1. De bestuursrechter kan bepalen dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft indien geen van de partijen, nadat zij zijn gewezen op hun recht ter zitting te worden gehoord, binnen een door hem gestelde redelijke termijn heeft verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht.
2. Is het beroep reeds ter zitting behandeld, dan kan de bestuursrechter na toepassing van artikel 8:51a bepalen dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft indien:
a. het bestuursorgaan heeft medegedeeld dat het geen gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen of te laten herstellen;
b. de termijn als bedoeld in artikel 8:51a, tweede lid, ongebruikt is verstreken;
c. partijen hun zienswijzen over de wijze waarop het gebrek is hersteld, naar voren hebben gebracht; of
d. de termijn als bedoeld in artikel 8:51b, derde lid, ongebruikt is verstreken, tenzij partijen daardoor kunnen worden benadeeld.
3. Als de bestuursrechter bepaalt dat het onderzoek of het nadere onderzoek ter zitting achterwege blijft, sluit hij het onderzoek. Indien partijen daarvoor toestemming hebben gegeven, kan de bestuursrechter bepalen dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft. In dat geval sluit de bestuursrechter het onderzoek.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoerd bij wet van 16 december 1993 Stb. 650 (wetsvoorstel 22 495)
[bron: PG Awb II, p. 455-456]
Tekst RvS = VvW [8.2.5.2]
VvW = Eindtekst
Memorie van toelichting
Het kan zijn dat de rechter geen gebruik wil maken van de mogelijkheid de zaak vereenvoudigd af te doen, maar toch van oordeel is dat een zitting naar alle waarschijnlijkheid weinig zin zal hebben. Voor dat geval voorziet deze bepaling erin, dat de rechtbank aan partijen de vraag kan voorleggen of zij ermee kunnen instemmen dat geen onderzoek ter zitting plaatsvindt. Niet alleen na, maar ook reeds tijdens het vooronderzoek kan blijken dat een openbare behandeling van de zaak weinig zal kunnen toevoegen. Ook in dat stadium kan aan partijen worden gevraagd, of zij kunnen instemmen met het achterwege laten van het onderzoek ter zitting. Veelal zal er sprake zijn van een schriftelijk verzoek van de rechtbank, waarop door partijen schriftelijk moet worden gereageerd. Het verzoek kan echter ook mondeling worden gedaan bij een verschijning van partijen tijdens het vooronderzoek.
Soortgelijke bepalingen zijn vervat in de artikelen 110a van de Beroepswet en 38a en 79 Wet op de Raad van State.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 2010 vervangen bij wet van 14 december 2009, Stb. 570 (wetsvoorstel 31 352).
Voorstel van wet
Artikel 8:57 komt te luiden:
1. De rechtbank kan bepalen dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft indien partijen daarvoor toestemming hebben verleend.
2. Is het beroep reeds ter zitting behandeld, dan kan de rechtbank na toepassing van artikel 8:51a bepalen dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft indien:
a. het bestuursorgaan heeft medegedeeld dat het geen gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen;
b. de termijn als bedoeld in artikel 8:51a, tweede lid, ongebruikt is verstreken;
c. partijen hun zienswijzen over de wijze waarop het gebrek is hersteld, naar voren hebben gebracht; of
d. de termijn als bedoeld in artikel 8:51b, derde lid, ongebruikt is verstreken, tenzij partijen daardoor kunnen worden benadeeld.
3. Als de rechtbank bepaalt dat het onderzoek of het nadere onderzoek ter zitting achterwege blijft, sluit zij het onderzoek.
Memorie van toelichting
Algemeen
Het – uit artikel 6 EVRM te destilleren – verdedigingsbeginsel eist dat partijen de gelegenheid krijgen om hun belangen mondeling ten overstaan van een onafhankelijke rechter te bepleiten. Dit betekent dat partijen als regel in ieder geval één keer moeten worden uitgenodigd om een zitting van de bestuursrechter bij te wonen (artikel 8:56), tenzij blijkt dat een mondelinge behandeling van het beroep niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De redenen om een zitting achterwege te mogen laten, staan limitatief opgesomd in artikel 8:54, eerste lid. De bestuursrechter die de bestuurlijke lus wil toepassen, moet zich hiervan bewust zijn. Hij kan dit immers – zie ook paragraaf 5 van het algemeen deel van deze toelichting – in elke stand van de procedure doen, dus zowel voorafgaand aan een zitting als na afloop ervan.
De bestuursrechter die de gelegenheid tot herstel van een gebrek in het bestreden besluit biedt vóór de verzending van de uitnodiging als bedoeld in artikel 8:56, moet erop rekenen dat een zitting zal plaatsvinden. Zowel artikel 8:56 als artikel 6 EVRM laten hem wat dit betreft geen keuze. Men kan zich afvragen of het strak vasthouden aan een mondelinge afronding van het onderzoek voor de hand ligt als de bestuursrechter na afloop van de eerste zitting toepassing geeft aan art. 8:51a. Dan bestaat immers een kans dat partijen zich hebben kunnen uitlaten over alle relevante aspecten van de zaak, en dat de stukken na(ar aanleiding van) de bestuurlijke lus daaraan niets wezenlijks toevoegen. In dit soort gevallen leidt een nadere zitting slechts tot een nodeloze vertraging van de beroepsprocedure. Bedenk hierbij dat de bestuursrechter is gebonden aan zijn tussenuitspraak.
Daarom achten wij het wenselijk om de bestuursrechter voldoende mogelijkheden te geven om te bepalen dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft, bijvoorbeeld om te voorkomen dat een partij de zitting ge- c.q. misbruikt om de finale beslechting van het geschil uit te stellen en aldus de realisering van een haar onwelgevallig project te vertragen. Naar ons oordeel rechtvaardigt dit risico een zekere nuancering van het – in de huidige artikelen 8:57 en 8:64, vijfde lid, verwoorde – uitgangspunt dat alle partijen zich desgewenst mondeling kunnen uitlaten over alle stukken die na afloop van een eerdere zitting zijn overgelegd (vgl. PG Awb II, blz. 173 en 455). Bovendien garandeert artikel 8:51b, derde lid, dat partijen hoe dan ook schriftelijk kunnen reageren op stukken die na en naar aanleiding van de bestuurlijke lus worden ingediend.
Eerste lid
Het voorgestelde eerste lid is – tekstueel nagenoeg, en qua strekking geheel – identiek aan de eerste volzin van het thans geldende artikel 8:57.
Tweede lid
Het tweede lid ziet op de situatie waarin de bestuursrechter na afloop van de eerste zitting als bedoeld in artikel 8:56, toepassing heeft gegeven aan de bestuurlijke lus. In zo’n geval bestaat de mogelijkheid dat een nadere zitting redelijkerwijs niet kan bijdragen aan een beoordeling van de zaak. Daartoe zij verwezen naar de paragrafen 5 en 6 van het algemeen deel van deze toelichting, en naar het hiervoor gestelde.
Toepassing van het tweede lid kan verhinderen dat een partij het weigeren van toestemming voor het achterwege laten van een nadere zitting gebruikt voor een oneigenlijk doel zoals het traineren van de beroepsprocedure. Overigens verwachten wij dat het achterwege laten van een nader onderzoek ter zitting eerder is gerechtvaardigd in geval van een tweepartijengeschil dan in een meerpartijengeschil. Als het gaat om een tweepartijengeschil, heeft de eisende partij immers vaak onvoldoende belang bij de vernietiging van het oorspronkelijke bestreden besluit door de bestuursrechter, aangezien dit besluit reeds door het bestuursorgaan is teruggenomen. Maar soms ligt dit anders, bijvoorbeeld als de eisende partij tot op zekere hoogte aannemelijk heeft gemaakt dat door haar wegens het oorspronkelijke bestreden besluit schade is geleden (zie bijvoorbeeld ABRvS 5 juni 2002, AB 2002, 349 m.nt. BJS; ABRvS 6 november 2002, AB 2003, 115 m.nt. NV). In zoverre zij verwezen naar paragraaf 7 van het algemeen deel van deze toelichting.
Gaat het om een meerpartijengeschil, dan is doorgaans sprake van belanghebbenden met tegengestelde belangen. Dit kan leiden tot situaties waarin de bestuursrechter adequate maatregelen moet treffen om processuele complicaties zoveel mogelijk te beperken. In zoverre zij verwezen naar paragraaf 9 van het algemeen deel van deze toelichting, en naar de toelichting op artikel 8:51a, eerste lid.
Voor de goede orde wordt opgemerkt dat de bestuursrechter na toepassing van de bestuurlijke lus – ook na afloop van de eerste zitting – weer over alle in hoofdstuk 8 omschreven onderzoeksbevoegdheden beschikt. Hij kan dus onder meer nadere vragen aan partijen voorleggen (artikel 8:45, eerste lid), een deskundige benoemen (artikel 8:47, eerste lid) en zelfs voor de tweede keer een bestuurlijke lus toepassen, zij het dat dit laatste – zie paragraaf 5 van het algemeen deel van deze toelichting – minder wenselijk is.
Derde lid
Het voorgestelde derde lid is – tekstueel nagenoeg en qua strekking geheel – identiek aan de tweede volzin van het thans geldende artikel 8:57. Hierbij is voor de toepassing van de bestuurlijke lus het volgende van belang. De sluiting van het onderzoek impliceert een spoedige einduitspraak. Dit vloeit voort uit de in artikel 8:66, eerste lid, genoemde termijn. Omdat de bestuursrechter de zaak weer aan zich heeft getrokken, beschikt hij bij het beslissen op het beroep (weer) over alle in artikel 8:72 genoemde uitspraakbevoegdheden.
Verslag
61. De Raad van State heeft de vraag gesteld of een tussenuitspraak zonder voorafgaande zitting wel in overeenstemming is met de eisen van artikel 6 EVRM, aldus de leden van de CDA-fractie. De indieners antwoorden daarop dat een tussenuitspraak altijd impliceert dat het besluit vernietigbaar is, hetgeen altijd in het voordeel van de eisende burger is. Deelt de regering de opvatting van de indieners of ziet zij een schending van artikel 6 EVRM?
62. In dit artikel lezen de leden van de SP-fractie dat de bestuursrechter voldoende mogelijkheden gegeven moeten worden om te bepalen dat een nader onderzoek ter zitting achterwege moet blijven, omdat het wel eens zou kunnen zijn dat een partij er op uit is de zitting aan te grijpen om de procedure te vertragen. Op welke indicaties baseert de rechter dit vermoeden?
63. Wordt hiermee feitelijk niet het bestuursorgaan beloond voor slecht gedrag of beter gezegd, een onzorgvuldige of onvolledige voorbereiding van het besluit?
64. De leden van de fractie van D66 merken op dat een bindende tussenuitspraak kan worden gedaan zonder dat een zitting plaats heeft gevonden.
De tussenuitspraak kan deels eindbeslissingen bevatten en dus van ingrijpende aard zijn. Artikel 8:88 Awb is van toepassing op een tussenuitspraak.
Uit de jurisprudentie is gebleken dat artikel 8:88 Awb beperkt wordt uitgelegd, en dus dat de tussenuitspraak als een vaststaand gegeven kan worden beschouwd. Volgens de indieners van het wetsvoorstel is het niet laten plaatsvinden van een zitting niet strijdig met artikel 6 EVRM. Dit artikel is volgens de indieners niet aan de orde omdat in het geval van een tussenuitspraak het besluit een gebrek vertoont. De overwegingen van de rechter zijn dus gunstig voor de eisende burger en nadelig voor het bestuursorgaan.
65. Echter, voor de eisende burger kan het van belang zijn zich uit te laten over welke gebreken aan het besluit kleven. De eisende burger kan van mening zijn dat er sprake is van meer gebreken. Ook kunnen belanghebbenden bij een tussenuitspraak zonder zitting zich niet uitlaten over de vraag of er überhaupt sprake is van een gebrek. Hoe zien de indieners vanuit dit perspectief de verhouding tussen artikel 6 EVRM en de mogelijkheid om een bindende tussenuitspraak te doen zonder hoorzitting?
65. De leden van de D66-fractie wijzen er ook op dat de bestuurlijke lus een rol zal gaan spelen in bijzondere regelgeving zoals de Wet bijzondere opnemingen psychiatrische ziekenhuizen (Wet BOPZ). Zie voor de toepassing van de Awb in de Wet BOPZ het arrest van de Hoge Raad van 16 maart 2007, BJ 2007, 14 en de conclusie van Advocaat-Generaal F.F. Langemeijer hierbij. In de Wet BOPZ wordt onder andere de gedwongen opname geregeld. Volgens artikel 41 e.v. Wet BOPZ kan beroep worden ingesteld tegen een beslissing van de klachtencommissie bij de rechtbank. Bij een niet tijdige beslissing van de klachtencommissie kan een klacht rechtstreeks voorgelegd worden aan de rechtbank. Hoe verhoudt zich in dit geval de mogelijkheid tot het doen van een bindende tussenuitspraak zonder zitting tot artikel 5 EVRM?
66. De leden van de fractie van D66 zien de mogelijkheid van het doen van een tussenuitspraak zonder zitting als een probleem. Zij kunnen zich voorstellen dat bijvoorbeeld artikel 8:57 Awb of de artikelen 8:54 en 8:55 Awb van overeenkomstige toepassing worden verklaard op de bestuurlijke lus. Hoe kijken de indieners van dit wetsvoorstel hiertegen aan?
67. Zoals de leden van de fractie van D66 hierboven hebben gesteld, heeft de invoering van de bestuurlijke lus ook gevolgen voor bijzondere regelgeving, zoals de Wet BOPZ maar ook voor bijvoorbeeld belastingwetgeving. Deze leden missen een toelichting op de gevolgen voor bijzondere regelgeving. Graag ontvangen zij alsnog een toelichting hierop.
Nota naar aanleiding van het verslag II
61. De opvatting van de regering in dezen is ons niet bekend. Wijzelf blijven van mening dat schending van artikel 6 van het EVRM niet aan de orde is. In dit kader zij allereerst verwezen naar de toelichting op het voorstel (Kamerstukken II 2007/08, 31 352, nr. 6, blz. 17–18). Daaraan voegen wij hier het volgende toe.
Partijen kunnen in ieder geval reeds tijdens de beroepsprocedure hun opvattingen over de tussenuitspraak naar voren brengen, namelijk tijdens de zogeheten «bodemzitting» die is als bedoeld als afsluiting van het vooronderzoek. Daar kunnen belanghebbenden betogen dat het bestreden besluit meer en/of andere gebreken kent dan het gebrek dat waarop in de tussenuitspraak is gewezen.
Indien het bestuursorgaan meent dat het bestreden besluit geen gebreken kent, kan het besluiten om geen gebruik te maken van de gelegenheid die de tussenuitspraak biedt, en deze beslissing vervolgens tijdens de bodemzitting toelichten.
Het vorenstaande moge duidelijk maken dat belanghebbenden te allen tijde de gelegenheid krijgen om hun belangen mondeling ten overstaan van een bestuursrechter te bepleiten. In dit kader signaleren wij overigens dat de bestuursrechter ook tal van andere vooronderzoeksbevoegdheden kan benutten zonder partijen te vragen naar hun mening hierover, terwijl ook het gebruik van deze bevoegdheden verstrekkende gevolgen kan hebben. Neem het verzoek om schriftelijk inlichtingen te geven (artikel 8:45, eerste lid, van de Awb). De partij aan wie het verzoek is gericht, moet de verlangde medewerking verlenen (artikel 8:28, eerste lid, van de Awb). Als de betrokken partij deze medewerking niet verleent, kan de bestuursrechter daaruit de gevolgtrekkingen maken die hem geraden voorkomen (artikel 8:31 van de Awb). De praktijk is dat de partij die niet of niet adequaat reageert op een «8:45-verzoek», de procedure verliest. Toepassing van artikel 8:45, eerste lid, van de Awb kan dus een doorslaggevende invloed op de einduitspraak hebben, terwijl partijen er eerst tijdens de bodemzitting op kunnen reageren. Hetzelfde geldt voor het oproepen van getuigen (artikel 8:46 van de Awb) en het benoemen van een deskundige (artikel 8:47 van de Awb).
62. Het komt met enige regelmaat voor dat een eisende partij eertijds met succes heeft verzocht om een voorlopige voorziening, zodat het bestreden besluit is geschorst tot zes weken na verzending van de einduitspraak. Zo’n partij heeft belang bij het zo lang mogelijk uitstellen van de einduitspraak, en kan in de verleiding komen om elke mogelijkheid tot verlenging van de beroepsprocedure aan te grijpen. Daarom vinden wij het belangrijk om de bestuursrechter toe te rusten met een wapen om misbruik van procesrecht zo effectief mogelijk te bestrijden. In dit kader benadrukken wij – onder verwijzing naar het antwoord op vraag 5 – nogmaals dat de bestuursrechter terdege rekening moet houden met de belangen van álle burgers die gevolgen van de effectuering van het bestreden besluit (kunnen) krijgen. De bestuursrechter wordt dus geacht zich niet alleen te bekommeren om de positie van de tegenstanders van het bestreden besluit, maar zeker ook om de positie van voorstanders van het bestreden besluit.
63. Niet genoeg kan worden benadrukt dat uiteindelijk burgers die aan het bestreden besluit aanspraken of verwachtingen ontlenen, veel meer last hebben van een slechte voorbereiding van dit besluit, dan het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen. Het in het antwoord op vraag 22 gegeven voorbeeld laat dit duidelijk zien. Bezien vanuit deze optiek, kunnen de termen «belonen» en «bestraffen» van het bestuursorgaan wat ons betreft beter worden vermeden. Bij constatering van een gebrek gaat het erom de rechtens te respecteren belangen van álle belanghebbenden tegen elkaar af te wegen, en aan de hand daarvan te bezien welke consequenties dit voor de inrichting van de beroepsprocedure en de einduitspraak zou moeten hebben.
64. Allereerst zij verwezen naar de antwoorden op de vragen 41 tot met 43 (met beschouwingen over de gebondenheid van de bestuursrechter aan diens eigen tussenuitspraak), en naar de antwoorden op de vragen 61 en 62 (met beschouwingen over de mogelijkheden van partijen om hun zienswijze over de tussenuitspraak reeds tijdens de beroepsprocedure mondeling naar voren te brengen). Hieraan voegen wij het volgende toe. Naarmate de bestuursrechter overweegt om meer ingrijpende eindbeslissingen in de tussenuitspraak neer te leggen, bestaat eerder aanleiding om de tussenuitspraak pas te doen na het beleggen van een zitting, gezien de invloed van de tussenuitspraak op de einduitspraak, zeker als meer partijen bij het geschil zijn betrokken. En de hogerberoepsrechter moet terughoudender zijn met het «rauwelijks » doen van een tussenuitspraak dan de rechtbank, gezien het feit dat tegen zijn uitspraak geen nationale rechtsmiddelen kunnen worden aangewend.
Het vorenstaande geeft ons echter geen aanleiding om het toepassingsbereik Allereerst zij verwezen naar de antwoorden op de vragen 41 tot met 43 (met beschouwingen over de gebondenheid van de bestuursrechter aan diens eigen tussenuitspraak), en naar de antwoorden op de vragen 61 en 62 (met beschouwingen over de mogelijkheden van partijen om hun zienswijze over de tussenuitspraak reeds tijdens de beroepsprocedure mondeling naar voren te brengen). Hieraan voegen wij het volgende toe. Naarmate de bestuursrechter overweegt om meer ingrijpende eindbeslissingen in de tussenuitspraak neer te leggen, bestaat eerder aanleiding om de tussenuitspraak pas te doen na het beleggen van een zitting, gezien de invloed van de tussenuitspraak op de einduitspraak, zeker als meer partijen bij het geschil zijn betrokken. En de hogerberoepsrechter moet terughoudender zijn met het «rauwelijks » doen van een tussenuitspraak dan de rechtbank, gezien het feit dat tegen zijn uitspraak geen nationale rechtsmiddelen kunnen worden aangewend.
Het vorenstaande geeft ons echter geen aanleiding om het toepassingsbereik van de bestuurlijke lus op voorhand te beperken. Naar onze overtuiging moet en kan de bestuursrechter per individueel geval nagaan of het doen van een tussenuitspraak zonder daaraan voorafgaande zitting de processuele belangen van een partij kan aantasten van de bestuurlijke lus op voorhand te beperken. Naar onze overtuiging moet en kan de bestuursrechter per individueel geval nagaan of het doen van een tussenuitspraak zonder daaraan voorafgaande zitting de processuele belangen van een partij kan aantasten.
65. Ingevolge artikel 8:5 van de Awb, bezien in samenhang met onderdeel H1 van de bij dit artikel behorende bijlage, kan tegen besluiten op grond van de Wet Bopz kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld. Dit betekent dat hoofdstuk 8 van de Awb – en dus ook artikel 8:51a – niet van toepassing is op de procedure als bedoeld in artikel 41a van de Wet Bopz.
Daarom kunnen de complicaties waarvoor de leden van D66 vrezen, zich niet voordoen. Toepassing van de door ons voorgestelde bestuurlijke lus is namelijk niet mogelijk in geschillen over de toepassing van de wet Bopz.
66. De suggestie van de leden van D66 maakt dat het instrument van de bestuurlijke lus minder flexibel wordt. Dit heeft twee relevante, en volgens ons niet hypothetische, risico’s. Ten eerste. De bestuursrechters die ernaar streven om een gebrekkig bestreden besluit reeds tijdens de beroepsprocedure door het bestuursorgaan te laten herstellen, vallen terug op de huidige informele praktijk zoals beschreven in de toelichting (Kamerstukken II 2007/08, 31 352, nr. 6, blz. 7).
Ten tweede. De bestuursrechters zijn überhaupt minder geneigd tot toepassing van wat voor bestuurlijke lus dan ook, en laten het aankomen op de traditionele «kale» vernietiging. Verbieden van de huidige informele praktijk heeft geen enkele zin, en verplichten tot toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb is niet aan de orde. En in zijn algemeenheid geldt: hoe ingewikkelder een regeling die voorziet in een nieuwe bevoegdheid, des te groter kans op het negeren ervan.
67. De invoering van de bestuurlijke lus heeft geen gevolgen voor de uitvoering van de Wet Bopz; zie het antwoord op vraag 65). In dit kader signaleren wij dat de bestuurlijke lus niet kan worden toegepast in geschillen waarop hoofdstuk 8 van de Awb niet van toepassing is (zoals bij de uitvoering van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften). Voor de uitvoering van belastingwetgeving geldt dat belastingrechters veel vaker dan andere bestuursrechters op de voet van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien, zodat toepassing van de bestuurlijke lus daar naar verwachting uitzondering zal blijven; zie het antwoord op vraag 30. Voor het overige merken wij op dat de bestuurlijke lus geen invloed heeft op de aard van de door het bestuursorganen te nemen besluiten, maar slechts voor de termijn waarbinnen deze besluiten moeten worden genomen. De gevolgen van invoering van de bestuurlijke lus voor de bijzondere wetgeving zijn dus nihil. Het wetsvoorstel kan wel enige consequenties voor de uitvoeringspraktijk hebben, maar deze consequenties lijken ons beperkt.
Nota van wijziging
In ARTIKEL I, onderdelen B en C, wordt in de artikelen 8:51a, eerste lid, 8:51b, eerste lid, 8:51c, onderdeel a, en 8:57, tweede lid, onderdeel a, de zinsnede «te herstellen» vervangen door: te herstellen of te laten herstellen.
Toelichting NvW
In het verslag van de vaste commissie van Justitie (Handelingen II 2008/09, 31 352, nr. 7, blz. 9) is gesignaleerd dat de formulering van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb niet uitdrukkelijk voorziet in een bevoegdheid die wij wél aan de bestuursrechter willen toekennen, namelijk: het bieden van herstel van een bevoegdheidsgebrek in een tussenuitspraak. Immers, als blijkt dat het bestreden besluit niet door het daartoe bevoegde bestuursorgaan is genomen, moet het gebrek worden hersteld door een ander bestuursorgaan dan het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen. In zo’n situatie moet het bestuursorgaan dat als (zich verwerende) partij aan een beroepsprocedure deelneemt, het gebrek dus laten herstellen.
Op basis van het vorenstaande is de redactie van de artikelen 8:51a, eerste lid, 8:51b, eerste lid, 8:51c, onderdeel a, en 8:57, tweede lid, onderdeel a, van de Awb aangepast, overeenkomstig onze toezegging in de nota naar aanleiding van het verslag (Handelingen II 2008/09, 31 352, nr. 8, p. 23–24). (Zie onderdeel A van de Nota van Wijziging.) Deze aanpassing op haar beurt noodzaakt tot wijziging van de voorgestelde artikelen 17, zesde lid, en 21, zesde lid, van de Beroepswet, de artikelen 19, zesde lid, en 22, zesde lid, van de wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie en de artikelen 36, zesde lid, en 39, zesde lid, van de Wet op de Raad van State. (Zie de onderdelen B tot en met D van de Nota van Wijziging.[…]
Voorlopig verslag I
Artikel 8:57, tweede en derde lid
In de toelichting op deze artikelleden wordt gesproken over de situatie dat de bestuursrechter na toepassing van de bestuurlijke lus, ook na afloop van de eerste zitting, «weer» over alle in hoofdstuk 8 omschreven onderzoeksbevoegdheden beschikt. Ook na sluiting van het onderzoek beschikt de bestuursrechter volgens de initiatiefnemers «weer» over alle in artikel 8:72 Awb genoemde uitspraakbevoegdheden. Kunnen de initiatiefnemers deze terminologie nader duiden? Doet de rechter in enige fase van de bestuurlijke lus afstand van bepaalde rechten of gaat het hier om het verband tussen rechterlijke bevoegdheden en de fase van behandeling van de zaak, zo is de vraag van de leden van de CDA-fractie.
Memorie van antwoord I
De leden van de fractie van het CDA vroegen waarom in de toelichting bij deze artikelleden wordt gesteld dat de rechter na toepassing van de bestuurlijke lus «weer» over alle in hoofdstuk 8 Awb omschreven onderzoeksbevoegdheden beschikt. Bij nader inzien is het woord «weer» inderdaad overbodig. Het is niet zo dat de rechter op enig moment zijn onderzoeksbevoegdheden verliest en die later weer terugkrijgt.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij wet van 20 december 2012, Stb. 2012, 682 (Wet aanpassing bestuursprocesrecht; kamerstukken 32 450)
[Eindtekst] In artikel 8:57 wordt «rechtbank» telkens vervangen door «bestuursrechter» en wordt «zij» vervangen door: hij.
Voorontwerp
In de artikelen 8:56, 8:57, 8:59 en 8:60 wordt “rechtbank” telkens vervangen door: bestuursrechter.
Voorstel van wet
In artikel 8:57 wordt “rechtbank” telkens vervangen door “bestuursrechter” en wordt “zij” vervangen door: hij.
Memorie van toelichting
Zie Memorie van toelichting bij artikel 8:55e.
Dit artikel is met ingang van 12 juni 2017 gewijzigd bij wet van 13 juli 2016, Stb. 2016, 288 (wetsvoorstel 34 059)
[Eindtekst] Artikel 8:57, eerste lid, komt als volgt te luiden:
- De bestuursrechter kan bepalen dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft indien geen van de partijen, nadat zij zijn gewezen op hun recht ter zitting te worden gehoord, binnen een door hem gestelde redelijke termijn heeft verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht.
(TK 2014/15, 34059, nr. 2) p. 32
Memorie van Toelichting
Deze wijziging strekt ertoe om de bestuursrechter de mogelijkheid te bieden de zogenoemde «antwoordkaartmethode» te hanteren (al dan niet in digitale vorm) indien hij geen gebruik wil maken van de mogelijkheid om de zaak vereenvoudigd af te doen, maar hij niettemin van oordeel is dat een zitting, indien partijen daar geen bezwaar tegen hebben, achterwege kan blijven. De bestuursrechter stelt in dat geval alle partijen in de gelegenheid om binnen een redelijke termijn te verklaren dat zij ter zitting willen worden gehoord. Daarbij worden partijen gewezen op het recht dat zij hebben op een zitting. Indien een partij niet binnen de gestelde (redelijke) termijn reageert wordt zij geacht toestemming te hebben gegeven voor het achterwege laten van de zitting. De zitting wordt gehouden indien een van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van de zitting. Deze werkwijze is naar het oordeel van de regering in overeenstemming met artikel 6 EVRM. Het in artikel 6 EVRM neergelegde recht op een «oral hearing» is namelijk niet absoluut (vgl. EHRM 23 november 2006, nr. 73053/01, AB 2007/51, Jussila t. Finland).
De onderhavige wijziging beoogt te regelen wat het gevolg kan zijn wanneer iemand niet reageert op het verzoek van de rechter om toestemming voor het achterwege laten van het onderzoek ter terechtzitting. Uit jurisprudentie volgt dat het de rechter thans niet is toegestaan om een mededeling te doen aan partijen dat een (nadere) zitting achterwege blijft tenzij partijen uitdrukkelijk aangeven te willen worden gehoord (CRvB 5 december 2000, RSV/ 2001/39). Deze jurisprudentie leidt ertoe dat er ook bij het uitblijven van reacties op het verzoek van de rechter om toestemming voor het achterwege laten van het onderzoek ter zitting, toch een zitting wordt georganiseerd. In de praktijk is gebleken dat partijen deze zittingen in veel gevallen niet bijwonen. Dit is, mede gelet op de kosten die zijn gemoeid met het organiseren van een onderzoek ter zitting, niet efficiënt. De wijziging van de artikelen 8:57 en 8:64 strekt ertoe het gevolg van het niet reageren op een verzoek om toestemming te wijzigen: als partijen niet aangeven te willen worden gehoord, kan de zitting achterwege blijven. Deze wijziging strookt met de opvatting van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens dat het mogelijk is dat impliciet afstand wordt gedaan van het recht op een mondelinge behandeling, als maar duidelijk is dat zulks bewust gebeurt. Zo overwoog het EHRM in de zaak Döry t. Zweden (nr. 28394/95): «The obligation under article 6 § 1 to hold a public hearing is not an absolute one. Thus, a hearing may be dispensed with if a party unequivocally waives his or her right thereto and there are no questions of public interest making a hearing necessary. A waiver can be done explicitely or tacitly, in the latter case for example by refraining from submitting or maintaining a request for a hearing (see among other autorities, Håkansson and Sturesson v. Sweden, judgment of 21 February 1990, Series A no. 171-A, p. 20, § 66; and Schuler-Zgraggen v. Switzerland, judgment of 24 June 1993, Series A no. 263, pp. 19–20, § 58).» Vlg. ook EHRM 17 mei 2011, NJ 2012/307 (Suhadoc/Slovenië). De «antwoordkaartmethode» bestaat sinds de inwerkingtreding van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht al voor bestuursorganen in de bezwaarschriftfase. De aanleiding om deze methode wettelijk te verankeren was dat het volgens vaste rechtspraak van zowel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als de Centrale Raad van Beroep niet was toegestaan om het recht om te worden gehoord afhankelijk te stellen van enige niet in de wet voorziene formaliteit, zelfs niet van het terugsturen van een antwoordwoordkaart (ABRS 3 maart 2004, AB 2004, 252 m.nt. NV, ABRS 8 juni 2005, AB 2005, 310 m.nt. NV en CRvB 4 juli 2003, JB 2003/268). Het gevolg hiervan was dat bestuursorganen ook voor belanghebbenden die niet op de uitnodiging om aan te geven of ze prijs stelden op een hoorzitting reageerden, een hoorzitting moesten organiseren, met het risico op onnodig tijdsverlies als vervolgens geen van de belanghebbenden kwam opdagen. Ook in (hoger) beroep is invoering van de «antwoordkaartmethode» wenselijk. De methode bevordert de efficiency doordat niet onnodig zittingen hoeven te worden georganiseerd.
Gezien het belang van een zitting voor partijen dient gewaarborgd te zijn dat het verzoek om toestemming partijen daadwerkelijk bereikt. In de gevallen waarin digitaal wordt geprocedeerd bereikt het verzoek partijen via «Mijn Zaak» of via een system-to-system-koppeling. Antwoorden geschiedt eveneens via die weg, waarbij geldt dat het antwoord tijdig is ontvangen als het voor het eind van de termijn via die weg is gegeven (artikel 8:36a, derde lid, juncto 6:9, eerste lid). In geval op papier wordt geprocedeerd, wordt het verzoek per aangetekende post verzonden (art. 8:37, eerste lid). Bij verzending per post geldt ook het tweede lid van artikel 6:9.
Als bij de voorbereiding van de uitspraak mocht blijken dat het onderzoek toch niet volledig is geweest en dat het onderzoek moet worden voortgezet, staat het de rechter niet vrij om zonder meer op basis van de toestemming die is gegeven op grondslag van de vóór de voortzetting van het onderzoek geproduceerde stukken de zaak buiten zitting af te doen. Een dergelijke wijze van afdoening is in die situatie eerst mogelijk indien partijen na kennisneming van de na de voortzetting van het onderzoek verschenen stukken te kennen hebben gegeven dat de eerder verleende toestemming van kracht blijft (CRvB 2 augustus 1994, AB 1995, 64).