Artikel 8:51a

1. De bestuursrechter kan het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De vorige volzin vindt geen toepassing, indien belanghebbenden die niet als partij aan het geding deelnemen daardoor onevenredig kunnen worden benadeeld.
2. De bestuursrechter bepaalt de termijn waarbinnen het bestuursorgaan het gebrek kan herstellen. Hij kan deze termijn verlengen.

 

Dit artikel is met ingang van 1 januari 2010 ingevoegd bij wet van 14 december 2009, Stb. 570 (wetsvoorstel 31 352).
Voorstel van wet

1. De rechtbank kan het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
2. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het bestuursorgaan het gebrek kan herstellen. Zij kan deze termijn verlengen.

Memorie van toelichting

Eerste lid
De bestuurlijke lus is bedoeld als een middel om een definitieve beslechting van het geschil te bevorderen, door het bestuursorgaan de gelegenheid te bieden om gebreken in het bestreden besluit nog tijdens de beroepsprocedure te herstellen. Onder een gebrek moet hier worden verstaan: een strijdigheid met een geschreven of ongeschreven rechtsregel die kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien deze niet tijdens de beroepsprocedure wordt weggenomen. Hiermee is overigens niet gezegd dat een vernietiging van het oorspronkelijke bestreden besluit achterwege blijft na herstel van het in de tussenuitspraak genoemde gebrek. In zoverre zij verwezen naar paragraaf 7 van het algemeen deel van deze toelichting.
Het gaat om een bevoegdheid. De bestuursrechter is bij constatering van een gebrek dus niet verplicht om de bestuurlijke lus toe te passen. Zo heeft gebruik van deze bevoegdheid feitelijk geen zin als het bestreden besluit lijdt aan een gebrek dat naar zijn aard niet herstelbaar is. Hierbij valt onder meer te denken aan de situatie waarin de bestuursrechter bij de toetsing van een boetebeschikking oordeelt dat geen sprake is van een overtreding of dat de aangeschrevene niet als overtreder valt aan te merken. Het volgen van zo’n oordeel heeft tot gevolg dat de in geding zijnde boetebeschikking hoe dan ook moet worden herroepen, en daarmee dat het veel meer in de rede ligt om zelf in de zaak te voorzien op de wijze zoals omschreven in artikel 8:72, vierde lid. Evenzeer mogelijk is dat de bestuursrechter kiest voor het passeren van een formeel gebrek (artikel 6:22) of het in stand laten van de rechtsgevolgen van het bestreden besluit (artikel 8:72, derde lid).
Daarnaast is denkbaar dat na de constatering van een op zichzelf herstelbaar gebrek toepassing van de bestuurlijke lus niet de voorkeur verdient. Zo bestaat de mogelijkheid dat de feitelijke en/of juridische situatie inmiddels aanzienlijk is gewijzigd en dat de bestuursrechter om deze reden geen toepassing geeft aan artikel 8:72, vierde lid, onderdeel b (nieuw). In zo’n geval valt normaliter niet goed te overzien of herstel van het gebrek binnen redelijke tijd mogelijk is, aangezien dan meestal een geheel nieuwe voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd (vgl. ABRvS 27 september 2006, JB 2007/4; ABRvS 6 december 2006, AB 2007, 200 m.nt. B. W. N. de Waard). In dit kader wijzen wij met name op de situatie waarin het oordeel van de bestuursrechter noodzaakt tot het betrekken van derden – dit wil zeggen: belanghebbenden die (nog) niet als partij aan het geding deelnemen – bij de voorbereiding van het nieuwe besluit. Paragraaf 9 van het algemeen deel van deze toelichting maakt duidelijk dat en hoe derden door toepassing van de bestuurlijke lus en een daarop gebaseerd herstel van een gebrekkig besluit nadeel kunnen ondervinden. Verder kan reeds tijdens de comparitie- of bodemzitting (respectievelijk artikel 8:44, eerste lid, en artikel 8:56) duidelijk worden dat het bestuursorgaan een gelegenheid tot wijziging van het bestreden besluit niet wil benutten, c.q. dat het bestuursorgaan tegen een negatief oordeel over het bestreden besluit hoger beroep zal instellen. In zo’n geval is het beter om direct een einduitspraak te doen, zodat de hogerberoepsrechter zo spoedig mogelijk het ter discussie staande oordeel van de rechtbank kan toetsen.
Het vorenstaande moge duidelijk maken dat de rechtbank bij constatering van een gebrek per individueel geval moet bezien welke handelwijze naar verwachting het meest bijdraagt aan een rechtmatige afronding van besluitvorming binnen een redelijke termijn (zie hierover ook K. A. van der Veer en A. T. Marseille, Besluitvorming na een rechterlijke vernietiging: de achilleshiel van het bestuursrecht, NJB 2006, p. 2168–2175). Hieraan voegen wij nog toe de bestuurlijke lus voor bestuursorganen geen vrijbrief mag worden om procedurele waarborgen stelselmatig te veronachtzamen onder het motto: wij gaan pas repareren als iemand beroep instelt. Bij de keuze voor het al dan niet toepassen van een bestuurlijke lus beschikt de bestuursrechter dus over een ruime mate van vrijheid. In dit kader stipuleren wij dat artikel 8:51a reeds voorafgaand aan het onderzoek ter zitting kan worden toegepast. Hierbij past de kanttekening dat de kans op een bestuurlijke lus – lees: het nemen van een vervangend besluit – die niet alle gebreken in de besluitvorming verhelpt, stijgt naarmate de bestuursrechter in een eerder stadium van de beroepsprocedure toepassing geeft aan artikel 8:51a. Tegelijkertijd signaleren wij dat de wenselijkheid om alle gebreken te benoemen, groter wordt naarmate de procedure verder is gevorderd c.q. langer duurt. In zoverre zij verwezen naar paragraaf 5 van het algemeen deel van deze toelichting.

Tweede lid
Het noemen van een termijn waarbinnen het bestuursorgaan de nodige helderheid moet verschaffen, is nodig om de regie bij de voortgang van de beroepsprocedure in handen van de bestuursrechter te laten, en aldus om te verzekeren dat het geschil binnen een redelijke termijn definitief wordt beslecht.
De termijn voor herstel moet zo kort mogelijk zijn, met dien verstande dat het bestuursorgaan een redelijke kans behoort te krijgen om het gebrek op een juridisch aanvaardbare wijze te herstellen. Daarom hebben wij ervoor gekozen om geen vaste termijn in de wet op te nemen, aangezien herstel van het ene gebrek (zoals het laten verrichten een aanvullend onderzoek naar de luchtkwaliteit) meer tijd vergt dan het andere (zoals het repareren van een eenvoudig bevoegdheidsgebrek). De praktijk zal moeten uitwijzen welke termijnen in het algemeen redelijk zijn. Te gelegener tijd kunnen nadere richtlijnen worden neergelegd in de Procesregeling bestuursrecht 2008 (Stcrt. 2008, 114, blz. 19) en de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2006 (Stcrt. 2005, 250, blz. 49). Om rekening te kunnen houden met onvoorziene ontwikkelingen, heeft de bestuursrechter de bevoegdheid om de termijn voor herstel van het geconstateerde gebrek te verlengen. Het spreekt vanzelf dat van deze bevoegdheid een terughoudend gebruik moet worden gemaakt. Naar ons oordeel – wij zoeken hier aansluiting bij hetgeen artikel 4, eerste lid, Procesregeling bestuursrecht 2008 reeds bepaalt voor andere termijnen – ligt het in de rede dat de bestuursrechter slechts beziet of aanleiding bestaat tot verlenging van de geboden hersteltermijn, indien daarom door het bestuursorgaan schriftelijk en gemotiveerd wordt verzocht binnen de zojuist bedoelde termijn.

Verslag

Eerste lid
54. In het artikel staat dat de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid kan stellen een gebrek in het besluit te herstellen, aldus de leden van de CDA-fractie. Maar wijst die formulering niet op de mogelijkheid dat een ander bestuursorgaan het gebrek herstelt?
55. Daarentegen blijkt uit de reactie van zowel indieners als de Raad van State dat zij wel degelijk bedoelen dat een bevoegdheidsgebrek in de lus kan worden hersteld. Genoemde leden vragen of dit niet specifieker in de wettekst tot uitdrukking moet komen? Graag ontvangen zij een reactie.

Tweede lid
56. De leden van de CDA-fractie merken op dat de initiatiefnemers ervoor hebben gekozen om geen termijn waarbinnen het bestuursorgaan het gebrek moet herstellen, in de wet op te nemen. Vrezen de initiatiefnemers (en de regering) geen oneigenlijk gebruik van de bestuurlijke lus bij het ontbreken van een termijn? Is het niet verstandiger om verlenging van de termijn te binden aan een maximaal aantal malen, vragen deze leden.
57. De leden van de ChristenUnie hebben begrip voor de argumentatie van indieners om geen vaste termijn waarbinnen een bestuursorgaan het gebrek kan herstellen, in de wet op te nemen. Zij kunnen zich voorstellen dat de termijnen voor herstel van een gebrek aanzienlijk kunnen verschillen per situatie. Indieners laten het aankomen op de praktijk. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de indieners wat volgens hen «een gelegen tijd» is om vast te stellen wat een goede termijn is.
58. Deze leden vragen bovendien naar de praktische uitwerking van de mogelijkheid om de termijn te verlengen. Zou het niet wenselijk zijn om die mogelijkheid van verlenging te betrekken bij het vaststellen «te gelegener tijd» van een vaste termijn? Die mogelijkheid tot verlenging kan immers leiden tot vertragingstactiek.

Nota naar aanleiding van het verslag II

54. Wij verwijzen naar het antwoord op vraag 50.
55. Wij verwijzen naar het antwoord op vraag 50.
56. Naar onze overtuiging is de bruikbaarheid van de bestuurlijke lus gediend met open normen, teneinde op deze wijze maatwerk te kunnen leveren. In zoverre zij onder meer verwezen naar de antwoorden op de vragen 10 en 24.
Wij zijn niet bang voor misbruik van de bestuurlijke lus door het bestuursorgaan, aangezien de bestuursrechter de regie over de voortgang van de «herstelprocedure» behoudt. In zoverre zij verwezen naar het antwoord op de vragen 31 en 35. Gelet op een en ander zien wij thans geen aanleiding tot het noemen van vaste termijnen, en evenmin tot maximeren van het aantal bestuurlijke lussen tijdens één beroepsprocedure. Wij voelen ons in deze overtuiging gesterkt door de formulering van bijvoorbeeld artikel 8:47 van de Awb. De bestuursrechter beschikt over een grote vrijheid bij de beslissing inzake het consulteren van een deskundige. Artikel 8:47 van de Awb noemt geen termijn waarbinnen de deskundige aan de bestuursrechter moet adviseren, en maakt het mogelijk dat tijdens één beroepsprocedure diverse deskundigen worden geraadpleegd. Ons is echter niet gebleken dat deze vrijheid problemen veroorzaakt. Zie verder het antwoord op vraag 57. Volgens ons is de bestuursrechter dan ook goed in staat om ervoor te zorgen dat toepassing van de bestuurlijke lus niet leidt tot ernstige vertraging in de afhandeling van het beroep. Dit onder het motto: mild als het kan, en streng als het moet. Bovendien heeft de bestuursrechter ook zelf belang bij het zo kort mogelijk houden van termijnen en het zo min mogelijk meermalen toepassen van de bestuurlijke lus. Verkorting van doorlooptijden is immers een punt dat de structurele aandacht van de gerechten en de RvdR heeft. Bij dit alles komt nog dat de RvdR en de gerechten kunnen besluiten om nadere, uniforme termijnen neer te leggen in de diverse procesregelingen.
57. Bij «een gelegen termijn» kan aansluiting worden gezocht bij de termijnen die de Awb nu noemt, bijvoorbeeld vier weken zoals in artikel 8:42, eerste lid (inzenden van op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift) en artikel 8:47, vijfde lid (reageren op een rapport van een door de bestuursrechter benoemde deskundige).
Merk overigens op dat de Awb uitdrukkelijk voorziet in de mogelijkheid om deze termijn te verlengen, in respectievelijk artikel 8:42, tweede lid, en artikel 8:47, zesde lid. Deze bepalingen worden in de praktijk ook veelvuldig toegepast, vaak op verzoek van degene die een proceshandeling moet verrichten. Dit onderstreept de behoefte aan maatwerk en flexibiliteit.
58. Voor vertragingstactiek van het bestuursorgaan zijn wij niet bevreesd, in ieder geval zolang de bestuursrechter als dominus litis de verantwoordelijkheid voor de voortgang van de beroepsprocedure draagt.

Nota van wijziging

In ARTIKEL I, onderdelen B en C, wordt in de artikelen 8:51a, eerste lid, 8:51b, eerste lid, 8:51c, onderdeel a, en 8:57, tweede lid, onderdeel a, de zinsnede «te herstellen» vervangen door: te herstellen of te laten herstellen.

Toelichting NvW
In het verslag van de vaste commissie van Justitie (Handelingen II 2008/09, 31 352, nr. 7, blz. 9) is gesignaleerd dat de formulering van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb niet uitdrukkelijk voorziet in een bevoegdheid die wij wél aan de bestuursrechter willen toekennen, namelijk: het bieden van herstel van een bevoegdheidsgebrek in een tussenuitspraak. Immers, als blijkt dat het bestreden besluit niet door het daartoe bevoegde bestuursorgaan is genomen, moet het gebrek worden hersteld door een ander bestuursorgaan dan het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen. In zo’n situatie moet het bestuursorgaan dat als (zich verwerende) partij aan een beroepsprocedure deelneemt, het gebrek dus laten herstellen.
Op basis van het vorenstaande is de redactie van de artikelen 8:51a, eerste lid, 8:51b, eerste lid, 8:51c, onderdeel a, en 8:57, tweede lid, onderdeel a, van de Awb aangepast, overeenkomstig onze toezegging in de nota naar aanleiding van het verslag (Handelingen II 2008/09, 31 352, nr. 8, p. 23–24). (Zie onderdeel A van de Nota van Wijziging.) Deze aanpassing op haar beurt noodzaakt tot wijziging van de voorgestelde artikelen 17, zesde lid, en 21, zesde lid, van de Beroepswet, de artikelen 19, zesde lid, en 22, zesde lid, van de wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie en de artikelen 36, zesde lid, en 39, zesde lid, van de Wet op de Raad van State. (Zie de onderdelen B tot en met D van de Nota van Wijziging.[…]

Amendement nr. 13 (De Wit), ter vervanging van nr. 10

In artikel I, onderdeel B, wordt aan artikel 8:51a, eerste lid, een volzin toegevoegd, luidende: De vorige volzin vindt geen toepassing, indien belanghebbenden die niet als partij aan het geding deelnemen daardoor onevenredig kunnen worden benadeeld.
Dit amendement is als volgt toegelicht. Dit amendement zorgt er voor dat er uitdrukkelijk een belangenafweging plaatsvindt wanneer de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stelt een gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Het belang van een efficiënte procedure dient te worden afgewogen tegen het belang van derde-belanghebbenden die niet aan het geding deelnemen als partij. Het risico bestaat dat belanghebbenden niet eens op de hoogte zijn van de procedure. Het toepassen van de bestuurlijke lus kan dan als niet geschikt worden bevonden.
De formulering is ontleend aan de amendementen die zijn ingediend bij de behandeling van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (30 844, nr. 39), de wijziging van de Natuurbeschermingswet (31 038, nr. 17), de Waterwet (30 818, nr. 27) alsmede aan bepalingen in het conceptwetsvoorstel Wet aanpassing bestuursprocesrecht. De regeling van de bestuurlijke lus in de Algemene wet bestuursrecht gaat gelden voor het gehele bestuursrecht, en vervangt daarmee de genoemde bijzondere regelingen van een bestuurlijke lus. De formulering zoals die voor deze bijzondere wetten is gekozen brengt expliciet tot uitdrukking dat de rechter bij de belangenafweging de belangen van derden, mogelijke belanghebbenden die niet aan het geding deelnemen, moet meewegen. Dit amendement is om technische redenen gewijzigd.

Stemming

Zie Stemming 10 maart 2009 bij afdeling 2.3

Voorlopig verslag I

Het voorstel spreekt van «een gebrek». De leden van de CDA-fractie vragen zich af waarom de initiatiefnemers niet overwogen hebben om, mede gelet op het totale voorstel van wet en de verwoorde ambities, te spreken van «gebreken»? Is het juist dat de initiatiefnemers beogen dat de rechter bij tussenuitspraak in één keer alle gebreken in het besluit doorneemt, inclusief de wijze waarop deze gebreken hersteld zouden dienen te worden?

Memorie van antwoord I

De leden van de fractie van het CDA vroegen of het niet beter zou zijn te spreken van «gebreken» in plaats van «»een gebrek». De regels is dat de rechter bij een gebrek in een besluit gelegenheid tot herstel kan bieden. Deze regel kan meermalen worden toegepast, ook in één uitspraak. Dit is een gebruikelijke wijze van formuleren van wetsartikelen. De leden van het CDA vroegen daarnaast of het juist is dat wij beogen dat de rechter bij tussenuitspraak in één keer alle gebreken in het bestreden besluit doorneemt, inclusief de wijze waarop deze gebreken hersteld zouden dienen te worden.
Wij menen inderdaad dat het de voorkeur verdient om – als dat mogelijk is – alle gebreken in één tussenuitspraak op te sommen. Op deze wijze kan immers de meeste tijdwinst worden geboekt.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij wet van 20 december 2012, Stb. 2012, 682 (Wet aanpassing bestuursprocesrecht; kamerstukken 32 450)

[Eindtekst] Artikel 8:51a wordt gewijzigd als volgt:
1. In het eerste lid wordt «rechtbank» vervangen door: bestuursrechter.
2. In het tweede lid wordt «rechtbank» vervangen door «bestuursrechter» en «Zij» door: Hij.

VO Dit artikel was niet in het consultatievoorstel opgenomen.

Voorstel van wet

Artikel 8:51a wordt gewijzigd als volgt:
1. In het eerste lid wordt “rechtbank” vervangen door: bestuursrechter.
2. In het tweede lid wordt “rechtbank” vervangen door “bestuursrechter” en “Zij” door: Hij.

Memorie van toelichting

Zie Memorie van toelichting bij artikel 8:46.

 

Share This