1.De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven kunnen in zaken die bij hun college in behandeling zijn bij een meervoudige of grote kamer, anderen dan partijen in de gelegenheid stellen binnen een door het college te bepalen termijn schriftelijke opmerkingen te maken.
2.De aankondiging hiervan geschiedt op een door het college te bepalen wijze.
3.Van het voornemen om toepassing te geven aan het eerste lid doet het college mededeling aan partijen. Het college kan partijen in de gelegenheid stellen om hun wensen omtrent dat voornemen binnen een door hem te bepalen termijn schriftelijk aan hem kenbaar te maken.
4.Partijen kunnen binnen vier weken na de dag van verzending aan hen van de schriftelijke opmerkingen schriftelijk hun zienswijze met betrekking tot die opmerkingen naar voren brengen. Het college kan deze termijn verlengen.
5.Het college kan degenen die schriftelijke opmerkingen hebben gemaakt, uitnodigen ter zitting te verschijnen teneinde over hun opmerkingen te worden gehoord.
6.Indien het college toepassing geeft aan het vijfde lid, wordt daarvan aan partijen mededeling gedaan in de uitnodiging, bedoeld in artikel 8:56.
VvW = Eindtekst
Memorie van Toelichting – algemeen
- Amicus curiae
De figuur van de amicus curiae is met name bekend uit de Angelsaksische rechtsstelsels, maar ook in andere rechtsstelsels wordt van deze mogelijkheid gebruikt gemaakt. Bekende voorbeelden zijn de amicus curiae brief die bij het Supreme Court van de Verenigde Staten kan worden ingediend en de vergelijkbare procedure bij het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), zoals geregeld in artikel 36 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden. In laatstgenoemd artikel is onder meer vastgelegd dat de president van het EHRM elke belanghebbende die niet de verzoeker is, kan uitnodigen schriftelijke conclusies in te dienen of aan zittingen deel te nemen.5 In Frankrijk is enkele jaren geleden het instrument van de amicus curiae geïntroduceerd voor bestuursrechtelijke procedures.6
Ook in de Nederlandse wetgeving zijn er in de afgelopen jaren enkele amicus curiaeprocedures geïntroduceerd. De artikelen 8:45a en 8:60a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevatten, ter uitvoering van artikel 15, derde lid, van de Verordening (EG) 1/2003, een specifieke bevoegdheid voor de Europese Commissie en de Autoriteit Consument en Markt (ACM) om in zaken die de toepassing van die verordening betreffen (mededingingszaken), ook ongevraagd als niet-partij deel te nemen aan een procedure bij de bestuursrechter.7 Voorts bestaat er voor prejudiciële procedures bij de Hoge Raad sinds 2012 een regeling voor de amicus curiae in civiele zaken (art. 393 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering) en sinds 2016 in fiscale zaken (art. 27gc Algemene wet inzake rijksbelastingen). In beide gevallen gaat het om een bevoegdheid voor de Hoge Raad om te bepalen dat ook anderen dan partijen binnen een daartoe te bepalen termijn in de gelegenheid worden gesteld om schriftelijke opmerkingen te maken en om hen uit te nodigen ter zitting aanwezig te zijn om over hun opmerkingen te worden gehoord. De Tijdelijke wet Groningen bevat eenzelfde regeling in het kader van de in die wet opgenomen prejudiciële procedure bij de ABRvS (art. 17).
In het in paragraaf 1 genoemde rapport van de Commissie rechtseenheid bestuursrecht uit 2016 was voor zaken die zich er volgens de voorstellen in dat rapport voor zouden lenen om in een rechtseenheidskamer bij de Hoge Raad of bij de ABRvS te worden behandeld, eveneens voorzien in een amicus curiaebevoegdheid voor deze beide rechtscolleges. Daartoe zou voor deze rechtscolleges de mogelijkheid worden geopend om bij die zaken ook anderen dan partijen in de gelegenheid te stellen om in de procedure schriftelijke opmerkingen te maken.
In het najaar van 2017 heeft de ABRvS in een drietal zaken besloten om te experimenteren met een amicus curiaeprocedure. Daartoe maakte de ABRvS gebruik van artikel 8:45, eerste lid, Awb, op grond waarvan de bestuursrechter ook aan anderen dan partijen kan verzoeken om aan de bestuursrechter binnen een door hem te bepalen termijn schriftelijk inlichtingen te geven. Het vragen om inlichtingen aan anderen dan partijen geschiedde in drie zaken waarin de ABRvS zich gesteld zag voor een rechtsvraag die haar noopte tot een rechtsvormende beslissing. De ABRvS had in die zaken behoefte om anderen dan partijen te laten «meedenken», primair om beter zicht te krijgen op de gevolgen die haar uitspraak voor de rechtspraktijk zou kunnen hebben.
Op verzoek van de voorzitter van de ABRvS heeft naar dit experiment een onafhankelijk wetenschappelijk evaluatieonderzoek plaatsgevonden door onderzoekers verbonden aan de Raad van State en Tilburg University. Dit heeft geleid tot een evaluatierapport, dat in oktober 2018 is uitgebracht.8 Omdat het experiment slechts drie zaken betrof en het instrument in die drie zaken op verschillende wijzen is toegepast, konden de onderzoekers slechts in heel geringe mate uitspraken doen over de vraag in welke mate de inzet van de amicus curiae in deze drie procedures heeft bijgedragen aan de tweeledige doelstelling daarvan: het vergroten van de kwaliteit van het proces van rechtsvorming door informatievergaring omtrent de macrogevolgen van de beslissing en het bijdragen aan de legitimiteit van de beslissing door participatie, representatie en transparantie. Wel viel de onderzoekers op dat in de doctrine op de inzet van het instrument van de amicus curiae op zichzelf niet of nauwelijks kritiek van betekenis wordt geleverd. In algemene zin konden de onderzoekers ook vaststellen dat de door hen verrichte literatuurstudies, interviews en questionnaires een overwegend positief beeld vertoonden. In het evaluatierapport is aanbevolen om het experiment met de amicus curiae voort te zetten en meer ervaring op te doen met het instrument. Daarbij hebben de onderzoekers specifieke aanbevelingen gedaan met het oog op een zorgvuldige bezinning op het doel waarvoor de amicus curiae wordt ingezet, de openbaarheid en het verdedigingsbeginsel. Een belangrijke laatste aanbeveling vormde het vereiste van een wettelijke regeling. De ABRvS maakte voor de inzet van de amicus curiae in de drie zaken als gezegd gebruik van artikel 8:45, eerste lid, Awb. Zoals ook al in het evaluatierapport is aangegeven, was die bepaling daar echter niet voor bedoeld. Het betreft hier immers een specifieke bevoegdheid voor bestuursrechters om aan anderen dan partijen schriftelijke inlichtingen te vragen en onder hen berustende stukken in te zenden, waartoe sommige niet-partijen (bestuursorganen en werkgevers) zelfs wettelijk verplicht zijn. Het gaat hier om specifieke informatie die de rechter nodig heeft om op het ingestelde (hoger) beroep te kunnen beslissen en die in het ultieme geval – als het gaat om anderen dan bestuursorganen en werkgevers – kan worden afgedwongen door betrokkene als getuige op te roepen om een verklaring af te leggen en door middel van de sterke arm te dwingen te verschijnen.9 Dat is bij de amicus curiaebevoegdheid, waarbij het belang om informatie te verstrekken en het bepalen van de inhoud en omvang van die informatie juist ligt bij degene die de informatie verstrekt (de amicus), niet aan de orde. Bovendien is het twijfelachtig, zoals ook in het evaluatierapport is vermeld, of artikel 8:45 Awb een grondslag kan bieden om door middel van een algemene uitnodiging een ieder uit te nodigen om informatie te verschaffen.
In het evaluatierapport is daarom aanbevolen om binnen afzienbare termijn in elk geval de bevoegdheid voor de hoogste bestuursrechters om de amicus curiae in te zetten, in de Awb te regelen. Beperking tot de hoogste bestuursrechters lag naar het oordeel van de onderzoekers in de rede omdat die, anders dan de rechtbanken, een heel geprononceerde rechtsvormende taak hebben. De onderzoekers hadden daarbij met name het oog op de ABRvS, de CRvB en het CBb.
Naar het oordeel van de regering is het inderdaad van belang om via een eenduidige grondslag in de Awb een regeling te treffen voor de inzet van de amicus curiae bij de hoogste bestuursrechters. Hiermee kan niet alleen de rechtsontwikkeling worden bevorderd, maar ook, zoals de Commissie rechtseenheid bestuursrecht al aangaf in haar rapport uit 2016, de rechtseenheid. Ook kan de amicus curiae een belangrijke bijdrage leveren aan het versterken van de maatschappelijke effectiviteit van de (bestuurs)rechtspraak doordat daarmee geluiden uit de samenleving beter kunnen doordringen in de rechtspraak. In het regeerakkoord is de ambitie neergelegd om de rechtspraak effectiever en meer bij de tijd te laten zijn. Het betrekken van anderen dan partijen in de vorm van een amicus curiaebevoegdheid voor de hoogste bestuursrechter, past in die ambitie. Eerder, in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat ten grondslag lag aan de invoering van de prejudiciële procedure in de artikelen 392–395 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, werd er door de regering al op gewezen dat de rechter zich met dit instrument een zo compleet mogelijk beeld kan verschaffen van de juridische en maatschappelijke context van het geschil; ook is daar aangegeven dat het instrument geschikt is voor zaken waarbij het belang van het antwoord op een bepaalde rechtsvraag uitstijgt boven de specifieke belangen van procespartijen.10
Aangezien ook de Hoge Raad hoogste bestuursrechter is, namelijk voor wat betreft de belastingrechtspraak (en een beperkt gedeelte van met name de socialezekerheidsrechtspraak), acht de regering het aangewezen om ook voor de Hoge Raad het instrument van de amicus curiae ter beschikking te stellen. Dit sluit ook aan bij voorstellen die in 2015 zijn gedaan door de Commissie «Hoge Raad: 100 jaar belastingrechtspraak».11
Met het wettelijk verankeren van de amicus curiaebevoegdheid voor de hoogste bestuursrechters komt de regering tegemoet aan een daartoe strekkend verzoek dat de voorzitter van de ABRvS mede namens de presidenten van de Hoge Raad, de CRvB en het CBb heeft gedaan aan ondergetekende.
Overeenkomstig de aanbevelingen uit het evaluatierapport is in dit wetsvoorstel gekozen voor een eenvoudige en sobere regeling, die de hoogste bestuursrechters zoveel mogelijk ruimte laat om ervaring op te doen met het instrument. De in dit wetsvoorstel voorgestelde regeling biedt dus de mogelijkheid voor verschillende werkwijzen, variërend van het benaderen van specifieke amici curiae tot open (internet)consultaties. Bij deze laatste vorm moet, zoals de NVvR in haar advies over dit wetsvoorstel heeft opgemerkt, uiteraard aandacht worden geschonken aan de vraag welke op de zaak betrekking hebbende stukken openbaar gemaakt kunnen worden, de praktische inrichting van de regel dat partijen hun zienswijze over de gemaakte opmerkingen kunnen inbrengen en de wijze waarop de rechter moet omgaan met de geleverde inbreng. De beginselen van behoorlijke procesvoering moeten daarbij uiteraard in acht worden genomen. Nadere regels kunnen door de betrokken colleges in hun procesreglementen worden opgenomen.
Anderzijds is de voorgestelde regeling minder summier dan die in het conceptwetsvoorstel van de Commissie rechtseenheid bestuursrecht uit 2016 was opgenomen. Zo acht de regering het uit het oogpunt van het waarborgen van een eerlijk proces (beginsel van hoor en wederhoor) noodzakelijk om aan partijen uitdrukkelijk te mogelijkheid te geven om op de inbreng van de amicus curiae te reageren. Ook ligt het in de rede om aan de rechter de bevoegdheid toe te kennen om de amicus curiae ter zitting uit te nodigen om deze toelichting te laten geven op de ingebrachte schriftelijke opmerkingen.
De amicus curiaeprocedure is uitdrukkelijk bedoeld voor een beperkt aantal zaken. Het gaat immers alleen om zaken waarin van de inzet van dat instrument daadwerkelijk een toegevoegde waarde kan worden verwacht voor de rechtsvormende taak van het betreffende rechtscollege. In het eerdergenoemde evaluatierapport is de verwachting uitgesproken dat het bij de ABRvS gaat om hooguit 10 tot 15 zaken per jaar (op een totaal aantal door de ABRvS jaarlijks behandelde hoofdzaken van ruim 10.000). Bij de drie andere hoogste bestuursrechters zullen dit er naar verwachting in elk geval niet meer zijn. Dat het instrument alleen daar wordt ingezet waar dit zinvol en nodig is, wordt ook gewaarborgd door de keuze in dit wetsvoorstel om het toepassingsbereik te laten aansluiten bij die van het instrument van de conclusies, dus uitsluitend bij de hoogste bestuursrechters en uitsluitend bij zaken die in een meervoudige of grote kamer worden behandeld.
Voetnoten
- Zie uitvoeriger over de praktijk bij het Supreme Court en het EHRM: R. Stolk, Y.E. Schuurmans & J.E. Esser, «De amicus curiae: een instrument voor rechtsvorming of ook voor rechtsbescherming?», Ars Aequi 2019, afl. 1, p. 9–19.
- J.C.A. de Poorter, «Het belang van de amicus curiae voor de rechtsvormende taak van de hoogste bestuursrechters. Naar een regeling van de amicus curiae in de Algemene wet bestuursrecht», Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2015, afl. 2, p. 40–49, NTB 2015/7.
- De procedure was oorspronkelijk opgenomen in de Mededingingswet en is in 2013 overgebracht naar de Awb.
- J.C.A. de Poorter, L.A. van Heusden & C.J. de Lange, De amicus curiae geëvalueerd. Over de eerste indrukken van de inzet van het instrument van de amicus curiae in procedures voor de Afdeling bestuursrechtspraak, Den Haag: Raad van State 2018.
- Zie Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, p. 130.
- Kamerstukken II 2010/11, 32 612, nr. 3, p. 17
- Commissie Hoge Raad: 100 jaar belastingrechtspraak, De belastingkamer van de Hoge Raad. Verleden, heden en toekomst – een verkenning, Geschriften van de Vereniging voor Belastingwetenschap no. 255, p. 139–142.
Kamerstukken II 2019/20 35 550, nr. 3.
Memorie van Toelichting – artikelsgewijze toelichting
B (nieuwe afdeling 8.1.2b; nieuw artikel 8:12b)
Het eerste lid van het voorgestelde artikel 8:12b bevat de kern van de amicus curiaeprocedure: de mogelijkheid voor de rechter om anderen dan partijen in de gelegenheid te stellen om schriftelijke opmerkingen te maken. Het is aan het betrokken rechtscollege om, afhankelijk van de zaak die het betreft, te kiezen voor specifieke consultaties of een open (internet)consultatie. Ook wordt het aan het betrokken rechtscollege overgelaten om in een bepaalde zaak waarin men de opvatting van amici curiae wil vernemen, al dan niet te werken met een specifieke vraagstelling.
Normaliter zal tot de inzet van de amicus curiae worden besloten aan het begin van de procedure. In zaken waarin met toepassing van artikel 8:12a Awb een conclusie wordt genomen door een staatsraad advocaat-generaal of raadsheer advocaat-generaal, ligt het in de rede dit te doen voordat de conclusie wordt gevraagd, zodat de opmerkingen kunnen worden betrokken bij de conclusie.
De inzet van de amicus curiae is bedoeld voor een beperkt aantal belangrijke zaken en dus niet geschikt voor zaken die in behandeling zijn bij een enkelvoudige kamer. Om die reden is in het eerste lid uitdrukkelijk bepaald dat het moet gaan om zaken die in behandeling zijn bij een meervoudige of grote kamer, net zoals het geval is bij zaken waarover een conclusie wordt verzocht aan een staatsraad advocaat-generaal of raadsheer advocaat-generaal (art. 8:12a, eerste lid, Awb).
Blijkens het in paragraaf 2 van het algemeen deel genoemde evaluatierapport volgt uit de in het kader van die evaluatie gehouden interviews en questionnaires het eenduidige beeld dat partijen bij de beslissing over het inzetten van de amicus curiae op dezelfde wijze betrokken moeten worden als bij de inschakeling van deskundigen op grond van artikel 8:47 Awb. Het derde lid doet hieraan recht door voor te schrijven dat van de beslissing om een amicus curiae in te zetten aan partijen mededeling wordt gedaan en dat het betrokken rechtscollege partijen schriftelijk in de gelegenheid kan stellen om hun wensen omtrent dat voornemen aan het college kenbaar te maken. Voor de formulering is zoveel mogelijk aangesloten bij de artikelen 8:47, derde lid, en 8:45, vierde lid, Awb. Deze wensen kunnen met name de eventuele vraagstelling aan de amicus betreffen en eventueel de vraag welke specifieke amici moeten worden benaderd. Het is aan het betrokken rechtscollege om voor het kenbaar maken van die wensen een termijn te stellen. In de regel zal een termijn van twee weken in de rede liggen. Overeenkomstig de aanbevelingen in het evaluatierapport is ervan afgezien om dit uitdrukkelijk in de wet te regelen.
Evenmin als in de al bestaande amicus curiaeprocedures in de civiele en fiscale prejudiciële procedure en de Tijdelijke wet Groningen het geval is, is de rechter verplicht om alle op de zaak betrekking hebbende stukken ter beschikking te stellen aan de amici curiae. Het rechtscollege beoordeelt zelf of en zo ja welke stukken het ter kennis brengt van de amici curiae met het oog op een doelmatig verloop van de amicus curiaeprocedure, waarbij uiteraard rekening moet worden gehouden met de vereisten van de Algemene verordening gegevensbescherming. De in het derde lid opgenomen mogelijkheid om partijen in de gelegenheid te stellen hun wensen kenbaar te maken over het voornemen de amicus curiaeprocedure toe te passen, kan in voorkomende gevallen door partijen mede worden benut om wensen kenbaar te maken over het al dan niet delen van bepaalde informatie over hun zaak met derden.34 Zo nodig kunnen de betrokken rechtscolleges over het voorgaande nadere regels opnemen in hun procesreglementen.
In het evaluatierapport is terecht gesteld dat de door amici curiae verstrekte schriftelijke opmerkingen ter kennis moeten worden gebracht van partijen. Dit vloeit voort uit het verdedigingsbeginsel. Voor de (hoger)beroepsprocedure behoeft dit niet afzonderlijk te worden geregeld, omdat dit al voortvloeit uit artikel 8:39, eerste lid, Awb, waarin is vastgelegd dat de op de zaak betrekking hebbende stukken worden toegezonden aan partijen.
Wel moet worden geregeld dat partijen de mogelijkheid hebben om op de schriftelijke opmerkingen van amici curiae te reageren. Dit vloeit voort uit het vereiste van hoor en wederhoor. Hiervoor is in het vierde lid een regeling opgenomen, die is geënt op de artikelen 8:47, vijfde en zesde lid, en 8:45a, vierde lid, Awb. Voor het naar voren brengen van zienswijzen over de opmerkingen van amici curiae zal in onderdeel A van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgelegd dat daarvoor in beginsel 0,5 procesvergoedingspunt kan worden toegekend.
Met het vijfde lid, waarin de mogelijkheid wordt geopend om amici curiae die schriftelijke opmerkingen hebben gemaakt ter zitting uit te nodigen voor een toelichting, wordt de daartoe strekkende aanbeveling uit het evaluatierapport overgenomen. Het zesde lid waarborgt dat partijen hiervan tegelijkertijd in de aan hen toe te zenden uitnodiging voor de zitting op de hoogte worden gesteld. Ter zitting kunnen partijen, gelet op het vereiste van hoor en wederhoor, uiteraard reageren op wat de amici toelichten. Hiervoor geldt hetzelfde als wanneer deskundigen, getuigen, enz. ter zitting verschijnen. Partijen hebben ter zitting altijd het laatste woord (art. 8:65, tweede lid, Awb).
Voetnoten
- Zie p. 32 van het evaluatierapport