8.2.2a Bestuurlijke lus (8:51a-8:51d)

Na artikel 8:51 wordt een nieuwe afdeling ingevoegd, luidende:

AFDELING 8.2.2A BESTUURLIJKE LUS

Deze afdeling is met ingang van 1 januari 2010 ingevoegd bij wet van 14 december 2009, Stb. 570 (wetsvoorstel 31 352).
Advies RvS en reactie indieners

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 10 april 2008 en de reactie van de indieners d.d. 8 juli 2008, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 21 februari 2008 heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Vermeij, Koopmans en Neppérus tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling voor herstel van gebreken in een besluit hangende beroep bij de bestuursrechter (Wet Vermeij, Koopmans, Neppérus bestuurlijke lus Awb), met memorie van toelichting.
Op 13 december 2007 is bij de Raad ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Tracéwet, de Spoedwet wegverbreding en de Wet ruimtelijke ordening met het oog op de verbetering van de beroepsprocedure. Dit voorstel voorziet voor de genoemde wetten in de invoering van een bestuurlijke lus. De Raad brengt heden over dit wetsvoorstel zijn advies uit.

Het onderhavige wetsvoorstel geeft de Raad van State aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.

1. Probleemanalyse

Met het wetsvoorstel wordt beoogd de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aan te vullen met een regeling, die de bestuursrechter de mogelijkheid geeft om het bestuursorgaan hangende de beroepsprocedure, de gelegenheid te bieden om gebreken in het bestreden besluit te herstellen, zodat dit besluit niet wegens die gebreken hoeft te worden vernietigd. Deze regeling wordt in het voorstel aangeduid als de bestuurlijke lus. In de toelichting op het wetsvoorstel wordt uiteengezet dat de negatieve gevolgen van langdurige bestuursrechtelijke beroepsprocedures groot zijn, dat onvolkomenheden in besluiten weliswaar moeten worden weggenomen, maar het doorlopen van een geheel nieuwe besluitvormingsprocedure veel tijd en geld kost, terwijl dit in veel gevallen niet tot een verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving leidt. Verder rept de toelichting van het geringe probleemoplossend vermogen van het bestuursrecht.
De Raad onderschrijft dat, waar dat mogelijk is, door het treffen van procesrechtelijke voorzieningen onnodig tijdverlies door bestuursrechtelijke procedures moet worden tegengegaan. Overigens is aan geschilbeslechting over bestuursbesluiten inherent dat zekerheid eerst ontstaat, wanneer tegen die besluiten geen rechtsmiddelen meer kunnen worden aangewend. Het is op zich van belang dat wordt onderzocht in hoeverre de doelmatigheid van de behandeling van beroepen tegen besluiten kan worden vergroot. Voor een beoordeling van de invoering van nieuwe maatregelen en bevoegdheden is in de eerste plaats echter vereist dat voldoende inzicht bestaat in de werkelijke problemen die de voortgang van de wettelijke procedures onder druk zetten. De Raad mist een zodanige analyse. De toelichting richt zich vooral op de procedureel hinderlijke aspecten van een vernietiging van een besluit, maar weegt dat niet af tegen aspecten van zorgvuldigheid van besluitvorming en rechtsbescherming van belanghebbenden. De Raad adviseert in de toelichting de voorgestelde maatregel nader toe te lichten in een kader van niet alleen effectiviteit en efficiency van overheidsoptreden, maar ook van zorgvuldigheid van besluitvorming en adequate rechtsbescherming voor belanghebbenden uitgaande van de inrichting van het huidige bestuursrecht.
Wij stellen voorop dat toepassing van de bestuurlijke lus geen afbreuk doet aan de zorgvuldigheid waarmee een bestuursorgaan besluiten moet voorbereiden. Toepassing van de bestuurlijke lus betekent immers niet dat zorgvuldigheidseisen of andere regels niet meer behoeven te worden nageleefd. Integendeel, de tussenuitspraak stimuleert het bestuursorgaan juist om deze regels alsnog na te leven. De bestuurlijke lus strekt dus tot respectering van bestaande zorgvuldigheidseisen, maar dan op een meer efficiënte wijze dan thans.
De bestuurlijke lus vermindert evenmin de rechtsbescherming van belanghebbenden.
De bestuurlijke lus verschaft het bestuur immers geen bevoegdheden en kan dus nooit leiden tot een besluit dat het bestuur zonder de bestuurlijke lus niet had kunnen nemen. De enige «bescherming» die verdwijnt, is de schijn dat een vernietiging op formele gronden leidt tot een besluit dat tegemoetkomt aan de verlangens van de eisende partij. In zekere zin leidt toepassing van de bestuurlijke lus zelfs tot een betere rechtsbescherming, aangezien partijen met de bestuurlijke lus sneller weten waaraan zij toe zijn. Ook de toegang tot de rechter wordt door de bestuurlijke lus niet beperkt. Als de bestuurlijke lus leidt tot een nieuw besluit, worden lopende beroepen geacht mede tegen dit nieuwe besluit te zijn gericht (zie ook de gewijzigde memorie van toelichting, blz. 14). Belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij nog niet aan het geding deelnemen, kunnen dit alsnog gaan doen, hetzij door alsnog beroep in te stellen, hetzij door op de voet van artikel 8:26 aan het geding deel te nemen. Voorts benadrukken wij nogmaals (zie reeds Kamerstukken II 2007/08, 31 352, nr. 3, blz. 6 en 10–11) dat de bestuurlijke lus een aanvulling is op het bestaande «gereedschap» van de bestuursrechter. De bestuursrechter verliest geen onderzoeksof uitspraakbevoegdheden. Het wetsvoorstel werpt ook geen belemmeringen op voor het treffen van andere efficiencyverhogende (proces)maatregelen naast of in plaats van de bestuurlijke lus. In dit kader zij gewezen op het hierna, in punt 3, beschreven voorbeeld.
De voortgang van wettelijke procedures staat onder druk. Daarbij spelen vele aspecten een rol. De complexiteit van de projecten en van de wetgeving, en de afstemmingcycli binnen de bestuursorganen zijn een paar oorzaken voor vertraging. De ambitie van het wetsvoorstel is slechts om één specifiek knelpunt aan te pakken, namelijk de vertraging die ontstaat door vernietigingen die uiteindelijk geen ander besluit opleveren. Volledigheidshalve voegen wij hieraan toe dat zowel de regering (zie het concept-wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht) als de gezamenlijke bestuursrechters (via wijziging van de procesregelingen) wel doende zijn met het zoeken naar oplossingen voor andere problemen die de toegankelijkheid en efficiency van het bestuursprocesrecht belemmeren.

2. Doeltreffendheid van de bestuurlijke lus
In het algemene bestuursrecht moet het bestuursorgaan na de vernietiging van het besluit op bezwaar een nieuw besluit op het tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar nemen met inachtneming van de overwegingen die aan de vernietiging ten grondslag zijn gelegd. Deze figuur kan als een bestuurlijke lus na een einduitspraak, al dan niet na appel, worden beschouwd. Het wetsvoorstel voegt hieraan een variant toe na een tussenuitspraak zonder appel. De Raad wijst erop dat de doeltreffendheid van de bestuurlijke lus mede afhankelijk is van de aard van het door de rechter geconstateerde gebrek. Aan te nemen valt dat de toepassing van de voorgestelde bestuurlijke lus in een aantal gevallen tot bespoediging van de bestuursrechtelijke procedure kan leiden. In andere gevallen kan het instrument echter juist een vertragend effect hebben. Vertraging zal zich voordoen in gevallen waarin de rechtbank het eerste besluit op bezwaar onrechtmatig acht, daarop de bestuurlijke lus toepast, en de appelrechter nadien een tegen dat oordeel gerichte beroepsgrond van het bestuursorgaan of een andere belanghebbende honoreert. De rechter in eerste aanleg die over toepassing van de bestuurlijke lus moet beslissen, zal dat in het algemeen niet kunnen voorzien. Verder bestaat in eenvoudige twee-partijengeschillen in het algemeen een grotere kans op een tijdbesparend effect van toepassing van de bestuurlijke lus dan in geschillen die betrekking hebben op gecompliceerde besluiten, waarbij meer belanghebbenden met soms tegengestelde belangen zijn betrokken. Voor zover primaire besluiten worden voorbereid met de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb, dient bovendien in aanmerking te worden genomen dat een eventueel herstelbesluit soms eveneens met toepassing van die procedure zal worden genomen.
Wanneer het beroep in eerste aanleg dient en de rechtbank de bestuurlijke lus voorstelt, staat het het bestuursorgaan volgens het voorstel vrij geen gebruik te maken van de geboden herstelmogelijkheid, de vernietiging af te wachten en daarvan in hoger beroep te komen. Het uitgangspunt van vrijwilligheid aan de zijde van het bestuursorgaan maakt dat de meerwaarde van het wetsvoorstel ten opzichte van de huidige regeling in de Awb op dit punt nadere toelichting behoeft. Ook nu kan de rechtbank het bestuursorgaan uitnodigen een nieuw besluit te nemen; een tussenuitspraak is daarvoor niet nodig, maar de regeling daarvan kan gebruikmaking van die mogelijkheid wel bevorderen. Met frequenter gebruik van de bestaande instrumenten (eventueel met enkele wettelijke aanpassingen van minder ingrijpende aard) kan het met de bestuurlijke lus beoogde effect worden bereikt zonder de nadelen van een tussenuitspraak.[1]1 Weliswaar merkt de toelichting op dat van de bestaande instrumenten weinig gebruik wordt gemaakt, omdat de rechter zich doorgaans niet vrij voelt om het geschil finaal te beslechten, indien en zolang het bestuursorgaan over enige relevante beleids- of beoordelingsvrijheid beschikt, maar de toelichting maakt niet duidelijk waarom in die gevallen de rechter dan wél van het instrument van de tussenuitspraak gebruik zou maken. Verder overweegt de Raad over de tenuitvoerlegging van genomen besluiten dat in het algemene bestuursrecht niet het voor uitvoering vatbare besluit voorwerp van beroep is, maar het besluit op het daartegen gemaakte bezwaar. Het maken van bezwaar schorst, evenmin als het instellen van beroep, het primaire besluit. Dat besluit is dus uitvoerbaar, zodra het in werking treedt en blijft dat. Vertraging ontstaat veelal eerst door schorsing van dat besluit bij wege van voorlopige voorziening. Te bezien valt of de eventuele ongewenste gevolgen van schorsing van zo’n besluit bij wijze van voorlopige voorziening beperkt kunnen worden, bijvoorbeeld door de voorzieningenrechter de bevoegdheid te geven in dat geval termijnen te stellen voor de behandeling van de bodemprocedure, ten einde het verdere verloop daarvan te bespoedigen.
De Raad adviseert het voorstel op de hierboven genoemde punten te voorzien van een nadere motivering.
De Raad van State constateert terecht dat de bestuurlijke lus niet in alle gevallen het beste middel is om zo snel mogelijk duidelijkheid te verkrijgen over het lot van het besluit waarover het geschil (uiteindelijk) gaat. Daarom is artikel 8:51a, eerste lid, geformuleerd als een bevoegdheid die de toepassing van andere instrumenten – zowel onderzoeksbevoegdheden als (neven)dicta – niet uitsluit. Wij vertrouwen erop dat de bestuursrechter voldoende bestuursrechtelijk inzicht heeft om te kiezen voor het instrument dat naar verwachting het snelst en het meest zal bijdragen aan definitieve beëindiging van het geschil.
In de memorie van toelichting is reeds het een en ander geschreven over de keuze om het bestuursorgaan in de fase van het beroep in eerste aanleg de vrijheid te laten om de gebreken in het besluit niet te herstellen. Wij voegen hieraan nog toe dat deze keuze aansluit bij de formulering van artikel 8:45, eerste lid: de rechtbank verzoekt om inzending van stukken. Het is echter uitdrukkelijk de bedoeling dat de partij aan wie het verzoek is gericht, doet wat de rechtbank haar vraagt. Uit het niet verstrekken van de gevraagde inlichtingen kan de rechtbank namelijk de gevolgtrekkingen maken die haar geraden voorkomen (artikel 8:31). Dit betekent in de praktijk doorgaans dat de partij die het verzoek van de rechtbank negeert, de procedure verliest. Hetzelfde geldt voor het bestuursorgaan dat geen gebruik maakt van de mogelijkheid om een gebrek te herstellen. Dit orgaan weet zeker dat het dan de procedure verliest, met andere woorden: dat het bestreden besluit wordt vernietigd. Tegen een einduitspraak met zo’n strekking kan vervolgens hoger beroep worden ingesteld, al dan niet gecombineerd met een gelijktijdig hoger beroep tegen de tussenuitspraak. Als het gaat om een principieel verschil van inzicht tussen de rechtbank en het bestuursorgaan, waarbij een grote kans bestaat dat het bestuursorgaan hoger beroep zal instellen, heeft toepassing van de bestuurlijke lus doorgaans geen zin. Of zich een dergelijke situatie voordoet, zal doorgaans in de loop van de procedure wel duidelijk worden. Om deze duidelijkheid te verkrijgen, kan de bestuursrechter ter zitting aan het bestuursorgaan vragen of deze een eventuele gelegenheid tot herstel van het gebrek zal benutten. Inderdaad kan het met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, beoogde resultaat ook door gebruik van andere instrumenten worden verkregen. Wij willen echter benadrukken dat aan het gebruik van deze instrumenten ten behoeve van de bestuurlijke lus belangrijke nadelen kleven, ook na wijziging van de bepalingen die het gebruik van de desbetreffende instrumenten reguleren.
In dit kader valt met name te wijzen op (1) de onduidelijke status van documenten als «griffiersbriefjes», (2) het gebrek aan transparantie en kenbaarheid voor derden van dit soort stukken, en (3) de geringe mogelijkheden om precies duidelijk te maken wat de bestuursrechter van het bestuursorgaan verlangt.
De door ons voorgestelde regeling stimuleert de bestuursrechter om de bestuurlijke lus in te zetten als wapen tegen de stroperigheid van het bestuursprocesrecht en ondervangt de zojuist geschetste nadelen. Mede doordat de tussenuitspraken naar verwachting zeker de eerste jaren veel aandacht zullen krijgen in de juridische vakliteratuur, zal na verloop van tijd meer inzicht ontstaan in de wijze waarop de bestuurlijke lus het beste kan worden toegepast alsmede in de gevallen die zich daarvoor lenen.
Wij delen niet de inschatting van de Raad van State dat vertraging veelal pas ontstaat als een besluit bij wege van voorlopige voorziening wordt geschorst.
Naar ons oordeel gaat de Raad van State hier voorbij aan het ervaringsfeit dat veel vergunninghouders uit angst voor schadeclaims ook zonder uitspraak van de voorzieningenrechter wachten met het daadwerkelijk gebruiken van een verleende vergunning tot deze onherroepelijk is. Het gebruik van een rechtens nog aantastbare vergunning geschiedt immers op eigen risico (HR 29 april 1994, AB 1994, 530 m.nt. FHvdB).
Wij bepleiten – in navolging van B. J. Schueler (Het zand in de machine (oratie UvA), Deventer: Kluwer 2003) – dat de bestuursrechters voldoende oog hebben voor de in dit opzicht benarde positie van vergunninghouders die tegen hun wil in een beroepsprocedure verzeild raken. Het wetsvoorstel biedt een handvat om meer recht te doen aan de belangen van deze «derden».

3. De positie van de bestuursrechter ten opzichte van partijen
Volgens het voorstel wordt de bestuurlijke lus ingeleid door een tussenuitspraak, vaak al voordat het tot een eerste behandeling van de zaak ter zitting is gekomen. In de tussenuitspraak maakt de bestuursrechter duidelijk, in welk opzicht en waarom hij het bestreden besluit onrechtmatig acht.[2] Volgens de toelichting is daarbij van belang dat duidelijk is, wat de bestuursrechter van het bestuursorgaan verwacht, vooral wat betreft de aan de voorbereiding van het nieuwe besluit te stellen eisen.[3] Daartoe is in het voorgestelde artikel 8:80a, tweede lid, bepaald dat de tussenuitspraak zoveel mogelijk vermeldt, op welke wijze het gebrek kan worden hersteld.
De vraag is of die opdracht verder strekt dan de verplichting onder het huidige recht voor het bestuursorgaan om na vernietiging een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen de rechter heeft overwogen. De reikwijdte van de bepaling beperkt zich in elk geval niet tot de eisen aan de voorbereiding, maar maakt ook mogelijk dat de bestuursrechter inhoudelijke aanwijzingen geeft. Dergelijke instructies zullen in de praktijk een bindend effect hebben op straffe van vernietiging. Niet valt immers voor te stellen dat het bestuursorgaan terugkomt met een «tegenbod» en de rechter daarin zou berusten. Het geven van zodanige aanwijzingen, nog voor een behandeling van de zaak ter zitting heeft plaatsgevonden, zal veelal slechts mogelijk zijn in de meest klaarblijkelijke gevallen (artikel 8:54 van de Awb). Die zaken kunnen echter reeds thans summierlijk worden afgedaan. Verder is voor het geven van inhoudelijke aanwijzingen weinig plaats, waar voor het bestuur rechtens ook na de tussenuitspraak nog ruimte bestaat voor het afwegen van belangen of het beoordelen van de situatie. Bovendien moet worden voorkomen dat de bestuursrechter door het geven van inhoudelijke aanwijzingen rechtshulp verleent aan of zelfs «meeprocedeert» aan de zijde van het bestuursorgaan. Het geven van inhoudelijke aanwijzingen aan het bestuursorgaan kan tenminste die indruk wekken. In dit opzicht doet het voorgestelde artikel 8:80a, tweede lid, de vraag rijzen of het voorstel bijdraagt aan de door de initiatiefnemers beoogde vergroting van het draagvlak voor bestuursrechtspraak in het algemeen.[4]
Maar ook voor aanwijzingen die de voorbereiding van het te nemen besluit betreffen, is de verplichting om voor te schrijven hoe dat moet gebeuren niet wenselijk. De rechter kan slecht beoordelen hoe de voorbereiding van een besluit moet verlopen. Zijn rol is het gebrek aan te wijzen, het is aan het bestuursorgaan in het herstel te voorzien. De Raad adviseert het voorstel in zoverre aan te passen.
De Raad van State stelt terecht dat een tussenuitspraak geen verdergaande maatregelen van het bestuursorgaan kan verlangen dan een einduitspraak. Ook onderschrijven wij het oordeel dat de bestuurlijke lus slechts in heel duidelijke gevallen reeds vóór de zitting kan worden toegepast. Er zijn echter situaties waarin toepassing van de bestuurlijke lus de voorkeur verdient boven het doen van een «buitenzittinguitspraak» als bedoeld in artikel 8:54, eerste lid. Een voorbeeld kan dit illustreren.

Voorbeeld
B&W gelasten A onder oplegging van een dwangsom een illegaal prostitutiebedrijf te sluiten. A maakt hiertegen bezwaar. B&W verklaren het bezwaar ongegrond en laten de dwangsombeschikking in stand. Hiertegen stelt A beroep in. De rechtbank constateert dat het bestreden besluit gereed ligt voor vernietiging, en de primaire dwangsombeschikking voor herroeping, omdat niet B&W maar slechts de burgemeester bevoegd is tot handhavend optreden tegen overtredingen van de APV die raken aan de openbare orde (artikel 5:22 juncto artikel 174 Gemeentewet). Er zijn nu drie situaties denkbaar.

Situatie 1. De rechtbank doet een uitspraak als bedoeld in artikel 8:54, eerste lid. B&W gaan in verzet en verzoeken uitdrukkelijk om te worden gehoord. De rechtbank moet dit verzoek honoreren (artikel 8:55, derde lid). De zitting gaat slechts over de vraag of het beroep kennelijk gegrond is, dus over de vraag welk bestuursorgaan bevoegd is. Vervolgens wordt het verzet ongegrond verklaard.
Gevolg: het alsnog opleggen van een rechtens houdbare last onder dwangsom noodzaakt tot het «overdoen» van de gehele besluitvormingsprocedure, vanaf het voornemen tot handhaving. Immers, tegen een uitspraak op verzet staat geen hoger beroep open (artikel 37, tweede lid, onderdeel c, Wet op de Raad van State). Het oordeel van de ABRvS over de houdbaarheid van de dwangsombeschikking als zodanig laat hoe dan ook enkele jaren – gerekend van het primaire besluit van B&W – op zich wachten.

Situatie 2. De rechtbank doet een tussenuitspraak als bedoeld in artikel 8:80a, eerste lid. B&W maken gebruik van de gelegenheid om het gebrek te herstellen. Vervolgens belegt de rechtbank een zitting als bedoeld in artikel 8:56. Deze kan worden benut voor een inhoudelijk debat over de vraag of een last onder dwangsom gerechtvaardigd is. Zelfs als tegen het oordeel van de rechtbank over dit inhoudelijke punt hoger beroep wordt ingesteld, is er aanzienlijk eerder een inhoudelijk eindoordeel van de rechter dan in situatie 1.

Situatie 3. De rechtbank doet een tussenuitspraak, maar B&W maken geen gebruik van de gelegenheid om het gebrek te herstellen. De rechtbank kan dan direct overgaan tot vernietiging wegens onbevoegdheid. Maar wat zij ook kan doen, is toch een zitting beleggen. Deze zitting kan ook in deze situatie worden benut voor een inhoudelijk debat over de vraag of een last onder dwangsom is gerechtvaardigd. De formele kwestie blijft ook in deze situatie onbesproken, want de tussenuitspraak is bindend, zodat discussie daarover in dit stadium geen zin heeft. Zelfs als er vervolgens hoger beroep wordt ingesteld op een inhoudelijk punt is er aanzienlijk eerder een inhoudelijk eindoordeel van de rechter dan in situatie 1.Er zijn vier redenen om het zojuist gegeven voorbeeld zo uitgebreid te beschrijven.
Ten eerste: duidelijk moge worden dat het doen van een «buitenzittinguitspraak » vaak veel minder efficiënt is dan men op het eerste gezicht zou denken in het geval dat het materiële geschil het formele debat overleeft.
Ten tweede: het voorbeeld illustreert dat de bestuursrechter de bestuurlijke lus niet alleen in plaats van zijn bestaande bevoegdheden, maar ook in combinatie daarmee, kan toepassen.

Ten derde: blijkens het voorbeeld kan het in een vroegtijdig stadium van de beroepsprocedure toepassen van de bestuurlijke lus voor de evidente gebreken soms tijdverslindende en frustrerende discussies over formele aspecten voorkomen.
Ten vierde: zelfs als het bestuursorgaan het geconstateerde gebrek niet herstelt, kan de bestuurlijke lus in sommige situaties tot tijdwinst leiden, zoals het voorbeeld laat zien.
Met de Raad van State achten wij het onwenselijk als belanghebbenden de indruk krijgen dat de bestuursrechter «meeprocedeert» aan de zijde van het bestuursorgaan. De toepassing van de bestuurlijke lus draagt echter niet bij aan deze indruk, in ieder geval niet meer dan de einduitspraak die volstaat met de gegrondverklaring van het beroep en de vernietiging van het bestreden besluit (waardoor het bestuursorgaan een nieuw, vervangend besluit moet nemen).
Overigens wordt, naar ons oordeel, het gevoel van belanghebbenden – en dan met name de eisende partijen – dat het bestuur een voorkeursbehandeling van de bestuursrechter krijgt, veeleer gevoed door de geringe ruimte die de bestuursrechter heeft althans krijgt om zelf in de zaak te voorzien. Immers, als regel mag de bestuursrechter de inhoudelijke knoop niet zelf doorhakken, maar moet dit overlaten aan het bestuursorgaan, ook als dit meermalen op een onrechtmatige wijze is gebeurd. Deze aan het bestuursorgaan geboden herkansingen – hoezeer ook staatsrechtelijk zuiver en vanuit bestuurlijk oogpunt begrijpelijk – zetten kwaad bloed bij belanghebbenden die wegens één processuele vergissing de gehele procedure kunnen verliezen. Aan deze situatie kan de bestuurlijke lus c.q. de tussenuitspraak niets veranderen. Daarnaast geldt dat draagvlak voor bestuurs(proces)recht ook onder druk staat vanwege het tijdbeslag van procedures, zeker als de bestuursrechter gebreken in de besluitvorming ontdekt. En het is dit – met name door vergunninghouders en dergelijke ervaren – probleem dat wij met het onderhavige wetsvoorstel willen verkleinen.
Naar het oordeel van de Raad van State kan de bestuursrechter slecht beoordelen hoe de voorbereiding van een besluit moet verlopen. Wij delen dit oordeel niet onverkort.
Het voorbereiden van een besluit heeft namelijk alles te maken met het naleven van procedurele geschreven en ongeschreven rechtsregels (formele zijde van het zorgvuldigheidsbeginsel) en het vergaren van voldoende kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen (materiële zijde van het zorgvuldigheidsbeginsel). Het gaat hier niet om bevoegdheden maar om verplichtingen, en het is de taak van de bestuursrechter om «vol» te toetsen of het bestuursorgaan diens onderzoeks- en zorgvuldigheidsplichten heeft nageleefd indien en voor zover de eisende partij daarom heeft gevraagd. Daarom mag de bestuursrechter, naar ons oordeel, desgevraagd aanwijzingen geven over (1) de aspecten die nog nader moeten worden onderzocht en (2) de wijze waarop dit moet gebeuren. Dit betekent dat wij ruimte zien voor het verzoek of de opdracht om over een aspect (nader) advies in te winnen of om belanghebbenden voorafgaand aan een vervangend besluit (nogmaals) te horen.
Hierbij ontgaat het ons niet dat het bestuursorgaan wel beschikt over een zekere – maar begrensde en «vol» te toetsen – vrijheid bij beantwoording van de vraag welke persoon of instantie het advies uitbrengt of hoe het horen precies geschiedt. Bovendien beseffen wij dat de bestuursrechter uit praktisch oogpunt in bepaalde gevallen een zekere terughoudendheid in acht moet nemen, met name als het gaat om technisch-specialistische kwesties en om de invulling van normen met een min («verwijtbaar») of meer («redelijke eisen van welstand») vaag karakter. Een en ander laat echter onverlet dat een onderscheid bestaat tussen enerzijds het onderzoek dat nodig is om een belangenafweging te kunnen maken, en anderzijds de belangenafweging zelf. Wie onvoldoende feitenkennis vergaart, kan eenvoudig geen complete – en dus geen rechtens houdbare – belangenafweging maken en overigens evenmin een deugdelijke motivering geven.
De beleids- en beoordelingsvrijheid van het bestuursorgaan beperkt zich in beginsel tot de belangenafweging als zodanig, en daarom moet de bestuursrechter slechts in zoverre volstaan met een «marginale» toetsing. Gelet hierop is het als regel niet geoorloofd om in een tussen- of einduitspraak bindende aanwijzingen over de concrete inhoud van het nieuwe besluit te geven voor zover het bestuursorgaan nog beschikt een relevante mate van beleids- en/of beoordelingsvrijheid.

4. Afdoening buiten zitting
In het licht van de opmerkingen over de positie van de rechter ten opzichte van partijen, verdient de voorgestelde verruiming van de mogelijkheid de tussenuitspraak en de einduitspraak buiten zitting te doen bijzondere aandacht.
Ingevolge het voorgestelde 8:80b, eerste lid, kan de rechtbank de tussenuitspraak doen, voordat partijen zijn uitgenodigd om op een zitting te verschijnen. Ingevolge het voorgestelde artikel 8:57, eerste lid, bepaalt de rechtbank na toepassing van de bestuurlijke lus in twee situaties dat geen nader onderzoek ter zitting plaats vindt. Dat is het geval, wanneer het beroep eerder ter zitting is behandeld. Voor de in het tweede lid geregelde bevoegdheid te bepalen dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft, geldt evenzeer dat de zaak al ter zitting moet zijn behandeld. Ingevolge het vierde lid sluit de rechtbank het onderzoek ter zitting, wanneer zij bepaalt dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft.
Het voorstel heeft als uitgangspunt dat de tussenuitspraak bindend is. Dit betekent dat de vaststelling van de gebreken voor de partijen, de rechter en derden in beginsel definitief is. Daarmee heeft de tussenuitspraak een ingrijpend karakter. Het doen van een tussenuitspraak zonder zitting, zonder toestemming van partijen, beperkt zich volgens het voorstel niet tot de situaties waarin is voldaan aan de kennelijkheidseis in artikel 8:54 van de Awb. De mogelijkheid om buiten zitting een tussenuitspraak te doen behoeft nadere motivering, mede in het licht van de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over het recht te worden gehoord door de rechter.[5]
Dit geldt eveneens voor het voorgestelde tweede lid van artikel 8:57, dat voor twee situaties mogelijk maakt dat de zitting na toepassing van de bestuurlijke lus achterwege blijft, wanneer de zaak daaraan voorafgaand ter zitting is behandeld. Verduidelijkt moet worden, waarom aanvaardbaar is dat partijen in procedures, waarvoor rechtsbijstand niet verplicht is, zonder hun instemming het recht kan worden ontnomen hun argumenten tegen de wijze van herstel mondeling naar voren te brengen.
Deze bezwaren tegen de mogelijkheden tot afdoening buiten zitting klemmen te meer, waar het voorstel betrekking heeft op beroepsprocedures in eerste en enige aanleg.
De Raad adviseert het voorstel op dit punt nader te bezien.
In de Awb heeft artikel 8:57 betrekking op de situatie waarin de rechtbank een onderzoek ter zitting achterwege laat. Uit een oogpunt van wetsystematiek en toegankelijkheid van regelgeving verdient het aanbeveling om twee specifieke bepalingen over het achterwege laten van een nader onderzoek ter zitting na toepassing van de bestuurlijke lus niet aan artikel 8:57 toe te voegen, maar te regelen in een afzonderlijke bepaling in de nieuwe afdeling 8.2.2a.
De Raad adviseert het voorstel in zoverre aan te passen.
Wij wijzen er op dat de bestuursrechter slechts een tussenuitspraak kan doen, als hij het bestreden besluit ook zou mogen vernietigen. Een tussenuitspraak zonder voorafgaande zitting is dus inderdaad slechts in evidente gevallen mogelijk. Aldus bezien staat toepassing van de bestuurlijke lus, volgens ons, niet op gespannen voet met artikel 6 EVRM. Het gebruik van deze bevoegdheid impliceert namelijk dat het bestreden besluit, naar het oordeel van de bestuursrechter, een gebrek vertoont. De rechtsoverwegingen van de tussenuitspraak zijn dus altijd gunstig voor de eisende partij en nadelig voor het bestuursorgaan. Schending van artikel 6 EVRM jegens de eisende partij is dan ook niet aan de orde en voor bestuursorganen geldt artikel 6 EVRM in het geheel niet. Daarom kan in tweepartijengeschillen geen sprake zijn van strijd met artikel 6 EVRM.
Iets ingewikkelder ligt het in meerpartijengeschillen. De rechtsoverwegingen in de tussenuitspraak kunnen dan op het eerste gezicht ongunstig zijn voor de belanghebbende die door het bestreden besluit een aanspraak krijgt (zoals de vergunninghouder). Maar als het bestuursorgaan evidente – veelal formele – gebreken in het bestreden besluit (zoals een vergunning) herstelt, is uiteindelijk ook de betreffende belanghebbende (zoals de vergunninghouder) gebaat bij de tussenuitspraak. Diens positie wordt daardoor immers alleen maar sterker.
Als het bestuursorgaan verzuimt om de door de rechtbank geboden gelegenheid tot herstel van het gebrek te benutten, volgt ofwel een einduitspraak met toepassing van artikel 8:54 waartegen verzet openstaat, ofwel een «gewone» einduitspraak waartegen hoger beroep openstaat. Al met al menen wij dat de voorgestelde regeling zich op dit punt zeer wel met artikel 6 EVRM verdraagt. Wel hebben wij aanleiding gezien de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen. (Kamerstukken II 2007/08, 31 352, nr. 6, blz. 17) Daarentegen delen wij bij nader inzien wel het bezwaar van de Raad van State tegen de (ver)ruim(d)e mogelijkheid om het beroep zonder nadere zitting af te doen indien de bestuurlijke lus eerst na afloop van de eerste zitting is toegepast. Dit bezwaar geeft ons voldoende aanleiding tot wijziging van het door ons voorgestelde artikel 8:57. Om deze reden behoeft de hier geplaatste opmerking over de wetsystematiek en toegankelijkheid van de regeling geen nadere bespreking.

5. Eindbeslissingen in een tussenuitspraak
Zoals hiervoor vermeld, maakt de tussenuitspraak volgens het voorstel duidelijk, op welke punten de bestuursrechter het bij hem bestreden besluit onrechtmatig acht. Volgens de toelichting is noodzakelijk dat de bestuursrechter daartoe feiten vaststelt en rechtsoordelen geeft, waardoor de rechtsstrijd op onderdelen wordt beslist. Ook kan de tussenuitspraak oordelen over punten van openbare orde bevatten. In zoverre kan de tussenuitspraak materieel gezien eindbeslissingen bevatten, stelt de toelichting. De Raad begrijpt de term «eindbeslissing» aldus, dat het gaat om een uitdrukkelijk en zonder voorbehoud gegeven beslissing over een feitelijk of juridisch beslispunt, waarbij het oordeel van de bestuursrechter wel in de overwegingen, maar niet in de beslissing wordt neergelegd. Duidelijk gemaakt zou moeten worden dat de bestuursrechter in beginsel niet mag terugkomen op een in de tussenuitspraak neergelegd eindoordeel. De mogelijkheid in de einduitspraak terug te komen op eindbeslissingen in de tussenuitspraak is onwenselijk en het gebruik maken daarvan heeft als effect dat de tussenuitspraken hun gezag verliezen. Zulk terugkomen verdraagt zich slecht met het doel van het voorstel. Indien de bestuursrechter van een in een tussenuitspraak gegeven oordeel terugkomt, dient dit volgens de toelichting te geschieden in een nieuwe nadrukkelijk gemotiveerde tussenuitspraak. De Raad merkt hierover op dat het wetsvoorstel alleen de tussenuitspraak ter inleiding van de bestuurlijke lus kent. Niet valt aan te nemen dat het terugkomen op eerdere oordelen betekent dat het bestuursorgaan een andersluidend of zelfs tegengesteld geformuleerde herstelmogelijkheid krijgt.
Het is van belang dat meer duidelijkheid wordt geboden over de rechtskracht van de tussenuitspraak. De plaatsing van de tussenuitspraak in afdeling 8.2.7 van de Awb suggereert eenzelfde rechtskracht als die van de einduitspraak. De mogelijkheid terug te komen op een tussenuitspraak valt daarmee niet goed te rijmen.
De Raad adviseert de toelichting op deze punten aan te passen.
De term «eindbeslissing» moet inderdaad worden begrepen als een uitdrukkelijk en zonder voorbehoud gegeven beslissing over een feitelijk of juridisch beslispunt, waarbij de bestuursrechter zijn oordeel wel in de overwegingen, maar niet in de beslissing neerlegt. Naar ons oordeel betoogt de Raad van State terecht dat de bestuursrechter niet mag terugkomen op een eenmaal gedane tussenuitspraak. Wij hebben deze mening overigens reeds verkondigd en onderbouwd in de memorie van toelichting. De nadere motivering van de Raad van State – die wij graag tot de onze maken – vormt een extra argument om streng vast te houden aan het uitgangspunt dat de tussenuitspraak dezelfde rechtskracht heeft als de einduitspraak in de zin van afdeling 8.2.6. In het licht hiervan hebben wij de memorie van toelichting aangevuld. (Kamerstukken II 2007/08, 31 352, nr. 6, blz. 8) Om deze gelijkstelling te benadrukken hebben wij het voorstel gewijzigd door artikel 8:88 (herziening) op de tussenuitspraak van overeenkomstige toepassing te verklaren. Op deze wijze komt – mede vanwege de beperkte uitleg die in de jurisprudentie aan artikel 8:88 wordt gegeven – tot uitdrukking dat partijen de tussenuitspraak als een vaststaand gegeven moeten beschouwen.

6. Tussenuitspraak en hoger beroep
Het voorstel strekt ertoe dat de tussenuitspraak van hoger beroep is uitgesloten. Volgens de toelichting betekent dit niet dat tegen tussenuitspraken geen rechtsmiddel kan worden aangewend. Een belanghebbende kan door het instellen van hoger beroep tegen de einduitspraak bewerkstelligen dat de appelrechter een oordeel velt over de tussenuitspraak, waarop de aangevallen uitspraak mede is gebaseerd.[6]
Daartoe dient te worden geregeld dat tegen de tussenuitspraak kan worden opgekomen tegelijkertijd met het instellen van hoger beroep tegen de einduitspraak. Daarmee wordt recht gedaan aan het uitgangspunt van de initiatiefnemers om ongewenste processuele complicaties en een verlenging van de procedure bij de rechtbank zoveel mogelijk te vermijden. De Raad adviseert het voorstel in zoverre aan te passen.
Naar de letter genomen kan een tussenuitspraak worden aangemerkt als een «andere beslissing» in de zin van artikel 37, derde lid, Wet op de Raad van State, artikel 18, derde lid, Beroepswet, artikel 20, vierde lid, Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie en artikel 27h, derde lid, Algemene wet inzake rijksbelastingen. Een tussenuitspraak valt immers niet onder de reikwijdte van andere leden van de zojuist genoemde artikelen. Niettemin vinden wij bij nader inzien dat het aanbeveling verdient om in hiervoor aangeduide wetten expliciet te bepalen dat tegen de tussenuitspraak slechts tegelijkertijd met de einduitspraak hoger beroep kan worden ingesteld. Dit om de bijzondere positie van tussenuitspraken ten opzichte van «normale» procesbeslissingen duidelijk tot uitdrukking te brengen. Daartoe is het wetsvoorstel aangevuld.

7. Bestuurlijke lus in hoogste instantie
Het wetsvoorstel bepaalt dat de bestuurlijke lus ook door appelrechters, alsmede de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in eerste en enige aanleg kan worden toegepast. De regeling in die fase wijkt in zoverre af, dat deze colleges het betrokken bestuursorgaan niet de gelegenheid bieden een gebrek te herstellen, maar daartoe opdracht geven. De toelichting stelt hierover dat het gaat om colleges die in hoogste instantie oordelen zodat de constatering van een gebrek niet meer kan worden aangevochten. Het niet herstellen van een gebrek leidt dan zonder meer tot een onherroepelijke verplichting een nieuw herstelbesluit te nemen.[7] Hierover valt op te merken dat bestuursorganen om legitieme redenen een voorkeur kunnen hebben voor een nieuwe besluitvormingsprocedure in plaats van het nemen van een herstelbesluit ter uitvoering van de bestuurlijke lus.  Indien de rechter, mede gelet op de aard van het gebrek, het bestuursorgaan opdraagt een gebrek te herstellen, is die optie niet meer voorhanden. De Raad adviseert het voorstel op dit punt aan te passen.
De redenering van de Raad van State achten wij valide voor zover deze ziet op toepassing van de bestuurlijke lus in eerste aanleg. Gedurende die fase van de rechtsstrijd valt immers nog een discussie over de juistheid van de tussenuitspraak te voeren, zij het slechts ten overstaan van de hogerberoepsrechter en nadat de rechtbank einduitspraak heeft gedaan. Dit argument vervalt echter bij toepassing van de bestuurlijke lus in hoger beroep. Tegen zo’n tussenuitspraak staat geen rechtsmiddel open. Daarmee vervalt een belangrijk deel van de processuele waarde van het geen gebruik maken van de gelegenheid om een gebrek te herstellen.
Bovendien denken wij dat het gezag van (de door) een hogerberoepsrechter (gedane tussenuitspraak) wordt aangetast indien de wettekst zelf suggereert dat het bestuursorgaan de in de tussenuitspraak neergelegde overwegingen van de hogerberoepsrechter kan negeren.
Gelet op een en ander houden wij vast aan ons voorstel.
8. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage[8].

Voorstel van wet

Na artikel 8:51 wordt een nieuwe afdeling ingevoegd, luidende:
AFDELING 8.2.2A BESTUURLIJKE LUS

Memorie van toelichting 

I. ALGEMEEN
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel strekt tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) met een regeling die de bestuursrechter de mogelijkheid geeft om het bestuursorgaan tijdens een beroepsprocedure de gelegenheid te geven om gebreken in een bestreden besluit te herstellen, in plaats van te volstaan met een zogeheten «kale» vernietiging van dit besluit (zoals nader beschreven in paragraaf 2 van het algemeen deel van deze toelichting). Deze regeling wordt in de rechtswetenschap en -praktijk ook wel aangeduid als «de bestuurlijke lus».
De directe aanleiding tot dit wetsvoorstel is de weerbarstige praktijk van de uitvoering van grote projecten om te bouwen of om de mobiliteit te vergroten, ter verbetering van de leefkwaliteit van omwonenden. Het betreft vaak besluiten waarbij, na het doorlopen van de wettelijk vereiste inspraakprocedure, ook de bevoegdheid tot het maken van bezwaar en het instellen van beroep worden benut. Met name tijdens de beroepsprocedure komen met enige regelmaat gebreken aan het licht. In zo’n geval heeft de bestuursrechter momenteel niet veel mogelijkheden om een effectieve bijdrage aan de daadwerkelijke beslechting van het aan hem voorgelegde geschil te leveren. In zoverre zij verwezen naar paragraaf 2 van het algemeen deel van deze toelichting. Meestal is de bestuursrechter gedwongen om een gebrekkig besluit te vernietigen, met als gevolg dat het bestuursorgaan wederom een uitgebreide besluitvormingsprocedure moet doorlopen om het geconstateerde gebrek naar behoren te herstellen. Deze consequentie leidt tot vertraging van projecten met een algemeen belang, tot aanzienlijke extra kosten, en daarmee, tot maatschappelijke irritatie. Overigens niet alleen bij bestuurders, maar ook bij omwonenden die baat hebben bij een snelle realisering van het project waarover een beroepsprocedure is ontstaan.
Een recent en geruchtmakend voorbeeld is het (tracé)besluit tot verbreding van de drukbereden A4 bij Leiderdorp, welk besluit bij de Afdeling bestuursrechtspraak sneuvelde wegens tekortkomingen in het onderzoek naar de luchtkwaliteit ter hoogte van Leiderdorp (ABRvS 25 juli 2007, BR 2007, 867). Hierdoor kan de wegverbreding pas veel later gestalte krijgen dan door velen – waaronder een groot aantal omwonenden, aangezien hun woon-leefsituatie door de geplande ingreep aanzienlijk zal verbeteren – wordt gewenst, ook al zijn alle betrokkenen het erover eens dat herstel van het geconstateerde gebrek noodzakelijk is.
Het probleem van inefficiënte rechterlijke beroepsprocedures en de hiermee samenhangende «stroperigheid» van bestuurlijke besluitvorming beperkt zich echter niet tot grote infrastructurele projecten zoals de beoogde verbreding van de A4. Ook relatief kleine bouwplannen hebben regelmatig te kampen met ernstige vertraging, doordat eerst na het geheel doorlopen van een beroepsprocedure, c.q. lezing van de einduitspraak van de bestuursrechter duidelijkheid ontstaat over de noodzaak tot herstel van een gebrek. Dit is wellicht gunstig voor de omwonende die bij de bestuursrechter heeft geageerd tegen een (bouw-, sloop-, of aanleg)vergunning, maar belastend en frustrerend voor degene aan wie indertijd een verguning is verleend.
Daarnaast kunnen geschillen waarbij slechts twee partijen – een bestuursorgaan en één burger – zijn betrokken, leiden tot langdurige rechtsonzekerheid, met dreigende financiële problemen voor belanghebbenden, wegens een gebrek dat, achteraf bezien, snel en eenvoudig had kunnen worden opgelost. Denk hierbij onder meer aan besluiten over uitkeringen (zoals een uitkering ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen) en andere aanspraken (zoals een gehandicaptenparkeerkaart) die een medisch onderzoek vereisen, besluiten over uitkeringen ingevolge de Wet werk en bijstand, en aan besluiten over de rechtspositie van ambtenaren.
Het vorenstaande heeft geleid tot gedachten en ideeën over manieren om door de bestuursrechter geconstateerde gebreken zo snel mogelijk te laten herstellen, ter voorkoming van nodeloos tijdverlies en extra besluiten met daarmee samenhangende nieuwe rechterlijke procedures. Aanvankelijk werd de discussie hierover voornamelijk in wetenschappelijke kring gevoerd. In zoverre zij verwezen naar paragraaf 3 van het algemeen deel van deze toelichting.
Gaandeweg kreeg de discussie over het probleemoplossend vermogen van bestuursrechtspraak echter ook een meer politiek karakter. Zo riepen de kamerleden Koopmans en De Krom de regering al begin 2004 met een motie op om in de Awb de mogelijkheid te creëren om administratieve en procedurele fouten snel te kunnen herstellen (Kamerstukken II 2003/04, 29 383, nr. 2H). Voor een daartoe strekkende wijziging van de Awb bestond reeds toen een breed draagvlak, en daarom was de verwachting dat de bestuurlijke lus snel een onderdeel van de Awb zou worden. Inmiddels zijn we een aantal jaren verder, en is de bestuurlijke lus actueler dan ooit, mede in het licht van de breed gevoelde behoefte om infrastructurele plannen snel tot uitvoer te (kunnen) brengen. Het verbaast dan ook niet dat voorstellen zijn gedaan om diverse zogeheten «sectorale» wetten te verrijken met de mogelijkheid tot toepassing van een bestuurlijke lus. Wij menen echter dat de bestuursrechtspraak in het algemeen is gebaat bij de mogelijkheid om via een bestuurlijke lus zo snel mogelijk rechtszekerheid voor alle betrokkenen te creëren. In zoverre zij verwezen naar paragraaf 2 van het algemeen deel van deze toelichting.

2. Achtergrond
De toetsing van het bestuurshandelen door de bestuursrechter is in de loop der jaren van karakter veranderd. Vóór 1994 was de heersende leer dat de bestuursrechtspraak niet slechts strekte tot bescherming van belangen van burgers tegen onrechtmatig overheidshandelen (de rechtsbeschermingsfunctie van de bestuursrechtspraak), maar ook tot behartiging van het algemeen belang bij handhaving van het objectieve recht. Bij de invoering van de Awb in 1994 heeft de wetgever echter uitdrukkelijk afscheid genomen van bestuursrechtspraak als vorm van toezicht op bestuursorganen, en gekozen voor het primaat van rechtsbescherming voor burgers (Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, blz. 35). Deze keuze heeft belangrijke gevolgen gehad voor de ontwikkeling van het bestuursprocesrecht en de taakopvatting van de bestuursrechter. Zo bracht het algemene belang van de handhaving van het objectieve recht volgens velen mee dat de bestuursrechter een bestreden besluit in alle opzichten op rechtmatigheid diende te toetsen, ook als de eisende partij daarover niet had geklaagd. Tegenwoordig wordt de omvang van het geschil – binnen de grenzen van het bestreden besluit – veel meer dan voorheen bepaald door partijen. Een logische consequentie van een en ander is dat de bestuursrechter thans (veel) minder ambtshalve activiteiten verricht dan vroeger.
Het primaat van de rechtsbeschermingsfunctie heeft verder tot gevolg dat de vraag naar de effectiviteit van de geboden rechtsbescherming nadrukkelijk(er) op de voorgrond is komen te staan. Zoals reeds aangegeven in de nota «Naar een slagvaardiger bestuursrecht» (Kamerstukken II 2004/05, 29 279, nr. 16 (herdruk), blz. 1), wordt het Nederlandse bestuursprocesrecht op dit punt voor verbetering vatbaar geacht. Daartoe wijzen wij op het navolgende.
Een bestuursrechtelijk beroep is in wezen een vordering tot vernietiging van een besluit. Dit betekent dat de bestuursrechter als regel deze vordering moet toewijzen – dus het bestreden besluit vernietigen – zodra hij oordeelt dat dit besluit in strijd komt met een wettelijk voorschrift, van welke aard dan ook. Deze benadering leidt in veel gevallen tot een resultaat waarmee partijen eigenlijk maar weinig opschieten. Zo noodzaakt het oordeel dat een belanghebbende in strijd met artikel 7:2 niet tijdens de bezwaarschriftprocedure is gehoord, doorgaans tot vernietiging van het bestreden besluit. Een uitspraak die het bij zo’n vernietiging laat, is echter voor alle partijen onbevredigend omdat de bestuursrechter niet ingaat op de inhoudelijke bezwaren die de eisende partij tegen het bestreden besluit heeft.
De praktijk leert dat veel uitspraken die strekken tot gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het bestreden besluit, zich in de overwegingen beperken tot het oordeel dat het bestuursorgaan onvoldoende kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen heeft vergaard (strijd met artikel 3:2) en/of dat het bestreden besluit niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering (strijd met artikel 7:12, eerste lid). Dit vloeit vaak voort uit de veronderstelling dat de bestuursrechter tijdens de beroepsprocedure niet aan het bestuursorgaan mag vragen of een in het bestreden besluit ingenomen standpunt wordt gehandhaafd. Deze veronderstelling op haar beurt hangt samen met het uitgangspunt dat de bestuursrechter de beleids- en beoordelingsvrijheid van het bestuursorgaan moet respecteren. Een en ander heeft tot gevolg dat de bestuursrechter bij de gegrondverklaring van het beroep wel aangeeft hoe het niet had gemoeten (dus: waarom het bestreden besluit onrechtmatig is), maar vaak niet hoe dan wel moet (dus: welke bestuurlijke oplossing de voorkeur verdient).
Nu biedt de Awb de bestuursrechter enige instrumenten om een geschil in bepaalde omstandigheden definitief te beslechten. Zo kan een besluit met een vormvoorschrift toch in stand worden gelaten indien hierdoor niemand in zijn belangen is geschaad (artikel 6:22). Ook kan de bestuursrechter het bestreden besluit vernietigen en vervolgens bepalen dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven (artikel 8:72, derde lid). Hij mag het bestreden besluit zelfs vervangen door een ander besluit, met andere woorden: zelf in de zaak voorzien (artikel 8:72, vierde lid).
De bestuursrechter maakt echter weinig gebruik van de zojuist genoemde bevoegdheden, zoals ook de meest recente evaluatie van de Awb laat zien (B. J. Schueler e.a., Definitieve geschilbeslechting door de bestuursrechter, Den Haag: Bju 2007, blz. 87–92). De bevindingen van Schueler c.s. sporen met die van de eerste evaluatie van de Awb (J. B. J. M. Ten Berge e.a., Ervaringen met de Awb; het bestuursprocesrecht, Deventer: Kluwer 1996, blz. 243 en 250–252; Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 1994–1996 (verslag van de Evaluatiecommissie Awb I), Den Haag 1996, blz. 61). Indien en zolang de bestuursrechter meent dat dat het bestuursorgaan nog over enige relevante beleids- of beoordelingsvrijheid beschikt, voelt hij zich doorgaans niet vrij om het geschil finaal te beslechten, met name als het gaat om de vraag of aanleiding bestaat tot toepassing van artikel 8:72, vierde lid. Het risico moge duidelijk zijn. Een uitspraak die slechts strekt tot gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het bestreden besluit, wordt vaak gevolgd door een extra bestuurlijke procedure en een nieuw besluit dat – zeker als het bestuursorgaan zijn oorspronkelijke opvatting overeind houdt – uitnodigt tot het starten van een volgende beroepsprocedure.
Daardoor kan het lang duren voordat de bestuursrechter het bestreden besluit daadwerkelijk inhoudelijk heeft getoetst c.q. het materiële geschil daadwerkelijk heeft beslecht, en dus ook voordat precies duidelijk is waaraan partijen toe zijn en welke rechtspositie zij ten opzichte van elkaar hebben (empirische gegevens zijn onder meer te vinden in A.T. Marseille, Effectiviteit van bestuursrechtspraak, Den Haag: BJu 2004). Dit wordt in toenemende mate als een probleem ervaren, en kan zelfs in strijd komen met het – in artikel 6, eerste lid, EVRM neergelegde – vereiste van berechting binnen een redelijke termijn en/of het in artikel 13 EVRM neergelegde vereiste van een «effective remedy» (vgl. EHRM 19 maart 1997, JB 1997/98 m.nt. AWH). De periode tussen de indiening van het bezwaarschrift en het uiteindelijke rechtens houdbare besluit bedraagt immers vaak enige jaren, als daartussen een bezwaarschriftprocedure, een beroepsprocedure, een tweede bezwaarschriftprocedure en een tweede beroepsprocedure (moeten) worden afgewikkeld.
Het geringe probleemoplossend vermogen van het bestuursprocesrecht en de daaruit voortvloeiende vertraging van besluitvorming – onder meer als het gaat om maatschappelijk belangrijke of economisch kansrijke projecten – is nadelig voor bestuursorganen, maar ook voor veel burgers. In zoverre zij verwezen naar paragraaf 1 van het algemeen deel van deze toelichting. Hieraan voegen wij nog toe dat een zo efficiënt mogelijke rechtspleging op zichzelf een nastrevenswaardig maatschappelijk belang is, gelet op de noodzaak om het draagvlak voor rechtspraak in het algemeen overeind te houden.

3. Bestuurlijke lus
Reeds in 1994 is geopperd dat de bestuurspraktijk baat heeft bij de mogelijkheid van de bestuursrechter om in een tussenuitspraak aan te geven wat er aan het bestreden besluit mankeert, als middel om het bestuursorgaan nog tijdens de (eerste) beroepsprocedure de gelegenheid tot herstel van gebreken te bieden. Op deze wijze kan de bestuursrechter (reeds) in de (eerste) einduitspraak beoordelen of het gebrek adequaat is hersteld, waardoor de kans op een zo spoedig mogelijke finale beslechting van het aan hem voorgelegde geschil stijgt (B. J. Schueler, Vernietigen en opnieuw voorzien (diss. UU), Zwolle: W. E. J. Tjeenk Willink 1994, blz. 250–252). Deze constructie is de afgelopen jaren, zoals gezegd, ook wel bekend geworden als «de bestuurlijke lus». Het voorstel van Schueler is later door anderen omarmd, bijvoorbeeld de werkgroep Van Kemenade (rapport «Bestuur in geding»), J. E. M. Polak (Effectieve bestuursrechtspraak (oratie UL), Deventer: Kluwer 2000, blz. 43–60), B. J. Van Ettekoven (Alternatieven van de bestuursrechter (observaties vanuit de eerste lijn), in: B. J. van Ettekoven, M. A. Pach, I. C. van der Vlies, Alternatieven van en voor de bestuursrechter (VAR-reeks 126), Den Haag: BJU 2001, blz. 58–76) en door de VAR-Commissie rechtsbescherming (J. E. M. Polak e.a., De toekomst van de rechtsbescherming tegen de overheid; van toetsing naar geschilbeslechting (rapport van ), Den Haag: BJu 2004, blz. 73–76).
Wij delen de overtuiging dat een wettelijke regeling van een «bestuurlijke lus» een nuttige bijdrage kan leveren aan een efficiënte en effectieve beslechting van bestuursrechtelijke geschillen binnen een redelijke termijn, met behoud van het besluitvormingsprimaat van het bestuur, zoals overigens reeds aangegeven in de Nota «Naar een slagvaardiger bestuursrecht» (Kamerstukken II 2004/05, 29 279, nr. 16, blz. 3). Hierbij wordt benadrukt dat het bieden van de mogelijkheden tot herstel van een gebrekkig besluit tijdens de beroepsprocedure niet alleen het belang van het bestuursorgaan dient, maar vaak ook en vooral het belang van de burger, zoals de vergunninghouder die niet weet of hij het door hem beoogde bouwplan uiteindelijk zal kunnen realiseren. In zoverre zij verwezen naar paragraaf 1 van het algemeen deel van deze toelichting. Overigens is voor een specifiek geval, namelijk beroepen tegen het nationaal toewijzingsbesluit voor broeikasgasemissierechten, onlangs reeds een bestuurlijke lus in de wet opgenomen (artikel 20.5a Wet milieubeheer). Deze is inmiddels eenmaal toegepast en heeft het beoogde resultaat gehad. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State constateerde in haar tussenuitspraak (ABRvS 8 april 2005, AB 2005, 161 m.nt. ChB) een aantal gebreken in het nationaal toewijzingsbesluit, doch deze konden binnen relatief korte tijd worden hersteld. Het gevolg was dat de Afdeling bestuursrechtspraak in haar einduitspraak (ABRvS 9 september 2005, JB 2005/291 m.nt. MP) het verbeterde toewijzingsbesluit in stand kon laten, waarmee de geschillen over de toewijzing definitief waren beslecht. Daarnaast bieden twee in procedure zijnde wetsvoorstellen – de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Kamerstukken I 2007/08, 30 844, nr. A) en het voorstel tot wijziging van de Tracéwet en de Wet ruimtelijke ordening (thans aanhangig bij de Raad van State) – de mogelijkheid van een bestuurlijke lus.
Inmiddels bereikt ons van verschillende kanten het geluid dat op een zo kort mogelijke termijn behoefte bestaat aan een breder toepassingsbereik van de bestuurlijke lus. Daartoe wijzen wij onder meer op:
– het amendement dat strekt tot wijziging van het wetsvoorstel Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Kamerstukken II 2007/08, 30 844, nrs. 12, 39 en 41);
– het amendement dat strekt tot wijziging van het wetsvoorstel Waterwet (Kamerstukken II 2007/208, 30 818, nr. 27);
– het amendement dat strekt tot wijziging van het wetsvoorstel inzake wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 (Kamerstukken II 2007/08, 31 038, nr. 11);
– de motie waarin wordt gevraagd om de figuur van de bestuurlijke lus in de Awb te regelen (Kamerstukken II 2007/08, 31 200 XI, nr. 29);
– het overleg over de werkzaamheden van de Commissie versnelling besluitvorming infrastructurele projecten (Kamerstukken II 2007/08, 29 385, nr. 15);
– het overleg over de effecten van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (Kamerstukken II 2007/08, 30 175, nr. 42).
Daarom is besloten tot indiening van het onderhavige wetsvoorstel. Dit voorstel voorziet in een bestuurlijke lus voor alle bestuursrechtelijke beroepsprocedures, dus niet alleen ten behoeve van geschillen over infrastructurele en bouwprojecten, maar ten behoeve van alle geschillen waarin langdurige rechtsonzekerheid de belangen van burgers dreigt aan te tasten.

4. Redenen voor een wettelijke regeling
De vraag kan worden gesteld of het noodzakelijk is de bestuurlijke lus wettelijk te regelen. Immers, reeds nu kan de bestuursrechter het onderzoek ter zitting schorsen (artikel 8:64, eerste lid) of na afloop ervan heropenen (artikel 8:68, eerste lid), om in de procesbeslissing zelf dan wel een afzonderlijke schriftelijke vraagstelling (artikel 8:45, eerste lid) aan te geven dat aan het bestreden besluit een gebrek kleeft en dat dit gebrek tijdens de beroepsprocedure herstelbaar is. Hierop is in de literatuur gewezen (L. M. Koenraad en F. F. W. Brouwer, Slagvaardig bestuursprocesrecht.
Over bestuurlijke lus, finale geschilbeslechting en conflictoplossing, NJB 2006, blz. 1678–1684). Om een aantal redenen geven wij echter de voorkeur aan een wettelijke regeling waarin de mogelijkheid tot toepassing van de bestuurlijke lus uitdrukkelijk is neergelegd. In de eerste plaats verschaft een tussenuitspraak helderheid over de (juridische) status van overwegingen waarin de bestuursrechter het bestuursorgaan aanspoort om een nieuw besluit te nemen. Deze helderheid ontbreekt vaak in een procesbeslissing die strekt tot schorsing van het onderzoek ter zitting of heropening van het onderzoek na afloop van de zitting, en al helemaal in een zogeheten – niet door een rechter ondertekende!
– «griffiersbrief». Bedenk hierbij dat een tussenuitspraak duidelijk maakt dat, in welk opzicht en waarom de bestuursrechter het bestreden besluit onrechtmatig acht. Andere procesbeslissingen laten echter vaak in het midden of de bestuursrechter op het punt staat het bestreden besluit te vernietigen indien het bestuursorgaan geen aanvullende maatregelen – bijvoorbeeld in de vorm van een vervangend besluit – treft. In de tweede plaats biedt een tussenuitspraak meer, en beter te handhaven, mogelijkheden om het bestuursorgaan te binden aan termijnen voor het nemen van een vervangend besluit. De huidige instrumenten – schorsingsbeslissing, heropeningsbeslissing of griffiersbrief – zijn in dit opzicht nogal vrijblijvend.
In de derde plaats wordt de bestuursrechter door de mogelijkheid van de tussenuitspraak gestimuleerd om de bestuurlijke lus daadwerkelijk te gebruiken als instrument voor de definitieve beslechting van het voorliggende geschil.
In de vierde plaats wordt door het gebruik van een (openbare!) tussenuitspraak het gebruik van de bestuurlijke lus ook voor de buitenwereld kenbaar en controleerbaar.
De nu beschikbare instrumenten zijn in de praktijk onvoldoende gebleken. Zij weerhouden verreweg de meeste bestuursrechters van toepassing van een bestuurlijke lus. Ook andere factoren – zoals het «zittingsgericht werken» en de wijze waarop de gerechten worden gefinancierd – dragen bij aan een geringe bereidheid om het bestuursorgaan reeds tijdens de eerste beroepsprocedure te bewegen tot het nemen van een rechtens houdbaar besluit. Dit vergt immers extra vooronderzoek van de bestuursrechter, met gevolgen voor het aantal uitspraken per jaar, terwijl de gerechten worden gefinancierd naar rato van het aantal afgedane zaken. De Commissie Evaluatie Awb III (Commissie-Ilsink) heeft de regering dan ook aanbevolen om het financieringssysteem op dit punt aan te passen (Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 2002–2006, Den Haag: BJu 2007, blz. 70, aanbeveling 14). Naar wij hebben vernomen is dit bij het ministerie van Justitie thans in studie.

5. Voorbereiding en hoofdlijnen van het onderhavige wetsvoorstel
Door diverse wetenschappers zijn verschillende varianten van een bestuurlijke lus voorgesteld. De in dit wetsvoorstel gekozen uitwerking is geïnspireerd door het voorstel van B. J. van Ettekoven terzake (Alternatieven van de bestuursrechter, in: B. J. van Ettekoven, M. A. Pach, I. C. van der Vlies, Alternatieven van en voor de bestuursrechter (VAR-geschrift 126), Den Haag: BJu 2001, blz. 58–76).
Inmiddels heeft de Raad van State, op 10 april 2008, geadviseerd over het oorspronkelijke wetsvoorstel (Kamerstukken II 2007/08, 31 352, nrs. 1–3). Daarnaast is aan de problematiek van de bestuurlijke lus in het algemeen en het wetsvoorstel in het bijzonder een studiemiddag, op 23 juni 2008, gewijd door de Vereniging voor bestuursrecht VAR. Het advies van de Raad van State, waarop door ons in een afzonderlijk schrijven is gereageerd (Kamerstukken II 2007/08, 31 352, nr. 4), heeft aanleiding gegeven tot wijziging van het oorspronkelijke wetsvoorstel. De discussie tijdens de studiemiddag van 23 juni 2008 verschafte ons voldoende reden om de toelichting op het nu voorliggende wetsvoorstel op een aantal punten aan te vullen en te verduidelijken. Verder hebben wij dankbaar gebruik gemaakt van de schriftelijke commentaren op het oorspronkelijke wetsvoorstel.
De plaats van de regeling maakt duidelijk dat de bestuursrechter reeds tijdens het vooronderzoek – dus voorafgaand aan de zitting als bedoeld in afdeling 8.2.5 – gebruik kan maken van zijn bevoegdheid om het bestuursorgaan uit te nodigen tot intrekking of wijziging van het bestreden besluit.
Hierbij valt te denken aan evidente gebreken die reeds bij een eerste bestudering van de zaak blijken, zoals de onbevoegdheid van het bestuursorgaan (burgemeester en wethouders in plaats van burgermeester) of strijd met een dwingend geformuleerd wettelijk voorschrift (achterwege blijven van een verplicht advies). In zo’n geval zou het afwachten van een zitting nodeloos vertragend werken.
Een en ander laat onverlet dat de bestuursrechter de bestuurlijke lus ook mag toepassen nadat het beroep ter zitting is behandeld. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om het voornemen tot een vroegtijdige toepassing van de bestuurlijke lus met partijen te bespreken tijdens een comparitie (artikel 8:44, eerste lid), die kan fungeren als een soort regiezitting. In zoverre zij ook verwezen naar de toelichting op artikel 8:51a, eerste lid. Wij achten het zeer wenselijk om het bestuursorgaan in een zo vroeg mogelijk stadium van de beroepsprocedure met zoveel mogelijk gebreken van het bestreden besluit te confronteren. Deze handelwijze draagt bij aan een efficiënt verloop van de beroepsprocedure, en vergroting van het draagvlak voor bestuursrechtspraak in het algemeen. Negatief geformuleerd:
indien het bestuursorgaan het bestreden besluit tijdens de beroepsprocedure twee of zelfs meer keren moet wijzigen, leidt dit niet alleen tot een aanzienlijke vertraging van de einduitspraak maar ook tot irritatie bij alle partijen. Het is dus wenselijk dat de bestuursrechter reeds voorafgaand aan de (eerste) zitting serieus werk maakt van het vooronderzoek.
In dit kader zij verwezen naar de aanbevelingen van de Commissie-Ilsink over de feitenvaststelling in beroep (Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 2002–2006, Den Haag: Bju 2007, blz. 26–28 en 69–72).
Uiteraard kan het gebeuren dat een na toepassing van de bestuurlijke lus gewijzigd besluit nog steeds lijdt aan een of meer gebreken die noodzaken tot nadere besluitvorming. In zo’n geval kan de bestuursrechter het besluit alsnog vernietigen. Hij kan echter ook voor de tweede keer toepassing aan artikel 8:51a geven. De bestuursrechter is evenzeer bevoegd tot het passeren van formele gebreken (artikel 6:22), het in stand laten van de rechtsgevolgen van het bestreden besluit (artikel 8:72, derde lid) en het zelf in de zaak voorzien (artikel 8:72, vierde lid). Het gebruik van de bestuurlijke lus doet immers geen afbreuk aan de in afdeling 8.2.6 genoemde mogelijkheden om (het dictum) van de einduitspraak vorm te geven. Artikel 8:51a geeft een aanvullende bevoegdheid, een extra instrument om de efficiency van de beroepsprocedure te verhogen.
Toepassing van artikel 8:51a moet geschieden in de vorm van een tussenuitspraak. Bepalingen over deze figuur zijn neergelegd in de nieuwe afdeling 8.2.7. Daarom vergt een volledig begrip van de bestuurlijke lus kennisneming van twee afzonderlijke, en door andere artikelen gescheiden, afdelingen. Desondanks hebben wij hebben bewust gekozen voor een splitsing. Dit heeft te maken met de – reeds hiervoor gesignaleerde – behoefte om duidelijk te maken dat de bestuurlijke lus reeds tijdens het vooronderzoek kan worden toegepast. Wellicht kan de tussenuitspraak in de toekomst tevens gaan fungeren als instrument voor andere procesbeslissingen van de bestuursrechter. Hierover zijn thans nog geen afgewogen voorstellen mogelijk. Het onderhavige wetsvoorstel vormt hiervoor geen beletsel. Integendeel; door de «ontkoppeling» van bevoegdheid (artikel 8:51a) en instrument (artikel 8:80a) kan een bredere inzetbaarheid van de tussenuitspraak als communicatiemiddel van de bestuursrechter haar beslag krijgen zonder ingrijpende wijziging van de Awb.
Het onderhavige wetsvoorstel voorziet niet in wijziging van de artikelen 6:18 en 6:19, ook al zal een herstel van het gebrek door het bestuursorgaan vaak plaatsvinden in de vorm van een nieuw besluit ter vervanging van het «oude» bestreden besluit. In zoverre zij verwezen naar de paragrafen 7, 9 en 10 van het algemeen deel van deze toelichting. Naar onze mening weegt het voordeel van meer duidelijkheid over het toepassingsbereik van de artikelen 6:18 en 6:19 niet op tegen het nadeel van een grotere complexiteit van het onderhavige wetsvoorstel. In dit kader wordt opgemerkt dat wij streven naar een zo spoedige mogelijke inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel, ter voorkoming van een wildgroei aan wettelijke voorschriften die een regeling van de bestuurlijke lus bevatten. Een ingewikkelde discussie over de artikelen 6:18 en 6:19 zou dit streven kunnen doorkruisen. Overigens behelst het voorontwerp Wet aanpassing bestuursprocesrecht, dat naar verwachting een dezer dagen als wetsvoorstel en ter advisering aan de Raad van State zal worden voorgelegd, een voornemen tot wijziging van de artikelen 6:18 en 6:19. Hiermee wil gezegd zijn dat aandacht bestaat voor de problemen die deze bepalingen in de praktijk kunnen veroorzaken.

6. Tussenuitspraak
Om de bestuurlijke lus te kunnen toepassen, moet de bestuursrechter eerst bepalen dat het besluit op één of meer punten in strijd is met het recht. Daartoe moet hij feiten vaststellen en rechtsoordelen geven. Daarmee wordt de rechtsstrijd op onderdelen reeds beslist. Het verdient aanbeveling om dit te doen in een echte, bindende tussenuitspraak. De artikelen 8:64 en 8:68 zien slechts op beslissingen met een procedureel karakter, en zijn niet bedoeld voor overwegingen die raken aan de inhoud van het bestreden besluit. In zoverre zij verwezen naar paragraaf 3 van het algemeen deel van deze toelichting.
Wij hebben overwogen of het wenselijk is de bestuursrechter de mogelijkheid te geven op haar in de tussenuitspraak geformuleerde oordelen terug te komen. Er bestaat immers de mogelijkheid dat de bestuursrechter ontdekt dat een reeds gegeven oordeel berust op een vergissing die in hoger beroep hoogstwaarschijnlijk met succes zal worden bestreden. Men denke echter ook aan de situatie dat de hogerberoepsrechter «omgaat» nadat een tussenuitspraak is gedaan. Het kan dan wenselijk zijn op de tussenuitspraak terug te komen. Daar staat echter tegenover dat gebondenheid van de rechter aan zijn eigen beslissingen in het algemeen een efficiënte procesgang bevordert. Als partijen weten dat de bestuursrechter niet is gebonden aan zijn eerder gegeven beslissingen, bestaat de kans dat zij gaan proberen de rechter daarop te laten terugkomen voor zover diens oordelen hun niet bevallen. Bovendien kan van het bestuursorgaan redelijkerwijs niet worden gevergd om zijn besluit aan te passen op grond van een oordeel dat de bestuursrechter zomaar kan wijzigen.
Op basis van een en ander zijn wij van oordeel dat gebondenheid van de bestuursrechter aan zijn tussenuitspraak de voorkeur verdient, en dat de bestuursrechter slechts in zeer uitzonderlijke gevallen mag terugkomen op een in diens tussenuitspraak gegeven oordeel. Om deze keuze te benadrukken, is ervoor gekozen om artikel 8:88 van overeenkomstige toepassing te verklaren, mede gezien de zeer beperkte reikwijdte die in de jurisprudentie aan deze bepaling wordt gegeven. Het terugkomen op een in een tussenuitspraak omschreven oordeel dient te geschieden in de vorm van een nieuwe tussenuitspraak, waarbij de bestuursrechter nadrukkelijk en gemotiveerd moet aangeven van welk oordeel hij terugkomt. Slechts zo’n handelwijze maakt een adquate toetsing terzake door de hogerberoepsrechter mogelijk.

7. Herstel van het gebrek
Het is de bedoeling dat het bestuursorgaan voldoet aan hetgeen de bestuursrechter in diens tussenuitspraak heeft bepaald, zeker als de bestuurlijke lus tijdens de hogerberoepsprocedure wordt toegepast. In zoverre zij verwezen naar (de toelichting op) artikel 8:51b, eerste lid, onderscheidenlijk (de toelichting op) de artikelen III tot en met V van het onderhavige wetsvoorstel. Het bestuursorgaan kan het gebrek wegnemen door middel van een nieuw besluit dan wel op een andere wijze.
Uit het oogpunt van rechtszekerheid voor belanghebbenden verdient het nemen van een nieuw of gewijzigd besluit vaak de voorkeur, met name als tegen het bestreden besluit rechtstreeks beroep is ingesteld – omdat dit is voorbereid met toepassing van een uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4) dan wel omdat het bestuursorgaan heeft ingestemd met het overslaan van de bezwaarschriftprocedure (artikel 7:1a, eerste lid) – of als het gaat om een beslissing op bezwaar waarin een primair besluit is herroepen en/of gewijzigd (op grond van artikel 7:11, tweede lid).
De zojuist bedoelde besluiten – zoals vrijstellingen en vergunningen – hebben met elkaar gemeen dat deze rechtstreeks ingrijpen in de rechtspositie van burgers. Vernietiging van deze besluiten kan een onduidelijke situatie voor belanghebbenden scheppen, zeker als de gewraakte activiteit reeds is verricht. Zo’n activiteit wordt immers illegaal als de wettelijke grondslag – de vrijstelling of de vergunning – daaraan ontvalt. Een vervangend besluit van het bestuursorgaan tijdens de beroepsprocedure kan deze verwarring voorkomen. Hierbij ontgaat het ons niet dat de rechtspraktijk soms creatief moet omspringen met de toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 om een voor alle belanghebbenden bevredigend resultaat te bieden. In zoverre zij verwezen naar paragraaf 5 van het algemeen deel van deze toelichting.
Onder omstandigheden kan het bestuursorgaan het gebrek zonder wijziging van het bestreden besluit herstellen, bijvoorbeeld door het overleggen van een schriftelijk stuk met een nadere motivering van (een onderdeel van) het besluit of een uiteenzetting dat en waarom het alsnog horen van een belanghebbende niet heeft geleid tot wijziging van het bestreden besluit. Onder omstandigheden is ook denkbaar dat het bestuursorgaan een nieuw deskundigenonderzoek laat verrichten en de resultaten hiervan – in de vorm van een (nader) rapport – nog tijdens de beroepsfase aan de bestuursrechter overlegt.
In dit kader wordt nogmaals – zie ook de paragrafen 2 en 4 van het algemeen deel van deze toelichting – benadrukt dat de bestuursrechter na toepassing van art. 8:51a nog steeds beschikt over alle uitspraak-bevoegdheden die hem in afdeling 8.2.6 zijn toegekend. Na ontvangst van de nieuwe stukken (zoals een actueel deskundigenrapport) kan de bestuursrechter in zijn einduitspraak immers bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven (artikel 8:72, derde lid), waarmee hij een bestuurlijke daad verricht, door in plaats van het bestuursorgaan te heroverwegen of het bestreden besluit qua rechtmatigheid alsnog voldoet aan de geldende wettelijke eisen. Een dictum met zo’n strekking vergt dus een heroverweging ex nunc, met de kanttekening dat de bestuursrechter niet mag tornen aan de beleids- en beoordelingsvrijheid van het bestuursorgaan.
Overigens benadrukken wij dat herstel van het gebrek door het bestuursorgaan na toepassing van artikel 8:51a niet zonder meer leidt tot verlies van de beroepsprocedure door de eisende partij. Er bestaat immers slechts aanleiding tot hantering van de bestuurlijke lus indien en voorzover een gebrek kleeft aan het bestreden besluit, dus indien en voorzover blijkt dat de eisende partij terecht beroep heeft ingesteld.
Hierbij komt nog dat de bestuursrechter ook een door het bestuursorgaan ingetrokken besluit kan vernietigen als de indiener van het beroepschrift daarbij belang heeft (artikel 6:19, derde lid). Zo’n belang van de indiener kan bestaan in het voornemen tot het claimen van vergoeding van schade die hij naar zijn zeggen door het nemen van het bestreden besluit heeft geleden. Deze vernietiging op haar beurt staat op zichzelf los van de beoordeling van het vervangende besluit. In het dictum van de einduitspraak kan de bestuursrechter dus:
– het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit, gegrond verklaren;
– het bestreden besluit vernietigen;
– het beroep, voor zover gericht tegen het vervangende besluit, ongegrond verklaren.
Een einduitspraak met zo’n dictum biedt ruimte voor het gelasten dat het betaalde griffierecht en de gemaakte proceskosten worden vergoed aan de indiener van het beroepschrift (respectievelijk artikel 8:74, eerste lid, en artikel 8:75, eerste lid).
Verder heeft de bestuursrechter de mogelijkheid om het passeren van een vormvoorschrift (artikel 6:22) te combineren met een opdracht aan het bestuursorgaan tot vergoeding van het betaalde griffierecht (artikel 8:74, tweede lid) en/of gemaakte proceskosten (artikel 8:75, eerste lid). Ook in de huidige praktijk komt het wel voor dat de bestuursrechter in de overwegingen van zijn einduitspraak aangeeft dat en waarom de eisende partij terecht tegen het bestreden besluit heeft geageerd, om vervolgens zowel het beroep ongegrond te verklaren als een griffierecht- en proceskostenveroordeling ten laste van het bestuursorgaan uit te spreken (bijvoorbeeld CRvB 20 februari 1997, AB 1997, 129 m.nt. FP; vgl. ook CRvB 28 oktober 1997, AB 1998, 68, en CBb 25 februari 1994, AB 1994, 516 m.nt. JHvdV). Zie verder de toelichting op het nieuwe derde lid van artikel 8:57. Het vorenstaande moge duidelijk maken dat de eisende burger niet met lege handen achterblijft indien en nadat op initiatief van de bestuursrechter een gebrekkig besluit door het bestuursorgaan is hersteld.

8. Voorbereiding van het nieuwe besluit
Het vervangende besluit moet in beginsel op dezelfde wijze worden voorbereid als het vernietigde besluit. Deze omstandigheid maakt dat het vervangende besluit in een aantal gevallen geruime tijd op zich laat wachten. De gevolgen laten zich raden: soms langdurige onzekerheid over de juridische houdbaarbaarheid van het bestreden besluit, en daarmee verwarring en irritatie bij belanghebbenden. Deze irritatie wordt groter als gaandeweg blijkt dat het opnieuw doorlopen van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet leidt tot nieuwe inzichten, maar uiteindelijk wél tot een besluit dat de toets der rechterlijke kritiek kan doorstaan. Dit probleem manifesteert zich met name bij gevallen waar de nieuwe bestuurlijke voorprocedure het karakter van een rituele rondedans krijgt, en waar de discussie over herstel van het gebrek net zo goed direct ten overstaan van de bestuursrechter kan worden gevoerd. In dit kader valt onder meer te denken aan het laten verrichten van aanvullend onderzoek door een deskundige, teneinde alsnog te bezien of een project voldoet aan de geldende wettelijke eisen (inzake bijvoorbeeld luchtkwaliteit of geluidhinder).
Hiermee wil gezegd zijn dat niet elk gebrek uit een oogpunt van zorgvuldigheid noodzaakt tot het (geheel) «overdoen» van de openbare voorbereidingsprocedure, en dat het wederom (integraal) toepassen van afdeling 3.4 afbreuk doet aan de snelheid en efficiency van de beroepsprocedure en daarmee aan de slagvaardigheid van het bestuurs(proces)recht. Bovendien bereiken ons geluiden vanuit de praktijk dat de kans op een omslachtig traject ter voorbereiding van een nieuw besluit voor de bestuursrechter aanleiding kan vormen om de bestuurlijke lus niet toe te passen. Gelet op een en ander voorziet het thans voorliggende wetsvoorstel in de bevoegdheid van de bestuursrechter om – overigens ook in de einduitspraak! – te bepalen dat de voorbereiding van het nieuwe besluit niet of niet geheel overeenkomstig de eisen als bedoeld in afdeling 3.4 hoeft te geschieden. In dit kader wijzen wij voor de goede orde op het feit dat de voorgestelde wijziging geen onderdeel van het oorspronkelijke voorstel vormde. De schriftelijke commentaren op dit voorstel – en discussie tijdens de studiemiddag van 23 juni 2008 – gaven ons echter voldoende aanleiding om meer ruimte voor maatwerk te creëren, uit een oogpunt van flexibiliteit en efficiency c.q. slagvaardigheid.
De bevoegdheid om te bepalen dat de openbare voorbereidingsprocedure niet (geheel) hoeft te worden gevolgd, is neergelegd in artikel 8:72, vierde lid (nieuw). Deze bevoegdheid komt bij uitsluiting toe aan de bestuursrechter, om te waarborgen dat het nieuwe besluit voldoende zorgvuldig wordt voorbereid en geen afbreuk doet aan de rechtsbescherming van belanghebbenden.
In dit kader stipuleren wij dat alle belanghebbenden zich hoe dan ook moeten kunnen uitlaten over nieuwe stukken die tijdens de beroepsprocedure worden overgelegd, alvorens de bestuursrechter einduitspraak mag doen. Dit vloeit rechtstreeks voort uit het beginsel van hoor en wederhoor zoals verankerd in artikel 6 EVRM. Onder omstandigheden kan dit noodzaken tot het bieden van de gelegenheid aan partijen om ook schriftelijk te reageren op de nieuwe informatie (artikel 8:45, eerste lid; vgl. met artikel 8:47, vijfde lid). Aldus moge duidelijk worden dat wij goede nota hebben genomen van de opmerkingen die de Raad van State in diens advies over het oorspronkelijke voorstel heeft gemaakt.

9. Het nieuwe besluit tijdens de procedure in eerste aanleg
Het nieuwe besluit ziet – als het goed is – op dezelfde rechtsbetrekking als het besluit waaraan het gebrek kleeft. In zo’n geval is sprake van een besluit als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, en wordt het nieuwe besluit – op grond van artikel 6:19, eerste lid – van rechtswege onderdeel van het geding. Het is de taak van de bestuursrechter om te bewerkstelligen dat het bestuursorgaan de grenzen van het geding in acht neemt, door het zorgvuldig formuleren van de tussenuitspraak. Anders bestaat het gevaar dat het nieuwe besluit niet (alleen) het bestreden besluit vervangt, maar (daarnaast) een geheel andere rechtsbetrekking vaststelt. In zoverre zij overigens verwezen naar de toelichting op artikel 8:80a, tweede lid. Een voorbeeld ter illustratie.

Voorbeeld 1
B&W leggen een last onder dwangsom op, teneinde A te bewegen tot het staken van de permanente bewoning van een schuur (strijd met het zogeheten «gebruiksvoorschrift» van een bestemmingsplan). A maakt bezwaar, en stelt beroep in tegen de beslissing op bezwaar waarbij de dwangsombeschikking in stand is gelaten. De rechtbank constateert dat aan het bestreden besluit – dit is dus de beslissing op bezwaar – een gebrek kleeft, en geeft toepassing aan artikel 8:51a. Naar aanleiding hiervan nemen B&W een besluit dat strekt tot herroeping van de oorspronkelijke dwangsombeschikking, en waarbij X wordt gelast de in de schuur aangebrachte woonvoorzieningen te slopen (strijd met artikel 40, eerste lid, Woningwet). Het nieuwe besluit behelst geen heroverweging van het oorspronkelijke primaire besluit op grondslag van het oorspronkelijke bezwaar, maar een nieuw primair besluit waartegen afzonderlijk bezwaar moet worden gemaakt. Het gaat immers niet langer om de bewoning van de schuur, maar om de inrichting ervan.
De artikelen 6:18 en 6:19 zien niet op besluiten die te weinig rechtstreeks verband met het bestreden besluit hebben. Dit kan leiden tot gecompliceerde en verwarrende situaties, zoals het zo-even geschetste voorbeeld laat zien. Er bestaat immers een kans dat X het reeds aanhangige beroep handhaaft (bijvoorbeeld omdat hij meent door de oorspronkelijke dwangsombeschikking schade te hebben geleden), en tegelijkertijd bezwaar maakt tegen het nieuwe besluit (omdat hij de inrichting van de schuur niet wil wijzigen). Dit is een onwenselijke situatie, aangezien sprake is van twee met elkaar samenhangende zaken die niet gevoegd kunnen worden behandeld, in ieder geval zolang niet op het bezwaar tegen de nieuwe dwangsombeschikking is beslist. Toepassing van de bestuurlijke lus is bedoeld om de finale beslechting van het geschil eenvoudiger en sneller te maken, niet om het geschil voor alle belanghebbenden te compliceren.
Het vorenstaande laat overigens onverlet dat ook problemen kunnen ontstaan als het bestuursorgaan wél een besluit als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, neemt. Bij veel geschillen – zoals besluiten over vergunningen –zijn namelijk meer dan twee partijen betrokken. In deze gevallen is sprake van twee categorieën belanghebbenden – bijvoorbeeld: degene die een vergunning heeft of wil hebben, en omwonenden – met tegengestelde belangen. Herstel van een gebrekkig besluit kan hier leiden tot een situatie waarbij de ene categorie belanghebbenden tevreden is, maar waardoor de rechtspositie van de andere categorie belanghebbenden wordt aangetast.

Twee voorbeelden.
Voorbeeld 2
A (omwonende) stelt beroep in tegen een aan B (vergunninghouder) verleende bouwvergunning. De rechtbank constateert dat aan het bestreden besluit een gebrek kleeft. B&W herstellen het gebrek, hetgeen leidt tot de weigering van de ter discussie staande bouwvergunning. Hiermee is de wens van A vervuld. B heeft echter belang bij vernietiging van het nieuwe besluit, want hij wil dat de gevraagde bouwvergunning alsnog wordt verleend.

Voorbeeld 3
C (vergunningaanvrager) stelt beroep in tegen afwijzing van zijn aanvraag om verlening van een milieuvergunning, welke afwijzing voortvloeit uit een zienswijze die door D (omwonende) tijdens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure naar voren is gebracht. De rechtbank constateert dat aan het bestreden besluit een gebrek kleeft. B&W herstellen het gebrek, hetgeen leidt tot verlening van de milieuvergunning. Hiermee is de wens van C vervuld. D heeft echter belang bij vernietiging van het nieuwe besluit, want hij wil dat de milieuvergunning alsnog wordt geweigerd.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid (bezien in samenhang met artikel 7:1, eerste lid) moet B/D zelfstandig beroep instellen tegen het nieuwe besluit om een rechterlijk oordeel terzake te verkrijgen. Voor dit soort gevallen is artikel 6:18, eerste lid, immers niet geschreven; deze bepaling strekt slechts tot rechtsbescherming van partijen die reeds beroep hebben ingesteld.
Uit een oogpunt van proceseconomie verdient het aanbeveling dat het beroep van B/D tegen het nieuwe besluit wordt betrokken bij de beslechting van het geschil dat A/C eertijds aanhangig heeft gemaakt door het instellen van beroep tegen het besluit waarop de tussenuitspraak ziet. Stelt B/D geen zelfstandig beroep in tegen het voor hem negatieve besluit – de weigering van de (aan B verleende) bouwvergunning; verlening van de milieuvergunning (voor een activiteit in de directe nabijheid van D) –, dan behoort de bestuursrechter per individueel geval te bezien of B/D toch de gelegenheid krijgt om een uiteenzetting te geven over de zaak, met andere woorden: of B/D op de voet van artikel 8:26 als partij aan het geding mag deelnemen. Dit geldt overigens ook als het bestuursorgaan de inhoud van het bestreden besluit niet wijzigt (zodat B zijn bouwvergunning behoudt, en D voorshands gevrijwaard blijft van de door hem gevreesde activiteiten).
Wij gaan ervan uit dat de bestuursrechters voorzieningen treffen om te bewerkstelligen dat de diverse beroepen die uiteindelijk betrekking hebben op één meerpartijengeschil, gezamenlijk te behandelen, door de betreffende zaken – met toepassing van artikel 8:14, eerste lid – te voegen. Op deze wijze wordt verwarring over de rechtspositie van de betrokken belanghebbenden tot een minimum teruggebracht. Specifieke richtlijnen terzake kunnen worden neergelegd in de Procesregeling bestuursrecht 2008 (Stcrt. 2008, 114, blz. 19) en de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2006 (Stcrt. 2005, 250, blz. 49). Hierbij geldt dat het gezamenlijk behandelen van twee afzonderlijke beroepen noodzaakt tot extra vooronderzoek en een (nadere) zitting, opdat alle belanghebbenden over en weer op elkaars stellingen en bewijsmiddelen kunnen reageren.
Voor de goede orde merken wij op dat een nieuw besluit pas in werking treedt indien en nadat het overeenkomstig afdeling 3.6 Awb is bekendgemaakt. Toezending ervan aan de bestuursrechter is hiervoor onvoldoende.

10. Het nieuwe besluit tijdens de procedure in hoger beroep
De hiervoor gesignaleerde complicaties zijn te verhelpen zonder nadere wijziging van de Awb, indien de bestuurlijke lus wordt toegepast door de bestuursrechter die in eerste aanleg oordeelt. Deze kan immers zijn tussenuitspraak zorgvuldig formuleren om te voorkómen dat het bestuursorgaan een nieuw primair besluit neemt (voorbeeld 1), dan wel organisatorische maatregelen treffen om te bewerkstelligen dat samenhangende zaken gevoegd worden behandeld (voorbeelden 2 en 3). Toepassing van de bestuurlijke lus tijdens de behandeling van een hoger beroep kan echter leiden tot een probleem waarvoor de Awb nog geen oplossing biedt. Want welk rechtsmiddel dient te worden aangewend tegen een besluit ter uitvoering van de door de hogerberoepsrechter gegeven tussenuitspraak? Formeel gezien moet de belanghebbende die tegen een uitspraak heeft geappelleerd, beroep bij de rechtbank instellen.
Het hoger beroep richt zich immers tegen de aangevallen uitspraak van de rechtbank. Een nieuw besluit wijzigt dus niet het object van het geding. De jurisprudentie (zie reeds CRvB 14 juni 1994, AB 1995, 164, en ABRvS 21 oktober 1996, RAwb 1997, 33) heeft echter bepaald dat een vervangend Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 352, nr. 6 13 besluit in de zojuist geschetste zin moet worden getoetst door de bestuursrechter die het hoger beroep beoordeelt. Daartoe wordt verwezen naar artikel 6:24, welke bepaling de artikelen 6:18 en 6:19 van overeenkomstige toepassing verklaart op hogerberoepsprocedures.
Deze jurisprudentie biedt echter geen soelaas voor de situaties waarin het nieuwe besluit negatief uitpakt voor anderen dan degene die hoger beroep heeft ingesteld. In zoverre verwijzen wij naar de beschouwingen terzake in de vorige paragraaf, waar aan de hand van de voorbeelden 2 en 3 de beperkingen van artikel 6:18, eerste lid, zijn geschetst. Op grond van een en ander zien wij voldoende reden voor het – in artikel 8:13a – opnemen van een verplichting voor de rechtbank om zaken over besluiten waartegen reeds een hoger beroep aanhangig is, door te verwijzen naar de hogerberoepsrechter.

Verslag

De vaste commissie voor Justitie, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen van haar bevindingen. Onder het voorbehoud dat de indieners de gestelde vragen tijdig zullen hebben beantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.

I. ALGEMEEN
1. Inleiding
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Voorkomen moet worden dat grote infrastructurele projecten door minieme procedurele fouten stil komen te liggen. Zeker als dit gepaard gaat met aanzienlijke extra kosten. Het tracé-besluit tot verbreding van de A4 bij Leiderdorp heeft laten zien welke gevolgen een (kleine) tekortkoming kan hebben. Hierbij moet niet alleen gedacht worden aan de genoemde extra kosten maar ook aan de ondermijning van het maatschappelijk draagvlak. Gedacht kan worden aan de situatie dat alle omwonenden vóór een wegverbreding zijn maar deze niet kan doorgaan in verband met een procedurele fout. In zo’n situatie is het ongewenst als het onderliggende besluit zal moeten worden vernietigd waardoor het hele besluitingvormingstraject opnieuw zal moeten worden gedaan.
Ofschoon genoemde leden in hoofdlijnen kunnen instemmen met het wetsvoorstel, hebben zij nog een aantal vragen en opmerkingen.
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van dit wetsvoorstel. Zij delen het doel van de indieners dat zij – kortweg – menen te mogen samenvatten als een poging om onnodige vertraging in vaak langlopende besluitvormingsprocedures te voorkomen. Toch hebben deze leden enkele aanvullende vragen.

1. Hoewel de leden van de PvdA-fractie terdege beseffen dat een internationale vergelijking van het bestuursrecht een moeilijke zo niet hachelijke zaak kan zijn, vragen zij toch hoe in andere landen, bijvoorbeeld binnen de EU, wordt omgegaan met complexe besluitvorming met betrekking tot grote infrastructurele werken. Kennen andere landen gelijksoortige problemen ten aanzien van besluiten die wegens fouten van procedurele/rekenkundige aard vernietigd worden en waarna de besluitvormingsprocedure helemaal opnieuw dient te worden gedaan? Zo ja, hoe wordt in die landen met dit probleem omgegaan? Bestaat er elders ook iets dat lijkt op de in dit wetsvoorstel voorgestelde bestuurlijke lus?
Hebben de indieners, behalve aan de Raad van State en de Vereniging voor Bestuursrecht VAR, hun voorstel ter consultatie aan anderen voorgelegd? Zo ja, aan wie en wat was hun oordeel? Zo nee, waarom niet en zijn de indieners bereid dat alsnog te doen?
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van dit wetsvoorstel. Het uitgangspunt van dit wetsvoorstel, te weten het voorkomen van onnodige vertraging in bestuursrechtelijke procedures, delen deze leden met de indieners. Zij hebben echter wel enkele kanttekeningen en twijfels bij dit wetsvoorstel en hebben dan ook de behoefte een aantal vragen te stellen aan de indieners.
De leden van de SP-fractie constateren dat dit wetsvoorstel de positie van het bestuur, ten opzichte van de belanghebbende (aanvrager, burger, of derde-belanghebbende) versterkt. Het bestuursorgaan krijgt van de bestuursrechter de gelegenheid om gebreken in een bestreden besluit te herstellen. Krijgt de belanghebbende van een bestuursorgaan ook altijd de mogelijkheid een gebrek op relatief eenvoudige wijze te herstellen?
Hoe zit het met de belanghebbende die in het ongelijk dreigt te worden gesteld door de bestuursrechter (de bestreden beschikking blijft in stand wegens een net niet voldoende of met kleine onjuistheden onderbouwd beroep), mag het beroepschrift dan nog worden hersteld of aangevuld? Vinden de indieners dat zij de balans tussen de overheid en burger niet enigszins verstoren met dit voorstel?
De leden van de SP-fractie vragen de indieners of zij dit wetsvoorstel ter consultatie hebben voorgelegd aan bestuursrechters. Hebben de indieners adviezen gevraagd, bijvoorbeeld aan de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en de Raad voor de Rechtspraak? Zo ja, hoe luidden deze adviezen? Zo nee, waarom niet, en kunnen deze adviezen alsnog worden ingewonnen? De mening van de bestuursrechters kan vooral relevant worden geacht omdat de rechter niet verplicht is de bestuurlijke lus toe te passen. Omdat het gaat om een bevoegdheid van de rechter, is het onzeker hoe vaak de bestuurlijke lus zal worden aangeboden aan het bestuursorgaan. Hebben de indieners hiervan een schatting gemaakt?
De leden van de SP-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de indieners van mening zijn dat de gehele bestuursrechtspraak gebaat is bij de mogelijkheid van de bestuurlijke lus. Hebben de indieners alle mogelijke terreinen van bestuursrecht in ogenschouw genomen en de voor- en nadelen tegen elkaar afgewogen? Zo nee, welke wel en welke niet? Hoe verhoudt zich deze bestuurlijke lus tot de bestuurlijke lussen die nu in andere wetten worden en zijn geïntroduceerd? Wat zijn de verschillen en zijn die andere lussen met introductie van deze lus in de Algemene wet bestuursrecht niet overbodig geworden?
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het initiatiefvoorstel hetgeen een bestuurlijk lus introduceert in het bestuursrecht. Daarmee wordt de mogelijkheid geschapen om gebreken tussentijds te herstellen, zodat allerlei projecten geen onnodige vertraging oplopen.
De leden van de ChristenUnie-fractie zijn daar voorstander van, maar zij vragen de indieners zich wel rekenschap te geven van de verhouding van hun initiatiefvoorstel tot het wetsvoorstel wijziging Tracéwet, Spoedwet wegverbreding en de Wet ruimtelijke ordening en het voorontwerp Wet aanpassing bestuursprocesrecht met het oog op de verbetering van de beroepsprocedures, vooral wat betreft de juridische vormgeving. Hoewel deze leden begrip hebben voor het nemen van initiatief door de indieners, om meer vaart achter het realiseren van de bestuurlijke lus te zetten, vragen zij indieners toch wat precies de noodzaak is van een algemene regeling ter introductie van de bestuurlijke lus ten opzichte van de specifieke regeling in genoemd wetsvoorstel. Mede in dat verband vragen de leden van de ChristenUnie-fractie of indieners zich rekenschap hebben gegeven van de mogelijkheid dat met een algemene regeling ook situaties kunnen worden getroffen, waarbij de bestuurlijke lus onwenselijk is en bestaande mogelijkheden afdoende. Tenslotte vragen deze leden indienersin dit kader om een reactie te geven op de door de regering veronderstelde noodzaak tot aanpassing van het voorstel van indieners, zoals gesteld in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wijziging van de Tracéwet, Spoedwet Wegverbreding en de Wet ruimtelijke ordening, met het oog op de verbetering van de beroepsprocedure, Kamerstuknummer 31 546, Tweede Kamer vergaderjaar 2008–2009.
De leden van de fractie van D66 hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorstel van wet tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) met een regeling voor herstel van gebreken in een besluit hangende beroep bij de bestuursrechter. Deze leden complimenteren de leden Vermeij, Koopmans en Neppérus voor hun inzet en het nemen van initiatief tot het regelen van de bestuurlijke lus in de Awb.
Deze leden zijn in beginsel positief over het opnemen van de mogelijkheid om gebreken op eenvoudige wijze te herstellen in de Awb. De negatieve gevolgen van langdurige bestuursrechtelijke beroepsprocedures kunnen immers groot zijn. De bestuurlijke lus is erop gericht de vertraging die ontstaat door vernietigingen die uiteindelijk geen ander besluit opleveren, aan te pakken. De leden van de D66-fractie hebben in het vervolg wel enkele vragen en opmerkingen. Ook de leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling van dit initiatiefwetsvoorstel kennisgenomen.

2. Achtergrond
Met instemming hebben de leden van de CDA-fractie geconstateerd dat het wetsvoorstel een mogelijk einde kan brengen aan situaties als bij de verbreding van de A4. Behalve dat de bestuurlijke lus de rechter een juridisch instrument geeft om geconstateerde gebreken sneller te laten herstellen, kan hij er ook voor zorgen dat burgers en organisaties minder vervolgprocedures zullen starten. Hierdoor draagt de bestuurlijke lus bij aan het verminderen van de werkdruk bij de rechterlijke macht. Gezien de genoemde voordelen zijn deze leden verheugd dat gekozen is om dit wetsvoorstel, en daarmee de bestuurlijke lus, niet alleen toe te passen op geschillen over infrastructurele projecten maar te laten gelden voor alle bestuursrechtelijke beroepsprocedures. Op deze manier wordt in het hele bestuursrecht geprofiteerd van de bestuurlijke lus.
De leden van de PvdA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat het «probleemoplossend vermogen van het bestuursprocesrecht» leidt tot vertraging van de besluitvorming. Als reden hiervoor lijken de indieners aan te voeren dat de bestuursrechter weinig gebruik maakt van de instrumenten die hem ter beschikking staan om een geschil finaal te beslechten. Zo kan een bestuursrechter onder andere een besluit met een vormfout toch in stand houden indien niemand daarbij in zijn belangen wordt geschaad, kan de rechter de rechtsgevolgen van een besluit ondanks de vernietiging van dat besluit toch intact laten en kan hij zelf in een zaak voorzien door een bestreden besluit te vervangen door een ander besluit. Hoewel deze mogelijkheden reeds in de bestaande Awb staan, wordt er klaarblijkelijk weinig gebruik van gemaakt, aldus de indieners die zich daarbij baseren op de evaluatie van de Awb. De leden van de PvdA-fractie hebben behoefte aan een nadere analyse door de indieners van het geringe gebruik van de genoemde instrumenten voor finale afdoening. In dat kader zouden deze leden ook graag zien dat de indieners ingaan op de vraag of de indieners mogelijkheden zien om bestuursrechters te stimuleren om alsnog meer gebruik te gaan maken van de bestaande instrumenten die de Awb biedt. Zij zouden vooral graag zien dat de indieners in dat kader ingaan op de bevoegdheden van de rechter op grond van artikel 8:72 derde lid van de Awb (de rechtsgevolgen van een vernietigd besluit in stand laten) en artikel 8:72 vierde lid Awb («zelf voorzien in een zaak»).
Wat vinden de indieners van de suggestie van Schueler om «de bestuursrechter te laten motiveren waarom hij geen gebruik maakt van de bevoegdheid zelf in de zaak te voorzien of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten»? (zoals verwoord door Marseille en Van der Heide, «De onderbenutting van de mogelijkheden tot finale beslechting door de bestuursrechter», In; Jurisprudentie Bestuursrecht Plus, 2008, p. 85). Wat vinden de indieners van de conclusie van Marseille en Van der Heide dat een meerderheid van de zaken waarin de rechter het nu nog bij een «kale vernietiging» laat, zich wel leende voor een finale beslechting? (Marseille en Van der Heide, 2008, p. 91/92).
Ook de Raad voor de Rechtspraak heeft zich eerder uitgelaten over de bestaande mogelijkheden waarmee het bestuursorgaan in de gelegenheid kan worden gesteld «om zorgvuldigheidsgebreken (bijvoorbeeld schending van de hoorplicht) of motiveringsgebreken te herstellen».[9]1 Volgens de Raad kan toepassing van de bestaande instrumenten in de Awb «veelal tot een snellere eindbeslissing leiden dan hantering van de bestuurlijke lus». Kunnen de indieners hierop ingaan, zo vragen deze leden. De leden van de PvdA-fractie zijn van mening dat met de voorgestelde regeling van de «bestuurlijke lus» de rechter meer mogelijkheden krijgt om het bestuursorgaan te sturen bij het herstellen van een besluit dat anders voor vernietiging in aanmerking zou kunnen komen. Zien deze leden dat goed? Zo nee, waarom niet? Zo ja, gaat de rechter daarmee dan niet teveel op de stoel van de bestuurder zitten? De leden van de PvdA-fractie vragen dit vooral in het licht van het voorgestelde artikel 8:80a tweede lid. De indieners stellen weliswaar in de memorie van toelichting «dat de aanwijzingen (van de rechter) over het herstel van het gebrek geen betrekking mogen hebben op de inhoud van het besluit, het onderzoek of de toelichting, in ieder geval voorzover het bestuursorgaan nog beschikt over een rechtens te respecteren beleids- of beoordelingsvrijheid. » Maar, zo vragen deze leden, hoe kan worden voorkomen dat de rechter niet toch aanwijzingen geeft die wel over de inhoud van het besluit gaan of die daar gevolgen voor hebben? Hoe wordt bepaald of er nog beleids- of beoordelingsvrijheid voor het bestuursorgaan rest?
Kunnen de indieners met betrekking tot dit punt ingaan op de opmerkingen van Van Ettekoven?[10] Zien de leden van de PvdA-fractie het goed dat de opmerkingen van Van Ettekoven in diens Voorzittersrede Jaarvergadering VAR van 23 mei 2008, hebben geleid tot aanpassing van de memorie van toelichting? Zo ja, op welke punten? Zo nee, waarom niet? De leden van de SP-fractie constateren met de indieners dat artikel 6:22 Awb er al in voorziet dat een besluit met vormgebreken in stand kan worden gelaten, indien hierdoor niemand in zijn belangen is geschaad. Is de terughoudendheid van de bestuursrechter op de stoel van het bestuursorgaan te gaan zitten de enige oorzaak van het feit dat dit artikel weinig wordt toegepast?
Bevat artikel 6:22 Awb geen interessante formulering, die wellicht in iets gewijzigde vorm goed zou passen in de bestuurlijke lus die nu wordt voorgesteld? Kan de belangenafweging van alle betrokkenen niet expliciet worden opgenomen in het voorgestelde artikel 8:51a?
De leden van de fractie van D66 wijzen op de opmerking van de Raad van State over het feit dat de rechter onder de huidige regelgeving gebruik kan maken van instrumenten die hetzelfde effect als de bestuurlijke lus hebben. Echter, in de praktijk blijkt dat rechters van deze instrumenten weinig gebruik maken. De reden daarvoor is volgens de indieners in de memorie van toelichting dat de rechter zich niet vrij voelt om het geschil finaal te beslechten indien en zolang het bestuursorgaan over enige relevante beleids- of beoordelingsvrijheid beschikt. In hoeverre zal de rechter gebruik maken van de tussenuitspraak indien en zolang het bestuursorgaan over enige relevante beleids- of beoordelingsvrijheid beschikt? Waarom zou dit anders zijn dan bij de andere instrumenten?

3. Bestuurlijke lus
In hoeverre en op welke punten wijkt dit initiatiefwetsvoorstel af van de regeling voor de bestuurlijke lus zoals die was vastgelegd in het Voorontwerp herziening bestuursprocedure, vragen de leden van de PvdA-fractie.
Indien de indieners andere afwegingen hebben gemaakt dan in dat voorontwerp, kan daarop worden ingegaan, zo vragen zij. Kunnen de indieners – voorzover dit wetsvoorstel overeenkomt met het genoemde voorontwerp – ook ingaan op de opmerkingen van de Jonge Var in hun preadvies uit 2007 of de Nederlandse Vereniging voor de Rechtspraak bij dat voorontwerp?

4. Redenen voor een wettelijke regeling
De leden van de SP-fractie begrijpen uit de memorie van toelichting dat de wijze waarop gerechten worden gefinancierd – het aantal afgedane zaken is van invloed op de financiering van de gerechten – er debet aan is dat de bestuursrechter niet geneigd is tot extra vooronderzoek. Als dat zo is, ligt het dan niet meer voor de hand deze financieringssystematiek aan te passen en daar werk van te maken? Hebben de indieners hier bij het ministerie op aangedrongen? Daarnaast denken deze leden dat ook het toepassen van de bestuurlijke lus extra werk met zich meebrengt voor de gerechten. Ook dan zal er serieus werk gemaakt moeten worden van het vooronderzoek. Waarom is dit in de optiek van de indieners geen probleem, waarom zullen bestuursrechters hier – met onveranderde financieringssystematiek – bij de bestuurlijke lus zoals voorgesteld wel toe geneigd zijn?
Met de indieners van het voorstel stellen de leden van de SGP-fractie vast dat de bestuursrechter nu al het onderzoek ter zitting kan schorsen of na afloop ervan het onderzoek heropenen indien aan het bestreden besluit een gebrek blijkt te kleven en dit gebrek tijdens de beroepsprocedure herstelbaar is. Er zijn in de ogen van deze leden echter voldoende redenen om de voorkeur te geven aan een wettelijke regeling, waardoor onder andere komt vast te staan dat de bestuursrechter gebonden is aan zijn tussenuitspraak.

5. Voorbereiding en hoofdlijnen van het onderhavige wetsvoorstel
De leden van de CDA-fractie stellen vast dat artikel 8:51a Awb de rechter de bevoegdheid geeft om het bestuursorgaan de gelegenheid te geven een gebrek in het bestreden besluit te herstellen. In de memorie van toelichting staat dat het ook na toepassing van de bestuurlijke lus mogelijk is dat het gewijzigde besluit nog steeds lijdt aan een gebrek. De rechter kan in zo’n geval voor de tweede keer toepassing geven aan artikel 8:51a Awb. Genoemde leden vragen wat de tijdwinst van de bestuurlijke lus dan nog is? Is het waar dat de rechter oneindig vaak gebruik kan maken van artikel 8:51a Awb, vragen zij. Deze leden vragen wat de verhouding is tussen het nieuwe artikel 8:51a Awb en de al bestaande artikelen 6:18 en 6:19 Awb. Kloppen de berichten dat in het voorontwerp Wet aanpassing bestuursprocesrecht de artikelen 6:18 en 6:19 zullen worden gewijzigd? Graag ontvangen zij een reactie. De leden van de PvdA-fractie lezen dat de indieners in verband met de complexiteit van de discussie en de wens tot het snel invoeren van de bestuurlijke lus ervoor hebben gekozen om de artikelen 6:18 en 6:19 AWB met betrekking tot het wijzigen van een besluit door een bestuursorgaan hangende bezwaar of beroep niet te wijzigen. De leden van de PvdAfractie begrijpen de beweegredenen van de indieners maar vragen hun toch in te gaan op de mogelijkheden die de artikelen 6:18 en 6:19 AWB bieden om mee te werken aan finale beslechting van een geschil. Immers, als een besluit hangende bezwaar en beroep door een bestuursorgaan wordt gewijzigd met als doel het herstellen van een fout of het meewegen van nieuwe omstandigheden, dan kan dit bijdragen aan de oplossing van het geschil, zo menen de leden van de PvdA-fractie. Delen de indieners deze mening? Zo nee, waarom niet? Kunnen de indieners ingaan op het probleem dat de artikelen 6:18 en 6:19 AWB kunnen interfereren met de voorgestelde bestuurlijke lus?
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe wordt voorkomen dat de bestuurlijke lus wordt toegepast als vertragingstechniek, terwijl van te voren duidelijk is dat het besluit zal moeten worden vernietigd? Zeker nu het mogelijk is om meermalen een bestuurlijke lus in een geschil toe te passen.
Uit de memorie van toelichting krijgen de leden van de fractie van D66 de indruk dat de rechter zoveel mogelijk, zo niet alle, gebreken van het besluit dient aan te wijzen. Zo staat op bladzijde 7 van de memorie van toelichting: «Wij achten het zeer wenselijk om het bestuursorgaan in een zo vroeg mogelijk stadium van de beroepsprocedure met zoveel mogelijk gebreken van het bestreden besluit te confronteren,» en op bladzijde 15 van de memorie van toelichting: «Tegelijkertijd signaleren wij dat de wenselijkheid om alle gebreken te benoemen, groter wordt naarmate de procedure verder is gevorderd c.q. langer duurt.» Hoe zien de indieners van het wetsvoorstel de verhouding tussen dit wetsvoorstel en artikel 8:69 Awb? Artikel 8:69 Awb regelt de ambtshalve toetsing en beperkt de omvang van het geschil tot de beroepsgronden. Worden de begrippen «zoveel mogelijk» en «alle» beperkt door de toetsingsbevoegdheden van de rechter uit artikel 8:69 Awb?
De leden van de D66-fractie vragen of de voorgestelde aanpassing van de wettelijke regeling problemen zal veroorzaken bij de toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 Awb, de regels over intrekkings- en wijzigingsbesluiten hangende bezwaar of beroep. In hoeverre gelden de beperkingen in deze artikelen voor de bestuurlijke lus?
Volgens artikel 6:18 Awb kan een besluit tijdens een beroepsprocedure alleen worden aangepast of ingetrokken, indien dit zou kunnen zonder dat een beroepsprocedure aanhangig wordt gemaakt. In het conceptwetsvoorstel Wet aanpassing bestuursprocesrecht waarin ook de invoering van de bestuurlijke lus wordt geregeld, worden de artikelen 6:18 en 6:19 Awb wel aangepast. In dit wetsvoorstel dient de rechter te kiezen of een gebrek hersteld dient te worden door middel van een stuk of een besluit. Echter, volgens artikel 6:18 Awb heeft een bestuursorgaan de bevoegdheid een nieuw besluit te nemen.
De leden van de SGP-fractie hebben er wel behoefte aan te vernemen hoe volgens de initiatiefnemers kan worden voorkomen, in het bijzonder in het geval van meer dan één tussenuitspraak, dat zelfs procederende partijen het spoor bijster raken en dat procedures onverantwoord lang gaan duren.

6. Tussenuitspraak
De tussenuitspraak bevat ten dele eindbeslissingen, aldus de leden van de PvdA-fractie. De tussenuitspraak stelt immers welke rechtsnormen zijn geschonden en zo weet het bestuursorgaan welke gebreken het moet herstellen. De rechter kan op die overwegingen niet terugkomen bij zijn einduitspraak; hij is dan gebonden aan hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen. Hebben de indieners die gebondenheid aan de tussenuitspraak niet erg strikt vastgelegd, vragen de leden van de PvdA-fractie.
Zoals de indieners al melden in de memorie van toelichting bestaat «de mogelijkheid dat de bestuursrechter ontdekt dat een reeds gegeven oordeel berust op een vergissing die in hoger beroep hoogstwaarschijnlijk met succes zal worden bestreden». De indieners achten het echter niet wenselijk dat rechter op zijn tussenuitspraak terug kan komen. De indieners motiveren dit onder andere door er op te wijzen dat «de gebondenheid van de rechter aan zijn eigen beslissingen in het algemeen een efficiënte procesgang bevordert.» De indieners vrezen dat, als die gebondenheid niet bestaat, partijen zullen proberen de bestuursrechter op zijn vonnis te laten terugkomen. Het terugkomen op een tussenuitspraak dient naar de mening van de indieners «te geschieden in de vorm van een nieuwe tussenuitspraak, waarbij de bestuursrechter nadrukkelijk en gemotiveerd moet aangeven van welk oordeel hij terugkomt». De leden van de PvdA-fractie vragen of dit niet evenzeer een efficiënte procesgang belemmert. Waarom hebben de indieners ervoor gekozen hebben om artikel 8:88 Awb van overeenkomstige toepassing te verklaren op de tussenuitspraak? Zijn er geen varianten denkbaar waarbij de rechter wel rekening kan houden met nieuwe feiten of omstandigheden, zonder dat sprake is van aantasting van een efficiënte procesgang?
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de indieners naar de verhouding van voorliggend wetsvoorstel tot opvattingen in de rechtsliteratuur dat in het burgerlijk procesrecht wel wordt erkend dat het onder bijzondere omstandigheden onaanvaardbaar zou zijn de rechter gebonden te achten aan bepaalde eindbeslissingen uit zijn tussenvonnis. De Raad van State wijst ook op de ineffectiviteit in sommige gevallen. Een goede middenweg wordt gevonden door tenminste afwijking toe te staan van eindoordelen waarvan de onjuistheid redelijkerwijs niet kan worden betwijfeld.

7. Herstel van het gebrek
De leden van de CDA-fractie vragen of het, gezien het feit dat het bestuursorgaan de gelegenheid krijgt een gebrek in het bestreden besluit te herstellen en gelet op het systeem van de wet, niet ook de tegenpartij in de gelegenheid moet worden gesteld om gebreken te herstellen? Hoe denken de indieners hierover, mede gelet op de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens? Bovendien kan de rechter ambtshalve rechtsgronden of feiten aanvullen ingevolge artikel 8:69 Awb. Wat is dan de toegevoegde waarde van genoemd voorstel?
De leden van de SP-fractie vrezen dat de mogelijkheid van een bestuursorgaan een gebrekkig besluit te herstellen zonder daarbij de hele procedure over te hoeven doen, kan leiden tot bestuurlijke luiheid. Als een bestuursorgaan op voorhand weet dat een gebrek kan worden hersteld, is er een risico dat het iets slordiger zal omgaan met het besluit. Erkennen de indieners dit risico van een onzorgvuldigere voorbereiding van besluiten, omdat de bestuurlijke lus het bestuursorgaan te hulp zal schieten? Hoe denken de indieners dit risico te ondervangen? Welke taak zien zij hier voor de bestuursrechter?
De leden van de SP-fractie maken zich zorgen over de positie van de belanghebbenden, als een groot, omvangrijk of ingrijpend gebrek in een besluit nog hersteld zou mogen worden. Dit zou er immers toe kunnen leiden dat de belanghebbenden zich geconfronteerd zien met een geheel ander besluit. Hoe kan dit worden voorkomen? Als door een ingrijpend herstel sprake is van een ánder besluit, zou de procedure naar de mening van deze leden opnieuw moeten worden gevoerd en kan de bestuurlijke lus niet toegestaan zijn. Hoe zien de indieners dit? Graag vernemen deze leden van de indieners hoe groot, omvangrijk of ingrijpend het gebrek mag zijn. Welke fouten, gebreken of nalatigheden mogen nog worden hersteld? Is de gekozen formulering van artikel 8:51a niet te vaag en te ruim en kunnen de bestuursrechters hiermee uit de voeten?
De leden van de SP-fractie wijzen de indieners op het artikel «De lus als ontknoping van het proces», van Prof. Mr. B.J. Schueler in het Tijdschrift voor Bouwrecht (2008). De vraag wordt (in paragraaf 6) opgeworpen of ook een bevoegdheidsgebrek kan worden hersteld, dus dat een ander bestuursorgaan het gebrek herstelt. Hebben de indieners bedoeld dat ook een bevoegdheidsgebrek kan worden hersteld? De auteur doet de suggestie hierover duidelijkheid te verschaffen in de wet zelf. Wat is de reactie van de indieners op deze suggestie? Een andere suggestie van deze auteur (paragraaf 7.5) is dat de wet zou moeten bepalen dat het bestuur tot zes weken na de tussenuitspraak de gelegenheid krijgt om van het gebruik van de lus af te zien. Dit zou de duidelijkheid en snelheid ten goede komen. Graag ontvangen zij een reactie hierop.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de indieners of het voorgestelde artikel 8:51a met deze formulering inderdaad de mogelijkheid biedt om ook een ander bestuursorgaan het besluit te laten nemen, in het geval het gebrek ziet op verkeerde bevoegdheid.
Deze leden vragen de indieners ook te reageren op een in de rechtsliteratuur gehanteerde stelling dat de introductie van de bestuurlijke lus mogelijk een ondermijning zou kunnen betekenen van het corrigerende en sanctionerende effect van een vernietiging. Zij vragen indieners of zij dit effect eveneens verwachten en op welke wijze dit zou kunnen worden voorkomen bij de uitvoering van voorliggend wetsvoorstel.
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat indieners in de onderbouwing van het wetsvoorstel veel aandacht besteden aan het belang van snelle besluitvorming door het bestuursorgaan. Deze leden missen in de argumentatie het perspectief van het belang van de burger. Zij veronderstellen dat het niet de bedoeling van indieners is dat de bestuurlijke lus in alle gevallen erop is gericht om gebreken van het bestuursorgaan te herstellen, terwijl de burger geen mogelijkheid meer heeft om fouten zijnerzijds te herstellen. De leden van de ChristenUniefractie vragen indieners de proportionaliteit van de voorstellen beter te beargumenteren, nu de burger, die veelal meer belang heeft bij vernietiging van een uitspraak, in zijn belangen kan worden geschaad.

Nota naar aanleiding van het verslag II

1. Wij hebben geen onderzoek verricht naar de situatie in andere landen, omdat zo’n onderzoek naar ons oordeel te tijdrovend is in vergelijking tot het te verwachten nut ervan voor het wetsvoorstel. Daartoe wijzen wij op drie aspecten.
Ten eerste: het wetsvoorstel moet worden gesitueerd tegen de achtergrond van de verhouding tussen het bestuur en de rechter, en deze verhouding verschilt per land. Ten tweede: met de indiening van het wetsvoorstel willen wij een wildgroei aan bestuurlijke lussen voorkomen, door te voorzien in een algemene regeling. Ten derde: onlangs is een diepgaand onderzoek over de door de leden van de PvdA aangehaalde problematiek verricht, en de resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in B.J. Schueler e.a., Definitieve geschilbeslechting door de bestuursrechter, Den Haag: BJu 2007.
Een en ander laat echter onverlet dat nader, ook rechtsvergelijkend, onderzoek naar het functioneren van de bestuurlijke lus zinvol kan zijn. In dit verband kunnen wij ons voorstellen dat de Wet bestuurlijke lus Awb na verloop van een aantal jaren wordt geëvalueerd, bijvoorbeeld als onderdeel van de periodieke evaluatie van de Awb in de zin van artikel 11.1.

Handelingen II

[31 352]

De voorzitter (p. 4371): Ik constateer dat de aanwezige leden van de fractie van de SP voor deze motie hebben gestemd en die van de overige fracties ertegen, zodat zij is verworpen. De vergadering wordt van 14.55 uur tot 15.30 uur geschorst.
Aan de orde is de behandeling van: – het voorstel van wet van de leden Vermeij, Koopmans en Neppérus tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling voor herstel van gebreken in een besluit hangende beroep bij de bestuursrechter (Wet bestuurlijke lus Awb) (31352).
De voorzitter: Het is een mooi moment voor de Kamer. Niet alleen omdat de minister vandaag alleen maar komt luisteren, maar ook omdat vandaag een initiatief van drie van onze leden op de agenda staat. Het is mooi dat dit recht van de Kamer wordt gebruikt. Vandaag is de eerste termijn van de Kamer aan de orde. De initiatiefnemers en de minister krijgen zo de gelegenheid om zich goed voor te bereiden op hun antwoord.
Ik heet de adviseurs van de initiatiefnemers, de heren Koenraadt en Toebes, van harte welkom.
De algemene beraadslaging wordt geopend.
©
De heer De Wit (SP)(p. 4371-4372): Voorzitter. Over de wenselijkheid van de bestuurlijke lus wordt al langer gesproken in de politiek en in de wetenschap. Al in 2004 werd in de Tweede Kamer een voorstel aangenomen, de motie- Koopmans/De Krom, die de regering verzocht ″de Algemene wet bestuursrecht te moderniseren door een mogelijkheid in de wet op te nemen om administratieve en procedurele fouten snel te kunnen herstellen″. De indieners hebben het initiatief genomen om een voorstel tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht bij de Kamer in te dienen. Namens de SP-fractie complimenteer ik hen van harte met dit belangwekkende initiatief. Daarmee heb ik niet alles gezegd. De SP-fractie heeft zeker oog voor het probleem dat de indieners bij de kop hebben gepakt. Wij hebben destijds voor de motie- Koopmans gestemd. Met de belangrijkste doelstellingen van dit wetsvoorstel is de SP-fractie het dan ook eens, te weten het voorkomen van nodeloos tijdsadvies in bestuursrechtelijke procedures. Geschillen tussen bestuur en burger moeten op een efficiënte manier opgelost worden, binnen een eerlijke termijn en op een eerlijke manier, zodat iedere belanghebbende zijn zegje heeft kunnen doen en alle argumenten een rol hebben kunnen spelen. De rechter controleert het proces en oordeelt over de geschillen. Los van deze doelstellingen, waar niemand op tegen zal zijn, moet de wet goed in elkaar zitten. Hier en daar heb ik forse bedenkingen. Ik zal daar in het vervolg nader op ingaan, met name op de rechtsbescherming van de belanghebbenden. De bestuurlijke lus is een extra bevoegdheid die de rechter krijgt, een aanvullend instrument bovenop de bestaande mogelijkheden. Het is goed dat het uitdrukkelijk aan de rechter is gelaten wanneer deze gebruikmaakt van de mogelijkheid van de lus. Het is een kan-bepaling. De rechter kan het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het besluit te herstellen, behalve wanneer sprake is van hoger beroep. Dan is er volgens het voorstel sprake van een opdracht. Mijn fractie heeft het enigszins verbaasd dat de bestuursrechters niet om advies zijn gevraagd over het voorstel. Juist omdat het de mogelijkheden van de rechter uitbreidt, ligt het in de rede de beroepsgroep in de voorbereiding te betrekken. Dat is niet gebeurd. De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en de Raad voor de rechtspraak zijn niet om advies gevraagd. Dat is een gemiste kans. Dat had wel gemoeten. De indieners reageren hierop met de opmerking dat wij deze organisaties achteraf bij de evaluatie naar hun mening kunnen vragen. Juist bij advies vooraf was echter winst te behalen geweest. Ik ben benieuwd of de indieners er nog steeds zo over denken als in de schriftelijke voorbereiding. In enkele bijzondere wetten van het bestuursrecht bestaat al een bestuurlijke lus of zal die op korte termijn geïntroduceerd worden. Ik denk aan de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wabo, de Wijzigingswet Tracéwet, de Spoedwet wegverbreding en de Wet ruimtelijke ordening. De nummers zijn 30844 en 31546. De indieners zijn van mening dat hun bestuurlijke lus in de Algemene wet bestuursrecht de enige echte lus is. Daar hebben zij ook voor gezorgd door inmiddels bij nota van wijziging de bestuurlijke lussen in andere wetten te laten vervallen. Om een warboel aan lussen te voorkomen, zou je kunnen zeggen. Toch is de lus in al die andere wetten technisch gezien niet precies hetzelfde. Ik zie daarin een belangrijk verschil, namelijk de bepaling dat de lus niet wordt toegepast indien belanghebbenden die niet als partij aan het geding hebben deelgenomen daardoor onevenredig kunnen worden benadeeld. Dat is een belangrijke toevoeging waarop ik in het vervolg van mijn betoog nog wel terugkom. Dit wetsvoorstel grijpt in in de verhouding tussen bestuur, burger en rechter. Daarbij gelden enkele uitgangspunten, zoals het beginsel dat de rechter niet op de stoel van het bestuur moet gaan zitten. Het besluitvormingsprimaat behoort bij het bestuur te liggen. Dat blijft ook zo, maar er verschuift wel wat. De rechter krijgt meer mogelijkheden om het bestuur in de gelegenheid te stellen, een gebrek te herstellen. Natuurlijk wordt in een aantal gevallen geen enkele partij daar slechter van, dat erken ik onmiddellijk. Nodeloos tijdsverlies is in niemands belang. De rechter behoudt de regie waar het eerst zo was dat de rechter een besluit kon vernietigen en bij wijze van spreken kon zeggen: u zoekt het maar uit! Maar met het behoud van de regie ontstaat wel het risico dat de rechter op de inhoud gaat sturen. Zien de indieners dat ook zo? Wat nu als een rechter bepaalt dat een gebrek alleen hersteld kan worden door een bepaalde groep of een bepaalde belangenvereniging te horen en een andere niet? Hoe definiëren de indieners het gebrek? Hoe groot mag dat gebrek zijn? En blijft het niet vreemd dat het bestuur de gelegenheid krijgt het gebrek te herstellen, terwijl de burger die een steekje laat vallen bij een aanvraag zo’n kans niet krijgt van het bestuur? Dan volgt doorgaans een afwijzing. Is dit nu helemaal eerlijk, zo vraag ik de indieners?
Dan is er nog een ander risico dat ik maar ″bestuurlijke luiheid″ noem. Omdat het bestuur weet dat een gebrek op een later tijdstip kan worden hersteld, kan minder zorgvuldig worden omgegaan met de voorbereiding van besluiten. Het antwoord van de indieners hierop is dat dit risico ook zou bestaan als er ″kale″ vernietiging zou volgen, maar dat is toch geen argument? Het gaat erom hoe dat risico wordt beteugeld.
Een extra argument is nog dat belanghebbenden bewust op een dwaalspoor zouden kunnen worden gezet en er geen bezwaar wordt ingediend door een groep, die daar achteraf gezien daar wel baat bij zou hebben gehad. Dit veronderstelt kwade opzet. Dat gaat misschien wat ver, maar het is niet ondenkbaar. Dan de vraag hoe veel lussen? Er zit geen maximum aan het aantal maal dat de lus mag worden toegepast. In beginsel is dat dus oneindig; steeds weer een nieuwe kans een gebrek te herstellen. Hoe zal dit gaan in de praktijk? Is het van het geduld van de betreffende bestuursrechter afhankelijk? Graag een antwoord van de indieners. Vervolgens de vraag of de bestuurlijke lus wel nodig is. Er zijn toch al mogelijkheden? De memorie van toelichting begint met op pagina 1 op te merken dat de bestuursrechter momenteel niet veel mogelijkheden heeft om een effectieve bijdrage te leveren aan de daadwerkelijke beslechting van geschillen, maar is dat zo? Er zijn talloze mogelijkheden in de wet, die ook staan opgesomd in de memorie van toelichting:
– artikel 6:22: ondanks vormvoorschrift kan een besluit in stand worden gelaten;
– artikel 8:72 ,lid 3: rechtsgevolgen blijven geheel of gedeeltelijk in stand;
– artikel 8:72, lid 4: de uitspraak van de rechter treedt in de plaats van het vernietigde besluit;
– artikel 8:64, lid1: de bestuursrechter kan een onderzoek ter zitting schorsen;
– artikel 8:68, lid 1: de bestuursrechter kan een onderzoek ter zitting heropenen.
De bestuursrechter maakt echter weinig gebruik van deze mogelijkheden, zo zeggen de indieners op pagina 3 van de memorie van toelichting. Ik ben er toch nog niet geheel van overtuigd dat deze bestuurlijke lus nu zo veel problemen op gaat lossen en de efficiëntie zo ten goede zal komen.
Er is geen termijn genoemd in artikel 8:51a. Dat betekent dat de termijn waarbinnen het gebrek hersteld moet zijn niet op voorhand vaststaat en dat de rechter deze vrij mag bepalen. Je kunt dan de situatie krijgen dat alle rechtbanken andere termijnen gaan hanteren en dat zowel bestuur als belanghebbenden niet weten waar ze aan toe zijn. Dat schept onzekerheid, terwijl het doel nu juist is om snelheid te brengen in de procedures. Een duidelijke harde termijn in de wet biedt juist wel voordelen. De argumenten om geen termijn in de wet op te nemen zijn niet bijzonder overtuigend. Hetzelfde geldt voor de terminologie die in artikel 8:51b wordt gebruikt, te weten ″zo spoedig mogelijk″. Is het naar het oordeel van de indieners niet wenselijk om dit veel harder te concretiseren in weken, dagen enzovoorts? De SP-fractie maakt zich zorgen over de rechtsbescherming, die toch wordt aangetast door dit voorstel. De mogelijkheid bestaat namelijk dat er voor bezwaarmakers minder mogelijkheden zijn om gehoord te worden. Naar mijn mening is dit in de voorbereiding van het wetsvoorstel onderbelicht gebleven. Er treedt een ″verlies aan instanties″ op en er zijn minder mogelijkheden bezwaar te maken of beroep in te stellen. Er zit namelijk geen beperking in de wet voor wat betreft de omvang van het gebrek dat mag worden hersteld. Dit herstel kan er bijvoorbeeld toe leiden dat er een fundamenteel ander besluit volgt, geheel anders dan het oordeel in eerste instantie luidde. Een vergunningtoekenning kan bijvoorbeeld veranderen in een weigering of omgekeerd. Het kan ook gaan om een aanvulling of ondergeschikte aanpassing van een bestaand besluit, bijvoorbeeld een aanvullend rapport dat een gebrek in de motivering herstelt. Zelfs kan de uitkomst van het herstel van het gebrek zijn dat een ander bestuursorgaan bevoegd is, bijvoorbeeld gedeputeerde staten in plaats van burgemeester en wethouders. Mijns inziens gaat het laatste wel heel erg ver. Gedeputeerde staten worden in dat geval opeens opgezadeld met een besluit waar zij part noch deel aan hebben gehad. Zij zouden in de procedure ook zomaar vervangen mogen worden door toepassing van de lus. Ik kan mij niet voorstellen dat dit mogelijk is.
De heer Teeven (VVD) (p. 4372): Ik vraag mij af of de heer De Wit nu niet een te zwartgallig scenario schetst. Wie de stukken heeft bestudeerd – de fractie van de heer De Wit heeft dit uitgebreid gedaan – ziet dat het aanpakken van de vertraging die ontstaat door formele vernietiging uiteindelijk geen ander materieel besluit oplevert. Dat is ook het doel geweest van de indieners van het voorstel over de bestuurlijke lus. De heer De Wit geeft er nu een wat andere uitleg aan. Ook de bestuursrechter zal hebben gelezen dat de wetgever het op deze manier wil.
De heer De Wit (SP) (p. 4372): Ik hoor daar graag het oordeel van de indieners over. Na het lezen van het voorstel stel ik vast, mede gelet op de voorbeelden die de indieners zelf geven – zij geven er een stuk of drie in de memorie van toelichting en naderhand wordt daar steeds naar verwezen – dat een aanvankelijke vergunningverlening na herstel van het gebrek kan leiden tot een vergunningweigering, of omgekeerd, en dat een beperking in de ontheffing of een beperkende voorwaarde hersteld kan worden, dan wel dat er een andere beperkende voorwaarde voor in de plaats kan komen. Er wordt dus door de indieners in de memorie van toelichting en ook in de nota naar aanleiding van het verslag rekening gehouden met de mogelijkheid dat wij te maken krijgen met een nieuw besluit. Er wordt zelfs verwezen naar de artikelen 6:18 en 6:18 van de Algemene wet bestuursrecht. Men gaat er dus van uit dat er wel degelijk sprake kan zijn van een nieuw besluit, niet alleen materieel, maar ook formeel, omdat aanvankelijk het verkeerde bestuursorgaan het besluit heeft genomen.
De heer Teeven (VVD) (p. 4373): Mijn vraag was een andere. Denkt de heer De Wit niet dat de bestuursrechter, volgend wat de bedoeling is van deze wet, dit soort gebreken nu juist niet op deze wijze zal willen herstellen? Ik denk dat wij het door de heer De Wit gesignaleerde gevaar niet lopen.
De heer De Wit (SP) (p. 4373): Ik zie dat risico ook. Dat is ook kort samengevat het risico dat ik graag aan de indieners wil voorhouden en waar ik in de rest van mijn betoog de vinger op wil leggen. Wat is precies de strekking van het herstel? Wat is de mate van bescherming van degenen die door dat nieuwe besluit worden verrast, respectievelijk worden benadeeld? Daar gaat het mij om. Het idee van de lus op zichzelf is prima, maar het gaat erom welke mate van bescherming geboden wordt aan mensen die nog niet in de procedure gemoeid waren, respectievelijk nu opeens met een totaal andere situatie geconfronteerd worden. Dat is de kern van de vragen die ik heel eerbiedig aan de indieners voorleg. Voorzitter. Een duidelijke omschrijving van het begrip ″gebrek″ ontbreekt. Bij een nieuw besluit behoort in ieder geval iedere belanghebbende in de gelegenheid te worden gesteld zijn bezwaren naar voren te brengen met de trits: bezwaar, beroep, hoger beroep. Daar lijken de indieners weinig oog voor te hebben. Tegen de tussenuitspraak, waarin de rechter bepaalt dat van de bestuurlijke lus gebruik wordt gemaakt, kan men niet aanstonds in beroep. Die tussenuitspraak kan niet worden aangevochten, dan tegelijk met het hoger beroep tegen de einduitspraak. Het is dus mogelijk dat het nieuwe besluit in werking treedt en rechtsgevolgen heeft, tenzij een voorlopige voorziening wordt aangevraagd. Als het bestuur een ingrijpend ander besluit neemt door toepassing van de bestuurlijke lus, bestaat het risico dat de belanghebbenden veel minder rechtsbescherming hebben dan normaal gesproken het geval zou zijn. De procedure kabbelt voort bij de bestuursrechter, terwijl er normaal gesproken gepubliceerd zou moeten worden. Verder zou het besluit ter inzage gelegd moeten worden en zou er bezwaar mogelijk zijn bij het bestuursorgaan. Deze fase wordt overgeslagen en aan de belanghebbende ontnomen. Dat kan erg zijn. Om dat te illustreren maak ik gebruik op pagina 12 van de memorie van toelichting. Een verleende vergunning wordt, nadat er een gebrek is geconstateerd, alsnog geweigerd. De man die een vergunning had aangevraagd om te mogen bouwen, ziet zich opeens geconfronteerd met een weigering. Wij zitten echter al in de beroepsfase. Ingevolge artikel 6.19 van de Awb wordt het bezwaar of beroep geacht gericht te zijn tegen het nieuwe besluit. Dat brengt de proceseconomie volgens de indieners met zich mee. Het zou efficiënter zijn, maar deze man heeft nog nooit bezwaar kunnen maken, heeft nog nooit bezwaar gemaakt en heeft ook geen beroep aangetekend. Hoe zit dat nu?
Het omgekeerde kan zich ook voordoen. De geweigerde vergunning wordt alsnog verstrekt, nadat het gebrek is hersteld. De vergunningaanvrager is blij, maar de derde belanghebbende, die in de inspraakprocedure zijn bezwaren heeft geuit, is misschien niet eens op de hoogte van het nieuwe en voor hen aanmerkelijk minder gunstige besluit. Hoe worden zij op de hoogte gesteld? Niet iedere bewoner of omwonende kan immers op de hoogte zijn van die uitspraak. Uit de memorie van toelichting maak ik op dat de rechter moet handelen naar welbevinden en dat men ervan uitgaat dat de rechters voorzieningen treffen.
Maar wat is er ook gebeurd in het voorstel? De uniforme openbare voorbereidingsprocedure kan buiten toepassing blijven. Het ontwerpbesluit ligt dus niet ter inzage, hoeft niet te worden gepubliceerd en zienswijzen worden niet ingebracht. Men is dus niet op de hoogte van het nieuwe besluit. En tegen wat je niet weet, kun je geen bezwaar indienen. Dat is handig voor het bestuursorgaan, maar waarom wordt deze mogelijkheid geregeld? Feitelijk staat het los van de mogelijkheid van de bestuurlijke lus. Had de rechter tot nu toe soms geen behoefte aan deze bevoegdheid?
Het is mijn suggestie om in zaken waarbij sprake is van nieuwe besluiten of een totaal nieuwe situatie, publicatie van de toepassing van de bestuurlijke lus verplicht te stellen. Dat kan op de manier worden gedaan die de Awb beschrijft. Verder kan men het publiceren in stadskrantjes, op de website van het bestuursorgaan en via terinzagelegging. Zo wordt bekend gemaakt dat er voor belanghebbenden iets aan de orde is. Het voegen van zaken leidt dus tot het ontnemen van fases aan de reguliere bezwaar- en beroepsprocedure. Datzelfde gevolg brengt het introduceren van artikel 8.13a met zich mee, de verwijsplicht. Wanneer de bestuurlijke lus wordt toegepast door de hoger beroepsrechter en dat leidt tot een nieuw besluit, dan word je als beroepsganger verwezen naar de hoger beroepsrechter. Hij gaat dus meteen naar de hoogste instantie, waardoor hij twee rechtsmiddelen misloopt, twee instanties als belanghebbende. Wellicht is dit ook een doel van de indieners. Zij kunnen hierdoor namelijk proberen te bevorderen dat de procedure sneller en efficiënter wordt. Maar niet alle procedures zijn het gevolg van beroepsquerulanten of professionele bezwaarmakers met geen ander doel dan het traineren van de boel. Zie de boer in het bovenstaande voorbeeld die gewoon een schuur wil bouwen en dat nu opeens niet meer mag zonder bezwaar te mogen maken.
Mijn fractie heeft bezwaar tegen de onderdelen van het voorstel die belanghebbende burgers de bezwaar- en beroepsmogelijkheden ontnemen. Dat is namelijk het gevolg van de bestuurlijke lus. Samengevat heb ik de volgende bezwaren. Tegen de tussenuitspraak is geen onmiddellijk hoger beroep mogelijk. Partijen in de procedure kunnen worden geconfronteerd met een ander besluit ten aanzien waarvan zij rechtsmiddelen moeten missen, zoals een mogelijkheid van bezwaar. Derde belanghebbenden zijn niet op de hoogte van de procedure en van het gewijzigde besluit. Wanneer de voorbereidingsprocedure wordt overgeslagen, gaat hun kans voorbij. Als de juiste belanghebbenden al in de gelegenheid zijn om hun bezwaren naar voren te brengen, wordt hun de bezwaarfase ontnomen. Als de bestuurlijke lus in hoger beroep wordt toegepast, wordt hun zelfs de bezwaar- en beroepsfase ontnomen. Vandaar dat ik een aantal amendementen heb ingediend.
De heer Heerts (PvdA)(p. 4374): Ik heb dit een tijdje aangehoord en nu doemt het beeld van de zielige burger op die in goede handen is bij de SP. Mijnheer De Wit, bent u het er wel mee eens dat wij de notoire bezwaarmakers voor een deel de pas moeten afsnijden?
De heer De Wit (SP) (p. 4374): Ja. Dat is tegenwoordig allang geregeld. Dat doet de rechter vooral. Als je bezwaar maakt tegen een gemeentelijk besluit in de bezwaarfase, wordt ook al uitdrukkelijk gekeken of je belanghebbende bent of niet. Het begrip ″belanghebbende″ is in de rechtspraak al een behoorlijke tijd in ontwikkeling en het is bovendien al duidelijk afgebakend. Het verhaal dat iedereen zomaar bezwaar maakt voor de flauwekul, daar geloof ik niet in. Ik zou dat oordeel graag willen overlaten aan de toets van degenen die erover gaan. Het is tegenwoordig al zwaar genoeg om vast te stellen of iemand belanghebbende is of niet. Het gaat mij erom dat als er sprake is van een ander besluit dan aanvankelijk was geformuleerd, een aantal mensen belang kan hebben bij de mogelijkheid van bezwaar. Dat is niet goed geregeld doordat die belanghebbenden niet op de hoogte worden gesteld. Bovendien zijn er mensen die worden geconfronteerd met een beslissing die nadelig is voor hen en die dus niet in een eerdere fase bezwaar hebben gemaakt, bijvoorbeeld omdat zij het ermee eens waren. Daar gaat het om.
De heer Heerts (PvdA) (p. 4374): U doet nu net alsof de burger hier niets van afweet en er ergens in een achterkamertje een soort tussenrechtsgang plaatsvindt. Zo is het niet. Die mensen volgen allemaal keurig de procedures. Dat ziet men toch wel?
De heer De Wit (SP) (p. 4374): Hoe dan?
De heer Heerts (PvdA) (p. 4374): Die mensen volgen dat echt wel. Zij weten echt de telefoon wel te vinden om te bellen om te vragen wat er aan de hand is in deze rechtszaak.
De heer De Wit (SP) (p. 4374): Zelfs de geleerden zeggen wat anders in artikelen die over dit onderwerp gaan. Het gaat om de rechter. De rechter stelt de bestuurlijke lus in en past die toe. Vervolgens moeten gemeenten gaan zoeken wie de belanghebbenden zijn. Dat staat op voorhand niet vast. Bovendien weet je niet zeker dat je ze allemaal te pakken hebt als je niet hoeft te publiceren of ter inzage hoeft te leggen en als je de waarborgen die de voorbereidingsprocedure kent niet hoeft toe te passen.
De heer Heerts (PvdA) (p. 4374)_: Denkt u nu echt dat de rechters die bezig zijn met deze zaken niet de belangen van alle partijen in het oog houden? U doet nu net alsof die rechter door deze wetswijziging als een soort sukkel in een hokje wordt gezet.
De heer De Wit (SP) (p. 4374): Nee, het is juist een appel op de rechter, zoals ik al zei. De belangrijke figuur in dit voorstel is de rechter, die als een soort regieman of -vrouw moet zien dat hij of zij tot een goed besluit komt. Ik zeg helemaal niet dat die rechter een sukkel is. Ik doe juist een appel op de rechter om goed te kijken waar het over gaat. Hij moet zich afvragen of het wel verantwoord is om die lus toe te passen als niet zeker is dat het voldoende bekend is. Moet de voorbereidingsprocedure niet worden gelast? Moet publicatie worden opgelegd? Of moet ervan worden afgezien? De nadruk komt te liggen op de rechter. Er wordt grote verantwoordelijkheid gelegd op de rechter bij de toepassing van die lus om te voorkomen – daar gaat het mij om – dat mensen die gerechtvaardigde belangen hebben geen bezwaar kunnen maken. Daar ben ik naar op zoek en daar zijn die amendementen ook voor bedoeld.
Mevrouw Van Vroonhoven-Kok (CDA) (p. 4374): De heer De Wit begon zijn betoog vrij redelijk en werd steeds feller naarmate zijn betoog verder vorderde. In het begin van zijn betoog zei hij ook zelf dat wij al een aantal bestuurlijke lussen hebben. Kan hij zeggen hoe hij daarover denkt? Zouden zij in zijn ogen dan ook helemaal moeten worden afgeschaft? Dat zou toch zonde zijn.
De heer De Wit (SP) (p. 4374): Dat doen de indieners nu zelf doordat zij het model toepassen dat hier in dit wetsvoorstel ligt. Dat is ook goed, want dat was een ander kritiekpunt, dat ik nu dus mooi kan intrekken. De lus die hier wordt geformuleerd is op zichzelf een goed idee. Het gaat mij er alleen om dat je waarborgen creëert voor die mensen die een gerechtvaardigd belang hebben om bezwaar te maken.
Mevrouw Van Vroonhoven-Kok (CDA) (p. 4374): Concluderend, zegt de heer De Wit dat de lussen die wij al hebben prima zijn. Het gaat uitdrukkelijk om deze lus.
De heer De Wit (SP) (p. 4374): De lussen die nu geformuleerd zijn, zijn beter. Een van mijn amendementen is er juist op gericht om de formulering die daar gebruikt wordt voor de derde belanghebbenden die niet partij zijn in het geding nu in deze lus te gaan gebruiken. Dat was mijn eerste amendement op artikel 8.51 waarmee ik een volzin toevoeg aan lid 1, waarin wordt geformuleerd dat in ieder geval moet worden afgewogen of er sprake is van belanghebbenden die geen partij zijn bij het geding, maar die toch onevenredig schade lijden als je hen niet daarbij betrekt.
Het tweede amendement heeft betrekking op de wijziging van artikel 8.13a, waarin ik de verwijsplicht wil vervangen door een verwijsmogelijkheid omdat ik vind dat je dat aan de rechter moet overlaten. Het derde amendement heeft betrekking op het buiten werking stellen van de voorbereidingsprocedure, dus afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Ik vind dat dat alleen kan wanneer er sprake is van aanpassingen of herstel van gebreken die van ondergeschikte aard zijn.
Concluderend, mijn fractie is er nog niet uit of het invoeren van de bestuurlijke lus op deze manier een grote verbetering is. Ik zie wel de voordelen van een efficiëntere procedure, maar de vraag is of dat hier gerealiseerd kan worden. Ik zie de risico’s met name op het punt van de rechtsbescherming. Met mijn amendementen probeer ik op onderdelen meer zorgvuldigheid te brengen en de belangen van alle belanghebbenden mee te laten wegen. Daarmee wil ik voorkomen dat de bestuurlijke lus een bestuurlijke strop wordt voor mensen die belang hebben bij een bepaald overheidsbesluit.
©
De heer Teeven (VVD) (p. 4374-4375): Voorzitter. Hoewel u van onze De Wit fractie – dit zeg ik eigenlijk tegen de indieners – anders gewend bent, heeft de VVD-fractie abusievelijk geen inbreng geleverd, zoals door de indiener Verweij op een gegeven moment feilloos is geconstateerd, voor het onderhavige initiatiefwetsvoorstel. Daaruit mag echter door de indieners niet worden afgeleid dat er vanuit de VVD-fractie geen enthousiasme en belangstelling zou bestaan voor dit initiatief van de indieners. Niets is minder waar. Sterker nog, een aantal van ons, ook in onze fractie, weet uit eigen ervaring hoeveel werk het is om zelf een wet voor te bereiden. Er bestaat bij onze fractie dan ook veel waardering voor het initiatief van de indieners.
Zoals gezegd, mijn fractie staat zeer sympathiek tegenover dit wetsvoorstel. Anders dan anderen in deze Kamer menen – die overigens niet allemaal vandaag aanwezig zijn – is de belanghebbende burger niet alleen de klagende burger tegen een besluit van een bestuursorgaan, maar ook de burger die of het bedrijf dat voordeel heeft te verwachten van dat besluit. Als voorbeeld kan in dezen worden genoemd de wegaanleg te Leiderdorp, waar de verbreding van de A4 nu al jarenlang het onderwerp is van bezwaarprocedures, waar gebreken in de besluitvorming van een bestuursorgaan niet eenvoudig kunnen worden hersteld met de instemming van de bestuursrechter. Bij een geconstateerd gebrek in het besluit is veelal de huidige praktijk dat het besluit dan opnieuw wordt genomen en de gehele besluitvormingsprocedure moet worden doorlopen.
Het voorliggende wetsvoorstel van de indieners is in die zin een verbetering, waarvan tegelijkertijd bij onze fractie onduidelijk is of de bestuursrechters in Nederland de mogelijkheid als geschapen in artikel 8.51a via de tussenuitspraak van artikel 8.80a veelvuldig aan een bestuursorgaan zullen gunnen. Collega’s hebben daarover tijdens de schriftelijke inbreng al vragen gesteld. De vraag aan de indieners die hierdoor wordt opgeroepen, is gerechtvaardigd. Zal er wel gebruik worden gemaakt van deze bestuurlijke lus? De indieners lijken ervan uit te gaan dat het gebruik van de bestuurlijke lus in de praktijk wel zal groeien. Ik vraag hun of deze verwachting reëel is. Ik verneem daarop graag hun reactie.
De indieners benadrukken in hun reactie op het advies van de Raad van State dat de bestuurlijke lus een aanvulling is op het gereedschap van de bestuursrechter. Heeft deze rechter echter wel de behoefte aan nieuw gereedschap? Is het oude gereedschap zo versleten dat het niet meer kan worden gebruikt? Of heeft de rechter – misschien moet ik zeggen: ″heeft de sukkel″ – zijn eigen gereedschapskist, om de woorden van collega Heerts te citeren, zijn eigen gereedschapskist nog nooit helemaal uitgepakt? Ook hierover zal onze fractie graag de reactie van de indieners vernemen.
De indieners hebben duidelijk gemaakt dat hun met het ingediend initiatiefvoorstel slechts een beperkt doel voor ogen staat, te weten het aanpakken van de vertraging die ontstaat door formele vernietigingen die uiteindelijk niet tot een materieel ander besluit leiden. Wanneer dit het werkelijke doel van het initiatiefvoorstel is, snijden de bezwaren van de SP-fractie geen hout. Daarover hebben wij tijdens een interruptiedebatje al even van gedachten gewisseld. De rechtsbescherming van de burgers wordt dan immers niet beknot. Alle partijen, die de procedure uiteraard volgen, weten bij toepassing van de bestuurlijke lus juist eerder waar zij aan toe zijn.
De toepassing van de bestuurlijke lus zal veel inventiviteit vragen van de bestuursrechter. De bestuursrechter zal altijd helderheid moeten krijgen over de vraag of het bestuursorgaan gebruik zal maken van de mogelijkheid tot herstel die het door de rechter wordt geboden. Wanneer dat laatste niet het geval is, zal de bestuurlijke lus niet worden toegepast. Met het oog op de toepassing van de voorgestelde artikelen in de praktijk wenst mijn fractie meer duidelijkheid van de indieners te krijgen over de vraag of de bestuursrechter de stroperigheid van het bestuursprocesrecht zal willen erkennen. De indieners verwachten dat zich uit jurisprudentie een lijn zal uitkristalliseren waardoor meer inzicht zal ontstaan in de wijze waarop de bestuurlijke lus het best kan worden toegepast. Ik vraag mij af of de wens hierbij niet een beetje de vader van de gedachte is. Kunnen de indieners duidelijk maken waarom in de kringen van de bestuursrechters niet meer consultaties zijn verricht om enige eerste duidelijkheid te verkrijgen over de richting die het in de praktijk zal gaan? Waarom is de bestuurlijke lus in een aantal duidelijk te benoemen standaardsituaties niet vanuit de wet voorgeschreven? Zonder consultatie bepleiten de indieners dat de bestuursrechters voldoende oog moeten hebben voor de benarde positie van vergunninghouders die tegen hun wil in een beroepsprocedure verzeild raken. De indieners menen dat zij de bestuursrechters een handvat aanreiken, maar aanvaarden de rechters die uitgestoken hand? Graag een reactie op dit punt. Ook ik ben benieuwd naar het antwoord op de vraag van de heer De Wit of de verschillende bestuurlijke lussen in deze algemene wet en in de vele bijzondere wetten die de vorige spreker noemde, geen gordiaanse knoop worden. De indieners constateren zelf dat het draagvlak voor het bestuursprocesrecht onder druk staat. Mijn fractie vraagt zich af of die constatering niet moet leiden tot meer dwingend recht wat betreft de toepassing van de bestuurlijke lus, precies de andere kant op dan de heer De Wit wil. Met de indieners constateert mijn fractie dat er nog steeds sprake is van veel vrijblijvendheid en heel veel ruimte voor de bestuursrechter.
De VVD is blij met elk soort van wetgeving dat procedures binnen de overheid kan versnellen. Dat eindeloos vertragen soms niet meer mogelijk is, juichen wij zeer toe, maar wij zien nog wel vele voetangels en klemmen op de weg van de bestuursrechters bij de toepassing van de bestuurlijke lus. Wij zijn blij dat ook de PvdA en vooral de lokale bestuurders van de PvdA wakker zijn geworden. Ook zij vinden dat het zo niet langer kan. De VVD verwacht echter ook geen wonderen van dit wetsvoorstel. Wij zullen de weerbarstige praktijk moeten afwachten. De indieners hebben zich niet willen storten op een internationale vergelijking met andere West-Europese landen. Dat is te betreuren, want men had naar ons inzicht best wel kunnen leren van good en bad practices in het buitenlandse bestuursrecht. ″In veel andere landen″, zegt men wel eens, een beetje met de woorden van indiener Koopman, ″rijdt het allemaal wel op het asfalt. Hoe kan dat toch?″ Het ontbreken van die internationale rechtsvergelijking maakt de evaluatie van de wet achteraf zeer noodzakelijk. Als een en ander in de praktijk al niet al te veel voorstelt, moet dat snel worden geconstateerd.
De burger bestaat niet. Niet alleen de burger die zich verzet, heeft een belang, maar ook de burger die zich conformeert aan een besluit. Dat zijn er heel veel meer, maar ze zijn vaak geen lid van de SP, zeg ik tegen de heer De Wit. Naar de laatste burger heeft de politiek veel te lang niet omgekeken.
De heer De Wit (SP) (p. 4376): Wij hebben meer zetels dan de fractie van de heer Teeven.
De heer Teeven (VVD) (p. 4376): Nog wel, maar in de peilingen al niet meer volgens mij.
De heer De Wit (SP) (p. 4376): De heer Teeven heeft er vertrouwen in dat de rechter het allemaal goed doet. Even een voorbeeld. Eerst wordt besloten de vergunning te weigeren, maar in beroep wordt de vergunning verleend. Niemand heeft bezwaar ingediend. Wat staat er op dit punt in het wetsvoorstel? Hoe moet de rechter dit oplossen?
De heer Teeven (VVD) (p. 4376): Dit wetsvoorstel geeft geen dwingend recht. Een rechter kan een kwestie op de oude manier, zoals het nu gaat, terug verwijzen naar het bestuursorgaan. Dan moet opnieuw een besluit worden genomen. Wij weten het niet, want de bestuursrechters zijn niet geraadpleegd, maar ik verwacht dat, als een bestuursrechter constateert dat het bestuursorgaan een totaal ander materieel besluit zal nemen – in de loop van de procedure kun je dat verwachten – hij geen gebruik zal maken van deze bestuurlijke lus.
De heer De Wit (SP) (p. 4376): Met andere woorden, op basis van dit voorbeeld zegt de heer Teeven dat de rechter het geval dat in eerste instantie geen vergunning wordt verleend maar naderhand wel, na toepassing van de bestuurlijke lus als een nieuwe situatie moet zijn, waarna er wel degelijk van voren af aan moet worden begonnen.
De heer Teeven (VVD) (p. 4376): Dit is niet helemaal wat ik probeerde te zeggen. Als er een totaal ander materieel besluit wordt genomen – de heer De Wit heeft daarvan in zijn inbreng zelf een aantal voorbeelden genoemd – en de bestuursrechter dat op een bepaald vroeg moment in de procedure al verwacht, zal hij naar de verwachting van onze fractie geen gebruikmaken van dit middel. Dit is ook niet de bedoeling geweest van de indieners. Zij zeggen nadrukkelijk dat dit niet de bedoeling is van het wetsvoorstel.
De heer De Wit (SP) (p. 4376): Jawel. Uit de toelichting en de nota naar aanleiding van het verslag, maar ook uit wat hierover in de literatuur wordt gezegd, blijkt juist dat men vindt dat ook in een dergelijke situatie belanghebbenden op de een of andere manier in de gelegenheid dienen te worden gesteld om bezwaar of wat dan ook te maken. Hoe dat moet gaan, wordt echter niet duidelijk. Vindt de heer Teeven dat dit ook zou moeten, of ligt de zaak voor hem duidelijk: als er materieel een nieuwe situatie is, zou de rechter het niet moeten doen?
De heer Teeven (VVD) (p. 4376): Dat ligt heel casuïstisch. Het hangt echt van de situatie af. Er zal een aantal situaties zijn, materieel gezien, waarin de bestuursrechter geen gebruik zal maken van deze bestuurlijke lus. Ik kan me heel goed voorstellen dat hij dit nog steeds niet zal doen. Er zijn echter ook situaties denkbaar waarin hij het wel zal doen. Dan is de vraag of het gebrek aan rechtsbescherming dat de heer De Wit meent te onderkennen, in de praktijk een groot bezwaar zal blijken. Evenals de heer De Wit vinden wij het wel jammer dat de Raad voor de rechtspraak op dit punt niet wat uitvoeriger is geconsulteerd. Dat is ook de kritiek van onze fractie op wat de indieners op dit punt hebben gedaan.
De heer De Wit (SP) (p. 4376): Neem het voorbeeld van de boer dat ik gaf. Aanvankelijk kreeg hij een vergunning en na toepassing van de lus niet meer. Deze man is nog nooit in beeld geweest, noch bij de aanvankelijke toekenning door de gemeente, noch later. Na toepassing van de bestuurlijke lus wordt hij opeens bij de rechtbank geconfronteerd met het feit dat hij de vergunning niet krijgt. Hoe moet dat dan op basis van de wet?
De heer Teeven (VVD) (p. 4376): De heer De Wit gaat er een beetje van uit dat de persoon die belanghebbende is, op geen enkel moment op de hoogte is van de procedure die wordt gevoerd. Ik denk dat dat niet zo is. Als je belang hebt bij een bepaald besluit, vergewis je je er steeds van dat je op de hoogte bent van wat er gebeurt. ©
Mevrouw Van Vroonhoven-Kok (CDA) (p. 4376-4377): Voorzitter. Namens de CDA-fractie maak ook ik de indieners welgemeende complimenten met het initiatief waardoor zij hier nu met zijn drieën zitten. Het probleem dat zij willen aanpakken, is geen nicheprobleem. Het is geen klein wetsvoorstel. Dit zeg ik mede tegen de mensen die de indieners ondersteund hebben. De indieners hebben een algemene, gedeelde irritatie weten te tackelen. ″Irritatie″ is waarschijnlijk nog te zwak uitgedrukt. Het obsessief traineren door een enkeling van belangrijke infraprojecten kan de samenleving niet alleen economisch maar ook maatschappelijk flink schaden. Natuurlijk, bestuurlijke besluiten dienen zorgvuldig te worden genomen, vooral als het gaat om enorm grote belangen, zoals rond nieuwe wegen of wegverbredingen. Natuurlijk moeten belanghebbenden ook het recht hebben om tegen beslissingen van de overheid in het geweer te komen. Maar laat zo’n juridische strijd niet onnodig lang duren. Laat het conflict zich concentreren op de inhoud en niet op allerlei formele rafelranden van het besluit. Juridisch getraineer, zo zeg ik mede tegen de minister, legt een onevenredige druk op het rechterlijke systeem. Vooral moeten wij proberen de mogelijkheid tegen te houden dat een enkeling belangrijke besluiten van algemeen belang, die onze economie, onze leefbaarheid en onze bereikbaarheid raken, vertraagt. Daarbij staat voor ons voorop dat de goedwillende burger niet belemmerd wordt in zijn rechten. Ik ga nu concreter in op het wetsvoorstel. De indieners zijn niet over één nacht ijs gegaan. Dat is voor ons heel belangrijk bij de beoordeling van dit wetsvoorstel. Wat zij bedacht hebben, is niet nieuw. Al jarenlang wordt gesproken over de mogelijkheden van de bestuurlijke lus. Al in 1994 werd in de bestuursrechtspraktijk gesproken over deze mogelijkheden. In 2004 heeft de Kamer hierover ook een motie aangenomen; de heer De Wit haalde dat al aan. Ook is de mogelijkheid van de bestuurlijke lus al aan bod gekomen bij de behandeling van het voorontwerp voor de herziening van de bestuursprocedure. Op het departement wordt blijkbaar ook getrokken aan de bestuurlijke lus. Onlangs nog noemde de minister het voorliggende wetsvoorstel een voorbeeld van hoe je de rechtspraak efficiënter kan maken. Kan hieruit worden opgemaakt dat de minister de gedachte en de formulering van het wetsvoorstel volledig ondersteunt? Ligt het in de rede dat de minister een gelijkluidende bestuurlijke lus in de nieuwe bestuurswet had willen opnemen? Wij gaan er in ieder geval van uit dat dit het geval is.
Gezien het grote maatschappelijke draagvlak en het fiat van de Raad van State, pleit de CDA-fractie voor een snelle invoering van het wetsvoorstel. De stap die wij zetten is wel degelijk principieel. Wij hebben daarom nog een tweetal vragen en opmerkingen, waarmee wij zeker willen stellen dat de indieners zich bewust zijn van de grootte van de stap die wij zetten. Indieners hebben namelijk heel heldere motieven om het wetsvoorstel te schrijven. Ik begrijp hun frustraties ook wel door de terreinen waarover hun woordvoerderschap zich uitstrekt. Wegen moeten worden aangelegd. Nederland mag niet dichtslibben. Bereikbaarheid is een groot goed, waarmee miljarden zijn gemoeid. Toch vraag ik ook begrip voor de andere kant van het verhaal. Bestuursrecht is geschreven om de burger te beschermen tegen de almachtige overheid. Nu lijkt het bestuursrecht gebruikt te worden om de overheid een extra instrument in handen te geven richting diezelfde burger. Daarom vinden wij de vraag terecht waarom aan het bestuur wel de mogelijkheid wordt geboden om kleine zaken te wijzigen of te verbeteren, maar aan de gewone burger niet. Ik noem als voorbeeld iemand die een nieuwe dakkapel wil. Zijn aanvraag heeft hij echter niet helemaal conform de bestuursrechtelijke vereisten ingediend. Het is lastig om uit te leggen dat geen wederkerigheid is ingebouwd in het systeem, op grond waarvan zo iemand, een goedwillende burger, zou kunnen worden geholpen. Je moet bedenken dat de burger juridisch vaak minder goed toegerust is dan een bestuursorgaan. Deze vraag is aan de orde geweest bij de schriftelijke ronde.
De indieners vinden dat deze vraag in een breder verband moet worden besproken. Vinden zij eigenlijk ook dat aan de burger hetzelfde recht moet worden gegeven als aan de bestuursorganen? Vinden ook zij dat er sprake zou moeten zijn van deze wederkerigheid? In het bestuursrecht worden burgers beschermd tegen de overheid. Het kan toch niet zo zijn dat de indieners vinden dat deze equality of arms in dit geval niet geboden zou moeten worden? Aangezien de indieners waarschijnlijk zullen zeggen dat dit hun boekje te buiten gaat, vraag ik de minister hoe hij hierin staat. Het is duidelijk dat het wetsvoorstel is gericht op het bestuursrecht in de wegenbouw. Toch gaat het wetsvoorstel verder. Het beslaat alle bestuursrechtterreinen, niet omdat het bij de andere hoeken net zo noodzakelijk is als bij de wegenbouw, maar omdat de bestuurlijke lus zich niet verzet tegen gebruik op andere terreinen, zo schrijven de indieners. Daaruit blijkt volgens ons weinig ambitie. Dit overtuigt ons in ieder geval nog niet van de noodzaak voor deze bredere aanpak. Kunnen de indieners op dit punt een nadere toelichting geven? Op dit moment bestaat de bestuurlijke lus al in een aantal specifieke wetten. Nu krijgen wij de algemene bestuurlijke lus. Eigenlijk is iedereen het erover eens dat het, ook met het oog op de transparantie, goed is dat de nota van wijziging nu voorligt, waaruit blijkt dat wij inderdaad de oude bestuurlijke lussen kunnen schrappen of weghalen. Voor ons is het ongelooflijk belangrijk dat dit één op één gaat. Wij zien dat dit best een ingewikkelde klus moet zijn geweest. Wij vragen de indieners en de minister om ons te garanderen dat geen gevallen tussen wal en schip terechtkomen.
Ik wens de indieners en hun ondersteuners heel veel sterkte bij de uitwerking van het wetsvoorstel.
De heer De Wit (SP) (p. 4377): Ziet mevrouw Van Vroonhoven dat de toepassing van de bestuurlijke lus volgens het voorliggende wetsvoorstel het risico in zich draagt dat sommige mensen niet of pas in een heel laat stadium iets kunnen doen waarvoor zij normaal gesproken een hele fase zouden kunnen doorlopen van bezwaren, beroep, hoger beroep enz.? Mensen die gerechtvaardigde bezwaren hebben tegen een plan, voorstel of vergunning, vallen dus tussen wal en schip.
Mevrouw Van Vroonhoven-Kok (CDA) (p. 4377): Doelt de heer De Wit hiermee op de nieuwe bestuurlijke lus of op de oude bestuurlijke lus?
De heer De Wit (SP) (p. 4377): Ik heb het over dit voorstel. Alleen met de formulering ben ik het niet helemaal eens. Laat ik het heel concreet zeggen. Als het mogelijk is om na een aanvankelijke weigering wel een vergunning te krijgen, door toepassing van een bestuurlijke lus, zijn er dus mensen die nooit bezwaar hebben kunnen maken. Hoe moeten wij dat oplossen? Vindt mevrouw Van Vroonhoven dat er dan een nieuwe situatie is ontstaan, waarin de rechter eigenlijk de normale procedure zou moeten volgen? De heer Teeven lijkt hiernaar te neigen. Of vindt mevrouw Van Vroonhoven dat op de een of andere manier gerommeld moet worden, zodat die mensen toch nog ergens iets kunnen zeggen, al was het maar in hoger beroep?
Mevrouw Van Vroonhoven-Kok (CDA) (p. 4377): Ik ben het niet helemaal met u eens dat de belanghebbende of burger voor een compleet nieuw feit komt te staan. Net als in de huidige situatie, wordt bij de nieuwe bestuurlijke lus van mensen toch wel verwacht dat zij in de gaten houden wat er om hen heen gebeurt. Je kunt immers niet ruiken of bomen worden gekapt; dat moet je toch zelf blijven onderzoeken. Het is ontzettend belangrijk dat je die plaatselijke krant blijft lezen en dat je let op wat er op bestuursrechtelijk vlak allemaal gebeurt. Ik zie niet precies het verschil tussen straks en nu. Voor mij ziet de bestuurlijke lus althans niet daar op.
De heer De Wit (SP) (p. 4377): Dat is dan duidelijk. U doelt namelijk op de situatie dat op het moment dat de vergunning is geweigerd, een omwonende of vereniging die zich met een speciaal terrein of gebied bezighoudt, stelt geen bezwaar te hoeven indienen.
Mevrouw Van Vroonhoven-Kok (CDA) (p. 4377): Misschien …
De heer De Wit (SP) (p. 4377): Dan wordt dus, na toepassing van de bestuurlijke lus, een heel nieuwe situatie gecreëerd.
Mevrouw Van Vroonhoven-Kok (CDA) (p. 4377-4378): Ik begrijp dat dit u hoog zit en ik begrijp ook waarom. Zou het misschien iets kunnen zijn om in een dergelijk geval de bestuursrechter te vragen dat op het moment hij zo’n beslissing neemt, hij de eerdere belanghebbende uitdrukkelijk daarbij betrekt?
©
De heer Heerts (PvdA) (p. 4378): Voorzitter. Vandaag behandelen wij een initiatiefwetsvoorstel van drie gewaardeerde, maar ook pragmatische, collega’s. Ook mijn fractie complimenteert hen uiteraard met de indiening van dit voorstel, dat onnodige traagheid in de besluitvorming moet voorkomen. Mijn fractie steunt dat. Wegen moeten kunnen worden aangelegd zonder al te veel onnodig gedoe, zo moeten de indieners hebben gedacht, daarbij verwijzend naar het voorbeeld van de A4. Over die weg moeten immers burgers kunnen rijden; overigens bestaat volgens deze leden ″de burger″ niet, maar dat terzijde. In zekere zin kwam mij bij de voorbereiding voor dit debat de gedachte op dat dit toch ook drie asfaltrakkers moeten zijn. Het initiatiefwetsvoorstel draagt bij aan het voorkomen van onnodige traagheid van besluitvorming. Na de uitvoerige beantwoording van de schriftelijke vragen heb ik geen vragen meer die de kern van het wetsvoorstel raken. Ik wil deze plenaire behandeling niet gebruiken om voort te borduren op min of meer juridische kwesties – die zijn al in de schriftelijke ronde aan de orde geweest of in wetenschappelijke kring – maar met het oog op de toekomst wil ik wel antwoord op een aantal vragen. Tegen de heer Teeven zeg ik dat wij niet wakker hoeven te worden, want de PvdA is altijd wakker! Hij hoeft zich daar helemaal geen zorgen over te maken. Ik zal mijn fractie adviseren dit wetsvoorstel te steunen. Wij zien de bestuurlijke lus als een nuttig, extra instrument voor de rechter, naast de hem al ter beschikking staande instrumenten. Ik duid daarbij op de mogelijkheid van een rechter om de rechtsgevolgen van een vernietigd besluit in stand te laten of om zelf in een zaak te voorzien. De indieners van dit initiatiefwetsvoorstel gaan niet echt in op de vraag van mijn fractie waarom de rechter laatstgenoemde instrumenten in de praktijk zo weinig gebruikt. Bovendien zou volgens de indieners het antwoord op die vraag 14 te weinig toegevoegde waarde hebben voor hun voorstel. De indieners zien de genoemde bestaande instrumenten niet als alternatief voor hun eigen voorstel. In dit verband schrijven zij in het antwoord op vraag 15 dat ook al zou de bestuursrechter de hem ter beschikking staande instrumenten wel gebruiken, het de wetgever vrij staat om daar een nieuw instrument, in casu de bestuurlijke lus, aan toe te voegen. Ook al zie ik de toegevoegde waarde van de bestuurlijke lus, toch vind ik dat de indieners zich met hun antwoord over het niet-gebruiken van andere instrumenten zich er wat al te gemakkelijk van af hebben gemaakt. Ik blijf benieuwd waarom de rechter bestaande instrumenten, die kunnen dienen tot een finale afdoening, niet gebruiken. Ik wil dus toch graag daarop nog een toelichting vernemen, vooral om erachter te kunnen komen waarom de indieners denken dat de rechter het nieuwe instrument van de bestuurlijke lus wel gaat gebruiken. De rechter is immers evenmin verplicht dat te gebruiken en kan dus evengoed kiezen voor een kale vernietiging van het omstreden besluit. Dan ligt er dus wel weer een mooi stukje wetgeving, maar als het niet wordt gebruikt, hebben wij er niets aan.
De indieners verwijzen naar een evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht die over een aantal jaren moet plaatsvinden. Ik vraag de minister wat dat betekent, want ″een aantal jaren″ is nogal een rekbaar begrip. Mijn fractie hecht eraan dat de Kamer op een gegeven moment de bestaande instrumenten kan evalueren. Dan kan ook gekeken worden naar het niet-gebruik van bestaande instrumenten. Dat kan natuurlijk dan geen kwaad, maar iets meer reflectie van de indieners op de vraag waarom nieuwe instrumenten nodig zijn, lijkt op zijn plaats, te meer omdat de indieners er ook geen blijk van geven dat zij weten of er in andere landen al praktijkervaring is opgedaan met instrumenten zoals de bestuurlijke lus. Naar aanleiding van de vraag van onze fractie in de schriftelijke ronde of er in andere landen al iets bestaat wat op de bestuurlijke lus lijkt, kregen wij als antwoord dat de indieners geen onderzoek hebben gedaan, omdat dit te tijdrovend zou zijn. Daar spreekt natuurlijk het pragmatische ten volle uit! Wij hebben echter niet om een diepgravend rechtsvergelijkend onderzoek gevraagd, maar gingen ervan uit dat de indieners, naar wij weten gesteund door eminente bestuursrechtgeleerden, toch wel enig inzicht zouden kunnen bieden in hoe er internationaal tegen deze problematiek wordt aangekeken. Ik neem tenminste aan dat ook in andere landen min of meer moeizaam tot stand gekomen besluiten door een bestuursrechter worden beoordeeld en in sommige gevallen terug naar af worden verwezen. Lossen de Belgen, de Fransen en de Duitsers dan dit probleem zo wezenlijk anders op en, zo ja, hoe?
Hoewel natuurlijk rechtsstelsels zelden een-op-een vergelijkbaar zijn, neem ik aan dat ook in het bestuursrecht weleens over de grenzen heen wordt gekeken en dat snel en doeltreffend iets over deze problematiek in gemakkelijke en toegankelijke literatuur is te vinden. Of is de oplossing die de indieners hebben gevonden uniek en gaat die navolging krijgen buiten Nederland? Daarin zou de minister dan weer een rol kunnen spelen. Dit wetsvoorstel gaat natuurlijk vooral over de wegen, maar er is een relatie met andere terreinen. De indieners schrijven daarover in de nieuwe memorie van toelichting dat die besluiten ook gevolgen kunnen hebben voor bijvoorbeeld de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen en andere aanspraken, zoals een gehandicaptenparkeerkaart en dergelijke besluiten bij uitkeringen. Kunnen de indieners enkele voorbeelden geven? Dat zou heel interessant kunnen zijn, natuurlijk zonder dat wij de rechten van burgers aantasten, zeg ik alvast tegen de heer De Wit.
Zoals de indieners zelf al zeggen, vult de bestuurlijke lus de gereedschapskist van de bestuursrechter aan. Om misverstanden te voorkomen: bestuursrechters zijn natuurlijk geen sukkels. Wij hebben bestuursrechters zeer hoog zitten en hebben alle vertrouwen in hen. Dat was in die zin dus volstrekt figuurlijk bedoeld. Zij moeten wel handelen in het belang van alle belanghebbenden, en dat kunnen soms ook andere burgers zijn dan de burgers die bezwaar maken. Wij wensen de indieners tot slot veel succes met de beantwoording. Wij hebben de overtuiging dat zij hier een nieuw lusje aan het bestuursrecht toevoegen dat uiteindelijk, naar wij hopen, meerwaarde heeft voor het hele land.
De heer De Wit (SP) (p. 4378-4379): U zei aan het begin van uw betoog Van Vroonhoven-Kok dat alle juridische aspecten voldoende behandeld waren in de voorbereiding van het wetsvoorstel. Vindt u dat de rechtsbescherming voldoende gewaarborgd is, met name bij besluiten die heel duidelijk afwijken van een eerder besluit, bijvoorbeeld, weigering vergunning wordt verlening vergunning of omgekeerd?
De heer Heerts (PvdA) (p. 4379): Volmondig ja.
De heer De Wit (SP) (p. 4379): Wat moet dan die boer doen als hij aanvankelijk een vergunning krijgt voor een schuur – zo breed is het wetsvoorstel – terwijl die later weer wordt ontzegt? In het wetsvoorstel is daar geen enkele voorziening voor.
De heer Heerts (PvdA) (p. 4379): Daar geloof ik niets van.
De heer De Wit (SP) (p. 4379): Waar staat die dan?
De heer Heerts (PvdA) (p. 4379): U doet nu net alsof die boer dat hele proces niet meekrijgt. Ik heb er echt vertrouwen in dat de rechters de belangen van die boer wel degelijk laten meewegen gedurende het hele proces.
De heer De Wit (SP) (p. 4379): Hoe moet dat dan? Die boer heeft niet bezwaar aangetekend, want hij kreeg de vergunning, maar opeens wordt die geweigerd. Dan komt die boer bij de rechter of bij de Raad van State. Dan heeft hij twee instanties gemist. Hoe moet dat dan? Wat moet die boer dan doen?
De heer Heerts (PvdA) (p. 4379): Ik volg de discussie natuurlijk al een tijdje en ik proef wel waar u naartoe wilt. Ik zeg echter volmondig: ja. Ik zie niet in dat belangen worden aangetast. Misschien zijn er burgers die er belang bij hebben dat deze boer iets niet krijgt, maar ik ga ervan uit dat de rechter dat betrekt bij de afweging. Natuurlijk zijn er slechte voorbeelden, maar in beginsel nemen al onze bestuursorganen het juiste besluit. Daar ga ik van uit.
De heer De Wit (SP) (p. 4379): Maar wat is er dan op tegen om een meer duidelijke regeling te treffen, zoals gebeurt met de amendementen die ik voorstel? Je kunt zeggen: als mensen onevenredig in hun belangen worden geschaad, moet de rechter dat bij zijn afweging betrekken. Daarover gaan die drie amendementen. Dus je kunt niet zomaar de voorbereidingsprocedure uitschakelen. Op dat punt ben ik het eens met de heer Teeven. Als het duidelijk om nieuwe besluiten gaat, moet je dus niet te werk gaan als is aangegeven. Wat vindt u daarvan? Waarom zou je alles moeten overlaten aan de rechter? Wij maken de wet en wij kunnen met amendering van dit voorstel ervoor zorgen dat de regeling duidelijker en beter wordt geformuleerd.
De heer Heerts (PvdA) (p. 4379): Uw amendementen heb ik gezien. Mij lijkt dat wij het er daarmee niet eenvoudiger op maken. Ik heb zojuist bewust gevraagd naar de evaluatie. Ik heb dat gedaan omdat straks zou kunnen blijken dat het voorstel rechten aantast. Dan komen wij hierop terug. Echter, ik heb nu niet het signaal dat het rechten aantast. Sterker, het bevordert de werking van een aantal elementen van bestuursorganen, zodat besluiten kunnen worden uitgevoerd. Dus ik ben er niet op voorhand van overtuigd dat het voorstel een negatieve uitwerking heeft.
De heer De Wit (SP) (p. 4379): Ik wijs dan ook op hetgeen u met uw inleiding zei. U kwam zelfs in mijn buurt toen u sprak over een Gordiaanse knoop.
De heer Heerts (PvdA) (p. 4379): Nee, die term heb ik niet gebruikt.
De heer De Wit (SP) (p. 4379): Sorry, die was van de heer Teeven.
De heer Heerts (PvdA) (p. 4379): En als ik in uw buurt kom, zeg ik dat echt wel.
De heer De Wit (SP) (p. 4379): Maar wat is erop tegen om een betere en meer duidelijke regeling te treffen, zodat de derde belanghebbende en de betrokkenen beter weten waar zij aan toe zijn bij toepassing van de lus?
De heer Heerts (PvdA) (p. 4379): Ik ben niet op voorhand tegen verduidelijking, maar ik wil eerst het oordeel van de indieners daarover.
©
De heer De Roon (PVV) (p. 4379-4380): Voorzitter. Enkele flinke tegenvallers voor bouwend Nederland – denk aan de vernietiging van het besluit tot verbreding van de A4 bij Leiderdorp – hebben vaart gezet achter het inwilligen van de wens om de bestuurlijke lus snel wettelijk te regelen. Deze tegenvallers hebben duidelijk gemaakt dat er soms problemen zijn om met een plan tot uitvoering te geraken. De belemmering van de mobiliteit op de weg, het dagelijks ontstaan van files door knelpunten in het wegennet, vormt een probleem en er dient dus snel gebouwd te worden, uiteraard met inachtneming van de grenzen die de wet stelt.
Mijn fractie is van mening dat het wetsvoorstel dat nu voor ons ligt, kan bijdragen aan het oplossen van dit soort knelpunten en nodeloze vertraging bij gerechtelijke procedures zal kunnen helpen voorkomen. Het biedt bestuursorganen de gelegenheid om hun fouten op eenvoudige wijze te herstellen en het zal leiden tot versnelling van procedures en kostbare tijdwinst opleveren. Het effectief beslechten van geschillen is gunstig voor de burgers, de ondernemingen in ons land, de overheid en voor anderen die de uitkomst van een procedure nodig hebben om verder te kunnen. Een wettelijk vastgelegde procedure geeft partijen ook beter inzicht in de gang van zaken en het gebruik van de lus wordt voor de buitenwereld kenbaar en controleerbaar, doordat er een openbare tussenuitspraak voor nodig is.
De Partij voor de Vrijheid staat in beginsel dan ook positief tegenover dit wetsvoorstel, maar ik heb nog wel een paar kanttekeningen. Ik nodig de indieners graag uit om daarop te reageren.
Versnelling en tijdwinst zijn natuurlijk niet alles, men dient ook oog te hebben voor zorgvuldigheid en voor een eerlijke rechtsgang en een evenwichtige situatie. Ik kan mij zo voorstellen dat het voor de burger zonder professionele rechtsbijstand moeilijk te verkroppen is dat de rechter de helpende hand biedt aan de tegenpartij, het bestuur. Stel je voor: je gaat in beroep tegen een besluit omdat je een klacht hebt. Die klacht blijkt op enig moment terecht te zijn. De rechter geeft u gelijk, het is een fout besluit en het moet worden vernietigd. Vervolgens geeft de rechter de tegenpartij dan de kans het gebrek te herstellen en legt hij het bestuur ook nog eens uit hoe het dat moet doen. Op deze manier ziet het bestuursprocesrecht er nogal onevenwichtig uit. Dat beeld kan in ieder geval ontstaan bij de burger. Daarom is ook voor mij de vraag waarom in het wetsvoorstel niet een herstelmogelijkheid voor burgers wordt geboden. Die vraag stel ik uiteraard niet alleen aan de indieners, maar ook aan de minister. Als dit wetsvoorstel wordt aangenomen, ziet de minister dan aanleiding zelf in actie te komen om die onevenwichtigheid te herstellen en om burgers meer mogelijkheden van herstel te bieden in de procedures? Hoe denken de indieners eigenlijk over blunderend bestuur? Ik zal dat toelichten. Ik doel daarmee op een bestuur dat na de toepassing van een bestuurlijke lus, ondanks de aanwijzingen van de rechter, de geconstateerde fout toch niet goed herstelt. Bent u van mening dat zij daarna nog een kans moeten krijgen? Zou één kans niet genoeg moeten zijn en moet het daarna niet afgelopen zijn? Ik krijg hier graag een reactie op.
Ik wil ook een vraag stellen over ″bestuurlijke luiheid″. Zou het zo kunnen zijn, indieners van dit initiatiefwetsvoorstel, dat het bestaan van de bestuurlijke lus zou kunnen leiden tot een zekere luiheid bij het bestuur? Als een bestuur een bestuursbesluit aan het voorbereiden is en op een moeilijk punt komt, zou het kunnen gaan denken: wij gaan daar niet al te veel tijd in investeren door daarover na te denken en daarop te studeren; wij schrijven maar wat op en dan horen wij, als er iemand in het geweer komt, straks wel van de bestuursrechter hoe wij dat moeilijke probleem moeten oplossen. Mijn vraag aan de indieners is: denkt u dat zich zoiets in ons land zou kunnen voordoen? Als dat het geval is, zou er dan iets voor te zeggen zijn om de burger die in het geweer komt tegen een bestuursbesluit dat via de bestuurlijke lus wordt gecorrigeerd, daarvoor te compenseren, al was het maar voor zijn proceskosten? Die compensatie komt dan uiteraard ten laste van het bestuursorgaan dat een beetje lui is geweest. Ik heb nog vraag over de toelichting op de onderdelen A tot en met D in de nota van wijziging die ons twee dagen geleden nog is voorgelegd. Het gaat daarbij over het herstel van een bevoegdheidsgebrek in een tussenuitspraak. Ik wil graag helderheid over de volgende zin: ″Immers, als blijkt dat het bestreden besluit niet door het daartoe bevoegde bestuursorgaan is genomen, moet het gebrek worden hersteld door een ander bestuursorgaan dan het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen.″ Ik denk dat bedoeld wordt: moet het gebrek kunnen worden hersteld door een ander bestuursorgaan. Ik wil daar graag absolute zekerheid over.
De algemene beraadslaging wordt geschorst.
De voorzitter (p. 4380): Ik dank de leden voor hun inbreng. Ik wens de initiatiefnemers en hun adviseurs veel inspiratie toe bij het voorbereiden van hun antwoord. Wij vervolgen de behandeling van dit wetsvoorstel op een nader te bepalen moment. De vergadering wordt van 16.37 uur tot 17.00 uur geschorst.

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:
– het voorstel van wet van de leden Vermeij, Koopmans en Neppérus tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling voor herstel van gebreken in een besluit hangende beroep bij de bestuursrechter (Wet bestuurlijke lus Awb) (31352). (Zie vergadering van 12 februari 2009.)
De voorzitter (p. 4767): Ik heb vorige keer al gezegd dat het heel bijzonder is om de minister in een adviserende rol te zien en de Kamerleden in een hoofdrol, namelijk die van initiatiefnemer. Zo kunnen zij ook eens meemaken hoe dat is. Wij vervolgen met het antwoord van de initiatiefnemers in eerste termijn. Uit hun opstelling leid ik af dat ik daarvoor als eerste het woord mag geven aan mevrouw Vermeij. De initiatiefnemers bepalen daarna welke volgorde zij hanteren. De leden van de Kamer kunnen natuurlijk interrumperen, zij het met mate. U kent mij.
De algemene beraadslaging wordt hervat.
©
Mevrouw Vermeij (p. 4767): Mevrouw de voorzitter. Dank u wel. Het is voor mij de eerste keer dat ik als initiatiefnemer op deze plaats mag staan. Het is een bijzondere ervaring. De initiatiefnemers danken de Kamerleden voor hun inbreng en vragen en voor hun positieve – kritisch positieve – grondhouding ten aanzien van ons initiatiefwetsvoorstel. Er zijn niettemin veel vragen gesteld en wij zullen proberen om op al die vragen antwoord te geven. Ik wil eerst stilstaan bij de vraag wat ons heeft gedreven. Onze drijfveer is dat tussen besluit en uitvoering complexe technische regels staan en bovendien procesrecht dat het doorhakken van knopen enorm bemoeilijkt. Volgens mij bestaat hierover in dit huis globaal wel overeenstemming.Een van de leden typeerde ons als asfaltrakkers. Wij zullen dit niet ontkennen, ook al houd ik ook veel van het spoor. De asfaltrakkers achter deze tafel houden van de uitvoering, ook als het om spoorwegen en huizen gaat, mijnheer Heerts. Wij zien met de Kamer dat dit niet eenvoudig is. Haar en onze ervaring met de weerbarstige praktijk van de uitvoering van grote bouw- en infraprojecten heeft geleid tot het zoeken naar mogelijkheden tot versnelling van procedures in het regelwoud. De bestuursrechter kan vandaag de dag niet veel als tijdens de beroepsprocedure gebreken aan het licht zijn gekomen. Hij wordt dan gedwongen om een besluit te vernietigen en niet anders dan dat. Met als gevolg dat de overheid – het bestuursorgaan – opnieuw de hele besluitvormingsprocedure moet doorlopen. Wij weten wat de gevolgen daarvan zijn: grote vertraging, extra kosten en maatschappelijke irritatie. Niet alleen bestuurders raken geïrriteerd, maar ook en juist de gewone mensen, omwonenden die wachten op een nieuw huis, stadsbewoners die wachten op de realisatie van een nieuw centrum of de automobilisten die dagelijks in de file staan.
Los van het feit dat de overheid haar werk goed moet doen, kennen wij in het procesrecht geen mogelijkheid om lopende de rit van een beroep- of bezwaarprocedure een besluit beter te maken. Dit initiatief gaat vooral over mensen. Zoals bekend doen wij met dit initiatief niets af aan het fundamentele recht van een ieder om bezwaar of beroep aan te tekenen tegen een besluit. Aan de andere kant vergeten wij wel eens dat achter besluiten mensen staan die snel duidelijkheid willen, of dit nu vergunninghouders zijn, mensen die een huis hebben gekocht of een bedrijf willen beginnen of mensen die noodzakelijkerwijs elke dag op de weg zitten. Net zo min als degene die bezwaar maakt, kiezen zij vrijwillig voor jarenlang slepende procedures waarin maar steeds geen knopen worden doorgehakt.
De suggestie van enkele leden dat wij aan de weegschaal tussen bestuursorgaan en belanghebbenden gaan hangen, houden wij verre van ons. Wij geloven in de oprechtheid van alle betrokkenen die er natuurlijk meer aan hebben als een gebrek in welk besluit dan ook, snel wordt hersteld. Het probleem van inefficiënte beroepsprocedures en jarenlange procedures doet zich echt niet alleen voor bij heel grote projecten. Ook relatief kleine bouwplannen kunnen onderwerp zijn van jarenlang soebatten waarbij pas na lezing van de einduitspraak van de bestuursrechter duidelijkheid ontstaat over de noodzaak om het besluit te herstellen of opnieuw te formuleren. En nogmaals, niemand heeft baat bij jarenlange procedures: de bezwaarmaker niet, de vergunninghouder niet en de bestuursrechter uiteindelijk ook niet; diens imago is door de jaren heen immers ook niet beter geworden.
Aanvankelijk, toen wij aan dit voorstel begonnen, wisten wij niet dat vele bestuursrechtjuristen een toepassing zien in de sociale zekerheid. Dit werd ons duidelijk na een bijeenkomst van bestuursrechtjuristen over de bestuurlijke lus. Ook in de sociale zekerheid wordt vaak veel te lang geprocedeerd en blijkt pas aan het eind, bij het besluit, een fout die tijdens de rit had kunnen worden hersteld. De bestuurlijke lus kan lange rechtsonzekerheid voorkomen door sneller in zaken te voorzien en dat kan een hoop ellende schelen. Dit alles is in het kort omschreven. Laten we het procesrecht echt effectiever maken. Laten we de rechtszekerheid jegens de overheid een dienst bewijzen, met behoud van aanspraken. De bestuurlijke lus zal ertoe moeten leiden dat mensen in het land eerder duidelijkheid krijgen. Zo krijgen we betere besluiten en boeken we tijdwinst. Dat is goed voor het bestuursorgaan en goed voor het procesrecht, maar vooral goed voor alle mensen in het land, of zij nu belanghebbenden zijn of vergunninghouders.
Dat heeft ons gedreven. Ik geef graag het woord aan mijn collega’s voor het beantwoorden van vragen. Zelf zal ik dat aan het slot ook doen. Ik geef nu graag het woord aan mevrouw Neppérus.
De voorzitter  (p. 4767): Mevrouw Vermeij, als u het niet erg vindt, dan geef ik hier het woord; anders kan ik net zo goed weggaan en dat is ook weer zo sneu. Het woord is aan mevrouw Neppérus.
De heer De Wit (SP) (p. 4767): Voorzitter. Graag stel ik eerst nog even een vraag aan mevrouw Vermeij, over die asfaltrakkers. Het klopt toch dat zij bewust heeft gekozen voor de Algemene wet bestuursrecht? Welnu, die gaat niet over wegen, maar over de overheid in het algemeen, die besluiten moet nemen. Het moet dus een misverstand zijn dat het uitsluitend, of in hoofdzaak, zou gaan om procedures rond het aanleggen van wegen; er zijn immers buitengewoon belangrijke andere procedures. Mevrouw Vermeij noemde zelf de sociale zekerheid, waarin dit ook aan de orde kan zijn. Het lijkt me goed als zij dit misverstand even terugbrengt tot de juiste proporties.
Mevrouw Vermeij (p. 4767): Ik kan de heer De Wit volledig gelijk geven. Vanwege onze portefeuilles komen wij voornamelijk op het terrein van infrastructuur en ruimtelijke ordening, maar op weg naar dit initiatiefwetsvoorstel hebben wij gezien welke interessante toepassingen de bestuurlijke lus ook, of juist, kan hebben op andere terreinen, waarvan de sociale zekerheid zeer belangrijk is. Overigens is de keuze om dit in de Awb te regelen het fraaist: immers, 30 verschillende lussen, in verschillende sectorale wetgeving, zou tot een oerwoud leiden van interpretaties en opvattingen over de wijze van toepassing van de lus.
Mevrouw Van Vroonhoven-Kok (CDA) (p. 4767-4768): Voorzitter. Aan het eind van dit principiële blok ook een principiële vraag van mijn kant. De Algemene wet bestuursrecht is geschreven om de burger te beschermen, maar de initiatiefnemers lijken de overheid ermee een extra instrument in handen te geven. Zijn zij met ons van mening dat, omwille van de gelijkwaardigheid of wederkerigheid, aan de burgers eenzelfde instrument als de bestuurlijke lus zou moeten worden gegeven?
Mevrouw Vermeij (p. 4768): Hier komen wij zeker nog op terug. Bij voorbaat zeg ik u dat juist burgers, of zij nu bezwaar maken of degenen zijn tegen wier vergunning bezwaar wordt gemaakt, er in gelijke mate baat bij hebben wanneer sneller in een besluit wordt voorzien. Ze hebben er ook allen baat bij als dat besluit een goed besluit is. Zoiets probeerde ik net ook duidelijk te maken. Daarvoor is deze wetswijziging bedoeld.
©
Mevrouw Neppérus (p. 4768): Voorzitter. Voor mij is het ook de eerste keer dat ik hier mag staan. Vroeger mocht ik als ambtenaar de antwoorden schrijven voor bewindslieden, tegenwoordig mag ik zelf vragen stellen en nu ga ik vragen van collega’s beantwoorden. Voorzitter. Zowel de heer De Wit als de heer Teeven heeft gevraagd waarom het wetsvoorstel niet aan bestuursrechters is voorgelegd. Daaruit kun je ook een beetje proeven dat wij dat beter wel hadden kunnen doen. Daarom lijkt het mij goed als ik zeg dat het wetsvoorstel toch niet geheel uit de lucht kwam vallen. Het heeft namelijk deel uitgemaakt van het Wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht, de Wab. De adviezen over het gehele voorontwerp zijn voorgelegd aan de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en de Raad voor de Rechtspraak. In die fase zijn zij dus geraadpleegd. Wat wij nu hebben, wijkt daar niet wezenlijk van af. Ik geef toe dat wij het niet apart hebben voorgelegd, maar het is dus wel degelijk eerder aan de orde geweest, want bij deze organisaties zijn ook de administratieve rechters en de bestuursrechters aangesloten. Natuurlijk heeft een aantal bestuursrechters, gedeeltelijk ook op eigen titel, geschreven. We hebben daar kennis van genomen en daar hebben we kanttekeningen bij. Maar anderen, die ook ervaring hebben met dat bestuursrecht, vinden het juist wel goed. Ik heb geen glazen bol en mijn collega’s ook niet, maar wij gaan ervan uit dat het kan werken. De Algemene wet bestuursrecht zal over een paar jaar worden geëvalueerd, gevolgd door een rapportage in 2012 over de jaren 2007-2011. Daarin kan dit worden meegenomen. Wij hebben er vertrouwen in, maar laten wij dit onderdeel dan betrekken bij de evaluatie. Dat lijkt ons verstandig.
De heer Teeven (VVD) (p. 4768): Voorzitter. Ik heb gevraagd of het niet beter zou zijn geweest om er enig zicht op te krijgen in hoeverre er in de praktijk gebruik van zal worden gemaakt. Dat was ook de strekking van de vraag van collega De Wit. Mevrouw Neppérus zegt kennis te hebben genomen van individuele adviezen van bestuursrechters en van andere commentaren, maar onze vraag was juist in hoeverre in de praktijk van dit instrument gebruik zal worden gemaakt. Ik heb eerder de vergelijking gemaakt met een gereedschapskist waar al allerlei materiaal in zat. Kan mevrouw Neppérus daar nog iets over zeggen?
Mevrouw Neppérus (p. 4768-4769): Voorzitter. Wij hebben veel rechters gesproken sinds we met dit wetsvoorstel bezig zijn. Er lopen al proeven; rechters blijken al te kijken hoe kan worden vermeden dat iets helemaal terug naar af moet en er dus geen stappen in de hoofdzaak gezet kunnen worden. Zowel de partij die iets niet wil als de partij die de vergunning heeft afgegeven als een derde moet dan gaan wachten tot weer zoveel rondes voorbij zijn gegaan. In juristenland wordt dat het ″finaliseren″ genoemd. Men wil niet steeds weer helemaal terug moeten naar af voor kleinere dingen, voor vormfouten – hoe belangrijk die ook kunnen zijn – of rekenfouten, maar proberen al eerder in de discussie te komen. Die wens hebben wij heel nadrukkelijk geproefd bij de rechters die wij hebben gesproken. Wij willen proberen wat sneller tot de kern door te dringen. Daar gaat het om en daarbij blijven alle rechterlijke instrumenten overeind, zoals mevrouw Vermeij al zei. Nogmaals, wij hebben het idee dat er behoefte aan is om dat sneller te kunnen doen.
Voorzitter. Er is gesproken over een internationale rechtsvergelijking. De heren Teeven en Heerts hebben daarover gesproken. Alle landen hebben natuurlijk een rechtssysteem maar je ziet wel dat deze vaak heel uiteenlopend zijn. In een vroeger ambtelijk leven heb ik het fiscaal recht in vele landen mogen vergelijken. Daar werd ik niet vrolijk van, want het bleek geheel uiteen te lopen. Je kunt wel iets gaan doen, maar dan zou je het hele systeem moeten gaan vergelijken. In Duitsland is er een bestuurlijke lus geweest, maar die is niet uit de verf gekomen. Dat is ook in artikelen beschreven. In datzelfde Duitsland is de toegang tot de rechter veel minder gemakkelijk dan in Nederland. Als die Duitse rechter echter eenmaal actief is, dan zoekt hij zelf bewijsmateriaal. Dat zit ook niet in ons rechtssysteem. Het kan allemaal worden uitgeschreven, maar ik vraag mij echt af of dat veel toegevoegde waarde heeft. Ik kan mij wel voorstellen dat in het kader van een evaluatie, als ervaring is opgedaan, wordt gekeken hoe het in andere landen gaat. Ik zou mij daar echter niet rijk mee willen rekenen. Het wil nogal eens uiteenlopen en dan moet eigenlijk het hele rechtssysteem worden bekeken, wat een en ander behoorlijk uitgebreid maakt.
De heer Teeven en eigenlijk ook de heer De Wit en de heer Geerts hebben gevraagd of het allemaal echt gebruikt zal worden in de praktijk. Daarmee wordt bijna dat punt van de gereedschapskist aan de orde gesteld.
Wij zien een tendens, ook bij de bestuursrechters zelf, dat eerder tot de hoofdzaak wordt doorgedrongen. De hoofdzaak van bijvoorbeeld het afgeven van een milieuvergunning of het aanleggen van een weg moet uiteraard uiterst zorgvuldig worden behandeld. Iedereen is er evenwel bij gebaat, zowel degene die de vergunning al dan niet heeft verkregen als anderen, die bijvoorbeeld bezwaar hebben gemaakt tegen de verleende vergunning, dat daar snel duidelijkheid over komt, dat er sneller tot de hoofdzaak wordt doorgedrongen. In die zin is het smeerolie om de zaak wat gemakkelijker in gang te krijgen.
Er zijn andere instrumenten; die zitten ook in de huidige wet. De artikelen van de Wet op de inkomstenbelasting kende ik vroeger uit mijn hoofd maar van deze wet zal ik ze erbij moeten zoeken. Het gaat om artikel 8:72, lid 3 en 4. Daar zit wel iets in waarmee een bestuursrechter dwars door allerlei dingen en problemen heen kan zeggen: zo moet het en zo doe ik het. In dat artikel staat echter dat dat slechts op één manier mag. Ik geef een voorbeeld. Aan iemand is een milieuvergunning verleend maar tijdens het onderzoek blijkt dat er onvoldoende hoor en wederhoor heeft plaatsgevonden.
Dat komt wel eens voor. Volgens de huidige wet moet er dan worden toegekend of niet-toegekend. De rechter heeft echter behoefte aan nadere informatie omdat zaken moeten worden uitgezocht. In een dergelijk geval biedt onze bestuurlijke lus ruimte om zaken recht te zetten waarna alsnog de hoofdzaak aan de orde kan komen: is de milieuvergunning al dan niet terecht verleend? Er is door de rechter best geprobeerd om het huidige artikel te gebruiken en dat is ook een aantal malen gelukt. De uitspraak van de lagere rechter hield dan stand bij de Raad van State. Het is echter ook een aantal malen niet gelukt, juist omdat gekozen moest worden tussen a of b terwijl de rechter meer informatie nodig had om die keuze te kunnen maken. Om die reden zeggen wij dat hiermee wel degelijk iets wordt geboden.
Wij moeten afwachten in welke mate het zal worden gebruikt. De meeste beroepen worden gewoon afgewezen, om heel andere redenen, bijvoorbeeld omdat de rechter vindt dat het besluit van de betrokken overheid gewoon goed was. De cijfers leren echter dat in ongeveer een kwart van de beroepen nader onderzoek noodzakelijk wordt geacht. Daar denkt een rechter: hé, hier is wat aan de hand. In dergelijke situaties kan dit een extra instrument zijn. Er zat heel wat in de gereedschapskist, maar naar ons idee moet er nog een stukje bij. Een loodgieter heeft een goede tang nodig, maar ook een rechter heeft goed gereedschap nodig. Wij zullen zien hoe het in de praktijk werkt.
Ik kom bij de vragen van de heer De Roon over de nota van wijziging. Het ging erom dat als het verkeerde orgaan een besluit heeft genomen, de rechter kan besluiten om niet weer bij nul te beginnen, maar tegen het desbetreffende orgaan te zeggen dat het ervoor moet zorgen dat het alsnog goed gebeurt bij het andere orgaan. Daarover bestaat wat verwarring, want wat is nu dat zelfde orgaan? Wij beschouwen dit – en zo is de wetstekst ook bedoeld – als in dezelfde kolom. Als het college van B en W een besluit heeft genomen, terwijl dat besluit had moeten worden genomen door de burgemeester, ligt dat in dezelfde groep. Je stuurt het terug naar het college van B en W en krijgt de uitspraak dat het moet worden hersteld door het goede orgaan, dus de burgemeester. Van niemand gaan dan rechten verloren, er wordt niet onnodig tijd verloren en het juiste orgaan kan het alsnog doen. Als de burgemeester iets heeft gedaan, terwijl dit had moeten worden gedaan door de commissaris van de Koningin of door gedeputeerde staten, krijg je een heel ander verhaal. De rechter zal het betrokken besluit dan gewoon vernietigen. Dan doen wij geen bestuurlijke lus, want het bestuur had het dan beter moeten doen. Over mogelijke luiheid van het bestuur komt mevrouw Vermeij straks nog te spreken. De bedoeling is in ieder geval dat het in dezelfde kolom kan worden hersteld. Daar zit tijdwinst, smeerolie, doordat je niet weer onnodig bij nul begint, maar verder kunt gaan.
De heer De Wit (SP) (p. 4769): In de stukken wordt wel degelijk gesproken van een ander bestuursorgaan. Dat staat in de memorie van toelichting. Neemt mevrouw Neppérus daar afstand van? Moet het inderdaad binnen dezelfde bestuurskolom blijven? Als iets op gemeenteniveau ligt, kan het dus niet in dezelfde procedure naar de provincie gaan?
Mevrouw Neppérus (p. 4769): Ik kan mij voorstellen dat er wat aarzeling kan ontstaan bij het lezen van de toelichting op de nota van wijziging. Zo hebben wij het echter bedoeld.
©
De heer Koopmans (p. 4769-4770): Voorzitter. Voor mij is het bijzonder om hier te staan bij de behandeling van dit initiatiefwetsvoorstel. Dit wetsvoorstel is het gevolg van een motie die in 2004 is ingediend, mede door collega De Krom en ondergetekende. Destijds hebben wij een drietal moties ingediend bij de behandeling van de begroting van het ministerie van VROM, die zijn aangenomen. Eentje daarvan ging over de invoering van fatale termijnen. Het is mooi om te zien dat die fatale termijnen bij de omgevingsvergunning ondertussen in de wet zijn opgenomen. Dezer weken is in de Kamer naar aanleiding van de dienstenrichtlijn ook nog uitgebreid gesproken over een verdere invoering van de lex silencio positivo. Het is dus een mooi moment, ook omdat wij destijds met elkaar hebben gesproken over bezwaar en beroep. Wij hebben ook daarover moties ingediend, die zijn aangenomen. Zij zijn ondertussen in een aantal wetten verwerkt. In het traject van het verbeteren van het bestuursprocesrecht zijn wij nog in afwachting van het wetsvoorstel van de minister van Justitie ter uitvoering van de motie over het relativiteitsvereiste. Wij hopen dit de komende maanden mee te maken. De derde motie die destijds echter is aangenomen, gaat over de bestuurlijke lus. Die heb ik destijds samen met collega De Krom ingediend. Het is van grote waarde dat het initiatiefwetsvoorstel een veel bredere onderbouwing heeft gekregen, in die zin dat meerdere partijen hierbij zijn betrokken, nadat de motie door de toenmalige coalitie is gesteund. Overigens spreek ik hiervoor mijn grote waardering uit voor mijn collega’s, met name voor mevrouw Vermeij. Dus dank daarvoor. Ik ga vijf punten behandelen:
1. het toepassingsbereik van de lus, waar de heer De Wit net al even op wees;
2. de ongelijkheid tussen partijen of het feit dat volgens sommige vragenstellers alleen het bestuur een herkansing krijgt en de burger niet;
3. de vraag of de bevoegdheid van de rechter met betrekking tot de toepassingsmogelijkheden niet aan banden moet worden gelegd;
4. de rechtsbescherming van de derde belanghebbende;
5. de misleiding van belanghebbenden.
Het eerste punt is het toepassingsbereik van de lus. Daarover zijn in eerste termijn vragen gesteld door de leden De Wit, Van Vroonhoven-Kok en Heerts. Mevrouw Vermeij duidde er net al op in haar antwoord op een vraag van de heer De Wit: de bestuurlijke lus is natuurlijk niet alleen bedoeld voor infrastructuur. De opmerkingen van de heer Heerts over de asfaltrakkers zal anders zijn bedoeld. In de motie is de regering destijds juist verzocht om de bestuurlijke lus op te nemen in een wijziging van de Algemene wet bestuursrecht. Dat heeft daarna waarschijnlijk wat langer geduurd, omdat dit bij de begroting van VROM is gebeurd, terwijl de verantwoordelijke minister destijds de minister van Justitie was en nog steeds is. Het gaat dus om een wijziging van de Algemene wet bestuursrecht.
Elk bestuursrechtelijk geschil dat dreigt te worden getroffen door een kale vernietiging leent zich in de ogen van de indieners voor toepassing van de bestuurlijke lus. De reden waarom wij het alsnog hebben opgepakt is ook de sterke maatschappelijke irritatie over procedures die te maken hebben met infrastructuur. De toepassing kan en moet echter veel breder. Het komt veel voor dat een bestuursorgaan in zijn besluit niet of onvoldoende ingaat op stukken van een burger ter onderbouwing van diens claim, zoals medische rapporten en cijfermatige berekeningen. Het is ook van groot belang dat de rechter regie houdt over het tempo waarmee het gebrek wordt hersteld.
Mevrouw Van Vroonhoven-Kok (CDA) (p. 4770-4771): Dit gaat nog even over het vorige stukje: het bereik van de bestuurlijke lus. U zegt gelukkig en terecht dat het voor breder bereik mogelijk is. In de nota naar aanleiding van het verslag schrijven de indieners nadrukkelijk: het wetsvoorstel verzet zich er niet tegen. Dat is een belangrijk nuanceverschil, want in de nota naar aanleiding van het verslag lazen wij niet zo veel ambities als wij nu horen. Bent u tot een ander inzicht gekomen of wat is er gebeurd?
De heer Koopmans (p. 4771): De passage ″verzet zich daar niet tegen″ heeft te maken met de destijds gestelde vragen. Het antwoord is ten volle: dit wetsvoorstel gaat over de Algemene wet bestuursrecht. In de nota naar aanleiding van het verslag staan geen verdere inperkingen. Ik kom dadelijk nog op specifieke vragen van sommigen op dit punt terug. Het is van toepassing op de Algemene wet bestuursrecht. Het heeft dus een brede toepassing. De rechter houdt de regie over het tempo waarmee het gebrek wordt hersteld. De kosten die verbonden zijn aan het herstellen van het gebrek komen te liggen waar ze horen te liggen: bij degene die het besluit heeft genomen. De bestuurlijke lus is ook toepasbaar bij de kans dat er een ander inhoudelijk besluit komt, maar in dat geval is terughoudend gebruik noodzakelijk. Ik kom straks terug op de mogelijke gevaren van de aantasting van belangen van belanghebbenden of derde belanghebbenden. Dan kom ik op de ongelijkheid tussen partijen en de herkansing voor het bestuur. De heer De Wit vroeg in eerste termijn: is het niet oneerlijk dat het bestuur wel een gebrek kan herstellen, maar de burger niet?
Mevrouw Van Vroonhoven vroeg: waarom wordt aan het bestuur wel de mogelijkheid geboden om kleine zaken te wijzigen of te verbeteren, maar aan de burger niet? Verder was de vraag aan ons of datzelfde recht aan de burger zou moeten worden gegeven. Zij gebruikte daarbij het woord ″wederkerigheid″. Overigens vroeg de heer De Roon hier ook naar. Deze leden stellen dat toepassing van de bestuurlijke lus een herkansing geeft aan het bestuursorgaan en dat de burger geen kansen krijgt om vergissingen te herstellen. Als dat waar zou zijn, dan zou hierbij sprake zijn van onevenwichtigheid.
Hierbij is echter juist het tegenovergestelde aan de hand. De burger heeft juist mogelijkheden om procedures en vormfouten van zijn kant te herstellen; het bestuursorgaan heeft dit veel minder. Er is sprake van een herstel van het evenwicht op dat punt. Als een beroep namelijk niet voldoet aan een of meer formele eisen – zie daarvoor artikel 6.5 van de Awb – dan krijgt de indiener van het beroepschrift de mogelijkheid om het verzuim of de verzuimen te herstellen. Dat is ook mogelijk op grond van artikel 6.6 van de Awb. Dit gebeurt door toezending van een zogeheten herstelverzuimbrief, waarin specifiek wordt aangegeven aan welk formeel vereiste nog niet is voldaan door degene die beroep heeft aangetekend, en op welke wijze dit kan worden hersteld. Het niet of niet geheel voldoen aan hetgeen in de herstelverzuimbrief is gevraagd, heeft niet zonder meer fatale gevolgen voor de indiener van een beroepschrift. In artikel 6.6 van de Awb is immers bepaald dat het beroep ongegrond kan worden verklaard. Het is dus een bevoegdheid waarbij een belangenafweging van de bestuursrechter is vereist. Het is dus geen verplichting die elke ruimte voor maatwerk onmogelijk maakt.
De Awb biedt de bestuursrechter nog meer mogelijkheden om burgers te wijzen op onvolkomenheden of hun verantwoordelijkheden bij het formuleren en adstrueren van hun stellingen. De bestuursrechter kan de burger schriftelijk vragen om verduidelijking van een stelling of toezending van stukken, zoals in artikel 8.45 van de Awb is bepaald. De bestuursrechter kan dit uiteraard ook ter zitting doen. Wij verwijzen daarbij naar onze bespreking van de houding van bestuursrechters ten opzichte van de bestuurlijke lus. Mevrouw Vermeij komt daarop ook nog terug.
Eerst gaan wij nader in op de klacht dat het bestuursorgaan eindeloos gebreken kan repareren en op de suggestie, het bestuursorgaan slechts één herkansing te bieden. Dit lijkt onlogisch en zelfs onrechtvaardig, maar dit is het bij nader inzien niet. Ik geef een voorbeeld om dit duidelijk te maken.
Een investeringsmaatschappij vraagt om ontheffing van het bestemmingsplan voor de realisering van een winkelcentrum. Een aantal omwonenden maakt hiertegen bezwaar en stelt na ongegrondverklaring van dit bezwaar door het bestuursorgaan beroep bij de rechtbank in. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit. Vervolgens nemen B en W een nieuw besluit, een tweede beslissing. Ook dit besluit vindt in de ogen van de rechtbank geen genade. De rechtbank verklaart het nieuwe beroep gegrond, vernietigt de tweede beslissing op het bezwaar en voorziet dan zelf in de zaak. Het bezwaar is dus gegrond en de ontheffing is herroepen en vervangen door de weigering van een gevraagde ontheffing van dat bestemmingsplan. Je zou dan kunnen zeggen: dat is jammer voor B en W. Het is natuurlijk ook jammer voor die investeringsmaatschappij. Is dat erg? Ja, dat is natuurlijk erg. Een rechtspersoon, zoals die investeringsmaatschappij, die voor zijn broodwinning in belangrijke mate van de overheid afhankelijk is, wordt namelijk als het ware gestraft voor fouten waaraan hij part noch deel heeft. Dat is ook het punt dat wij willen maken. Een burger die tegen een bepaald besluit in het geweer komt, hoeft slechts één belang te dienen, namelijk zijn eigenbelang. De overheid moet echter een veelvoud aan belangen tegen elkaar afwegen.
Dit is een belangrijke reden geweest waarom dit voor ons, niet alleen bij de in het begin van mijn betoog genoemde moties maar ook bij dit wetsvoorstel, een soort leidend beginsel is. Ik wijs in dit kader ook nog even naar de stukken die oud-collega Co Verdaas samen met Friso de Zeeuw heeft gepubliceerd in de afgelopen week. Hierover is een groot artikel in de krant verschenen.
Daarin formuleren en vragen zij een herwaardering van het algemeen belang en van het politieke bestuur. Dit wetsvoorstel is voor een deel een vertaling van dat in mijn ogen gerechtvaardigde verlangen. Het gaat om belangen van burgers, die natuurlijk in veel gevallen tegenstrijdig aan elkaar zijn, maar ook om algemene belangen. In dit kader: hoe valt uit te leggen aan bewoners van huizen aan een weg die wegens sluipverkeer levensgevaarlijk is geworden, dat B en W slechts één keer een verbetering zouden mogen aanbrengen of twee keer, maar geen derde keer als men dan nog een fout maakt? Het valt niet uit te leggen. Dan is het toch nodig dat dit een derde keer ook kan, als dat verkeersbesluit dan strekt tot vergroting van de verkeersveiligheid ter plaatse?
De heer Heerts (PvdA) (p. 4771): Dat kan ik wel volgen, maar op dat moment wordt toch ook de vraag opportuun of dat bestuur nog wel geschikt is om als zodanig te functioneren. Als het bestuur elke keer een foutje maakt, dan mag ik toch hopen dat dit raakt aan de kwaliteit van dat bestuursorgaan?
De heer Koopmans (p. 4771): Ja, natuurlijk. Mevrouw Vermeij zal nog ingaan op bestuurlijke luiheid, om het maar zo te noemen. Incompetentie kun je daar voor een deel ook bij zetten. Er is natuurlijk nog iets anders aan de orde. Als een besluit niet te herstellen is – dat kan zijn – omdat de gronden voor dat besluit niet aanwezig zijn, dan kun je repareren wat je wilt. Dan is het niet te repareren. Dat is ook niet de bedoeling van dit wetsvoorstel.
Mevrouw Van Vroonhoven-Kok (CDA) (p. 4771): Voorzitter. Ik kom terug op de equality of arms. Ik begrijp de redenering van de heer Koopmans wel, maar ik ben bang dat hij onvoldoende recht doet aan de mogelijkheden die de burger geboden krijgt in het bestuursrecht. Hij zegt dat de burger keer op keer zijn verweer kan aanpassen. Dat is niet waar. Daar is de rechter juist vrij terughoudend in. Ik grijp de gelegenheid dan ook aan om de minister te vragen om straks in zijn reactie in te gaan op de equality of arms.
De heer Koopmans (p. 4771): Mevrouw Van Vroonhoven, ik noemde net drie voorbeelden waarin de burger ter zitting, ook op verzoek van de bestuursrechter, nog nadere stukken kan aanleveren. Ik noemde het feit dat als de burger zelf aan bepaalde formele vereisten niet heeft voldaan, hij zijn fouten middels de herstelverzuimbrief kan herstellen. Ik gaf drie voorbeelden waarin de burger ten volle de mogelijkheid krijgt om eventuele fouten te herstellen. Die mogelijkheden zijn absoluut aanwezig. De bestuurlijke lus creëert die mogelijkheden nu juist ook voor het bestuursorgaan. Ik denk oprecht dat dit wetsvoorstel de gelijkwaardigheid en wederkerigheid brengt waar u naar vroeg, maar dan in sterkere mate voor het bestuursorgaan dat ze nog niet had, dan voor de burger die ze al heeft.
Mevrouw Van Vroonhoven-Kok (CDA) (p. 4771): Hebt u daarbij ook rekening gehouden met het feit dat het bestuursrecht juist is vormgegeven om de burger te beschermen ten opzichte van de almachtige overheid, en dat de burger dus ook extra bescherming verdient?
De heer Koopmans (p. 4771): Ik ben blij dat u die opmerking ook nog even bij mij maakt, want ik moet u zeggen …
De voorzitter (p. 4771): U moet wel beiden proberen om het meer via de voorzitter te doen. Het blijft lastig, maar u spreekt elkaar nu rechtstreeks aan en dat is niet de bedoeling.
De heer Koopmans (p. 4771): Voorzitter, dat spijt mij natuurlijk ernstig. Het is goed dat mevrouw Van Vroonhoven die vraag nog even aan mij stelt. Ik hoor haar zeggen dat de Awb slechts dient ter bescherming van de belangen van de burger. Daarom raad ik haar aan om nog eens naar de geschiedenis van de Awb te kijken. Dat is namelijk lang niet de enige reden geweest voor de Awb. Je zou zelfs met elkaar na moeten denken over de vraag of wij op dat punt niet in algemene zin doorgeschoten zijn, maar dat moet op een ander moment en het is ook niet de strekking van dit wetsvoorstel. Dat is een heel ander kader. De Awb is natuurlijk ook aan de orde ter bescherming van het algemeen belang dat door de politiek of door het algemeen bestuur is verwoord. Daarover staan in de huidige Awb eveneens tal van vormvoorschriften, maar ook inhoudelijke en procedurele teksten, ter bescherming van wat een bestuur besluit. En dat is maar goed ook, lijkt mij.
De heer De Wit (SP) (p. 4771): Voorzitter. De vraag was hoe vaak de lus kan worden toegepast. Begrijp ik goed dat de heer Koopmans zegt dat er voor de indieners in principe geen maximum is? Dan begrijp ik zijn voorbeeld van de projectontwikkelaar niet. Daar schetst hij achter elkaar drie nieuwe procedures, omdat het verzoek telkens niet voldeed en vernietigd werd. Als ik het wetsvoorstel goed begrijp, kan de rechter in de eerste procedure al, voordat hij gaat vernietigen, zeggen dat hij de lus gaat toepassen om te voorkomen dat er twee of drie procedures achter elkaar komen. Ik snap niet dat de heer Koopmans, als voorbeeld van het belang van de lus, drie procedures achter elkaar noemt waarin de lus juist niet wordt toegepast. Of begrijp ik hem verkeerd?
De heer Koopmans (p. 4771): De heer De Wit heeft deze vraag ook in eerste termijn gesteld. De heer Teeven sprak over de verplichting om de lus op te nemen. Wij voelen niet voor het in de wet vastleggen van criteria met betrekking tot het aantal keren dat de bestuurlijke lus kan worden toegepast of van een termijn waarbinnen het bestuursorgaan het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek moet herstellen. Dergelijke criteria maken het instrument van de bestuurlijke lus namelijk veel minder flexibel. De rechter zal, als wij dat in de wet opnemen, elke keer zeggen dat één keer wel kan en twee keer niet, terwijl het van groot algemeen belang kan zijn – en daarom noemde ik de weg en de verkeersveiligheid als voorbeeld – dat toch ter zitting eerst geconstateerd is dat er een processueel gebrek is en dat de bestuurlijke lus wordt toegepast. In het besluit dat daarop wordt genomen, zit misschien nog een foutje. Dan zou het toch jammer zijn als het helemaal opnieuw zou moeten gebeuren. Het is echter aan de bestuursrechter om te oordelen. Het kan nooit de bedoeling zijn – en het is ook niet praktisch – dat een besluit dat niet te herstellen is, hersteld gaat worden. Dat gaat natuurlijk niet. Daarvoor is de bestuurlijke lus absoluut niet bedoeld.
De heer De Wit (SP) (p. 4771-4772): Ik begrijp wat de heer Koopmans zegt, maar in het voorbeeld dat hij noemde, laat hij de rechter toch drie procedures voorgelegd krijgen. Ik zou zeggen dat met de toepassing van de bestuurlijke lus de rechter al in de eerste procedure gaat kijken of een gebrek zodanig is dat het hersteld kan en moet worden. Dan kijkt hij ook daar al meteen naar de toepassingsmogelijkheden van de lus, zonder de procedure te laten stranden omdat op een aantal gronden de ontheffing niet kan worden verleend. Is de heer Koopmans ook die mening toegedaan?
De heer Koopmans (p. 4772): Ja, dat klopt. Als er bijvoorbeeld twee punten niet helemaal op orde zijn, zou het niet logisch zijn om het achter elkaar te doen. Als een bestuursorgaan terugkomt met een herstel waarin een fout zit, raakt bij rechters natuurlijk ook het geduld op en vragen rechters zich af hoe het met het algemeen belang staat. Dat zijn allerlei afwegingen die ter zitting voor de rechter aan de orde kunnen zijn. Het lijkt ons echter niet verstandig het in de wet op te nemen en te bepalen dat het maar een x-aantal keren mag. In die zin is het goed erop te wijzen dat dit hierin het gevaar schuilt dat bestuursrechters die streven naar daadwerkelijk finale geschilbeslechting, terugvallen op beproefde methodes, zoals het door de griffier schriftelijk of mondeling laten vragen om nadere informatie of het laten influisteren om een gebrek te herstellen. De onwenselijke effecten van deze handelwijze hebben wij beschreven in de toelichting op ons voorstel, zoals ondoorzichtigheid en ongeschiktheid als middel om de regie over het verloop van de besluitvorming en dus de lengte van de beroepsprocedure in eigen hand te houden. In een inflexibele lus schuilt daarnaast het risico dat bestuursrechters helemaal afzien van het streven naar finale geschilbeslechting en zich bedienen van de beruchte kale vernietiging als reactie op het gebrekkig besluit.
Dan kom ik bij de rechtsbescherming van de derde belanghebbende. Met name de heer De Wit is daarop in zijn bijdrage in eerste termijn uitgebreid ingegaan. Zijn cruciale vraag was of de rechtsbescherming van belanghebbenden niet in het geding komt door de bestuurlijke lus. De heer De Wit is bang dat het wetsvoorstel namelijk bijdraagt aan de uitholling van de rechtsbescherming van burgers. Wij delen deze angst niet en willen dit toelichten aan de hand van enige fictieve voorbeelden.
Het eerste voorbeeld is dat van een varkensboer uit Varsseveld, die een bouwvergunning vraagt en krijgt voor het oprichten van een landbouwschuur. Een van zijn buren maakt hiertegen bezwaar. Na afloop van de hoorzitting blijkt dat het bouwplan in strijd komt met het bestemmingsplan. B en W willen niet meer meewerken aan wijziging van het bestemmingsplan en daarom verklaren zij het bezwaar gegrond, onder herroeping van de bouwvergunning en vervanging van dit besluit door de weigering van de gevraagde bouwvergunning. Als de varkensboer het hiermee niet eens is, moet hij beroep bij de rechtbank instellen. Dit vloeit voort uit het systeem zoals neergelegd in artikel 7.11 van de Algemene wet bestuursrecht, dat al ruimte biedt voor de heroverweging die B en W hebben gemaakt, en in artikel 7.1 van de Algemene wet bestuursrecht, op grond waarvan niet wederom bezwaar kan worden gemaakt tegen een beslissing op bezwaar. Het gevolg is dus dat die varkensboer één instantie verliest. Is dat erg? Nee, want B en W mogen uit een oogpunt van zorgvuldigheid slechts overgaan tot weigering van de bouwvergunning indien en nadat zij die varkensboer de gelegenheid hebben geboden om desgewenst mondeling te reageren op het voornemen tot herroeping van de bouwvergunning. Zie daarvoor artikel 7.9 van de Algemene wet bestuursrecht, dat verplicht tot het nogmaals raadplegen van belanghebbenden wanneer na de eerste hoorzitting blijkt dat feiten of omstandigheden die voor het nemen van de beslissing op bezwaar van aanmerkelijk belang kunnen zijn. Dus het bestuursorgaan is verplicht om de belanghebbende hierbij te betrekken.
Het tweede voorbeeld betreft een inwoner van Achtmaal. Ik zou overigens niet weten waar dat ligt.
De heer De Wit (SP) (p. 4772): Wat ik mis in dit voorbeeld, is de toepassing van de bestuurlijke lus. Want daar ontstaat het probleem van de rechtsbescherming, niet zozeer bij bezwaar en beroep en in het kader van die procedure, het raadplegen van derde belanghebbenden of het in de gelegenheid stellen van derde belanghebbenden om iets te doen. Nee, waar het in uw voorbeeld om zou moeten gaan, is dat bij toepassing van de bestuurlijke lus de rechtbank een andere mening is toegedaan dan B en W naar aanleiding van het bezwaar. Er is bezwaar ingediend en er wordt alsnog een vergunning verleend of geweigerd, dat maakt niet uit. U hebt de bestuurlijke lus niet toegepast in dit voorbeeld. Mij gaat het erom dat bij toepassing van de bestuurlijke lus een andere situatie kan ontstaan, te weten een ander besluit, een andersoortig besluit of een aspect dat niet belicht is in eerste instantie, waarop mensen zouden moeten kunnen reageren.
De heer Koopmans (p. 4772): De bedoeling van dit betoog is dat bij toepassing van de bestuurlijke lus aan de orde zou kunnen zijn dat er een ander besluit komt. Ik heb dit voorbeeld neergezet omdat bij dat andere besluit ook de artikelen van de Algemene wet bestuursrecht die ik net noemde – zij het inderdaad niet bij de bestuurlijke lus – van toepassing blijven. Dus als in die bestuurlijke lus het bestuursorgaan tot een ander besluit komt – zoals in het geval van die boer uit Varsseveld – dan moet dat bestuursorgaan doen wat in de Algemene wet bestuursrecht staat op het punt dat ik net heb beschreven, namelijk die boer raadplegen. Zo heb ik nog een paar voorbeelden waarin ik de bestaande mogelijkheden in de Algemene wet bestuursrecht namens de indieners naar voren breng. Die verdwijnen niet door de bestuurlijke lus. Zij zijn ook van toepassing als de bestuurlijke lus wordt toegepast. Dat is wat ik met dit voorbeeld heb willen aantonen.
De heer De Wit (SP) (p. 4772-4773): Dan zijn wij een heel eind in de goede richting, want in eerste instantie heb ik betoogd dat de indieners er duidelijkheid over moeten verschaffen wat er gebeurt na toepassing van de lus met de rechten van de aanvrager, respectievelijk andere belanghebbenden.
De heer Koopmans: Ja, want dat zou betekenen dat door toepassing van de bestuurlijke lus een fors deel van de rechten en mogelijkheden van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing is. Dat is natuurlijk wel van toepassing.
Het tweede voorbeeld betreft een inwoner van Achtmaal – ik zei zo-even al dat ik niet weet waar het ligt, maar het zal ongetwijfeld een prachtig plaatsje zijn – die aan B en W vraagt om handhavend op te treden tegen zijn buurman, een aannemer die een weiland gebruikt voor de opslag van bouwmaterialen. B en W wijzen die aanvraag af. Het daartegen gerichte bezwaar heeft voor de verzoeker niet het gewenste effect, dus de afwijzing blijft in stand. Die inwoner is echter teleurgesteld, voorziet zich van een advocaat en stelt beroep in bij de rechtbank. B en W laten zich overtuigen door het betoog van de advocaat en besluiten om alsnog door middel van een dwangsombeschikking op te treden tegen de aannemer uit Achtmaal. Volgens vaste jurisprudentie moet de dwangsombeschikking in dit geval worden aangemerkt als een beslissing op bezwaar. Dit betekent dat de dwangbeschikking te beschouwen is als een besluit in de zin van artikel 6.18 van de Algemene wet bestuursrecht. De oorspronkelijke beslissing op bezwaar, de instandhouding van de afwijzingsbeslissing, is immers gewijzigd. Het gevolg is dus dat de aannemer in een instantie verliest.
Het laatste is niet erg, want B en W moeten die aannemer confronteren met hun voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom. Ik verwijs in dit verband naar artikel 4.8 van de Algemene wet bestuursrecht, op grond waarvan de mogelijkheid tot het naar voren brengen van een zienswijze moet worden geboden aan degene die het niet eens is met een voornemen tot het nemen van een belastend besluit. Het is zelfs mogelijk dat die aannemer in twee instanties verliest, namelijk als B en W pas tijdens de behandeling van het hoger beroep bij de afdeling bestuursrechtspraak van gedachten veranderen. Het is namelijk vaste jurisprudentie dat een artikel 6.18-besluit dat tijdens de fase van hoger beroep wordt genomen, slechts mag worden getoetst door de bestuursrechter die het inleidend hoger beroep beoordeelt. Dit is natuurlijk gedaan om onnodige complicering en vertraging van de besluitvorming te voorkomen.
Een derde voorbeeld betreft het geval dat de rechtbank een beroep behandelt van een aantal omwonenden van een park in Papendrecht – daarvan weet ik wel waar het ligt – tegen een besluit om een kapvergunning te verlenen aan een projectontwikkelaar. Per abuis vergeet men te vragen of de vergunninghouder ingevolge artikel 8.26 van de Algemene wet bestuursrecht als partij in het geding wil deelnemen. Na afloop van de zitting meldt de betrokken projectontwikkelaar zich uit eigener beweging met het verzoek om een schriftelijke uiteenzetting te geven. Dat recht is in de Wet algemeen bestuursrecht opgenomen. Het is natuurlijk erg dat hij die uiteenzetting niet heeft mogen geven, maar dat is herstelbaar. De rechtbank kan immers het onderzoek heropenen ingevolge artikel 8.68 van de Algemene wet bestuursrecht, om de projectontwikkelaar toch als volwaardige partij aan het geding te laten deelnemen.
In de zojuist geschetste situatie volgt een tweede zitting, waarin alle partijen op elkaars argumenten kunnen reageren. Die vergissing van de rechtbank kost tijd, maar dat is minder belangrijk dan het respect voor het beginsel van hoor en wederhoor. Zelfs als de rechtbank de brief van de vergunninghouder negeert, is er nog geen mens overboord, want als de uitspraak strekt tot vernietiging van de beslissing op bezwaar, kan de projectontwikkelaar hoger beroep instellen. Als de omwonenden van het park hoger beroep instellen tegen de ongegrondverklaring van het hoger beroep, zal dit zonder meer leiden tot een raadpleging van de projectontwikkelaar. De afdeling bestuursrechtspraak toetst namelijk ambtshalve, dus ook als geen enkele partij erover klaagt dat de procedure bij de rechtbank niet in overeenstemming met de beginselen van behoorlijke rechtspleging is verlopen.
Vervolgens zijn er twee mogelijkheden: of de afdeling bestuursrechtspraak doet wat de rechtbank zou behoren te doen en bewerkstelligt dat de vergunninghouder diens belangen naar voren kan brengen, of de afdeling wijst de zaak terug naar de rechtbank, zodat de projectontwikkelaar daar aan zijn procedurele trekken kan komen.
Het is denkbaar dat de hogerberoepsrechter vergeet om een derde belanghebbende bij de procedure te betrekken – natuurlijk kan men niet zeggen dat er in het bestuursrecht nooit fouten worden gemaakt – maar dat betekent nog niet dat dit extra aan de orde zou kunnen zijn door de toepassing van de bestuurlijke lus. De burger mag in dit land, en op dat punt mogen wij ons gelukkig prijzen, vertrouwen hebben in de bestuursrechters.
De heer De Wit (SP) (p. 4773): Het gaat hier om de rol van de rechter. In de literatuur over het voorstel gaat het vooral om de taak van de rechter bij het opsporen van de derde belanghebbende. Hoe kan de rechter weten welke derde belanghebbende hij in het kader van een nieuwe of gewijzigde beslissing moet raadplegen? Dat is het zwakke punt. De rechter kan gebruik maken van de mogelijkheden tot publicatie die de wet biedt, maar ik vraag mij af of de indieners niet een te zware rol leggen bij de rechter als regierechter. Gaat de heer Koopmans nog nader in op de voorbereidingsprocedure? Wanneer moet de voorbereidingsprocedure van de Algemene wet bestuursrecht worden gevolgd? In dat kader zijn meer garanties mogelijk door publicatie en terinzagelegging, waardoor mensen die belang hebben bij een bepaalde vergunning of een bepaald besluit kunnen reageren. De heer Koopmans: Als sprake is van een nieuw besluit, moet dat ingevolge de Algemene wet bestuursrecht bekend worden gemaakt, op dezelfde wijze als het besluit dat door het nieuwe besluit wordt vervangen, ook als vervanging plaatsvindt tijdens de beroepsprocedure over het oude besluit. Een besluit treedt immers pas in werking nadat het op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. Daarom bestaat er slechts een heel geringe en niet aan de bestuurlijke lus liggende kans dat nieuwe belanghebbenden geheel onkundig blijven van het vervangende besluit, waardoor zij worden geplaatst voor voldongen feiten. Ook het nieuwe besluit moet voldoen aan de vereisten van de Algemene wet bestuursrecht. Zouden wij op dat punt twijfels hebben, dan zouden wij, maar niet in het kader van de bestuurlijke lus, met een voorstel moeten komen om de Algemene wet bestuursrecht te wijzigen. Dan zouden wij het daarover moeten hebben met elkaar.
De heer De Wit (SP) (p. 4773-4774): De heer Koopmans stelde aan het begin van zijn betoog dat er in het geval van een ander besluit, wat ik gemakshalve als een nieuw besluit vertaal, sprake moet zijn van terughoudendheid. Stel dat sprake is van een nieuw besluit in het kader van de toepassing van de lus. Dan ligt het volgens mij voor de hand dat de normale procedure van publicatie en terinzagelegging wordt gevolgd, zodat mensen daarop kunnen reageren. Dat gebeurt nog steeds in het kader van de lus, neem ik aan, want de indieners willen de procedure efficiënter en gemakkelijker laten verlopen. Het wordt dan geen andere procedure. Een en ander vindt plaats in het kader van dezelfde procedure.
De heer Koopmans (p. 4774): Ja.
De heer De Wit (SP) (p. 4774): Dat is duidelijk. Stel nu dat er geen sprake is van een geheel nieuw besluit. Stel dat een deskundige wordt ingeschakeld die een bepaald aspect moet belichten, of dat een bepaalde voorwaarde wordt veranderd. Hoe weet een derde belanghebbende dan dat dit aan de orde is? Dat hoeft namelijk niet te worden gepubliceerd en bekend gemaakt. Hoe staat het dan met de garantie? Hoe weet de rechter dat hij iemand moet benaderen?
De heer Koopmans (p. 4774): Dan komen wij bij de figuur dat partijen tijdens een zitting iets inbrengen. Dat kan namelijk een effect hebben op de rechter, ook als het gaat om diens besluit. Eigenlijk zouden wij dat moeten uitzenden op televisie, zodat iedereen er kennis van kan nemen. Als een besluit aan de orde is, waarbij een onderbouwingsrapport mogelijkerwijs een fout bevat, dan is het in het kader van de bestuurlijke lus mogelijk dat het onderzoeksrapport opnieuw wordt opgesteld, zodat de fout er niet meer in zit. Op grond van het rapport wordt het besluit echter niet gewijzigd. Alleen in het rapport ter onderbouwing wordt een fout hersteld. Dan is het niet van belang dat dit rapport aan iedereen bekend wordt gemaakt, nog los van het feit dat belanghebbenden een zaak sowieso kunnen volgen. Immers, ook toepassing van de bestuurlijke lus gebeurt bij tussenvonnis en dat is publiek.
De heer De Wit (SP) (p. 4774): Dat klopt. Stel dat een deskundige wordt ingeschakeld om een bepaald aspect te belichten. Dan kan het zijn dat op dat moment nieuwe belanghebbenden ontstaan, omdat bijvoorbeeld de motivering of de voorwaarden van een beslissing op grond van die nadere rapportage kunnen worden aangepast waardoor iemand er opeens belang bij kan hebben om tegen dat onderdeel bezwaar te maken. Dat wordt niet bekend gemaakt. Weliswaar is de tussenuitspraak in het openbaar, maar een en ander hoeft nog niet bekend te zijn bij iedereen die in potentie belang heeft bij hetgeen gebeurt. Hoe moet je garanderen dat mensen die er belang bij hebben om in beroep te gaan, dat ook kunnen doen?
De heer Koopmans (p. 4774): Als dit zou leiden tot een nieuw besluit, vind ik de vraag terecht. Echter, ik heb zo-even al uitgelegd wat in dat geval de vormvereisten zijn. Als het niet leidt tot een nieuw besluit, maar tot een betere onderbouwing van het besluit of tot een exact juiste, volgens de wet voorgeschreven procesgang, dan zie ik eerlijk gezegd geen reden. Ik daag de heer De Wit uit om een praktische voorbeeld te geven van hetgeen hij betoogt. In welk geval zou een nieuwe belanghebbende ontstaan? Immers, het besluit op zich blijft het zelfde.
De voorzitter (p. 4774): Nu echt voor de laatste keer, mijnheer De Wit.
De heer De Wit (SP) (p. 4774): Ik noem het voorbeeld van de varkensschuur waarover de heer Koopmans sprak. Ik kan mij een en ander voorstellen in het kader van een nader onderzoek naar bijvoorbeeld de stankemissie. Er wordt een aantal meters afgesproken waarbinnen geen bebouwing mag plaatsvinden of iets van dien aard. Door een fout in de rapportages is de afstand verkeerd gemeten waardoor iemand al dan niet binnen de cirkel komt te wonen. Dat kan een belang zijn voor iemand om op het moment dat er een verandering plaatsvindt en hij wel binnen de stankcirkel komt te wonen, bezwaar te maken. De vraag is wat wij daarmee doen: gaat de rechter dan zelf naar de betreffende persoon toe die mogelijk belang heeft of laat men dit over aan de loop van de procedure? Als dat laatste het geval is en een en ander wordt overgelaten aan de loop van de procedure zonder dat de rechter opdraagt om in te grijpen, dan komt de bescherming van de belangen van de belanghebbende mijns inziens in het gedrang.
De heer Koopmans (p. 4774): Dit is een slecht voorbeeld. Immers, als een en ander zou leiden tot vergroting van de cirkel, kan er geen vergunning meer afgegeven worden en is de hele procedure ten einde als gevolg van de nieuwe onderbouwing. Het voorbeeld is dus niet goed. Immers, als er een nieuwe berekening komt op grond waarvan het besluit destijds niet genomen kon worden, dan houdt het op. Dan rest slechts één ding. Het bestuursorgaan zegt dan zelf al: wij hebben nog eens berekeningen laten uitvoeren en het kan niet. Ik probeer even met de heer De Wit mee te denken. Als een en ander echter zou leiden tot andere vergunningsvoorwaarden, dan heb je een nieuw besluit. Volgens mij is dan aan de orde wat ik zo-even betoogd heb, namelijk een procedure. Nogmaals, als er geen nieuw besluit is, gaan wij ervan uit dat er ook geen nieuwe belanghebbenden zijn.
De voorzitter (p. 4774): Ik snap dat dit een heel gewichtig punt is,mijnheer De Wit, maar wij gaan nu door naar het volgende punt.
De heer Koopmans (p. 4774-4775): Onze conclusie is dat de bestuurlijke lus niet leidt tot een schevere verhouding tussen bestuur en burger ten opzichte van de bestuursrechter. In het interruptiedebat is het punt van misleiding van belanghebbenden, een vraag van de heer De Wit in eerste termijn, volgens mij volledig beantwoord. Ik maak daarover nog één opmerking. De bestuursrechter krijgt hoe dan ook kennis van het nieuwe besluit dat aan de orde zou kunnen zijn naar aanleiding van de bestuurlijke lus. Het bestuursorgaan moet namelijk mededelen op welke wijze het gebrek is hersteld. De bestuursrechter kan bijvoorbeeld in zijn tussenuitspraak aangeven dat een eventueel vervangend besluit deugdelijk moet worden bekendgemaakt. Ik heb zojuist in mijn betoog een aantal voorbeelden gegeven. Daarom heeft het voorstel van de heer De Wit in eerste termijn, om een publicatieplicht van de tussenuitspraak in te stellen, in onze ogen geen zin. Want indien er rechtsgevolgen zijn of indien er een nieuw besluit komt, is er ingevolge de Algemene wet bestuursrecht sowieso een publicatieplicht. Ook de bestuursrechter weet bij toepassing van de bestuurlijke lus dus nog niet helemaal zeker of zijn tussenuitspraak zal leiden tot terugneming of wijziging van het bestreden besluit. Sterker nog, in veel gevallen verwacht de bestuursrechter dat het herstel van het gebrek niet zal leiden tot een inhoudelijke wijziging van het bestreden besluit. Het is feitelijk ondenkbaar dat de bestuursrechter in zijn tussenuitspraak preludeert op de inhoud van het vervangende besluit. Kortom, na toepassing van de bestuurlijke lus is nog helemaal niet bekend of er nieuwe belanghebbenden zullen ontstaan.
©
Mevrouw Vermeij (p. 4775-4776): Voorzitter. Twee onderwerpen die in eerste termijn aan de orde zijn gesteld, zijn nog niet beantwoord. Gaat de bestuursrechter nu niet te veel op de stoel van het bestuursorgaan zitten? Maakt de bestuurlijke lus het bestuur niet een beetje lui? Het bestuur zou kunnen denken: makkelijk, dan kunnen we het lopende de rit wel herstellen. De heer De Wit en de heer De Roon hebben hierover vragen gesteld. Neemt de bestuursrechter plaats op de stoel van het bestuursorgaan? Artikel 3 tot en met 5 van ons voorstel gaan hierop in. Ook in de toelichting en de nota naar aanleiding van het verslag hebben wij erover geschreven. Ik zeg de heer De Wit dat tegen de tussenuitspraak tegelijk met de einduitspraak hoger beroep kan worden ingesteld. Met dit rechtsmiddel kunnen belanghebbenden, zoals bestuursorganen die het niet eens zijn met de gegrondverklaring van het beroep en ook de vergunninghouders die worden geconfronteerd met de vernietiging van hun vergunning, klagen over het huiswerk dat de rechtbank aan het bestuursorgaan heeft meegegeven. Zij kunnen zich dus verweren als zij vinden dat de rechter iets te veel op de stoel van het bestuursorgaan is gaan zitten.
Overigens wijs ik de heer De Wit erop dat wij het omgekeerde vandaag de dag veel meer zien: niet een bestuursrechter die op de stoel van het bestuursorgaan gaat zitten, maar een die nalaat eenvoudige feiten op te zoeken. Het gevolg hiervan is vele jaren vertraging. Het komt voor dat een bestuursrechter niet kijkt naar de woonplaats of het feitelijke adres van iemand die huursubsidie heeft aangevraagd, waardoor hij een verzoek ongegrond verklaart. Dit heeft enorme gevolgen. Juist dat proberen wij te voorkomen door de lus enigszins te herstellen. Ik kan mij de vraag van de heer De Wit goed voorstellen, maar wijs hem erop dat het omgekeerde ook vaak het geval is, wat ongunstig is voor burgers. Er kan dus beroep ingesteld worden. Zo nodig kan en zal de hoge beroepsrechter daardoor corrigerend kunnen optreden. Wij zijn dus ook niet erg bang voor inhoudelijke sturing door de bestuursrechter bij toepassing van deze bestuurlijke lus. Wij benadrukken in dit kader dan ook andere rechterlijke onderzoeksbevoegdheden of financieringsinstrumenten die zijn onderworpen aan de grenzen die onder meer Artikel 8:69 van de Awb stellen aan de toetsing van overheidsbesluiten. Ik verwijs nogmaals naar onze nota naar aanleiding van het verslag. Die is daarover vrij helder. Het laatste onderwerp betreft de bestuurlijke luiheid, waar de heren De Roon en De Wit op hebben gewezen. De verwijzing naar de kale vernietiging kan op dit moment al leiden tot bestuurlijke luiheid. Daar wil ik hier ook even op wijzen. Daarmee zeg ik niet dat bestuurlijke luiheid geen serieus probleem is, want dat is het wel, maar wel dat de toepassing van de bestuurlijke lus an sich niet de oorzaak van bestuurlijke luiheid is. Anders gezegd: de bestuurlijke lus verandert op zichzelf niets aan de verhouding tussen enerzijds het bestuur en anderzijds de personen, of dit nu eisers zijn of derden, wier belangen rechtstreeks bij het bestreden besluit zijn betrokken. Dit ongeacht of het gaat om de mogelijkheid tot het herstel van vergissingen, de rechtsbescherming van derden – over beide hebben wij reeds gesproken – of om het bewust negeren van rechtmatigheidseisen door het bestuur, waar het bij bestuurlijke luiheid om gaat. In het verlengde hiervan benadruk ik nogmaals en expliciet dat de bestuurlijke lus slechts is bedoeld als instrument om de slagvaardigheid van het bestuursprocesrecht te vergroten en als middel om aan alle partijen zo snel mogelijk definitieve duidelijkheid over hun rechtspositie te verschaffen, en zeker niet als een vorm van ″bestuurtje helpen″. Maar ik keer nu even terug naar de kern van de bestuurlijke luiheid. Het bestuur kan proberen om bewust haastwerk te leveren en om weg te komen onder het motto: als niemand beroep instelt, dan hebben wij geluk gehad, en als iemand onverhoopt toch beroep instelt, dan zien wij wel weer verder en hebben wij eventueel de lus om de boel te repareren. Zo’n handelwijze lijkt voor het bestuursorgaan op het eerste gezicht best aantrekkelijk. Ik wijs echter op een aantal andere zaken waarbij het bestuursorgaan in dit geval toch aanzienlijke risico’s gaat lopen. Allereerst omdat de bestuursrechter zowel een kale vernietiging als toepassing van de bestuurlijke lus gepaard kan laten gaan met een schorsing van het besluit dat volgens het bestuursorgaan zo snel mogelijk moet worden uitgevoerd. Dat vindt u terug in artikel 8:72, lid 6, dat nu al in de Awb staat, en in ons wetsvoorstel in artikel 8:80b, lid 3, Awb. Iedereen die in de praktijk van het bestuursrecht werkt, weet hoe vervelend een schorsing kan uitpakken, niet alleen omdat de uitvoering van een project op langere baan wordt geschoven, maar ook omdat de duur van de vertraging onbekend is en omdat een schorsing onverwacht en dus altijd op een ongelegen moment wordt uitgesproken. Kortom, een beetje verstandig bestuursorgaan maakt zijn besluiten schorsingsproof.
Bovendien leidt het opzichtig en onzorgvuldig voorbereiden en motiveren van een besluit in de praktijk sowieso sneller tot bezwaar en beroep. Dat weten wij uit de praktijk. Dat is dus ook een intrinsiek argument in het procesrecht, nog even los het feit dat wij hier allen vinden dat bestuursorganen hun besluiten behoorlijk dienen vorm te geven. Verder is het zo, anders dan de heer De Roon wellicht denkt, dat reparatie van een gebrek het bestuursorgaan niet vrijwaart van aansprakelijkheid voor het nemen van het oude, onrechtmatige besluit. Het feit dat de bestuursrechter het nieuwe besluit op grond van artikel 6:19, lid 1, Awb bij de beoordeling van het beroep betrekt, weerhoudt hem immers niet van maatregelen die duidelijk maken dat het bestuursorgaan een scheve schaats heeft gereden. De bestuursrechter kan dus in zijn einduitspraak bepalen dat bijvoorbeeld het griffierecht aan de eisende partij moet worden vergoed door de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort, conform artikel 8:74, en het bestuursorgaan veroordelen tot het vergoeden van de proceskosten, conform artikel 8:75. Deze bevoegdheden zijn immers niet gebonden aan specifieke voorwaarden. Er kan dus, met of zonder lus, wel degelijk een zeer nadelig gevolg zijn voor het bestuursorgaan. Daarnaast is de bestuursrechter bevoegd om een door een bestuursorgaan tijdens de beroepsprocedure vervangen besluit inhoudelijk te toetsen als de eisende partij daarbij belang heeft of omdat zij bijvoorbeeld schade vergoed wil zien. Dat staat in artikel 6:19.
Het moge duidelijk zijn dat de bestuursrechter nu al voldoende instrumenten in handen heeft om de burger na toepassing van de bestuurlijke lus financieel te compenseren.
Voorzitter. Na deze twee laatste punten wil ik alsnog ingaan op de door de heer De Wit ingediende amendementen. Met zijn amendement op stuk nr. 10 beoogt de heer De Wit te bereiken dat ″een belangenafweging plaatsvindt wanneer de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stelt een gebrek in het bestreden besluit te herstellen″. Zoals wij reeds vandaag hebben aangegeven, zijn wij van mening dat de toelichting op zichzelf reeds voldoende houvast biedt voor een verstandig gebruik van de bestuurlijke lus. De heer De Wit heeft met zijn amendement een zinsnede gebruikt die voorkomt in eerdere voorstellen voor wetgeving voor bestuurlijke lussen. Wij kunnen ons dan ook voorstellen dat het amendement van de heer De Wit voor de bestuursrechter een extra reden kan zijn om het gebruik van de bestuurlijke lus te motiveren. Daarom laten wij het oordeel over dit amendement aan de Kamer. Het amendement op stuk nr. 11 van de heer De Wit betreft de toepassing van artikel 8:13a van de Awb. De toepassing van dat artikel komt aan de orde in de volgende situatie. De rechtbank verklaart het beroep tegen een bepaald besluit ongegrond. Hiertegen stelt een belanghebbende hoger beroep in. De rechter in hoger beroep komt anders dan de rechtbank tot de conclusie dat er gebrek aan het bestreden besluit kleeft. Daarom besluit de hogerberoepsrechter tot toepassing van de bestuurlijke lus. Dit is voor het bestuursorgaan aanleiding voor het nemen van een nieuw besluit. Tegen dit besluit wordt beroep bij de rechtbank ingesteld door een ander dan de belanghebbende die hoger beroep instelde en wel bij de rechtbank die eerder oordeelde dat het bestreden besluit niet onrechtmatig was.
Welke risico’s ontstaan als de desbetreffende rechtbank niet verplicht, maar wel bevoegd is tot doorverwijzing naar de hogerberoepsrechter?
1. Er zullen tegenstrijdige oordelen van verschillende rechters over één rechtsbetrekking zijn.
2. Er ontstaat verwarring als tegen de uitspraak van de rechtbank geen hoger beroep wordt ingesteld of procedures worden nodeloos verlengd.
3. De rechter in eerste aanleg frustreert de tussenuitspraak van de hogerberoepsrechter. Deze risico’s zijn naar onze mening alleszins reëel, omdat de rechtbank anders oordeelt over het verschil dan de hogerberoepsrechter. Is het erg dat deze risico’s zich manifesteren? Ja, wij vinden dat erg, want het is onaanvaardbaar als een meningsverschil tussen rechters al dan niet tijdelijk wordt beslecht in het voordeel van de lagere rechter. Dat is de reden waarom wij aanneming van dit amendement ernstig moeten ontraden.
De heer De Wit (SP) (p. 4776): Voorzitter. Ik wijs erop dat mijn amendement een kanbepaling bevat. Er is daarmee geen verwijsplicht, maar de mogelijkheid tot verwijzing. Stel nu dat na gebruik van de lus het genomen besluit een totaal nieuw besluit blijkt te zijn.
Mevrouw Vermeij (p. 4776): Dan is er dus een nieuw besluit.
De heer De Wit (SP) (p. 4776): Maar dan kan tegen dat besluit niet altijd hoger beroep worden ingesteld. Dat besluit moet volgens de normale manier behandeld worden.
Mevrouw Vermeij (p. 4776): Je kunt altijd beroep aantekenen tegen een nieuw besluit, ook al heb je een trapje overgeslagen. Altijd!
De heer De Wit (SP) (p. 4776): Dus als een nieuw besluit wordt genomen, kan eerst weer een bezwaarprocedure worden ingesteld.
Mevrouw Vermeij (p. 4776): Of een beroepsprocedure.
De heer De Wit (SP) (p. 4776): Nee, je moet eerst de bezwaarprocedure volgen. Daarna kun je pas in beroep gaan. Uit de gedachtewisseling met de heer Koopmans heb ik begrepen dat na een nieuw besluit de regels van de Algemene wet bestuursrecht gelden. Dat zegt u ook. Dit wil zeggen dat wij met het aantekenen van bezwaar van voren af aan beginnen, zij het met inachtneming van de lus. Dat betekent: ter visie leggen, bezwaar aantekenen en eventueel beroep instellen bij de rechtbank. Anders zou je ook bij een nieuw besluit meteen hoger beroep kunnen instellen. Daarmee zou je twee instanties overslaan. Daarom meen ik dat het verstandig zou zijn om niet te spreken van een plicht; het zou daarentegen aan de rechter moeten zijn om te bepalen wie in dezen moet oordelen.
Mevrouw Vermeij (p. 4776): Maar het risico van het opnemen van de kanbepaling die u voorstelt, is dat twee verschillende rechters over hetzelfde besluit oordelen en dat een lagere rechter oordeelt over wat in hogere instanties is gebeurd. Dat moeten wij te allen tijde zien te voorkomen. Overigens moet er vervolgens inderdaad beroep worden aangetekend, zoals u en ik hebben gezegd, omdat er een bestuurlijke lus is toegepast en er een nieuw besluit moet worden genomen. Men slaat namelijk als het ware een laag over en gaat steeds een trede hoger.
De heer De Wit (SP) (p. 4776): Voorzitter. De kanbepaling is een zorgvuldiger bepaling dan de verplichting, omdat je rekening moet houden met alle mogelijke variëteiten die zich kunnen voordoen. De voorbeelden die mevrouw Vermeij geeft van de ongewenstheid van twee verschillende rechters kan de rechter inderdaad oplossen door te doen wat zij voorstelt. Alleen wanneer er sprake is van een nieuw besluit, kan dat volgens mij niet zomaar.
Mevrouw Vermeij (p. 4776): Ook in het huidige recht kan een burger een instantie verliezen. Dat gebeurt precies zo met de bestuurlijke lus. Met dit amendement wordt dat eruit gehaald. Dat ontraden wij.
De heer De Wit (SP): Ik begrijp dat mevrouw Vermeij dat wil ontraden, maar ik doel erop dat mevrouw Vermeij door een verwijsplicht niet alle situaties kan dekken die zich kunnen voordoen. Wij moeten in het kader van de bescherming van de belangen juist voorkomen dat mensen instanties onnodig verliezen.
Mevrouw Vermeij (p. 4776-4777): Dat is nu al het geval. Als de heer De Wit dat nu al onwenselijk vindt, moet hij in de Awb iets anders veranderen. Overigens wijs ik er nogmaals op dat de burger geen rechtsbescherming verliest, omdat er ook met een nieuw besluit bezwaar dan wel beroep kan worden aangetekend. Dat kan altijd, zeg ik erbij. Ik vervolg met het laatste amendement van de heer De Wit. Dat gaat over het buiten toepassing verklaren van de afdeling 3.4, dat ervoor zorgt dat er sneller en zonder procedureel oponthoud een nieuw besluit kan worden genomen. De heer De Wit voegt daar iets aan toe. Hij zegt dat dit kan, indien het een wijziging van ondergeschikte aard betreft.
Allereerst merken wij op dat op voorhand niet valt te overzien of een gebrek slechts een noodzaak tot een ondergeschikte wijziging van het bestreden besluit vereist. Soms is dit niet eenvoudig vast te stellen. Daarom is de door de heer De Wit gehanteerde formule niet bruikbaar als criterium om de bevoegdheid tot toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onderdeel b van de Awb aan banden te leggen. Mede daarom ontraden wij dit amendement, omdat hij een voorwaarde noemt die niet of nauwelijks juridisch op voorhand te onderbouwen is. Hiermee is niet gezegd dat wij geen enkel begrip hebben voor de suggestie van de heer De Wit. Ook wij beseffen dat het problematisch is dat eerst afdeling 3.4 van de Awb geheel wordt overgeslagen en het bestuursorgaan daarna een geheel ander besluit neemt. Daarover heeft de heer De Wit het een en ander gezegd. Desondanks menen wij dat een beperkend criterium hier echt minder op zijn plaats is. Wij zouden de heer De Wit willen toeroepen, dit zeg ik ook naar aanleiding van zijn betoog in eerste termijn: heb vertrouwen in de bestuursrechters. Zij weten over het algemeen heel goed waarmee zij bezig zijn. Wij zijn ervan overtuigd dat de bestuursrechters daarom ook geen gebruik zullen maken van de afdeling 3.4 van de Awb, indien redelijkerwijs valt te verwachten dat het herstel van het gebrek zal leiden tot een zeer wezenlijk ander besluit. Ik geloof daar zeer in. Sterker nog, als een geheel ander besluit in de lijn der verwachtingen ligt, verwachten de indieners dat de bestuurlijke lus überhaupt minder toegepast zal worden. Dit is zeker zo als de Kamer het amendement van de heer de Wit op stuk nr. 10 overneemt.
De voorzitter (p. 4777): Wij hebben geluisterd naar de antwoorden van de indieners in eerste termijn. Ik heb begrepen dat de minister ook graag wil antwoorden op de vragen die hem zijn gesteld door mevrouw van Vroonhoven en misschien ook een andere bijdrage wil leveren aan de discussie.
©
Minister Hirsch Ballin (p. 4777-4778): Mevrouw de voorzitter. Ik zal graag namens van de kant van de regering een enkele opmerking maken, mede naar aanleiding van de vragen die daartoe aan mij zijn gesteld. Ik stel daarbij voorop dat ik van regeringszijde graag laat weten dat wij blij zijn met dit wetsvoorstel. Wij zien het als een nuttige bijdrage aan het versnellen en doelmatiger maken van procedures zonder dat dit tot een werkelijk verlies aan rechtsbescherming leidt. Wij onderschrijven dan ook het oordeel van de indieners dat de bestuurlijke lus het beste in de Algemene wet bestuursrecht kan worden geregeld en niet in bijzondere wetten. Het is ook de taak van de algemene wetgever in de zin van artikel 107 van de Grondwet om in de wetboeken en in de Algemene wet bestuursrecht zo veel mogelijk eenheid van wetgeving tot stand te brengen omwille van de overzichtelijkheid van de wetgeving en het vermijden van onnodige verschillen.
In antwoord op de vraag van mevrouw Van Vroonhoven kan ik nog zeggen dat als de regering een wetsvoorstel bestuurlijke lus zou hebben ingediend – waar inderdaad over werd gedacht – dit wetsvoorstel in dezelfde geest zou zijn geweest als het voorstel dat nu in het kader van het initiatiefrecht van de Kamer is gedaan. De heer De Roon heeft gevraagd of ik van mening ben dat er naar aanleiding van dit wetsvoorstel ook meer herkansingsmogelijkheden voor burgers zouden moeten komen,. Nee, dat is niet mijn opvatting. Er zijn herkansingsmogelijkheden voor burgers. Dit begint al bij de aanvraag van een besluit. Als een aanvraag niet compleet is, verplicht de Algemene wet bestuursrecht het bestuur al om de burgerij de gelegenheid te geven om een nieuwe aanvraag in te dienen. De burger kan ook in het kader van de bezwaarschriftprocedure zijn argumentatie aanvullen. Met inachtneming van de beperkingen van de procesorde zijn er ook mogelijkheden om de argumentatie in het beroepschrift nog aan te vullen.
Ik onderschrijf wat de voorstellers hebben gezegd over de gedachte om herhaalde toepassing van de bestuurlijke lus tot een maximum te beperken. Daar schiet de burger uiteindelijk niets mee op, want het kan er niet toe leiden dat het bestuur als het ware het recht zou verwerken om het correcte besluit te nemen. Bovendien moeten wij ons realiseren dat deze procedure ook van toepassing is in gevallen waarin wij in feite te maken hebben met een driepartijengeschil. De praktijk van het bestuursrecht is dat er veel driepartijengeschillen zijn, dat er naast de aanvrager van de vergunning ook een derde is die daarbij belang heeft of omgekeerd, dat er beroep is ingesteld door een derde die daar een belang bij heeft terwijl er geen vergunning verleend is. In die driepartijenverhouding is het goed dat met de procedurele regels die in het voorstel zijn neergelegd, tot een verkorting van de procedures kan worden gekomen.
Ten slotte, en dat is voor mij eigenlijk het belangrijkste punt, is een slagvaardig bestuur in het belang van de burger, mits rechtmatig en toetsbaar uiteraard. De burger heeft er belang bij dat het bestuur goed kan functioneren en dat er niet onnodig lang wordt gewacht op de totstandkoming van overheidsbesluiten. Oponthoud van besluitvorming is niet in het belang van de burgers in algemene zin, al kunnen er natuurlijk individuele burgers zijn die het oponthoud wensen. Wat de amendementen betreft kan ik mij aansluiten bij wat er door de voorstellers is gezegd. Ik vermijd het woord indieners hoewel ik dat af en toe in teksten zie opduiken. Een initiatiefvoorstel wordt ingediend door de Tweede Kamer. Het zijn de voorstellers die het voorstel doen voor de indiening van het initiatiefvoorstel. Op dit moment zijn het dus nog niet de indieners die naast mij zitten. Bij aanneming van het wetsvoorstel zullen zij namens de indienster – de Tweede Kamer – in de Eerste Kamer zitten. Zo staat het in onze Grondwet. Een van de voorstellers merkt nu terecht op dat hij inderdaad geen indiener is.Ook wat de amendementen betreft, kan ik mij aansluiten bij wat er door de indieners is gezegd.
Het amendement op stuk nr. 11 ontraad ik, want dit betekent dat de regie over de procedure in handen van twee verschillende rechters kan komen, waardoor we terecht kunnen komen in een ondoorzichtige situatie die eerder tot vertraging dan versnelling van procedures leidt.
Het amendement op stuk nr. 12 ontraad ik ook, omdat dit leidt tot onvruchtbare debatten over de vraag of een wijziging ondergeschikt genoeg is en ook omdat het niet nodig is. Het mooie van de voorgestelde tekst is nu juist dat de rechter maatwerk kan leveren en daarbij ten volle rekening kan houden met de belangen.
Ter geruststelling van de heer De Wit wil ik er verder op wijzen dat bij toepassing van de artikelen 6.18 en 6.19 van de Algemene wet bestuursrecht, dus in het geval van een nieuw besluit terwijl de procedure aanhangig is, de procedure verder gevoerd kan worden, eventueel ook in hoger beroep. Dat is de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak en van de Centrale Raad van Beroep, waarin wordt verwezen naar artikel 6.24 van de Algemene wet bestuursrecht. Dit betekent dat de rechter gewend is om met dit soort situaties om te gaan en daarbij de rechten van de belanghebbenden – sic, dus in het meervoud – in het oog houdt.
De heer De Wit (SP) (p. 4778): Voorzitter. De formulering van mijn opmerking over het amendement op stuk nr. 12 ontleende ik aan de Tracéwet en de Spoedwet, waarin dit ook zo geformuleerd staat. En in de literatuur, in casu het artikel van de heer Schüller, wordt juist benadrukt dat het uitschakelen van de uniforme voorbereidingsprocedure kan leiden tot problemen en daarom moet worden beperkt. Schüller verwijst hiervoor naar de Tracéwet en de Spoedwet, waarin dit juist wordt gekoppeld aan wijzigingen van ondergeschikt belang.
Minister Hirsch Ballin  (p. 4778): Twee opmerkingen hierop zijn van belang. Zo betekent de bredere toepassing van deze wijziging van de Algemene wet bestuursrecht dat het specifieke argument voor de Tracéwet en de Spoedwet niet meer opgaat. En wat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van de Tracéwet en de Spoedwet, waarop dit betrekking heeft, aangaat: de rechter behoudt ook bij de voorgestelde wijzigingen de mogelijkheid om rekening te houden met de aard van de geconstateerde gebreken en correcties, alvorens toepassing te geven aan de bestuurlijkelusregeling. De specifieke reden ontbreekt bij deze algemene wet inderdaad, terwijl de rechter die algemene bevoegdheid heeft, houdt of krijgt – al naar gelang dit wordt bezien vanuit het perspectief van de Tracéwet of van dit voorstel – om af te zien van de mogelijkheid om de bestuurlijke lus toe te passen.
De heer De Wit (SP) (p. 4778): Leidt dit niet tot verwarring? Bij de ene wet worden zo immers andere criteria toegepast dan bij de andere.
Minister Hirsch Ballin (p. 4778): Mijns inziens niet, omdat nu juist een algemene regeling wordt voorgesteld. Het lijkt me ook daarom goed dat hiervoor een algemene regeling geldt.
Mijn antwoord op de vraag of de bestuurlijke lus kan worden meegenomen bij de volgende evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht is: ja, dat zou kunnen, maar er is een probleem in verband met de tijdsplanning van de evaluatie. Ik zal hier iets over zeggen; misschien kunnen we dit probleem oplossen. Het is de bedoeling dat in het kader van de eerstvolgende evaluatie wordt gerapporteerd vóór 1 januari 2012, wat betekent dat de onafhankelijke commissie uiterlijk 1 januari 2012 moet hebben geadviseerd. Rekening houdend met wat daaraan vooraf moet gaan, kunnen we berekenen dat de onderzoeksrapporten in de zomer van 2011 klaar moeten zijn; anders kan de commissie in de tweede helft van 2011 haar werk niet doen. De onderzoekers zouden dan uiterlijk 1 januari 2011 aan de slag moeten gaan. Ervan uitgaande dat de Eerste Kamer snel tot behandeling en aanvaarding kan overgaan als de Tweede Kamer heeft besloten tot indiening van het wetsvoorstel, schat ik dat de nu voorgestelde Wet bestuurlijke lus in dat geval slechts anderhalf jaar in werking is. Misschien is dat wat krap voor een evaluatie. Als de Tweede Kamer kan leven met een iets later tijdstip, bijvoorbeeld niet meer dan één jaar later dan het eerstvolgende evaluatierapport, dan zie ik goede mogelijkheden om dit mee te nemen. Kortom, als de Tweede Kamer besluit tot indiening van dit wetsvoorstel, lijkt het mij een nuttige en waardevolle bijdrage aan een goed functionerend openbaar bestuur in Nederland en ook in het belang van de burger. Het lijkt mij ook een goede remedie tegen ″bestuurlijke lusteloosheid″. De voorzitter: Deze woordspeling hadden wij nog niet gehoord, dank u zeer. Hebben de leden behoefte aan een tweede termijn?
De heer De Wit (SP) (p. 4778): Ik wel, maar ik verzoek u om vijf minuten schorsing, zodat ik even over mijn bijdrage kan nadenken. Dat is ook zeker in het belang van het amendement.
De voorzitter (p. 4778): Ik kom u graag tegemoet. De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.
©
De heer De Wit (SP) (p. 4778-4779): Voorzitter. Ten behoeve van de initiatiefnemer Koopmans zij vermeld dat Achtmaal in West-Brabant ligt, vlak naast het dorp Zundert waar al die wielrenners vandaan komen. Dat is ook weer belangrijk voor de historie. Ook voor de SP-fractie is de bestuurlijke lus een belangrijk middel om te komen tot snellere procedures. Dat staat ook bij de SP voorop. Ook is belangrijk dat wij ons bedenken dat het niet eens zozeer om efficiency gaat, maar vooral om verbetering van de kwaliteit van de beslissingen die genomen worden; daardoor kunnen ellenlange procedures, waarbij je na verloop van tijd de draad kwijtraakt, worden voorkomen. Dat onderschrijf ik ook van harte.
Voorzitter. De kwestie van de rechtsbescherming is voor mijn fractie nog steeds een belangrijk punt. Uit de discussie vandaag is in ieder geval duidelijk geworden dat ook de initiatiefnemers onderscheid maken naar de situatie dat er door toepassing van de bestuurlijke lus een nieuw besluit ontstaat. Ik ben het met hen eens dat dan in ieder geval de normale procedures gevolgd worden die voor ieder besluit staan. Dat punt is dus opgehelderd. Ook is opgehelderd dat we niet een ander bestuursorgaan mogen veronderstellen, anders dan in de memorie van toelichting staat, waardoor bijvoorbeeld ook opeens GS in de procedure betrokken kunnen worden. De initiatiefnemers hebben verduidelijkt dat dit niet de bedoeling is van ″een ander bestuursorgaan″ maar dat het gaat om organen binnen de betreffende bestuurskolom. Dat is dus ook opgehelderd.
Voor mij is echter nog niet voldoende opgehelderd wat er nu gebeurt met besluiten waar op onderdelen of anderszins kleine wijzigingen plaatsvinden. Ik noem nog een keer het voorbeeld van de derde belanghebbende die geconfronteerd wordt met nieuwe voorwaarden en die niet heeft geweten dat die situatie door toepassing van de bestuurlijke lus opeens aan de orde is. Zou het dan niet goed zijn dat de rechter dat bekend kan maken? De Algemene wet bestuursrecht kent een gelijksoortige bepaling die is neergelegd in artikel 8:26. Zo weten belanghebbenden dat die procedure er is en kunnen zij zich bij de rechter melden. Dat zou een belangrijke waarborg zijn in de nieuwe situatie van toepassing van de lus. De vraag aan de initiatiefnemers is of zij dat met mij eens zijn en of zij een mogelijkheid zien om die belangen dan veilig te stellen.
Wat gebeurt er met de boer die in hoger beroep geconfronteerd wordt met een weigering van de vergunning, na toepassing van de bestuurlijke lus in hoger beroep? Hij heeft nooit bezwaar gemaakt; hij was immers tevreden omdat hij de vergunning zou krijgen. In hoger beroep wordt hij ineens daarmee geconfronteerd. Hoe moet de rechter – in dit geval dus de Raad van State – dat nu oplossen? Krijgt die boer dan de gelegenheid om al zijn bezwaren op dat moment kenbaar te maken? Hij zou dan al twee mogelijkheden gemist hebben, namelijk het oorspronkelijk bezwaar en het beroep bij de bestuursrechter. Ook op dat punt krijg ik graag nog een toelichting van de initiatiefnemers.
Voorzitter. De initiatiefnemers laten het oordeel over het amendement op stuk nr. 10 over aan de Kamer. Ik adviseer de Kamer om dat amendement warm te onthalen en ten minste van een meerderheid te voorzien. Bij het amendement op stuk nr. 11 ben ik van mening dat de verwijsplicht onzorgvuldig kan uitpakken. Ik herhaal wat ik gezegd heb: ook na toepassing van de lus, terwijl er hoger beroep is en de lus wordt toegepast, kan er sprake zijn van een nieuw besluit. Dat nieuwe besluit zou dan opeens ingevoegd moeten worden in de hogerberoepsprocedure. Dat is in strijd met wat ik eerder heb gezegd, namelijk dat bij nieuwe besluiten gewoon de procedure van de Algemene wet bestuursrecht moet worden gevolgd. De vraag is of die verwijsplicht niet onzorgvuldig is omdat deze alle besluiten die dan genomen worden, poogt te voegen in de hogerberoepsprocedure. Volgens mij moet dat onmogelijk zijn, zeker als sprake is van nieuwe besluiten.
Het amendement op stuk nr. 12 gaat over de voorbereidingsprocedure.
Ik hecht eraan dat die voorbereidingsprocedure zo veel mogelijk wordt toegepast en zo weinig mogelijk wordt uitgesloten. Vandaar ook de formulering die ik zo goed vond in de Tracéwet. Ik kan mij voorstellen dat die hele procedure niet wordt toegepast bij ondergeschikte punten. Als echter sprake is van mensen die mogelijk belang hebben bij een besluit en een wijziging van een besluit, dan mag de voorbereidingsprocedure niet zomaar worden uitgesloten. Op grond daarvan handhaaf ik zowel mijn amendement op stuk nr. 11 als dat op stuk nr. 12.
De heer Heerts (PvdA) (p. 4779): Ik kom nog graag even terug op die derde belanghebbende, of de duizendste of de tweeduizendste, dat weet ik allemaal niet. Bent u het met mij eens dat het de taak van de rechter is om dat goed af te wegen? U bent steeds op zoek naar de belanghebbende die het niet weet maar volgens mij weet het gros van de belanghebbenden donders goed hoe de procedures lopen. Het is toch een taak van de rechter om dat goed te bekijken? Dat hoeft toch niet per se allemaal in de wet geregeld te worden?
De heer De Wit (SP) (p. 4779): Die taak krijgt de rechter nu. De vraag is, en dat staat ook in alle artikelen omtrent dit wetsvoorstel, althans in de literatuur, of de rechter ze allemaal weet te vinden. Door het stellen van nieuwe voorwaarden of een andere motivering kunnen mensen er belang bij hebben om bezwaar of beroep aan te tekenen. De rechter kan dat niet in alle gevallen weten. Moet de rechter die mensen opsporen? Ik vind dat hij dat zo veel mogelijk moet doen. De rechter kan dat doen door artikel 8:26 over de mogelijkheid van publicatie toe te passen. Hij laat dan bekend maken dat een besluit aanhangig is en dat mensen bezwaren daarop bij hem kunnen indienen.
De heer Heerts (PvdA) (p. 4779): Die rechter kan toch ook tijdens een zitting vragen aan het bestuursorgaan: acht u het denkbaar dat er nieuwe belanghebbenden zijn of dat er besluiten worden genomen waardoor belanghebbenden worden getroffen? Er is toch geen verbod op dergelijke vragen? Dat kan toch op die scholingsdag van de rechters worden meegenomen?
De heer De Wit (SP) (p. 4779): De rechter moet zich op dit punt niet helemaal verlaten op het bestuursorgaan. Daarmee zouden allerlei vervelende toestanden in het leven geroepen kunnen worden. Ik zou er niet op voorhand voor willen pleiten om het op die manier te doen.
©
De heer De Roon (PVV) (p. 4779): Voorzitter. Ik dank de voorstellers voor de beantwoording van de aan hen gestelde vragen. Ik heb geen opmerkingen naar aanleiding van die beantwoording. Ik dank ook de minister voor zijn uiteenzetting naar aanleiding van de hem gevraagde adviezen over deze zaak. Ik heb in eerste termijn al aangegeven dat mijn partij de bedoeling van dit wetsvoorstel van harte omarmt. Dat is niet anders geworden door de mondelinge behandeling van dit initiatiefvoorstel. Ik zal mijn fractie dan ook adviseren om met het wetsvoorstel in te stemmen. Dat geldt ook voor het amendement op stuk nr. 10 van de heer De Wit. De explicitering die daarin wordt voorgesteld, stel ik op prijs. Ik zal mijn fractie adviseren om ook daarmee in te stemmen. Dat geldt echter niet voor de amendementen op stuk nrs. 11 en 12. Na de uiteenzettingen van de indieners en de minister ben ik tot de conclusie gekomen dat wij voldoende vertrouwen in de rechters moeten kunnen stellen om ook zonder deze amendementen op een goede wijze om te gaan met de problemen die daar aan de orde zijn.
Hopelijk wordt het wetsvoorstel binnenkort in deze Kamer aangenomen. Het moment is dan aangebroken dat de voorstellers zullen zijn gepromoveerd tot indieners. Ik wens hen als indieners veel succes bij de verdediging van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer.
©
De heer Teeven (VVD) (p. 4780): Voorzitter. Ik dank de voorstellers voor de frivole, uitvoerige en deskundige wijze – ieder van hen mag inkleuren wat bij hem of haar past – waarop zij hun voorstel hebben verdedigd. Voor onze fractie is het zeer overtuigend geweest, laat daar geen misverstand over bestaan. Ook dank ik de minister van Justitie voor de toelichting op de vragen die zijn gesteld en het commentaar dat hij daarop heeft gegeven.
Het zal geen verrassing zijn dat onze fractie voor dit wetsvoorstel zal stemmen. Zij zal ook voor het amendement op stuk nr. 10 stemmen, mede gezien de toelichting die de indieners en de minister hebben gegeven op dit punt. Mijn fractie zal niet voor de amendementen op stuk nrs. 11 en 12 stemmen. Dat zal voor de heer De Wit niet echt een verrassing zijn, na datgene wat wij in eerste termijn hebben gewisseld.
Ik maak nog een opmerking over de evaluatie en de uitlatingen van de minister daarover. Onze fractie heeft er helemaal geen bezwaar tegen dat de evaluatie pas op 1 januari 2013 plaatsvindt. Ik kijk ook een beetje naar de heer Heerts van de PvdA-fractie. Ik denk dat ik mede namens hem spreek als ik zeg dat het goed zou zijn als de evaluatie ook de good practices en de bad practices uit andere landen bevat, met name wat de Duitsers met hun bestuursrecht hebben gedaan en de ervaringen die zij daarmee hebben opgedaan. Nu zijn deze zaken niet meegenomen, maar bij de evaluatie zou het op zijn plaats zijn om ook naar het internationale recht te kijken, naar wat er om ons heen gebeurt in West-Europa. Als dat bij de evaluatie kan, zou dat ons een buitengewoon goede zaak lijken.
Ten slotte wens ik de voorstellers alvast veel succes bij de verdediging van dit wetsvoorstel in de Eerste Kamer.
©
Mevrouw Van Vroonhoven-Kok (CDA) (p. 4780): Voorzitter. Tijdens het debat is ons jargon omgeslagen van ″indieners″ naar ″voorstellers″. Ik geloof toch dat de heer De Wit het bij het rechte eind had toen hij sprak van ″initiatiefnemers″. Ik wil de initiatiefnemers bij dezen hartelijk danken voor de verdediging van hun voorstel. Ook wat mijn fractie betreft, was die zeer overtuigend en gemotiveerd. In eerste termijn heeft mijn fractie drie belangrijke punten naar voren gebracht. Ten eerste was dat de equality of arms, dus dat de bestuurlijke lus ook voor burgers zou moeten gelden. Ik heb goed geluisterd naar de initiatiefnemers en de minister. Ik moet zeggen dat ik overtuigd ben. Er bestaan al heel wat mogelijkheden voor burgers. De initiatiefnemers hebben het zo duidelijk voor mij opgesomd dat ik mij op dat punt laat overtuigen.
Ten tweede heeft mijn fractie gevraagd om een nadere toelichting naar de inzet van de bestuurlijke lus op andere bestuursrechtelijke terreinen. Ook daarin zijn de initiatiefnemers heel helder geweest door te zeggen dat dit inderdaad geldt en van kracht is. Fijn dat dit uit de lucht is. Ten derde hebben wij vastgesteld dat wij naar één systeem van bestuurlijke lus willen. Dat betekent dat andere bestuurlijke lussen uit het systeem moeten verdwijnen. Op dat punt wil ik nog een helder antwoord hebben, ofwel van de initiatiefnemers ofwel van de minister. Ik wil graag horen dat men hard bezig is om alle bestuurlijke lussen die buiten het bestuursrecht bestaan, een voor een netjes weg te snijden. Dat vindt mijn fractie belangrijk.
Aan de heer De Wit meld ik dat hij ook op de steun van mijn fractie kan rekenen voor het amendement op stuk nr. 10. Zo dragen wij ons steentje bij aan de meerderheid voor dit amendement. Voor de andere twee amendementen geldt: helaas. Misschien heeft de heer De Wit daarvoor begrip.
Ten slotte wil ik de initiatiefnemers van harte succes wensen bij de behandeling in de Eerste Kamer, want ik denk dat zij hier hun meerderheid bij elkaar hebben gescharreld.
©
De heer Heerts (PvdA) (p. 4780-4781): Voorzitter. Ik dank de initiatiefnemers en de minister voor hun antwoorden en het debat dat wij tot op heden hierover hebben gevoerd. Ik sluit mij aan bij de opmerking van de heer Teeven om de internationale component mee te nemen naar 2013, zeker gezien de manier waarop mevrouw Neppérus schetste op welke wijze de rechter in Duitsland daar met mes en vork induikt. Ik vind het interessant dat dit bij die evaluatie wordt betrokken. In eerste termijn heb ik aandacht gevraagd voor het feit dat de bestuursrechter niet altijd de instrumenten gebruikt die hij thans al tot zijn beschikking heeft. Daar is op 6 januari jongstleden in het Nederlands Juristenblad iets over geschreven door mr. Mans, advocaat te Leiden. Hij pleit ervoor dat de rechter, als een besluit wordt vernietigd, wel een uitspraak moet doen die in de plaats komt van het vernietigde besluit. Hij moet dus wel een bepaalde voorziening treffen. Hoe kijken de initiatiefnemers en/of de minister daartegenaan? Die vraag mag ook later worden beantwoord. Ik wil daar nu namelijk niet deze behandeling door laten ophouden. In zekere zin is het echter wel zo, omdat bestuursrechters wellicht meer mogelijkheden hebben en mr. Mans daar zo expliciet de aandacht voor vroeg. Daar hoor ik graag een reactie op. Ik ben ook blij met de verbreding met betrekking tot de sociale zekerheid, zoals mevrouw Vermeij kenbaar heeft gemaakt. Dat kan wel eens zeer grote besparingen met zich brengen als een rechter eenduidig een oordeel geeft dat ook gevolgen heeft voor allerlei andere procedures. Daar ben ik dus blij mee. De praktijk zal uitwijzen of daar ook gebruik van gaat worden gemaakt. Het amendement-De Wit op stuk nr. 10 zal ik met een positief advies aan de fractie voorleggen. In onze fractie heeft echter iedereen recht op zijn eigen mening. Dat zal dus nog wel een zware dobber worden, maar wij moeten kijken hoe dat loopt. De amendementen-De Wit op stuk nrs. 11 en 12 zullen wij helaas niet steunen, gelet op de buitengewoon goede motivering van de initiatiefnemers van dit wetsvoorstel.
Afhankelijk van de vraag of er in de beantwoording nog vreemde dingen naar voren komen, blijven wij al met al positief tegenover dit wetsvoorstel staan. Wij zullen daar ook voor stemmen. Ik wens de indieners heel veel succes met de verdere behandeling in het traject en de minister met het verder bijscholen van de rechters in dit kader.
De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.
©
Mevrouw Vermeij (p. 4781): Voorzitter. Ik dank de Kamer voor de inbreng in tweede termijn en de zeer positieve geluiden die wij over dit initiatiefwetsvoorstel hebben mogen vernemen. Ik kan mij ook vinden in de rol als initiatiefnemer. Dat is mooi meegenomen.
De heer De Wit heeft zeer indringende vragen gesteld over de belanghebbenden en over de rol die mogelijke derde belanghebbenden in de loop van het proces kunnen hebben. Hij heeft in dit kader een vraag gesteld over de normale procedures, die in de artikelen 6.18 en 6.19 zijn bepaald: is er geen mogelijkheid voor de rechter, zoals die er nu eigenlijk ook al is, om de nieuwe derde belanghebbenden bij zich te roepen? Het antwoord is ″ja″.
Ik schets het nogmaals. Er volgt een wijzigingsbesluit. Dat besluit wordt gepubliceerd, en komt bij de ″lusrechter″ terecht, zoals staat in artikel 8.51b, eerste lid. Ik benadruk nogmaals dat de rechter de belangen van die derden veiligstelt, want hij kent dat dossier. Nieuwe belanghebbenden kunnen hun belangen schriftelijk naar voren brengen. Daarna kan een zitting volgen. Als bij die zitting blijkt dat er mogelijk ″verdwenen″ belanghebbenden zijn, dan zal de rechter dat onderzoek schorsen. Hij zal vervolgens die nieuwe, verdwenen of mogelijk over het hoofd geziene derde belanghebbenden alsnog vragen. Een nieuwe zitting volgt. Bij de einduitspraak zijn alle belanghebbenden aan het woord gekomen. Daar kan de heer De Wit van op aan. Dit is eigenlijk ook nu al het geval, en zal door dit voorstel niet veranderen. In dit initiatiefwetsvoorstel gaan wij hiervan uit.
©
De heer Koopmans (p. 4781): Voorzitter. Ik dank de leden voor hun inbreng in tweede termijn. De heer De Wit heeft nogmaals gevraagd wat er gebeurt met een boer die in hoger beroep wordt geconfronteerd met een weigering van zijn vergunning. De minister is in zijn bijdrage daarop al ingegaan, net zoals ikzelf namens de indieners. Ik zeg nog een keer dat de bestuurlijke lus slechts een middel is ter versnelling van procedures, en dus geen instrument om het stelsel van rechtsbescherming inhoudelijk te wijzigen. Dat doen wij ook niet.
In dit specifieke geval mist de boer overeenkomstig de huidige artikelen 6.18 en 6.19 van de Awb, dus zonder de lus, twee instanties. Appelrechters gaan op deze wijze hiermee om. Voorafgaand aan dat nieuwe besluit moet het bestuur immers de boer horen, zoals bepaald in artikel 7.9 van de Awb. Dit artikel verplicht namelijk tot het nogmaals raadplegen van belanghebbenden, wanneer na de eerste hoorzitting blijkt van feiten en omstandigheden die van aanmerkelijk belang kunnen zijn voor de te nemen beslissing op bezwaar.
Als dat bestuur dit niet doet, maar wel een nieuw besluit neemt, dan betreft dat een onzorgvuldig besluit.
De appelrechter zal de boer ongetwijfeld de gelegenheid geven om schriftelijk nieuwe argumenten aan te voeren. Dan is er nog een zitting waarin het nieuwe besluit uitgebreid aan de orde komt, omdat de appelrechter natuurlijk weet dat hij het laatste station is.
©
Mevrouw Neppérus (p. 4781): Voorzitter. Er liggen nog een paar puntjes. Ten eerste dat van de evaluatie. De heren Heerts en Teeven hadden het erover om daarmee eventueel te wachten tot op zijn vroegst 1 januari 2013. Aangezien dat de Awb in den breedte raakt, neem ik aan dat de minister daarop wil reageren. Ik kan het mij voorstellen, maar ik laat het wijze oordeel daarover over aan onze wijze minister van Justitie.
Dan het internationale vraagstuk. De heren Heerts en Teeven spraken daarover. De heer Heerts sprak enthousiast over vork en mes in Duitsland. Ik kan mij bij een dergelijke aanpak iets voorstellen, maar zeg er wel bij dat je in Duitsland iets minder snel aan tafel komt te zitten.
Voordat je daar mes en vork te pakken hebt, is het wat lastiger. Ik kan mij voorstellen dat je naar het buitenland kijkt, al zeg ik nogmaals dat ik daar geen wonderen van verwacht. Ik kan mij voorstellen dat de minister ook daarop reageert. Ik zeg altijd: wij zijn een eigen land, maar wij hebben natuurlijk open grenzen.
Dan kom ik op het artikel van de heer Mans, dat genoemd is door de heer Heerts. Het gaat om het instrumentarium, de gereedschapskist. Er zullen zich gevallen voordoen – en daar voorziet de huidige wet in – waar je kunt zeggen: daar kan de rechter gewoon al een besluit nemen, want het is A of B. Alleen zul je ook gevallen hebben waarin je de benodigde informatie juist nog niet hebt. Ik noemde het voorbeeld van de milieuvergunning, waarbij de bestuursrechter in de eerste ronde vaststelt dat er nog onvoldoende gekeken is naar mogelijke risico’s voor belanghebbenden in de buurt. Als je die informatie nog niet hebt, moet je die eerst verkrijgen. Dan moet het bestuursorgaan die informatie verzamelen, voordat je A of B kunt zeggen. Anders wordt het wel heel moeilijk, want je weet het niet. De bestuurlijke lus biedt nu juist de mogelijkheid om te komen aan het stukje extra informatie dat je nodig kunt hebben, omdat je anders als rechter nog niet kunt kiezen tussen A en B.
©
Minister Hirsch Ballin (p. 4781-4782): Voorzitter. Ik heb een vraag voorliggen over de evaluatie. De heren Teeven en Heerts hebben de gedachte uitgesproken dat het goed zou zijn om ook rechtsvergelijkend te kijken hoe dergelijke voorzieningen in het recht van vergelijkbare rechtsstelsels werken. Die gedachte zal ik graag onder de aandacht brengen van de evaluatiecommissie. De algemene beraadslaging wordt gesloten.
De voorzitter: Dan zijn wij gekomen aan het einde van de tweede termijn van de zijde van de initiatiefnemers. Ik dank de initiatiefnemers en hun adviseurs nogmaals voor het feit dat zij dit initiatief hebben genomen. Ik dank de minister voor zijn bereidwilligheid om zijn advies daaraan toe te voegen. Ik stel voor, volgende week over de amendementen en het wetsvoorstel te stemmen. Daartoe wordt besloten.
De vergadering wordt van 16.18 uur tot 17.00 uur geschorst.

Stemming 10 maart 2009

[31 352]

Aan de orde zijn de stemmingen in verband met het voorstel van wet van de leden Vermeij, Koopmans en Neppérus tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling voor herstel van gebreken in een besluit hangende beroep bij de bestuursrechter (Wet bestuurlijke lus Awb) (31352).
(Zie vergadering van 4 maart 2009.)
In stemming komt het amendement-De Wit (stuk nr. 11). De voorzitter: Ik constateer dat de aanwezige leden van de fracties van de SP, GroenLinks, D66 en de PvdD voor dit amendement hebben gestemd en die van de overige fracties ertegen, zodat het is verworpen.
In stemming komt het gewijzigde amendement-De Wit (stuk nr. 13, I).
De voorzitter (p. 4895): Ik constateer dat het lid Verdonk tegen dit gewijzigde amendement heeft gestemd en de aanwezige leden van de overige fracties ervoor, zodat het is aangenomen.
Ik stel vast dat door de aanneming van dit gewijzigde amendement de overige op stuk nr. 13 voorkomende gewijzigde amendementen als aangenomen kunnen worden beschouwd.
In stemming komt het amendement-De Wit (stuk nr. 12).
De voorzitter (p. 4896): Ik constateer dat de aanwezige leden van de fracties van de SP, GroenLinks, de PvdD en D66 voor dit amendement hebben gestemd en die van de overige fracties ertegen, zodat het is verworpen. In stemming komt het wetsvoorstel, zoals op onderdelen gewijzigd door de aanneming van de gewijzigde amendementen-De Wit (stuk nrs. 13, I tot en met VII).
De voorzitter (p. 4896): Ik constateer dat dit wetsvoorstel met algemene stemmen is aangenomen.
Mevrouw Ouwehand (PvdD) (p. 4896): De PvdD wenst geacht te worden tegen dit wetsvoorstel te hebben gestemd. De voorzitter: Daar maken wij een aantekening van. Dan moet ik nu de initiatiefnemers, in de persoon van mevrouw Vermeij, diep in de ogen kijken. Mevrouw Vermeij, bent u bereid tot verdediging van dit initiatiefwetsvoorstel in de Eerste Kamer?
Mevrouw Vermeij (PvdA) (p. 4896): Voorzitter. De voorstellers zijn daartoe bereid.
De voorzitter (p. 4896): Wij hebben inderdaad geleerd dat het ″voorstellers″ wordt genoemd. Dan wensen wij de voorstellers heel veel succes bij hun werk in de Eerste Kamer.

Voorlopig verslag I

Het voorbereidend onderzoek heeft de commissie aanleiding gegeven tot het maken van de volgende opmerkingen en het stellen van de volgende vragen.

Algemeen
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het voorstel. De initiatiefnemers beogen met dit voorstel de rechter een belangrijk instrument te geven om besluitvorming bij bestuursorganen snel te laten verlopen. Zij hebben hoge verwachtingen van de effectiviteit van hun voorstel. De leden van de CDA-fractie zien dat iets anders. Deze leden wijzen erop dat de bestuurlijke lus al in de rechtspraktijk wordt toegepast en dat het voorstel facultatief is. Hiernaast wijzen zij erop dat de introductie van de bestuurlijke lus niet los kan worden gezien van een ingrijpender herziening van het bestuursprocesrecht.
De leden van de fractie van de PvdA hebben met belangstelling kennis genomen van het voorstel van wet om te komen tot tussentijdse reparatie van gebreken in een bestreden besluit, zonder dat de gehele planvorming en procedure overgedaan hoeven te worden.
Op een aantal punten dat door de Raad van State en gedeeltelijk ook in de behandeling in de Tweede Kamer aan de orde gesteld is, willen de aan het woord zijnde leden nog enkele vragen stellen. De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het initiatiefwetsvoorstel. Zij beoordelen het positief dat de bestuurlijke lus in principe de mogelijkheid biedt om zonder verlies van rechtsbescherming te komen tot een snellere definitieve geschilbeslechting. Zij merken wél op dat ervoor gewaakt moet worden dat de bestuursrechter niet te veel op de stoel van het bestuur gaat zitten wanneer hij in zijn tussenuitspraak aangeeft op welke wijze de gebreken in het besluit hersteld kunnen worden.
Dit wetsvoorstel levert een bijdrage aan het bestrijden van bestuurlijke traagheid, aldus de leden van de fractie van de SP. Deze leden juichen dat op zichzelf toe. Zij hebben echter nog een vraag.
Met instemming hebben de leden van de fractie van GroenLinks kennis genomen van het wetsvoorstel dat beoogt bestuursrechtelijke procedures sneller, en daardoor efficiënter en effectiever te maken. Geen enkele partij is gediend met herhalingen en verlenging van procedures als deze niet bijdragen aan de kwaliteit van de beslissing. Voor deze leden zijn deze kwaliteit en de rechtsbescherming van burgers belangrijke toetsstenen bij de beoordeling van dit wetsvoorstel.
De leden van de fractie van D66 hebben met veel belangstelling kennis genomen van het wetsvoorstel. Op zichzelf genomen staan ook zij een effectievere bestuursrechtspraak voor. Over het voorstel is inmiddels het nodige gewisseld. Niettemin hebben zij een enkele vraag over de gevolgen van de toepassing van de bestuurlijke lus voor de rechtsbescherming van de burger.

Bestuurlijke lus en de positie van de rechter
De leden van de CDA-fractie hebben met enige verbazing kennis genomen van de voorgestelde redactie van artikel 8:80a, tweede lid dat voorschrijft dat de tussenuitspraak zoveel mogelijk vermeldt op welke wijze het gebrek kan worden hersteld. In de oorspronkelijke versie van de memorie van toelichting staat het als volgt omschreven:
«De bestuursrechter dient daarom in heldere – en dus niet voor enig misverstand vatbare – bewoordingen aan te geven wat het bestuursorgaan moet doen.»
De naar aanleiding van het advies van de Raad van State gewijzigde memorie van toelichting laat deze ferme woorden achterwege en stelt verder onder meer: «…hierbij past de kanttekening dat de aanwijzingen over het herstel van het gebrek geen betrekking mogen hebben op de concrete inhoud van het besluit, op het onderzoek en de toelichting, in ieder geval voor zover het bestuursorgaan nog beschikt over een rechtens te respecteren beleids- of beoordelingsvrijheid».
De leden van de CDA-fractie wijzen erop dat dit artikellid en de aangegeven toepassing direct de positie raakt van de (bestuurs)rechter in ons staatsbestel. Die positie is in wezen niet anders dan die van de gehele rechterlijke macht. Ook de Raad van State wijst op het gevaar dat het geven van inhoudelijke aanwijzingen van de rechter aan het bestuursorgaan niet past in ons staatsbestel en dus ook ongepast is in relatie tot de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, die een van de fundamenten van ons staatsbestel vormt. Deze onafhankelijkheid heeft, ook historisch, met name reliëf gekregen tegenover het bestuur, zo menen deze leden.
Argumenten hierbij zijn dat de rechter besluiten van bestuursorganen toetst op rechtmatigheid aan de hand van de in de procedure aangevoerde beroepsgronden, behoudens aspecten van openbare orde. De rechter moet derhalve een gebrek in de besluitvorming kunnen duiden en beslissen of het bestuursorgaan de gelegenheid krijgt dat gebrek tijdens de procedure te repareren. Indien wordt uitgegaan van een tussenuitspraak op basis van het thans voorliggende initiatiefwetsvoorstel, dan dient de rechter het gebrek aan te geven en heeft hij ook aan te geven welke rechtsregel is geschonden. Tevens is het in de praktijk doorgaans gebruikelijk dat de rechter zal aangeven óf het gebrek reparabel is, en zo ja, op welke wijze het kan worden gerepareerd. Het is dan vervolgens de verantwoordelijkheid van het bestuur te beslissen of het gebrek al dan niet zal worden hersteld, aldus deze leden.
Het is naar de opvatting van deze leden dus niet aan de rechter om te bepalen welke belangen alsnog moeten worden onderzocht, hoe de weging van die belangen dient plaats te vinden en wat daarvan de uitkomst zou moeten zijn.
De leden van de CDA-fractie wijzen er, wellicht ten overvloede, op dat de rechter overheidsbesluiten toetst op rechtmatigheid. Het is in onze staatsrechtelijke verhoudingen niet zo dat de rechter (mede) verantwoordelijk kan worden gemaakt voor het te nemen besluit en voor de reparatie van door hem geduide gebreken. Ook dit wetsvoorstel kan dat niet wijzigen. Zoals de Raad van State in zijn advies opmerkt, komt met de hierboven aangehaalde redenering van de initiatiefnemers de positie van de onafhankelijke rechter in gevaar. Hij zou kunnen gaan «meeprocederen» aan de zijde van het bestuursorgaan. En dat zou, volgens deze leden, de positie van de rechter ongeloofwaardig voor de burger maken. Aantasting van het gezag van rechterlijke uitspraken ligt dan op de loer.
De leden van de CDA-fractie zijn van mening dat de onafhankelijkheid en het gezag van de rechterlijke macht onverkort gehandhaafd en gegarandeerd dienen te worden. De rechter dient in essentie partijen, overheden en burgers, gelijkwaardig te behandelen. Het geven van aanwijzingen past daar niet in.
In dit verband wijzen deze leden nog op artikel 8:69 Awb waarin onder meer is bepaald dat de rechter uitspraak doet op de grondslag van het beroepschrift, de overlegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting. Deze leden zien spanning tussen het initiatiefvoorstel en dit artikel 8:69 Awb.
De leden van de CDA-fractie lezen vervolgens in de memorie van toelichting op dit onderdeel onder meer het volgende (p. 7):
«Wij achten het zeer wenselijk om het bestuursorgaan in een zo vroeg mogelijk stadium van de beroepsprocedure met alle gebreken van het besluit te confronteren. Deze handelwijze draagt bij aan een efficiënt verloop van de beroepsprocedure, en vergroting van het draagvlak voor bestuursrechtspraak in het algemeen.»
Deze leden zien ook hier enige spanning tussen de wensen van de initiatiefnemers om de rechter zoveel mogelijk alle gebreken in een besluit te laten aanwijzen en de beperking van de omvang van het geschil bij de rechter tot de beroepsgronden.
Deze leden zijn van mening dat, ook in navolging van het advies van de Raad van State, het niet de taak van de rechter is om alle gebreken aan te wijzen indien de in beroep aangevoerde klachten niet aan die gebreken raken.
Gelet op bovenstaande redenering en argumentatie van de leden van de CDA-fractie, verzoeken zij de initiatiefnemers principieel en grondig in te gaan op het betoog van deze leden. Zij vragen de initiatiefnemers daarbij met name in te gaan op een van de essentiële uitgangspunten van onze democratische rechtsstaat, namelijk de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht ten opzichte van het bestuur. Deze leden wensen volstrekte helderheid over de uitleg en interpretatie van de voorgestelde regeling. Uit de plenaire behandeling van dit wetsvoorstel in de Tweede Kamer begrijpen de leden van de PvdA-fractie dat het wetsvoorstel beoogt om slechts kleine gebreken (vormfouten of rekenfouten) te herstellen zonder dat de gehele procedure terugverwezen wordt naar af. Wat als klein gebrek – de toevoeging van het woord «klein» staat overigens niet in de wetstekst – bestempeld zal worden moet uit de jurisprudentie blijken. Is het gevaar niet aanwezig dat door de wetgever daardoor aan de rechterlijke macht gevraagd wordt om bijna politieke afwegingen te maken? Is hier niet sprake van een paradox, waar bij regelmatig de wetgever zich uitlaat over gerechtelijke uitspraken en middels nadere wetgeving onwelgevallige uitspraken wil inperken en aan de andere kant, zoals bij deze wet, aan de rechter gevraagd wordt om bijkans een politieke afweging te maken over wat als te repareren gebrek beschouwd kan worden? Is er een poging gewaagd om per beleidsveld een definiëring te geven van wat onder een te repareren gebrek kan en mag vallen? Het belang daarvan lijkt des te meer aanwezig nu gaandeweg de behandeling van dit wetsvoorstel het de initiatiefnemers duidelijk werd dat een bestuurlijke lus voor meer beleidsterreinen een uitkomst zou zijn dan uitsluitend in de ruimtelijke infrastructurele beleidssfeer.
De initiatiefnemers noemen als directe aanleiding tot dit wetsvoorstel de weerbarstige praktijk van de uitvoering van grote infrastructurele en bouwprojecten. Als voorbeeld noemen ze het besluit tot verbreding van de A4, dat sneuvelde bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Ze erkennen echter dat hun voorstel voor de bestuurlijke lus consequenties heeft voor alle bestuursrechtelijke procedures. Goed inzicht in deze consequenties op alle terreinen is dus cruciaal om te beoordelen of deze bestuurlijke lus verantwoord is en geen onbedoelde effecten heeft. Hebben de initiatiefnemers met betrekking tot al deze terreinen de consequenties geïnventariseerd, zo vragen de leden van de fractie van GroenLinks zich af. Een van de effecten van de bestuurlijke lus kan zijn dat er juist een vertraging optreedt, bijvoorbeeld als de appelrechter de beroepsgrond honoreert die tegen het betreffende besluit van de rechter is gericht. Vertraging kan ook optreden als de bestuurlijke lus tot gevolg heeft dat de openbare voorbereidingsprocedure moet worden herhaald. Dit laatste zal juist een rol spelen bij toepassing van de lus bij gecompliceerde besluiten met meerdere belanghebbenden. Juist met het oog op die procedures hebben de initiatiefnemers hun wetsvoorstel aanhangig gemaakt. Kunnen zij ingaan op deze risico’s, en op de wijze waarop deze gevolgen zijn te voorkomen? Ten aanzien van equality of arms, menen de initiatiefnemers dat het bestuursorgaan door de voorgestelde herstelmogelijkheden in het geheel niet zal worden bevoordeeld ten opzichte van burgers. Bestuursorganen zouden namelijk tal van mogelijkheden hebben om verzuimen te herstellen. De leden van de fractie van GroenLinks willen graag weten of de initiatiefnemers dit ook ten aanzien van het vreemdelingenrecht kunnen bevestigen. En betekent de bestuurlijke lus ook dat de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) in de gelegenheid wordt gesteld om een verzuim te herstellen hangende beroep, bijvoorbeeld ten aanzien van de motivering, zonder dat de beslissing geheel opnieuw hoeft te worden genomen? Is er niet een verschil met het soort beslissing dat de IND kan nemen als hij een geheel nieuwe beslissing moet nemen (een geheel nieuwe afweging maken, eventueel nieuwe feiten meewegen), of alleen het verzuim moet herstellen? En maakt het daarbij nog uit of er een bezwaarprocedure bestaat of niet? Zou in het geval van een asielprocedure niet ook de voornemenprocedure moeten worden herhaald, zodat ook een advocaat de kans heeft nadere argumenten in te brengen, net zoals de IND dat kan? Of geldt dit alleen als het verzuim de zorgvuldigheid betreft?
Kunnen de initiatiefnemers ook op het verschil tussen een nieuw besluit (en daarom een geheel nieuwe afweging) en het herstellen van een verzuim (bijvoorbeeld een motiveringsgebrek) ingaan met betrekking tot andere rechtsterreinen? En daarbij een vergelijking maken tussen deze twee situaties met betrekking tot de positie van de burger?
De leden van de D66-fractie zien nog een zekere spanning tussen het proceseconomische nut van een tussenuitspraak waarin de rechter zo helder mogelijk het traject naar een herstel van een vastgesteld gebrek aangeeft, en de binnen de politiek-bestuurlijke dynamiek passende beleidsvrijheid van bestuursorganen om eigen afwegingen te maken. De rechtmatigheidscriteria zijn in de loop der jaren dermate uitgebreid en opgerekt dat het risico, dat de bestuursrechter steeds dichter bij een inhoudelijke en daarmee beleidsmatige toetsing van een besluit komt, aanmerkelijk is gestegen. Wordt met dit voorstel het evenwicht tussen rechterlijke rechtmatigheidstoetsing en bestuurlijk handelen niet onnodig verstoord?
De leden van deze fractie horen verder nog wel eens geluiden als zou de bestuursrechter met de Algemene wet bestuursrecht in de hand nogal snel geneigd zijn de vinger te leggen op weinig substantiële, vaak formele, en de positie van burgers in wezen niet aantastende onrechtmatigheden. Hoe beoordelen de voorstellers de in bestuurlijke kringen nog wel eens hoorbare vrees dat met het in dit voorstel ontwikkelde nieuwe instrument een als paradoxaal aangemerkte ontwikkeling zou kunnen plaatsvinden naar een (nog) striktere toetsing van met name formele onrechtmatigheden in bestuurlijke besluitvorming?

Probleemanalyse en doelstellingen van het onderhavige voorstel
De leden van de CDA-fractie nemen kennis van de hoge verwachtingen die de initiatiefnemers hebben met betrekking tot de bijdrage aan het snellere verloop van bestuursrechtelijke procedures. Vooral ten aanzien van ruimtelijke en infrastructurele besluitvorming beogen de initiatiefnemers tot versnelling te komen. Deze leden onderschrijven volledig het streven om tot versnelling van besluitvorming in ons land te komen. Zij verwijzen in dit verband naar hun beschouwingen over de versnelling van besluitvorming bij de behandeling van de Wijziging van de Spoedwet wegverbreding en de Tracéwet i.v.m. de vereenvoudiging van de onderzoekslast (Wet versnelling besluitvorming wegprojecten; 31 721, B).
In het verlengde van deze inbreng leggen deze leden de volgende vragen aan de initiatiefnemers voor.
Uit wetenschappelijk onderzoek, onder meer van de Groningse jurist Marseille, blijkt dat het bij vernietiging van een besluit door de rechter in 9 van de 10 gevallen niet gaat om een inhoudelijk gebrek (bijvoorbeeld: bevoegdheid), maar om een motiveringsgebrek. Hiernaast, zo stelt hij vast, is het procedeergedrag van de indieners van het beroepschrift bijna altijd gericht op het materiële geschil en niet op de aard en grondslag van het besluit. Een derde punt van aandacht is dat uit de jurisprudentie blijkt dat de rechter in de regel aangeeft hoe het niet moet, zonder daarbij aan te geven hoe het dan wel moet. Dit feit heeft veel te maken met de zogenaamde «lijdelijkheid» van de bestuursrechter in ons land. Het voorstel beoogt hierin wijziging aan te brengen door de rechter op te dragen in een tussenvonnis helder te maken wat de gebreken zijn en hoe die aan te pakken. Hiernaast stellen de initiatiefnemers voor om de bestuurlijke lus facultatief op te nemen in de Algemene wet bestuursrecht (artikel 8:51a, eerste lid:»…de rechtbank kan het bestuursorgaan…»). Dit roept de vraag op, op welke wijze het voorstel een meerwaarde heeft ten opzichte van de huidige (instrumenten in de) Awb en mogelijke andere (of zelfs nieuwe) instrumenten in het bestuurs(proces)recht (zie verder onder het kopje «redenen voor een wettelijke regeling»).
Het treffen van procesrechtelijke voorzieningen kan naar de mening van de initiatiefnemers een bescheiden bijdrage leveren aan versnelling van procedures. Hierbij dient echter in het oog te worden gehouden dat het voorstel slechts een klein onderdeel vormt van de totale revisie van het bestuursprocesrecht. Het gaat daarbij met name om de vraag wat de werkelijke knelpunten zijn in ons bestuursprocesrecht. De Raad van State werpt deze vraag in zijn advies ook op. Is het niet een feit dat veel besluiten van bestuursorganen lijden onder het gebrek aan kwaliteit en juridische houdbaarheid? Heeft dat wellicht iets te maken met de ambtelijke en bestuurlijke kwaliteit op centraal en decentraal niveau, zo vragen deze leden zich af. In dit kader is het volgens deze leden van belang het voorstel te zien als slechts één onderdeel van het totale geheel. Deze leden missen een beschouwing van de initiatiefnemers over de positionering van de bestuurlijke lus in de aanstaande aanpassing van het bestuurprocesrecht. De leden van de CDA-fractie vragen zich verder af wat de reikwijdte van het voorstel is volgens de initiatiefnemers. Beogen zij met name de bestuurlijke lus toe te passen bij grote ruimtelijke of infrastructurele werken of gaat het hen ook om zogenaamde kleine bouwvergunningen en dergelijke?
Hebben de initiatiefnemers wellicht het oog op grote projecten die van nationaal belang zijn en die tevens voortgang behoeven, zo vragen deze leden zich af.
In het verlengde van vorenstaande beschouwing willen de leden van de CDA-fractie de initiatiefnemers wijzen op een mogelijk alternatief om tot versnelling van procedures te komen. Dat alternatief dient zich aan in het kader van een wettelijke regeling inzake het opleggen van een dwangsom aan het bestuursorgaan bij niet tijdig beslissen. Dit roept bij deze leden de vraag op wat het verband is tussen het voorliggende initiatiefvoorstel en de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen, zoals aangenomen door de Eerste Kamer op 20 november 2007 (Kamerstukken 29 934). Tevens is de vraag hoe het voorstel moet worden gezien in het kader van de aanstaande brede aanpassing van het bestuursprocesrecht. Graag vernemen deze leden een reactie van de initiatiefnemers op deze vragen.
Met de Raad van State vragen de leden van de fractie van de PvdA zich af wat de oorzaak zou kunnen zijn van het feit dat regelmatig de voortgang van wettelijke procedures rond ruimtelijke en infrastructurele plannen onder tijdsdruk komt te staan. Ligt de oorzaak daarvan bij onvolkomenheden in de rechtsgang of ligt de oorzaak meer en mogelijk eerder bij het ontbreken van voldoende kwaliteit in het beleidsvoorbereidingproces? Uit diverse onderzoeken en adviezen (zie bijvoorbeeld het advies van de commissie Elverding «Sneller en Beter») komt naar voren dat er nogal wat schort aan de kwaliteit van de beleidsvoorbereiding van besluiten op het terrein van infrastructuur en ruimtelijke ordening, dat er vaak onvoldoende tijd genomen wordt om in een verkenningsfase alle belangen goed in kaart te brengen en deze vervolgens in een open planproces af te wegen. Als dat uit de onderzoeks- en adviespraktijk blijkt, zou de wetgever dan niet eerder of op z’n minst gelijktijdig naar instrumenten moeten zoeken om de kwaliteit van het planvoorbereidingsproces en daardoor de kwaliteit van het besluit te verbeteren in plaats van wijzigingen voor te stellen in de procesrechtsgang?
In datzelfde verband willen de leden van de fractie van de PvdA de vraag aan de initiatiefnemers stellen of er niet in toenemende mate sprake is van een paradox. De wetgever wil het vooral de vergunningaanvragende burger graag naar de zin maken en snelle besluitvorming afdwingen door binnen een wettelijk bepaalde termijn (soms niet meer dan 12 weken) het besluit op een aanvraag te laten nemen, anders wordt de vergunning van rechtswege verleend (lex silentio positivo). Komt daardoor de kwaliteit van de besluitvoorbereiding niet sterk onder druk te staan? Voorbeelden uit de praktijk zijn er te over. Met het verkrijgen van interne en externe adviezen rond aanvragen die meerdere facetten kennen is immers tijd gemoeid. De adviezen o.a. op het gebied van milieu, water of cultuurhistorisch waardevol erfgoed voorafgaande aan het besluit zijn nodig om tot een evenwichtige afweging van belangen te komen. Graag horen de leden van de fractie van de PvdA van de initiatiefnemers op welke wijze naar hun oordeel bevorderd kan worden dat kwaliteit en snelheid elkaar niet in de weg staan?
De Raad van State wijst op het belang van voldoende inzicht in de werkelijke problemen die de voortgang van de wettelijke procedures onder druk zetten, alvorens adequate maatregelen te kunnen treffen om die voortgang te verbeteren. De Raad van State mist een zodanige analyse als onderbouwing van dit wetsvoorstel. In reactie op het advies noemen de initiatiefnemers als oorzaken de complexiteit van projecten en van wetgeving, en de afstemmingscycli binnen bestuursorganen. Naar de mening van de leden van de fractie van GroenLinks bieden de initiatiefnemers met dit antwoord echter niet de gevraagde analyse van de oorzaken van de procedurele voortgang. Kunnen de initiatiefnemers een nadere analytische onderbouwing geven van de problematische voortgang en de oorzaken?

Rechtsbescherming
Hebben de leden van de fractie van de PvdA het goed begrepen dat de initiatiefnemers op geen enkele wijze met dit wetsvoorstel de rechtsbescherming van belanghebbenden willen beknotten en lezen zij dat ook met zoveel woorden uit de plenaire behandeling in de Tweede Kamer? Is het juist te veronderstellen dat met het aannemen van het amendement- de Wit alle belangen bij een besluit tot herstel van een geconstateerd gebrek door de rechtbank evenwichtig afgewogen moeten worden en dat wanneer een derde belanghebbende die niet aan het geding deelneemt niet op de hoogte kan zijn van de procedure de bestuurlijke lus als ongeschikt beschouwd moet worden? Als gesproken wordt over een evenwichtige afweging van belangen zijn de initiatiefnemers dan met de leden van de fractie van de PvdA van mening dat het daarbij gaat om de belangen van:
– het bestuur, dat de aanvraag met argumenten omkleed goedgekeurd heeft;
– de aanvrager die direct belang heeft bij de goedkeuring van het besluit;
– de direct belanghebbenden, zoals de omwonenden, die een ander belang hebben dan de aanvrager en mogelijk het bestuur, en
– de derde belanghebbenden die (in)directe belangen vertegenwoordigen, zoals de winkeliers van het naburige winkelcentrum, die vrezen voor oneerlijke concurrentie na bestemmingsplanwijziging op 500 meter afstand om nog een winkelcentrum mogelijk te maken, of de natuur- en milieuorganisatie die meent dat natuur- of milieubelangen onvoldoende afgewogen zijn in het planvoorbereidingsproces.
De leden van de PvdA-fractie stellen deze vraag omdat in de memorie van toelichting maar ook in interviews en inbreng bij andere wetten, zoals de Waterwet, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Wet ruimtelijke ordening, de nadruk wel erg eenzijdig gelegd wordt op het directe belang van aanvragers en het bestuur dat de aanvraag heeft goedgekeurd en aanmerkelijk minder aandacht besteed wordt aan de belangen van de zogenaamde derde belanghebbenden. De veronderstelling wordt dan gewekt dat aanvragers en het instemmende bestuur per definitie het «algemeen belang» dienen en derde belanghebbenden slechts hun eigen soms als hinderlijk gekwalificeerde eigenbelangen. Het moge duidelijk zijn dat de leden van de fractie van de PvdA dat standpunt willen nuanceren en in de dagelijkse praktijk constateren dat in de verkenningsfase van de planvoorbereiding maar al te vaak sprake is van een eenzijdige dan wel onevenwichtige belangenafweging. Daardoor kan het belang van een derde belanghebbende wel degelijk een bijdrage leveren aan de verbetering van de besluitvorming en daardoor het algemeen belang dienen.  Delen de initiatiefnemers deze benadering van wat onder het begrip «algemeen belang» gevat kan worden?
De leden van de VVD-fractie hebben nog de volgende vraag. Is de procedure van de bestuurlijke lus ook van toepassing op de bestuurlijke boete en zo ja, wat betekent dit voor de rechtsbescherming van de burger? De leden van de VVD-fractie oordelen het namelijk minder gewenst dat de bestuurlijke lus ook van toepassing is in het geval van een bestuurlijke boete, wat uiteindelijk een strafmaatregel is. Het kan niet zo zijn dat hangende de procedure bij de bestuursrechter de grondslag voor het opleggen van de bestuurlijke boete wordt gewijzigd. Dat zou in strijd zijn met het legaliteitsbeginsel. Ter vergelijking: in het strafrecht zijn de mogelijkheden voor de Officier van Justitie om de tenlastelegging te wijzigen zeer beperkt. Het kan slechts gaan om kleine wijzigingen en bovendien moet daarvoor de toestemming van de voorzitter van de rechtbank die de zaak behandelt worden verkregen. De leden van de VVD-fractie vernemen graag de visie van de initiatiefnemers op dit punt.
Hoe menen de initiatiefnemers te kunnen verzekeren dat derden belanghebbenden, die door de bestuurlijke lus tijdens een beroeps- of hoger beroepsprocedure met een voor hen negatieve beslissing kunnen worden geconfronteerd, net zoveel ruimte en rechtsbescherming hebben om hun belangen te verdedigen als in een geheel nieuwe procedure? Op deze vraag krijgen de leden van de fractie van GroenLinks graag een antwoord.
In hun reactie op het advies van de Raad van State stellen de initiatiefnemers dat een tussenuitspraak zonder voorafgaande zitting niet in strijd is met artikel 6 EVRM, omdat de rechtsoverwegingen van de tussenuitspraak altijd gunstig zijn voor de eisende partij. De leden van de D66-fractie vragen de initiatiefnemers waarom een gunstig resultaat rechtvaardigt dat het oordeel over de toepasselijkheid van de eis van een eerlijk proces, en meer specifiek het vereiste van een openbare behandeling van de zaak, aan het oordeel van partijen onttrokken wordt. Dreigt hier niet het misverstand dat het streven naar meer slagvaardigheid in het bestuursprocesrecht een zekere relativering van fundamentele rechten op voorhand rechtvaardigt?

Redenen voor een wettelijke regeling
De leden van de CDA-fractie willen de initiatiefnemers graag het volgende onder de aandacht brengen. Het is in de rechtspraktijk niet ongebruikelijk dat een bestuurlijke lus wordt toegepast. Het komt nogal eens voor dat de rechter het bestuursorgaan in de gelegenheid stelt om het bestreden besluit in te trekken, aan te passen dan wel een nieuw besluit te nemen. In het vooronderzoek kan de rechter het bestuursorgaan vragen stellen, waardoor het bestuursorgaan zich realiseert dat het bestreden besluit in die vorm niet in stand kan blijven. Ook ter zitting kan de vertegenwoordiger van het bestuursorgaan aangeven dat een tweede besluit nodig is, eventueel naar aanleiding van vragen of opmerkingen van de rechter. Dat kan de rechter ertoe brengen het onderzoek ter zitting te schorsen. De rechter kan dan het tweede besluit, op basis van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb, meenemen in zijn beoordeling. Eventueel kan de rechter ook na sluiting van het onderzoek op basis van artikel 8:68 van de Awb het onderzoek heropenen en wederom door middel van het stellen van vragen het bestuursorgaan aan het denken zetten. De leden van de CDA-fractie wijzen erop dat in de rechtspraktijk derhalve de bestuurlijke lus al geruime tijd wordt toegepast, maar dan wel in meer informele zin. In dit verband wijzen zij ook naar een meer recente uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin de bestuurlijke lus wordt toegepast nog voordat het voorstel kracht van wet heeft gekregen (zie CBb 23 juli 2008, AWB 07/674, LJN: BD8280).
De vraag aan de initiatiefnemers is wat hen heeft bewogen om een al bestaande praktijk te formaliseren in een wijziging van de Awb. Kunnen zij beargumenteren welke voordelen de formele bestuurlijke lus heeft boven de huidige informele rechtspraktijk? Waarom hebben de initiatiefnemers bovendien de rechter een discretionaire bevoegdheid in dezen gegeven en niet een verplichting opgelegd, zo vragen deze leden zich af. Zijn de initiatiefnemers van oordeel dat, gelet op het bestaande instrumentarium van de Awb, de rechter te weinig gebruik maakt van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, en zo ja, waarop baseren zij hun opvatting? Zijn de initiatiefnemers, gelet op het gestelde op p. 3 en 4 van de memorie van toelichting (31 352, nr. 6), van mening dat er een einde moet komen aan de zogenaamde «lijdelijkheid» van de bestuursrechter in dit verband?
De leden van de fractie van GroenLinks constateren dat de bestuursrechter al veel instrumenten ter beschikking staan om de effectiviteit van een procedure te vergroten. Deze mogelijkheden blijven echter regelmatig onbenut. Op basis van welke feiten hebben de initiatiefnemers de verwachting dat onderhavig instrument wel door rechters zal worden toegepast?
Is er ook niet veel voor te zeggen om in een intensiever gebruik van bestaande instrumenten een oplossing te zoeken, in plaats van een extra mogelijkheid toe te voegen?

Tussenuitspraak
De tussenuitspraak is in het voorstel van de initiatiefnemers bindend voor het bestuursorgaan én de rechter zelf. Dat betekent dat de tussenuitspraak ingrijpend is voor alle partijen. Hiernaast schept het voorstel de gelegenheid om al in een zeer vroeg stadium van het proces, dus voorafgaand aan de zitting als bedoeld in afdeling 8.2.5 van de Awb, het bestuursorgaan uit te nodigen tot intrekking of wijziging van het bestreden besluit. Zoals hiervoor door de leden van de CDA-fractie reeds is opgemerkt, hebben de initiatiefnemers de ambitie om in een zo vroeg mogelijk stadium zoveel mogelijk gebreken aan het licht te brengen. De rechter is vervolgens gebonden aan zijn tussenuitspraak. Hoger beroep op dit onderdeel is niet mogelijk, aldus het voorstel. Alles bijeen, stellen deze leden vast dat de tussenuitspraak zonder meer kan worden beschouwd als een zware ingreep van de rechter. Onderschrijven de initiatiefnemers deze visie?
Hiernaast wijzen deze leden erop dat in feite eindbeslissingen van de rechter worden vastgelegd in de tussenuitspraak. De rechter mag immers niet meer terugkomen op zijn tussenuitspraak. Dat kan slechts door middel van een nieuwe, nadrukkelijk gemotiveerde (tweede) tussenuitspraak. De vraag van de leden van de CDA-fractie is of met deze constructie en de plaats van de tussenuitspraak in afdeling 8.2.7 van de Awb in wezen de tussenuitspraak dezelfde inhoud krijgt als de einduitspraak? Zijn de initiatiefnemers het met de leden van de CDA-fractie eens dat deze constructie ook gebruikt zou kunnen worden om in de tussenuitspraak tevens een opdracht tot nader onderzoek of voor het stellen van prejudiciële vragen op te nemen?
Het voorstel bevat geen aanpassing van de artikelen 6:18 en 6:19 Awb. De Wet aanpassing bestuursprocesrecht (voorontwerp) doet dat wel. Niet denkbeeldig is dat het (nieuwe of vervangende) besluit dat het bestuursorgaan neemt na de tussenuitspraak van de rechter, niet meer in de verdere procedure bij de rechter kan worden meegenomen vanwege het niet voldoen aan de eisen van de artikelen 6:18 en 6:19 Awb. Deze leden vragen zich af of in dit verband een aanpassing van de hier genoemde artikelen van de Awb voor de hand ligt. Tevens kan dan aandacht worden besteed aan de vormgeving van de bestuurlijke lus in hoger beroep. Graag zien deze leden een reactie van de initiatiefnemers.
De leden van de CDA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de initiatiefnemers van oordeel zijn dat het voorgestelde artikel 8:51a voor een tweede keer in dezelfde zaak kan worden toegepast. Hoe moeten deze opvattingen gezien worden in geval al eerder bij comparitie (artikel 8:44, eerste lid Awb) de bestuurlijke lus is besproken met partijen? En komt een tweede toepassing van artikel 8:51a niet neer op een herkansing voor het bestuursorgaan? In welke mate zijn alsdan de belangen van derden gewaarborgd, zo vragen deze leden zich af. Deze leden vragen zich tevens in dit kader af of hier een verband kan worden gelegd met het amendement van het lid De Wit (31 352, nr. 13) inzake de toevoeging van de eis van belangenafweging door de rechter.

Adviezen
De Raad voor de Rechtspraak heeft in oktober 2006 over onder meer voorliggend wetsvoorstel advies gegeven. Al eerder, bij advies van 28 februari 2003, heeft de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak kritische geluiden laten horen over de bestuurlijke lus.
Kort samengevat hebben beide instanties laten weten dat de bestuurlijke lus:
– te formeel is en de flexibiliteit van de huidige praktijk mist;
– vooral het bestuur zal helpen, en niet de burger, zodat de gelijkwaardigheid van partijen in de procedure bij de rechter zal kunnen worden verstoord;
– de neiging ontstaat te focussen op het herstel van gebreken en daarmee de functie van een vernietiging verloren dreigt te gaan;
– de rechter zich niet moet bezighouden met de gewenste inhoud van het na de vernietiging te nemen besluit;
– dat de doorlooptijd bij de rechter, vooral bij de rechtbanken, zal oplopen;
– dat het lussen zal leiden tot een extra belasting van de rechterlijke macht;
– dat de kosten van rechtspraak zullen oplopen en
– dat een bij wet geregelde lus niet nodig is, omdat hetzelfde effect ook nu al kan worden bereikt door beter vooronderzoek, een snelle vernietiging, vergezeld van de opdracht een nieuw besluit te nemen, met daaraan gekoppeld een termijn, zonodig versterkt met een dwangsom, en met bespreking van alle relevante beroepsgronden.
De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemers in te gaan op deze kritiek en tevens aan te geven in welke mate zij hun voorstel hebben aangepast aan deze kritiek. Of is recent overleg geweest met de Raad voor de Rechtspraak dan wel de Vereniging voor Rechtspraak? Deze leden troffen de analyse en verwerking van deze adviezen niet aan in de toelichting bij het wetsvoorstel.

Memorie van antwoord I

Algemeen
Met belangstelling hebben wij kennisgenomen van het voorlopig verslag over dit wetsvoorstel. Het verheugt ons dat de leden van de fracties van de CDA, de PvdA, de VVD, de SP, GroenLinks en D66 met belangstelling van het initiatiefwetsvoorstel kennis hebben genomen dan wel te kennen hebben gegeven in te stemmen met dit wetsvoorstel. Op de opmerkingen van deze leden zullen wij graag in het hiernavolgende nader ingaan.
De leden van de CDA-fractie geven aan dat zij minder hoge verwachtingen van het wetsvoorstel hebben dan wij. In dat verband wijzen zij er op dat de bestuurlijke lus al in de rechtspraktijk wordt toegepast en dat het voorstel facultatief is. Voorts wijzen zij erop dat de introductie van de bestuurlijke lus niet los kan worden gezien van een ingrijpender herziening van het bestuursprocesrecht.
Deze leden stellen op zichzelf terecht dat de bestuurlijke lus reeds in de praktijk wordt toegepast. Naar onze waarneming geschiedt dit echter slechts incidenteel. Het ontbreken van een uitdrukkelijke wettelijke grondslag voor dit instrument in de Awb weerhoudt veel bestuursrechters thans nog van actieve pogingen om geschillen op deze wijze definitief te beslechten. Daarnaast kan men zich afvragen of de wijze waarop de bestuurlijke lus thans wordt toegepast, wel voldoet aan de eisen die belanghebbenden aan (bestuurs)rechtspraak mogen stellen. De bestuursrechter moet zijn bevoegdheden op een voor partijen en anderen inzichtelijke en voor de hogerberoepsrechter toetsbare wijze hanteren. De huidige praktijk voldoet niet aan deze eis, aangezien de bestuurlijke lus thans wordt toegepast met middelen die daarvoor niet zijn bedoeld en op een wijze die voor partijen en anderen weinig inzichtelijk is. Thans heeft de uitnodiging om een gebrek in een besluit te herstellen meestal de vorm van een «griffiersbriefje». Dit griffiersbriefje heeft een onduidelijke status en is bovendien niet openbaar. De toegevoegde waarde van ons wetsvoorstel is dan ook dat de bestuursrechter uitdrukkelijk wordt gestimuleerd om het aan hem voorgelegde geschil waar mogelijk definitief te beslechten, en dit op een transparante en controleerbare wijze te doen. Naar onze overtuiging kunnen beide elementen niet los van elkaar worden gezien. De bestuursrechter die weet dat hij beschikt over een instrument dat recht doet aan de elementaire vereisten van hoor en wederhoor en openbaarheid, zal eerder geneigd zijn tot toepassing van dit instrument. Deze leden constateren eveneens terecht dat wij voorstellen om de bestuursrechter de bevoegdheid, maar niet de verplichting te geven om een bestuurlijke lus toe te passen. Deze keuze is vooral ingegeven door het besef dat niet alle geschillen zich voor toepassing van de bestuurlijke lus lenen. Wij verwijzen in dit verband onder meer naar de plenaire behandeling van het voorstel in de Tweede Kamer, waarbij de grenzen van de mogelijkheden tot toepassing van de bestuurlijke lus uitvoerig aan de orde zijn geweest. Overigens vertrouwen wij erop dat bestuursrechters zich bewust zijn van hun maatschappelijke verantwoordelijkheid voor het bijdragen aan spoedige rechtszekerheid voor alle partijen en daarom de uitnodiging van de wetgever om de bestuurlijke lus toe te passen waar dit mogelijk en zinvol is, zullen oppakken.
De leden van de CDA-fractie merken nog op dat de introductie van de bestuurlijke lus «niet los kan worden gezien van» meer ingrijpende wijzigingen van het bestuursprocesrecht. Wij zijn het graag met deze leden eens dat nog meer wijzigingen nodig zijn om het bestuursprocesrecht slagvaardiger te maken en onnodige vernietigingen van besluiten te voorkomen.
De regering heeft daartoe ook een breder wetsvoorstel in voorbereiding (de Wet aanpassing bestuursprocesrecht). Naar ons oordeel kan de bestuurlijke lus echter ook los van die andere wijzigingen worden toegepast en een nuttige functie vervullen. Daarbij komt, dat de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht, alleen al gelet op de omvang en complexiteit van dat voorstel, naar verwachting geruime tijd zal duren, terwijl de bestuurlijke lus nu op korte termijn kan worden gerealiseerd.

Bestuurlijke lus en de positie van de rechter
De leden van de fractie van het CDA stellen een aantal vragen over mogelijke gevolgen van het wetsvoorstel voor de staatsrechtelijke verhouding tussen rechter en bestuur. Zij hadden daarbij in het bijzonder zorgen over de in de toelichting genoemde mogelijkheid van de rechter om het bestuur aanwijzingen te geven over de wijze waarop een gebrek in een besluit kan worden hersteld, alsmede over de opmerking in de toelichting dat de rechter zoveel mogelijk alle gebreken in het besluit moet noemen. De leden van de VVD-fractie hebben de kwestie van de verhouding tussen bestuur en rechter in meer algemene termen aan de orde gesteld. Wij stellen voorop dat ons voorstel aan de staatsrechtelijke verhouding tussen bestuur en rechter in het geheel niets verandert. De tussenuitspraak als bedoeld in het voorgestelde artikel 8:80a Awb moet voldoen aan dezelfde eisen als de einduitspraak bedoeld in artikel 8:77 Awb en is dus ook gebonden aan dezelfde beperkingen. De belangrijkste beperking is, dat de rechter het recht moet toepassen; niet meer en niet minder. Niet meer: de rechter kan geen aanwijzingen geven voor zover het bestuur over echte beleids- of beoordelingsvrijheid beschikt. Maar ook niet minder: de rechter kan wel aanwijzingen geven, voor zover uit het recht dwingend voortvloeit wat het bestuursorgaan had moeten doen. Dit is nu ook reeds mogelijk en doet zich dan ook regelmatig voor. Het overgrote deel van de gevallen waarin een besluit een gebrek vertoont, valt uiteen in vier categorieën:
• Het feitenonderzoek is onvolledig of anderszins onzorgvuldig geweest.
In dat geval kan de rechter in een aanwijzing aangeven welke feiten alsnog of opnieuw moeten worden onderzocht. Het recht bepaalt immers welke feiten rechtens relevant zijn en wanneer een onderzoek voldoende zorgvuldig is.
• Het bestreden besluit is ontoereikend gemotiveerd, bijvoorbeeld omdat aan een bepaald belang geen aandacht is besteed. In dat geval kan de rechter de aanwijzing geven dat aan dat belang alsnog aandacht moet worden besteed. Uit het feit dat de rechter tot het oordeel komt dat het besluit op dit punt een gebrek vertoont, volgt immers al dat de rechter van oordeel is dat het recht eist dat aan dit belang aandacht wordt besteed.
• Er is een procedurefout gemaakt. Voor zover de juiste procedure dwingend uit geschreven of ongeschreven rechtsregels voortvloeit, kan de rechter daaromtrent aanwijzingen geven.
• Het bestuursorgaan heeft een wettelijk voorschrift verkeerd uitgelegd.
De rechter zal dan uiteraard aangeven hoe het voorschrift wel moet worden uitgelegd. Het kan voorkomen dat uit de juiste uitleg rechtens dwingend voortvloeit dat bijvoorbeeld bepaalde feiten alsnog moeten worden onderzocht of bepaalde procedurele stappen alsnog moeten worden gezet. In die gevallen kan de rechter daaromtrent aanwijzingen geven.
Een tweede punt van zorg voor de leden van de CDA-fractie was de opmerking in de memorie van toelichting (blz. 7) dat de rechter in een zo vroeg mogelijk stadium zoveel mogelijk over alle gebreken in een besluit een oordeel moet geven. Wij erkennen dat deze formulering wellicht misverstanden kan oproepen. Wij kunnen de zorgen van deze leden echter wegnemen. Met «alle gebreken» is bedoeld: alle gebreken die door een appellant aan de orde zijn gesteld. Ons voorstel verandert niets aan de omvang van het geschil waarover de bestuursrechter oordeelt. Artikel 8:69 Awb, dat de maatstaf voor deze omvang geeft, geldt voor de tussenuitspraak evenzeer als voor de einduitspraak. Dit betekent bij de huidige stand van de jurisprudentie, dat de rechter – behoudens kwesties van openbare orde, die in de praktijk schaars zijn – slechts mag oordelen over kwesties (en dus over gebreken) waarover een appellant in één van zijn beroepsgronden heeft geklaagd.
Het is echter zeer wel mogelijk, dat een appellant aanvoert dat een besluit volgens hem drie of vier of nog meer verschillende gebreken vertoont. In dat geval is het doelmatig als de rechter zoveel mogelijk over alle aangevoerde gebreken een oordeel geeft, opdat die in voorkomende gevallen in één herstelactie kunnen worden meegenomen. Dat voorkomt dat wellicht een tweede bestuurlijke lus nodig is. Eén en ander is overigens geen absolute norm; het hangt erg van de situatie af. Als de rechter bijvoorbeeld tot het oordeel komt dat het besluit een naar zijn aard niet herstelbaar gebrek vertoont, kan het zijn dat het niet nodig en niet zinvol is om op de overige aangevoerde gebreken in te gaan, omdat het besluit sowieso moet worden vernietigd. Als gebreken herstelbaar zijn, is het doelmatiger als deze alle tegelijk worden hersteld.
Anders dan de leden van de PvdA-fractie veronderstellen, is het niet zo dat de bestuurlijke lus slechts bij «kleine» gebreken kan worden toegepast.
Het gaat er niet om of een gebrek klein of groot is, maar of het herstelbaar is. Over het algemeen kan echter worden gesteld dat gebreken minder goed herstelbaar zijn naarmate zij ernstiger zijn.
Deze leden vroegen voorts of ons wetsvoorstel het gevaar meebrengt dat de rechterlijke macht wordt gevraagd om bijna politieke afwegingen te maken. Wij menen dat dit niet het geval is. Wij verwijzen daarvoor naar de zojuist gegeven antwoorden op door vergelijkbare zorgen ingegeven vragen van de CDA-fractie en de VVD-fractie. Wij onderstrepen in dit verband nogmaals dat de rechter bij de tussenuitspraak inhoudelijk niet meer bevoegdheden heeft dan hij nu reeds bij de einduitspraak heeft. De rechter kan het bestuur dus ook niet meer opdragen, Hij kan dit slechts in een eerder stadium doen.
Een inventarisatie van herstelbare gebreken per beleidsterrein, zoals door deze leden gevraagd, is niet te geven; daarvoor is de praktijk te gevarieerd en te veelkleurig.
Anders dan de leden van de fractie van GroenLinks veronderstellen, leidt toepassing van de bestuurlijke lus niet tot vertraging indien de openbare voorbereidingsprocedure moet worden herhaald. Die procedure moet immers ook worden herhaald als de rechter, zoals nu veelal geschiedt, volstaat met vernietiging van het besluit. Toepassing van de bestuurlijke lus levert in dergelijke situaties juist tijdwinst op, en wel om twee redenen:
• het bestuur weet in een eerder stadium dat de procedure (deels) moet worden herhaald, en
• de rechter krijgt de bevoegdheid om te bepalen dat de procedure slechts gedeeltelijk behoeft te worden herhaald.
Naar aanleiding van de desbetreffende vraag van deze leden kunnen wij bevestigen dat ons wetsvoorstel het bestuur ook in het vreemdelingenrecht niet meer herstelmogelijkheden biedt dan het thans reeds heeft. Het wetsvoorstel geeft wel de mogelijkheid om gebreken hangende de procedure te herstellen, waar voorheen de gebreken hersteld werden bij een nieuw besluit na een «kale» vernietiging. Er bestaat in dit verband geen wezenlijk verschil tussen het maken van een nieuwe afweging (al dan niet op basis van aanvullend feitenonderzoek) en het beter motiveren van een besluit. In beide gevallen kan het bestuursorgaan kiezen voor een vormvrije brief, althans als het resultaat van de keuze niet wijzigt. Als het bestuursorgaan bij nader inzien tot de conclusie komt dat bijvoorbeeld de aanvraag om een bijstandsuitkering ten onrechte buiten behandeling is gelaten, of dat de eertijds verleende bouwvergunning alsnog moet worden herroepen, moet het bestuursorgaan uiteraard een nieuw besluit nemen, omdat de rechtsbetrekkingen wijzigen (er bestaat alsnog aanspraak op een bijstandsuitkering; er mag alsnog niet worden gebouwd). De huidige jurisprudentie laat echter toe dat het bestuursorgaan de betere onderbouwing van het bestreden besluit neerlegt in een nieuw besluit, ook al wijzigt de inhoud van dat besluit niet (zie in dit verband met name artikel 6:18, derde lid, Awb). Denkbaar is ook dat de bestuursrechter tot het oordeel komt dat de rechtszekerheid eist dat een verbeterde motivering wordt neergelegd in een nieuw formeel besluit. Het is dan ook niet mogelijk om in het algemeen aan te geven of bij toepassing van de bestuurlijke lus in het vreemdelingenrecht de voornemen- of de bezwaarschriftprocedure opnieuw moet worden toegepast.
Dit hangt immers af van de aard van het gebrek. De tussenuitspraak kan echter inhouden dat bepaalde feiten alsnog moeten worden onderzocht. Dan ligt het voor de hand dat de vreemdeling vervolgens de gelegenheid krijgt op het oordeel van het bestuur over deze feiten te reageren, omdat hij deze gelegenheid in de voornemen- of bezwaarprocedure zou hebben gehad als het bestuur de betrokken feiten meteen had onderzocht. De leden van de fractie van D66 vragen zich af of met het voorstel het evenwicht tussen rechterlijke rechtmatigheidstoetsing en bestuurlijk handelen niet onnodig wordt verstoord. Tevens vragen zij zich af of het voorstel naar onze mening tot een (nog) striktere toetsing van met name formele onrechtmatigheden in bestuurlijke besluitvorming zal leiden. Ons voorstel verandert niets aan de rechtmatigheidscriteria. Er is dus geen sprake van dat ons voorstel het «evenwicht tussen rechtmatigheidstoetsing en bestuurlijk handelen» zal verstoren. Naar onze mening zal ons voorstel niet leiden tot een striktere toetsing van formele onrechtmatigheden in bestuurlijke besluitvorming. De strekking van het voorstel is juist om zoveel mogelijk te voorkomen dat louter formele onrechtmatigheden leiden tot vernietiging van het besluit.

Probleemanalyse en doelstellingen van het onderhavige voorstel
Het verheugt ons dat de leden van de CDA-fractie ons streven naar versnelling van besluitvorming onderschrijven. Op de vraag wat de meerwaarde van ons voorstel is ten opzichte van de mogelijkheden die de Awb thans reeds biedt, zijn wij aan het begin van deze memorie van antwoord reeds ingegaan; kortheidshalve zij daarnaar verwezen. In steekwoorden: ons voorstel stimuleert tot het vaker toepassen van de bestuurlijke lus, op een veel meer transparante wijze dan thans mogelijk is. Wij erkennen dat het onderhavige voorstel niet alle knelpunten in het bestuursprocesrecht wegneemt, en niet alle oorzaken van traagheid in de besluitvorming bestrijdt. Dat is ook nooit onze pretentie geweest. Wij hebben onze pijlen slechts willen richten op één specifiek knelpunt dat naar ons oordeel op korte termijn kan en moet worden weggenomen. Dat was mede ingegeven door een dreigende «wildgroei» van bestuurlijke lus-amendementen in bijzondere wetten. Voor de overige knelpunten in het bestuursprocesrecht wachten ook wij met spanning verdergaande voorstellen van de regering af, zoals de aangekondigde Wet aanpassing bestuursprocesrecht en de (verdere) wetgeving naar aanleiding van het rapport van de Commissie-Elverding.
In antwoord op de desbetreffende vraag van deze leden bevestigen wij dat de bestuurlijke lus zeker niet alleen bij grote infrastructurele projecten kan worden toegepast, maar ook bij «kleinere» vergunningen en andere besluiten.
Ten slotte vroegen deze leden naar het verband tussen ons wetsvoorstel en het wetsvoorstel Dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (Kamerstukken 2005/06, 29 934, nr. A, aanvaard door de Eerste Kamer op 20 november 2007).
De Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen en ons voorstel zien op twee verschillende stadia van de besluitvormingsprocedure. De Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen ziet op de fase waarin het bestuursorgaan nog een besluit (op bezwaar) moet nemen. Dit middel helpt echter niet langer – dit wil zeggen: draagt niet langer bij aan versnelling van besluitvorming – als reeds een besluit is genomen en een belanghebbende daartegen beroep heeft ingesteld. Dan kan de bestuurlijke lus nuttige diensten bewijzen om te voorkomen dat het besluit wordt getroffen door een «kale» vernietiging, gevolgd door een nieuw besluit en een nieuwe beroepsprocedure. De beide wetsvoorstellen zijn dus geen alternatieven voor elkaar, maar vullen elkaar aan.
Ook in de richting van de fracties van de PvdA en GroenLinks merken wij op dat wij slechts kunnen kan worden onderschrijven dat de problematiek van de traagheid van de besluitvorming diverse oorzaken kent, die zeker niet alle door ons voorstel worden weggenomen. Dit laat echter onverlet dat ons voorstel naar ons oordeel een nuttige bijdrage aan de versnelling van de besluitvorming levert. Om een in dit verband misschien aardige metafoor te gebruiken: wij stellen voor om één stuk van de bestuurlijke snelweg te verbreden. Dat lost natuurlijk niet de gehele fileproblematiek op, maar levert wel een bijdrage aan de oplossing van dit probleem.
In antwoord op de desbetreffende vraag van de leden van de PvdA-fractie merken wij op, dat dit wetsvoorstel naar ons oordeel niet het geschikte kader vormt om uitgebreid in te gaan op de spanning die kan bestaan tussen snelheid en kwaliteit. Wel willen wij kwijt dat snelheid naar ons oordeel een aspect is van kwaliteit. Een zorgvuldig besluit dat veel te laat komt, kan uit het oogpunt van het algemeen belang een slecht besluit zijn. Maar hoe dit zij, wij onderstrepen nog eens dat ons voorstel op geen enkele wijze iets afdoet aan de inhoudelijke kwaliteitseisen die aan een besluit worden gesteld. Het bestuur krijgt slechts de mogelijkheid om het besluit in bepaalde gevallen hangende de beroepsprocedure alsnog aan deze kwaliteitseisen te laten voldoen.

Rechtsbescherming
De leden van de fractie van de PvdA hebben inderdaad goed begrepen dat wij met dit wetsvoorstel op geen enkele wijze de rechtsbescherming van belanghebbenden willen beknotten. Dit is inderdaad uitvoerig aan de orde geweest bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer en wordt nog eens onderstreept door de aanvaarding van het amendement-De Wit. Uit dat amendement vloeit voort dat de rechtbank moet nagaan of de belangen van derden die niet aan het geding deelnemen, zich niet tegen toepassing van de bestuurlijke lus verzetten. Het gaat hierbij om een evenwichtige afweging van de door het bestuur behartigde belangen, de belang van de aanvrager, van andere directbelanghebbenden en van derden-belanghebbenden. Ten slotte onderschrijven wij dat het bestuur en de vergunninghouder niet het alleenrecht hebben op de behartiging van het algemeen belang, maar dat ook de inbreng van derden kan bijdragen aan een besluit waarmee het algemeen belang optimaal wordt gediend.
De leden van de VVD-fractie vroegen of de bestuurlijke lus ook kan worden toegepast in een beroep dat zich richt tegen een bestuurlijke boete. Wij menen dat dit in beginsel niet het geval is. Als een besluit waarbij een bestuurlijke boete is opgelegd, een gebrek vertoont, moet een aantal situaties worden onderscheiden. De eerste situatie is dat het gebrek naar zijn aard onherstelbaar is. Dit doet zich bijvoorbeeld voor indien de rechter vaststelt dat de gedraging die de belanghebbende wordt verweten niet onder een wettelijke verbodsbepaling valt. Dan is er vanzelfsprekend geen ruimte voor toepassing van de bestuurlijke lus.
Een volgende mogelijkheid is dat de rechter constateert dat het bestuur een vormfout heeft gemaakt, die op zichzelf wel herstelbaar zou zijn; de betrokkene is bijvoorbeeld ten onrechte niet gehoord over het voornemen om een boete op te leggen. Dit geval wordt geregeld in het nieuwe artikel 8:72a Awb, dat wordt voorgesteld in het wetsvoorstel Vierde tranche Awb (Kamerstukken I 2007/08, 29 702, nr. A). Dat artikel verplicht de bestuursrechter om in een dergelijk geval zelf te beslissen of ondanks de vormfout een boete moet worden opgelegd en zo ja, hoe hoog deze moet zijn. Met andere woorden: de rechter is dan verplicht om zelf in de zaak te voorzien. Deze bevoegdheid gaat verder dan het toepassen van de bestuurlijke lus, zodat voor deze laatste ook in dit geval geen ruimte meer is. Ten slotte is denkbaar dat de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bewijs voor de overtreding ontoereikend is. Wij menen dat in dat geval het verdedigingsbeginsel, zoals dit onder meer is neergelegd in artikel 6 EVRM, zich er tegen verzet dat de bestuurlijke lus wordt toegepast om het bestuur in de gelegenheid te stellen om alsnog aanvullend bewijs te leveren.
Voor de goede orde en ter voorkoming van misverstand merken wij op dat de zojuist omschreven beperkingen niet gelden voor herstelsancties zoals bestuursdwang- en dwangsombeschikkingen en terugvorderingsbeschikkingen. Het gaat daar immers niet om een «criminal charge» in de zin van artikel 6 EVRM.
De leden van de fractie van GroenLinks vragen hoe ons wetsvoorstel waarborgt dat derden die door een bestuurlijke lus worden geconfronteerd met een besluit dat voor hen ongunstiger is dan het aanvankelijk bestreden besluit, dezelfde mate van rechtsbescherming genieten als in een geheel nieuwe procedure.
De door deze leden aangestipte kwestie is eveneens aan bod gekomen tijdens de plenaire behandeling van het voorstel door de Tweede Kamer (Handelingen II 2008/2009, nr. 59, blz. 4773–4776 ). Daarbij is onderstreept dat het bestuur bij het nemen of wijzigen van een besluit naar aanleiding van een bestuurlijke lus in beginsel dezelfde waarborgen in acht moet nemen als bij het nemen van een vergelijkbaar besluit buiten een bestuurlijke lus. Wel is denkbaar dat de belanghebbende, vergeleken bij de gewone situatie, een instantie van bezwaar of beroep mist. Wij hebben er echter op gewezen dat dit ook in het huidige stelsel – dus zonder bestuurlijke lus – al regelmatig voorkomt. Denk aan het geval waarin burgemeester en wethouders een bouwvergunning naar aanleiding van een bezwaar van een omwonende vervangen door een weigering van deze vergunning. De aanvrager van de vergunning moet die weigering dan rechtstreeks bij de rechter aanvechten en kan daartegen geen bezwaar meer maken. Dit is de prijs van efficiency. Maar alvorens een vergunning in het kader van een bestuurlijke lus alsnog te weigeren, zal het bestuursorgaan de aanvrager moeten horen (art. 4:7 Awb) en andere waarborgen in acht moeten nemen op dezelfde wijze als wanneer de vergunning meteen zou zijn geweigerd.
De leden van de fractie van D66 plaatsten een kanttekening bij onze opmerking dat een tussenuitspraak zonder voorafgaande zitting niet in strijd is met artikel 6 EVRM, omdat de rechtsoverwegingen van de tussenuitspraak altijd gunstig zijn voor de eisende partij. Zij vragen of hier het gevaar dreigt dat het streven naar slagvaardigheid leidt tot relativering van fundamentele rechten. Wij wijzen er op dat het wetsvoorstel na het advies van de Raad van State op dit punt zodanig is aangepast, dat het recht op een openbare behandeling voldoende wordt gewaarborgd. Van een relativering van de fundamentele rechten ten gunste van de slagvaardigheid van het bestuursrecht is dan ook geen sprake.

Redenen voor een wettelijke regeling
De leden van de CDA-fractie wijzen erop dat thans in de praktijk ook een soort bestuurlijke lus wordt toegepast. Op de vraag van deze leden en de leden van de fractie van GroenLinks wat de toegevoegde waarde van een uitdrukkelijke regeling in de Awb is, zijn wij aan het begin van deze memorie van antwoord reeds ingegaan naar aanleiding van de eerste vraag van de CDA-fractie; kortheidshalve zij daarnaar verwezen. Op dezelfde plaats zijn tevens onze overwegingen om de rechter wel de bevoegdheid, doch niet de verplichting te geven om een bestuurlijke lus toe te passen, uiteen gezet.

Tussenuitspraak
Wij onderschrijven het oordeel van de leden van de CDA-fractie dat de tussenuitspraak een vrij zwaar middel voor de rechter is. Deze leden vroegen voorts of met de gekozen constructie en de plaats van de tussenuitspraak in afdeling 8.2.7 van de Awb de tussenuitspraak niet in wezen dezelfde inhoud krijgt als de einduitspraak. De inhoud van de tussenuitspraak vertoont tot op zekere hoogte gelijkenis met de einduitspraak. Dit komt doordat de bestuursrechter een aantal stappen moet zetten voordat hij kan beslissen of reden bestaat voor toepassing van de bestuurlijke lus. Zo zal de bestuursrechter, ambtshalve, moeten onderzoeken of hij bevoegd is tot kennisneming van het geschil en of het beroep ontvankelijk is. Verdient één van deze vragen een ontkennend antwoord, dan komt de bestuursrechter niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van het geschil, en dus evenmin aan toepassing van de bestuurlijke lus.
Als het bestreden besluit een beslissing op bezwaar is, behoort de bestuursrechter ook ambtshalve te onderzoeken of het bestuursorgaan het primaire besluit volledig had moeten heroverwegen (ja, als het bezwaar ontvankelijk is) dan wel een dergelijke heroverweging juist achterwege had moeten laten (ja, als het bezwaar niet-ontvankelijk is). Dit onderzoekt noodzaakt wellicht tot de conclusie dat het bestuursorgaan het bezwaar ten onrechte ontvankelijk heeft geacht (in dat geval volgt gegrondverklaring van het beroep, vernietiging van het bestreden besluit en finale beslechting van het geschil, door niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar) of juist dat het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. In het laatste geval bestaat onder omstandigheden reden voor toepassing van de bestuurlijke lus, waarbij het bestuursorgaan de gelegenheid krijgt om het primaire besluit alsnog volledig te heroverwegen.
Een tussenuitspraak met deze strekking bevat de eindbeslissing dat het bestuursorgaan het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
De bestuursrechter dient voorts ambtshalve de omvang van het geding te bepalen, omdat hij de niet aangevallen delen van het bestreden besluit niet mag toetsen. Binnen de omvang van het geding moet de bestuursrechter – met toepassing van artikel 8:69, tweede lid – aangeven welke gronden de eisende partij tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd. Vervolgens gaat de bestuursrechter deze gronden beoordelen, en in dit kader kan hij concluderen dat het bestreden besluit een gebrek vertoont. Als de bestuursrechter meent dat dit voldoende reden voor toepassing van de bestuurlijke lus vormt, doet hij een tussenuitspraak. De omschrijving van het gebrek – meestal: het ontbreken van een deugdelijk onderzoek naar een bepaald aspect, of een ontoereikende motivering van een bepaald deel van het besluit – genereert een eindbeslissing. De bestuursrechter mag in de einduitspraak niet alsnog concluderen dat het bestreden besluit geen gebrek vertoont.
Tot zover is de opbouw en inhoud van de tussenuitspraak identiek aan die van de einduitspraak. Daarna gaan de wegen uiteenlopen. In een einduitspraak is de bestuursrechter doorgaans snel klaar; hij overweegt dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, en dat het bestuursorgaan een nieuw besluit moet nemen, met inachtneming van zijn uitspraak. In een tussenuitspraak laat de bestuursrechter in het midden wat er met het bestreden besluit moet gebeuren, maar bespreekt de wijze waarop het gebrek kan worden hersteld. Dit vereist prudente overwegingen, om te voorkomen dat de bestuursrechter teveel treedt in de beleids- en beoordelingsvrijheid van het bestuursorgaan. Dit deel van de tussenuitspraak maakt voor partijen en derden duidelijk welke mate van zorgvuldigheid en motivering de bestuursrechter van een besluit verwacht. Over de mogelijke gevolgen van het aanvullend onderzoek of de extra motivering zwijgt de bestuursrechter, om teveel inhoudelijke «sturing» van het bestuursorgaan te voorkomen.
Het belangrijkste verschil tussen beide uitspraken betreft het dictum. In het dictum van de einduitspraak velt de bestuursrechter een oordeel over het beroep (artikel 8:70), waarna hij bepaalt of het bestreden besluit in stand blijft (artikel 8:72, eerste lid) en – zo nee – of het bestuursorgaan nog een nieuw besluit moet nemen (artikel 8:72, derde tot en met zevende lid). Het dictum van de einduitspraak maakt tevens duidelijk of het bestuursorgaan (eigenlijk: de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort) de betaalde griffierechten, de gemaakte proceskosten en de geleden schade moet vergoeden. Het dictum van de tussenuitspraak bevat slechts een opsomming van de maatregelen die de bestuursrechter nodig acht om te kunnen komen tot een rechtens houdbaar besluit, eventueel met de toevoeging dat de procedure als bedoeld in afdeling 3.4 niet (geheel) behoeft te worden gevolgd (zie artikel 8:72, vierde lid (nieuw), onderdeel b).
De leden van de CDA-fractie vroegen voorts of de tussenuitspraak ook zou kunnen worden gebruikt voor het verstrekken van een opdracht tot nader onderzoek of voor het stellen van prejudiciële vragen.
Een tussenuitspraak is een middel bij uitstek om het bestuur de gelegenheid tot het (laten) verrichten van nader onderzoek te bieden. De bestuursrechter kan de tussenuitspraak in zijn huidige vorm echter niet gebruiken als instrument om zelf een deskundige te benoemen (artikel 8:47), omdat het gelasten van een deskundigenonderzoek niet per definitie voortvloeit uit een gebrek in het bestreden besluit.
In wezen geldt hetzelfde voor de prejudiciële vraag. Het fenomeen tussenuitspraak leent zich in het algemeen wel voor het stellen van een prejudiciële vraag en wordt daarvoor ook al wel gebruikt. Artikel 8:80a in zijn huidige vorm is echter niet geschikt voor een tussenuitspraak die strekt tot het stellen van een prejudiciële vraag. Een prejudiciële vraag vloeit namelijk niet voort uit een gebrek van het bestreden besluit – een constitutieve voorwaarde voor toepassing van de bestuurlijke lus – maar uit onduidelijkheid bij de bestuursrechter over de uitleg van het gemeenschapsrecht.
De leden van de CDA-fractie stelden vervolgens de vraag of in dit wetsvoorstel niet ook de artikelen 6:18 en 6:19 Awb zouden moeten worden aangepast. Zij vrezen dat het zou kunnen voorkomen dat een naar aanleiding van een tussenuitspraak van de rechter genomen nieuw besluit in de verdere procedure niet meer zou kunnen worden beoordeeld, omdat het niet voldoet aan de eisen van artikel 6:18.
Wij achten die kans zeer klein. Er bestaat inmiddels een omvangrijke jurisprudentie, waarin de artikelen 6:18 en 6:19 Awb ruim worden uitgelegd.
De bestuursrechter gaat soepel om met de weerbarstige materie van het tijdens de beroepsprocedure wijzigen van het bestreden besluit. Hij respecteert de tekst van de artikelen 6:18 en 6:19, maar met een goed oog voor de ratio van deze bepalingen en de behoeften van de rechtspraktijk. Dit laat onverlet dat het op termijn wenselijk zou kunnen zijn om deze jurisprudentie te codificeren, maar het initiatief daartoe laten wij graag aan de regering over.
Deze leden stelden ook een vraag over herhaalde toepassing van de bestuurlijke lus (art. 8:51a Awb). Zij vroegen hoe dit moet worden gezien als al eerder bij comparitie (art. 8:44, eerste lid, Awb) over de toepassing van de bestuurlijke lus is gesproken.
Op zichzelf sluit een dergelijke bespreking herhaalde toepassing niet uit. Maar als de rechter en partijen van gedachten hebben gewisseld over de wijze van verdere behandeling van het geschil en daar ook de toepassing van de bestuurlijke lus aan de orde is geweest, is de kans dat daarna nog behoefte bestaat aan een herhaalde toepassing naar onze inschatting niet groot.
Herhaalde toepassing van de bestuurlijke lus kan, zoals deze leden constateren, inderdaad neerkomen op een (extra) herkansing voor het bestuur. Wij wijzen er echter op, dat het bestuur ook nu reeds vaak een dergelijke (extra) herkansing heeft. Het komt thans regelmatig voor dat een bestuursorgaan na een «kale» vernietiging een nieuw besluit neemt, waartegen opnieuw beroep wordt ingesteld, welk beroep opnieuw leidt tot een «kale» vernietiging, waarna het bestuur het nog een keer mag proberen. Toepassing van de bestuurlijke lus heeft dan in ieder geval het grote voordeel, dat de rechter de regie houdt over dit proces en de voortgang kan bewaken. In de huidige situatie zijn belanghebbenden voor de voortgang afhankelijk van het bestuur, dat soms belang kan hebben bij vertraging. Voor de bescherming van de belangen van derden maakt het, zo antwoorden wij deze leden tot slot, geen verschil of de bestuurlijke lus eenmaal of meermalen wordt toegepast. De norm van het amendement-De Wit, dat de rechter moet nagaan of belangen van derden zich tegen een bestuurlijke lus verzetten, geldt bij iedere toepassing van de bestuurlijke lus.

Adviezen
De leden van de fractie van het CDA vroegen om in te gaan op de kritiek in de adviezen van de Raad voor de rechtspraak en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak. In de Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 2008/2009, 31 352, nr. 8, blz. 2) en tijdens de plenaire behandeling van het voorstel door de Tweede Kamer (Handelingen II 2008/2009, nr. 59, blz. 4769), hebben wij aangegeven dat en waarom het voorstel niet ter consultatie aan de Raad voor de Rechtspraak en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak hebben voorgelegd. Wij verwijzen daarnaar. Kort samengevat: beide organisaties hebben al geadviseerd over een regeringsvoorstel dat qua strekking gelijk was aan ons voorstel. Hieronder zullen wij kort ingaan op de kritiekpunten:
• Kritiek: de bestuurlijke lus is te formeel en te inflexibel. Wij wijzen erop dat de huidige praktijk weliswaar informeel is, maar ook weinig doorzichtig. Bovendien staat deze praktijk op gespannen voet met het beginsel van hoor en wederhoor. Ons voorstel garandeert transparantie en toetsbaarheid en biedt veel ruimte voor maatwerk.
• Kritiek: de bestuurlijke lus helpt vooral het bestuur. Dit argument is gebaseerd op de onjuiste veronderstelling dat de bestuurlijke lus aan het bestuursorgaan meer mogelijkheden biedt dan het nu al heeft. Dit argument miskent bovendien dat de bestuurlijke lus veel meer dan een «kale» vernietiging bijdraagt aan definitieve beslechting van het geschil binnen een redelijke termijn, omdat de bestuursrechter bij toepassing van de bestuurlijke lus veel beter en effectiever termijnen kan bewaken.
• Kritiek: door invoering van de bestuurlijke lus dreigt de functie van een vernietiging verloren te gaan. Vernietiging van een besluit is volgens ons geen doel op zichzelf, zeker niet in een stelsel van bestuursrechtspraak waarin rechtsbescherming en geschilbeslechting voorop staan. De functie van een vernietiging als les voor het bestuursorgaan – waarop de adviseurs blijkbaar doelen – past bij de verouderde visie op bestuursrechtspraak als vorm van objectieve controle op de rechtmatigheid van het bestuur.
• Kritiek: de bestuursrechter moet zich bij toepassing van de bestuurlijke lus gaan bezighouden met de gewenste inhoud van het nieuwe besluit. Deze stelling miskent dat ons voorstel de bestuursrechter geen extra bevoegdheden geeft om zich met de inhoud van het besluit te bemoeien. De bestuursrechter kan zich met de inhoud bemoeien voor zover deze uit het recht voortvloeit en niet verder. Dat is zo en dat blijft zo.
• Kritiek: de bestuurlijke lus leidt tot verlenging van doorlooptijden. Dat is grotendeels schijn. Een procedure met bestuurlijke lus voorkomt vaak een tweede procedure in dezelfde zaak. De maatschappelijk relevante doorlooptijd, die loopt van het besluit tot de definitieve afdoening van het geschil, zal dus eerder afnemen.
• Kritiek: de bestuurlijke lus leidt tot een extra belasting voor de rechterlijke macht. Ook hier geldt: voor zover een procedure met bestuurlijke lus een tweede procedure in dezelfde zaak voorkomt, neemt de werklast per saldo waarschijnlijk af. Dit geldt dus ook voor de kosten van de procedure.
• Kritiek: de formele bestuurlijke lus is niet nodig, omdat hetzelfde effect ook nu al kan worden bereikt door beter vooronderzoek. Actief vooronderzoek door de bestuursrechter kost óók extra tijd, en verlengt de duur van de beroepsprocedure evenzeer. Een nadeel van vooronderzoek door de bestuursrechter – denk hierbij met name aan inschakeling van een deskundige (artikel 8:47) – is dat de kosten voor rekening van het Rijk komen. Dat is in een aantal gevallen niet terecht, zeker als het onderzoek samenhangt met een gebrek van het bestreden besluit. Onderzoek ter reparatie van een gebrek moet worden gedragen door de instantie die verantwoordelijk is voor het gebrek, in dit geval: het bestuursorgaan.
• Kritiek: de formele bestuurlijke lus is niet nodig, omdat hetzelfde effect ook nu al kan worden bereikt door een snelle vernietiging (met bespreking van alle relevante beroepsgronden), vergezeld van de opdracht een nieuw besluit te nemen, met daaraan gekoppeld een termijn, zo nodig versterkt met een dwangsom. Deze stelling miskent dat het toezicht op de definitieve beslechting van het geschil door het bestuursorgaan wordt overgelaten aan de burger, die is aangewezen op beroep tegen het uitblijven van een besluit als het bestuursorgaan talmt met het nemen van een herstelbesluit. Het voorstel verlost de burger van deze toezichthoudende taak, doordat de bestuursrechter – met de tussenuitspraak in de hand – de regie over het tempo van de besluitvorming kan blijven houden.

Handelingen I 

Aan de orde is de behandeling van:
– het voorstel van wet van de leden Vermeij, Koopmans en Neppérus tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling voor herstel van gebreken in een besluit hangende beroep bij de bestuursrechter (Wet bestuurlijke lus Awb) (31352).
De beraadslaging wordt geopend.
De voorzitter: Ik heet de initiatiefnemers, mevrouw Vermeij, de heer Koopmans en mevrouw Neppérus, de minister van Justitie en de adviseur van de initiatiefnemers, de heer Koenraad, van harte welkom in de Eerste Kamer.
©
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 123-125): Voorzitter. De moeizame gang van zaken bij grote bouw- en verkeersprojecten is een bekend gegeven. Bij die projecten wordt, na het doorlopen van de wettelijk vereiste inspraakprocedure, de bevoegdheid tot het maken van bezwaar en het instellen van beroep vaak ten volle benut. Met name tijdens de beroepsprocedure komen met enige regelmaat gebreken in de besluitvorming aan het licht. Bij de huidige stand van zaken kan de bestuursrechter dan niet veel anders doen dan het gebrekkige besluit vernietigen. Het gevolg daarvan is dat het bestuursorgaan opnieuw de hele besluitvormingsprocedure moet doorlopen om het geconstateerde gebrek te herstellen. Dat leidt tot vertraging en aanzienlijke kosten. Een bekend voorbeeld is de verbreding van de A4 bij Leiderdorp. Het besluit sneuvelde bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vanwege tekortkomingen in het onderzoek naar de luchtkwaliteit.
De consequentie van een dergelijke uitspraak is dat de besluitvorming in zijn geheel moet worden overgedaan. Dat kan weer leiden tot nieuwe tijdrovende en kostbare bezwaar- en beroepsprocedures. Die procedures kunnen weer leiden tot opnieuw vernietiging van het besluit door de bestuursrechter, waarna het bestuursorgaan, als de moed daar nog niet in de schoenen is gezakt, zich opmaakt voor een derde en eventueel volgende rondes. Zo kan een project tot bijvoorbeeld verbreding of aanleg van een snelweg zich jaren en jaren uitzichtloos voortslepen, terwijl de urgentie om het voorgenomen project te realiseren alleen maar toeneemt. Ook de regering heeft hierover zorgen. Met de onlangs bij de Tweede Kamer ingediende Crisis- en herstelwet hoopt de regering van haar kant een impuls te geven aan een snellere verwezenlijking van projecten. Maar het debat van vandaag gaat niet over de Crisis- en herstelwet. Vandaag staat centraal het initiatiefwetsvoorstel van de Tweede Kamerleden Vermeij, Koopmans en Neppérus, namelijk de Wet bestuurlijke lus Awb. Dit  wetsvoorstel heeft niet alleen tot doel om sneller tot uitvoering van projecten te komen, maar ook om oplossingsgerichte bestuursrechtspraak plaats te laten vinden. Dit wetsvoorstel maakt het mogelijk om op efficiëntere wijze, zonder verlies van rechtsbescherming voor belanghebbenden en derde-belanghebbenden, gebreken in besluiten te herstellen en het geschil definitief te beslechten. Het herstel van gebreken in besluiten kan dus sneller gaan en is minder kostbaar. Met de bestuurlijke lus weten partijen sneller waar zij aan toe zijn. De VVD-fractie vindt dat winst en beoordeelt het wetsvoorstel van de initiatiefnemers dan ook positief. Er zijn nog enkele onderwerpen die ik namens de VVD-fractie aan de orde wil stellen: 1. de zorgvuldigheid van de besluitvorming door het bestuursorgaan; 2. het gevaar dat de rechter op de stoel van het bestuur gaat zitten; 3. de herhaalde bestuurlijke lus; 4. de bestuurlijke lus en de bestuurlijke boete.
De zorgvuldigheid van de besluitvorming door het bestuursorgaan. De bestuursrechter kan in een tussenuitspraak het bestuursorgaan aansporen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de overwegingen van de bestuursrechter. Hij kan daarbij aangeven hoe het gebrek kan worden hersteld. Het gevaar bestaat dat het bestuursorgaan minder zorgvuldig is met de besluitvorming in de wetenschap dat er toch nog een herkansing komt via de bestuursrechter. Ik wijs daarbij op de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen. De verleiding kan groot zijn om het besluit weliswaar tijdig, maar vanwege de tijdsdruk niet met de vereiste zorgvuldigheid te nemen. Maar, zo kan de redenering bij het bestuursorgaan luiden, dan is er geen man overboord, want door middel van de bestuurlijke lus volgt automatisch een herkansing. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel is dit punt al eerder aan de orde gekomen, maar ik zou toch van de initiatiefnemers willen horen hoe zij denken dat deze praktijken kunnen worden voorkomen. Ik bedoel daarmee dus de praktijk dat een bestuursorgaan onvoldoende zorgvuldige gemotiveerde besluiten neemt. Het is namelijk slecht voor het vertrouwen van de burger in het bestuur en het kan al gauw de indruk wekken dat bestuur en rechterlijke macht elkaar de bal toespelen, wat vervolgens weer slecht is voor het vertrouwen in de rechterlijke macht. Graag een reactie van de initiatiefnemers.
Het gevaar dat de rechter op de stoel van het bestuur gaat zitten. De bestuursrechter kan in de tussenuitspraak aangeven hoe het gebrek of de gebreken kunnen worden hersteld. Het bestuursorgaan hoeft dat vervolgens niet te doen: als het bestuursorgaan meent dat de rechter het in zijn oordeel over de gebrekkigheid van het bestreden besluit niet bij het rechte eind heeft, zal hij het aanbod van de rechter afslaan. De vraag is echter – en ook dat is eerder tijdens de behandeling van het wetsvoorstel aan de orde geweest, onder andere in het advies van de Raad van State – of niet het gevaar bestaat dat de aanwijzingen van de bestuursrechter te veel gaan lijken op ″meeprocederen″ van de bestuursrechter.
De VVD-fractie deelt overigens de mening van de initiatiefnemers dat niet per se de bestuurlijke lus aan die indruk zal bijdragen; die indruk kan ook ontstaan door de einduitspraak, omdat ook daarin de rechter nauwkeurig zal moeten aangeven welke gebreken aan het besluit kleven als hij oordeelt dat het besluit moet worden vernietigd. Toch kan er in het geval van een bestuurlijke lus in de beleving van de belanghebbenden de gedachte postvatten dat de bestuursrechter het bestuursorgaan een handje helpt door hem tijdens de procedure een herkansing met specifieke aanwijzingen te bieden. Ook dat is weer slecht voor het vertrouwen in de rechterlijke macht. Hoe beoordelen de initiatiefnemers dit? Zijn zij het met de leden van de VVD-fractie eens dat dit aspect onderdeel van de evaluatie in 2012/2013 moet zijn? De herhaalde bestuurlijke lus. Hierover kan ik kort zijn. Ik heb het zojuist gehad over het vertrouwen van de burger in de rechterlijke macht. Het herhaald toepassen van de bestuurlijke lus zou daarvoor wel eens niet bevorderlijk kunnen zijn. De initiatiefnemers schrijven op pagina 9 van de memorie van antwoord dat door het herhaald toepassen van de bestuurlijke lus de bestuursrechter de regie houdt en de voortgang kan bewaken. Maar is dat dan nu net niet de situatie die voorkomen moet worden, namelijk dat de rechter als het ware op de stoel van het bestuur gaat zitten? Het bestuur krijgt steeds weer op aanwijzing van de rechter een herkansing, met als gevolg dat de burger het vertrouwen in de rechterlijke macht als onafhankelijk rechtsprekend orgaan verliest.
Tot slot, de bestuurlijke lus en de bestuurlijke boete. Is de bestuurlijke lus van toepassing op de bestuurlijke boete? Op een vraag daarover van mijn fractie in het voorlopig verslag antwoorden de initiatiefnemers op pagina 6 van de memorie van antwoord dat in beginsel de bestuurlijke lus niet kan worden toegepast in een beroep dat zich richt tegen een bestuurlijke boete.
Vervolgens onderscheiden de initiatiefnemers drie situaties. In de eerste geschetste situatie kan de bestuurlijke lus naar het oordeel van de initiatiefnemers niet worden toegepast, omdat het gebrek naar zijn aard onherstelbaar is, bijvoorbeeld omdat de rechter vaststelt dat de gedraging van belanghebbende niet onder een wettelijke verbodsbepaling valt. Maar wat gebeurt er als de rechter vaststelt dat de gedraging wél onder een wettelijke verbodsbepaling valt, maar niet onder de bepaling die het bestuursorgaan aan de bestuurlijke boete ten grondslag heeft gelegd? Kan er dan wel een bestuurlijke lus plaatsvinden?
In de tweede geschetste situatie gaat het over de op zichzelf herstelbare vormfout. Wanneer daarvan sprake is, dient de bestuursrechter zelf te beslissen of, ondanks de vormfout, een boete moet worden opgelegd en zo ja, hoe hoog deze moet zijn. Ik verwijs daarbij naar artikel 8:72a van de Awb. Kortom, geen bestuurlijke lus. Wanneer er sprake zou zijn geweest van een onherstelbare vormfout, wordt ook de bestuurlijke lus niet toegepast, want dan wordt het beroep tegen de bestuurlijke boete gegrond verklaard. Zie ik dat juist? In de derde geschetste situatie is er sprake van ontoereikend bewijs. Ook in dat geval, stellen de initiatiefnemers met onder andere een beroep op artikel 6 EVRM, kan er geen gebruik gemaakt worden van de bestuurlijke lus om het bestuursorgaan alsnog in de gelegenheid te stellen aanvullend bewijs te leveren. Kortom, de conclusie is helder: in het geval van een bestuurlijke boete is er geen bestuurlijke lus. Kunnen de initiatiefnemers dit zonder meer bevestigen? Zo ja, verdient het dan geen aanbeveling om dit bij een eerstvolgende wetswijziging van de Awb wettelijk vast te leggen ter voorkoming van misverstanden hierover? Wat is de opvatting van de minister van Justitie hierover? Ik heb het aan het begin van mijn betoog al gezegd: de VVD-fractie is positief over het initiatiefwetsvoorstel. De initiatiefnemers verdienen een welverdiend compliment voor hun initiatief om met een algemene wettelijke regeling te komen voor de bestuurlijke lus. Wél vragen wij aandacht bij de evaluatie van de Awb over enkele jaren – ik meen in 2012/2013 –voor de specifieke punten die wij vandaag naar voren hebben gebracht. Wij wachten met belangstelling de beantwoording van onze vragen af.
©
De heer Janse de Jonge (CDA)(p. 125-126): Vanavond bespreken wij het initiatiefwetsvoorstel inzake de bestuurlijke lus die, indien door deze Kamer aanvaard, zal worden opgenomen als algemene regeling in de Awb. Allereerst complimenten voor de drie leden van de Tweede Kamer die het initiatief hebben genomen tot dit voorstel, zodat we nu ook in brede zin kunnen spreken over de constructie van de bestuurlijke lus in de Awb en niet meer in afzonderlijke wetgeving, want daar heb ik meer bezwaren tegen. Ik zie de indieners ook knikken, dus dat zijn we met elkaar eens. Na meer dan 30 jaar discussie in ons land, vooral in juridisch Nederland, over de lus ziet het er nu naar uit dat hij wettelijk wordt vastgelegd in de Awb. Eerst en vooral in wetenschappelijke kring is gesproken over de lus, die toen nog niet zo werd genoemd. Na de gedachten van Punt in 1975, het proefschrift van Schueler in 1994, de commissie-Van Kemenade in 1997, het artikel van Neerhof in 1999, ″Bestuurlijke lus: passend antwoord op een weeffout of lapmiddel?″, en de oratie van Polak in 2000, heeft de Vereniging voor Administratief Recht aan de lus aandacht besteed tijdens haar jaarvergadering van 2001. Daarna is de discussie door de politiek opgepikt. In 2004 vroegen de Kamerleden Koopmans en De Krom de regering in een motie om in de Awb de mogelijkheid te creëren om administratieve en procedurele fouten snel te kunnen herstellen. Met die motie gebeurde weinig tot niets. Echter, in 2005 kwam het tot een wijziging van de Wet milieubeheer, artikel 20.5a, waarbij de bestuurlijke lus werd ingevoerd voor toetsing van het nationaal toewijzingsbesluit over broeikasgasemissierechten; een enorm complex woord. Hoewel dat experiment geslaagd mag worden genoemd, bleef een algemene regeling uit.
Op 23 november 2007 heeft de ministerraad op voorstel van de minister van Verkeer en Waterstaat ingestemd met de invoering van de bestuurlijke lus in de Tracéwet, de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Spoedwet wegverbreding. Deze voorstellen hebben wij in dit huis inmiddels behandeld.
In het wetsvoorstel stelt de minister van Verkeer en Waterstaat onder meer dat ″nodeloze vertraging moet worden voorkomen bij de aanleg van grote infrastructurele projecten″. De bestuurlijke lus zou een eerste stap zijn om die wetgeving robuuster te maken. Het besluit van de ministerraad kwam niet geheel spontaan tot stand. Het besluit werd genomen nadat er tijdens de behandeling van de VROM-begroting op werd aangedrongen de bestuurlijke lus snel te regelen in de ruimtelijke ordening. Minister Cramer zegde toe te willen bekijken of, en op welke wijze, het mogelijk is de bestuurlijke lus ook op te nemen in het wetsvoorstel Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De Tweede Kamer werd blijkbaar ongeduldig, want op 22 november 2007 dienden de Kamerleden Koopmans en Vermeij een amendement in waarmee in de Wabo de bestuurlijke lus is opgenomen. De Wet milieubeheer, de Tracéwet, de WRO, de Spoedwet wegverbreding, de Wabo, maar ook de Natuurbeschermingswet 1998 en de Waterwet, al die regelingen bevatten nu de bestuurlijke lus. Mijn fractie heeft bij de behandeling van al deze wetsvoorstellen wel de kanttekening gemaakt dat zij op het onderwerp zou terugkomen bij een algemene regeling in de Awb.
Dit overziende stelt mijn fractie vast dat zowel de inhoud als de procedure niet de schoonheidsprijs verdient. Immers, naar het lijkt geheel los van elkaar, is hier en daar in wetgeving de ″lus″ opgenomen. De regering maakte niet de indruk daarvoor direct enthousiast te zijn. Ik kom daar nog op terug. Pas later volgde een algemene regeling. Rommelige wetgeving derhalve. Dit alles bij elkaar is voor de voorzitter van de VAR, Van Ettekoven, reden om het volgende te stellen: ″voor elke klus een bestuurlijke lus″.
Op 21 februari 2008 dienden de genoemde leden van de Tweede Kamer, met mevrouw Neppérus als versterking, het initiatiefwetsvoorstel Wet bestuurlijke lus in Awb in. In Romeinse V en VI van dat voorstel is neergelegd dat de regeling van de bestuurlijke lus in diverse recent aangenomen wetten kan komen te vervallen. Tegen de tekst van Romeinse VI heb ik destijds bezwaar aangetekend. De tekst gaat ervan uit dat de Wabo al is aangenomen, terwijl die hier nog voorlag. Kan de minister van Justitie aangeven of de regering, gelet op de inhoud van het voorstel zoals dat thans luidt na behandeling in de Tweede Kamer, en zoals dat hier nu voorligt, tot een soortgelijk voorstel zou zijn gekomen indien er geen sprake was van het initiatiefwetsvoorstel? Kan de regering ook op alle onderdelen instemmen met het voorstel? Ik kom direct nog terug op een aantal kritische opmerkingen van mijn fractie bij dit voorstel. Wellicht kan de minister deze opmerkingen bij zijn reactie betrekken.
Ik kom bij de kern van het voorstel. De regeling houdt in dat de rechter, als hij stuit op een gebrek in een besluit dat tot vernietiging van dat besluit moet leiden, het bestuursorgaan in de gelegenheid kan stellen het gebrek te herstellen. Het bestuursorgaan kan het gebrek repareren door een nieuw, vervangend besluit te nemen of door een andere handeling, bijvoorbeeld door een brief te zenden aan de rechter met een aanvullende motivering of het inzenden van een nader advies of rapport, waarin de eerder gesignaleerde gebreken worden gerepareerd. Anders dan nu wel gebeurt, biedt de rechter de gelegenheid tot reparatie niet meer met een griffierbrief of in een 8:64-beslissing, maar de rechter giet de lus in de vorm van een formele tussenuitspraak, aldus het wetsvoorstel. De rechter is bij de einduitspraak aan die tussenuitspraak ook gebonden. Van die tussenuitspraak is geen hoger beroep mogelijk. De regeling roept derhalve een aantal vragen op. Er zit aan dit voorstel een principieel punt. Het gevaar bestaat namelijk dat de rechter op de stoel van het bestuur gaat zitten. Mevrouw Broekers heeft daar zojuist ook al aandacht aan besteed. Onze fractie heeft dit punt uitvoerig en als eerste aandachtspunt aan de orde gesteld in onze inbreng in het voorlopig verslag. Het antwoord van de indieners is echter weinig principieel. Vandaar ons verzoek aan de minister van Justitie om over dit vraagstuk zijn oordeel te geven en zijn licht hierover te laten schijnen, zeker gelet op ons bezwaar tegen de formulering in het voorstel dat de rechter ″over alle gebreken″ een voorlopig oordeel zal moeten geven. Mijn fractie vraagt zich af of de terminologie van de wettekst in deze zin wel klopt. Ten aanzien van de bestuursrechter van de rechtbank kan hij, de rechter, het bestuursorgaan de gelegenheid geven een verzuim te herstellen en anderzijds staat in het wetsvoorstel dat bij beroep in hoogste instantie, bij de Afdeling bestuursrechtspraak, de Centrale Raad van Beroep, er sprake dient te zijn van een opdracht tot herstel. De Raad van State heeft in zijn advies daar ook al een aanwijzing voor gegeven, want met deze formulering in de wettekst sluit je een mogelijkheid van een nieuwe besluitvormingsprocedure uit. Graag de reactie van de indieners en van de minister hierop. Kan de minister tevens een verband leggen met de opname van de bestuurlijke lus in de Crisis- en herstelwet?
In hoeverre wijken de voorstellen in de Crisis- en herstelwet die thans nog in behandeling is in de Tweede Kamer, af van de voorgestelde regeling in de Awb en wat is het tijdelijke karakter?
Veel moeite had mijn fractie met de bepaling van artikel 8:80a, lid 2, die voorschrijft dat de tussenuitspraak zoveel mogelijk vermeldt op welke wijze het gebrek kan worden hersteld. In de toelichting staat het als volgt omschreven: ″De bestuursrechter dient daarom in heldere – en dus niet voor enig misverstand vatbare – bewoordingen aan te geven wat het bestuursorgaan moet doen.″ Dat lijkt mij principieel onjuist. De rechter toetst besluiten op rechtmatigheid aan de hand van daartegen aangevoerde beroepsgronden, behoudens aspecten van openbare orde. De rechter moet een gebrek in de besluitvorming duiden, en beslissen of het bestuursorgaan de gelegenheid krijgt dat gebrek tijdens de procedure te repareren. Niets minder, maar ook niets meer.
Het wordt gevaarlijk het als de grenzen van de verantwoordelijkheden van de rechter en het bestuur worden overschreden, indien de rechter gaat bepalen welke belangen alsnog moeten worden onderzocht, hoe de weging van die belangen dient plaats te vinden, en wat daarvan de uitkomst zou moeten zijn. De rechter toetst overheidsbesluiten op rechtmatigheid. Hij moet niet medeverantwoordelijk worden gemaakt voor het te nemen besluit en voor de reparatie van door hem geduide gebreken. Dat maakt hem ongeloofwaardig voor de burger die nadien tegen het gerepareerde besluit opkomt. Aantasting van het gezag van rechterlijke uitspraken ligt op de loer en dat gezag is tegenwoordig toch al niet meer vanzelfsprekend.
Als de rechter partijen gelijkwaardig moet behandelen, waarom helpt hij dan de burger ook niet bij het aanwijzen van de overige gebreken in het besluit, buiten de beroepsgronden om? Nee, dat mag niet, zo weten wij allemaal, want dan gaat de rechter buiten de omvang van het geschil om en handelt hij in strijd met artikel 8:69, eerste lid van de Awb. De indieners hebben de toelichting op het voorstel inmiddels aangepast, waardering daarvoor, en geven in de memorie van antwoord aan dat de rechter niet buiten artikel 8:69 van de Awb mag opereren. Dat lijkt mij een zeer wijs besluit. Kan de minister ook instemmen met deze aanpassing en de uitleg hiervan door de indieners en een grote meerderheid van de Kamer? Dit is niet van belang ontbloot, vooral gelet op de rol van de regering als medewetgever, tot uitdrukking komend in het contraseign.
De CDA-fractie is in de schriftelijke ronde ook uitvoerig ingegaan op de ″tussenuitspraak″. In de memorie van toelichting geven de initiatiefnemers aan dat de tussenuitspraak op basis van artikel 8:80a van de Awb aan dezelfde eisen moet voldoen als de einduitspraak. Ik vind dat overigens niet terug in de wettekst. Hier kan de vergelijking met een tussenvonnis in civiele zaken mijns inziens nuttig zijn. Alleen als de civiele rechter in een tussenvonnis een einduitspraak doet over een geschilpunt dat onderdeel uitmaakt van de vordering, is hij daaraan gebonden. In het voorliggende voorstel staat dat, alleen als de bestuursrechter een gebrek constateert en dat uitspreekt, het gebrek moet leiden tot vernietiging en sprake is van een gebondenheid waaraan de bestuursrechter niet zonder meer voorbij kan gaan in de einduitspraak. In de jurisprudentie van de Hoge Raad zien wij enige ruimte in dit soort civiele zaken, bijvoorbeeld als na een tussenvonnis met een beslissing nieuwe feiten boven tafel zijn gekomen die de einduitspraak in het tussenvonnis onderuithalen. Dat lijkt mijn fractie in bestuursgeschillen eveneens een hanteerbare werkwijze.
Graag de reactie van de minister hierop. Alles bij elkaar constateer ik dat de indieners nogal wat overhoop halen. We moeten afwachten hoe de rechter hiermee in de praktijk zal omgaan. Hij zal er niet minder werk voor moeten doen, dus in die zin leidt het voorstel niet tot versnelling. En de bestuursrechter heeft het al zo druk. Het voorstel is tevens facultatief, maar ik zeg er direct bij dat dit passend is binnen de kaders van de onderscheiden verantwoordelijkheden tussen bestuur en of onafhankelijke rechter. Voor mijn fractie is het de vraag of de minister van Justitie deze tussenuitspraak, die inhoudelijk in feite tevens einduitspraak is, ook meetelt in de systematiek van de aantallen uitspraken die de rechter doet. AI enige jaren moeten rechters immers ″productie draaien″. Het is van belang of dit soort tussenuitspraken meetelt in het totale aantal uitspraken dat de rechter, lees de rechtbank doet, vooral gelet op de daaraan gekoppelde bekostiging door Justitie. Kan de minister aangeven of deze uitspraken ook volwaardig betaald gaan worden door Justitie? Indien dat namelijk niet het geval is, vrees ik dat de indieners van het voorstel hun hoge ambities in rook zullen zien opgaan.
Ik kom tot een aantal opmerkingen over de effectiviteit van het voorstel. Zoals ik al eerder aangaf, wordt de rechter, terecht, niet gedwongen om de bestuurlijke lus toe te passen op verzoek van een van de partijen in het geding. De rechter kan daaraan toepassing geven en dan zit hij/zij vervolgens wel vast aan de voorgestelde procedure. Op dit onderdeel heb ik kritische geluiden vernomen vanuit de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en de Raad voor de Rechtspraak. Het is ook boeiend om te zien dat een van de grote promotors van de bestuurlijke lus, namelijk Bouwend Nederland, aangeeft dat er een zwakke plek in het wettelijke systeem zit, te weten: de rechter. Ik citeer Bouwend Nederland: ″Het is aan de rechter om te beoordelen of een besluit gerepareerd kan worden. De vraag of de lus een succes zal worden, hangt daarmee geheel van de bestuursrechter af.″ Het is boeiend om te zien dat deze organisatie de rechters als een risicofactor bij het sneller realiseren van projecten ziet. Een risico dat zich slecht laat managen. Kunnen de initiatiefnemers en de minister reageren op deze stelling van Bouwend Nederland?
Mevrouw Meindertsma (PvdA)(p. 126-127): Voorzitter. Het interessante betoog van mijn collega aanhorend, krijg ik de indruk dat hij buitengewoon veel kritische kanttekeningen bij dit wetsvoorstel heeft. Ik hoor heel graag waarom hij dan begon met het uitspreken van zijn complimenten. Hij zei namelijk dat hij het een goed voorstel vond. Waarom concludeert hij bij de uiteindelijke afweging dan toch dat er voor dit wetsvoorstel moet worden gestemd?
De heer Janse de Jonge (CDA)(p. 127): Voorzitter. Ik ben nog niet klaar met mijn betoog. Ik zal dat nu afronden.
Naar de mening van mijn fractie is interessant te kijken naar het advies van de Commissie versnelling besluitvorming infrastructurele projecten, ook wel bekend als de commissie-Elverding. In het rapport Beter en sneller van april 2008 komt deze commissie tot de conclusie dat de oorzaken voor de vertraging in de realisering van grote projecten divers zijn. De commissie wil voortaan bij grote projecten een brede verkenningsfase met alle betrokken partijen, zodat vroegtijdig kennis wordt genomen van bezwaren en weerstanden tegen het voorgenomen project. Daarna volgen een voorkeursbesluit en een opleveringstoets. Maar de commissie vraagt ook aandacht voor verbeteringen in de ambtelijke voorbereiding van besluiten en in de bestuurscultuur. Zit daar niet de essentie van de wat trage besluitvorming in ons land, zo vragen wij ons af.
Tegelijkertijd zien wij dat belangrijke onderdelen van het bestuursprocesrecht voorwerp zijn van herziening en aanpassing. Dat is goed. De minister van Justitie bereidt een en ander voor in de vorm van een alomvattend wetsvoorstel. Echter, recent is door de regering de Crisis- en herstelwet bij de Tweede Kamer ingediend. Wij lezen daarin een aantal ingrijpende aanpassingen van het bestuursprocesrecht. Het voorstel loopt tevens vooruit op deze wijzigingen. Wij komen daar nog over te spreken bij de behandeling van dit wetsvoorstel. Ziet mijn fractie het goed dat de bestuurlijke lus een, zij het zeer beperkt, mevrouw Meindertsma, onderdeel is van het totale pakket om te komen tot versnelling van de besluitvorming in ons land? Wij juichen dat toe. Hoe kan de minister dit initiatiefwetsvoorstel positioneren in het door mij aangegeven krachtenveld van over elkaar heen buitelende voorstellen inzake aanpassing van het bestuursprocesrecht? Waar zit de continuïteit en hoe kunnen wij in dit krachtenveld de balans behouden tussen de bevoegdheden van het bestuur en de individuele rechtsbescherming van burgers? Mijn fractie ziet met grote belangstelling de reactie van initiatiefnemers en van de minister van Justitie tegemoet.
©
Mevrouw Strik (GroenLinks)(p. 127-129): Voorzitter. Graag feliciteer ik de voorstellers, want zo moet ik ze noemen, met het feit dat zij het wetsvoorstel in elk geval in de Eerste Kamer hebben weten te brengen. Dat is al een stuk verder dan de eerdere pogingen en toezeggingen die vanuit de regering zijn gedaan om de bestuurlijke lus te introduceren. Het initiatiefwetsvoorstel is daarom misschien wel als een politieke lus te beschouwen. De Tweede Kamer gaf praktisch Kamerbreed steun aan het voorstel. Dat is een compliment waard. Hoewel daarmee is aangetoond dat er een groot draagvlak is voor de invoering van de lus worden vooral vanuit de beroepsgroep die de lus moet toepassen harde noten gekraakt. Denk aan de NVvR en de Raad voor de Rechtspraak. Zij vrezen onder andere dat de flexibiliteit zal afnemen, dat het lerend effect van vernietiging voor het bestuursorgaan zal verdwijnen en dat het de gelijkwaardigheid tussen partijen verstoort. Als deze bezwaren gegrond zijn – ik vind de weerlegging van de indieners tot nu toe niet erg overtuigend – moet er een noodzaak aan te wijzen zijn die opweegt tegen deze risico’s. De vraag is of dit lukt als de rechters gelijk hebben met hun stelling dat de lus helemaal niet nodig is om hetzelfde resultaat te bereiken, namelijk het voorkomen van onnodige vertraging. Graag een nadere reactie van de indieners op zowel deze bezwaren van de rechters als de noodzaak van een wettelijke grondslag voor de lus.
De rechters kunnen de lus nu ook toepassen. De indieners wijzen op het belang van meer transparantie die de wettelijke grondslag voor de lus met zich mee zou brengen. Is de huidige werkwijze nu echt zo weinig transparant dat dit leidt tot problemen voor een van de partijen?
De indieners hebben hun voorstel gebaseerd op aannames, geïnspireerd door de perikelen rondom enkele infrastructurele projecten. Een grondige analyse van de bestuursrechtelijke procedures lijkt onze fractie cruciaal alvorens via wetgeving oplossingen aan te dragen. Is het niet toepassen van de bestuurlijke lus inderdaad de belangrijkste oorzaak van vertragingen in procedures? Zit het hem niet vooral in de gebrekkige besluitvorming die hieraan voorafging? Een slecht gecoördineerde, niet-integrale voorbereiding van een besluit werkt nu eenmaal gebreken in de hand. Zou daar niet veel meer de nadruk op moeten liggen, in plaats van op het ter wille zijn van bestuursorganen als deze de consequenties ondervinden van een slechte voorbereiding?
Bouwend Nederland kan de rechter wel als oorzaak aanwijzen, maar de commissie-Elverding concludeerde anderhalf jaar geleden dat de oorzaken van de vertraging in de realisering van grote projecten – mijn voorganger zei het ook al – divers zijn. De commissie wijst ook op de ambtelijke voorbereiding en de bestuurscultuur als factoren die een voorspoedig verloop belemmeren. Deelt de regering deze analyse? Welke stappen worden er gezet om ook langs deze weg de voortgang te verbeteren? Aan de indieners de vraag of zij de analyse van Elverding delen en in welke mate zij de bestuurlijke lus als de oplossing beschouwen voor trage procedures. Het lijkt mij niet moeilijk voor te stellen dat met de bestuurlijke lus het lerend vermogen van de vernietiging langzaamaan verdwijnt, sterker, dat de wet het bestuursorgaan wellicht zelf minder alert en zorgvuldig maakt. Mevrouw Broekers-Knol wees hier ook al op. Waarom zou het bestuursorgaan al bij voorbaat tijd in een besluit stoppen als het toch wel op tijd verneemt dat er iets moet verbeteren? Dit klemt temeer nu het bestuursorgaan via de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen vooral gefocust zal zijn op snelheid. Als inhoudelijke gebreken later toch wel weer worden voorgelegd, waarom zou het dan zorgvuldigheid of kwaliteit boven deze snelheid verkiezen die het orgaan op boetes kan komen te staan? Kunnen de indieners ingaan op dit mogelijk effect dat toch als een onbedoeld effect is te kwalificeren? Welke prikkel is er nog voor het bestuursorgaan om de besluitvorming te optimaliseren? Dit klemt temeer nu er geen enkele limiet is aangebracht aan het aantal lussen dat in één procedure kan worden gelegd. Mijn fractie vindt dat problematisch. Op een bepaald moment mag het geduld van de rechter met een hardleers bestuursorgaan toch gewoon ophouden?
Natuurlijk hoeft de rechter de lus niet toe te passen, maar als de druk groot is en het bestuursorgaan beroept zich op de vorige keren dat het tenslotte ook een besluit mocht herstellen, wat dan? Zou het voor de wetsgeschiedenis niet goed zijn als de indieners of de regering duidelijk maakt dat het inderdaad niet de bedoeling is om het bestuursorgaan keer op keer straffeloos fouten te laten maken? Dan leert het bestuursorgaan misschien toch nog eens van de bestuursrechter. Mijn fractie onderschrijft het uitgangspunt dat vertraging in een procedure uiteindelijk voor geen enkele partij bevredigend is. Ook al is de uitkomst voor een partij ongunstig, dan nog biedt de extra periode van wachten en onzekerheid geen positieve meerwaarde.
Daarom staat onze fractie in beginsel positief tegenover een voorstel voor een instrument om procedures te bekorten waar mogelijk. Of een bekorting mogelijk is, hangt voor ons af van de mate waarin de zorgvuldigheid, het recht van hoor en wederhoor bij een nieuw besluit en, meer in het algemeen, de eerlijke rechtsgang is gewaarborgd. Juist vanwege het belang van een eerlijke rechtsgang zijn er grenzen aan het helpen van een bestuursorgaan door een rechter om zo de procedure sneller te laten verlopen. Het uitgangspunt moet blijven dat de rechter onafhankelijk en onpartijdig is. Het bestuursorgaan en de burger hebben beide een eigen verantwoordelijkheid en de rechter moet erop toezien dat geen van hen bevoordeeld wordt ten opzichte van de ander. Juist de Awb beoogt de burger ook te beschermen tegen een overheid die misbruik zou kunnen maken van een machtige positie. Als dezelfde wet te coulant is voor het bestuursorgaan dat steken heeft laten vallen, kan de equality of arms in gevaar komen. De burger wordt deze mogelijkheid immers niet gegeven. De voorstellers draaien dit echter om. Zij spreken zelfs van het herstellen van een evenwicht tussen de partijen door middel van deze wet. Dit volgt onze fractie echter niet.
Natuurlijk zijn er nu mogelijkheden om verzuimen te herstellen, maar hierbij gaat het doorgaans om formele punten. De rechter behandelt louter de gronden die de burger heeft aangevoerd, behoudens een toets aan de openbare orde. Als de rechter die gronden gebrekkig acht, zal hij het beroep ongegrond verklaren. Dat is de vergelijking die je moet maken om te beoordelen of de herkansing die het bestuursorgaan krijgt om de gebreken te herstellen, het beginsel van gelijkwaardigheid doorbreekt. Het zogeheten trechtermodel beperkt burgers bovendien in de beroepsgronden die zij nog kunnen aanvoeren. Bovendien kan een burger later niet zonder meer alsnog argumenten of feiten aanvoeren die niet eerder zijn ingebracht. Een bestuursorgaan krijgt deze gelegenheid nu wel. Sterker nog, de bestuursrechter moet het orgaan daar zelfs een handje bij helpen. Artikel 8:80a, lid 2 schrijft immers voor dat de tussenspraak zo veel mogelijk vermeldt op welke wijze het gebrek kan worden hersteld in niet voor enig misverstand vatbare bewoordingen. Duidt dit niet op een taakuitbreiding van de bestuursrechter? De rechter dient besluiten op rechtmatigheid te toetsen aan de hand van de beroepsgronden die zijn ingebracht, duidelijk te maken wat het gebrek in deze besluitvorming is en te bepalen of het bestuursorgaan het besluit mag herstellen. Zeggen wat het bestuursorgaan moet doen, betekent gaan zitten op de stoel van de bestuurder en dat is niet wenselijk, want de rechter moet straks het nieuwe besluit geheel onafhankelijk kunnen toetsen. Hij moet niet de schijn van partijdigheid op zich laden. Bovendien lijkt een dergelijke instructie mij niet nodig. Als de bestuursrechter het gebrek duidt, bijvoorbeeld een motiverings- of een zorgvuldigheidsgebrek, dan is het bestuursorgaan mans genoeg om te weten hoe dat te repareren valt. Hoe pakt de lus uit bij een tussenuitspraak in hoger beroep? De indieners leggen de rechter op om een herstelbesluit op basis van een tussenuitspraak in hoger beroep meteen door te verwijzen naar de appelrechter.
Dat betekent dat het nieuwe besluit slechts één beroepsgang kent, en wel meteen bij de appelrechter die vaak op een wat beperktere wijze toetst. Dit kan negatieve gevolgen hebben voor de belangen van de burger en diens recht op hoor en wederhoor. Of zien de indieners dit anders?
Ik zei het al, dit voorstel voor de algemene wettelijke bepalingen voor de bestuurlijke lus lijkt vooral een reactie op vertragingen in procedures ten aanzien van grote ruimtelijke ordenings- of infrastructurele projecten.
De bestuurlijke lus wordt nu echter geïntroduceerd voor alle bestuursrechtelijke terreinen. Dat vraagt om een bredere onderbouwing van de noodzaak. Hoewel mijn fractie de voorkeur geeft aan een algemene regeling in de Awb, zullen de indieners wel de noodzaak, de effecten en ook de eventueel onbedoelde effecten van de lus op al deze andere terreinen in kaart moeten hebben gebracht. Is dat het geval en kunnen zij beargumenteerd aangeven dat een algemene invoering geen onwenselijke implicaties bevat voor wellicht specifieke terreinen? Als een en ander inderdaad voldoende is geïnventariseerd en gewogen, heeft ook mijn fractie een voorkeur voor een algemene regeling.
Een belangrijk criterium dat in de rechtspraak ontwikkeld zou moeten worden, is het begrip ″reparabel″. Om transparantie en consistentie te verkrijgen, zal dit begrip zo veel mogelijk coherent moeten worden toegepast. Zijn de indieners het met mijn fractie eens dat de rechter daarom de toepassing van de bestuurlijke lus steeds goed zal moeten motiveren? Alleen zo krijg je eenheid in de uitleg wanneer een besluit herstelbaar is en wanneer niet. Dat komt de rechtszekerheid van burgers ten goede.
Een ander punt van aandacht is de derde-belanghebbende. De indieners hebben duidelijk gemaakt dat een hersteld besluit zodanig bekend moet worden gemaakt dat iedereen er kennis van kan nemen, en wel op dezelfde manier als bij het eerste besluit, zo begreep ik. Toch kan het heel goed zijn dat niet alle derdebelanghebbenden er nog alert op zijn. Er is immers al een procedure geweest en men verkeert in de veronderstelling dat die fase een gepasseerd station is. Zien de indieners dit als een risico? Zou dat risico niet enigszins te verkleinen zijn als het bestuursorgaan iedereen die in de eerste fase heeft gereageerd ten minste ook individueel attendeert op het nieuwe besluit?
Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid om een tussenuitspraak te doen buiten zitting en ook om geen nieuwe zitting te organiseren nadat een besluit is hersteld. Op welke wijze is het principe van hoor en wederhoor in deze situaties gegarandeerd? Vooral in de tweede situatie kunnen er nieuwe informatie of nieuwe argumenten zijn ingebracht. De andere partij kan dan geschaad worden in haar positie als zij niet meer in staat is daar tijdens een zitting voldoende op te reageren. Kortom, wij onderkennen en waarderen de meerwaarde van de bestuurlijke lus en de wettelijke verankering daarvan. Er moeten echter nog heel wat lussen ontward worden voordat men onze fractie heeft gestrikt.
©
De heer Engels (D66)(p. 129): Mijnheer de voorzitter. Graag begin ik mijn bijdrage met het complimenteren van de initiatiefnemers voor de inhoud en omvang van hun wetgevende arbeid.Zoals al uit het voorlopig verslag kon worden opgemaakt, is de fractie van D66 op zichzelf voorstander van een effectievere, dat wil zeggen meer slagvaardige bestuursrechtspraak. Ten aa
nzien van de invoering van de voorgestelde bestuurlijke lus in algemene zin staan wij in beginsel dan ook positief. Het is ons echter niet ontgaan dat er toch de nodige kritiek op het voorstel is gekomen. De figuur van de bestuurlijke lus zou bijvoorbeeld niet nodig zijn omdat problemen met een betere bestuurlijke voorbereiding en een beter rechterlijk vooronderzoek vermeden kunnen worden en omdat met een snelle vernietiging en de opdracht een nieuw besluit te nemen hetzelfde effect bereikt kan worden. Met de initiatiefnemers meent mijn fractie dat de druk op de slagvaardigheid van de primaire besluitvormingsprocedure in de bestaande procesrechtelijke context niet zal verminderen. Daarnaast is er kritiek dat de bestuurlijke lus het bestuur zou bevoordelen en daarmee de burger zou benadelen. Ook op dit punt onderschrijven wij de opvatting van de voorstellers dat een tussentijds herstel niet zelden de belangen van beide partijen dient.

Ik zou nog wel graag van de minister willen horen hoe hij tegen deze kritiek aankijkt.
Dit alles neemt niet weg dat onder alle omstandigheden, dus ook in dit geval, de gevolgen van aanpassingen in het bestuurs- en bestuursprocesrecht moeten worden beoordeeld in het licht van de kwaliteit en de zorgvuldigheid van de rechtsbescherming van de burger. Onze rechtsstaat gaat immers uit van een  venwichtige en naar de hoogste maatstaven van het publieke recht vormgegeven verhouding in de relatie tussen het openbaar bestuur en de rechtsgenoten. Slagvaardigheid van bestuur zou in die optiek wat ons betreft als een beginsel van behoorlijk bestuur kunnen worden aangemerkt, maar moet wel worden afgewogen tegen het wezenlijke belang van de waarborging van de rechten van de burger om op te komen tegen besluiten en handelingen van de overheid.
In het licht van het voorgaande vroegen wij de initiatiefnemers in de schriftelijke voorbereiding onder meer naar de spanning tussen het proceseconomische nut van een tussenuitspraak, waarin de rechter zo helder mogelijk het traject naar een herstel van een vastgesteld gebrek aangeeft en de binnen de politiek-bestuurlijke dynamiek passende beleidsvrijheid van bestuursorganen om eigen afwegingen te maken. Deze vraag was ingegeven door onze indruk dat de toetsingscriteria van rechtmatigheid in de loop der jaren dermate uitgebreid en opgerekt zijn, dat het risico dat de bestuursrechter steeds dichter bij een inhoudelijke en daarmee beleidsmatige toetsing van een besluit komt, aanmerkelijk is gestegen. Mijn fractie vroeg zich om die reden af of met de bestuurlijke lus het evenwicht tussen rechterlijke toetsing en bestuurlijk handelen niet onnodig dreigt te worden verstoord.
In hun reacties proberen de voorstellers deze vrees weg te nemen door aan te geven dat hun voorstel geen verandering brengt in de rechtmatigheidscriteria. Op zichzelf genomen is dat juist. Mijn fractie vroeg echter naar het risico van een striktere toepassing van de bestaande rechtmatigheidscriteria door de rechter, nu de mogelijkheid tot herstel van verzuimen verruimd wordt. De bestuursrechters hebben tot dusver immers de mogelijkheden die de juridische rechtmatigheidscriptoria bieden om bestuurlijk handelen te toetsen ten volle benut. Wij horen nog wel eens geluiden dat de bestuursrechter met de Algemene wet bestuursrecht in de hand nogal snel geneigd is de vinger te leggen op weinig substantiële, vaak formele, de positie van burgers in wezen niet aantastende onrechtmatigheden.
Het is in dat licht niet ondenkbaar dat gelet op de nu geboden herstelmogelijkheid de rechter elke wellicht nog aanwezige neiging tot terughoudendheid laat varen. In dat geval doemt het fraaie beeld van Struycken uit het begin van de twintigste eeuw op, die waarschuwde voor rechters die op de stoel van het bestuur zouden gaan zitten, wat door mijn voorgangers gelukkig al gememoreerd is. De initiatiefnemers geven in dat verband aan dat hun voorstel juist bedoeld is om een vernietiging op louter formele gronden te voorkomen. Ook dat bestrijdt mijn fractie op zichzelf genomen niet, maar de vraag is welke effecten zich zullen of kunnen voordoen in het gedrag van bestuursrechters en bestuursorganen, als zij weten dat er een herstelmogelijkheid bestaat. Is het ondenkbaar dat de rechter zich op dit punt toch niet wat meer activistisch gaat opstellen? Is het ondenkbaar dat bestuursorganen wellicht minder zorgvuldig gaan optreden? Graag nodig ik de voorstellers uit op dit punt nader te reageren. Ook een reactie van de minister zou ik op prijs stellen. Voor de volledigheid wil ik graag nog aan de minister vragen hoe het kabinet zal omgaan met de bevoegdheid tot bekrachtiging als dit voorstel door de Eerste Kamer zal worden aanvaard.
De voorzitter (p. 129): Alvorens het woord te geven aan mevrouw Quik-Schuijt, wil ik haar van harte feliciteren met haar verjaardag. Het is een geweldige vorm van plichtsbetrachting om je verjaardag te vieren met een bijdrage aan de bestuurlijke lus.
©
Mevrouw Quik-Schuijt (SP)(p. 129-130): Voorzitter. Dank u wel. U hebt gemerkt dat ik vanmiddag het hele congres op taartjes getrakteerd heb vanwege mijn verjaardag. Het bestuursrecht blijft maar in beweging. Dat is begrijpelijk, want het is een jonge tak van sport binnen het recht, vergeleken met het civiele recht en het strafrecht. Het is ook steeds zoeken naar een balans tussen enerzijds de ruimte die het bestuur, de overheid, nodig heeft om haar bestuurlijke taak voortvarend te kunnen volbrengen en anderzijds de bescherming die de burger behoeft tegen de machtige overheid. Het wetsvoorstel dat wij vandaag behandelen, beoogt de procedure te versnellen en ook een wettelijke basis te geven aan een reeds lang bestaande praktijk. Onder vakbroeders wordt er al zo’n dertig jaar gesproken over de voors en tegens van een soort meeprocederen van de bestuursrechter, door het bestuursorgaan in de gelegenheid te stellen de door hem geconstateerde gebreken te herstellen zonder dat de hele procedure moet worden overgedaan. Eigenlijk brengt dit wetsvoorstel niets nieuws onder de zon. Het is zelfs zo dat de bestuurlijke lus al in diverse wetten is opgenomen omdat de door de minister in het vooruitzicht gestelde wijziging van de Algemene wet bestuursrecht er alsmaar niet kwam. Mijn fractie complimenteert dan ook de initiatiefnemers met dit voorstel. Zij is van mening dat het in het belang van de rechtszekerheid is dat een in de praktijk gehanteerde procedure geformaliseerd wordt.
De SP-fractie heeft nog wel enige zorgen. Het valt mijn fractie op dat het probleem waar het hier om gaat geduid wordt als traagheid in de bestuursrechtelijke procedure, terwijl het echte probleem is – ik ben niet de eerste die dit noemt – dat er door bestuursorganen kennelijk veel fouten worden gemaakt. Een wet in elkaar timmeren is wellicht makkelijker dan bestuurders goed toerusten voor hun taak. Er worden blijkbaar regelmatig voor herstel vatbare gebreken in besluiten van de overheid geconstateerd. Als de rechter een besluit vernietigt, moet het bestuursorgaan alles overdoen. Wij kunnen ons zo voorstellen dat Rijk, gemeente of provincie hier niet blij mee zijn. De achterliggende gedachte is dat de rechter niet mee moet besturen, maar ondertussen pakt de vernietiging van het hele besluit wel uit als een soort straf voor onzorgvuldigheid, onoplettendheid en slordigheid. Ik ben de zoveelste die het vraagt, maar goed: zijn de indieners niet met ons bang dat dit wetsvoorstel zal leiden tot grotere onoplettendheid bij de overheid, nu herstel vergemakkelijkt wordt? Ligt het niet voor de hand, parallel aan dit wetsvoorstel aandacht te schenken aan een betere toerusting van de bestuursorganen met betrekking tot hun besluitscheppende taak? Met de Wabo in aantocht lijkt dit buitengewoon dringend. Heeft de minister hierover nagedacht?
Als dit wetsvoorstel een verbetering en versnelling van de procedure moet bewerkstelligen, is het dan logisch om de regeling minder flexibel te maken dan zij was? In de behandeling tot nu toe lijkt vast te staan dat het zogenaamde griffiersbriefje niet meer kan. Kunnen de indieners dit bevestigen? Als aanstonds duidelijk is dat er sprake is van een vrij onbelangrijke vormfout dan kan wel zonder zitting meteen een tussenuitspraak worden gedaan. Het verschil tussen deze uitspraak en het griffiersbriefje is dat de uitspraak openbaar is. Is dat het enige verschil? Kan een standaarduitspraak volstaan of worden er eisen gesteld aan de motivering?
Als er wel een zitting geweest is, kan de tussenuitspraak dan ook in de vorm van een proces-verbaal worden gegoten? Immers, een uitspraak opgenomen in een proces-verbaal kan glashelder zijn; het verslag van de zitting is als het ware automatisch de onderbouwing van de motivering. Dat scheelt rechter en ondersteuning veel tijd. Blijft dit mogelijk, zo vragen wij de indieners? De wijze waarop ″rechterlijke producten″ – wat een afschuwelijk woord voor ″rechtspraak″ – worden gefinancierd, namelijk per einduitspraak, mag natuurlijk geen reden zijn om een op zichzelf efficiënte procedurele vereenvoudiging tegen te houden. Wel zal de bekostigingssystematiek aangepast moeten worden. De heer Janse de Jonge heeft daar ook al op gewezen. Immers, een vernietiging is een einduitspraak. Komt er een nieuw besluit in behandeling, dan levert dat een volgende einduitspraak. In plaats daarvan komt er nu één uitspraak en dat leidt tot 50% minder geld per product! Is daarover gesproken met de Raad voor de rechtspraak? Met betrekking tot de formalisering van de bestuurlijke lus lijkt de tijd te hebben stilgestaan. Met betrekking tot de besluitvorming over infrastructurele projecten is dat, als het aan de commissie-Elverding ligt, niet het geval.
De commissie-Elverding pleit voor een brede verkenningsfase, een voorkeursbesluit, een opleveringstoets en een bestuurlijke lus. Het is de fractie van de SP niet duidelijk in welke fase van de besluitvorming die lus kan worden ingezet. Wanneer wordt in het scenario-Elverding het voor bezwaar en beroep vatbare besluit genomen? Is dat het voorkeursbesluit? Kan daar de lus worden toegepast? Volgt daarna een goedkeuringsprocedure door het parlement? En wat als de opleveringstoets negatief uitpakt in de ogen van een of meer belanghebbenden? Moet het bestuursorgaan dan een eindbeslissing nemen en kan er dus weer gelust worden? Begrijpt mijn fractie dat allemaal goed? Hoe groot is de kans dat een belanghebbende na zo’n uitgebreid voorbereidingstraject nog gelijk krijgt in hoger beroep? Zou het niet zinniger zijn om belanghebbende tussentijds de mogelijkheid te geven zich tot de rechter te wenden? Mijn fractie heeft dat niet kunnen ontwaren in de voorstellen van de commissie. Is de minister bereid om hier in verband met een eventuele implementatie van de voorstellen van de commissie-Elverding naar te kijken?
Overigens is ook de commissie-Elverding van mening dat naast genoemde verbeteringen in de voorbereidingsprocedure ook aandacht nodig is voor verbeteringen in de ambtelijke voorbereiding van besluiten en in de bestuurscultuur. Daar is mijn fractie blij mee. De figuur van de tussenuitspraak is in dit wetsvoorstel geheel gekoppeld aan de bestuurlijke lus. Het komt mijn fractie voor dat er in het bestuursrecht meer in algemene zin behoefte bestaat aan de figuur van een tussenuitspraak.
Wij denken daarbij aan de mogelijkheid om, bijvoorbeeld in het vreemdelingenrecht, prejudiciële vragen te stellen. Hoe denkt de minister daarover?
Mijn fractie is zich steeds bewust van het – overigens onvermijdelijke – machtsverschil tussen de individuele burger en de overheid. Dankzij het aangenomen amendement-De Wit zal de rechter nu steeds aandacht moeten besteden aan de vraag of er belanghebbenden zijn die niet in de procedure zijn betrokken en door toepassing van de lus worden benadeeld. Het zal degenen die mijn achtergrond kennen niet verbazen dat ik erop vertrouw dat de rechter zorgvuldig met deze opdracht om zal gaan. Zorg blijven wij wel hebben over het voortdenderen van wijzigingsvoorstellen, waaronder Elverding en spoedprocedures zoals de Crisis- en herstelwet, waarin de balans tussen de gewenste voortvarendheid ten aanzien van de realisering van grote  projecten en de belangen van de betrokken burger lijkt door te slaan naar de gewenste spoed onder het motto, dat ook de burger daar belang bij heeft. Wij zullen hier bij komende wetsvoorstellen scherp op toezien.
Voorzitter. Ik wil er nog een punt aan toevoegen, maar ik zie dat ik al aan mijn zeven minuten ben.
De voorzitter (p. 130): Ik geef u de ruimte om zeker op uw verjaardag er nog wat minuten bij te smokkelen!
Mevrouw Quik-Schuijt (SP)(p. 130-131): Toch een groot voordeel om op je verjaardag hier te werken! Finale geschillenbeslechting is iets wat meerdere mensen al gesignaleerd hebben als een gevaar dat een rechter op de stoel van het bestuur gaat zitten. Ik zal niet ontkennen dat die neiging er is, die naar mijn overtuiging ermee te maken heeft, dat hoe langer rechters een bepaalde tak van sport beoefenen hoe beter zij de valkuilen onderkennen. Dat leert de ervaring. Ik kom dan weer op mijn stokpaardjes, maar stokpaardjes kan je niet vaak noemen. Het is meer voor de Bühne of voor de wetsgeschiedenis, maar als rechters ervaren zijn, zal dat gevaar niet zo groot zijn. Maar met het huidige rouleersysteem kan dat wel een gevaar zijn. Ik ben echter van mening dat wetsvoorstellen niet gebaseerd mogen worden op een minder goed functionerende rechterlijke macht. Ik blijf dan ook een groot voorstander van die rechterlijke lus. Ik hoop dat de initiatiefnemers niet teleurgesteld zijn dat mijn partij zo weinig vragen aan hen heeft gericht. Zij moeten dat zien als een compliment. Mede dankzij de zorgvuldige behandeling in de Tweede Kamer is een evenwichtig wetsvoorstel ontstaan, dat ook zijn voordeel heeft gedaan met de vele publicaties over de bestuurlijke lus voordat deze zijn naam überhaupt had gekregen en in een wetsvoorstel aan de Tweede Kamer was aangeboden. Wij zijn benieuwd naar de antwoorden van de initiatiefnemers en van de minister.
©
Mevrouw Meindertsma (PvdA)(p. 131-132): Voorzitter. Ik durf als niet-jurist te midden van het gezelschap van allemaal juristen met allemaal hun juridisch taalgebruik bijna niet nog een aantal opmerkingen over dit voorstel te maken. Het voorliggende initiatiefwetsvoorstel biedt wettelijk de mogelijkheid aan de bestuursrechter om tijdens een beroepsprocedure het bestuursorgaan de gelegenheid te geven om gebreken in een bestreden besluit te herstellen. Zowel door de Raad van State als tijdens de behandeling in de Tweede Kamer is uitvoerig stilgestaan bij nut en noodzaak van deze aanvulling op de Algemene wet bestuursrecht, daar waar de bestaande wet ook al mogelijkheden biedt om gebreken te herstellen zonder dat meteen een besluit vernietigd wordt. Ik had vervolgens staan: die discussie hoeft wat ons betreft in deze Kamer niet herhaald te worden. Desalniettemin ben ik, nadat ik mijn collega’s heb gehoord, buitengewoon blij dat deze kritische discussie over nut en noodzaak en alle voetangels en klemmen wel degelijk nog in deze Kamer gevoerd wordt. De praktijk zal echter toch moeten uitwijzen of het instrument daadwerkelijk tot de zo gewenste versnelling van besluitvorming leidt, want deze versnelling was immers de achterliggende reden van dit voorstel?
De fractie van de PvdA meent evenals de initiatiefnemers – zo blijkt uit de memorie van antwoord – dat na de behandeling in de Tweede Kamer door het aannemen van het amendement-De Wit de eisen die aan de bestuursrechter gesteld worden met betrekking tot het afwegen van belangen van de directe maar ook derdebelanghebbenden door dit wetsvoorstel verbeterd wordt in vergelijking met de huidige situatie. Dat is voor ons een belangrijk winstpunt.
Zoals de Kamer, naar ik hoop, niet ontgaan is, vraagt onze fractie bij voortduring aandacht voor een goede en evenwichtige afweging van belangen aan de voorkant van het besluitvormingsproces en voor de rechtsbescherming van belanghebbenden na de besluitvorming. Wij gaan ervan uit dat met het aannemen van het amendement-De Wit alle belangen bij een besluit tot herstel van een geconstateerd gebrek door de rechtbank evenwichtig afgewogen worden en dat als een derde-belanghebbende die niet aan het geding deelneemt niet op de hoogte kan zijn van de procedure de bestuurlijke lus als ongeschikt beschouwd zal worden. Graag krijg ik hierop nog een reactie van de indieners dat wij dit goed begrepen hebben.
Het doet ons ook deugd dat de initiatiefnemers het met de fractie van de PvdA eens zijn dat het begrip ″algemeen belang″ breder gedefinieerd moet worden dan het belang van de vergunningaanvrager en het bestuur dat de vergunning verleent. Dat verplicht de wetgever om er voortdurend nauwlettend op toe te zien dat het begrip ″algemeen belang″ niet verengd wordt tot het belang van de vergunningaanvrager.
Wij hebben er bij deze behandeling allemaal over gesproken: ″Wie haast heeft moet de tijd nemen.″ De heer Elverding deed deze uitspraak in één van de interviews na het uitbrengen van het advies Sneller en Beter. De inhoud van het door het kabinet en, naar ik meen te weten ook door de Tweede Kamer omarmde advies laat er geen misverstand over bestaan dat het grootste struikelblok voor versnelling van procedures rond infrastructurele en ruimtelijkeordeningsprojecten ligt in de kwaliteit van de beleidsvoorbereiding. In het advies wordt geconstateerd dat er vaak onvoldoende tijd genomen wordt in de verkenningsfase om alle belangen goed in kaart te brengen en deze vervolgens in een open planproces af te wegen. Die conclusie wordt bevestigd door verschillende onderzoeken. Hieruit blijkt steeds weer dat de mogelijke extra tijd die in het voorbereidingsproces genomen wordt voor nader advies en discussie, zichzelf later ruimschoots terugverdient doordat de kwaliteit van de besluitvorming toeneemt en er een groter draagvlak ontstaat voor het besluit dat uiteindelijk genomen wordt.
Wij hebben in onze schriftelijke inbreng dit punt ook naar voren gebracht. De indieners zijn daar in hun memorie van antwoord erg snel overheen gestapt door weliswaar te onderkennen dat er meerdere oorzaken voor de traagheid van besluitvorming zijn, maar dat het bij deze wet slechts om een noodzakelijk te verbeteren onderdeel gaat. Vervolgens wordt de metafoor gebruikt van de bestuurlijke snelweg waarvan een stukje weg verbreed wordt, maar waardoor niet de gehele fileproblematiek opgelost wordt. Dit stukje wegverbreding levert echter wel een bijdrage aan de oplossing van het probleem, aldus de memorie van antwoord. De verleiding is groot om deze metafoor op te pakken en vervolgens met een redelijke mate van zekerheid de veronderstelling uit te spreken dat een stukje verbreding van een weg met fileproblemen in veel gevallen geen enkele oplossing biedt aan de files op de gehele weg.
Om dat probleem echt te lijf te gaan, is onderzoek en analyse nodig naar de oorzaken die schuilgaan achter de file. Die oorzaken kunnen wel eens liggen in de aan- en afvoerwegen in plaats van in de weg zelf. Is dat niet wat de Raad van State in zijn advies bedoelt met de, naar de mening van de fractie van de PvdA steekhoudende kanttekening dat het bij deze wet ontbreekt aan een heldere probleemanalyse en dat de toelichting zich vooral richt op de procedureel hinderlijke aspecten van een vernietiging van een besluit, maar dat dit punt niet afgewogen wordt tegen onder andere aspecten van zorgvuldigheid van besluitvorming? Moet de wetgever, waaronder de Tweede Kamer, het zich niet aantrekken als uit de onderzoek- en adviespraktijk blijkt dat er veel ontbreekt aan de kwaliteit van het voorbereidingsproces?
Moet hij dan niet op zijn minst gelijktijdig naar instrumenten zoeken om de kwaliteit van het plan voorbereidingsproces te bevorderen? Naleving van het advies van de commissie-Elverding waarin de verkenningsfase een centrale rol speelt, zou niet alleen als een vriendelijke aanbeveling, maar ook als onontkoombare verplichting vereist moeten worden. Mogelijk kan in de Wet ruimtelijke ordening en in de Tracéwet een aanvulling op dat punt komen. De leden van de PvdA stellen deze vraag nog eens uitdrukkelijk aan de initiatiefnemers en de minister omdat niet alleen in de memorie van toelichting maar ook in interviews en inbreng bij andere wetten, zoals de Waterwet, de Wabo, de WRO, de nadruk vanuit een meerderheid in de Tweede Kamer wel erg eenzijdig gelegd wordt op de vertragende effecten bij niet-tijdige besluiten van bestuursorganen. Daarom wordt bij voortduring aangedrongen op het inkorten van de beslistermijnen en op inperking van het belanghebbendenbegrip zonder dat een goede afweging gemaakt wordt van het directe belang dat daarmee gemoeid is.
″Wie haast heeft neemt de tijd″ lijkt vaak niet van toepassing. Daardoor kan een goede afweging van alle belangen aan de voorkant van de besluitvorming in het gedrang komen en kunnen inwoners en organisaties zich tegen elkaar uitgespeeld voelen. Dit blijkt maar al te vaak uit de dagelijkse praktijk. De cultuur van de bestuurder die, samen met zijn direct betrokken ambtenaren, zelf weet wat goed voor de gemeente is en daarom projecten zonder een open planproces naar de eindstreep denkt te kunnen loodsen, is helaas eerder gemeengoed dan uitzondering. Die opstelling bedreigt het vertrouwen in de vertegenwoordigende democratie en lokt notoire bezwaarmakers uit om de strijd geharnast te voeren. Onze fractie zal op dit punt de Crisis- en herstelwet dan ook van zeer kritisch commentaar voorzien. Graag een reactie van zowel de initiatiefnemers als de minister op dit punt.
Het moge duidelijk zijn dat de PvdA-fractie geen overwegende bezwaren tegen dit wetsvoorstel heeft. Zij doet wel een dringend beroep op de initiatiefnemers en de minister om de probleemanalyse te verdiepen en niet alleen het sluitstuk van het advies van de commissie-Elverding over te nemen, maar het gehele advies en vooral het begin: de nadruk op de kwaliteit van het besluitvoorbereidingsproces en daardoor de kwaliteit van het besluit. De initiatiefnemers geven in reactie op vragen van de PvdA-fractie aan dat ook snelheid een kwaliteitsbegrip is. Dat bestrijden wij in het geheel niet, maar als snelheid leidt tot slordigheid en verminderde afweging van belangen, dan is die contraproductief. Ook op dat punt verwacht de PvdA-fractie een reactie van zowel de initiatiefnemers als de minister.
Ten slotte heb ik nog een vraag aan de minister die in het verlengde ligt van de vraag van de heer Janse de Jonge. Wanneer wij deze wet aannemen, gaat mijn fractie ervan uit dat het onderdeel uit de Crisis- en herstelwet dat op de bestuurlijke lus slaat, teruggenomen wordt omdat daarmee dat punt reeds bij deze wet geregeld is. Wij wachten met belangstelling de antwoorden op de vragen van onze fractie en op de zeer kritische vragen van mijn collega’s in deze Kamer af, zeker wanneer het erover gaat of deze wet geen alibi is voor bestuurlijk onzorgvuldig handelen in het voorbereidingsproces.
De voorzitter (p. 132): Mag ik de initiatiefnemers en de minister vragen om zich voor te bereiden op het antwoord op de vraag of wij vanavond de behandeling nog kunnen voortzetten? Of hebben zij meer tijd nodig? Zij krijgen nu tijd om zich op deze vraag te beraden.
©
De heer Holdijk (SGP)(p. 132-133): Voorzitter. Als hekkensluiter van de woordvoerders in eerste termijn is mijn waarneming dat er diverse nieuwe aspecten aan de behandeling van dit voorstel zijn toegevoegd in vergelijking met de behandeling in de Tweede Kamer. Ik kan op dit moment niet bij voorbaat beoordelen of ik op mijn beurt weer nieuwe aspecten zal toevoegen. De fracties van de SGP en de ChristenUnie hebben niet deelgenomen aan de schriftelijke voorbereiding van dit voorstel. Dat wil overigens niet zeggen dat wij het wetgevingsproces niet met kritische belangstelling hebben gevolgd, al was het alleen maar vanwege onze waardering voor de inspanningen van de initiatiefnemers. Het wil wél zeggen dat wij ons per saldo niet tegen het wetsvoorstel zullen keren. Ware dat anders geweest dan zouden wij daarover eerder een signaal hebben afgegeven. Wij zijn in zoverre positief dat het voorstel een algemene wettelijke verankering van de bestuurlijke lus behelst. Daar is uiteraard niet alles mee gezegd. Wij willen in deze behandeling niet alleen doen blijk geven van onze belangstelling, maar ook de gelegenheid benutten om enkele opmerkingen te maken en enkele kritische vragen op te werpen.
De discussie over finale geschillenbeslechting is al lange tijd gaande. Een aanzet voor die discussie was de oratie van oud-advocaat en huidige staatsraad en voorzitter van de hogere beroepskamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, J.E.M. Polak. In 2000 hield hij zijn oratie getiteld ″Effectieve bestuursrechtspraak″. De heer Janse de Jonge ging veel verder terug in de geschiedenis, maar ik houd het nu maar even op het jaar 2000.
Het voorstel is gericht op versnelling van de besluitvorming en wil bevorderlijk zijn voor de efficiency. Een slagvaardiger bestuur is een algemeen belang én, zo redeneren de initiatiefnemers mijns inziens wat kort door de bocht, wat het algemeen belang dient is tegelijk dienstig voor het belang van de burger. Zij zullen echter, zo mag ik aannemen, niet ontkennen dat de bestuursrechtspraak er niet alleen is ter bevordering van slagvaardig bestuur, maar tevens ter controle van het overheidsbestuur en tot rechtsbescherming van de burger. Bezien vanuit die meervoudige doelstelling, vraag ik de initiatiefnemers of hun voorstel niet veeleer in de sleutel van de kwaliteitsbevordering van overheidsbesluiten én het bevorderen van zo spoedig mogelijke rechtszekerheid voor de burger geplaatst zou moeten worden. Dit verschil in optiek zou nog wel eens enig verschil kunnen maken voor de praktische toepassing van de bestuurlijke lus. Wanneer alle nadruk wordt gelegd op de reparatie van gebreken aan de kant van de bestuursorganen, dan wordt de bestuurlijke lus in de eerste plaats een instrument om het bestuur een afgang te besparen. Of de burger altijd zonder meer gebaat is bij een dergelijke benadering mag zeer de vraag heten. De initiatiefnemers wisten dat ook de regering bezig is met een wetsvoorstel en minister Hirsch Ballin verklaarde in de Tweede Kamer dat het regeringsvoorstel in dezelfde geest zou zijn geweest als het voorstel dat nu in het kader van het initiatiefrecht van de Kamer is gedaan. Zij hebben daarop echter niet willen wachten. Dat duidt erop, naar ik vermoed, dat zij op korte termijn belangrijke successen van hun voorstel verwachten. Een belangrijke vraag voor onze fracties is waarop die verwachting is gebaseerd. Over welke aanwijzingen beschikken zij dat de rechter dit nieuwe instrument in het bestuurprocesrecht frequent zal gaan gebruiken, gelet op ten eerste het huidige gebruik dat hij pleegt te maken van de mogelijkheden om tot versnelling of bekorting van procedures te komen en ten tweede de kritiek die al eerder is geuit op de bestuurlijke lus door de Raad voor de rechtspraak en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, die de initiatiefnemers niet om advies of commentaar op hun voorstel hebben willen vragen? Wat mijn eerste bedenking betreft, de reeds bestaande mogelijkheden tot bekorting, verwijs ik naar het ook de initiatiefnemers zonder meer welbekende artikel 8:72 Awb. Dit artikel bevat reeds drie soorten afdoeningen door de rechter na een gegrond verklaard beroep dat leidt tot vernietiging van het besluit: in de eerste plaats de opdracht om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak (lid 4), in de tweede plaats de rechtsgevolgen van het besluit in stand laten, de zogenaamde ″gedektverklaring″ (lid 3) en ten derde het zelf voorzien in de zaak (lid 4).
Rechtsgevolgen kunnen in stand gelaten worden: ten  eerste bij een formeel bevoegdheidsgebrek, ten tweede in geval van een formeel of materieel motiveringsgebrek en ten derde als de feitelijke grondslag onjuist of ontoereikend is, mits deze gebreken in de loop van de beroepsprocedure zijn hersteld. Zélf voorzien is volgens de dogmatiek mogelijk indien er rechtens (nog) maar één besluit mogelijk is. Dat is in beginsel onder meer niet het geval als er nog beleids- of beoordelingsvrijheid voor het bestuursorgaan is, als de feiten niet zijn komen vast te staan en nog nader feitelijk onderzoek nodig is en als een hernieuwde besluitvorming specialistische kennis vereist. Het betreft hier allemaal middelen die erop gericht zijn in beroep de rechtzoekende eerder rechtszekerheid te bieden. Daar komt het woord rechtszekerheid weer tevoorschijn. De voorkeur voor de volgorde in de toepassing van de diverse middelen kan variëren. Deze middelen en het gebruik dat ervan wordt gemaakt zouden een indicatie kunnen opleveren voor de verwachtingen omtrent het middel van de bestuurlijke lus. Daarbij valt dan ook nog in ogenschouw te nemen de mededeling van de initiatiefnemers in de stukken dat wanneer de kans bestaat dat er als gevolg van de geconstateerde gebreken een ander inhoudelijk besluit komt een ″terughoudend gebruik van de lus noodzakelijk is″. Ik onderschrijf dat als zodanig, maar dit standpunt heeft wel mede een impact op de vraag waar de verwachting op gebaseerd is dat dit middel nu grootscheeps gebruikt zal gaan worden in onderscheiding met de middelen die de rechter thans ter beschikking staan.
Waarop is, kortom, de verwachting gebaseerd dat de rechters om tot finale geschilbeslechting te komen, niet zullen terugvallen op beproefde methodes, zoals de artikel 8:64-beslissing of het zogenaamde griffiersbriefje? Voorzitter. Wij zien met belangstelling de reactie van de zijde van de initiatiefnemers tegemoet.
De voorzitter: Wenst een van de leden nog het woord? Ik constateer dat dit niet het geval is.
Mijn eerste vraag is aan de indieners en de minister en dan kom ik bij de leden, met name de woordvoerders. Zijn de initiatiefnemers in staat om vanavond nog te antwoorden? Ik zie aan hun gebaren dat ze er nog graag een nachtje over willen slapen. Dan geven wij hun daartoe de ruimte.
De beraadslaging wordt geschorst.
De voorzitter (p. 133): Voordat ik de vergadering sluit, wens ik mevrouw Quik een goede verjaardag toe.

Handelingen I vervolg

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:
– het voorstel van wet van de leden Vermeij, Koopmans en Neppérus tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling voor herstel van gebreken in een besluit hangende beroep bij de bestuursrechter (Wet bestuurlijke lus Awb) (31352).
(Zie vergadering van 2 november 2009.)
De voorzitter (p. 160): Ik heet de initiatiefnemers, mevrouw Vermeij, de heer Koopmans en mevrouw Neppérus, de minister van Justitie en de adviseurs van de initiatiefnemers, de heer Koenraadt en de heer Verheij, wederom van harte welkom in de Eerste Kamer. Het woord is aan mevrouw Vermeij. De beraadslaging wordt hervat.
©
Mevrouw Vermeij (p. 160-161): Voorzitter. Ik wist nog niet helemaal waar ik moest gaan staan, maar dat is dus hier. Allereerst dank ik namens mijn medevoorstellers de leden voor hun gemaakte opmerkingen. Dat geldt voor zowel de opmerkingen van meer technische aard – zoals van mevrouw Broekers over de bestuurlijke boete en van mevrouw Quik-Schuijt over het al dan niet voorbestaan van het proces-verbaal – als de meer principiële inbrengen van gisteravond, waarbij ik met name denk aan de heer Janse de Jonge, mevrouw Strik en mevrouw Meindertsma.
In gezamenlijkheid hebben de woordvoerder een aantal onderwerpen bij de kop gepakt, waarvan enkele bij herhaling terugkwamen. De vier belangrijkste hoofdstukken waarlangs wij onze beantwoording vormgeven, zijn: de noodzaak om tot dit wetsvoorstel te komen, de meer algemene achtergronden van de trage besluitvorming, de vrees dat de lus zal leiden tot ″bestuurlijke luiheid″ en de zorg dat de bestuursrechter op de stoel van het bestuursorgaan dreigt te gaan zitten. Daarnaast zijn er nog de ″overige vragen″, niet de minste. Ook daarbij staan wij stil.
Waar wij in de Tweede Kamer als voorstellers zijn geëindigd, wil ik vandaag hier beginnen: het uitspreken van ons vertrouwen in het bestuursrecht in het algemeen en de bestuursrechters in het bijzonder in dit land. Het gaat om de weging van belangen en de afweging of de lus wel of niet een bijdrage kan leveren aan een efficiëntere finale beslechting van geschillen. Ik zeg het nogmaals: de bestuurlijke lus is geen alomvattende oplossing voor trage besluitvorming. Vele woordvoerders hebben daaraan gerefereerd en wezen daarbij op het rapport van de commissie-Elverding en de behartigenswaardige woorden daarin over de beleidsvoorbereiding.
De oproep in dezen van mevrouw Meindertsma nemen wij dan ook zeer ter harte. Zij heeft gesproken over de noodzaak van een zorgvuldig voorbereidingsproces. Wij zijn dat met haar eens: de wetgever kan echt niet alles. Wat de wetgever kan, dat moet hij doen. In dit kader past de bestuurlijke lus in een zekere trend, maar zet ze onzes inziens ook een trend. De maatschappelijke behoefte aan efficiënte bestuursrechtspraak is vertaald in dit voorstel. Het voorstel vormt een factor die bijdraagt aan nadenken over definitieve geschillenbeslechting. Het is daarbij geen toeval dat de Afdeling bestuursrechtspraak in recente uitspraken de reikwijdte van artikel 8:72, vierde lid, Awb heeft opgerekt. De andere oorzaken die Elverding noemt, die de Kamer ook noemde, zijn niet allemaal met behulp van wetgeving op te lossen. Dit betekent niet dat de wetgever werkeloos moet toezien. Wat de wetgever kan doen, moet hij doen. Waar de bestuurlijke stroperigheid voorkomen kan worden, zal hij dat moeten doen. Dit is maar een van de onderdelen van het bredere pakket in dezen.
Elverding en velen voor hem – de heer Janse de Jonge gaf een mooi historisch overzicht van de ″voorvaderen van de lus″ – hebben gerept van de mogelijkheden van het bestuursrecht. ″Trage procedures″ is dan de meest gehoorde kreet, maar ik benadruk dat het de voorstellers echt gaat om een efficiëntere finale beslechting van geschillen. Dat punt is natuurlijk door velen aan de orde gesteld, onder anderen door mevrouw Strik, in het licht van de snelheid en de zorgvuldigheid.
Mevrouw Meindertsma (PvdA) (p. 161): Ik neem aan dat u mijn oproep om ook naar andere zaken te kijken, hiermee hebt behandeld.
Mevrouw Vermeij (p. 161): Ja.
Mevrouw Meindertsma (PvdA) (p. 161): Daarop wil ik dan per interruptie nog even terugkomen. Wij weten dat niet alles met wetgeving valt te regelen; dat moeten wij vooral ook niet willen. Iedereen in deze Kamer – dat geldt ook voor de indieners en de regering – heeft gezegd veel belang te hechten aan het advies van de commissie-Elverding en daarbinnen aan het belang van de verkenningsfase. In dat licht stelde ik de vraag of u, wellicht samen met de regering, zou kunnen kijken of er niet iets meer kan worden gedaan dan de vrijblijvende oproep aan iedereen om de verkenningsfase serieus te nemen. Dat kan bijvoorbeeld door in de Wet ruimtelijke ordening en de Tracéwet een verplichting tot het opnemen van de verkenningsfase op te nemen.
Mevrouw Vermeij (p. 161-162): Die oproep nemen wij zeer ter harte. Uw idee is in dat opzicht zeer interessant. Ik wil daarmee graag met de voorstellers en de regering – ik kijk nu naar minister Hirsch Ballin maar in dit geval moet ik eigenlijk naar andere leden van het kabinet wijzen – aan de slag gaan. Ik ben het met u eens dat een kwalitatief goed voorbereid besluit van een bestuursorgaan een rechtsgang kan voorkomen. Dat is uiteindelijk goed voor het draagvlak, en daarnaar streven wij. In dat opzicht is de lus een van de manieren waarop wij bestuurlijke stroperigheid te lijf moeten gaan.
Dit alles neemt niet weg dat ook Elverding en velen met hem de mogelijkheden van het bestuursrecht hebben verkend en zijn ingegaan op de trage procedures. Met name mevrouw Strik heeft in dat licht gevraagd naar de verhouding tussen zorgvuldigheid en snelheid. Zoals gezegd: de wetgever kan niet alles. Wat de wetgever kan, moet hij doen; maar dat was een ander antwoord. Een langere voorbereiding garandeert niet dat het besluit voldoende zorgvuldig is. De redenering andersom geldt ook niet. Snelheid vormt niet per definitie een obstakel voor zorgvuldigheid. Het zou kunnen helpen, maar het hoeft niet. Waar het om gaat, is dat het bestuur prioriteit geeft aan een besluit dat berust op een compleet en zorgvuldig onderzoek naar de feiten en een deugdelijke motivering waaruit blijkt hoe de feiten zijn gewaardeerd, welke belangen zijn gewogen en welk resultaat deze weging heeft. De bestuurlijke lus verandert in dat opzicht niets aan de toetsingswijze door de bestuursrechter. Het gaat niet om intensiever toetsen dan nu en belanghebbenden krijgen ook niet minder aandacht. De rechter zal met toepassing van de lus wel sneller dan nu aangeven dat het bestreden besluit een gebrek kent en hoe dat gebrek verholpen kan worden. Daarmee helpt de rechter in onze optiek – dit zeg ik tegen mevrouw Strik – de rechtsbescherming als geheel en niet alleen het bestuur.
In het bestuursrecht is al jaren de meest gehoorde klacht over de bestuursrechtspraak dat de rechter er zo slecht in slaagt om geschillen tussen een burger en het bestuur finaal te beslechten als blijkt dat het bestreden besluit een gebrek kent. In de memorie van antwoord zijn wij al ingegaan op wat voor gebreken het dan betreft. In zo’n geval vormt de rechterlijke procedure slecht een onderdeel van het geschil. Na afloop ligt de bal namelijk weer bij het bestuur, met alle onzekerheid voor de betrokkene van dien. De gegrondverklaring van het beroep door de rechter is slechts een tussenstation, omdat de bestuursrechter zich niet vrij voelt om de knoop echt door te hakken. Daardoor krijgt de bestuursrechter – dit is de afgelopen jaren geregeld gebeurd – niet altijd een even goede naam. Hij is degene die zegt hoe het toen niet had gemogen maar niet vertelt hoe het nu dan wel moet. Een van mijn medevoorstellers zal nog nader komen te spreken over de grenzen van dat ″hoe dat nu dan wel moet″. Gelukkig hoeft inmiddels geen betoog dat meer bestuursrechtelijke verschillen sneller en dus effectiever moeten worden beslecht. De vraag is dan hoe dit het best kan worden gerealiseerd. Als de rechter een bestuursrechtelijk geschil finaal beslecht, treedt hij dan niet te veel in de beleids- en beoordelingsvrijheid van het bestuur? Komt de zorgvuldigheid van besluitvorming en rechtsbescherming van burgers niet te veel in het gedrang door een procedure die vooral op snelheid en efficiëntie is gericht? Kortom, hoe hoog is de prijs voor een effectieve bestuursrechtspraak?
Met de regeling van de bestuurlijke lus, waarover wij vandaag debatteren, kan de bestuursrechter naar onze opvatting maatschappelijk verantwoord maatwerk leveren, zoals ik nog maar even benadruk. Hij is in staat om een geschil of een besluit binnen het kader van één procedure finaal te beslechten, ook als blijkt dat dit geschil een gebrek kent. De beleids- en beoordelingsvrijheid van het bestuur blijft daarbij een belangrijk uitgangspunt, omdat het bestuur nadrukkelijk bij het herstel van het geconstateerde gebrek wordt betrokken. De zorgvuldigheid van besluitvorming komt onzes inziens niet onder druk te staan, omdat de rechter de regie over de procedure houdt. De rechtsbescherming van burgers loopt evenmin gevaar, omdat de rechter beschikt over instrumenten en ervaring om het verdedigingsbeginsel tot wasdom te laten komen. Ook daarover zal men later meer horen; er zijn namelijk ook vragen gesteld over derde-belanghebbenden in relatie tot het amendement-De Wit. Men kan tegenwerpen – door sommige sprekers is dat ook gedaan – dat de bestuursrechter ook nu, zonder uitdrukkelijke wettelijke grondslag, een bestuurlijke lus kan toepassen. Dat is waar. Deze praktijk heeft echter naar onze mening belangrijke nadelen. Wij sommen deze nadelen nog eens op.
Bij gebrek aan een wettelijke grondslag durven veel rechters de nu vertrouwde manier van werken – bij constatering van een gebrek volstaan met een kale vernietiging – niet te verlaten. De status van de zogenaamde griffiersbrieven, waarin het bestuur wordt uitgenodigd om een gebrek te herstellen, is onduidelijk. Mede hierdoor dreigt het gevaar dat de bestuursrechter de regie over de procedure verliest. Evenzeer bestaat het risico dat het verdedigingsbeginsel onder druk komt te bestaan, want er bestaat geen of nauwelijks zicht op de totstandkoming van een griffiersbrief. Mevrouw Quik stelde daar gisteravond nog een vraag over. Zij vroeg of griffiersbriefjes niet langer meer gebruikt kunnen worden. Het zou wel kunnen, maar het is in onze optiek onwenselijk, omdat zij de transparantie van een uitspraak echt niet ten goede komen. Dergelijke briefjes zijn dus in onze optiek niet te verkiezen, allereerst omdat na inwerkingtreding van het voorstel een speciale vorm wettelijk is voorgeschreven. Wij gaan er dus eigenlijk vanuit dat de bestuursrechter in dat geval zal kiezen voor de lus. Ook op zichzelf echter dient de griffiersbriefjescultuur geen navolging. Het griffiersbriefje heeft een onduidelijke status en er is een moeizaam toezicht van de rechter op tijdige voldoening aan een informeel verzoek. Het is verder niet openbaar, wat vrij belangrijk is, en vooral niet of nauwelijks gemotiveerd. Kortom, griffiersbriefjes als middel voor toepassing van de bestuurlijke lus zijn ondoorzichtig en kunnen daarom al snel voor verwarring en achterdocht zorgen. Voor allerlei andere doeleinden zijn griffiersbriefjes uitermate handig, maar dat laat ik hier terzijde.
Mevrouw Quik heeft voorts gevraagd of de tussenuitspraak in de vorm van een proces-verbaal nog wel mogelijk is. Het antwoord op haar vraag is: ja. Als de bestuursrechter mondeling een tussenuitspraak doet – zie artikel 8.80, tweede lid Awb, of 8.69, derde lid Awb – wordt van die mondelinge uitspraak een proces-verbaal opgemaakt. Artikel 8.67, tweede lid regelt daarbij dat ook een mondelinge uitspraak gronden bevat. De bestuursrechter zal dus per individueel geval beslissen of hij mondeling een tussenuitspraak doet. In dat opzicht blijft die praktijk gewoon bestaan, maar wel beargumenteerd, en dus in de openbaarheid.
Mevrouw Quik-Schuijt (SP) (p. 162): Vaak is er sprake van een schriftelijke tussenuitspraak bij het proces-verbaal. Kan dat in de optiek van mevrouw Vermeij nog wel?
Mevrouw Vermeij (p. 162): Ja.
Mevrouw Quik-Schuijt (SP) (p. 162): Oké, dat is belangrijk. Dank u wel.
Mevrouw Vermeij (p. 162): Bij dit alles komt nog dat het instrument van de tussenuitspraak een relevant voordeel heeft. De bestuursrechter is in staat om openlijk verantwoording af te leggen over de wijze waarop hij het vooronderzoek inricht. Dat is niet onbelangrijk. Tussenuitspraken worden immers in het openbaar gedaan en zijn vatbaar voor hoger beroep, tegelijkertijd met de einduitspraak. Andere partijen, zoals wetenschappers, krijgen op die manier een eerlijke kans om de door de bestuursrechter gemaakte keuze tegen het licht te houden. De tussenuitspraak kan dus bijdragen aan een kwalitatieve verbetering van het vooronderzoek. Tot slot ga ik in op de vraag van mevrouw Strik, maar eigenlijk ook van mevrouw Meindertsma, of de lus in alle gevallen van het bestuursrecht wel toepasbaar is en kan zijn. Op de specifieke vraag of de lus toepasbaar is op de bestuurlijke boete, komt mijn collega mevrouw Neppérus nog te spreken.
Zoals de heer Janse de Jonge al aangaf, is het idee van de lus helemaal niet nieuw. Al tijden geleden is er een proefschrift over verschenen en er is ook al veel over gepubliceerd, onder anderen door Schüller en Van Ettekoven. Zij hebben ook gekeken naar de reikwijdte, ook op andere terreinen, van de bestuurlijke lus. Ik wil daaraan refereren. Uiteraard hebben wij met hen over dit wetsvoorstel gesproken. Tegelijkertijd, ook de heer Janse de Jonge refereerde daaraan, zijn er ook een aantal bijeenkomsten geweest met bestuursrechtjuristen. Dat waren grote bijeenkomsten, met honderd tot honderdvijftig mensen. De heer Van Ettekoven heeft daar een lezing gehouden onder de titel: Voor iedere klus een bestuurlijke lus. Mijn lezing had een iets bescheidener karakter. Ook in dat gezelschap bleek dat de lus zeer wel toepasbaar is op andere terreinen en zeker ook makkelijker toepasbaar, omdat er bijvoorbeeld in het socialezekerheidsrecht vaak slechts sprake is van twee partijen en niet van meer partijen, zoals vaak het geval is bij de Wet op de ruimtelijke ordening of andere infrastructurele wetgeving. Ik hoop dat ik op dit punt enkele strikken – what’s in a name – enigszins kan ontwarren. Inmiddels worden in het bestuursrecht zelf al voorbereidingen getroffen ten aanzien van de introductie van deze lus, zo is ons gebleken. Mij bereiken in elk geval berichten over cursussen die in gang worden gezet om zodoende het bestuursrecht voor te bereiden op de komst van de lus.
Mevrouw Meindertsma (PvdA) (p. 162): Mijn vraag was of de bestuurlijke lus ook gehanteerd kan worden wanneer een derde-belanghebbende niet op de hoogte kan zijn van de uitspraak. Ik weet niet of mevrouw Vermeij op dit punt doelde toen zij mij aansprak. Ik ging uit van het feit dat de bestuurlijke lus in dat geval niet gehanteerd zal kunnen worden.
Mevrouw Vermeij (p. 162): Van de kwestie van de derdebelanghebbende hebben wij een apart hoofdstuk gemaakt, omdat daar meer vragen over zijn. Als u mij toestaat, kom ik daar later op terug. Ik neem aan dat, mocht blijken dat de bestuurlijke lus op een van de terreinen in het bestuursrecht niet werkt, de evaluatie in 2012 en 2013 daar blijk van zal geven.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 162): Mevrouw Vermeij zei zo-even dat bij de evaluatie zal blijken of de bestuurlijke lus in sommige gevallen niet werkt. Wat zouden voor haar voorbeelden zijn van gevallen waarin de bestuurlijke lus niet werkt?
Mevrouw Vermeij (p.162-163): De vraag was of de lus werkt op alle terreinen. Ik ben ervan overtuigd dat de lus werkt op het terrein van het ruimtelijk recht, het infrastructurele gebied en het terrein van de sociale zekerheid. Wij hebben met veel bestuursrechtjuristen gesproken. Zij hebben aangegeven dat de reikwijdte van de bestuurlijke lus vrij groot is. Het zou echter zo maar kunnen – in een hypothetisch geval, zeg ik erbij – dat op een bepaald terrein deze toepassing helemaal niet handig blijkt te zijn.
Op de specifieke vraag van mevrouw Broekers komen wij nog terug. Alle experts zeggen ons op dit moment dat de lus op alle terreinen wel haar functie zal kunnen hebben.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 163): Mijn vraag spitst zich ook toe op het volgende. Zou het ook kunnen zijn dat het niet werken van de bestuurlijke lus erop neerkomt dat de rechter te veel op de stoel van het bestuur is gaan zitten. Is dat ook een vorm van het niet werken van de bestuurlijke lus?
Mevrouw Vermeij (p. 163): Ik denk dat wij sowieso een interessante periode in het bestuursrecht tegemoet gaan, omdat wij straks ook de tussenuitspraken gaan bekijken. Mogelijk blijkt dat dit het geval zal zijn. Onze inschatting is echter, op basis van het voorliggende wetsvoorstel, dat dit niet zal gebeuren. De rechter zal altijd op basis van de juridische gronden motiveren, dus zijn argumenten uit de rechtsgang halen. Hij zal in dat opzicht nooit op de stoel van de bestuurder gaan zitten. Mocht dat wel het geval zijn, lijkt mij de evaluatie – deze vindt vrij vroeg plaats, in 2012-2013 – de uitgelezen gelegenheid om daarnaar te kijken.
De heer Janse de Jonge (CDA) (p. 163): In aansluiting op wat mevrouw Broekers zei: misschien moeten wij duidelijk zeggen dat wij dat niet willen, dat de rechter wordt gedwongen op de stoel van het bestuur gaat zitten. Laten wij nu gewoon helder afspreken dat dit een criterium is.
Waarop wordt het succes van bestuurlijke lus beoordeeld? Gebeurt dat inhoudelijk op de kwaliteit van de tussenuitspraken of wordt meer gekeken naar de snelheid van besluitvorming, want op dat laatste wordt in het wetsvoorstel vooral op gehamerd. Wij moeten natuurlijk wel met elkaar afspreken wat de belangrijkste toetsingscriteria zijn op grond waarvan in 2012 hier en in de Tweede Kamer kan worden beoordeeld of de lus een succes is of niet.
Mevrouw Vermeij (p. 163): Het antwoord op de eerste vraag is ja. Dat staat buiten kijf. Wij zijn uiteraard ook van mening dat de rechter niet op de stoel van het bestuur moet gaan zitten. Mijn mede-initiatiefnemer komt straks op een aantal specifieke vragen van u terug, mijnheer Janse de Jonge.
Het antwoord op de tweede vraag is allebei. Het gaat om de kwaliteit van de tussenuitspraken, maar ook om de finale beslechting van die geschillen in één procedure. Daardoor moet de bestuursrechtspraak efficiënter worden. Het is dus allebei. Daar wil ik echt op hameren. Ik moet nog twee vragen beantwoorden.
De heer Engels (D66) (p. 163): Ik blijf graag nog even bij dit punt. De kwestie van de verhouding tussen de rechter en het bestuur is nu aangesneden, het risico dat de rechter op de stoel van het bestuur gaat zitten. Mevrouw Vermeij, u hebt gezegd dat de rechter oordeelt op basis van rechtmatigheidscriteria, dus dat dit gevaar er niet is. Die redenering is te volgen. Ik heb namens de D66-fractie gisterenavond gevraagd of er niet een risico bestaat dat de rechter bij de toepassing van de rechtmatigheidscriteria en wetende dat er, als deze wet in werking treedt, een herstelmogelijkheid zal zijn voor het bestuur, in de fase waarin nog een tussenuitspraak kan worden gedaan niet zodanig scherp en streng zal omgaan met de rechtmatigheidscriteria dat materieel en feitelijk gesproken in het effect de rechter het bestuur wel zeer dicht gaat naderen. Anders gezegd: ontstaat niet het risico dat de rechter misschien onnodig scherp en onnodig formeel rechtmatigheidscriteria toepast zodanig dat eigenlijk kan worden gesproken van een belemmering van de slagvaardigheid van het bestuur?
Mevrouw Vermeij (p. 163): Wij hebben een uitgebreid antwoord op uw vraag geformuleerd, mijnheer Engels. Deze is ons niet ontgaan. Als u het mij toestaat, zal een van mijn mede-initiatiefnemers daarop ingaan.
De voorzitter: Als de vragen maar worden beantwoord. Voor ons is het minder relevant wie ze beantwoord.
Mevrouw Vermeij (p. 163): In dat geval kan in snel antwoorden en kan ik het woord vervolgens doorgeven aan mijn mede-initiatiefnemers. Er zijn nog twee vragen die ik moet beantwoorden. Mevrouw Broekers vroeg of herhaalde toepassing van de lus gaat plaatsvinden en, zo ja, of dat wenselijk is. Nee, het is niet wenselijk. Het zal bij hoge uitzondering moeten gebeuren. Herhaalde toepassing is bewust niet uitgesloten, omdat er gevallen denkbaar zijn waarin dat nuttig zou kunnen blijken. Ik ben het volstrekt met haar eens dat wij niet moeten willen dat er lus op lus wordt toegepast.
De heer Holdijk stelde een meer principiële vraag, namelijk hoe het gaat met de toepassing van de lus in de praktijk. Hij betoogde dat er al veel middelen zijn. De bestuursrechter kan het geschil pas definitief beslechten indien hij voldoende kennis heeft van de relevante feiten en de af te wegen belangen. Juist daaraan schort het bij een aantal besluiten, blijkt in de praktijk. De bestuurlijke lus is met name bedoeld voor gevallen waarin nog te weinig kennis is om tot een voldragen belangenafweging te komen. Het verzoek om herstel van een gebrek zal heel vaak bestaan uit een verzoek om aanvullend feitenonderzoek, zo is onze verwachting. Voor de goede orde en ter vermijding van verwarring: wie te weinig of te slordig onderzoek heeft gedaan, kan geen voldragen belangenafweging maken. Heeft het bestuur eenmaal voldoende en betrouwbare feiten verzameld, dan is het primair aan hem om een keuze te maken. Anders gezegd: de bestuursrechter bewaakt de grenzen en binnen de grenzen geniet het bestuur veel vrijheid.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 163): Mevrouw Vermeij sprak over herhaaldelijke tussenuitspraken, herstelmogelijkheden. Ik heb daar ook een vraag over, namelijk hoe vaak een rechter een bestuursorgaan ter wille moet zijn. Ik ben blij dat mevrouw Vermeij aangeeft dat herhaalde toepassing onwenselijk is. Stel dat de rechter een bestuursorgaan één keer de mogelijkheid heeft gegeven om een fout te herstellen en er komt een nieuw besluit waar weer een bepaalde fout in zit. Wat zijn de criteria op grond waarvan de rechter de eerste keer kan besluiten dat het bestuursorgaan de fout mag herstellen en de tweede keer niet, als daar niet duidelijk iets over in de wet of de wetsgeschiedenis is opgenomen? Een bestuursorgaan zal er moeite mee hebben als hij niet opnieuw een kans krijgt. Wat moet de rechter daarmee doen?
Mevrouw Vermeij (p. 163-164): Ik ben begonnen met de constatering dat wij op zich veel vertrouwen hebben in het bestuursrecht en de afweging die bestuursrechters gaan maken. Als er een besluit bij de rechter terechtkomt dat veel gebreken bevat, zal dat niet in aanmerking komen voor toepassing van de lus. Als het een tweede keer bij de rechter terechtkomt, hebben ik en mijn mede-initiatiefnemers er vertrouwen in dat deze goed zal kijken naar de procedure die eerder is gevolgd. Voorop staat – dan kom ik eigenlijk ook weer terug bij mevrouw Meindertsma – dat wij er met zijn allen naar moeten streven dat daar kwalitatief goede voldragen besluiten terechtkomen. Mijn overtuiging is dat de rechter wel degelijk zal kijken naar hetgeen eerder heeft plaatsgevonden. Als er wederom een besluit met een gebrek bij de rechter terechtkomt, kan in voorkomende gevallen wederom een lus worden toegepast. In veel gevallen zal dat echter niet wenselijk blijken. Wij zijn benieuwd hoe dat zich gaat ontwikkelen. Ik heb echter behoorlijk veel vertrouwen in de bestuursrechter en denk dat hij daarbij een wijze afweging zal maken.
Mevrouw Strik (GroenLinks)(p. 164): Een rechter kan ook van willekeur worden beticht, als hij het de ene keer wel doet en de andere keer niet. Kan het bestuursorgaan zich ergens op beroepen? Er zijn immers geen criteria voorhanden op grond waarvan duidelijk wordt – de initiatiefnemers bepleiten juist meer transparantie – of het verzoek moet worden toegekend of niet.
Mevrouw Vermeij (p. 164): In ons schriftelijke antwoord hebben wij al aangegeven wat nu voorkomende gebreken zijn. Een van de voorkomende gebreken waarvan wij verwachten dat die zich vaak zal lenen voor toepassing van de lus, is bijvoorbeeld het feitenonderzoek. Je kunt natuurlijk niet procedure op procedure stapelen en elke keer maar hopen dat de rechter dat door de vingers ziet. Wij hebben dat niet met heel veel criteria omgeven omdat in de praktijk zal moeten blijken wat er gaat gebeuren. Besluiten die sowieso veel gebreken vertonen, zijn niet eens geschikt voor de lus. Ik verwacht dat een bestuursorgaan dat fout op fout stapelt, bij de bestuursrechter niet op clementie zal kunnen rekenen.
Mevrouw Quik-Schuijt (SP) (p. 164): Het is goed om te horen dat mevrouw Vermeij zo veel vertrouwen heeft in de bestuursrechter. Tegen mevrouw Strik wil ik nog zeggen dat de rechter de lus kan toepassen, maar dat nooit hoeft, of het nu de eerste, de tweede of de derde is. Het is een bevoegdheid, geen plicht.
©
De heer Koopmans(p. 164): Voorzitter. Het mogen doen van een voorstel voor een initiatiefwet is een recht dat ons is gegeven. Ik beschouw het ook als een voorrecht om na de uitgebreide behandeling in de Tweede Kamer en de schriftelijke voorbereiding met deze Kamer, waarvoor dank, als medewetgever in de rol van initiatiefnemer hier te mogen staan.
Mevrouw Meindertsma eindigde haar betoog gisteren met de opmerking dat zij zichzelf kwalificeert als niet-jurist. Dat vond ik bijzonder. In het voortraject van deze wet, die de heer Janse de Jonge gisteren uitgebreid heeft toegelicht in zijn betoog, hebben de heer De Krom en ondergetekende, beide aan de overkant gekende niet-juristen, al in 2004 per motie verzocht om de bestuurlijke lus te regelen in de Algemene wet bestuursrecht. De rommelige wetgeving waar de heer Jansen de Jonge gisteren begrijpelijkerwijze op duidde, namelijk de bestuurlijke lus, is al opgenomen in de Waterwet, de Tracéwet, de Spoedwet wegverbreding en de Natuurbeschermingswet. Dit had inderdaad kunnen worden voorkomen als die motie eerder was opgepakt. Het recht van initiatief heb ik samen met collega’s Vermeij – overigens ook een niet-juriste – en Neppérus – wel een juriste – met veel plezier en met volle overtuiging opgepakt. Want ook wij denken dat het beter is om in de Algemene wet bestuursrecht een algemene regeling te treffen. Die opmerking maak ik vooraf.
Over het derde-belanghebbendenbegrip maakte mevrouw Meindertsma gisteren een opmerking, die ik even citeer. Zij zei: wij gaan ervan uit dat met het aannemen van het amendement-De Wit alle belangen bij het besluit tot herstel van het geconstateerde gebrek door de rechtbank evenwichtig worden afgewogen en dat als een derde-belanghebbende die niet aan het geding deelneemt niet op de hoogte kan zijn van de procedure de bestuurlijke lus als ongeschikt beschouwd zal worden. Ik denk dat het past om even de toelichting op het amendement van de heer De Wit te lezen, want wij zijn het niet eens met mevrouw Meindertsma. In de toelichting staat: ″Dit amendement zorgt er voor dat er uitdrukkelijk een belangenafweging plaatsvindt wanneer de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stelt een gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Het belang van een efficiënte procedure dient te worden afgewogen tegen het belang van derde-belanghebbenden die niet aan het geding deelnemen als partij.″ De toelichting gaat verder. De vertegenwoordigster van GroenLinks antwoord ik dat wanneer er sprake is van een nieuw besluit de derde-belanghebbende door het bestuur moet worden geïnformeerd. Indien er bij de toepassing van de bestuurlijke lus sprake is van herstel van een gebrek of van een fout in de onderbouwing, is er geen sprake van een nieuw besluit en is er dus ook geen probleem. Dat is uitgebreid aan de orde geweest in de gedachtewisseling met de heer De Wit. Dan is er ook geen nieuwe derde-belanghebbende. Een mooi voorbeeld is natuurlijk de geluidswal die ergens geprojecteerd is. Als door een nieuw besluit de geluidswal een stuk wordt verplaatst, is het natuurlijk van belang dat er nieuwe derde-belanghebbenden zijn. Zij dienen door het bestuur in kennis te worden gesteld van het feit dat er een nieuw besluit is. Als echter de geluidswal op dezelfde plek blijft omdat het geluidsrapport waarin een fout zat opnieuw wordt gemaakt, is er geen nieuwe derde-belanghebbende en is slechts het besluit van een deugdelijke onderbouwing voorzien.
Mevrouw Meindertsma (PvdA) (p. 164): Dat begrijp ik. Ik denk ook dat het juist is als het gaat om een nieuw besluit. Ik vind het voorbeeld van de geluidswal wel interessant. Dit betekent dus dat die op een ander stukje weg komt. Dan zijn er dus ook andere belanghebbenden, zowel directe belanghebbenden als derde-belanghebbenden. Dan moet het besluit toch worden opgeschort tot die belanghebbenden de mogelijkheid krijgen om daarop inspraak te plegen, dan wel om het daarmee oneens te zijn? Dat zie ik toch juist?
De heer Koopmans (p. 164-165): Ja, dat ziet u juist, want bij toepassing van de bestuurlijke lus blijven natuurlijk alle andere bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht van kracht. Ook dat hebben wij uitgebreid in de Tweede Kamer met elkaar besproken. Allerlei artikelen die het bestuursorgaan verplichten tot het raadplegen van belanghebbenden blijven natuurlijk allemaal van kracht. Dus mocht er sprake zijn van een besluit waarbij er nieuwe belanghebbenden zijn, dan zal het bestuursorgaan alles wat in de Algemene wet bestuursrecht nu al is bepaald op het gebied van randvoorwaarden gewoonlijk en normaal moeten toepassen.
Mevrouw Meindertsma (PvdA) (p. 165): Als er inderdaad sprake is van een gebrek – want daarvoor is de bestuurlijke lus bedoeld – en als dat gebrek leidt tot een ander besluit, zou ik denken dat er geen uitspraak kan komen van de rechtbank.
De heer Koopmans (p. 165): Bij de einduitspraak moeten alle belanghebbenden aan het woord zijn geweest. Dat is van belang, zodat de procedure als geheel voldoet aan de beginselen van rechtspleging, ook het nieuwe besluit. Dat blijft ongemoeid.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (P. 165): Ik had twee situaties genoemd, de ene waarbij het bestuursorgaan een nieuw besluit moet nemen en waarbij ik ervan uitga dat het bestuursorgaan dan zorgt dat alle derde-belanghebbenden daarvan ook voldoende op de hoogte zijn. Ik hoop dat ik daarover nog antwoord krijg. De andere is dat er een nieuw besluit is genomen en de bestuursrechter daarmee verdergaat, waarbij dan ook bij de bestuursrechter de mogelijkheid van hoor en wederhoor moet bestaan als er bijvoorbeeld een nieuwe motivering ligt of als er een nieuw besluit ligt. Dus ik hoop dat u daar nog op ingaat. U gaf net aan dat er alleen sprake is van een nieuw besluit wanneer er een materieel andere uitkomst is, maar dat waag ik te betwijfelen. Als bijvoorbeeld eerder niet een advies is gevraagd van een waterschap was een van uw voorbeelden, waarna er een advies komt dat substantieel kan zijn en dat de informatie kan doen veranderen. Dan is het toch wel degelijk weer een belang bij derde-belanghebbenden om daarvan op de hoogte te worden gesteld en erop te kunnen reageren?
De heer Koopmans (p. 165): Als het besluit niet wijzigt, is dat niet van belang. Dan kan slechts degene die in het geding al zaken heeft ingebracht in de zitting die daarna volgt reageren op wat er nader is voorgelegd door het bestuursorgaan. Maar als er geen nieuw besluit ligt, zijn er ook geen nieuwe derde-belanghebbenden.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 165): Dan zou ik graag willen weten wat uw definitie is van ″een nieuw besluit″. Stel dat de MER niet is uitgevoerd – ik noem maar eens iets heel groots, waarvan ik niet weet of dat op basis van een herstelbesluit kan worden gerepareerd – of dat er nieuwe informatie naar voren komt waardoor de motivering en de onderbouwing anders wordt, dan is er toch wel degelijk sprake van een nieuw besluit?
De heer Koopmans (p. 165): Na de tweede zitting komen natuurlijk alle aspecten die door toepassing van de bestuurlijke lus zijn ingebracht weer aan de orde. Dan kan iedereen die bij het geding betrokken is zijn zegje doen. Dat staat buiten kijf. Dan nog moeten bij de einduitspraak alle belanghebbenden aan het woord zijn geweest, zodat de procedure als geheel voldoet aan de beginselen van rechtspleging. Het is ook noodzakelijk dat de rechter daarop toetst. Met een nieuw besluit bedoelen wij datgene wat leidt tot een nieuwe keuze van het bestuur, een nadere onderbouwing. Laat ik de geluidswal noemen, waarbij het geluidsrapport gewijzigd wordt omdat er een rekenfout in zat, terwijl de geluidswal op precies dezelfde plek blijft en precies even hoog. Dat kwalificeren wij niet als een nieuw besluit.
Mevrouw Quik-Schuijt (SP) (p. 165): Ik heb het idee dat hier een spraakverwarring is. Ik kijk zelf altijd heel graag vanuit mijn voorgeschiedenis naar de tekst van de wet. Daarin staat dat de bestuurlijke lus niet kan indien derdebelanghebbenden daardoor onevenredig zouden worden benadeeld. Dus in het geval van die verplaatste geluidswal kan de rechter geen bestuurlijke lus toepassen, klaar uit. Dan vernietigt hij het besluit en dan moet de hele boel opnieuw beginnen. Zo simpel is het volgens mij en zo simpel staat het hier in de wet. Ik denk dat dat ook goed is.
De heer Holdijk (SGP) (p. 165): Volgens mij ontstaat er nu een geweldige spraakverwarring over enerzijds een nieuw besluit en anderzijds een ander inhoudelijk besluit. In mijn eerste termijn heb ik eraan herinnerd dat een ander inhoudelijk besluit uiterste terughoudendheid vraagt wat de toepassing van de bestuurlijke lus betreft. Ik denk dat dit misverstand eerst goed opgehelderd moet worden voordat wij over de belangen van derden kunnen spreken.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 165): In mijn simpele visie is de bestuurlijke lus de mogelijkheid om een gebrek in de besluitvorming te herstellen. Het besluit is er, maar in de besluitvorming zit een gebrek. Het bestuursorgaan wordt deze gelegenheid geboden. Als een en ander zou leiden tot een ander inhoudelijk besluit, kan de rechter niets anders doen – mevrouw Quik zei het al – dan belanghebbende in het gelijk gestellen en het besluit vernietigen. Dan wordt er immers iets heel anders gedaan. Kortom, de bestuurlijke lus is herstel van een gebrek in het bestaande besluit. Daar gaat het over. Zo heb ik het begrepen, maar ik hoor graag van de heer Koopmans of dit klopt.
De voorzitter (p. 165): Volgens mij bent u juriste. De heer Koopmans: Het is volstrekt terecht dat de leden opmerken dat een bestuursrechter hier uiterst terughoudend mee om moet gaan. Het is echter nooit uit te sluiten dat er een nieuw besluit komt dat toch anders is, waardoor een derde-belanghebbende in de procedure meegenomen wordt door het bestuursorgaan.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 165): Dat is zeker niet uit te sluiten. Het is echter de taak van de rechter om het beroep van belanghebbende toe te wijzen en het oorspronkelijke besluit te vernietigen. Dan gaat het immers niet meer over dezelfde zaak.
De heer Koopmans (p. 165-166): Dan zou er dus een nieuw besluit kunnen vallen waarbij een belanghebbende die een bezwaar heeft ingediend, dus de eerste belanghebbende in de procedure, een voordeel heeft? Hij krijgt bijvoorbeeld de geluidswal wat verder weg van zijn huis?
Mevrouw Quik-Schuijt (SP) (p. 166): Als dat zou gebeuren, heeft de rechter zijn werk verkeerd gedaan. Kijk maar naar de volgende volzin over de toepassing van de bestuurlijke lus: vindt geen toepassing. Dat is dwingend imperatief voorgeschreven indien belanghebbenden die niet als partij aan het geding deelnemen hierdoor onevenredig kunnen worden benadeeld. Als de rechter dan toch goedkeurt dat een dergelijk besluit genomen wordt, doet hij het helemaal verkeerd. Hij moet het besluit gewoon vernietigen en terugsturen. De gemeente moet dan maar zien wat zij doet. Volgens mij staat het hier zo helder als glas, althans voor een rechter. De heer Koopmans: Het gaat om het woord ″uitsluiten″. Ik deel uw opvatting dat de rechter, als hij een ander besluit verwacht, in beginsel geen bestuurlijke lus in een meerpartijengeschil moet toepassen.
De voorzitter (p. 166): U vervolgt uw verhaal.
De heer Koopmans (p. 166): Dan kom ik bij de vraag of de bestuurlijke lus bijdraagt aan bestuurlijke luiheid. Het gevaar dat het bestuur achterover leunt, in de hoop of verwachting dat de rechter toch wel een herkansing geeft, bestaat nu al. Immers, als de rechter in een einduitspraak volstaat met een gegrondverklaring van het beroep en de vernietiging van het bestreden besluit, krijgt het bestuur een nieuwe kans om een geconstateerd gebrek te repareren. Vormt deze omstandigheid een reden om besluiten bewust onzorgvuldig voor te bereiden? Het antwoord is nee. Het bestuur wordt immers geconfronteerd met kosten, met name de verplichting tot vergoeding van betaald griffierecht en gemaakte proceskosten aan de eiser en tot vergoeding van de schade die belanghebbende wegens een onrechtmatig besluit lijdt.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 166): Stel dat de rechter de finale beslissing neemt. Hij heeft de bestuurlijke lus niet toegepast. Wat het bestuursorgaan heeft gedaan blijkt niet helemaal goed te zijn. De heer Koopmans zei zo-even dat het bestuursorgaan dan helemaal niet in een veel slechtere positie verkeert, omdat men een en ander kan herstellen. Stel dat een besluit van een bestuursorgaan wordt vernietigd en het bestuursorgaan besluit om de procedure opnieuw te doen. Dat kost dan toch veel meer tijd met hoor en wederhoor, hoorzittingen en de hele ″rigmarole″ die moet gaan gebeuren? Dit is veel tijdrovender dan de bestuurlijke lus die alleen maar een gebrek herstelt. Voor het bestuursorgaan is het toch heel vervelend als dat gebeurt?
De heer Koopmans (p. 166): Ja.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 166): U zei net dat dit eigenlijk niet veel uitmaakt.
De heer Koopmans (p. 166): Nee, ik zei dat nu al sprake kan zijn van bestuurlijke luiheid, in de zin van: wij mogen het nog wel een keer doen. Denk aan de effecten op het gebied van tijd of op het gebied van uitstraling, ook voor het bestuur. Immers, welke rechter, welke wethouder, welke gedeputeerde of welke minister leest graag bij thuiskomst of ’s morgens vroeg de krant waarin wordt meegedeeld dat het besluit waarvoor hij stond door de rechter is afgewezen? Dat heeft een enorme impact. Een bestuur dat bewust slordig is, kan bovendien niet op sympathie van de rechter rekenen. De rechter houdt niet van obstructie, door wie ook gepleegd. Het bestuur weet dat heel goed. Een dergelijk gedrag is verder conflictopwekkend met een substantieel grotere kans op beroep en een geslaagd verzoek om een voorlopige voorziening. Een eenmaal genomen besluit dat gedurende een moeilijk te voorspellen tijd niet kan worden uitgevoerd, kost geld. Kortom, het bestuur heeft heel veel belang bij een besluit dat niet achteraf gerepareerd hoeft te worden.
Wordt het gevaar van bestuurlijke luiheid groter na invoering van de bestuurlijke lus? Mevrouw Broekers stelde deze vraag en ook andere afvaardigden hebben deze vraag gesteld. Naar onze stellige overtuiging is het antwoord nee. Immers, ook een beroepsprocedure waarin de bestuurlijke lus wordt toegepast, eindigt met een bodemuitspraak waarin het bestuur wordt veroordeeld tot vergoeding van betaald griffierecht en gemaakte proceskosten aan de eiser. De eiser heeft immers terecht beroep ingesteld en de vernietiging van het oorspronkelijke bestreden besluit is geen voorwaarde voor toepassing van artikel 8:74 en artikel 8:75. Het bestuur kan niet ontkomen aan schadeplichtigheid indien een onjuist besluit tijdens de beroepsprocedure wordt ingetrokken. Zie hiervoor artikel 6:9-10, derde lid van de Algemene wet bestuursrecht. De eiser die schadevergoeding wil, heeft belang bij vernietiging van het oorspronkelijke bestreden besluit, waarmee de onrechtmatigheid van dit besluit is gegeven. In zo’n geval zal de rechter het ingetrokken besluit vernietigen, ook al is het door het bestuur ingetrokken. Deze regel geldt ook indien de rechter toepassing geeft aan de bestuurlijke lus. Kortom, in een procedure waarin de bestuurlijke lus wordt toegepast, heeft het bestuur net zoveel financiële last van een gebrekkig besluit als in een procedure waarin de rechter geen gebruik maakt van dit instrument. Dit maakt dat een bodemuitspraak over een geschil waarbij de bestuurlijke lus is toegepast net zoveel educatieve waarde heeft als een bodemuitspraak waarin wordt volstaan met een kale vernietiging. Hierbij geldt dat het bestuur pas last heeft van een vernietiging als het de financiële gevolgen ondervindt.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 166): U noemt het afbreukrisico voor bestuurders als het besluit over de zaak waar zij voor staan, het prestigeobject dat zij willen bouwen, vernietigd wordt. Denkt u dat het afbreukrisico net zo groot is als in het geval waarin het bestuursorgaan door middel van een tussenuitspraak wordt gevraagd om iets te herstellen in een besluit? Dat komt toch veel minder hard aan? Dat is toch gewoon een kwestie van: wilt u dit nog even repareren, dan gaan wij verder met de zaak? Dat is toch iets heel anders dan klaar, uit en weer van voor af aan beginnen?
De heer Koopmans (p. 166-167): Dat suggereert enigszins dat er bestuursorganen zijn die bij de voorbereiding van een besluit bewust zeggen dat het wel te overzien is. Nogmaals, wij hebben zojuist de risico’s geschetst bij de normale procedure, maar ook bij de bestuurlijke lus, en de gevolgen in politieke bestuurlijke zin naar buiten toe, ook bij een tussenuitspraak waarbij door een rechter opgemerkt wordt dat er een gebrek is aangetoond. Er is natuurlijk oprecht niemand in het Nederlandse bestuur die bewust zo’n risico aangaat.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 167): Ik heb het niet over doelbewust blunderen. Daar is niemand op uit; dat geloof ik zeker. Het gaat echter wel om de prikkels die je in het systeem inbouwt om ervoor te zorgen dat alles op alles wordt gezet om de kwaliteit te behalen. Zo hebben we dat met de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen gedaan. Dat is een prikkel om ervoor te zorgen dat bestuursorganen tijdig beslissen. Welnu, de vernietiging door een rechter kan ook werken als een prikkel om ervoor te zorgen dat het hele bestuurlijke voorbereidingstraject zodanig in gang wordt gezet en uitgevoerd wordt dat het besluit stáát en niet kan vallen onder de rechter. De heer Koopmans dreigt nu die prikkel weg te halen door de bestuursorganen opnieuw een kans te geven om besluiten te herstellen. Daar gaat het om.
De heer Koopmans (p. 167): Wanneer sprake is van toepassing van de bestuurlijke lus en er dus de mogelijkheid is voor herstel, kan de rechter natuurlijk ook bij tussenuitspraak schorsen en dat is ook buitengewoon ingrijpend. Wij denken dus dat er nog steeds voldoende financiële en politieke prikkels en tijdsprikkels blijven die ertoe leiden dat niemand in het politieke bestuur in Nederland, bewust of vanuit een soort luiheid, het risico aangaat het wel te zullen redden met een herstelmogelijkheid in de bestuurlijke lus. Dat wordt nog steeds geen prettige gang voor een bestuurder en dat moet ook zo blijven. Uiteindelijk dient er namelijk een voldoende gemotiveerd en op de juiste wijze georganiseerd besluit te liggen als er een rechtsgang bij de rechter is. In dit kader benadrukken wij nogmaals dat de bestuurlijke lus aan het bestuur geen extra kans geeft. De bestuurlijke lus heeft slechts tot gevolg dat het bestuur eerder te horen krijgt wat het moet doen om alsnog een rechtens houdbaar besluit te nemen. De bestuurlijke lus kan dan ook niet worden beschouwd als een premie voor onzorgvuldig bestuur, integendeel. Bij dit alles komt dat de praktijk met de kale vernietiging zowel het bestuur als de rechter een imagoprobleem bezorgt. Ik neem de A4 bij Leiderdorp als voorbeeld. De rechter verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit. Dat is twee jaar geleden gebeurd. De eisers waren blij, want zij hadden gewonnen. Nu, twee jaar later, blijkt de overwinning echter niet zo veel waard te zijn geweest, want het bestuur heeft een nieuw besluit genomen met een voor de eisers ongunstige inhoud. Een deel van de eisers heeft voor de tweede keer beroep ingesteld, maar dit maal tevergeefs, tenminste in de voorlopige voorziening. De rechter heeft namelijk gevonden dat het in de eerste bodemuitspraak geconstateerde gebrek nu naar behoren is gerepareerd. De bestuurlijke lus had er in dit geval voor kunnen zorgen dat de eiser niet twee keer naar de rechter hoefde om te laten checken of het bestuur zijn huiswerk heeft gedaan.
Mevrouw Meindertsma (PvdA) (p. 167): Ik ben expres in de schriftelijke voorbereiding niet op dit voorbeeld ingegaan, hoewel ik weet dat de heer Koopmans het in zijn toelichting op het hanteren van de bestuurlijke lus een- en andermaal heeft gebruikt. Volgens mij is het volstrekt onjuist om dit voorbeeld te hanteren als bestuurlijke lus. Tussen het bezwaar in eerste instantie en het bezwaar van nu hebben wij namelijk de Wet luchtkwaliteit aangenomen, waarin op een andere manier wordt omgegaan met de besluitvorming rond dit punt.
Als we die wet niet hadden aangenomen, had deze bestuurlijke lus nooit en te nimmer gehanteerd kunnen worden, want dat was in strijd geweest met Europees recht.
De heer Koopmans (p. 167): In dit specifieke voorbeeld heeft mevrouw Meindertsma volstrekt gelijk, omdat intussen het NSL van toepassing is verklaard en is meegenomen in het besluit. Ik had het voorbeeld misschien anders neer moeten zetten, maar het gaat mij even om het feit dat een eiser in eerste instantie zijn gelijk krijgt en in tweede instantie de weg toch voor de deur krijgt en zijn gelijk dus niet krijgt. Dat is het voorbeeld dat ik had willen gebruiken, maar mevrouw Meindertsma heeft gelijk: de minister van Verkeer en Waterstaat heeft bij het nieuwe besluit over de A4 bij Leiderdorp gebruik kunnen maken van wat het NSL ons heeft gebracht.
Mevrouw Meindertsma (PvdA) (p. 167): Ik zou hier bijna fel over kunnen worden; dat heeft men misschien zojuist gemerkt. Als wetgever moeten we buitengewoon zorgvuldig zijn met de wijze waarop we wetgeving toepassen en ook met aanleiding en gevolg. Ik vind dus dat de heer Koopmans dit voorbeeld in dit verband niet meer mag noemen.
De heer Koopmans (p. 167): Ik heb zojuist al tegen mevrouw Meindertsma gezegd dat ik dat volstrekt met haar deel waar het de onderbouwing betreft. Het ging mij er echter om, het beeld neer te zetten dat iemand die oorspronkelijk zegt dat hij de weg niet wil en daar een geding over aanspant, die weg uiteindelijk toch krijgt na een nieuw besluit met een andere onderbouwing – mevrouw Meindertsma zegt dat terecht – en een andere systematiek, namelijk de NSL-systematiek. Die persoon is daarmee niet tevreden.
Mijn laatste onderwerp is zijdelings al aan de orde geweest in een interruptie van mevrouw Strik op mevrouw Vermeij. Het heeft voor een deel te maken met het eindeloos nieuwe aspecten kunnen betrekken bij de besluitvorming. Ons antwoord aan de geachte afgevaardigde mevrouw Strik is klip-en-klaar: nee. Ook het bestuursorgaan is gebonden aan overwegingen die de bestuursrechter uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft gegeven in de uitspraak, waartegen geen hoger beroep is ingesteld en waartegen geen rechtsmiddel openstaat. Die regel staat in het bestuursrecht en is ook wel bekend als de Brummenleer. De bestuurlijke lus verandert daarin niets.
©
Mevrouw Neppérus (p. 167-168): Voorzitter. Ook voor mij als eenvoudig Tweede Kamerlid is het een eer om hier te staan. Ik ken dit gebouw wel, want ik heb jarenlang op de ambtenarentribune mogen zitten om te helpen bij fiscale wetten die waren voorgesteld door de staatssecretaris van Financiën. Het ″mr.″ voor mijn naam staat dan ook voor civiel recht en voor belastingrecht. Ik zeg erbij: niet voor staatsrecht en bestuursrecht, maar dat ga ik vandaag toch proberen.
Gaat de rechter niet te veel zitten op de stoel van het bestuur? Mevrouw Broekers en de heer Janse de Jonge hadden het daarover. Ik denk dat dat niet zo is; men verwacht natuurlijk ook dat ik dat zeg. De rechter krijgt namelijk geen nieuwe bevoegdheden. Hij moet gewoon aan het recht, de Awb, blijven toetsen. Hij zal binnen het geschil moeten blijven: heeft de overheid iets goed gedaan of niet goed gedaan? Dat staat allemaal in artikel 8:69 Awb. We willen een en ander alleen efficiënter maken door de rechter de mogelijkheid te geven om te zeggen: het kan door de overheid hersteld worden. Dat is iets anders dan dat de rechter op de stoel van het bestuur gaat zitten. Ik heb ook best vertrouwen in de rechter. Mijn vader was rechter en mijn opa ook. Dan moet je wel een stukje vertrouwen in zo’n orgaan hebben. Je kunt wel de vraag stellen hoe het in de praktijk gaat werken. Dat kan ik best volgen. Ik kan de overtuiging hebben, maar iemand anders kan zeggen: ik wil dat wel eens zien. We blijven echter binnen het recht.
Er komt geen extra wettelijke bevoegdheid, alleen de wettelijke mogelijkheid voor de bestuurlijke lus. De rechter zal gewoon moeten toetsen aan de hand van artikel 8:69 Awb en ik ben benieuwd hoe dat gaat gebeuren.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 168): Ik had ook een opmerking gemaakt over artikel 8:80a, lid 2. De rechter moet in niet mis te verstane bewoordingen aangeven wat het bestuursorgaan moet doen. Mevrouw Neppérus zegt dat de rechter het moet doen met de bevoegdheden die hij heeft. Gaat dat niet een stapje te ver als je het hebt over het helpen van het bestuursorgaan en dat hij op de stoel van het bestuur gaat zitten?
Mevrouw Neppérus (p. 168): Ik kan mij voorstellen dat mevrouw Strik tegen die formulering is aangelopen. Wij bedoelen er niet mee – anders dan het verlichten van de tekst die wij naderhand in de memorie hebben gebruikt – dat wij allemaal andere, nieuwe dingen gaan doen. Er moet gewoon binnen de grenzen van het rechtsgeschil worden gebleven. Laat ik dat hier helder zeggen.
Mevrouw Quik-Schuijt (SP) (p. 168): Ik wil toch even aanvullen dat dit volgens mij een strikvraag is. De zinsnede die mevrouw Neppérus aanhaalt, is naar aanleiding van het commentaar van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak uit het wetsvoorstel gehaald. Het staat er nu niet meer in.
Mevrouw Neppérus (p. 168): Goed. Ik zeg nogmaals: wij laten de rechter niet op de stoel van het bestuur zitten; maar zeg wel eventjes: hij blijft binnen de grenzen. Wij hopen natuurlijk wel dat hij actief wordt, want wij zien graag dat de bestuurlijke lus gebruikt gaat worden.
Voorzitter. Mevrouw Broekers-Knol heeft gevraagd of wij niet een beetje ″het bestuurtje″ helpen. Dit punt is natuurlijk ook al bij mevrouw Vermeij en de heer Koopmans aan de orde geweest. Wij denken dat het een stukje versnellend kan werken; dat is onze bedoeling. Wij vragen ons af, in alle vrijheid, of er nu niet af en toe sprake is van ″vergunninggevertje″ plagen. Wat dat betreft, wachten wij maar gewoon af hoe het gaat. De bedoeling is dat nog altijd aan de wet zal moeten worden getoetst. Een besluit kan gewoon ook worden vernietigd. Wij bieden alleen een extra ronde aan. Wij zeggen wel: laten wij maar zien hoe de praktijk het doet.
Ik kom op het punt van de bestuurlijke lus en de bestuurlijke boete. Ik kan mij herinneren uit het fiscale recht dat er hele boekwerken zijn geschreven over de bestuurlijke boete. Die zal ik vandaag maar even buiten beschouwing laten, hoewel ze uiterst boeiend zijn, als je daar ooit als ambtenaar voor verantwoordelijk was. Wij zeggen: nee, daar moet je hem niet gaan toepassen. In de eerste zin die in stukken heeft gestaan, is helder zeggen: dat moet je niet doen. Wij zeggen er wel bij – ik zie mevrouw Broekers-Knol al opstaan – dat je de tekst uit de Awb erbij moet nemen, met name artikel 8:72a. Ik heb het artikel vanochtend nog eens uitgeprint. Er staat toch heel nadrukkelijk: indien de rechtbank een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, neemt zij een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt zij dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking. Wij zeggen dus eigenlijk: dat is de lex specialis. Als je die afzet tegen een lex generalis, zeggen wij: dit is de specialis; dit is gewoon de regeling voor een bestuurlijke boete.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 168): Ik ben blij dat mevrouw Neppérus artikel 8:72, a voorleest. Ik heb het artikel ook uitgeprint en meegenomen en heb het ook grondig gelezen. Ik ben er vooral blij om dat ik mevrouw Neppérus heb horen zeggen – ik hoop dat ik dit goed heb gehoord – dat de bestuurlijke lus ″in beginsel″ – deze woorden staan in de memorie van antwoord – niet van toepassing is in het geval van de bestuurlijke boete, en dat zij deze nu laat vallen. Ik ben er alleen geïnteresseerd in – dat heb ik ook gezegd in eerste termijn gisteravond – of de bestuurlijke lus niet wordt toegepast in de bestuurlijke boete. Dat heeft niets met te maken met artikel 8:72, a van de Awb. Het is gewoon: bestuurlijke lus niet in het geval van de bestuurlijke boete. Hopelijk krijg ik daar ook nog een antwoord van de minister van Justitie op.
Mevrouw Neppérus (p. 168-169): Voor dat laatste punt verwijs ik mevrouw Broekers-Knol naar de minister van Justitie. Hij zal het antwoord vast wel geven. Ons antwoord is dus: niet van toepassing. Wij hebben in de memorie geprobeerd om dat nader toe te lichten, maar dat heeft kennelijk toch wat verwarring gesticht.
Voorzitter. Ik kom op de volgende vraag. Ik beantwoord de vragen overigens gewoon in de volgorde waarin ze gesteld zijn; er speelt geen afweging in de zin dat de ene vraag belangrijker is dan de ander. De heer Janse de Jonge heeft gevraagd of de tussenuitspraken niet vatbaar zijn voor beroep. Wij hebben het gevoel dat daar toch een misverstand zit. Een tussenuitspraak is namelijk wel vatbaar, zij het slechts tegelijkertijd met de einduitspraak. De tussenuitspraak maakt het werk van de rechter dus controleerbaar, overigens ook voor derden, omdat de tussenuitspraak in het openbaar wordt gedaan. De uitspraak kun je gewoon op de website www.rechtspraak.nl terugvinden. Het is er dus wel. Hij is dus vatbaar voor hoger beroep, maar pas op het moment dat het hoger beroep zelf loopt. Als de betrokken partijen menen dat daarbij iets fout is gedaan, kunnen ze dat in het beroepschrift naar voren brengen. Ik kom op het punt van de binding aan tussenuitspraken. Ik denk dat je moet zeggen dat er een binding is. Je komt alleen in het gehele recht zaken tegen waarbij opeens alle feiten veranderen. Dat kom je in het civiele recht tegen en ook in het fiscaal recht. Laten wij zeggen dat het gewoon bindend is. Dan is het natuurlijk de vraag of dit tot problemen zou kunnen leiden. Wij denken dat dit niet het geval is, maar wij zeggen er wel bij: laten wij maar gewoon eens gaan kijken hoe het werkt. Wij denken nog altijd dat het gaat werken. Het geeft dus een stuk binding. Dat is ook logisch, want anders hoef je er helemaal niet aan te beginnen. Laten wij dat gewoon even afwachten.
Er is gevraagd of dit tot meer werk leidt voor de bestuursrechter. Dat is natuurlijk niet onze bedoeling, al gaan wij uiteraard niet over het oordeel. Dat is aan de minister van Justitie en daar speelt de Raad voor de Rechtspraak een rol in. Ik constateer overigens een licht geluid van de minister van Justitie. Wij denken dat er juist sprake is van een verschuiving van werk. Nu speelt vaak een herhaling van werk. De uitspraak wordt vernietigd, alles moet weer helemaal bij nul beginnen, dan wordt het nog eens overgedaan en vervolgens kan er weer opnieuw worden begonnen. Dat is nu net hetgeen waarvan wij zeggen dat het niet moet gebeuren. Je kunt veel efficiënter werken als je de overheid het gebrek laat herstellen. Dat zou werk kunnen schelen. Het verschuift dus iets. Wij denken dat er uiteindelijk een voordeel uit zal komen en dat het eigenlijk een stuk energie van iedereen zal besparen, omdat de kern overblijft: wil je inhoudelijk gezien een bepaald besluit; ja of nee? Die ruimte blijft uiteraard bestaan. Je bespaart tijd door dit wel te doen.
De heer Janse de Jonge heeft ook gevraagd of het succes van de lus afhangt van de bestuursrechter. Mevrouw Vermeij sprak hier ook al over. Wij hebben daar best vertrouwen in. Daar hangt het natuurlijk vanaf. Wij hebben gevoel dat alle seinen op groen staan. Als een sein op groen staat, betekent dat voor ons gewoon, net als voor een trein, als het goed gaat, dat wij gewoon mogen doorrijden. Laten wij dat dus gewoon doen.
De heer Janse de Jonge heeft ook gevraagd of de wettekst wel klopt: waar staat dat de Centrale Raad van Beroep niet alleen gelegenheid, maar zelfs ook opdracht tot herstel kan geven? De tekst klopt wel. Het gaat om een verschil in redactie tussen artikel 8:51a van de Awb en de overeenkomstige bepalingen voor de Centrale Raad van Beroep, de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Je komt daar allemaal kanbepalingen in tegen. Voor de rechter is de bestuurlijke lus dus altijd facultatief. De rechter kan ervoor kiezen om een besluit gewoon te vernietigen, bijvoorbeeld omdat hij vindt dat er moet worden opgevoed, of omdat hij het gewoon veel te ernstig vindt. Het is dus een kanbepaling. Het verschil ertussen zit dus in de kant van het bestuur. In artikel 51a, dat ziet op de rechtbank, staat dat de rechter de bestuurder gelegenheid kan geven om een gebrek te herstellen. In de andere artikelen, die zien op de rechter in hoogste aanleg, kom je het woord ″opdracht″ tegen.
Omdat je bij de hoogste rechter bent beland, is er niemand anders meer die er iets over kan zeggen. Dat kan dus zijn bij de afdeling bestuursrechtspraak, maar ook bij de Centrale Raad van Beroep. De laatste rechter is steeds ″kan″. Kom je bij de hoogste rechter, dan staat er ook de ″opdracht″ bij. Dat is ermee bedoeld. Mevrouw Strik had het over het punt van de afname van de flexibiliteit. Wij hebben daar na de behandeling, gisteravond en vanochtend, eens over nagedacht.
De heer Janse de Jonge (CDA) (p. 169: Ik heb nog een vraag bij het vorige punt. Ik ben een beetje laat ermee; ik zit op de achterste banken. Het punt blijft dat, als in de wet staat dat in hoogste instantie, bij het appel, de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven of de afdeling bestuursrechtspraak, er sprake is van een ″opdracht″, de mogelijkheid om opnieuw een besluitvormingsprocedure te starten, wordt uitgesloten. In hoogste instantie zegt de rechter dus dat hij de opdracht geeft dat er alleen nog maar hersteld kan worden. Daarmee loop je wel het risico – ik zeg het voorzichtig: risico – dat de rechter in dat geval op de stoel van het bestuur dreigt te gaan zitten, want de twee opties die er voor de rechtbank zijn, er niet meer voor de hoogste rechter zijn. Dat bedoel ik.
Mevrouw Neppérus (p. 169): Dan raak ik toch wat in verwarring. In de inbreng gisteren stond het verschil dat er zou zijn met de Afdeling bestuursrechtspraak en de Centrale Raad van Beroep. Ik begrijp nu dat het punt algemener is. Ik probeer nu even uw vraag helemaal scherp te krijgen, want dan kan ik proberen die zo goed mogelijk te beantwoorden.
De heer Janse de Jonge (CDA) (p. 169): Als er staat ″er is niet de gelegenheid tot het herstellen van een gebrek″, komt in het wetsartikel te staan dat er een opdracht wordt gegeven tot een herstelbesluit. Dat betekent dat de hoogste rechter niet meer aan het bestuur de gelegenheid geeft om opnieuw de besluitvormingsprocedure te starten.
Mevrouw Neppérus (p. 169): Bij wat wij gedaan hebben, is het altijd in alle gevallen voor de hoogste rechter hetzelfde. Het is dan niet meer facultatief, maar er wordt gezegd dat het maar gewoon moet gebeuren. Dat lijkt ons het beste.
De voorzitter (p. 169): Voordat ik mevrouw Quik het woord geef, vraag ik de leden om zich te beperken tot de belangrijkste en dringende vragen. U hebt een tweede termijn aangevraagd en wij zitten ook nog met de algemene financiële beschouwingen. Ik vraag ook de indieners en de minister om het zo compact mogelijk te doen.
Mevrouw Quik-Schuijt (SP) (p. 169): Ik begrijp de discussie niet zo goed. Ik lees hier onder artikel III, in artikel 17: ″De Centrale Raad van Beroep kan het bestuursorgaan opdragen.″ Hij hoeft het volgens mij niet, maar misschien mis ik de clou hier.
Mevrouw Neppérus (p. 169-170): Ik stel voor om hier in tweede termijn op terug te komen. Mij is te kennen gegeven dat het in alle gevallen van de hoogste rechter steeds dezelfde situatie is. Er is dus geen verschil tussen de Afdeling rechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep of het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Dan kunt u over de gehele linie zeggen dat u het er niet mee eens bent, maar dat is dan een nieuw punt want dat heb ik gisteren niet gehoord. Als het wel zo is, komen wij er in tweede termijn op terug. Onze bedoeling is echter dat alle situaties hetzelfde zijn.
Het punt van snelheid en zorgvuldigheid is al een aantal malen aan de orde geweest. Mevrouw Vermeij heeft het ook al uiteengezet. Laat ik om der tijd wille gewoon dit zeggen. Wij zeggen: het moet zorgvuldig gebeuren. Juist in de voorbereidende fase is het ontzettend van belang dat de overheid zorgt dat er draagvlak komt. Maar wij zeggen wel: laat nu zaken die het proces kunnen versnellen, gewoon gebeuren. Dan houd je namelijk wel over dat je over de basiszaak gewoon kunt procederen. Dat kan dan gewoon rustig gebeuren.
Naar het punt van reparabel moet een rechter kijken. Daar zal ook best al wat ervaring mee zijn. De praktijk zal het moeten leren. Nogmaals, je pakt het wetboek erbij om te kijken of er gronden zijn.
Over de taakuitbreiding van de bestuursrechter heb ik al gesproken. Er is een wet bijgekomen, maar wij denken dat het meer een kwestie is van schuiven van werkzaamheden. Wat het toepassingsbereik van de tussenuitspraak betreft, kun je best over een ruimer gebruik nadenken, maar wij staan hier als indieners voor het wetsvoorstel bestuurlijke lus. Ik zou bijna, in mijn geval tegen mijzelf, zeggen: schoenmaker blijf bij uw leest. Daar spreek ik over. Laten wij daarmee gewoon gaan werken.
Voorzitter. Dit was mijn deel van de vragen die om antwoord vroegen.
De voorzitter (p. 170): Ik geef nu het woord aan de minister. Ik zie dat de minister een enorm dik pakket papier heeft. Hoeveel tijd denkt hij nodig te hebben? Misschien moet ik de bewindslieden van Financiën informeren dat zij hun tijd beter kunnen besteden dan hier te wachten.
Minister Hirsch Ballin (p. 170): Ik denk vijf minuten.
De voorzitter (p. 171): Vijf minuten? Dat lijkt uitstekend.
©
Minister Hirsch Ballin (p. 170-171): Voorzitter. Er zijn nog een paar vragen aan mij gesteld. In aansluiting op dat wat degenen die het initiatief hebben genomen voor het door de Tweede Kamer bij u ingediende wetsvoorstel reeds naar voren hebben gebracht, merk ik van de zijde van de regering op dat wij blij zijn met het voorstel omdat het past in ons streven naar het versnellen en doelmatiger maken van procedures. Het past ook in de lijn die wij hebben getrokken in het wetsvoorstel Crisis- en herstelwet, dat op Prinsjesdag is ingediend en dat in de Tweede Kamer nog behandeld moet worden, waarbij wij ons zeer verheugen op behandeling in uw Kamer. Zoals u weet, ziet het kabinet daar zo verlangend naar uit dat wij hopen dat het voor de kerst het geval zal zijn. De heer Janse de Jonge heeft gevraagd of ik wil bevestigen dat als het kabinet eraan toe was gekomen om over dit onderwerp een voorstel in te dienen, als de initiatiefnemers ons niet te snel af waren geweest, het kabinet – dat wil ik althans hopen – op vergelijkbare goede ideeën zou zijn gekomen. Het past echter bij het onderwerp dat de initiatiefnemers ons te snel af waren, want het is ten slotte de bedoeling van het wetsvoorstel om tot versnelling te komen.
De vraag van de heren Engels en Janse de Jonge was of de regering ook tot bekrachtiging overgaat, als de Kamer het wetsvoorstel aanvaardt? Het formele antwoord moet zijn dat dit een beslissing van de ministerraad vergt. De ministerraad zou dan mijn collega van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als medeverantwoordelijke en mij kunnen machtigen, de Koningin te verzoeken het wetsvoorstel te bekrachtigen. Dat zal dan de gang van zaken zijn. Ik hoop dat in wat ik eerder heb gezegd, voldoende doorklinkt wat mijn inschatting zou zijn van het verloop van dat besluitvormingsproces.
Ik kom thans bij de vraag van de heer Janse de Jonge over de verhouding tussen de Crisis- en herstelwet en de bestuurlijke lus. Het wetsvoorstel Crisis- en herstelwet is zo opgezet dat daarin zelf geen regeling staat van de bestuurlijke lus, maar een bepaling die alvast rekening houdt met de mogelijkheid dat het voorliggende wetsvoorstel wet wordt. Als dan zal het wetsvoorstel Crisis- en herstelwet daar goed op inhaken.
Dan de vraag van mevrouw Quik of het niet nuttig zou zijn om na te gaan of belanghebbenden in sommige gevallen al in een eerdere fase van de besluitvorming beter bij de zaak betrokken kunnen worden en zelfs wellicht in bepaalde situaties een specifieke vorm van toegang tot de rechter zouden kunnen hebben. Wij gaan ervan uit dat rechtsbescherming zo veel mogelijk gebundeld moet zijn. Maar daarmee rekening houdend, er zijn inderdaad situaties waarin een voorziening bij de rechter relevant kan zijn.
Mevrouw Meindertsma heeft een opmerking gemaakt over de balans tussen bestuurlijke slagvaardigheid en individuele rechtsbescherming. Ik sluit mij aan bij de algemene opmerkingen die mevrouw Vermeij op dit punt heeft gemaakt. Ook naar het oordeel van de regering doet het wetsvoorstel door de manier waarop het is ingericht, geen afbreuk aan de vereiste rechtsbescherming van de burger. De rechter wordt daarmee niet in de positie gebracht dat hij zelf voor bestuurder moet gaan spelen.
De heer Engels en mevrouw Meindertsma verwoordden de vraag of het wetsvoorstel het bestuursorganen misschien gemakkelijk zou maken, omdat er nog de herstelmogelijkheid is van de bestuurlijke lus. Ik ga daar niet van uit. Wij moeten toch wel onderkennen dat er bij toepassing van de bestuurlijke lus een tussenuitspraak ligt, dat de rechter dan ook constateert dat op een bepaald punt het besluit niet aan de eisen van het recht voldeed. Dat kan onder omstandigheden zelfs tot aansprakelijkheid wegens schade leiden. Ik denk niet dat deze luiheid zal worden veroorzaakt door een mogelijkheid tot herstel als vervat in het voorliggende wetsvoorstel. De zorgen van de heer Engels gingen in een andere richting, namelijk zouden bestuursrechters niet extra streng kunnen gaan toetsen wanneer zij zien dat er deze herstelmogelijkheid is. Rechters zijn ook in de huidige situatie en ook in de andere situatie gebonden aan het recht. Men ervaart het vaak als streng dat als op een onderdeel een besluit niet aan de eisen voldoet, vaak het hele besluit over moet. Ik voorzie op dit punt geen ontwikkelingen, gelet op de discipline die bestuursrechters in het kader van de jurisprudentie, gezet door de hoogste rechter, plegen te volgen.
Dan kom ik nog op een punt dat is aangesneden door mevrouw Strik en door de heer Janse de Jonge, mevrouw Meindertsma en mevrouw Quik over de analyse van de commissie-Elverding over de vertraging die vaak in de voorbereidingsfase van projecten intreedt. Mevrouw Vermeij is eerder op dit punt ingegaan en heeft in haar beantwoording via mij verwezen naar mijn collega’s die direct te maken hebben met de infrastruc- tuur. Zij zijn zich hiervan bewust, gemeentelijke en provinciale overheden ongetwijfeld ook. Er is dus op meer fronten werk, zowel het een, als het ander. Dan de vraag of in het licht van de komst van de Wet algemene bepalingen van omgevingsrecht de bestuursorganen voldoende zijn toegerust voor hun moeilijke taak. Jazeker, maar ik ga een discussie over de omgevingsdienst nu maar uit de weg.
De heer Janse de Jonge en mevrouw Quik hebben gevraagd naar de gevolgen van het wetsvoorstel voor de bekostiging van de rechterlijke macht. Ik ben in gesprek met de Raad voor de rechtspraak over de bekostiging voor de komende jaren. Het ontging mevrouw Neppérus niet dat bij haar deel van de beantwoording op dit punt een lichte maar sympathieke zucht aan mij ontsnapte. Ik wil dan ook niet verhelen dat dit een moeilijk onderwerp is. Wij proberen uiteraard binnen de beperking van de budgettaire kaders van de huidige economische situatie voldoende ruimte te houden voor de rechtspraak. Dat behoort nu eenmaal tot onze infrastructuur, de infrastructuur van de rechtstaat.
Mevrouw Broekers-Knol heeft gevraagd of wij in de Algemene wet bestuursrecht moeten vastleggen dat bij een bestuurlijke boete nooit een bestuurlijke lus kan worden toegepast. Het antwoord op die vraag is: ja. Dat is al geregeld in het op 1 juli ingevoegde artikel 8:72a. Vervolgens kom ik bij de vraag van mevrouw Quik en de heer Janse de Jonge of er in algemene zin niet meer behoefte is aan een tussenuitspraak, bijvoorbeeld in geval van nieuwe feiten. Er zijn allerlei manieren waarop met nieuwe feiten rekening kan worden gehouden. Ik wil in het bijzonder het wetsvoorstel Wijziging van de Vreemdelingenwet onder de aandacht brengen, waarbij ook nieuwe feiten van belang zijn. Dat wetsvoorstel is nu aanhangig bij de Tweede Kamer. Gelet op het belang daarvan doe ik nu al een beroep op deze Kamer om dat wetsvoorstel mogelijk te maken, nadat de Tweede Kamer het hopelijk heeft aanvaard.
Ik bevestig graag de vraag van de heer Janse de Jonge dat de bestuursrechter een bestuurlijke lus slechts kan toepassen binnen de grenzen van artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht, dus slechts voor zover de beroepsgronden daartoe aanleiding geven. In antwoord op de vraag van de heer Janse de Jonge denk ik dat de wetstekst wel degelijk klopt. In artikel 8:52a van de Algemene wet bestuursrecht en de overeenkomstige bepalingen voor de Centrale Raad van Beroep, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en het College van Beroep voor het bedrijfsleven zijn dit kanbepalingen. Het verschil zit aan de kant van het bestuur. Artikel 8:51a van de Algemene wet bestuursrecht biedt de rechtbank de gelegenheid om het gebrek in het besluit te herstellen. Het bestuursorgaan kan dat weigeren, het kan zeggen: dat willen wij niet; wij vertrouwen erop dat in hoger beroep daarover door de hogere rechter anders wordt geoordeeld. De hoogste rechter is ook de instantie die uiteindelijk oordeelt over de rechtmatigheid. Wanneer hij zegt dat een gebrek hersteld moet worden, dan is hij ook in de positie om te bepalen dat dit moet. Ik geef toe dat het verschil op het eerste gezicht merkwaardig lijkt, maar er zit systeem achter. Naar mijn oordeel klopt het.
De voorzitter: Ik dank de minister. Hiermee is de eerste termijn verstreken, op de laatste vraag van de heer Janse de Jonge na.
De heer Janse de Jonge (CDA) (p. 171): Ik dank de minister voor deze uitleg. Dat laat onverlet dat de keuze niet meer in hoogste instantie ligt bij de appelrechter, dus opnieuw een besluit nemen voor het bestuursorgaan. Het bestuursorgaan krijgt de opdracht tot herstel. De eerste mogelijkheid is er dan niet meer. Dat kan het gevaar in zich hebben dat de rechter op de stoel van het bestuur gaat zitten, dat was mijn punt.
Minister Hirsch Ballin (p. 171): Voor de rechter is het een kanbepaling. In de gevallen dat de rechter geen dwingende juridische gronden ziet om die opdracht te geven, laat hij dat achterwege. Wanneer hij de discipline van de gebondenheid aan het recht die voor de rechter blijft bestaan wel ziet, rechtvaardigt dit dat in die situatie de hoogste bestuursrechter deze opdracht geeft.
De voorzitter (p. 171): Hiermee is de eerste termijn van de zijde van de indieners en de regering beëindigd.
De beraadslaging wordt geschorst.

Handelingen I vervolg

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:
– het voorstel van wet van de leden Vermeij, Koopmans en Neppérus tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling voor herstel van gebreken in een besluit hangende beroep bij de bestuursrechter (Wet bestuurlijke lus Awb) (31352).
De beraadslaging wordt hervat.
©
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 189): Voorzitter. Dank aan de initiatiefnemers en de minister van Justitie voor de beantwoording van de vragen. Er zijn veel vragen beantwoord, maar er is hier en daar nog wat verwarring ontstaan. Bij de bestuurlijke lus gaat het er uiteindelijk om, heel simpel, dat de bestuursrechter vaststelt dat er een gebrek is in het besluit dat aan zijn oordeel is onderworpen en dat hij het betrokken bestuursorgaan in de gelegenheid stelt om dat gebrek te herstellen. Niets meer en niets minder. Het lijkt mij verstandig om goed voor ogen te houden dat het bestuursorgaan door middel van de tussenuitspraak in de gelegenheid wordt gesteld om een gebrek in het besluit te herstellen. In het debat van vandaag is duidelijk de taak van de oplossingsgerichte bestuursrechter aan de orde geweest: het is zijn taak om ervoor te zorgen dat niet nodeloos steeds weer hoor en wederhoor en ik weet niet wat voor ingewikkelde procedures worden toegepast wanneer hij overgaat tot een kale vernietiging. Wanneer het gebrek hersteld wordt na een kale vernietiging, moet de hele procedure opnieuw gevolgd worden. Maar hij kan ook het bestuursorgaan in staat stellen om dat gebrek te herstellen waarbij niet hoeft te worden overgegaan tot een kale vernietiging, althans, wanneer de zaak in orde komt. Dan kan men de oplossing van het gebrek eerder voor elkaar krijgen. Dat is op zichzelf een prima zaak en daarom vindt de VVD-fractie dat zij het voorstel moet steunen.
Er zijn enkele zaken aan de orde geweest naar aanleiding waarvan ik wil vragen – en mijn vraag ligt eerder op het bord van de minister van Justitie dan op het bord van de initiatiefnemers – om ze nadrukkelijk bij de evaluatie van dit onderdeel van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de orde te stellen. Door de initiatiefnemers is de vraag aan de orde gesteld wat er moet gebeuren als de bestuurlijke lus niet werkt. Ik heb daarop gereageerd door te zeggen dat wij ervoor moeten waken dat dit niet-werken inhoudt dat de rechter te veel op de stoel van het bestuur gaat zitten. De initiatiefnemers hebben daarop gezegd dat dit gevaar er niet is. Ik denk zelf dat het wel zal meevallen, maar laten wij dat bij de evaluatie nadrukkelijk bekijken. Een andere zaak is de herhaalde toepassing van de bestuurlijke lus. De initiatiefnemers hebben gezegd dat dit niet wenselijk is. Inderdaad, dat is het zeker niet, want daardoor kan het vertrouwen van de burger – dat is voor mijn fractie een heel belangrijk punt – in de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht worden aangetast. Stel, de bestuursrechter geeft het bestuursorgaan de mogelijkheid het gebrek te herstellen. Het gebrek wordt hersteld, maar de bestuursrechter vindt het nog niet oké.
Dan zou men nog eens en nog eens terug moeten naar een tussenuitspraak. Dat is buitengewoon slecht voor het vertrouwen in de rechterlijke macht. Ik vraag de minister van Justitie om ook dit punt nadrukkelijk te betrekken in de evaluatie en te bekijken hoe daarmee wordt omgegaan. Een derde punt dat mijn fractie goed bekeken wil hebben bij de evaluatie, is de bestuurlijke luiheid. Wij zijn met zijn allen van oordeel dat in Nederland het bestuur over het algemeen zorgvuldig opereert. Het kan gebeuren dat er gebreken zijn in besluiten. Dat kan iedereen overkomen, vandaar de mogelijkheid tot herstel. Laten wij echter in de evaluatie ook dat goed bekijken. Er moet niet vanwege bestuurlijke luiheid gebruik worden gemaakt van de bestuurlijke lus. Mijn vraag aan de minister van Justitie is of hij dat heel specifiek kan toezeggen.
Voorts wil ik een tussenopmerking plaatsen over de griffiersbriefjes. Ik mag hopen dat er wordt gezegd: het kan niet zo zijn dat de bestuurlijke lus er komt én dat de griffiersbriefjes er blijven. Het kan niet en, en, en zijn. Als we met een bestuurlijke lus komen, dan moeten de griffiersbriefjes tot het verleden behoren. De rechter heeft immers een goede oplossing, namelijk de bestuurlijke lus. Misschien dat de initiatiefnemers daar nog iets over kunnen zeggen.
Tot slot ga ik nog even in op de bestuurlijke boete en de bestuurlijke lus. Mij is artikel 8:72a van de Awb voorgehouden, ook door de minister van Justitie. Het staat gewoon in de wet, zei hij. In artikel 8:72a Awb staat – ik zeg het toch nog maar eventjes – ″indien de rechtbank een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt″ – dan praten we dus niet over een bestuurlijke lus – ″dan neemt zij een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt zij dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking″. Dan praten wij over vernietigen. Bij de bestuurlijke lus zijn we echter nog niet aan vernietigen toe. Dan is er immers een mogelijkheid voor het bestuursorgaan om een gebrek te herstellen. Ik wil met zoveel woorden de toezegging van de minister van Justitie – nogmaals en deze keer heel duidelijk, zonder beroep op artikel 8:72a Awb – dat bestuurlijke lus en bestuurlijke boete niet bij elkaar passen en dat dit, als er de mogelijkheid is dat er weer een wetswijziging komt van de Awb, wordt opgenomen in de Awb.
©
De heer Janse de Jonge (CDA) (p. 189-190): Voorzitter. Ik dank de initiatiefnemers voor de uitvoerige beantwoording. Ik dank de minister voor zijn korte, maar krachtige beantwoording van onze vragen en opmerkingen om de hele context van het wetsvoorstel helder te krijgen. We hebben dat gisteravond uitvoerig besproken en vandaag zijn we daarop doorgegaan. Complimenten voor de antwoorden. Die hebben veel opgehelderd. Als ik luister naar de antwoorden van de initiatiefnemers, dan is het hele voorstel van de bestuurlijke lus duidelijk ingekaderd.
Wij blijven binnen de regels en bepalingen van de Awb. We blijven binnen artikel 8:69 Awb. De bestuurlijke lus is een onderdeel van het hele traject van besluitvorming en moet ertoe leiden dat er snel gerepareerd kan worden als er sprake is van een gebrek in inhoudelijke zin of in de procedure. Ik vul mevrouw Broekers maar even aan, maar wij bedoelen hetzelfde. Het belangrijkste en meest essentiële criterium bij de evaluatie is om na te gaan of dat zinvol is. Dat zou moeten aangeven of die versnelling kan worden bereikt. Als ik het zo hoor en als ik alles bij elkaar neem, dan trek ik de conclusie dat het niet zozeer gaat om een bestuurlijke lus, maar dat dit hier gisteren en vandaag veeleer een rechterlijke lus is geworden. Dat is misschien een aardige doordenker. De rechter moet hier optreden. De rechter heeft hierin een actieve rol toebedeeld en kan het naar zich toe trekken. Het is facultatief, maar hij of zij kan ook zeggen: ik ga hier de bestuurlijke lus toepassen. Dan wordt het toch nog een mooie rechterlijke lus.
Het tweede is dat het bij zo’n gebrek gaat – dat is ook onweersproken – om lichte gebreken, ook gebreken in de procedure. Gaat het om zware fouten die zijn gemaakt, om zware gebreken in de besluitvorming – mevrouw Meindertsma gaf daar voorbeelden van – dan kun je natuurlijk niet even de bestuurlijke lus toepassen. Dan is er sprake van terugverwijzing of van vernietiging en moet men de zaak opnieuw beginnen. Laten we dat goed voor ogen houden: voor majeure fouten van het bestuursorgaan is de bestuurlijke lus niet primair bedoeld.
Het derde is – dat is nadrukkelijk uitgesproken door al mijn collega’s hier in de Kamer – dat we scherp in de gaten moeten houden dat de rechter niet op de stoel van het bestuur gaat zitten. We hebben daar voorbeelden van gegeven. Dat gevaar bestaat. Het is echter ook naar aanleiding van de antwoorden van de initiatiefnemers aanzienlijk ingeperkt. Het vierde is dat we niet bestuurlijke lus op lus moeten krijgen. Misschien kunnen wij dat hier met elkaar afspreken. Het is ons standpunt dat in een bepaalde zaak maar één bestuurlijke lus is en dat wij moeten voorkomen dat wij lus op lus op lus stapelen. Dat is immers ook niet de bedoeling van de wetgever. Ik hoor daar graag de reactie van de minister op. Mevrouw Broekers noemde het tussenuitspraak op tussenuitspraak op nogmaals een tussenuitspraak. Dat moeten wij niet hebben.
Ten slotte nog twee opmerkingen. De Crisis- en herstelwet haakt aan op dit wetsvoorstel. Als wij over die wet spreken, zullen wij daar nog uitvoerig op terugkomen. Het laatste punt is recht uit mijn hart: de oproep dat de minister er met de Raad voor de rechtspraak uit zal komen en dat deze zware tussenuitspraak, die eigenlijk voor 90% de einduitspraak is en waarvoor rechters heel veel werk moeten doen, wordt meegenomen in de financiering.
©
Mevrouw Strik (GroenLinks)(p. 190): Voorzitter. Graag zeg ik de voorstellers dank voor de beantwoording van onze vragen. Zij staan te trappelen van ongeduld om hun wetsvoorstel in werking te laten treden en hebben er blijkbaar hooggespannen verwachtingen van. Mijn fractie gaat akkoord met de algemene wettelijke verankering van de bestuurlijke lus, maar zal heel kritisch volgen wat de effecten van deze wet zullen zijn, in het bijzonder of er onbedoelde gevolgen aan kleven in de richting van het gedrag van het bestuursorgaan of voor de rechtsbescherming van de burger. De voorstellers hebben veel vertrouwen in het bestuursorgaan en zo hoort het natuurlijk ook. Dat kan echter ook gepaard gaan met een realistische kijk op de werkwijze van bestuursorganen en hun ambtelijk apparaat. Als oud-wethouder weet ik hoe ingewikkeld grote ruimtelijkeordeningsprojecten zijn en hoe lastig het is om integraal te werken en tijdig alle belangen op de juiste wijze af te wegen. Bij grote projecten zullen bovendien meer bestuursorganen moeten samenwerken, iets wat de complexiteit alleen maar vergroot. De risico’s die deze Kamer heeft geschetst als er een zorgvuldigheidsprikkel komt te vervallen, zeggen niets over de goede intenties van bestuursorganen.
Voor onze fractie is het van belang dat er consistente jurisprudentie ontstaat over de invulling van het begrip ″reparabel″. Mevrouw Neppérus zei dat het simpel is: een kwestie van de beroepsgronden langslopen. Naar onze mening ontbreekt echter juist een duidelijke invulling van dit criterium. In het kader van de transparantie en de rechtszekerheid heb ik gevraagd of de voorstellers met ons van mening zijn dat in de tussenuitspraak zo veel mogelijk ook een motivering moet worden gegeven waarom een bepaald gebrek als reparabel wordt beschouwd. Ik neem aan dat een bestuursorgaan daar ook om kan verzoeken en daaraan dus ook behoefte kan hebben.
Dan nog twee zorgpunten met betrekking tot de rechtsbescherming van belanghebbenden. Een herstelbesluit moet voldoen aan de eis van zorgvuldige voorbereiding. Nieuwe informatie en argumenten die eerder ontbraken, kunnen een reden voor derde belanghebbenden zijn om hun mening opnieuw te willen inbrengen. Zij willen kunnen reageren op wat is hersteld. Vandaar nog steeds mijn openstaande vraag of een bestuursorgaan naast een terinzagelegging ook de derde belanghebbenden die in de eerste procedure hebben gereageerd, apart op de hoogte kan stellen bij een herstelbesluit. In de memorie van antwoord wordt als mening uitgesproken dat de terinzagelegging van een herstelbesluit niet nodig is als het gaat om een relatief onschuldig onderzoeksgebrek. Ik vraag mij af hoe een rechter vooraf kan bepalen of een onderzoeksgebrek onschuldig is of niet. Een advies is nog niet gevraagd. Hoe kan een rechter dan een inschatting geven van de inhoud van dat advies, of dat ter zake doet of niet? De voorstellers leggen daarmee een bewijslast bij de burger. Die moet redenen aanvoeren waarom een advies cruciaal is. Op die manier kan de bestuurlijke lus wel degelijk de rechtsbescherming van de burger aantasten. Vandaar mijn verzoek om in te gaan op de vraag hoe die equality of arms in balans blijft. Ik ben blij met de opmerking van de minister van Justitie over het belang van de brede verkenningsfase van de aanbevelingen die de commissie-Elverding heeft gedaan. Wij kijken ernaar uit om op die manier een zorgvuldige voorbereiding van betere voorwaarden te kunnen voorzien.
©
De heer Engels (D66) (p. 190-191): Voorzitter. Ik begin met een kwestie van reparatie. Ik heb gisteren verzuimd te melden dat ik de bijdrage niet alleen heb uitgesproken namens de fractie van D66, maar ook namens de OSF.
Dat geldt ook voor wat ik nu ga zeggen. Ik begrijp dat dit een ander licht werpt op wat ik heb gezegd en wat ik nog ga zeggen. Maar de bestuurlijke lus tussen D66 en OSF enzovoorts … we begrijpen het allemaal.
Voorzitter. Het kernpunt van de bijdrage van beide fracties was de vraag naar de effecten van de bestuurlijke lus, zowel voor bestuurlijk handelen als voor de rechterlijke toetsing. Ik dank de ″aanhangigmakers″ voor hun reacties op de inbrengen van de zijde van de Kamer.
Ik dank ook de minister voor zijn antwoord, specifiek in de richting van mijn fractie en de fractie namens welke ik ook het woord voer. Ik deel de inschatting van de minister dat deze wet, bestuurders niet zal aanzetten tot een minder zorgvuldige voorbereiding van besluiten. Een goede en zorgvuldige voorbereiding is namelijk het halve werk. En ik denk dat bestuurders zich dat goed realiseren. Ik deel ook niet de vrees dat er een verandering zal komen in het gedrag van rechters, als het gaat om de vraag of zij op hun eigen stoel blijven zitten en niet op die van het bestuur, omdat nadrukkelijk rechters inderdaad heel goed weten dat zij zich moeten bewegen binnen de marges van de toetsing van de rechtmatigheid. Ik kom echter nog wel te spreken over een punt binnen dat element. Ik heb namelijk al aangegeven dat ik wat zorgen heb over het element dat rechters misschien in de aanwezigheid van een herstelmogelijkheid aanleiding zouden zien om nog scherper en strikter te gaan toetsen aan die al heel indrukwekkende standaard van rechtmatigheid. Ik hoop dat de minister gelijk heeft in zijn verwachting dat dit niet zal gebeuren. Hij vestigt zijn hoop met name op de jurisprudentie van de hoogste rechters. Dat zijn de hoogste rechters, maar het begint altijd bij de lagere rechters. Ik denk dus dat wij het moeten afwachten. Het stelt mij namelijk nog niet helemaal gerust. Naar mijn mening zal dit punt ook moeten worden meegenomen bij de evaluatie. Een belangrijke laatste opmerking is dat de initiatiefnemers zullen kunnen rekenen op de steun van D66 en OSF, als het voorstel in stemming komt.
©
Mevrouw Quik-Schuijt (SP)(p. 191): Voorzitter. Ik heb van de indieners begrepen dat ik mij enigszins fel heb uitgelaten over bepaalde onderdelen van het voorstel. Dat komt omdat ik altijd geleerd heb om eerst naar de tekst van de wet te kijken. Welnu, geachte indieners, mijnheer de voorzitter, die tekst is perfect en daar is niets op aan te merken. Er zijn natuurlijk wel allerlei vragen er omheen. In de optiek van mijn fractie klopt de tekst echter uitstekend. Daar blijf ik bij. Anders dan mevrouw Broekers heb ik horen zeggen dat het griffiersbriefje niet meer kan. Daar ben ik blij om. Inderdaad is dat niet openbaar et cetera et cetera. Dat is dus prima.
Mijn vraag aan de minister ging over de bekostiging van rechters per eindproduct, terwijl de eindproducten door de tussenbeslissing gehalveerd worden. Op die vraag heeft de minister tamelijk vaag geantwoord. Ik neem aan dat hij begrijpt waar het ons om gaat: vroeger waren het twee beslissingen en twee eindproducten, maar nu is er maar een voor hetzelfde werk. Dat zou betekenen dat de bekostiging van de rechtbank voor dit soort zaken gehalveerd zou worden. En dat kan niet de bedoeling zijn. Ik heb er ook alle vertrouwen in dat de minister dat verder opneemt met de Raad voor de rechtspraak. Ook mijn vragen over de ingewikkelde voorbereidingsprocedure van de commissie-Elverding zijn mijns inziens wat vaag beantwoord, maar ik laat dat nu zitten, want wij zijn nog niet zo ver. Ik denk dat de voorstellen dienaangaande nog veel verder uitgewerkt moeten worden. Te zijner tijd zie ik graag waar in het scenario van de commissie al dan niet gelust kan worden. Ik had de indruk dat er bij het bestuursrecht behoefte was aan een algemene mogelijkheid om een tussenuitspraak te mogen doen. De minister heeft daarop gezegd dat deze mogelijkheid nu ook komt in het vreemdelingenrecht. Zelf denk ik eigenlijk meer aan een regeling in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en niet incidenteel in deze of gene wet. Alles bij elkaar ben ik tevreden over de beantwoording van de vragen. Mijn fractie zal voor dit wetsvoorstel stemmen.
©
Mevrouw Meindertsma (PvdA) (p. 191-192): Voorzitter. Dank aan de initiatiefnemers en de minister voor hun beantwoording.
Naar het oordeel van de PvdA-fractie hebben we de afgelopen dagen een interessant debat gevoerd over dit wetsvoorstel.
Mijnheer Koopmans, ik prijs mij in deze Kamer gelukkig met zo veel verschillende deskundigheden en vooral ook de wetgevingsdeskundigheid. Ik gun de Tweede Kamer van harte iets meer van dat type deskundigheid. Wetgeving doet ertoe tot in lengte van jaren. Burgers in verschillende gedaanten hebben daar plezier en soms last van. Daarom is zorgvuldigheid bij wetgeving buitengewoon belangrijk. Zorgvuldigheid in het waarom, het wat en het hoe. Bij het waarom betreft het dan de samenhang der dingen. De aanleiding was snelheid. In dit debat hebben wij het ook vooral gehad over de kwaliteit van de besluitvoorbereiding en de effectiviteit van de voorgestelde bestuurlijke lus. De PvdA-fractie hoopt en verwacht enig effect van deze wet in het feit dat kleine gebreken niet zullen leiden tot het vernietigen van het vonnis. Mijn fractie is zeer verheugd over de toename van de transparantie die door deze wet ontstaat ten opzichte van onduidelijke griffiersbrieven. Ik wist vroeger niet dat die zo heten, maar dat weet ik dus nu wel. Ik sluit me aan bij de vragen van mevrouw Broekers omdat ik ook hoop en verwacht dat het gebrek aan transparantie ongedaan gemaakt wordt.
Met betrekking tot de reikwijdte van de wet, in relatie tot de directe en derde belanghebbenden, gaat mijn fractie er na het interruptiedebat van uit dat een substantiële verandering van het besluit daadwerkelijk leidt tot vernietiging van dat besluit. De initiatiefnemers zijn daarover volgens de PvdA-fractie duidelijk geweest. De minister heb ik daarover niet expliciet gehoord en ik wil dat van hem ook horen.
De stelling dat dit wetsvoorstel tot bestuurlijke luiheid leidt, vindt de PvdA-fractie vooralsnog van weinig vertrouwen in de bestuurders in de samenleving getuigen. Het is echter nooit verkeerd om dat bij de evaluatie nog eens goed na te gaan. De fractie van de PvdA blijft wel van mening dat, beetje bij beetje, de rollen van de volksvertegenwoordigende en de wetgevende organen vermengd worden met die van de rechterlijke macht of omgekeerd. Wat dat betreft is waakzaamheid zeer geboden en ook dat vindt de PvdA-fractie een belangrijk onderdeel van de evaluatievragen. Ten slotte. De fractie van de PvdA stemt in met het wetsvoorstel en wij complimenteren de initiatiefnemers met dit voorstel. Wij hopen van ganser harte dat zij hun uiterste best zullen doen om ook in de Tweede Kamer mee te werken aan de wettelijke verankering van de verkenningsfase zoals die door de commissie-Elverding voorgesteld wordt, zoals mevrouw Vermeij dat zei.
©
De heer Holdijk (SGP)(p. 192): Voorzitter. Dank aan het adres van de initiatiefnemers voor hun reactie op onze bijdrage in eerste termijn. Ik zal in deze termijn geen nieuwe vragen opwerpen, maar ik heb er wel behoefte aan, nog een enkele opmerking te maken. In de eerste plaats dit: de initiatiefnemers blijven, als het gaat om de waarde van de bestuurlijke lus, het accent leggen op snelheid en efficiency, zo bleek. Mijnerzijds geniet het sterk de voorkeur om de nadruk te leggen op kwaliteit en rechtszekerheid als stimulerende waarden voor het denken over het bekorten van procedures in deze zaken. De waarde van het wetsvoorstel ligt wat mijn fracties betreft in het feit dat de bestuurlijke lus wellicht nu een algemeen wettelijke grondslag zal krijgen. Ik memoreerde dit ook in eerste termijn. Daarin ligt voor ons de betekenis. Blijft de vraag of de lus wel echt nodig is en een aanzienlijke toegevoegde waarde heeft. Eigenlijk, zo luidde mijn betoog in de eerste termijn, gaat het om twee samenhangende vragen. Schieten de bestaande procedurele middelen tot bekorting van procedures en besluitvorming tekort? Wat is de toegevoegde waarde van het voorstel dat de hoge verwachting omtrent het effect van de bestuurlijke lus rechtvaardigt?
Van mijn kant wijs ik er toch nog eens op dat de bestuursrechter helemaal niet zo lijdelijk is of behoeft te zijn als veelal wordt gedacht. De bestuursrechter wordt steeds actiever, denkt mee en denkt verder. Hij moet daarbij de balans tussen rechtsbescherming en efficiency hoog in het vaandel hebben staan. Ik geef toe: soms wordt nog wel van hem een mentale gedragsverandering gevergd met het oog op finale geschilbeslechting. In eerste termijn noemde ik al een aantal en de belangrijkste bestaande middelen ter finale geschilbeslechting. Met name het zelf voorzien in de zaak biedt perspectieven, naar mijn opvatting. Mogelijk overbodig, maar in dat verband mag ik misschien nog wijzen op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 december 2008: ″Ingeval een besluit wordt vernietigd, dient de rechtbank de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten.″ Daarbij is niet geëist dat er nog slechts één beslissing mogelijk is. Ook in die situatie wordt de eis gesteld dat de andere partijen zich over de reparatie hebben kunnen uitlaten en de eis dat ze de rechterlijke toets kan doorstaan.
Mijn conclusie is: wat de bestuurlijke lus wil bewerkstelligen, wordt reeds door de huidige wet en de huidige jurisprudentie tot op grote hoogte mogelijk gemaakt. Ter afsluiting: wat wij in elk geval niet moeten hebben – in zoverre sluit ik mij aan bij de heer Janse de Jonge – is een situatie van lus op lus in dezelfde zaak.
©
Mevrouw Vermeij (p. 192-193): Voorzitter. Namens de voorstellers zal ik antwoorden. Ik zeg de leden nogmaals dank in tweede termijn. Ik zeg hun ook alvast dank voor hun toegezegde steun aan dit wetsvoorstel.
Als volksvertegenwoordiger prijs ik mij gelukkig met het recht van initiatief. Ik kan iedere volksvertegenwoordiger aanraden om daarvan gebruik te maken. Ik prijs mij gelukkig met de excellente adviseurs die ik daarbij heb mogen lenen en die ons door dit wetsvoorstel hebben ″geloodst″, zou ik bijna willen zeggen. Wij, juristen en niet-juristen, hebben er bijzonder veel van geleerd voor nu en in de toekomst. Mogelijkerwijs gaat u ons dus nog vaker zien; ik waarschuw u alvast.
Mevrouw Broekers vroeg: kunnen de griffiersbriefjes niet langer? Ja, de griffiersbriefjes kunnen niet langer. Griffiersbriefjes zullen blijven bestaan – dat weet de Kamer ook – maar dan om aan te geven dat er post is of anderszins. Met deze wettelijke regeling lijken griffiersbriefjes ons voor deze toepassing onwenselijk. Ze zijn niet transparant, dus wij willen ze niet meer.
De heer Janse de Jonge vroeg naar ″lus op lus″. Laat het helder zijn: het uitgangspunt is één lus. Dat wil ik hier nogmaals benadrukken. Eigenlijk wil ik het daarbij laten want anders komen wij weer een debat van als-dan-als-dan-als-dan terecht; het uitgangspunt is één lus. De evaluatie lijkt mij een mooie gelegenheid om op de zaak terug te kijken.
De uitspraak over de rechterlijke lus vind ik persoonlijk heel mooi, want terugkijkend op het debat in dit huis, hebben wij het vooral daarover gehad, vooral ook over de rol van de bestuursrechter, die met de introductie van dit wetsvoorstel niet het recht, maar wel zijn rol zal veranderen.
Mevrouw Strik vraagt of er in de tussenuitspraak een motivering moet komen. Ja, die moet er komen; ik kan daar heel helder over zijn. Het staat ook wel in het wetsvoorstel. In de tussenuitspraak zal een zo helder mogelijke motivering moeten zijn opgenomen. Dit zal ongetwijfeld aanleiding geven, nu en in de toekomst, voor nadere jurisprudentie. De voorstellers zien daar naar uit.
Voorts heeft mevrouw Strik een vraag gesteld over de derde-belanghebbenden die in een eerdere fase betrokken zijn. Die moeten inderdaad geïnformeerd worden. Dat is ook een principe van zorgvuldig bestuur.
Ik verwijs naar artikel 3:43 van de Algemene wet bestuursrecht. Die mogelijkheid is er en dit hoort er eigenlijk altijd bij. Ik ben het op dit punt eens met mevrouw Strik. Ik herhaal dat in het amendement-De Wit helder is omschreven hoe de derde-belanghebbende een rol moet krijgen in dit proces. Daarnaast heeft het bestuur uiteraard ook de plicht om alle mensen die betrokken zijn geweest bij het proces te informeren. Tegen mevrouw Meindertsma kan ik zeggen dat het waarom, het wat en het hoe ongelofelijk belangrijk zijn in dit voorstel. In dat opzicht neem ik de complimenten van mevrouw Quik in ontvangst dat het gaat om een mooi voorstel, dat qua wettekst in elk geval niets aan discussie overlaat.

Over de voortzetting en de wettelijke verankering van de kennisfase hebben wij het een en ander gewisseld. Daar komen wij ongetwijfeld nog over te spreken. Tot slot wil ik nog ingaan op de opmerkingen die de heer Holdijk heeft gemaakt over de toegevoegde waarde, de rechtsbescherming en de rechtszekerheid. In dit verband kan ik voor wat de jurisprudentie betreft verwijzen naar een aantal artikelen, waarop ik later nog terugkom. Uiteraard is het voor ons van belang dat het niet alleen om de snelheid gaat, zoals ik in eerste termijn al heb getracht duidelijk te maken. Ik probeerde in eerste termijn te zeggen dat wij hopelijk zullen merken, via gepubliceerde tussenuitspraken, met geschillenbeslechting in één procedure, dat daarmee tegemoetgekomen wordt, niet alleen aan de bestuursorganen – juist niet alleen aan de bestuursorganen, zou ik willen zeggen – maar ook aan de andere partijen. Iedereen, of hij nu bezwaar of beroep aantekent, heeft uiteindelijk belang bij geschillenbeslechtiging op een goede en efficiënte manier. Ik ben het dus volstrekt eens met de heer Holdijk dat beide aspecten bij dit initiatiefwetsvoorstel een belangrijke rol spelen.
Mevrouw Strik (GroenLinks)(p. 193): Eén vraag is nog niet beantwoord. Op die vraag zou ik graag nog antwoord ontvangen. Mevrouw Vermeij heeft in het kader van de zorgvuldige voorbereiding gesteld dat een rechter kan bepalen dat terinzagelegging achterwege kan blijven bij een onschuldig onderzoeksgebrek. Hoe kan een rechter vooraf bepalen dat het gaat om slechts een klein, onschuldig onderzoeksgebrek, als hij de inhoud van het advies nog niet kent? In de memorie van antwoord staat dat de rechter al kan bepalen dat de terinzagelegging achterwege kan blijven. Ik zou ook zeggen dat het aan het bestuursorgaan is. Die moet het advies bestuderen en bezien of het noodzakelijk is om een procedure voor terinzagelegging te starten.
Mevrouw Vermeij (p. 193): Ik twijfel. Wij hebben een aantal voorbeelden gezien waarbij je eigenlijk al van te voren wist dat het om een heel klein onderzoeksfeit ging. U zegt dat je dat eigenlijk nooit kunt bepalen. Ik denk, op grond van ervaring, dat de bestuursrechter dat in bepaalde gevallen wel kan bepalen. Het gaat soms om gebreken als de ondertekening van een besluit: daar waar burgemeester en wethouders staat, had dan burgemeester moeten staan. Dat is de orde van grootte waarom het gaat.
Mevrouw Strik (GroenLinks) (p. 193): Dat begrijp ik heel goed. Het ging specifiek om onderzoeken die nog gevraagd moeten worden. In die gevallen zou naar mijn mening de rechter zich daar niet vooraf over moeten uitspreken.
Dan moet het echt afhangen van de inhoud van een onderzoek of een advies.
Mevrouw Vermeij (p. 193): Daar ben ik het mee eens.
©
Minister Hirsch Ballin (p. 193): Voorzitter. Ik heb nog enkele opmerkingen. Verscheidene leden van de Kamer hebben in de tweede termijn gesproken over de betekenis van het wetsvoorstel voor de verhouding tussen bestuur en rechter. Dit wetsvoorstel plaatst de rechter en het bestuur inderdaad in een andere verhouding tot elkaar uit procesrechtelijk oogpunt, maar niet uit staatsrechtelijk oogpunt. Dat is terecht door een aantal leden van de Kamer zojuist opgemerkt.
De taak van de bestuursrechter, de administratieve rechter, kan worden omschreven met een haast klassiek geworden omschrijving die mr. Jo van der Hoeven, mijn leermeester aan de Universiteit van Amsterdam en eredoctor van de Universiteit van Tilburg, in 1972 heeft gegeven in Rechtsgeleerd Magazijn Themis. Daarin heeft hij in een artikel over de grenzen van de functie van de administratieve rechter de taak van de rechter omschreven als het confronteren van het bestuur met de rechtspositie van de bestuurde. Die omschrijving geeft heel scherp weer dat het bestuur en de rechter ieder op hun eigen stoel zitten en niet op elkaars stoel, zoals rechters soms in een ietwat sleets geworden beeldspraak wordt verweten wanneer zij hun taak actief vervullen. Natuurlijk, er zijn ook wel eens gevallen geweest waarin rechters hun boekje te buiten zijn gegaan. De eigenlijke taak van de rechter kan echter heel goed worden omschreven als het confronteren van het bestuur met de rechtspositie van de bestuurde.
Wat dit wetsvoorstel naar mijn inzicht doet, is de confrontatie van het bestuur met de rechtspositie van de bestuurde beter timen en meer doseren. Voorafgaand aan wat anders de einduitspraak zou zijn waarin die confrontatie plaatsvindt, wordt bij tussenuitspraak op een bepaald onderdeel het bestuur reeds geconfronteerd met de rechtspositie van de bestuurde, met de regels van het recht. Mijn antwoord op de vraag wat dit betekent voor de verhouding tussen het bestuur en de rechter is dat het zeker een verandering betekent in het moment en ook de effectiviteit van de rechterlijke interventie, maar dat het de staatsrechtelijke verhouding tussen bestuur en rechter niet verandert. Dat is niet de strekking van het wetsvoorstel en dat mag ook niet het gevolg ervan zijn. Dat is ook niet het gevolg van de wijze waarop de regels hier zijn geformuleerd.
De heer Janse de Jonge (CDA) (p. 193): Met andere woorden, minister: de magische lijn wordt hier niet overschreden.
Minister Hirsch Ballin (p. 193-194): Dat is een mooie omschrijving met een beeld van Van der Hoeven uit een andere publicatie. De heer Janse de Jonge verloochent zijn afkomst niet.
De heer Janse de Jonge bracht in tweede termijn een vraag op over artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht. Hij heeft er gelijk in dat de bepaling zoals zij is geredigeerd niet lijkt te voorkomen dat de bestuurlijke lus, deze rechterlijke interventie ten aanzien van een onderdeel, zou worden toegepast ten aanzien van de dwangsom. Maar artikel 8:72a betekent wel dat de rechter daar geen aanleiding toe heeft, want hij heeft geen reden om op die manier indirect te interveniëren, omdat hij bij de dwangsom het directe interventiemiddel heeft van artikel 8:72a. Dat wilde ik op dit punt tot uitdrukking brengen.
Ik heb uiteraard kennisgenomen van wat er verder is gezegd over de financiering, de gevolgen voor de werklast, maar ook over de financieringswijze van de rechtspraak. Dat vereist een preciezer beoordeling, waarbij toch wat meer nuances nodig zijn dan dat het twee keer hetzelfde werk voor dezelfde prijs is. Er zal wat preciezer naar moeten worden gekeken. Dat zullen wij doen in overleg met de Raad voor de rechtspraak. Ik hoop hiermede mijn bijdrage te hebben geleverd aan de bespreking van dit wetsvoorstel.
Mevrouw Broekers-Knol (VVD) (p. 194): Ik had nog specifiek gevraagd of de minister van Justitie die punten voor de evaluatie kan toezeggen. Ik denk dat hij dat heus wel zal doen, maar ik zou het toch wel even graag willen horen. Ik had het ook nog even over de bestuurlijke lus en de bestuurlijke boete. De minister heeft net een antwoord gegeven aan de heer Janse de Jonge over artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht. Misschien moet ik dat doortrekken, dat zou best kunnen, ik zou het niet weten. Maar ik zou toch nog steeds van de minister een antwoord op mijn vraag hierover willen met een citaat van het wetsartikel, dat dat gaat over een vernietiging van het besluit en dus helemaal niet over de bestuurlijke lus, namelijk dat het besluit nog niet is vernietigd.
Minister Hirsch Ballin (p. 194): Ik heb geprobeerd het laatste punt van mevrouw Broekers-Knol, zonder te verwijzen naar haar betoog, mee te nemen in mijn beantwoording aan het adres van de heer Janse de Jonge. Artikel 8:72a gaat inderdaad over de situatie van vernietiging. Dan heeft de rechter deze bevoegdheid, maar het gevolg daarvan is dat er geen aanleiding is om bij de bestuurlijke boete de lus toe te passen. Mevrouw Broekers-Knol heeft bij de evaluatie gevraagd om op een aantal punten specifiek te letten, zoals niet meer dan één keer toepassen, wat inderdaad niet de strekking is van het wetsvoorstel. Een goede dosering vereist dat dat in ieder geval in beginsel wordt aangehouden.
Het punt van de luiheid van het bestuur en de rechter die het tegendeel van de luiheid zou dreigen te vertonen, is eigenlijk de kwestie van het evenwicht. Het lijkt mij ook heel waardevol om dat, zoals mevrouw Broekers- Knol suggereerde, bij de evaluatie te betrekken.
Mevrouw Meindertsma (PvdA) (p. 194): Ik had nog aan de minister gevraagd of hij het met de indieners eens is dat wanneer de opheffing van een gebrek leidt tot een verandering van het besluit, het dan moet leiden tot een vernietiging van het besluit.
Minister Hirsch Ballin (p. 194): Dat is de moeilijkheid van de verandering. Degenen die hier de Tweede Kamer vertegenwoordigen, hebben daarover ook al enige opmerkingen gemaakt, waarbij ik mij graag aansluit. Het is eigenlijk de vraag wat wij onder verandering verstaan. Elke correctie is een verandering, dus als mevrouw Meindertsma verandering in die ruime betekenis zou bedoelen, zou het antwoord niet bevestigend kunnen zijn. Ik neem aan dat zij doelt op een verandering in strekking en op iets wat dus verder reikt dan een oordeel van de rechter dat het besluit op een onderdeel niet rechtmatig is. Dan kan de rechter de bestuurlijke lus toepassen, maar niet om het bestuursorgaan als het ware tot een ander beleid te dwingen.
Mevrouw Meindertsma (PvdA) (p. 194): Ik doelde op die verandering die aan de orde was bij het interruptiedebat, waarbij de definitie van het begrip ″direct belanghebbenden″ en ″derdebelanghebbenden″ van karakter gaat veranderen door de verandering van het besluit.
Minister Hirsch Ballin (p. 194): Dat zou een verandering in procespositie meebrengen in de situatie waarop mevrouw Meindertsma blijkbaar doelt, die niet wordt gedekt door de regeling in dit wetsvoorstel. Daarin is een regeling getroffen die inhoudt dat de regeling niet mag worden toegepast indien er andere belanghebbenden zijn die niet bij de procedure betrokken zijn. Daarmee wordt als het ware voorkomen dat zich zo’n situatie zou voordoen.
De beraadslaging wordt gesloten.
Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.

 


[1] De Raad verwijst in dit verband naar het advies van de Raad voor de rechtspraak van 19 oktober 2006, kenmerk UIT 9624 / ONTW WR, betreffende het concept wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht en voorstel Wet op de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
[2] Memorie van toelichting, Algemeen, paragraaf 4. Redenen voor een wettelijke regeling.
[3] Memorie van toelichting, Artikelsgewijs,artikel 8:80a, tweede lid.
[4] Memorie van toelichting, Algemeen, paragraaf 5. Het onderhavige wetsvoorstel.
[5] De Raad wijst in dit verband op de uitspraak van Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in Fredin tegen Zweden (2), no. 18 928/91, van 23 februari 1994.
[6] Memorie van toelichting, Artikelsgewijs, artikel II.
[7] Memorie van toelichting, Artikelsgewijs, artikelen III tot en met V.
[8] Niet opgenomen.
[9] Wetgevingsadvies Raad voor de Rechtspraak, Wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht en voorstel Wet op de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (19 oktober 2006), te vinden op; https://www.rechtspraak.nl / NR/rdonlyres/D0CB1767–1059–4137–82EEF5A6AA3DB8C5/0/9624ADVIESWab.pdf
[10] Bart Jan van Ettekoven, Voorzittersrede Jaarvergadering VAR 23 mei 2008 «Voor elke klus een bestuurlijke lus». 

 

 

 

 

Share This