1. Totdat partijen zijn uitgenodigd om op een zitting van de bestuursrechter te verschijnen, kan de bestuursrechter het onderzoek sluiten, indien voortzetting van het onderzoek niet nodig is, omdat het bestuursorgaan kennelijk ten onrechte heeft ingestemd met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter.
2. In dat geval strekt de uitspraak ertoe dat het bestuursorgaan het beroepschrift als bezwaarschrift behandelt. Artikel 7:10 is van overeenkomstige toepassing.
Dit artikel is met ingang van 1 september 2004 ingevoerd bij wet van 13 mei 2004, Stb. 220 (wetsvoorstel 27 563).
Advies RvS
3. Terugwijzing door de rechter
De rechter kan de zaak terugwijzen, als hij van oordeel is dat het bestuursorgaan kennelijk ten onrechte heeft ingestemd met het overslaan van de bezwaarschriftprocedure. Dit betekent dat, anders dan in de toelichting wordt aangegeven, terugwijzen slechts mogelijk is, indien buiten twijfel is dat de instemming van het bestuursorgaan met het verzoek om rechtstreeks beroep onjuist is.
Zo blijven bij de rechter zaken achter die hoewel niet kennelijk ten onrechte, niettemin ten onrechte zijn doorgestuurd. Dan kan enerzijds uitsluitend een rechtmatigheidstoets volgen, anderzijds wordt de mogelijkheid overgeslagen om gemakkelijk repareerbare gebreken alsnog te verhelpen. De in de toelichting benadrukte terughoudendheid van de rechter bij het hanteren van zijn terugwijzingsbevoegdheid zou naar het oordeel van het college niet zo ver moeten gaan dat geen acht kan worden geslagen op onbenut gelaten mogelijkheden van heroverweging in de bezwaarschriftprocedure. Daarom zou de bevoegdheid van de rechter niet moeten worden beperkt tot terugwijzing van «kennelijk ten onrechte» doorgezonden bezwaarschriften, maar zou die, in aansluiting op de in artikel 7:1a, derde lid, gehanteerde term «geschikt», moeten worden uitgebreid tot elke zaak die naar het oordeel van de rechter ongeschikt is om rechtstreeks in beroep te worden behandeld. Daarmee zouden ook onnodige rechterlijke vernietigingen voorkomen kunnen worden. In dat licht adviseert het college om artikel 8:54a opnieuw te bezien.
4. Beslistermijn na terugwijzing
In het voorstel is geen bepaling opgenomen inzake beslistermijnen na terugwijzing door de rechter. Volgens de toelichting op artikel 8:54a heeft terugwijzing tot gevolg dat voor het bestuursorgaan de beslistermijn geldt van artikel 7:10 Awb, te rekenen vanaf de datum van de uitspraak. Kennelijk gaat de toelichting ervan uit dat door de uitspraak – die ertoe strekt dat het beroepschrift als bezwaarschrift wordt behandeld – een nieuw bezwaarschrift ontstaat. De beslistermijn dient dan ook te beginnen na ontvangst van de uitspraak en artikel 7:10 Awb zou van overeenkomstige toepassing kunnen worden verklaard op bezwaarschriften die na rechterlijke terugwijzing alsnog door het bestuursorgaan moeten worden afgehandeld.
7. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
Nader rapport
3. De Raad acht de voorgestelde terugwijzingsbevoegdheid van de rechter te beperkt. De bevoegdheid tot terugwijzing zou naar ’s Raads oordeel niet alleen moeten gelden voor de «kennelijke gevallen» (zaken waarin het bestuursorgaan kennelijk ten onrechte de zaak voor rechtstreeks beroep geschikt heeft geacht), maar voor alle zaken die ongeschikt zijn om rechtstreeks in beroep te worden behandeld. Een dergelijke uitbreiding zou betekenen dat de rechter niet alleen in het begin van de procedure kan terugwijzen (het systeem van het wetsvoorstel), maar ook in een later stadium nog. In het voorontwerp waarop deze regeling is gebaseerd werd uitsluitend van die laatste mogelijkheid uitgegaan (door terugwijzing als een aparte uitspraakbevoegdheid aan artikel 8:70, tweede lid, toe te voegen). Op advies van de NVvR is in het wetsvoorstel echter gekozen voor het systeem dat índien wordt terugverwezen, dan – alleen – in het begin van de periode, en wel voordat partijen zijn uitgenodigd om op de zitting te verschijnen. De NVvR vreesde dat het gegeven dat de rechter nà het onderzoek ter zitting nog tot terugwijzing kon overgaan, niet alleen de duur van de procedure substantieel zou verlengen maar ook de interne werkprocessen bij de rechtbank nadelig zou kunnen beïnvloeden.
Ook bij terugwijzing in het begin van de procedure kan acht worden geslagen op de door de Raad genoemde aspecten (zijn er mogelijkheden van bestuurlijke heroverweging onbenut gelaten, is sprake van gemakkelijk repareerbare gebreken). De enige beperking in het wetsvoorstel is dat het om «kennelijke» gevallen moet gaan, dat wil zeggen dat het de rechter op het eerste gezicht duidelijk moet zijn. Wij zien in de opmerkingen van de Raad onvoldoende aanleiding om op het systeem van het wetsvoorstel terug te komen. Wij hechten eraan hieraan nog toe te voegen, dat het (rechtstreeks ingestelde) beroep bij de rechter te allen tijde kan worden ingetrokken indien in die fase alsnog blijkt dat een bestuurlijke oplossing van het geschil mogelijk is. Daarnaast staat het rechtstreeks beroep bij de rechter er niet aan in de weg dat het bestuursorgaan gemakkelijk te repareren gebreken in het besluit langs de weg van art. 6:18 en 6:19 Awb verhelpt.
4. Het advies van de Raad is gevolgd. Artikel 7:10 Awb is van overeenkomstige toepassing verklaard in artikel 8:54a, tweede lid.
7. De onder het derde streepje opgenomen redactionele kanttekening is verwerkt. De twee overige kanttekeningen – van meer inhoudelijk aard – niet. – De onder het eerste streepje gedane aanbeveling – die als gevolg van een verschrijving zoals ambtelijk door de Raad is bevestigd, niet op artikel 8:54, tweede lid, maar op artikel 8:54 a,tweede lid, betrekking heeft – is niet opgevolgd. De in artikel 8:54a, eerste lid, vervatte uitspraakmodaliteit wordt uitsluitend geïntroduceerd in het kader van de vereenvoudigde behandeling en hoort daarom wetssystematisch gezien in afdeling 8.2.4 thuis. Ook de NVvR heeft in deze zin geadviseerd.
VvW=Eindtekst
Memorie van toelichting
[27 563, p. 12-13)]
Om lichtvaardig gebruik van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep tegen te gaan, wordt voorgesteld om de rechter de bevoegdheid te geven om een zaak naar het bestuursorgaan terug te wijzen (art. 8:54a, eerste lid). Daartoe wordt, in het tweede lid, als nieuwe uitspraakmodaliteit geïntroduceerd dat de rechtbank bepaalt dat het beroepschrift – alsnog – als bezwaarschrift dient te worden behandeld. De rechtbank kan de zaak terugwijzen indien hij van oordeel is dat de zaak ongeschikt is om als (rechtstreeks) beroep te worden behandeld, bijvoorbeeld omdat de feiten of de standpunten over en weer nog niet duidelijk zijn, of dat nog onvoldoende blijkt van inspanningen om het geschil op te lossen. In het tweede lid is tevens neergelegd dat voor het bestuursorgaan, na terugwijzing, weer de beslistermijn geldt van artikel 7:10 Awb, dit keer te rekenen vanaf datum uitspraak (in plaats van datum ontvangst).
Bij de vormgeving van de nieuwe uitspraakmodaliteit is met name van belang dat een rechterlijke terugwijzingsbeslissing in een zo vroeg mogelijk stadium wordt gegeven. Daartoe wordt voorgesteld om de nieuwe uitspraakmodaliteit uitsluitend mogelijk te maken in het kader van de vereenvoudigde behandeling (afdeling 8.5.4). Gekozen is voor opneming in een artikel 8:54a. Een apart artikel verdient de voorkeur om de parallellie tussen de artikelen 8:54 en 8:70 Awb niet te verstoren. Dat aparte artikel is na artikel 8:54 Awb geplaatst, omdat daardoor tot uitdrukking wordt gebracht dat in voorkomende gevallen voorrang kan worden gegeven aan toepassing van artikel 8:54 (in het bijzonder het eerste lid, aanhef en onder a en b) boven toepassing van artikel 8:54a Awb. Overigens betekent – omgekeerd – toepassing van artikel 8:54a Awb niet dat de rechtbank op enigerlei wijze een oordeel heeft gegeven over bevoegdheids- en ontvankelijkheidsvragen. Bij de behandeling van een mogelijk beroep tegen de beslissing op bezwaar kunnen partijen zich derhalve niet beroepen op het feit dat eerder geen toepassing is gegeven aan artikel 8:54 Awb.
Het eerste lid van artikel 8:54a is ontleend aan artikel 8:54, eerste lid, Awb. Bewust is gekozen voor een «kennelijk»-criterium. Evenals bij artikel 8:54 Awb het geval is, leidt de voorgeschreven sluiting van het onderzoek ertoe dat wordt «gesprongen» naar de – relevante – bepalingen van afdeling 8.2.6 Awb. Daarmee zijn dus ook de artikelen 8:74, tweede lid, en 8:75 Awb van toepassing. Het tweede lid is ontleend aan de aanhef van artikel 8:70 Awb. Verzet tegen de terugwijzinguitspraak is niet opengesteld omdat deze uitspraak geen «eindbeslissing» inhoudt. Na afwikkeling van de bezwaarschriftprocedure kan alsnog beroep bij de rechter worden ingesteld. De toegang tot de rechter wordt met deze uitspraak dus niet definitief afgesloten.
Door het opnemen van de mogelijkheid van een rechterlijke terugwijzingsbeslissing zal het effect op de werklast van de rechter naar verwachting gering zijn. In het advies van het IPO wordt aangegeven dat, naar het oordeel van het IPO, de eindbeslissing over het al dan niet overslaan van de bezwaarschriftprocedure bij partijen hoort te liggen, en niet bij de rechter. De regering merkt op dat de terugwijzingsbeslissing met name als «veiligheidsklep» is bedoeld – om een toename van de werklast van de rechter te voorkomen – en om die reden niet gemist kan worden. Dit neemt niet weg dat de regering van oordeel is dat de rechter zo terughoudend mogelijk zal moeten zijn bij het hanteren van zijn terugwijzingsbevoegdheid, in aanmerking nemend dat terugwijzing naar het bestuursorgaan vrijwel altijd zal leiden tot enige vertraging in de afhandeling van de zaak.
Verslag
[27 563, p. 12-13]
Op bladzijde 12 wordt als voorbeeld van een zaak die ongeschikt is voor behandeling door de rechter een zaak genoemd waaruit blijkt dat er onvoldoende inspanning is verricht om het geschil op te lossen. In dit verband vragen de leden van de PvdA-fractie in hoeverre de regering bij de voorbereiding van onderhavig wetsvoorstel heeft overwogen om zowel tijdens de geschilbeslechting bij het bestuursorgaan (bezwaarprocedure) als gedurende de procedure bij de rechtbank het gebruik van vormen van alternatieve geschilbeslechting (mediation) mogelijk te maken?
Heeft de rechter alle vrijheid om te bepalen of een zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep, of is hij/zij gebonden aan de wijze waarop een bestuursorgaan dit begrip in de loop van de jaren invult, zo vragen de leden van de GroenLinks-fractie. Wordt met dit criterium hetzelfde beoogd als het criterium in artikel 7:1a, derde lid? En zo ja, is het dan niet des te meer van belang dat er op landelijk niveau een uniforme nadere invulling wordt gemaakt, om te voorkomen dat bestuursorgaan en rechter hier een eigen invulling aan gaan geven?
Nota naar aanleiding van het verslag
[27 563, p. 21-22)]
De leden van de PvdA-fractie vragen in hoeverre bij de voorbereiding van het wetsvoorstel is overwogen om zowel tijdens de bezwaarschriftprocedure als gedurende de procedure bij de rechtbank het gebruik van alternatieve geschilbeslechting (mediation) mogelijk te maken. Dit onderwerp is weliswaar niet uitdrukkelijk aan de orde geweest bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel, maar dit betekent niet dat geen aandacht bestaat voor bijvoorbeeld het gebruik van mediation als het gaat om het beslechten van conflicten tussen burger en overheid. Voorzover het mediation in de beroepsfase betreft verwijzen wij naar de beleidsbrief ADR 2000–2002 van de ambtsvoorganger van de eerst ondergetekende en de toenmalige staatssecretaris van Justitie (Kamerstukken II 1999/2000, 26 532, nr. 19), waarin het beleidskader voor de bevordering van alternatieve vormen van geschilafdoening uiteen is gezet. Hierover heeft op 24 februari 2000 een algemeen overleg plaatsgevonden (Kamerstukken II 1999/2000, 26 532, nr. 22). Vanaf april 2000 wordt bij vijf rechtbanken in het kader van een landelijk project bij wijze van experiment ervaring opgedaan met mediation. Bij een drietal rechtbanken gaat het daarbij om de civiele sector, bij de andere twee rechtbanken (Zwolle, Amsterdam) om de sectoren bestuursrecht. Bedoeling hiervan is om na afloop te kunnen bepalen of mediation in de beroepsfase een structurele plaats zou moeten krijgen. Over de stand van zaken hieromtrent heeft de ambtsvoorganger van de eerste ondergetekende laatstelijk verslag gedaan in de zesde voortgangsrapportage Contourennota modernisering rechterlijke organisatie (Kamerstukken II 2001/02, 26 352, nr. 59).
Voorzover het de bezwaarschriftprocedure betreft merken wij op dat een van de functies daarvan de buitengerechtelijke conflictbeslechting door het bestuursorgaan zelf is. Bij de behandeling van een bezwaarschrift kan ook een adviescommissie worden ingeschakeld die onder meer bemiddelend te werk kan gaan. Daarnaast staat het partijen natuurlijk vrij om in de bezwaarfase in onderling overleg tot mediation te besluiten. Hierbij zal het overigens in de regel niet gaan om gevallen waarin het conflict bijvoorbeeld een principiële juridische kwestie betreft. Voor gevallen waarin partijen een meningsverschil hebben over een rechtsvraag en het vast staat dat zij daarover het oordeel van de rechter willen inwinnen, ligt het juist weer meer voor de hand dat partijen voor rechtstreeks beroep kiezen. In andere gevallen echter kan bijvoorbeeld mediation in de bezwaarfase wel van nut zijn voor de beslechting van een conflict tussen partijen. De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de rechter vrij is om te bepalen of een zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep of dat hij gebonden is aan de wijze waarop een bestuursorgaan dat begrip invult. In elke doorgezonden zaak zal de rechtbank zelf beoordelen of het gelet op de specifieke omstandigheden van het geval ten onrechte tot doorzending is gekomen. Indien sprake is van een al dan niet in een beleidsregel neergelegde vaste gedragslijn van het bestuursorgaan met betrekking tot de uitoefening van de bevoegdheid ex artikel 7:1a, derde lid, is dit niet anders.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij wet van 20 december 2012, Stb. 2012, 682 (Wet aanpassing bestuursprocesrecht; kamerstukken 32 450)
[Eindtekst] In artikel 8:54a, eerste lid, wordt «rechtbank» telkens vervangen door: bestuursrechter.
VO = VvW
Voorstel van wet
In artikel 8:54a, eerste lid, wordt “rechtbank” telkens vervangen door: bestuursrechter.
Memorie van toelichting
Zie Memorie van toelichting bij artikel 8:53.