procesrecht moeten voldoen. Het grotere belang van de uitspraak ligt uitsluitend in de werking die zij buiten het concrete geschil, dus als precedent, heeft.

28 De leden van de PVV-fractie zijn van mening dat de voorziening van de «grote kamer» onvoldoende garanties biedt. Het besluit om te verwijzen is niet aan de partijen, maar aan de rechters van de meervoudige kamer zelf. Verwacht de regering dat verwijzingen snel zullen plaatsvinden? Voornoemde leden zijn van mening dat het in de lijn der verwachting ligt dat verwijzing niet snel zal plaatsvinden, zeker niet wanneer verwacht wordt dat er geen consensus bereikt kan worden in de «grote kamer». Tevens vragen deze leden waarom de belastingkamer van de Hoge Raad niet onder deze nieuwe regeling valt. Voorts is bepaald dat het inzetten van een «grote kamer» wordt overgelaten aan de betrokken rechterlijke instanties. De aan het woord zijnde leden vragen waarom er geen regeling is opgesteld ten aanzien van het hanteren van de «grote kamer» of waarom de rechterlijke colleges zelf niet een regeling dienen op te stellen.

Naar aanleiding van de vraag van de PVV-fractie bevestigen wij onze verwachting dat het aantal verwijzingen naar de grote kamer niet groot zal zijn. De bedoeling is immers dat alleen in gevallen waarin voor de rechtseenheid belangrijke rechtsvragen aan de orde zijn, een verwijzing plaatsvindt. Dat is slechts in een kleine minderheid van de zaken het geval. Wel valt te verwachten dat bij verschil van inzicht over een rechtsvraag een verwijzing juist aantrekkelijk is omdat dan een grote kamer een uitspraak kan doen. Dat is ook bij het ontbreken van consensus steeds mogelijk omdat altijd bij meerderheid van stemmen wordt beslist. De regeling sluit, zoals eerder opgemerkt, direct aan bij de regeling over de verwijzing naar de enkelvoudige en meervoudige kamer in de Awb. Het past dan ook niet in dit kader de voorziening aan regeling door de rechterlijke colleges over te laten.
De belastingkamer van de Hoge Raad is buiten de regeling gelaten omdat deze kamer als cassatierechter en bovendien als derde instantie al is toegerust op de beantwoording van rechtsvragen en het bevorderen van de rechtseenheid. De zaken worden ook over veel minder kamers verdeeld dan bijvoorbeeld bij de Afdeling bestuursrechtspraak het geval is.

29 De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre de instelling van de mogelijkheid van een grote kamer in de praktijk een daadwerkelijk gevoelde behoefte is. Bij wie leeft deze behoefte? Ook vragen deze leden of op deze manier niet onnodig wordt gekozen voor een uitgangspunt voor op zichzelf belangrijke uitspraken, waardoor zaken behandeld door een gewone meervoudige kamer als minder belangrijk of minder zorgvuldig gezien gaan worden. Betekent de instelling van zo’n grote kamer niet automatisch een ondergraving van andere uitspraken van de bestuursrechter? Ook vragen de aan het woord zijnde leden of de keuze voor een grote kamer in de praktijk gezien kan worden als een vooringenomen positie van de rechter, omdat van tevoren reeds beslist wordt dat het een belangwekkende uitspraak moet gaan worden. Verder vragen deze leden of met behulp van enkele (bestaande) voorbeelden aangegeven kan worden aan wat voor soort zaken de regering hierbij denkt en wat de concrete meerwaarde in de praktijk is. Doet deze situatie zich niet voor in het civiele recht of het strafrecht?

De behoefte aan een voorziening ter bevordering van de rechtseenheid en van duidelijkheid bij de rechtsvorming is in het bestuursrecht evenzeer aanwezig als in het civiele recht en het strafrecht. In die rechtsgebieden heeft de Hoge Raad als cassatierechter en derde instantie juist specifiek een taak op het punt van rechtsvorming en rechtseenheid. Het nastreven daarvan is ook voor het bestuursrecht nodig voor de rechtszekerheid en voor de gelijkheid. Indien een rechtsvraag naar voren komt waarop (nog) geen eenduidig antwoord bestaat, is het voor de praktijk van groot belang dat daarop een duidelijk antwoord komt. Het voordeel van een grote kamer is dan dat specifiek aandacht kan worden gegeven aan die rechtsvraag, en dat voor de praktijk duidelijk is dat ook een richtinggevend antwoord is bedoeld. In de huidige praktijk kan het voorkomen dat in een uitspraak van een gewone kamer een dergelijke beantwoording niet eenvoudig wordt opgemerkt, bijvoorbeeld omdat zij niet naar voren springt uit een uitspraak waarin ook een veelheid van feitelijkheden moet worden beslist. Bovendien kan dan soms onduidelijk zijn of met dit antwoord bedoeld is afstand te nemen van een eerdere uitspraak van een andere kamer of een andere hoogste bestuursrechter. Het kan ook zijn dat anderen dat er alleen in lezen terwijl die strekking door de rechter niet bedoeld is. Daar komt bij dat een richtinggevende uitspraak in de stroom van uitspraken onopgemerkt kan blijven.
De meerwaarde in de praktijk ligt niet in het feit dat de uitspraak ten opzichte van de partijen meer zorgvuldig wordt gedaan, maar dat de betekenis voor anderen duidelijker naar voren komt. Het kan dan zowel inhoudelijk belangrijke vragen betreffen, zoals de interpretatie van een belangrijk wetsartikel, als vragen waarbij het belang van een eenduidig antwoord belangrijker is dan de inhoud van het antwoord op zichzelf. Als voorbeeld van het laatste kan worden gedacht aan de vraag op welk tijdstip een termijn, bijvoorbeeld een beroepstermijn, aanvangt of afloopt. Indien rechters daarover verschillend oordelen, levert dat voor de praktijk onzekerheid op die een goed rechtssysteem zoveel mogelijk moet vermijden.

Enkelvoudige kamer in hoger beroep

39 De leden van de PvdA-fractie lezen het voornemen om voor een zaak die door de rechtbank meervoudig is behandeld de mogelijkheid te bieden die zaak in hoger beroep enkelvoudig af te doen. Als argument wordt hierbij gehanteerd dat een zaak die in eerste aanleg meervoudig is behandeld zijn complexiteit in hoger beroep zou verliezen. Dit komt deze zijnde leden niet logisch over. Evenmin zijn deze leden overtuigd van het argument dat zaken in eerste aanleg ook meervoudig worden afgedaan om onervaren rechters ervaring te laten opdoen. Hoe vaak komt dat laatste voor? Vooralsnog menen de aan het woord zijnde leden dat het uitgangspunt zou moeten zijn dat zaken in hoger beroep wel complex zijn en dus door een meervoudige kamer zouden moeten worden afgedaan en dat de uitzondering zou moeten zijn dat het in een enkelvoudige kamer zou gebeuren.

Het is wel degelijk mogelijk dat een zaak in hoger beroep eenvoudiger is dan in eerste aanleg. Partijen kunnen hun hoger beroep namelijk beperken tot een deel van de geschilpunten die in eerste aanleg aan de orde waren. De omvang van het geding in hoger beroep is dus niet per se dezelfde als in eerste aanleg. Hoe vaak meervoudige «opleidingskamers» worden ingezet is ons niet bekend.

Verslag wetgevingsoverleg

De heer Bontes (PVV)I […]Het derde onderwerp waar de VVD extra aandacht voor wil vragen, is de organisatie van de bestuursrechtspraak in de breedste zin van het woord. Wat betreft de bestuursrechtspraak wordt voorgesteld, een zogenaamde grote kamer voor belangrijke richtinggevende uitspraken in hoger beroep in te stellen en de mogelijkheid tot het trekken van conclusies in te voeren. Dit voorstel dat uitvoering geeft aan enkele voornemens zoals door het toenmalige kabinet geformuleerd in de brief van 28 april 2004 beoogt de bestuursrechtspraak op enkele punten te moderniseren. Hoewel de VVD-fractie zich afvraagt, mede gelet op de kritische opmerkingen hierover van de Raad van State, of de voorstellen de verbetering opleveren die zij beogen, onderkent het kabinet in ieder geval dat de bestuursrechtspraak modernisering behoeft.
Ruim tien jaar geleden, in mei 2001, werden door het toenmalige kabinet verschillende alternatieven voor de implementatie van de derde fase herziening van de rechterlijke organisatie uitgewerkt. Daarbij werd echter geen keuze gemaakt. In eerder genoemde brief van 2004 werd helemaal afgezien van uitvoering van de derde fase. Naar het oordeel van de VVD-fractie is er thans voldoende reden voor het heroverwegen van het destijds afserveren van de derde fase. Allereerst is iedereen het er zo langzamerhand over eens dat alleen al uit efficiencyoverwegingen het zelfstandig voortbestaan van de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven niet langer voor de hand ligt. Daarnaast is inmiddels ook de Wet op de Raad van State herzien met intern een duidelijker scheiding tussen advies en rechtspraak tot gevolg. Bovendien is eind vorig jaar een motie aangenomen waarin de regering werd gevraagd, de adviserende en de rechtsprekende taak van de Raad van State in twee afzonderlijke organen onder te brengen. Kortom, het is niet zozeer de vraag wanneer als wel hoe de bestuursrechtelijke kolom verder kan worden gestroomlijnd, geüniformeerd en gemoderniseerd.
De Kamer verwacht nog een brief van het kabinet waarin het aangeeft hoe het uitvoering wil geven aan de motie over splitsing van de Raad van State. Nu die brief er nog niet is, verzoekt mijn fractie de minister in deze brief ook aan te geven hoe invulling kan worden gegeven aan verdere integratie van de bestuursrechtspraak en daarbij het volgende met nadruk te betrekken:
−allereerst de keuzemogelijkheden zoals destijds geschetst in de derde fase;
−ten tweede de toekomst van de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven; −ten derde in hoeverre een samengaan van deze twee instanties met de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State tot de mogelijkheden behoort.
Graag verneemt de VVD-fractie van de minister wanneer de Kamer deze brief tegemoet kan zien.
[…]
De heer Bontes (PVV): […] De tweede maatregel om eenduidigheid in de rechtspraak te stroomlijnen, is het instellen van een «grote kamer» van vijf leden. Dat is ook een goede stap om de rechtseenheid te bevorderen. Kan zo’n grote kamer met vijf leden vertraging opleveren bij individuele gevallen? Belemmert dat het proces of, beter gezegd, de snelheid in het proces?
Dan is er de wens uit de praktijk voor een nieuwe bestuursrechtkamer voor cassatieberoep bij de Hoge Raad. Dat lijkt goed, maar het zou kostbaar en ingrijpend kunnen zijn. Ik heb al gezegd dat de PVV pleit voor een stapsgewijze invoering. Is die nieuwe bestuursrechtkamer bij de Hoge Raad een optie voor de minister? Is dat een goede en logische stap? Dit lijkt mij ook wat te snel.
Over een paar jaar is er een evaluatie van de «grote kamer». Daarmee bedoel ik een evaluatie van de drie colleges en de conclusie. Evaluatie is belangrijk en het lijkt mij logisch dat die er komt. Stel dat er ondanks de twee genomen maatregelen nog onvoldoende rechtseenheid is, dan is evaluatie gewenst. Je zou dan alsnog kunnen overgaan op cassatie middels een verlofstelsel. Hoe kijkt de minister aan tegen de evaluatie van de twee maatregelen die ik zojuist specifiek heb genoemd?
[…]
De heer Recourt (PvdA): Voorzitter. Ik begin mijn bijdrage met het wetvoorstel Wet aanpassing bestuursprocesrecht. Dit is een volgende stap in de verbetering van het bestuursrecht. Het doel is om steeds meer te komen tot een finale geschillenbeslechting in de verhouding tussen burgers enerzijds en de overheid anderzijds. We hebben eerder de bestuurlijke lus gehad. Ook hierbij zijn weer elementen in dat kader aan de orde, zoals het later inbrengen van nieuwe grieven. Dat maakt het allemaal een stuk efficiënter en beter. Kortom, wij zien graag een slagvaardiger bestuursrecht. Dit wetsvoorstel biedt daartoe een aantal verbeteringen.
Wij hanteren twee uitgangspunten voor het bestuursrecht in het algemeen. Het ene uitgangspunt is rechtseenheid. Het is mij een doorn in het oog dat wij nog steeds vijf hoogste rechters hebben op één rechtsgebied, dat van de Awb. Potentieel zijn er dus vijf verschillende uitleggen van die wet. Gelukkig zijn er voorstellen gedaan in dit kader; ik kom daar later op terug. Het tweede uitgangspunt is een betere integratie van het bestuursrecht in het civiele recht. Deze twee rechtsgebieden zijn te veel van elkaar losgezongen. Natuurlijk heeft het bestuursrecht een heel andere insteek dan het civiele recht. De eigenheid van het bestuur en het gevaar van de rechter die op de stoel van de bestuurder gaat zitten zijn zaken die allemaal bestaan. Je moet daar een apart oog voor hebben. Dat neemt niet weg dat het bestuursrecht in belangrijke mate verankerd moet zijn, en dat voor een deel ook nog is, in het civiele recht. Ik denk bijvoorbeeld aan de uitgangspunten voor schadeberekening; daarop komen we bij de behandeling van een ander wetsvoorstel nog terug. Het idee van de finale geschillenbeslechting is in het civiele recht veel duidelijker, pregnanter en langer aanwezig dan in het bestuursrecht. Dat zijn mijn twee uitgangspunten.
De stroomlijning van het hoger beroep in het bestuursrecht wordt wat mijn fractie betreft beperkt ter hand genomen. De hoogste feitelijke bestuursrechters blijven ieder competent in hogerberoepszaken. Ik heb al gezegd dat dit leidt tot problemen met de rechtseenheid. Nu is gekozen voor de grote kamer en het nemen van de conclusie. De grote kamer wordt alleen ingeschakeld op instigatie van de rechter, niet van de rechtszoekende of het bestuur. De conclusie die genomen kan worden, is niet bindend. Het is een eerste stapje, maar mijn fractie pleit voor een vervolgstap. In zo’n verdere stap kan de vrijblijvendheid eraf gaan. Uiteindelijk moet dan de stap gezet worden – de vorige spreker, de heer Bontes, sprak daar al over – naar een vorm van cassatieberoep bij de bestuurskamer van de Hoge Raad of waar je het ook onder hangt. Dit moet beperkt gelden, alleen voor die gevallen waarvoor de rechtseenheid dit vraagt. Dit lijkt mij een wenkend toekomstperspectief.
In dat kader had ik een amendement ingediend, om een extra stapje te zetten. Ik wilde namelijk de conclusie onderbrengen bij de procureur-generaal bij de Hoge Raad, maar dat bleek een te snelle stap te zijn. Bovendien wil ik afwachten hoe dit voorstel, waarin ook de procureur-generaal al bij de conclusie is betrokken, uitwerkt. Er is een evaluatie in opgenomen. Laten wij die afwachten. Als het goed bevalt, kunnen wij altijd die volgende stap nog zetten. Daarom trek ik bij dezen mijn amendement in.

De voorzitter: De heer Recourt wenst het amendement op stuk 32 450, nr. 13 in te trekken.
[…]
Mevrouw Smilde (CDA):[…] Voorzitter. Bijna twintig jaar na de inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht wordt nu eindelijk ook het grootste deel van het procesrecht binnen de Awb gebracht. Ik herinner mij het gemopper van de docenten tijdens mijn rechtenstudie over de wirwar van procesrecht door onduidelijkheid over de nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten en hun grote ergernis over het feit dat de wetgever dit liet lopen. Het leverde hun overigens wel prachtige ingewikkelde tentamenvragen op, maar dat terzijde. Het is dan ook met recht een grote stap in het bestuursrecht die wij nu gaan nemen. Het wetsvoorstel is, op enkele uitzonderingen na, ook in de literatuur goed ontvangen. Wij zijn tevreden over de codificatie van het bestuursprocesrecht in de Awb. Daarnaast zijn de mogelijkheid van het instellen van een incidenteel hoger beroep en de introductie van het nemen van een conclusie een verbetering, hoewel wij over dat laatste nog een vraag hebben. De rechtseenheid is zeker gediend met het instellen van een grote kamer. Het nemen van een conclusie kan alleen door de hoogste rechter gebeuren. De voordelen zijn evident, want dit biedt de mogelijkheid om het te beslechten geschil in breder verband van de rechtsontwikkeling te plaatsen. Daar staat tegenover dat het bestuursrecht de rechtsbescherming van de burger dient. In het verslag heeft de commissie gevraagd of de rechtsbescherming met het nemen van de conclusie gediend is, omdat de burger snel duidelijkheid wil hebben. De minister antwoordt dat dit zich in een beperkt aantal gevallen zal voordoen en dat de rechter het belang van een snelle afdoening zal afwegen tegen het bredere belang van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling, maar dat is geen antwoord op de vraag naar de rechtsbescherming van de individuele burger. Welke waarborgen heeft de burger dat er sprake zal zijn van een snelle en vooral definitieve afdoening? Zeker bij hoger beroep is er vaak toch al tijd verstreken. Op basis van welke criteria zal de rechter besluiten tot het nemen van een conclusie? Worden er ook termijnen gehanteerd?
[…]
Minister Opstelten:[…] De heer Recourt heeft gesproken over de rechtseenheidvoorziening. Hij heeft moeite met de vijf bestuursrechters in de grote kamer. Er vindt altijd enige tijd intensief overleg plaats tussen de hoogste rechtscolleges over bestuursrechtelijke vraagstukken waar ze allemaal mee te maken hebben. Daarin nemen deel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de strafkamer en de belastingkamer van de Hoge Raad. Dit overleg heeft al geleid tot verschillende richtinggevende uitspraken, waarmee de rechtseenheid wordt bevorderd. Die uitspraken hebben betrekking op allerlei onderwerpen en zijn uiteraard vooral procesrechtelijk van aard. Veel zaken gaan over de interpretatie van termijnbepalingen en enkele over de wijze van toetsing door de rechter in bepaalde gevallen. In de anderhalf jaar dat ik nu minister van Veiligheid en Justitie ben, ben ik bij iedereen op bezoek geweest en heb ik er veel over gesproken. Naar mijn indruk werpt deze wijze van werken zeker zijn vruchten af. In het onderhavige wetsvoorstel zijn de voorstellen opgenomen die deze werkwijze nog verder kunnen versterken, met name de mogelijkheid om in een grote kamer van vijf leden uitspraak te doen. Dat maakt het gemakkelijker om via zogenaamde personele unies rechters uit de andere kamers of uit andere colleges aan een zaak te laten deelnemen. Het helpt er ook voor te zorgen dat een uitspraak eerder als richtinggevend opvalt. De twee elementen die het uitgangspunt zijn bij het schrijven van onze brief zijn de volgende. Het eerste is de rechtsbescherming van de burger: is er een probleem? Het tweede is de rechtseenheid. Die twee toetsstenen moeten we bij het schrijven van die brief continu voor ogen houden. De heer Dibi heeft gezegd dat in het wetsvoorstel niet zo veel zit waar de rechtzoekende wat aan heeft.
[…]
De heer Recourt (PvdA): Ik heb een vraag over de samenstelling van de grote kamer. Immers, deze bestaat uit vijf leden. Als je rechtseenheid wilt creëren is het handig om zo’n kamer te vullen met de vijf hoogste beroepsinstanties. Ik heb het voorstel zo begrepen dat dit niet het geval is, maar dat drie leden van de instantie die laatste rechter is, in die kamer zitten. Daardoor is die ene instantie nog steeds dominant in de besluitvorming. Kan de minister daar een nadere toelichting op geven?
Minister Opstelten: Het is wel degelijk de bedoeling dat het gebeurt zoals ik heb aangegeven. Men kan natuurlijk ook plaatsvervanger zijn van een van de instanties. De drie instanties waarover ik het had kunnen dan in een personele unie bij elkaar in de grote kamer zitten.
De heer Recourt (PvdA): Ik begrijp dat die drie er zijn, maar er zijn vijf leden. Er kan dan alsnog sprake zijn van 3-1-1. Is het de bedoeling dat de stemverhouding zo geknipt wordt dat ze het met elkaar eens moeten zijn of kan één hoogste beroepsinstantie met drie leden domineren?

Minister Opstelten: De heer Recourt weet uit zijn praktijk beter dan ik dat altijd geprobeerd zal worden om consensus te bereiken. Dat gaat ook gebeuren met deze kwaliteit, met deze mensen. We gaan dit nu doen; dat is het voorstel. De heer Recourt zei al dat een nadere stap misschien te snel is en dat we het eerst even moeten bekijken. We gaan in onze brief ook in op wat wij verder zouden willen. Daarnaast neemt een van hen het voortouw in de voorbereiding. Zo gaat dat natuurlijk. Men moet in alle zorgvuldigheid uiteraard balans proberen te krijgen in de samenstelling, gelet op de rechtsvraag die aan de orde is. We vernemen van iedereen dat dit goed werkt. Anders zou ik dit ook niet zo durven zeggen.

De heer Recourt (PvdA): Mijn vraag staat nog, namelijk hoe zit het met de verhouding tussen de verschillende rechtscolleges in dat vijftal?

Minister Opstelten: Het is dus inderdaad een vijftal. Zoals ik al zei kunnen in de grote kamer plaatsvervangers zitten die lid zijn van andere colleges. Daaraan zit geen limiet. Het is niet zo dat bijvoorbeeld drie uit het ene college moeten komen en de rest uit een ander. Je kunt dus telkens bekijken hoe dat eruit ziet, gelet op de rechtsvraag die zich voordoet. Hierbij is immers sprake van grote rechtsvragen. Het is echt een punt van vernieuwing dat je het zo kunt doen. In de kern is de vraag wat de concrete meerwaarde is van dergelijke kamers, die zijn samengesteld uit rechters met een dubbelbenoeming uit de hoogste colleges. Ik noem het een personele unie, maar het is volgens mij een dubbelbenoeming. Dat is zorgvuldig aangegeven. Zulke kamers zijn er nu ook al, maar dan met drie leden. Met vijf leden wordt het mogelijk om een kamer samen te stellen met rechters uit elk van de hoogste colleges. Hoe dat precies wordt gedaan, is natuurlijk niet aangegeven. Of het twee van dit college zijn, twee van dat college en één van weer een ander hoeft niet te worden aangeven. Dat wil ik openhouden en aan de wijsheid en het verstand van onze hoogste rechters overlaten.

De heer Bontes (PVV): Voor het geval ik het niet goed begrijp: zitten de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State er permanent in of kunnen zij ook wisselen met de andere twee hoogste colleges?

Minister Opstelten: Ja, zij kunnen wisselen. Laten we wat dat betreft niet alles dichttimmeren. Wij hebben natuurlijk, en ik zeker, vertrouwen in de grote kwaliteit van onze rechters. Dit gebeurt al, maar we moeten nu vastleggen dat dit volgens de wet ook een instantie is die over de grote vragen een uitspraak kan doen in die situatie. Straks kun je natuurlijk na zoveel tijd bekijken hoe het gelopen is. Dat is het evaluatiemoment, waarop ik straks bij de bespreking van het amendement terug zal komen.[…]
[…]
Minister Opstelten:[…] De heer Bontes heeft gevraagd of behandeling in een grote kamer tot vertraging leidt. De procedure voor behandeling in een grote kamer is dezelfde als die voor in een gewone kamer. Het enige verschil is dat er in een meervoudige kamer vijf rechters zitten in plaats van drie. Dat kost geen extra tijd.
De leden Bontes en Recourt hebben gevraagd of ik de werking van de grote kamer wil evalueren. Ik ben zeker bereid om de werking van de grote kamer te evalueren. Ik heb dat net al laten doorschemeren. Wij hoeven er echter ook geen grootscheepse externe evaluatie van te maken. De drie al genoemde colleges zullen hierover namelijk zonder twijfel zelf in hun jaarverslagen verantwoording willen afleggen. Ik zeg toe om de Kamer, mede op basis van die bevindingen, te informeren en daaraan mijn conclusie te verbinden over de vraag of de grote kamer aan de doelstellingen beantwoordt. Ik denk dat dit goed is. Wij kunnen hun ervaringen bundelen en van mijn oordeel voorzien. Dan kan ik de Kamer informeren en dan kunnen wij daarover spreken.
De heer Recourt heeft gezegd dat hogerberoepszaken niet te snel enkelvoudig moeten worden afgedaan. Meervoudige rechtspraak is ook van belang voor de rechtseenheid. Ik heb het volste vertrouwen dat de hogerberoepsrechters prudent zullen omgaan met de verruimingsmogelijkheid om zaken in hoger beroep enkelvoudig af te doen. De praktijk laat zien dat in sommige zaken in hoger beroep enkelvoudige afdoening echt voldoende is, bijvoorbeeld omdat niet meer het volledige geschil aan de orde is dat in het geding in eerste aanleg aanhangig was. Ik wijs er verder op dat als hoofdregel blijft gelden dat zaken bij de hogerberoepsrechters in behandeling worden genomen door een meervoudige kamer. Daarmee vindt de afweging waar de heer Recourt naar vroeg, plaats.[…]

Voorlopig verslag I

Instelling grote kamer
Het komt de leden van de CDA-fractie voor dat instelling van een «grote kamer» een volstrekt overbodig instituut is. Kan de regering aan deze leden tien voorbeelden geven uit de afgelopen vijf jaar waaruit zou kunnen blijken dat de rechtseenheid in gevaar is gekomen? Is de regering niet van oordeel dat er eenvoudiger en effectievere middelen zijn om de rechtseenheid te bewerkstelligen, bijvoorbeeld door de integratie van de bestuursrechters in hoger beroep in de gewone rechterlijke macht te voltooien?
[32 450, B, p. 3]

Verwijzing
Artikel 8:10a, lid 2 geeft de mogelijkheid dat de meervoudige kamer een zaak in hoger beroep verwijst naar een enkelvoudige kamer «indien een zaak naar het oordeel van de meervoudige kamer geschikt is voor verdere behandeling door één rechter». De wet zelf geeft hier geen enkele aanwijzing in welke gevallen zulks zou kunnen. De leden van de CDA-fractie zijn van oordeel dat een enkelvoudige kamer in hoger beroep niet lichtvaardig zou moeten worden ingevoerd. Zij zijn van oordeel dat áls zo’n mogelijkheid bij de wet wordt verleend, de wetgever zelf dan toch in ieder geval normen zou behoren te geven voor welke gevallen een uitzondering op de meervoudige kamer kan worden toegestaan. Dit klemt volgens deze leden temeer nu het geen uitzondering is dat de meervoudige kamer in hoger beroep anders beslist dan de voorzitter in een daaraan voorafgaande schorsingsprocedure. Waarom zijn er geen nadere aanwijzingen in de wet zelf opgenomen omtrent de vraag welke soort gevallen in hoger beroep eventueel zouden kunnen worden behandeld door een unus iudex? Graag een reactie van de regering.
Artikel 8:10a, lid 4 voorziet in een novum, namelijk de verwijzing van de meervoudige kamer naar een «grote kamer» van vijf rechters, «indien haar dit met het oog op de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling geraden voorkomt». Hierop wordt dan weer een uitzondering gemaakt voor het gerechtshof, dat niet mag verwijzen naar een «grote kamer». Kan de regering voor de leden van de CDA-fractie nader motiveren waarom een gerechtshof niet mag verwijzen naar een «grote kamer», maar de overige bestuursrechtelijke colleges in hoger beroep wél?
Artikel 8:10a, lid 5 bepaalt voorts dat verwijzing kan geschieden in elke stand van het geding. «Een verwezen zaak wordt voortgezet in de stand waarin zij zich bevindt», zo gaat de bepaling verder. Betekent dit dat een eventuele «grote kamer» het geding niet in zijn geheel (meer) zou kunnen beoordelen als de zaak gedeeltelijk al door een bestuursrechter is onderzocht, zo vragen de leden van de CDA-fractie. Zo ja, wat is de beweegreden daarvan? Graag een reactie van de regering.
[32 450, B, p. 7]

Conclusie van antwoord I

Instelling grote kamer
Anders dan de leden van de CDA-fractie is de regering van oordeel dat de instelling van een «grote kamer» wel degelijk zinvol is. Uit tal van uitspraken van de ABRS, de CRvB, het CBB en de belastingkamer van de Hoge Raad in de afgelopen jaren blijkt dat op veel punten door deze rechtscolleges in het belang van de rechtseenheid een uniforme toepassing van de Awb wordt nagestreefd en doorgevoerd, waar dat voorheen niet het geval was, doordat, vaak in afwijking van eerdere jurisprudentie van het betreffende rechtscollege, wordt aangesloten bij de jurisprudentie van een ander rechtscollege. Het is, dit naar aanleiding van de vraag van deze leden naar tien voorbeelden uit de afgelopen vijf jaar, niet moeilijk tien onderwerpen te noemen waarin dit in recente uitspraken van de hoogste bestuursrechterlijke colleges tot uitdrukking kwam:
–ABRS 7 december 2011, LJN BU7066 (procesbelang bestuursorgaan bij het instellen van hoger beroep);
–CBB 23 november 2011, LJN BU6287; ABRS 23 februari 2011, LJN BP5474; HR 26 februari 2010, LJN BL5576 (beoordeling herzieningsverzoek van een herzieningsuitspraak waarin een herzieningsverzoek is afgewezen);
–HR 14 oktober 2011, LJN BT7470; ABRS 17 augustus 2011, LJN BR5196 (bewijsrechtelijk uitgangspunt bij geen (leesbaar) poststempel op bezwaar- of beroepschrift);
–CBB 30 september 2011, LJN BT7639; ABRS 21 september 2011, LJN BT2131 en CRvB 23 juni 2011, LJN BR0151 (ontbreken rechtsmiddelclausule in beginsel grond voor verschoonbaarheid termijnoverschrijding);
–HR 23 september 2011, LJN BT2297 (rechtsmiddel voor belanghebbende die intrekking beroep betwist);
–HR 10 juni 2011, LJN BO5080 (rechtszekerheidsbeginsel als basis voor schadevergoeding bij overschrijding redelijke termijn door de bestuursrechter in zaken die niet onder art. 6 EVRM vallen);
–HR 13 mei 2011, LJN BQ4291 (ambtshalve onderzoek naar aannemelijkheid van door partij aangevoerde maar door wederpartij erkende of niet betwiste feiten in kader van ontvankelijkheidstoets);
–ABRS 10 mei 2011, LJN BQ4617 (precisering van de benadering van het bewijs van ontvangst van niet-aangetekend verzonden stukken);
–ABRS 16 juli 2010, LJN BN2122 (tweede termijn bij verschuldigd griffierecht);
–CRvB 27 mei 2010, LJN BM5914 en ABRS 21 juli 2010, LJN BN1905 (toetsing bij bestuurlijke boete).
Natuurlijk blijkt uit deze uitspraken tegelijkertijd dat rechtseenheid ook kan worden bewerkstelligd zonder dat daarvoor een grote kamer noodzakelijk is. Dat neemt echter niet weg dat door de vorming van een dergelijke kamer bij de ABRS, de CRvB of het CBB in voorkomende gevallen een duidelijker signaal kan worden afgegeven dat een belangrijke, uit het oogpunt van rechtseenheid richtinggevende uitspraak wordt gedaan. Zaken die zich, ware het wetsvoorstel reeds wet, ertoe hadden geleend om te worden behandeld in een grote kamer, zijn in ieder geval die zaken waarin de meervoudige kamer mede was samengesteld uit een of meer rechters die hun hoofdfunctie in een van de andere bestuursrechterlijke colleges hebben, kennelijk met het oog op rechtseenheid. Een voorbeeld is de hierboven genoemde uitspraak van de ABRS van 10 mei 2011, LJN BQ4617, gedaan door een kamer in de ABRS waarin naast de voorzitter van de ABRS, als staatsraad in buitengewone dienst mede zitting hadden de president van het CBB en een raadsheer van de belastingkamer van de Hoge Raad. De instelling van een grote kamer is naar het oordeel van de regering een aanzienlijk eenvoudigere methode om rechtseenheid te bewerkstelligen dan een ingrijpende reorganisatie in de vorm van onderbrenging van de bestuursrechtspraak in hoger beroep in de gewone rechterlijke macht. Een dergelijke operatie is kostbaar en bergt het risico in zich dat de doorlooptijden van bestuursrechtelijke procedures langer worden. Zoals aangegeven in de eerdergenoemde brief van 22 juni 2012 acht dit kabinet het mede om die redenen niet geïndiceerd om tot een dergelijke ingrijpende stelselwijziging over te gaan.
[32 450, C, p. 3-4]

Verwijzing
Volgens de leden van de CDA-fractie is het geen uitzondering dat de meervoudige kamer in hoger beroep anders beslist dan de voorzitter in een daaraan voorafgaande schorsingsprocedure. Zij vragen waarom het voorgestelde artikel 8:10a, tweede lid, Awb in het midden laat in welke gevallen een zaak in hoger beroep eventueel behandeld kan worden door één rechter.

Inderdaad komt het wel eens voor dat de meervoudige kamer in hoger beroep anders beslist dan de voorzieningenrechter in hoger beroep. Een ander oordeel van de meervoudige kamer wil echter lang niet altijd zeggen dat de voorzieningenrechter dingen over het hoofd heeft gezien. Het (voorlopige) oordeel van de voorzieningenrechter wordt gevraagd aan het begin van de (hoger)beroepsprocedure, in een stadium waar nog niet alle relevante informatie bekend is. Denk hierbij met name aan deskundigenadviezen, al dan niet op initiatief van de bodemrechter. Het gebeurt met enige regelmaat dat zo’n advies een nieuw licht op de zaak werpt. Bovendien is een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van de aangevallen uitspraak of het bestreden besluit slechts een aspect bij de beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter maakt ook, zonder indringend onderzoek naar de precieze juridische aspecten van de zaak, een afweging tussen de belangen die gediend zijn met directe uitvoering van het besluit of de uitspraak, en de belangen die aldus worden geschaad.
Thans kan een zaak die de rechtbank meervoudig heeft behandeld, in hoger beroep niet worden behandeld door één rechter. Dat is een uitzondering op de regel dat een zaak in elke stand van het geding en zowel in eerste aanleg als in hoger beroep, door een meervoudige kamer kan worden verwezen naar een enkelvoudige kamer en andersom. De gedachte achter deze uitzondering was dat zaken die in eerste aanleg meervoudig worden behandeld, meestal complex zijn. In zijn advies over de Wet belastingrechtspraak in twee feitelijke instanties heeft de Raad van State er echter op gewezen «dat de ervaring na de invoering van twee instanties in de bestuursrechtspraak ({) leert, dat vele zaken die zich lenen voor behandeling in een enkelvoudige kamer van de rechtbank, niettemin door een meervoudige kamer van de rechtbank worden behandeld teneinde rechters te kunnen opleiden.»[2] Bovendien komt het voor dat een zaak zijn complexiteit na afdoening ervan door de rechtbank verliest, doordat een partij slechts een beperkt deel van het oorspronkelijke geschil aan de hogerberoepsrechter voorlegt. Bij de introductie van het hoger beroep in het belastingrecht is de uitzondering dan ook geschrapt (artikel 27k Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR)). In het vreemdelingenrecht was dat al eerder gedaan, op de grond dat de keuze tussen enkel- of meervoudige behandeling aan de prudentie van het hogerberoepscollege kan worden overgelaten (artikel 88, tweede lid, Vreemdelingenwet 2000 (Vw)). Het voorgestelde tweede lid van artikel 8:10a Awb volgt die twee voorbeelden: net als in eerste aanleg (artikel 8:10, derde lid, Awb) wordt de keuze tussen enkel- of meervoudige behandeling aan de rechter overgelaten. Mij zijn geen signalen bekend dat het ontbreken van nadere criteria bij de toepassing van de AWR of de Vw als een gemis wordt ervaren. Ik zie geen noodzaak om voor het algemene bestuursrecht een andere keuze voor te stellen. Als hoofdregel blijft overigens gelden dat zaken in hoger beroep meervoudig worden afgedaan.

De leden van de CDA-fractie vragen waarom een gerechtshof niet mag verwijzen naar een grote kamer.

De mogelijkheid om een zaak te behandelen in een grote kamer is bedoeld voor de colleges die in hoogste aanleg rechtspreken. Op dat niveau draagt de mogelijkheid van een grote kamer bij aan de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling, mede als signaal aan de rechtbanken dat het om een belangrijke richtinggevende uitspraak gaat. Het gerechtshof is in belastingzaken geen hoogste bestuursrechter, vanwege de mogelijkheid van beroep in cassatie bij de Hoge Raad.

De leden van de CDA-fractie vragen of de tweede volzin van artikel 8:10a, vijfde lid, Awb («Een verwezen zaak wordt voortgezet in de stand waarin zij zich bevindt») betekent dat een eventuele grote kamer het geding niet in zijn geheel (meer) zou kunnen beoordelen als de zaak gedeeltelijk al door een andere kamer is onderzocht. Dat is niet het geval. De grote kamer gaat voort met de zaak zoals die voorligt op het moment van de verwijzing, maar dat doet uiteraard niet af aan de mogelijkheden en de noodzaak om de zaak in zijn geheel te beoordelen. Hiervoor geldt dus hetzelfde als bij verwijzing door een enkelvoudige naar een meervoudige kamer en andersom, ten aanzien waarvan eveneens is bepaald dat de verwezen zaak wordt voortgezet in de stand waarin zij zich bevindt (zie het gelijkluidende artikel 8:10, vierde lid, tweede volzin, Awb). Meestal geschiedt verwijzing overigens na afsluiting van het vooronderzoek, voordat de zaak ter zitting wordt gebracht. Indien na de zitting naar een grote kamer wordt verwezen, dient een nieuwe openbare behandeling ter zitting te volgen, tenzij alle partijen verklaren daaraan geen behoefte te hebben (artikel 8:57, eerste lid, Awb).
[32 450, C, p. 13-14]

Nader voorlopig verslag I

Rechtseenheid

Blijkens het lijstje van uitspraken dat de regering heeft gegeven[3] kunnen de rechters met de huidige wetgeving kennelijk thans reeds prima uit de voeten in hun streven naar rechtseenheid en is er dus geen aanleiding om hiervoor een novum als een grote kamer in te stellen. In de memorie van antwoord erkent de regering overigens zelf ook dat instelling van een grote kamer niet nodig is om de beoogde rechtseenheid te bewerkstelligen. Om het in haar eigen woorden te zeggen: «Natuurlijk blijkt uit deze uitspraken tegelijkertijd dat rechtseenheid ook kan worden bewerkstelligd zonder dat daarvoor een grote kamer noodzakelijk is.»[4] In feite geeft de regering de leden van de CDA-fractie hiermee dus gelijk als zij stellen dat de grote kamer een overbodig instituut is, want de verschillende rechters slagen er nu ook al uitstekend in om uitspraken te doen die de rechtseenheid bevorderen.

Uit de motivering van de uitspraak blijkt reeds het signaal dat er extra is gekeken naar de rechtseenheid. Daar is naar de overtuiging van de leden van de CDA-fractie dus geen grote kamer voor nodig. Dit klemt temeer daar de regering terecht zegt zich te willen onthouden van een ingrijpende stelselwijziging c.q. reorganisatie van de rechterlijke macht, gelet op de demissionaire status van het kabinet.

Overigens delen de leden van de CDA-fractie niet de opvatting van de regering als zou een verdere integratie van de bestuursrechtspraak in de rechterlijke macht – die in eerste en tweede aanleg reeds haar beslag heeft gekregen en inmiddels prima functioneert – het risico in zich bergen «dat de doorlooptijden van bestuursrechtelijke procedures langer worden». De regering geeft hiervoor niet alleen geen enkel argument, ook de praktijk geeft hiertoe geen enkele aanleiding. De regering stelt zelf in de nota naar aanleiding van het verslag bij dit wetsvoorstel: «Het is juist dat de Commissie versnelling besluitvorming infrastructurele projecten (ook wel Commissie-Elverding genoemd) en anderen hebben geconstateerd dat de oorzaak van de vertraging bij grote projecten zeker niet uitsluitend en zelfs niet primair bij de rechtspraak ligt. Er zijn en worden dan ook diverse initiatieven ontplooid om ook de bestuurlijke besluitvorming te versnellen.»[5] De vertragingsproblemen liggen dus veel eerder bij het bestuur dan bij de rechtspraak.
Het is naar het oordeel van de CDA-fractie, van belang dat er een einde komt aan de competentieperikelen tussen de bestuursrechter en de gewone rechter, waarover reeds veel is geschreven en geklaagd. Een definitieve integratie zou de burgers heel wat tijd én leed én geld besparen. Zij hebben echter geen baat bij tussentijdse deelwijzigingen zoals het instellen van een grote kamer, respectievelijk het openen van de mogelijkheid tot het nemen van conclusies, zonder dat daaraan een visie ten grondslag ligt over hoe de integratie van de bestuursrechtspraak en de gewone rechtspraak gestalte moet krijgen. Terecht stelden de CDA-leden in de Tweede Kamer dat dit wetsvoorstel wel degelijk vrij omvangrijke wijzigingen behelst.[6] Is de regering, bij nadere beschouwing, niet ook met de CDA-fractie van oordeel dat het noodzakelijk is om eerst een totaalvisie te ontwikkelen omtrent de wijze waarop de derde fase van de integratie van de bestuursrechtspraak en de gewone rechterlijke macht haar beslag zal krijgen – zeker nu vaststaat dat de rechtseenheid ook thans reeds op eenvoudige en kosteloze wijze wordt bewerkstelligd, door een of meer rechters in een bestuursrechtelijk college te benoemen die hun hoofdfunctie in een van de andere bestuursrechtelijke colleges hebben – voordat tot een eventuele invoering van een grote kamer, respectievelijk van een conclusienemer wordt overgegaan?
[32 450, D, p. 1-2]

Nadere memorie van antwoord I

Rechtseenheid
De leden van de CDA-fractie vragen of het niet noodzakelijk is om eerst een totaalvisie te ontwikkelen omtrent de wijze waarop de derde fase van de integratie van de bestuursrechtspraak en de gewone rechterlijke macht haar beslag zal krijgen – zeker nu vaststaat dat de rechtseenheid ook thans reeds op eenvoudige en kosteloze wijze wordt bewerkstelligd, door een of meer rechters in een bestuursrechtelijk college te benoemen die hun hoofdfunctie in een van de andere bestuursrechtelijke colleges hebben – voordat tot een eventuele invoering van een grote kamer, respectievelijk van een conclusienemer wordt overgegaan.

Zoals de leden van de CDA-fractie opmerken, slagen de verschillende rechters er uitstekend in om uitspraken te doen die de rechtseenheid bevorderen en dragen ook dubbelbenoemingen bij aan rechtseenheid. Er zijn geen indicaties dat de huidige institutionele vormgeving van de bestuursrechtspraak in de weg staat aan rechtseenheid. Ik verwijs in dit verband naar mijn reactie op de motie-Taverne c.s.[6] Dat het niet slecht staat met de rechtseenheid, doet intussen niet af aan het nut van de instrumenten «grote kamer» en «conclusies». De meerwaarde van beide voorzieningen, die naar hun aard overigens slechts in een beperkt aantal zaken per jaar zullen worden toegepast, is dat als een rechtsvraag naar voren komt waarop (nog) geen eenduidig antwoord bestaat, specifiek aandacht kan worden gegeven aan die rechtsvraag, en dat voor de praktijk ook duidelijk zichtbaar een principiële rechtsvraag aan de orde is. Ook hoogste bestuursrechters in het buitenland, zoals de Franse Conseil d»État, kennen het instrument van een grote kamer. Met de mogelijkheid om in een beperkt aantal zaken per jaar waarbij belangrijke rechtsvragen rijzen conclusies te laten nemen, wordt voorts tegemoetgekomen aan een wens die door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven is geuit.
Ook een verdere of zelfs volledige integratie van de bestuursrechtspraak zou de meerwaarde van de twee genoemde instrumenten niet wegnemen. Dit wetsvoorstel staat los van een discussie over de institutionele vormgeving van de bestuursrechtspraak.
De keuze om gebruik te maken van de grote kamer of een conclusie is overigens geheel aan het rechterlijke college zelf (de hoogste bestuursrechters). Dat zal deze instrumenten alleen inzetten als het dat in een concrete beroepszaak nuttig oordeelt.
[32 450, E, p. 1-2]

Handelingen I (nr. 11, item 7)

Mevrouw Lokin-Sassen (CDA): […]
Mijn vierde punt betreft de grote kamer. Het gaat, naar ons oordeel, niet aan dat noviteiten in het bestuursrecht als het instellen van een grote kamer worden ingevoerd zonder dat daaraan een visie ten grondslag ligt omtrent de algehele integratie en reorganisatie van de rechterlijke macht. Voor de handhaving van de rechtseenheid is het niet nodig om een “grand chamber” voor bestuursrechtzaken in te stellen. De minister erkent dit met zoveel woorden, nu de rechtseenheid reeds wordt gewaarborgd doordat er zo nu en dan een meervoudige kamer wordt samengesteld uit de diverse bestuursrechters in hoger beroep. De minister erkent evenzeer met zoveel woorden dat het belang van een uitspraak niet is gelegen in de vraag wie de uitspraak doet maar in de gronden waarop de uitspraak is gebaseerd. Daarvoor is dus ook geen grote kamer nodig. […]

[…]

Mevrouw Beuving (PvdA): […]
Met dit wetsvoorstel wordt beoogd de mogelijkheid te creëren een grote kamer in te stellen. Het belangrijkste doel van de grote kamer is niet alleen het bewaken van de rechtseenheid binnen het college, maar ook het bewaken an de rechtseenheid tussen de verschillende hoogste bestuursrechters in ons land. In het regeerakkoord is echter opgenomen dat de Raad van State zal worden gesplitst ineen rechtsprekend deel en een adviserend deel. Het rechtsprekende deel zal worden samengevoegd met de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven, aldus het regeerakkoord. De leden van de PvdA-fractie wensen van de minister te vernemen wat deze voornemens uit het regeerakkoord betekenen voor het thans voorliggende voorstel om de mogelijkheid te creëren een grote kamer in te stellen. In de literatuur zijn de introductie van grote kamers waarin ook leden van de andere hoogste bestuursrechtelijke colleges zitting kunnen nemen, alsmede de introductie van de interne conclusie in het bestuursproces, wel gekwalificeerd als lapmiddelen. Zijn deze lapmiddelen nog nodig nu met het regeer- akkoord een fundamentele reorganisatie van de hoogste bestuursrechtelijke colleges is voorzien?
Wij wachten de antwoorden van de minister met belangstelling af. […]