De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 2013 ingevoegd bij wet van 20 december 2012, Stb. 2012, 682 (Wet aanpassing bestuursprocesrecht; kamerstukken 32 450)
VO Dit artikel was niet in het consultatievoorstel opgenomen.
Advies RvS
2. Het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht
a. Invoering van een relativiteitsvereiste compliceert het procesrecht verder; voor partijen en de bestuursrechter wordt het moeilijker om tot de kern van het geschil door te dringen. In de eerste plaats zijn er gevallen, waarin de geschonden rechtsnorm weliswaar de strekking heeft voor burgers een aanspraak te vestigen, maar het beschermingsbereik van deze norm niet duidelijk is. In andere gevallen doet zich de vraag voor of een bepaalde rechtsnorm de strekking heeft een aanspraak voor een burger te vestigen. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan door het bestuur vastgestelde beleidsregels of aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ook kan worden gedacht aan bepaalde procedurevoorschriften, zoals het in acht nemen van termijnen of het op voorgeschreven wijze bekendmaken van een besluit. De invoering van een relativiteitsvereiste zal aldus sterke juridiserende effecten voor de procedure hebben. Het bezwaar tegen invoering van dat vereiste klemt te meer, wanneer de norm, waarvan wordt aangevoerd dat zij geschonden is, strekt ter implementatie van Europees recht of zelf een rechtstreeks werkende regel van Europees recht betreft. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen is in hoogste instantie bevoegd te oordelen over het beschermingsbereik van zulke rechtsnormen. Bij zijn beoordeling zal het Hof groot gewicht toekennen aan het belang van de effectieve nakoming van regels van gemeenschapsrecht.
b. In het voorgestelde artikel 8:69a wordt bepaald dat de bestuursrechter de toetsing van het bestreden besluit aan een geschreven of ongeschreven rechtsregel achterwege laat, indien de rechtsregel niet strekt tot bescherming van degene die zich op schending van deze regel beroept. Dit betekent dat de bestuursrechter besluiten slechts toetst aan rechtsnormen die strekken tot bescherming van de belangen van de in beroep gekomen partij. Volgens de toelichting wordt hiermee benadrukt dat de bestuursrechtspraak primair strekt tot het verlenen van rechtsbescherming, dat wil zeggen het beschermen van specifieke belangen van individuen tegen inbreuken zonder wettelijke grondslag. Het huidige bestuursprocesrecht zou handhaving van het objectieve recht te zeer vooropstellen.
Het bestuursprocesrecht heeft zich sinds de inwerkingtreding van de Awb echter ontwikkeld tot een primair op geschilbeslechting gericht stelsel met een sterke rol voor partijen. Slechts degene, wiens belang rechtstreeks door het besluit wordt getroffen, kan dat besluit ter toetsing aan de bestuursrechter voorleggen en de omvang van het geschil wordt in beginsel bepaald door de gronden die de insteller van het beroep aanvoert. Daarmee is afstand genomen van de handhaving van het objectieve recht als zelfstandige of primaire functie van het bestuursprocesrecht. Gelet hierop, doet de toelichting geen recht aan de huidige stand van het bestuursprocesrecht. De Raad adviseert haar aan te passen, omdat zij misverstand kan wekken.
c. Als belangrijkste argument voor invoering van een relativiteitsvereiste vermeldt de toelichting dat belanghebbenden thans een beroep kunnen doen op rechtsregels die niet beogen hun belangen te beschermen en dit leidt tot oneigenlijk gebruik van beroepsprocedures. Daar kan de opvatting tegenover worden gesteld dat degene die nadeel ondervindt van een besluit dat in strijd met het recht genomen is, daartegen in beginsel moet kunnen opkomen, ongeacht de betrokkenheid van de geschonden rechtsnorm op zijn eigen belang of rechtspositie.[1] De vraag, wanneer gebruik van beroepsprocedures oneigenlijk is, kan met andere woorden verschillend worden beantwoord. Bestuursorganen behoren rechtmatige besluiten te nemen. Dat iemand, wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken, geen aanspraak heeft op een in alle opzichten rechtmatig besluit, is daarom niet vanzelfsprekend. In elk geval betekent de invoering van de voorgestelde relativiteitseis een breuk met tot dusverre in het bestuursprocesrecht algemeen aanvaarde uitgangspunten. De Raad mist in de toelichting een bezinning op de gevolgen van deze keuze voor de aard en het karakter van het bestuursprocesrecht. Hij adviseert de toelichting daarmee aan te vullen.
d. Volgens de toelichting doet het ontbreken van een relativiteitsvereiste zich momenteel gevoelen bij de rechtbanken bij 1 op de 250 zaken en bij de Afdeling bestuursrechtspraak bij 1 op de 15 zaken. Volgens de toelichting is dit beperkte aantal geen reden om het probleem te negeren, omdat “voorkomen moet worden dat de bestuursrechter een besluit dat de realisering van een project met maatschappelijke betekenis mogelijk maakt, moet vernietigen wegens strijd met een wettelijk voorschrift dat niet gesteld is om de belangen van de eisende partij te behartigen.”
Echter de voorgestelde relativiteitseis maakt, evenmin als de overige regels van het bestuursprocesrecht, geen onderscheid naar het soort besluit. Bovendien zullen tegen de aldus omschreven besluiten, gegeven de aard van de daarbij in aanmerking te nemen belangen, vaak organisaties opkomen die een algemeen of collectief belang behartigen. Het stellen van een relativiteitseis leidt in die gevallen niet tot een beperking van de aan te voeren gronden. De Raad adviseert de toelichting in het licht van het voorgaande aan te passen.
e. In de toelichting wordt niet uiteengezet, hoe de rechter de relativiteitseis van artikel 8:69a dient toe te passen. Zo worden in het onderzoek, waarnaar in de toelichting wordt verwezen, op zichzelf al twee varianten vermeld: de ruime en de strikte. De keuze voor de ene of de andere variant maakt aanmerkelijk verschil. Daarnaast is uit het privaatrecht de zogenaamde “correctie-Langemeijer” bekend. Deze komt er op neer dat een handelen in strijd met overheidsvoorschriften wel onrechtmatig kan zijn jegens iemand, wiens belangen niet door de geschonden voorschriften worden beschermd, als die persoon aan het ongeschreven recht aanspraak op naleving van die voorschriften kan ontlenen. De Raad adviseert in de toelichting in dit licht nader op de strekking en reikwijdte van de voorgestelde bepaling in te gaan.
f. De Raad acht, gelet op het voorgaande, onvoldoende aangetoond dat de voorgestelde invoering van een relativiteitsvereiste een evenredige en effectieve oplossing van het in de toelichting geschetste probleem is. Hij adviseert het voorgestelde artikel 8:69a te heroverwegen. Daarbij kan worden bezien of aan het probleem waarvoor de invoering van een relativiteitsvereiste een oplossing beoogt te bieden, kan worden tegemoetgekomen door een lichter en voor de rechtspraktijk gemakkelijker te hanteren middel. Te denken valt aan een bepaling dat een derdebelanghebbende in beroep slechts de schending van rechtsregels kan aanvoeren, voor zover die regels niet specifiek het belang van een andere belanghebbende (met name: de geadresseerde van het besluit) beschermen.
Nader rapport
2a, 2c en 2f. In de toelichting is uitgebreid aandacht besteed aan de voor- en nadelen van de relativiteitsregel, met inbegrip van de beperkingen die voortvloeien uit internationaal en Europees recht. De nadelen zijn derhalve onder ogen gezien.
Niettemin bestaat naar de overtuiging van de regering behoefte aan een regel die uitdrukkelijk buiten twijfel stelt dat het in het hedendaagse bestuursprocesrecht behoort te gaan om materiële bescherming van de belangen van appellant. Met de Awb is afscheid genomen van handhaving van het objectieve recht als zelfstandige doelstelling van het bestuursprocesrecht. Het accent is meer komen te liggen op rechtsbescherming en geschilbeslechting. Invoering van een relativiteitsvereiste past in deze ontwikkeling.
Het bezwaar dat invoering van een relativiteitsvereiste leidt tot juridisering en complicering van de beroepsprocedure overtuigt ons onvoldoende. Natuurlijk roept het vereiste nieuwe rechtsvragen op, maar dat is bij nieuwe wetgeving altijd het geval. Dit kan nooit een reden zijn om maatschappelijk gewenste veranderingen dan maar achterwege te laten, want dan zou het recht snel verouderen en maatschappelijk draagvlak verliezen. De problematiek van het relativiteitsvereiste speelt voorts maar in betrekkelijk gering deel van de zaken. Ook zal de rechter bij de beantwoording van de nieuwe rechtsvragen mede kunnen steunen op een inmiddels vrij omvangrijke literatuur over het relativiteitsvereiste. Tenslotte zal naar verwachting betrekkelijk snel duidelijkheid ontstaan over het beschermingsbereik van de belangrijkste bestuursrechtelijke normen; de ervaring die binnenkort zal worden opgedaan met de toepassing van het relativiteitsvereiste in de Crisis- en herstelwet zal daar aan bijdragen.
Niettemin is er voor gekozen om, in navolging van de Crisis- en herstelwet, het vereiste in die zin af te zwakken, dat de bestuursrechter slechts van vernietiging moet afzien indien de geschonden norm kennelijk niet strekt tot de bescherming van de belangen van degene die hem inroept. Ook overigens is de formulering van het vereiste in de wettekst in overeenstemming gebracht met die in artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet. Gelet op de opmerkingen van de Raad is de toelichting nog op enige punten aangevuld. Daarbij is onder meer ingegaan op het beschermingsbereik van procedureregels en de zogenaamde “correctie-Langemeijer”.
Het door de Raad onder punt 2f voorgestelde alternatief voor een relativiteitsvereiste, namelijk een regel die slechts uitsluit dat een derde-belanghebbende een beroep doet op normen die
specifiek ter bescherming van een ander dienen, is overwogen, maar niet overgenomen. Hoewel dit alternatief dicht in de buurt komt van het voorgestelde relativiteitsvereiste in de “kennelijk”-variant, gaat het naar het oordeel van de regering net niet ver genoeg, terwijl het nauwelijks minder vragen oproept. Ook in de variant van de Raad moet immers in voorkomende gevallen de vraag worden beantwoord, welke belangen de ingeroepen norm precies beoogt te beschermen.
2b. De desbetreffende passage in de toelichting is genuanceerd.
2d. De relativiteitsregel geldt inderdaad voor alle soorten besluiten. In de praktijk zal zij vooral van belang zijn voor besluiten op het terrein van het omgevingsrecht in ruime zin. Anders dan de Raad suggereert, kan het relativiteitsvereiste ook bij een beroep van een algemeen-belang-organisatie wel degelijk leiden tot een beperking van de aan te voeren gronden. Een organisatie die zich de bescherming van het fysieke leefmilieu ten doel stelt, zal zich bijvoorbeeld niet meer kunnen beroepen op normen die uitsluitend het belang van het dierenwelzijn beogen te beschermen.
2e. In paragraaf III.7 van het algemeen deel van de toelichting is aangegeven dat gekozen is voor de strikte variant. In de artikelsgewijze toelichting is dit geïllustreerd met behulp van een aantal casusposities. Daarbij is ook ingegaan op de zogenaamde “correctie-Langemeijer”. Aldus biedt de toelichting voldoende handvatten voor de rechtspraktijk.
Voorstel van wet
Na artikel 8:69 wordt een artikel ingevoegd, luidende:
Artikel 8:69a
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Memorie van toelichting
7. Het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht (artikel 8:69a)
7.1 Het probleem en het debat daarover
In het privaatrecht verplicht een onrechtmatige daad slechts tot vergoeding van de daardoor veroorzaakte schade, indien de geschonden rechtsnorm strekt tot bescherming van eiser tegen schade zoals hij die heeft geleden (art. 6:163 BW). Deze regel wordt ook wel aangeduid als het relativiteits- of Schutznormvereiste.
Het bestuursrecht kent geen relativiteitsregel. Weliswaar kan slechts beroep worden ingesteld door degene wiens belang rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken (artikel 8:1, eerste lid, juncto artikel 1:2, eerste lid), maar dit is slechts een toegangsdrempel. Hierbij komt nog dat het begrip “belang” hier feitelijk moet worden opgevat. Een te verwachten feitelijke benadeling als gevolg van (de effectuering van) het bestreden besluit is voldoende om de eisende partij aan te merken als belanghebbende. Deze benadering werd reeds vóór de inwerkingtreding van de Awb gevolgd door de bestuursrechtspraak; de Awb-wetgever heeft deze benadering aanvankelijk nadrukkelijk omarmd.[2] In het verlengde hiervan geldt, volgens vaste jurisprudentie, dat een belanghebbende zich mag beroepen op elke rechtsregel waarmee het bestreden besluit volgens hem in strijd komt.
Een en ander betekent dat geen verband hoeft bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke (of: achterliggende) reden om een besluit in rechte aan te vechten, en dus ook dat de bestuursrechter soms een besluit moet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die niet strekt tot bescherming van een belang waarin de eisende partij feitelijk dreigt te worden geschaad. Denk hierbij onder meer aan de bewoners van een villawijk die zich verzetten tegen een besluit tot vestiging van een woonwagenkamp in de directe omgeving van deze wijk, met het argument dat de woonwagenbewoners teveel geluidsoverlast ondervinden van een nabijgelegen zwembad of spoorlijn.[3] Een ander illustratief voorbeeld betreft de ondernemer die opkomt tegen de bouwvergunning voor realisering van een supermarkt uit vrees voor daling van zijn omzet/winst, met het argument dat realisering van het bouwplan leidt tot verslechtering van de luchtkwaliteit ter plaatse.[4]
De ooit gemaakte keuze om in het geheel geen relativiteitsregel te formuleren, roept de vraag op of[5] rechtsbescherming mede is bedoeld voor toetsing van besluiten aan rechtsregels die niet zijn geschreven voor degene die zich erop beroept, met andere woorden: of het gevaar van oneigenlijk gebruik van beroepsprocedures dreigt. Over deze vraag is de laatste jaren in de rechtsgeleerde literatuur een uitvoerig debat gevoerd. Daarin hebben sommigen genoemde vraag bevestigend beantwoord, anderen[6] ontkennend. De voorstanders van invoering van een relativiteitsvereiste wijzen erop dat de moderne bestuursrechtspraak niet zozeer strekt tot toezicht op rechtmatigheid van overheidshandelen, maar veeleer tot rechtsbescherming van individuen; verwezen zij naar paragraaf III.1 van deze toelichting. De tegenstanders brengen hiertegen in dat een ieder wiens belang feitelijk rechtstreeks bij een besluit is betrokken, aanspraak maakt op een in alle opzichten rechtmatig besluit. In hun visie behoeven de villabewoners uit het zojuist aangehaalde voorbeeld niet te dulden dat bijvoorbeeld hun woningen in waarde verminderen door een onrechtmatig besluit, ook niet als deze onrechtmatigheid slechts schuilt in de schending van een voorschrift dat niet strekt tot bescherming van de vermogensbelangen van de villabewoners.
Het zojuist beschreven debat heeft ertoe geleid dat mijn ambtsvoorgangers onderzoek hebben laten verrichten naar de voor- en nadelen van invoering van een relativiteitsvereiste in het bestuursprocesrecht.[7] Dit onderzoek heeft geresulteerd in een rapport van De Poorter, De Waard, Marseille en Zomer (hierna: “De Poorter c.s. 2004”).[8] Dit rapport is aan de Tweede Kamer aangeboden.[9] Vervolgens is aan de Commissie Wetgeving algemene regels van bestuursrecht gevraagd (a) te adviseren over de vraag of invoering van een relativiteitsvereiste in enigerlei vorm wenselijk is, (b) indien invoering wenselijk wordt geacht, daarvoor op de gebruikelijke wijze een voorontwerp uit te brengen. Naar aanleiding van deze adviesaanvraag heeft de Commissie enkele malen beraadslaagd. Uiteindelijk is gebleken dat binnen de Commissie geen overeenstemming kan worden bereikt over de vraag of ook in het bestuursrecht een relativiteitsvereiste zou moeten gelden. Daarom is afgezien van het uitbrengen van een voorontwerp.[10]
Eind 2007 heeft de Tweede Kamer de regering gevraagd om een voorstel voor het relativiteitsvereiste.[11] Naar aanleiding daarvan heeft het kabinet aangekondigd dat een dergelijk voorstel zou worden opgenomen in het onderhavige wetsvoorstel.[12] Vooruitlopend daarop is inmiddels een relativiteitsvereiste opgenomen in artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet, voor zaken op het door die wet bestreken deelterrein van het bestuursrecht.
7.2 De omvang van het probleem
Uit onderzoek blijkt dat de problematiek zich in de praktijk voornamelijk manifesteert bij beroepen tegen besluiten die zijn gericht tot een ander dan de eisende partij. Anders gezegd: de geadresseerden van het bestreden besluit verwijzen zelden naar normen die niet (mede) strekken tot bescherming van hun belangen. Dit is een belangrijke constatering, aangezien een groot deel van het werk van de bestuursrechters bestaat uit beslechting van tweepartijengeschillen (met name op het gebied van belastingheffing, sociale zekerheid, toelating van vreemdelingen), waarin besluiten worden getoetst die zijn gericht aan de personen die daartegen beroep hebben ingesteld.
Van de bestuursrechters zijn het vooral de rechtbanken en de ABRS die zich bezighouden met de beslechting van meerpartijengeschillen; deze komen vooral, maar niet uitsluitend, op het gebied van het omgevingsrecht veel voor. Het gaat dan om beroepen van omwonenden, belangenorganisaties en concurrenten e.d.. De Poorter c.s. 2004 concluderen dat omwonenden en belangenorganisaties zich in de meeste gevallen beroepen op rechtsregels die (mede) strekken tot bescherming van hun belangen. Voor concurrenten lijkt dit echter anders te liggen. Dit rechtvaardigt het vermoeden dat – zeker procentueel gezien – slechts in een gering aantal beroepszaken sprake is van een “relativiteitsprobleem”. Kwantitatief onderzoek bevestigt deze veronderstelling. Volgens een ruwe schatting speelt het “relativiteitsprobleem” voor de rechtbanken momenteel bij 1 op de 250 zaken, en bij de Afdeling bestuursrechtspraak bij 1 op de 15 zaken.
Dit vermoeden is echter geen reden om het “relativiteitsprobleem” te negeren of te bagatelliseren. De procedures waarin dit probleem kan spelen, hebben namelijk vaak betrekking op besluiten met aanzienlijke economische of maatschappelijke gevolgen voor veel mensen en bedrijven. Het gaat bovendien vaak om zaken die in de media aandacht krijgen en daardoor van relatief grote invloed zijn op het maatschappelijk draagvlak voor het bestuursrecht. Vanuit deze invalshoek bestaat voldoende aanleiding tot het zoeken naar een mogelijkheid om te voorkomen dat de bestuursrechter moet overgaan tot vernietiging van een besluit dat de realisering van een project met grote maatschappelijke betekenis mogelijk maakt, wegens strijd met een wettelijk voorschrift dat niet is geschreven om de belangen van de eisende partij te behartigen en te beschermen.
Dit past in het streven naar een slagvaardiger bestuursprocesrecht, waarin geschillen vaker definitief worden beslecht. Het tegenargument dat een burger onder alle omstandigheden recht heeft op een in alle opzichten rechtmatig besluit, spreekt ondergetekende niet aan. Natuurlijk behoort het bestuur zich altijd aan het recht te houden, maar daaruit volgt niet dat iedere feitelijk belanghebbende bij iedere rechtsschending altijd aanspraak heeft op vernietiging van het besluit door de rechter. Er zijn ook andere middelen om de rechtmatigheid van het bestuur te bewaken, zoals bestuurlijk toezicht. Rechtsbescherming door de rechter behoort gewaarborgd te zijn voor wie (beweerdelijk) in zijn rechtspositie is aangetast, maar niet iedere schending van een rechtsregel is automatisch een aantasting van de rechtspositie van iedere belanghebbende.
7.3 De voorgestelde wijziging
De formulering van het voorgestelde artikel 8:69a is zakelijk gelijk aan die van artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet. Daaruit en uit de keuze voor artikel 8:69a kan worden afgeleid dat gekozen is voor een relativieteitsvereiste dat niet werkt als een ontvankelijkheidsdrempel, maar slechts als een middel dat, nadat appellant als belanghebbende is aangemerkt, de toetsing door de rechter kan beperken.
Voorts is gekozen voor een variant van het relativiteitsvereiste die “strikt” is in die zin, dat de bestuursrechter zo nodig moet vaststellen wat het beschermingsbereik is van de norm die (beweerdelijk) geschonden is en niet slechts wat het globale doel is van het regelcomplex waartoe de norm behoort. Zo komt de meer principiële gedachte achter het relativiteitsvereiste het beste tot uitdrukking.
Anderzijds is er, net als in de Crisis- en herstelwet, voor gekozen te bepalen dat de bestuursrechter slechts van vernietiging kan en moet afzien, indien de geschonden rechtsnorm kennelijk – dat wil zeggen: evident – niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich er op beroept. Dit komt tegemoet aan het bezwaar dat het soms niet eenvoudig is om het beschermingsbereik van een norm vast te stellen en dat een relativiteitsvereiste daarom veel extra werk voor de rechter zou meebrengen. Het voorkomt ook dat bij normen van Europese oorsprong regelmatig prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie moeten worden gesteld, hetgeen een aanzienlijke vertraging van de procedure kan meebrengen. In deze variant zal het relativiteitsvereiste naar verwachting slechts een bescheiden extra werklast voor de rechter met zich brengen. Bovendien zal op het tijdstip van inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel de nodige jurisprudentie over de Crisis- en herstelwet beschikbaar zijn, waarin het beschermingsbereik van een aantal belangrijke bestuursrechtelijke normen reeds is uitgekristalliseerd. Er is voorts voor gekozen om het relativiteitsvereiste slechts in te voeren voor de fase van het beroep bij de rechter, en niet ook voor de fase van het bezwaar. Beslissen op bezwaar heeft een wezenlijk ander karakter dan rechtspraak. Tijdens de bezwaarfase ligt de nadruk niet slechts op rechtsbescherming van belanghebbenden, maar ook op kwaliteitsverhoging van besluitvorming Het gaat niet alleen om onderzoek naar geschonden individuele belangen (rechtmatigheidstoetsing “ex tunc”), maar ook om onderzoek naar aspecten die nog niet bij de eerdere belangenafweging waren betrokken (volledige heroverweging “ex nunc”). Beslissen op bezwaar is een vorm van bestuur, en niet van rechtspraak. Daarom mag het bestuursorgaan zich in de beslissing op bezwaar niet beperken tot het bespreken van de bezwaargronden; het moet in volle omvang bezien of het primaire besluit nog steeds juridisch houdbaar en beleidsmatig wenselijk is.[13] In het zojuist beschreven stelsel past geen relativiteitsregel, want in dat geval kan van een volledige heroverweging geen sprake zijn. Bovendien zou het ongerijmd zijn om het bestuursorgaan enerzijds te verplichten tot het onderzoeken van aspecten die niet met zoveel woorden door de bezwaarmaker zijn aangeroerd, maar anderzijds te verbieden om daarbij bepaalde rechtsregels – die de belangen van de bezwaarmaker niet beogen te beschermen – buiten beschouwing te laten. Bij dit alles komt nog dat de bezwaarschriftprocedure een belangrijk instrument is om de gemaakte bestuurlijke keuze te verduidelijken, om daarvoor een zo breed mogelijk draagvlak te creëren en om indien enigszins mogelijk te streven naar een minnelijke oplossing.[14] Deze filterfunctie – en daarmee de toegevoegde waarde van de bezwaarschriftprocedure – komt onder druk te staan als het bestuursorgaan wordt belast met juridische debatten over de vraag of een bepaald argument bij de heroverweging van het primaire besluit mogen worden betrokken.[15]
7.5 Europees en internationaal recht
7.5.1 Europees recht
Diverse schrijvers betwijfelen[16] of – en sommige betwisten[17] zelfs dat – het relativiteitsvereiste zich verdraagt met het recht van de Europese Unie, in het bijzonder met de daaruit voortvloeiende eis van een effectieve rechtsbescherming. Ook bij de parlementaire behandeling van de Crisis- en herstelwet is daarover uitvoerig gediscussieerd.
Naar mijn oordeel komt de invoering van een relativiteitsvereiste op zichzelf niet in strijd met[18] het Europees recht. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat veel Europeesrechtelijke bepalingen een ruim toepassingsbereik hebben, met andere woorden: strekken tot bescherming van een groot aantalbelangen althans de belangen van een omvangrijke groep (rechts)personen. Deze redenering[19] correspondeert met de uitleg die door R.J.G.M. Widdershoven[20] en A.J.C. de Moor-van Vugt[21] is gegeven aan jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie (HvJEU). Het relativiteitsvereiste als zodanig kan op Europeesrechtelijke normen worden toegepast, mits met inachtneming van het vaak ruime beschermingsbereik van deze normen.
7.5.2 Verdrag van Århus
Naar het oordeel van ondergetekende staat invoering van een relativiteitsregel evenmin op gespannen voet met het Verdrag van Århus (Trb. 1998, 289 (Engels/Frans); Nederlandse vertaling in Trb. 2001, 73), hierna ook wel aan te duiden als “het Verdrag”. Artikel 9, tweede lid, Verdrag eist – kort gezegd – dat “leden van het betrokken publiek” met voldoende belang desgewenst toegang krijgen tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter die de materiële en formele rechtmatigheid van “enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van artikel 6” kan toetsen. Artikel 6 bevat het recht op inspraak bij de totstandkoming van besluiten, zoals vergunningen, over het al dan niet toestaan van bepaalde activiteiten.
Aan deze algemene eis voldoet het Nederlandse bestuursprocesrecht. Het is immers voor belanghebbenden mogelijk om beroep (bij de rechtbank of de ABRS) in te stellen tegen besluiten met invloed op het milieu. Het Verdrag bevat geen bepaling die uitdrukkelijk verplicht tot het treffen van maatregelen die de rechter in staat stelt om per definitie alle door een eiser geponeerde stellingen te bespreken (De Poorter c.s. 2004, blz. 91). Een dergelijke vergaande verplichting evenmin af te leiden uit de “Implementation guide” bij en de strekking van het Verdrag. Wel wordt erkend dat het Verdrag van Århus berust op de veronderstelling dat voor een effectieve handhaving van het objectieve milieurecht een vrij ruime toegang tot de bestuursrechter noodzakelijk is. Het Verdrag noopt er dus wel toe om veiligheidshalve het beschermingsbereik van milieuvoorschriften niet al te beperkt op te vatten. In zoverre zij verwezen naar hetgeen zojuist over de reikwijdte van Europeesrechtelijke bepalingen is gesteld. Er is echter geen reden om aan te nemen dat het Verdrag zich in algemene zin tegen invoering van een relativiteitsvereiste verzet.[22]
YYY (artikel 8:69a)
Hiervoor – in paragraaf III.7 van het algemeen deel van deze toelichting – is reeds aangegeven dat en waarom is gekozen voor invoering van een relativiteitsregel in het bestuursprocesrecht. Dit noodzaakt tot het maken van een keuze tussen drie door De Poorter c.s.[23] onderscheiden varianten, namelijk (1) de ruime relativiteitsregel, (2) de strikte relativiteitsregel en (3) het verbod om zich te beroepen op contraire belangen.
De ruime relativiteitsregel. In deze leer kan een belanghebbende een besluit slechts in rechte aanvechten als de regeling waarop het bestreden besluit berust, mede strekt tot bescherming van de belangen van de eisende partij. Hier moet de bestuursrechter de vraag welke belangen worden beschermd, dus beantwoorden aan de hand van het globale doel van de regeling als geheel.
De strikte relativiteitsregel. In deze leer kan een belanghebbende een besluit slechts in rechte aanvechten als het concrete voorschrift dat volgens de eisende partij is geschonden, mede strekt tot bescherming van de belangen van de eisende partij. Hier moet de bestuursrechter de vraag welke belangen worden beschermd, niet op het niveau van de regeling als geheel, maar per afzonderlijk voorschrift beantwoorden.
Een verbod om zich te beroepen op contraire belangen. In de leer van de contraire belangen wordt een belanghebbende in vergelijking met de heersende leer, slechts in zoverre beperkt in hetgeen hij kan aanvoeren, dat hij geen schendingen aan de orde kan stellen van normen die specifiek het – aan het belang van appellant tegengestelde – belang van anderen beschermen. In deze opvatting zou de concurrent dus nog steeds kunnen klagen over verslechtering van de luchtkwaliteit, maar de villabewoner niet meer over de geluidsoverlast voor de woonwagenbewoners.
In artikel 8:69a is gekozen voor een strikte relativiteitsregel omdat dit het meest recht doet aan de principiële gedachte achter het relativiteitsvereiste. Bovendien is de strikte variant enerzijds effectiever dan het verbod om zich te beroepen op contraire belangen, en biedt zij anderzijds meer mogelijkheden tot maatwerk dan de ruime relativiteitsregel. De formulering biedt voldoende ruimte om rekening te houden met het soms ruime beschermingsbereik van normen van Europese oorsprong en aldus strijd met het Europese recht of het Verdrag van Århus te voorkomen.
Voorts is, zoals reeds in paragraaf III.7 van het algemeen deel van deze toelichting is uiteengezet, in navolging van artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet gekozen voor een variant, waarin de bestuursrechter slechts van vernietiging kan en moet afzien indien de geschonden norm kennelijk – dus: evident – niet strekt tot bescherming van de belangen van de degene die de norm inroept. De voorgestelde bepaling is imperatief geformuleerd. Beantwoording van de vraag of een bepaald wettelijk voorschrift strekt tot bescherming van degene zich op dat voorschrift beroept, heeft immers invloed op de omvang van het geschil, een aspect van openbare orde waaraan de bestuursrechter ambtshalve aandacht behoort te besteden. Bovendien zout een facultatieve formulering – de bestuursrechter kan toetsing van het bestreden besluit aan een geschreven of ongeschreven rechtsregel achterwege laten – het gevaar van rechtsongelijkheid meebrengen, en daarmee het risico van extra hoger beroepen over de vraag of de bestuursrechter artikel 8:69a redelijkerwijs had mogen of juist moeten toepassen.
Het vorenstaande leidt tot de vraag welk effect de voorgestelde relativiteitsregel feitelijk zal hebben, c.q. in welke mate het voorgestelde artikel 8:69a daadwerkelijk invloed op de beoordeling van beroepen en de toetsing van bestreden besluiten zal krijgen. Enkele voorbeelden kunnen dit verduidelijken.
Eerste voorbeeld: de bewoners van een villawijk die zich verzetten tegen een besluit tot vestiging van een woonwagenkamp in de directe omgeving van deze wijk, met het argument dat de woonwagenbewoners teveel geluidsoverlast ondervinden van een nabijgelegen zwembad of spoorlijn (vgl. ABRS 19 maart 2003, AB 2003, 191 m.nt. deG). Het argument van de bewoners van de villawijk is te herleiden tot de stelling dat het bestreden besluit in strijd komt met de Wet geluidhinder. De bestuursrechter mag deze stelling niet betrekken bij de beoordeling van het beroep en de toetsing van het bestreden besluit, omdat de Wet geluidhinder in dit concrete geval slechts het belang van de woonwagenbewoners beoogt te beschermen.
Artikel 8:69a mag echter niet aan de bewoners van de villawijk worden tegengeworpen als deze betogen dat de geluidsoverlast in en rond hun eigen woningen zal toenemen door de geplande vestiging van het woonwagenkamp. In dat geval strekt de Wet geluidhinder namelijk wél tot bescherming van de belangen van de bewoners van de villawijk.
Tweede voorbeeld: de ondernemer die opkomt tegen de ontheffing van het ter plaatse geldende bestemmingsplan de bouwvergunning voor realisering van een supermarkt uit vrees voor daling van zijn omzet/winst, met het argument dat realisering van het bouwplan leidt tot verslechtering van de luchtkwaliteit ter plaatse (vergelijk ABRS 5 april 2006, AB 2006, 183, m.nt. A.G.A. Nijmeijer onder AB 2006, 184). Het argument van de ondernemer is te herleiden tot de stelling dat de bestreden vrijstelling in strijd komt met de eisen die de Wet milieubeheer en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving stellen. De bestuursrechter mag deze stelling niet betrekken bij de beoordeling van het beroep en de toetsing van het bestreden besluit, omdat de Wet milieubeheer slechts de belangen beschermt van degenen die wonen in de directe nabijheid van de geplande supermarkt.
Artikel 8:69a mag echter niet aan de ondernemer worden tegengeworpen als deze zijn winkel in de directe nabijheid van de geplande supermarkt exploiteert en boven zijn winkel woont. In
dat geval strekt de Wet milieubeheer namelijk ook tot bescherming van het belang van de ondernemer in diens hoedanigheid van omwonende.
Derde voorbeeld. A vraagt en krijgt een bouwvergunning voor de realisering van een trap in zijn woning die noodzaakt tot aanpassing van de draagconstructie. Buurman B en buurvrouw C maken tevergeefs bezwaar; de bouwvergunning blijft na heroverweging in stand. Zowel B als C stellen tegen het besluit op bezwaar beroep in bij de rechtbank.
B stelt dat de vormgeving van trap niet voldoet aan de eisen die artikel 2.33, eerste lid, Bouwbesluit 2003 stelt. Dit artikel strekt echter slechts tot bescherming van de veiligheid van degenen die regelmatig verblijven in het gebouw waar de trap is beoogd, en niet tevens tot behartiging van de belangen van omwonenden die vrezen voor overlast wegens bouwwerkzaamheden. Daarom mag de rechtbank de stelling van B niet betrekken bij de toetsing van het besluit op bezwaar inzake de gewraakte bouwvergunning.
C stelt dat de inpandige verbouwing de brandwerende voorzieningen aantast en aldus leidt tot strijd met artikel 2.12, eerste lid, Bouwbesluit 2003. Dit artikel strekt tot bescherming van de veiligheid van zowel degenen die regelmatig verblijven in het gebouw waar de trap is beoogd als de omwonenden. Daarom moet de rechtbank de stelling C wél betrekken bij de toetsing van het besluit op bezwaar inzake de gewraakte bouwvergunning.
Enige andere voorbeelden: Een concurrent kan zich niet beroepen op welstandsbepalingen.
Een milieuorganisatie kan zich, agerend tegen de uitbreiding van een luchthaven, niet beroepen op de staatssteunregels van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Een bouwmarkt kan zich niet beroepen op de normen voor luchtkwaliteit om de vestiging van een concurrent tegen te houden.
Twee aspecten verdienen nog kort de aandacht. Ten eerste het beschermingsbereik van procedurele normen. In beginsel geldt het relativiteitsvereiste evenzeer voor procedurele normen als voor materiële. Dit laat zich illustreren aan de hand van het voorbeeld van de hoorplicht van de artikelen 4:7 en 4:8 Awb. Een belanghebbende die ten onrechte niet is gehoord, kan zich daar uiteraard op beroepen, want in zoverre beschermt de hoorplicht evident mede zijn belangen. Maar hij kan zich er niet op beroepen dat een andere belanghebbende ten onrechte niet is gehoord.
Ten tweede kent het privaatrecht in het kader van het relativiteitsvereiste de zogenaamde correctie-Langemeijer. Deze houdt kort gezegd in dat een handeling die in strijd is met een geschreven rechtsregel die niet de belangen van eiser beschermt, tevens in strijd kan zijn met een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm die wél de belangen van eiser beschermt. Zij is door de Hoge Raad toegepast in het bekende Tandartsen-arrest.[24] De Afdeling bestuursrechtspraak heeft onlangs een variant toegepast in de zaak van de Amelandse benzinepompen.[25] In die zaak kon een concurrent zich weliswaar niet rechtstreeks beroepen op schending van het bestemmingsplan, maar wel op de rechtszekerheid die hij aan dat plan moest kunnen ontlenen. Dit betrof echter een schadevergoedingszaak; de onrechtmatigheid van de verleende bouwvergunning stond al vast. In de context van een vernietigingsberoep lijkt de ruimte voor een dergelijke correctie beperkter. Ieder wettelijk voorschrift beoogt per definitie mede de rechtszekerheid te dienen, maar het kan niet zo zijn dat het relativiteitsvereiste langs deze weg goeddeels van zijn werking zou kunnen worden beroofd. Het gaat er om wiens rechtszekerheid het voorschrift dient en welke concrete verwachtingen een belanghebbende daaraan mocht ontlenen.
Verslag
De leden van de VVD-fractie lezen in het advies van de Raad van State en het nader rapport dat de problematiek van het relativiteitsvereiste maar in een betrekkelijk gering deel van de zaken een rol speelt. Graag vernemen deze leden om hoeveel zaken het gaat.
De leden van de PvdA-fractie hebben kennisgenomen van het voornemen om het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht op te nemen. Deze leden zijn tevens op de hoogte van de discussie die al vele jaren over dit onderwerp wordt gevoerd. Relatief recentelijk werd het relativiteitsvereiste nog in het kader van de Crisis- en herstelwet besproken. Hoewel ook voornoemde leden voorstander zijn van een voorspoedige procedures in het bestuursrecht, zeker als dat gebeurt in het kader van meer spoedeisende besluiten zoals besluiten die voortvloeiden uit de Crisis- en herstelwet, zijn zij er nog niet van overtuigd dat het opnemen van het relativiteitsvereiste de juiste oplossing is. Door definitieve invoering van het relativiteitsvereiste wordt klagen over schending van zaken van algemeen belang door private klagers die daar geen direct belang bij hebben bemoeilijkt. In hoeverre beperkt dat de bescherming van de burger tegen de overheid? Zijn er belangen zonder direct belanghebbenden? Zo ja, wat voor besluiten betreft dit?
De aan het woord zijnde leden vragen in hoeverre met het opnemen van het relativiteitsvereiste in de Awb de drempel voor individuele burgers dan wel maatschappelijke organisaties om tegen een besluit op te komen wordt beperkt. Deelt u de mening dat de bemoeienis van deze burgers of organisaties er ook toe bijdraagt dat de kwaliteit van besluitvorming wordt verbeterd?
Voornoemde leden lezen in de memorie van toelichting dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel er genoeg jurisprudentie over de Crisis- en herstelwet zal zijn waarin het beschermingsbereik van een aantal bestuursrechtelijke normen is uitgekristalliseerd. Waarom wordt niet eerst de uitkomst van deze jurisprudentie afgewacht, alvorens het relativiteitsvereiste in de Awb te verankeren? Waarom worden dan niet eerst de ervaringen uit de praktijk van de Crisisen herstelwet afgewacht? Kan nu al worden aangegeven hoeveel tijdswinst het opnemen van het relativiteitsvereiste in de Awb concreet zal opleveren? Deze vraag hebben deze leden te meer daar blijkt, ook uit de memorie van toelichting, dat er binnen de kringen van rechtsgeleerden allerminst overeenstemming is over de wenselijkheid van het opnemen van het relativiteitsvereiste in de Awb en dat er zelfs rechtsgeleerden van mening zijn dat dit in strijd is met het recht van de Europese Unie.
De leden van de PVV-fractie lezen dat wordt voorgesteld het relativiteitsbeginsel over de hele breedte van het bestuursrecht in te voeren. Een aantal critici is geen voorstander van het invoeren van het relativiteitsbeginsel in het bestuursrecht. Volgens een aantal tegenstanders dient er niet te worden gekeken naar de vraag welke belangen een bepaalde regeling beoogt te beschermen, maar naar de vraag of onzorgvuldig is gehandeld. Burgers dienen namelijk altijd recht te hebben op een in alle opzichten rechtmatige besluitvorming door de overheid en dienen erop te kunnen vertrouwen dat de overheid zich aan de wet houdt. De aan het woord zijnde leden vragen wat het standpunt van de regering is ten aanzien van deze kritiek.
Tevens vragen deze leden of de capaciteitsdruk van de rechterlijke macht daadwerkelijk zal afnemen. De rechter zal namelijk in elke zaak stil moeten staan bij de vraag of de rechtsnorm strekt tot bescherming van de betreffende belangen en dat nu zeker dit beslismoment slechts in een zeer gering aantal gevallen zal leiden tot een «relativiteitsprobleem», de druk op de capaciteit van de rechterlijke macht zou kunnen toenemen.
De leden van de CDA-fractie lezen dat de Raad van State het wetsvoorstel in grote lijnen steunt. Bovendien heeft de regering ook een aantal suggesties en opmerkingen overgenomen. De Raad blijft kritisch ten opzichte van het relativiteitscriterium dat nu niet alleen in de Crisis- en herstelwet, maar ook in de Awb voor het gehele bestuursrecht geïntroduceerd wordt. Over de achterliggende reden is al veel discussie geweest. In het bestuursrecht is alleen een belanghebbende ontvankelijk om ontvangen te worden in een bezwaar- en beroepprocedure. Kan de regering het begrip belanghebbende toelichten in relatie tot het relativiteitsvereiste? Vooral in het bestuursrecht doet zich het probleem voor bij beroepen tegen besluiten die zijn gericht tot een ander dan de eisende partij. Het roept de vraag of de rechtsbescherming wel bedoeld is voor toetsing van besluiten aan rechtsregels die niet zijn geschreven voor wie zich er wel op beroept. Met de regering zijn deze leden van mening dat gezien de ruime ervaring die is opgedaan met het bestuursrecht op grond van de Awb het verdedigbaar is in de Awb het relativiteitsvereiste in te voeren. De Kamer heeft dit eerder ook uitgesproken door het aannemen van de motie-De Krom/Koopmans (29 385, nr. 14). Wel vragen deze leden, wanneer naar de opvatting van de regering iemand in dat kader belanghebbende is. Ook vragen zij de regering nader in te gaan op de kritiek van de Raad van State. De Raad stelt dat de invoering van het relativiteitsvereiste afbreuk doet aan de waarde van de ongelijkheidcompensatie tussen burger en overheid die het bestuursrecht borgt. Ook vindt de Raad dat het procesrecht hierdoor gecompliceerd wordt, bijvoorbeeld waarin de geschonden rechtsnorm weliswaar de strekking heeft voor de burgers een aanspraak te vestigen, maar het beschermingsbereik van deze norm niet duidelijk is. Uit de literatuur blijkt dat het beschermingsbereik tot lastige vragen kan leiden. Daarnaast vragen deze leden of de regering verwacht dat er inderdaad een drempelwerking uitgaat van het relativiteitsvereiste. Zo ja, in welke mate?
De bestuursrechter vernietigt slechts een besluit dat «kennelijk» niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich erop beroept. Kan de regering het begrip «kennelijk» nader invullen: wanneer is er sprake van een (on)geschreven rechtsregel of algemeen beginsel dat kennelijk niet bedoeld is voor de rechtsbescherming van degene die zich erop beroept?
In de Crisis- en herstelwet is het relativiteitsvereiste al ingevoerd. Kan de regering al aangeven hoe dit in de praktijk werkt? Heeft deze ervaring ook gevolgen gehad voor de formulering in het wetsvoorstel?
De leden van de SP-fractie hebben grote twijfels bij het invoeren van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht. Hoe vaak komt het nu eigenlijk voor dat iemand zich op «oneigenlijke» gronden beroept? Is dat nu echt een van de hoofdredenen van vertraging in het bestuursrecht? De regering stelt zelf dat het nauwelijks voorkomt. Daarnaast rijst de vraag of het eigenlijk wel in alle gevallen eenvoudig is om vast te stellen wat de daadwerkelijke of achterliggende reden is van degene die procedeert. De bestuursrechter kan toch immers geen gedachten lezen? Is het steeds duidelijk of de regel waarop iemand zich beroept wel strekt tot bescherming van die belangen? Is dit relativiteitsvereiste in de praktijk wel hanteerbaar?
De aan het woord zijnde leden wijzen er op dat iemand nu al belanghebbende moet zijn om te mogen procederen. Waarom is dat niet voldoende? Waarom zou dit verder beperkt moeten worden?
Wat heeft de regering in te brengen tegen het argument dat een besluit gewoon in alle opzichten rechtmatig moet zijn? Ook al beroept de villabewoner zich op de luchtkwaliteit op het woonwagenkamp (los van de vraag hoe vaak dat eigenlijk voorkomt), waarom is er dan geen rekening gehouden met de regels over de luchtkwaliteit bij dat besluit? Die regels zijn er toch niet voor niets? Die moeten toch ook worden nageleefd? Kortom, naar de mening van de leden van de SP-fractie is nut en noodzaak van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht onvoldoende aangetoond. Om deze reden zullen zij een amendement indienen om artikel 8:69a te schrappen.
De leden van de ChristenUnie-fractie verzoeken de regering nader toe te lichten waarom toch gekozen wordt voor het naar beneden aanpassen van het algemene niveau van rechtsbescherming, door invoering van het relatitiviteitsvereiste, nu de relativiteitsvraag zich slechts in een gering aantal beroepszaken voordoet en ook deskundigen, zoals de leden van de «Commissie Wetgeving algemene regels van bestuursrecht» het niet eens zijn over de vraag of de zich voordoende relativiteitsvraag moet worden gekwalificeerd als een relativiteitsprobleem, waarvoor met de invoering van het relativiteitsvereiste in een oplossing zou moeten worden voorzien. Waarom is de voorgestelde invoering van het relativiteitsvereiste een evenredige en effectieve oplossing van het in de toelichting geschetste probleem is?
De aan het woord zijnde leden vragen de regering naar de ervaringen met het relativiteitsvereiste zoals het in de Crisis- en herstelwet is opgenomen. Is het relativiteitsvereiste daar al van nut geweest?
Voornoemde leden vragen of de regering nader kan toelichten hoe de keuze voor invoering van het relativiteitsvereiste zich verhoudt tot het doel van het bestuursprocesrecht, het beschermen van de burger tegen het optreden van de overheid in het publieke domein? Kan de regering inzichtelijk maken op grond van welke maatstaven zij de afweging heeft gemaakt tussen het belang van de rechtsbescherming enerzijds en het pragmatische belang van het tegengaan van «oneigenlijk» gebruik anderzijds?
De leden van de ChristenUnie-fractie verzoeken de regering nader toe te lichten waarom de door de Raad van State ingenomen stelling dat de invoering van het relativiteitsvereiste sterke juridiserende effecten zal hebben voor de procedure de regering onvoldoende overtuigt. Deze leden verzoeken de regering daarbij in te gaan op de vraag of zich geen moeilijkheden kunnen voordoen als het gaat om het bepalen van het beschermingsbereik van de geschonden rechtsnormen, bijvoorbeeld als de norm, waarvan wordt aangevoerd dat zij geschonden is, strekt ter implementatie van Europees recht.
Het toepassen van een relativiteitsvereiste kan in principe rekenen op de steun van de leden van de SGP-fractie. Wel vragen deze leden of voldoende onderkend wordt dat verplichte toetsing of een beroep ontvankelijk is allerlei ingewikkelde vragen oproept. Zouden juist de vragen naar de ontvankelijkheid van een partij niet het risico in zich dragen dat de besluitvorming door de rechter wordt vertraagd in plaats van versneld? Is het beschermingsbereik van een wettelijke regel wel altijd precies vast te stellen?
Er is niet in de wettekst opgenomen dat hetzelfde besluit ook tot stand gekomen zou zijn als er geen gebrek was. Waarom is dit niet gebeurd? Zou op deze manier niet voorkomen kunnen worden dat er allerlei besluiten worden genomen die in strijd zijn met een of meer wettelijke regels of een bestemmingsplan?
De aan het woord zijnde leden veronderstellen dat een belangrijk deel van de zaken waarvoor het relativiteitsvereiste nuttig kan zijn, te maken heeft met het beroepsrecht van behartigers van een algemeen belang. Is enkel het in de statuten opgenomen doel dat een bepaald algemeen belang wordt behartigd al voldoende om aan te nemen dat er daadwerkelijk sprake is van belanghebbende? Hoe wordt voorkomen dat als gevolg van het relativiteitsvereiste wordt gekozen voor bredere doelomschrijvingen van algemeen belangbehartigers om op die manier toch te worden gezien als een van de belangen die vallen onder het beschermingsbereik?
Artikel 8:69a
De leden van de CDA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat kort wordt gerefereerd aan de correctie Langemeijer, bekend uit het privaatrecht met betrekking tot het relativiteitsvereiste. Het gaat er dan om dat iemand zich weliswaar niet rechtstreeks kan beroepen op schending van het beschermde belang, maar wel op de rechtszekerheid die hij kan ontlenen aan een ongeschreven regel die wel zijn belang beschermt. De memorie van toelichting stelt dat het er om gaat wiens rechtszekerheid het voorschrift dient en welke concrete verwachtingen een belanghebbende daaraan mag ontlenen. De aan het woord zijnde leden vragen hierop een nadere toelichting. Kan dit uitgangspunt ertoe leiden dat het relativiteitsvereiste wordt verzwakt door een beroep op een ongeschreven regel, bijvoorbeeld een algemene regel van behoorlijk bestuur?
Nota naar aanleiding van het verslag
2 De leden van de VVD-fractie vragen ten aanzien van het voorgestelde artikel 8:69a Awb of aangegeven kan worden wat de ervaringen zijn in de praktijk met de toepassingen van het relativiteitsvereiste in de Crisis- en herstelwet. Betoogd zou kunnen worden dat te allen tijde onrechtmatig genomen besluiten moeten kunnen worden aangevochten door de benadeelde. Het relativiteitsvereiste zou dit alleen maar beperken. Graag vernemen deze leden het standpunt van de regering hieromtrent.
De leden van de PVV-fractie lezen in de memorie van toelichting dat er in de Crisis- en herstelwet enkele voorzieningen zijn opgenomen, die voor een beperkt deel van het bestuursrecht als het ware vooruit lopen op het onderhavige wetsvoorstel. Het gaat daarbij om de verruimde mogelijkheid tot het passeren van gebreken in een besluit (art. 6:22) en om het relativiteitsvereiste (art. 8:69a). Er wordt aangegeven dat de ervaringen met de Crisis- en herstelwet op deze punten nog aanleiding kunnen geven tot bijstelling of aanvulling van dit wetsvoorstel. De aan het woord zijnde leden vragen of de Crisis- en herstelwet op dit moment wordt geëvalueerd. Tevens vragen zij waarom er niet is gewacht tot de Crisis- en herstelwet is geëvalueerd. Het kan namelijk zo zijn dat het relativiteitsvereiste niet de beoogde werking heeft zoals is voorgesteld en dat dan de Wet aanpassing bestuursprocesrecht moet worden aangepast.
De leden van de SGP-fractie zijn van mening dat de regering in de toelichting terecht aangeeft dat bepaalde voorstellen ook al deel uitmaakten van de Crisis- en herstelwet. Graag horen deze leden op welke termijn er meer duidelijkheid is over de werking van het relativiteitsvereiste en de mogelijkheid om gebreken in een besluit te herstellen. Zijn hier reeds concrete problemen of onduidelijkheden opgetreden die ertoe noodzaken om deze bepalingen nog eens tegen het licht te houden?
De leden van de SP-fractie vragen in eerste instantie waarom de wijzigingen uit de Crisis- en herstelwet nu structureel worden doorgevoerd in de Awb. Graag krijgen deze leden een nadere toelichting van de regering op deze koerswijziging. Deze onderdelen van de Crisis- en herstelwet waren toch van tijdelijke aard en bedoeld om de economie te stimuleren door een aantal bouwprojecten versneld uit te voeren? In de toelichting lezen deze leden dat de ervaringen met de Crisis- en herstelwet «nog aanleiding zullen geven tot bijstelling of aanvulling van dit wetsvoorstel». Wat is hierin de stand van zaken? Wat zijn de ervaringen tot nu toe? Is het niet beter de evaluatie van de Crisis- en herstelwet af te wachten alvorens met dit wijzigingsvoorstel overhaast besluiten te nemen met grote gevolgen voor rechtsposities van belanghebbenden?
Wij onderschrijven niet de door de leden van de VVD-fractie geopperde opvatting, dat onrechtmatige besluiten te allen tijde door een benadeelde moeten kunnen worden aangevochten. Sterker nog, met de introductie van het relativiteitsvereiste nemen wij uitdrukkelijk afstand van deze opvatting, omdat deze te zeer voorbijgaat aan de grote maatschappelijke nadelen die aan een vernietiging verbonden kunnen zijn.
Uit een eerste voortgangsrapportage over de toepassing van de Crisis- en herstelwet, die binnenkort aan de Kamer zal worden aangeboden, blijkt dat er nog maar weinig jurisprudentie over het relativiteitsvereiste tot stand is gekomen. De eerste inhoudelijke uitspraak over het vereiste van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vormt echter meteen een goede illustratie van het belang en de werking ervan. De uitspraak gaat over een bestemmingsplan voor een nieuwe woonwijk. Een deel van de geplande woningen ligt volgens de aanbevolen afstandsnormen in een VNG-brochure eigenlijk te dicht bij een bestaand bedrijf. De bewoners van reeds bestaande woningen kunnen zich volgens de uitspraak echter niet op deze normen beroepen, omdat zij zelf geen geluidhinder ondervinden van het betrokken bedrijf.[26]
Ook de andere thans beschikbare rechterlijke uitspraken[27] geven geen aanleiding om het voorgestelde artikel 8:69a te heroverwegen. Te verwachten valt dat bij de geplande evaluatie van de Crisis- en herstelwet in het voorjaar van 2012 meer jurisprudentie beschikbaar zal zijn. Naar het oordeel van het kabinet behoeft daarop echter niet te worden gewacht. Er zijn voldoende argumenten om aan te nemen dat het relativiteitsvereiste een bijdrage zal leveren aan de stroomlijning van besluitvormingsprocessen. Het voornemen om een dergelijk vereiste in te voeren bestond dan ook al vóór de Crisis- en herstelwet. De behoefte aan deze stroomlijning is niet tijdelijk, maar structureel. Daarom is in het regeerakkoord ook afgesproken dat de Crisis- en herstelwet en permanent karakter zal krijgen. Wat het relativiteitsvereiste betreft geeft het onderhavige wetsvoorstel uitvoering aan dat voornemen.
3 Ook vragen de aan het woord zijnde leden hoe dit wijzigingsvoorstel zich verhoudt tot de Europese regels. Daarnaast is het versnellen door het schrappen van het alternatievenonderzoek ook een ondermijning van het maatschappelijk draagvlak. Juist een afname van draagvlak kan weer leiden tot extra vertragingen. Graag ontvangen deze leden een reactie daarop.
Over de verhouding van het relativiteitsvereiste tot het Europese recht is uitvoerig gediscussieerd bij de totstandkoming van de Crisis- en herstelwet. Ook in de memorie van toelichting (blz. 21) zijn onze ambts-voorgangers daarop ingegaan. Wij onderschrijven hun conclusie dat het Europese recht zich niet tegen invoering van een relativiteitsvereiste verzet.
De vraag van de leden van de SP-fractie over het alternatievenonderzoek kunnen wij niet goed plaatsen. Alternatievenonderzoek speelt een rol bij de milieueffectrapportage. Dit wetsvoorstel heeft geen betrekking op de milieueffectrapportage.
16 De leden van de SP-fractie horen graag van de regering of zij onderkent dat met het inperken van de mogelijkheden van belanghebbenden in het bestuursrecht deze zich zullen gaan beroepen op het civiele recht. Betekent dat dan niet in feite hooguit een verschuiving van kosten in plaats van een kostenbesparing?
Indien de leden van de SP-fractie doelen op de relativiteitsregel in het wetsvoorstel, wijzen wij erop dat deze regel leidt tot een nauwere aansluiting van het bestuursrecht bij het civiele recht, waar het relativiteitsvereiste sinds jaar en dag wordt gehanteerd. Invoering van de regel in het bestuursrecht zal dus niet leiden tot een verschuiving van procedures naar de civiele rechter. De belanghebbende die niet bij de bestuursrechter terecht kan, zal ook niet bij de burgerlijke rechter terecht kunnen.
Het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht
33 De leden van de VVD-fractie lezen in het advies van de Raad van State en het nader rapport dat de problematiek van het relativiteitsvereiste maar in een betrekkelijk gering deel van de zaken een rol speelt. Graag vernemen deze leden om hoeveel zaken het gaat.
In 2004 is in opdracht van onze ambtsvoorgangers onderzoek gedaan naar de problematiek van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht.[28] De onderzoekers maakten toen de «ruwe schatting» dat de problematiek speelt in 1 op de 250 zaken bij de rechtbanken en ongeveer 1 op de 15 zaken bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Voor ons is dit overigens niet doorslaggevend. Het gaat niet alleen om het aantal zaken, maar ook om de aard ervan. De relativiteitsproblematiek speelt vaak in grote en complexe zaken met belangrijke maatschappelijke en economische gevolgen voor veel burgers. De problematiek is dus belangrijker dan deze getallen doen vermoeden.
34 De leden van de PvdA-fractie hebben kennisgenomen van het voornemen om het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht op te nemen. Deze leden zijn tevens op de hoogte van de discussie die al vele jaren over dit onderwerp wordt gevoerd. Relatief recentelijk werd het relativiteitsvereiste nog in het kader van de Crisis- en herstelwet besproken. Hoewel ook voornoemde leden voorstander zijn van een voorspoedige procedures in het bestuursrecht, zeker als dat gebeurt in het kader van meer spoedeisende besluiten zoals besluiten die voortvloeiden uit de Crisis- en herstelwet, zijn zij er nog niet van overtuigd dat het opnemen van het relativiteitsvereiste de juiste oplossing is. Door definitieve invoering van het relativiteitsvereiste wordt klagen over schending van zaken van algemeen belang door private klagers die daar geen direct belang bij hebben bemoeilijkt. In hoeverre beperkt dat de bescherming van de burger tegen de overheid? Zijn er belangen zonder direct belanghebbenden? Zo ja, wat voor besluiten betreft dit? De aan het woord zijnde leden vragen in hoeverre met het opnemen van het relativiteitsvereiste in de Awb de drempel voor individuele burgers dan wel maatschappelijke organisaties om tegen een besluit op te komen wordt beperkt. Deelt u de mening dat de bemoeienis van deze burgers of organisaties er ook toe bijdraagt dat de kwaliteit van besluitvorming wordt verbeterd? Voornoemde leden lezen in de memorie van toelichting dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel er genoeg jurisprudentie over de Crisis- en herstelwet zal zijn waarin het beschermingsbereik van een aantal bestuursrechtelijke normen is uitgekristalliseerd. Waarom wordt niet eerst de uitkomst van deze jurisprudentie afgewacht, alvorens het relativiteitsvereiste in de Awb te verankeren? Waarom worden dan niet eerst de ervaringen uit de praktijk van de Crisis- en herstelwet afgewacht? Kan nu al worden aangegeven hoeveel tijdswinst het opnemen van het relativiteitsvereiste in de Awb concreet zal opleveren? Deze vraag hebben deze leden te meer daar blijkt, ook uit de memorie van toelichting, dat er binnen de kringen van rechtsgeleerden allerminst overeenstemming is over de wenselijkheid van het opnemen van het relativiteitsvereiste in de Awb en dat er zelfs rechtsgeleerden van mening zijn dat dit in strijd is met het recht van de Europese Unie.
Naar ons oordeel betekent de invoering van het relativiteitsvereiste geen wezenlijke beperking van de bescherming van de burger tegen de overheid. Aan de bescherming van de belangen die de wet beoogt te beschermen wordt immers niet getornd. De drempel om tegen een besluit op te komen wordt ook niet verhoogd; wel het aantal normen waarop men zich kan beroepen als deze drempel is gepasseerd. Overigens is de regering met de vragenstellers van oordeel dat de bemoeienis van burgers soms de kwaliteit van de besluitvorming verbetert. Daaruit volgt echter niet dat deze bemoeienis onbeperkt mogelijk moet zijn. Zoals opgemerkt in het antwoord op vraag 2 is er nog niet veel jurisprudentie over het relativiteitsvereiste zoals opgenomen in de Crisis- en herstelwet. Naar verwachting zal de jurisprudentie in de loop van dit jaar verder tot ontwikkeling komen. Wij vinden het niet nodig om daarop te wachten. In het regeerakkoord is reeds het voornemen opgenomen om de gehele Crisis- en herstelwet permanent in onze wetgeving te verankeren. Dat illustreert dat verbetering van het bestuursprocesrecht voor dit kabinet een hoge prioriteit heeft. De argumenten voor de in de Crisis- en herstelwet opgenomen verbeteringen, waaronder het relativiteitsvereiste, zijn naar het oordeel van de regering voldoende sterk om daar reeds nu toe over te gaan. Het is juist dat daar in kringen van rechtsgeleerden verschillend over wordt gedacht, maar er is in de vakliteratuur zeker ook steun voor het relativiteitsvereiste. De opvatting dat het vereiste in strijd zou zijn met het Europese recht is, wordt door de regering niet gedeeld; kortheidshalve zij verwezen naar de memorie van toelichting, blz. 21. Hoeveel tijdwinst het relativiteitsvereiste oplevert, kan niet in het algemeen worden aangegeven, omdat dat per geval sterk zal verschillen. De tijdwinst kan echter aanzienlijk zijn. Als door toepassing van het relativiteitsvereiste wordt voorkomen dat een besluit wordt vernietigd, zodat geen nieuw besluit behoeft te worden genomen en in sommige gevallen ook een tweede beroepsprocedure wordt voorkomen, kan de tijdwinst voor de samenleving gemakkelijk enige jaren bedragen.
35 De leden van de PVV-fractie lezen dat wordt voorgesteld het relativiteitsbeginsel over de hele breedte van het bestuursrecht in te voeren. Een aantal critici is geen voorstander van het invoeren van het relativiteitsbeginsel in het bestuursrecht. Volgens een aantal tegenstanders dient er niet te worden gekeken naar de vraag welke belangen een bepaalde regeling beoogt te beschermen, maar naar de vraag of onzorgvuldig is gehandeld. Burgers dienen namelijk altijd recht te hebben op een in alle opzichten rechtmatige besluitvorming door de overheid en dienen erop te kunnen vertrouwen dat de overheid zich aan de wet houdt. De aan het woord zijnde leden vragen wat het standpunt van de regering is ten aanzien van deze kritiek. Tevens vragen deze leden of de capaciteitsdruk van de rechterlijke macht daadwerkelijk zal afnemen. De rechter zal namelijk in elke zaak stil moeten staan bij de vraag of de rechtsnorm strekt tot bescherming van de betreffende belangen en dat nu zeker dit beslismoment slechts in een zeer gering aantal gevallen zal leiden tot een «relativiteitsprobleem», de druk op de capaciteit van de rechterlijke macht zou kunnen toenemen.
De regering deelt uiteraard de opvatting dat de overheid zich aan de wet moet houden. Daaruit volgt echter geenszins dat iedere schending van de wet door iedereen voor de rechter moet kunnen worden bestreden. Dat is nooit zo geweest en is in het privaatrecht ook niet zo. Rechtspraak is een kostbare voorziening, waarvan op een verantwoorde wijze gebruik moet worden gemaakt. Daarin past niet, dat via de bestuursrechtelijke procedure de wet ook zou kunnen worden gehandhaafd door mensen voor wie die wet niet is geschreven. De regering verwacht niet dat door het relativiteitsvereiste de druk op de capaciteit van de rechterlijke macht substantieel zal toenemen. De rechter is, net als in het regime van de Crisis- en herstelwet, immers slechts verplicht van vernietiging af te zien als de geschonden norm kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die hem inroept. De vaststelling dat iets evident het geval is, is per definitie niet zeer bewerkelijk. Voorts is het niet juist dat de rechter in elke zaak telkens opnieuw stil moet staan bij de vraag of de geschonden norm strekt tot bescherming van de geschonden belangen. In veel bestuursrechtelijke zaken zijn telkens weer dezelfde rechtsnormen aan de orde. Na enige tijd is in de jurisprudentie uitgekristalliseerd welke belangen deze vaak toegepaste normen wel en niet beschermen; daarna kan de rechter het relativiteitsvereiste relatief routinematig toepassen.
36 De leden van de CDA-fractie lezen dat de Raad van State het wetsvoorstel in grote lijnen steunt. Bovendien heeft de regering ook een aantal suggesties en opmerkingen overgenomen. De Raad blijft kritisch ten opzichte van het relativiteitscriterium dat nu niet alleen in de Crisis- en herstelwet, maar ook in de Awb voor het gehele bestuursrecht geïntroduceerd wordt. Over de achterliggende reden is al veel discussie geweest. In het bestuursrecht is alleen een belanghebbende ontvankelijk om ontvangen te worden in een bezwaar- en beroepprocedure. Kan de regering het begrip belanghebbende toelichten in relatie tot het relativiteitsvereiste? Vooral in het bestuursrecht doet zich het probleem voor bij beroepen tegen besluiten die zijn gericht tot een ander dan de eisende partij. Het roept de vraag of de rechtsbescherming wel bedoeld is voor toetsing van besluiten aan rechtsregels die niet zijn geschreven voor wie zich er wel op beroept. Met de regering zijn deze leden van mening dat gezien de ruime ervaring die is opgedaan met het bestuursrecht op grond van de Awb het verdedigbaar is in de Awb het relativiteitsvereiste in te voeren. De Kamer heeft dit eerder ook uitgesproken door het aannemen van de motie-De Krom/Koopmans (29 385, nr. 14). Wel vragen deze leden, wanneer naar de opvatting van de regering iemand in dat kader belanghebbende is. Ook vragen zij de regering nader in te gaan op de kritiek van de Raad van State. De Raad stelt dat de invoering van het relativiteitsvereiste afbreuk doet aan de waarde van de ongelijkheidcompensatie tussen burger en overheid die het bestuursrecht borgt. Ook vindt de Raad dat het procesrecht hierdoor gecompliceerd wordt, bijvoorbeeld waarin de geschonden rechtsnorm weliswaar de strekking heeft voor de burgers een aanspraak te vestigen, maar het beschermingsbereik van deze norm niet duidelijk is. Uit de literatuur blijkt dat het beschermingsbereik tot lastige vragen kan leiden. Daarnaast vragen deze leden of de regering verwacht dat er inderdaad een drempelwerking uitgaat van het relativiteitsvereiste. Zo ja, in welke mate? De bestuursrechter vernietigt slechts een besluit dat «kennelijk» niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich erop beroept. Kan de regering het begrip «kennelijk» nader invullen: wanneer is er sprake van een (on)geschreven rechtsregel of algemeen beginsel dat kennelijk niet bedoeld is voor de rechtsbescherming van degene die zich erop beroept? In de Crisis- en herstelwet is het relativiteitsvereiste al ingevoerd. Kan de regering al aangeven hoe dit in de praktijk werkt? Heeft deze ervaring ook gevolgen gehad voor de formulering in het wetsvoorstel?
Het relativiteitsvereiste moet goed worden onderscheiden van het belanghebbendebegrip. Het belanghebbendebegrip betreft de ontvankelijkheid van het beroep, het relativiteitsvereiste de vraag of het beroep al dan niet gegrond is. Om belanghebbende te zijn, is vereist dat iemand als gevolg van het bestreden besluit enig nadeel ondervindt dat in voldoende rechtstreeks verband staat met het besluit. Dat is primair een feitelijke vraag. Daarbij is niet van belang, of de betrokken wet ook tegen dat nadeel beoogt te beschermen. Dat speelt pas in de volgende fase van de beoordeling. Het relativiteitsvereiste betreft de vraag op welke normen iemand, waarvan reeds is vastgesteld dat hij belanghebbende is, met succes een beroep kan doen. Invoering van het relativiteitsvereiste verandert dus niets aan de invulling van het begrip belanghebbende. Het belanghebbendebegrip is een drempel voor de toegang tot de rechter; het relativiteitsvereiste komt pas aan de orde als die drempel is gepasseerd en behelst dan slechts een beperking van de inhoudelijke argumenten die de belanghebbende tegen het besluit kan aanvoeren. Het begrip «kennelijk» betekent in dit verband «evident». Als er serieuze twijfel bestaat over het beschermingsbereik van een norm, zal derhalve niet meer kunnen worden gezegd dat die norm «kennelijk» niet strekt tot bescherming van de belangen van appellant. Als gezegd is met de toepassing van het relativiteitsvereiste in de Crisis- en herstelwet nog onvoldoende ervaring opgedaan om daaraan gevolgen te verbinden.
37 De leden van de SP-fractie hebben grote twijfels bij het invoeren van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht. Hoe vaak komt het nu eigenlijk voor dat iemand zich op «oneigenlijke» gronden beroept? Is dat nu echt een van de hoofdredenen van vertraging in het bestuursrecht? De regering stelt zelf dat het nauwelijks voorkomt. Daarnaast rijst de vraag of het eigenlijk wel in alle gevallen eenvoudig is om vast te stellen wat de daadwerkelijke of achterliggende reden is van degene die procedeert. De bestuursrechter kan toch immers geen gedachten lezen? Is het steeds duidelijk of de regel waarop iemand zich beroept wel strekt tot bescherming van die belangen? Is dit relativiteitsvereiste in de praktijk wel hanteerbaar? De aan het woord zijnde leden wijzen er op dat iemand nu al belanghebbende moet zijn om te mogen procederen. Waarom is dat niet voldoende? Waarom zou dit verder beperkt moeten worden? Wat heeft de regering in te brengen tegen het argument dat een besluit gewoon in alle opzichten rechtmatig moet zijn? Ook al beroept de villabewoner zich op de luchtkwaliteit op het woonwagenkamp (los van de vraag hoe vaak dat eigenlijk voorkomt), waarom is er dan geen rekening gehouden met de regels over de luchtkwaliteit bij dat besluit? Die regels zijn er toch niet voor niets? Die moeten toch ook worden nageleefd? Kortom, naar de mening van de leden van de SP-fractie is nut en noodzaak van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht onvoldoende aangetoond. Om deze reden zullen zij een amendement indienen om artikel 8:69a te schrappen. De leden van de ChristenUnie-fractie verzoeken de regering nader toe te lichten waarom toch gekozen wordt voor het naar beneden aanpassen van het algemene niveau van rechtsbescherming, door invoering van het relativiteitsvereiste, nu de relativiteitsvraag zich slechts in een gering aantal beroepszaken voordoet en ook deskundigen, zoals de leden van de «Commissie Wetgeving algemene regels van bestuursrecht» het niet eens zijn over de vraag of de zich voordoende relativiteitsvraag moet worden gekwalificeerd als een relativiteitsprobleem, waarvoor met de invoering van het relativiteitsvereiste in een oplossing zou moeten worden voorzien. Waarom is de voorgestelde invoering van het relativiteitsvereiste een evenredige en effectieve oplossing van het in de toelichting geschetste probleem is? De aan het woord zijnde leden vragen de regering naar de ervaringen met het relativiteitsvereiste zoals het in de Crisis- en herstelwet is opgenomen. Is het relativiteitsvereiste daar al van nut geweest? Voornoemde leden vragen of de regering nader kan toelichten hoe de keuze voor invoering van het relativiteitsvereiste zich verhoudt tot het doel van het bestuursprocesrecht, het beschermen van de burger tegen het optreden van de overheid in het publieke domein? Kan de regering inzichtelijk maken op grond van welke maatstaven zij de afweging heeft gemaakt tussen het belang van de rechtsbescherming enerzijds en het pragmatische belang van het tegengaan van «oneigenlijk» gebruik anderzijds?
De leden van de ChristenUnie-fractie verzoeken de regering nader toe te lichten waarom de door de Raad van State ingenomen stelling dat de invoering van het relativiteitsvereiste sterke juridiserende effecten zal hebben voor de procedure de regering onvoldoende overtuigt. Deze leden verzoeken de regering daarbij in te gaan op de vraag of zich geen moeilijkheden kunnen voordoen als het gaat om het bepalen van het beschermingsbereik van de geschonden rechtsnormen, bijvoorbeeld als de norm, waarvan wordt aangevoerd dat zij geschonden is, strekt ter implementatie van Europees recht.
Naar aanleiding van de vragen van de leden van de fracties van de SP en de ChristenUnie zij het volgende opgemerkt. Hiervoor is reeds ingegaan op de vraag hoe vaak de relativiteitsproblematiek speelt. Daarbij is ook aangegeven, dat aantallen voor de regering niet het doorslaggevende punt zijn. Het gaat ook om een principiële keuze: wat is de taak van de rechter. In de visie van de regering is die taak niet die van oppercontroleur van het bestuur, die ieder juridisch foutje moet afstraffen. De rechter heeft pas een taak als belangen worden geschonden die de wet ook beoogt te beschermen. Natuurlijk moet het bestuur zich aan de wet houden, maar daaruit volgt niet dat iedereen elke schending van de wet aan de rechter moet kunnen voorleggen. De rechter is niet de enige kwaliteitsbewaker van het bestuur. Zo speelt in dit verband ook het bestuurlijk toezicht een belangrijke rol (vgl. ook het wetsvoorstel revitalisering generiek toezicht, Kamerstukken 32 389). De interpretatieproblemen en daarmee de juridiserende effecten, waarvoor de leden van de fractie van de ChristenUnie met de Raad van State vrezen, zullen naar het oordeel van de regering meevallen, vooral door het kennelijkheidsvereiste. Huiselijk gezegd: als de vraag heel moeilijk is, is het antwoord niet evident en dus niet «kennelijk» in de zin van het voorgestelde artikel 8:69a.
38 Het toepassen van een relativiteitsvereiste kan in principe rekenen op de steun van de leden van de SGP-fractie. Wel vragen deze leden of voldoende onderkend wordt dat verplichte toetsing of een beroep ontvankelijk is allerlei ingewikkelde vragen oproept. Zouden juist de vragen naar de ontvankelijkheid van een partij niet het risico in zich dragen dat de besluitvorming door de rechter wordt vertraagd in plaats van versneld? Is het beschermingsbereik van een wettelijke regel wel altijd precies vast te stellen? Er is niet in de wettekst opgenomen dat hetzelfde besluit ook tot stand gekomen zou zijn als er geen gebrek was. Waarom is dit niet gebeurd? Zou op deze manier niet voorkomen kunnen worden dat er allerlei besluiten worden genomen die in strijd zijn met een of meer wettelijke regels of een bestemmingsplan? De aan het woord zijnde leden veronderstellen dat een belangrijk deel van de zaken waarvoor het relativiteitsvereiste nuttig kan zijn, te maken heeft met het beroepsrecht van behartigers van een algemeen belang. Is enkel het in de statuten opgenomen doel dat een bepaald algemeen belang wordt behartigd al voldoende om aan te nemen dat er daadwerkelijk sprake is van belanghebbende? Hoe wordt voorkomen dat als gevolg van het relativiteitsvereiste wordt gekozen voor bredere doelomschrijvingen van algemeen belangbehartigers om op die manier toch te worden gezien als een van de belangen die vallen onder het beschermingsbereik?
Zoals hiervoor aangegeven betreft het relativiteitsvereiste niet de ontvankelijkheid van het beroep en valt de ingewikkeldheid wel mee. De tekstsuggestie van de leden van de SGP-fractie kunnen wij in dit verband niet goed plaatsen. Het is zeker niet zo, dat het relativiteitsvereiste slechts van belang is voor het beroepsrecht van behartigers van het algemeen belang. In de huidige situatie kan ook een particulier zich beroepen op een regel die niet ter bescherming van zijn belang is geschreven en dat komt ook voor. De vraag van deze leden over de statutaire doelomschrijving betreft eveneens het belanghebbendebegrip en niet het relativiteitsvereiste. Overigens is het zeker niet zo dat een algemeen-belangorganisatie kan volstaan met een aanpassing van de statutaire doelomschrijving. Om als belanghebbende te worden aangemerkt, is vereist dat de organisatie aantoont dat zij ook daadwerkelijk activiteiten ontplooit om de in de statuten genoemde belangen te behartigen, waarbij die activiteiten niet uitsluitend mogen bestaan uit het voeren van juridische procedures.[29]
Artikel 8:69a
De leden van de CDA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat kort wordt gerefereerd aan de correctie-Langemeijer, bekend uit het privaatrecht met betrekking tot het relativiteitsvereiste. Het gaat er dan om dat iemand zich weliswaar niet rechtstreeks kan beroepen op schending van het beschermde belang, maar wel op de rechtszekerheid die hij kan ontlenen aan een ongeschreven regel die wel zijn belang beschermt. De memorie van toelichting stelt dat het er om gaat wiens rechtszekerheid het voorschrift dient en welke concrete verwachtingen een belanghebbende daaraan mag ontlenen. De aan het woord zijnde leden vragen hierop een nadere toelichting. Kan dit uitgangspunt ertoe leiden dat het relativiteitsvereiste wordt verzwakt door een beroep op een ongeschreven regel, bijvoorbeeld een algemene regel van behoorlijk bestuur?
Het is in beginsel niet de bedoeling dat het relativiteitsvereiste wordt verzwakt door een beroep op een ongeschreven regel van behoorlijk bestuur. In de memorie van toelichting is gewezen op de zaak van de Amelandse benzinepompen, waarin de Afdeling bestuursrechtspraak een soort correctie-Langemeijer toepaste.[30] Daarbij is er echter ook op gewezen dat dit een schadevergoedingszaak betrof en dat het in een gewoon vernietigingsberoep anders zou kunnen en moeten liggen. Inmiddels lijkt ook de Afdeling bestuursrechtspraak op laatstgenoemde lijn te zitten. In de tot nu toe beschikbare jurisprudentie over het relativiteitsvereiste onder de Crisis- en herstelwet wordt de correctie-Langemeijer niet toegepast.
Amendement nr. 9
De ondergetekende stelt het volgende amendement voor:
I
In deel A, artikel I, vervalt onderdeel YYY.
I
In deel C, vervalt in artikel 1, het vierde lid.
Toelichting
Dit amendement regelt dat het relativiteitsvereiste zoals geïntroduceerd in artikel 8:69a, komt te vervallen. De indiener is van mening dat het introduceren van het relativiteitsvereiste onwenselijk is. Ook de Raad van State is zeer kritisch over de introductie van het relativiteitsvereiste voor het gehele bestuursrecht.
In de eerste plaats is het maar zeer de vraag of de introductie van dit relativiteitsvereiste wel zorgt voor een daadwerkelijke versnelling in het bestuursprocesrecht. Het beroep op «oneigenlijke gronden» komt niet vaak voor en is dus zeker niet een van de belangrijkste redenen voor vertraging in het bestuursprocesrecht. De kern van vele vertragingen ligt bij het trage handelen van de overheid en overheidsorganisaties. Daarnaast zal het lastig zijn voor de rechter om vast te stellen of de geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel wel of niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. De vraag is dus of het relativiteitsvereiste in de praktijk hanteerbaar is. Het feit dat de wet als voorwaarde stelt dat men voor bezwaar en beroep «belanghebbende» moet zijn is voldoende. Tenslotte is de indiener principieel van mening dat een besluit in alle opzichten rechtmatig moet zijn. Gebreken aan besluiten en fouten van bestuursorganen moeten getoetst kunnen worden door de rechter. Nut en noodzaak van deze wettelijke beperking zijn onvoldoende aangetoond.
Verslag wetgevingsoverleg
De heer Taverne (VVD):[…] Als eerste kom ik op het relativiteitsvereiste. De VVD is altijd een warm pleitbezorger geweest van algemene invoering van dit vereiste in het bestuursproces. De belangrijkste reden hiervoor is dat het naar het oordeel van mijn fractie de bestuursrechter een belangrijk instrument in handen geeft om niet op alle verweren in te hoeven gaan. Dit past bij de ontwikkelingen in het bestuursprocesrecht waarin de bestuursrechter een steeds actievere rol speelt. Bovendien hebben de ervaringen met de invoering van het relativiteitsvereiste in de Crisis- en herstelwet geleerd dat dit vereiste een bijdrage kan leveren aan het stroomlijnen van de procesgang en dat rechtzoekenden daarmee zijn gediend. Immers, tijdige afhandeling van geschillen draagt bij aan de rechtszekerheid. Invoering van het relativiteitsvereiste levert een bijdrage aan een efficiëntere rechtsgang in het bestuursrecht. Het op soms wel heel creatieve gronden als derde- belanghebbenden opkomen tegen besluiten lijkt daar in veel gevallen weer aan af te doen. De afgelopen jaren is in de jurisprudentie het begrip «derde-belanghebbende» nader ingevuld. In hoeverre voorkomt naar de mening van de minister deze nadere invulling het soms op oneigenlijke gronden als derde-belanghebbenden opkomen tegen een besluit? Zou het in dit verband helpen om de jurisprudentie op dit gebied te codificeren? […]
De heer Paulus Jansen (SP): Laten we proberen van de nood een deugd te maken. Ik doe een poging om wat verduidelijking te krijgen van de heer Taverne. Hij heeft in zijn inbreng gezegd dat er betoogd kan worden dat onrechtmatig genomen besluiten te allen tijde moeten kunnen worden aangevochten door de benadeelde. Dat lijkt mij toch enigszins te wringen met zijn pleidooi voor het relativiteitsbeginsel. Was het puur een academische vraag of was het serieus?
De heer Taverne (VVD): Het relativiteitsvereiste staat dit niet in de weg. Onze rechtsbescherming neemt niet af. Het geeft de rechter alleen een instrument in handen om niet op alle verweren in te hoeven gaan. Het gaat dan om verweren die niet rechtstreeks het belang of voldoende rechtstreeks het belang van degene raken die tegen het besluit opkomt. Zo wordt volgens mij het relativiteitsvereiste in het wetsvoorstel ingebracht. Stel dat er bij jou in de straat een huis of een kantoor wordt gebouwd. Je vindt dat vervelend omdat dit gebouw je uitzicht belemmert. Dan kun je alle middelen daartegen inzetten. Als je bijvoorbeeld ontdekt dat de brandtrap twintig centimeter te hoog of te laag is geplaatst, kun je dit in de huidige situatie inbrengen als een verweer en moet de rechter daarop reageren. Dit voorschrift is echter helemaal niet voor jou bedoeld. Ik snap best dat je hiervan gebruik wilt maken als je ten koste van alles wilt voorkomen dat dit gebouw wordt neergezet, maar het is wel een heel rekkelijk en creatief gebruik van argumenten en verweren die niet tot doel hebben om jou te beschermen.
De heer Paulus Jansen (SP): De heer Taverne zegt dus dat argumenten die louter zijn gestoeld op het algemeen belang, in een dergelijke situatie terzijde kunnen worden geschoven.
De heer Taverne (VVD): Nee, ik bedoel niet dat ze per se terzijde moeten worden geschoven. Ik laat graag het oordeel over aan de rechter, maar dan moet de rechter wel in staat zijn om er een gevolg aan te verbinden als hij vindt dat het algemeen belang in een bepaald geval onvoldoende wordt bedreigd. […]
De heer Bontes (PVV):[…] De PVV is voorstander van het relativiteitsvereiste en ziet er duidelijke voordelen in. Indertijd heeft zij de motie van de Koopmans en De Krom daarover gesteund. Het is dus logisch dat de PVV voor is. Er zijn nog wel enkele kritische kanttekeningen te plaatsen. Daar kom ik zo op terug. In een tijd van economische crisis snelle besluitvorming vereist. Ik heb twee voorbeelden gezien in dit kader. Het ene voorbeeld gaat over bewoners van een villawijk die bezwaar maken tegen een woonwagenkamp. Zij zeggen dat het niet gaat om het woonwagenkamp maar om de geluidsoverlast van een spoorlijn die het kamp mogelijk zal treffen. Daarbij is sprake van oneigenlijk gebruik. Het is logisch dat je om dat soort redenen het relativiteitsvereiste invoert. Het tweede voorbeeld betreft een ondernemer die bezwaar maakt tegen een concurrent die zich mogelijk gaat vestigen. Hij gebruikt daarbij het argument dat dit de luchtkwaliteit niet ten goede zal komen. Dat is ook een heel duidelijk voorbeeld waarvan wij zeggen: als je dat in dit licht bekijkt, is het goed dat het relativiteitsvereiste wordt ingevoerd. Wellicht zijn er echter nog voorbeelden waarbij het op de grens zit of het wel zo logisch is. Ik denk daarbij aan het voorbeeld dat zich in de buurt van een nieuwbouwwijk waar de huizen op papier zijn verkocht – de mensen wonen er nog niet – chemische industrie gaat vestigen. Feitelijk is men dan nog geen bewoner, omdat het huis alleen op papier gekocht is. Is het relativiteitsvereiste van toepassing of ben je dan toch feitelijk belanghebbende? Dat zijn van die grensgevallen waarop ik graag nog iets meer toelichting zou willen hebben.
De evaluatie van de Crisis- en herstelwet zit eraan te komen. Ondanks dat gaan we aan de slag met het relativiteitsvereiste; het een hoeft niet op het ander te wachten. Ik zie graag dat in de evaluatie wordt opgenomen wat de gevolgen zijn voor de invoering van het relativiteitsvereiste in het bestuursprocesrecht. Is het mogelijk om die koppeling te maken?
[…]
De heer Recourt (PvdA): […]Ik ga in op het relativiteitsvereiste. Dat vind ik een mooi voorbeeld van het feit dat civiel recht en bestuursrecht elkaar meer gaan raken. Zij behoren elkaar ook meer te raken. In het civiel recht is het adagium, het uitgangspunt, al lang: als je geen belang hebt, heb je ook geen actie. In het bestuursrecht geldt dit ook al, maar dan als ongeschreven regel. Ik vind het in principe een goed uitgangspunt dat dit nu in de wet wordt vastgelegd: alleen bescherming als deze daadwerkelijk een belang dient.
Het staat al in de Crisis- en herstelwet en ik heb daarover het een en ander gelezen. Enkele belangenorganisaties hebben hun zorgen met ons gedeeld, bijvoorbeeld over de natuurbescherming. Ik vraag de minister of dit terechte zorgen zijn. Ik merk namelijk dat de discussie een beetje onzuiver wordt. Het belanghebbendenbegrip wordt er ook bij betrokken. Als wij het zuiver hebben over het relativiteitsvereiste, denk ik dat de kwetsbaarheid zit in het algemeen belang. Op welke manier garanderen wij dat het algemeen belang van bescherming van de natuur van organisaties zoals Natuurmonumenten enzovoorts niet terzijde wordt geschoven? Het is evident dat degene die opkomt tegen een bouwver-gunning, omdat hij het gebouw lelijk vindt, de brandveiligheid niet als belang heeft. Daar heb ik geen enkel probleem mee. Kan de minister echter de zorg wegnemen over de algemene zaken?
De heer Taverne (VVD): Naar aanleiding van de opmerking van de heer Recourt vraag ik mij af of hij het met mij eens is dat het relativiteitsvereiste vooral de rechter een extra middel in handen geeft. Heeft de heer Recourt voldoende vertrouwen in de rechter om hem het algemeen belang met dat extra instrument af te laten wegen? Ik weet dat de heer Recourt veel fiducie heeft in de rechterlijke macht, want hij is oud-lid daarvan. Het algemeen belang zou dan toch voldoende gewaarborgd moeten zijn?
De heer Recourt (PvdA): Uiteraard heb ik veel vertrouwen in de rechter. Gezien mijn ervaring ben ik ook blij met het relativiteitsvereiste, maar de rechter is, zoals de heer Taverne weet, natuurlijk gebonden aan de wet en de uitleg die de wetgever aan de wet geeft. Ik vraag de minister dus hoe hij dit ziet, zodat rechters in de toekomst een duidelijk handvat hebben voor de interpretatie van dit relativiteitsvereiste.
De heer Paulus Jansen (SP): De heer Recourt begon zijn passage over het relativiteitsvereiste met het voorbeeld van de persoon die bezwaar maakt tegen een bouwvergunning en die dan niet moet gaan zeuren over de brandveiligheid van het gebouw. Laten wij even aannemen dat de brandveiligheid niet voldoet aan de wettelijke vereisten. Is de heer Recourt het met mij eens dat er dan ook sprake is van een algemeen belang dat weliswaar niet per se hoeft te stroken met het persoonlijke belang van degene die bezwaar maakt, maar dat wel in het geding is? De rechter moet dit dan, met andere woorden, gewoon kunnen meenemen in zijn afweging.
De heer Recourt (PvdA): Natuurlijk willen wij geen gebouwen die niet voldoen aan de brandveiligheidseisen. Ik praat enigszins twijfelend, omdat ik even uit mijn herinnering moet putten. Er is een aantal elementen waar de rechter ambtshalve naar kan kijken. Uit mijn hoofd zeg ik – maar ik weet wel zeker dat de regeringscommissaris dit beter weet – dat de brandveiligheid daaronder valt. Ik wil echter niet dat de burger die het helemaal niet om de brandveiligheid gaat, maar om heel andere zaken, de brandveiligheid als schijndoel aanmeldt. Als bij de burger de brandveiligheid daadwerkelijk zo hoog in het vaandel staat, dan adviseer ik hem – voor zover dit niet ambtshalve aan de orde kan komen – om de brandweer te informeren en het dus via die weg te spelen.
De heer Paulus Jansen (SP): Ik ben geen jurist, maar ik ben bouwkundige. Ik heb hier dus wel verstand van. Ik kan de heer Recourt meedelen dat er in heel veel gevallen bouwvergunningen verstrekt worden, terwijl het gebouw niet voldoet aan de wettelijke eisen op het gebied van brandveiligheid. Dat komt vaak voor. Als een burger in het kader van een privaat belang, zoals: «ik heb geen zin in dat gebouw tegenover mij», ontdekt dat het gebouw niet voldoet aan de wettelijke brandveiligheidseisen, is het toch evident dat de rechter dat in de procedure zou moeten kunnen meenemen?
De heer Recourt (PvdA): Als de klager tegenover dat gebouw woont, heeft hij evident een belang bij brandveiligheid. Zijn huis loopt dan namelijk evenzeer gevaar. De heer Paulus Jansen (SP): Dat vergeten wij even. Laten wij zeggen: het huis van de klager staat net op voldoende afstand dat het niet in brand kan vliegen. Het gaat dus om het algemeen belang. Is de rechter aan zet in een dergelijke situatie? Weegt hij dit dan mee in zijn oordeel?
De heer Recourt (PvdA): Voor zover de rechter dit niet ambtshalve kan toetsen, is het de bevoegdheid van de rechter om in dat geval te zeggen: mijnheer of mevrouw, dit raakt u niet, dit is niet uw belang; wij bespreken in uw beroep alleen maar datgene waar u, terecht, tegen opkomt. Naar aanleiding van dit wetsvoorstel heb ik tot slot nog een vraag over het hoger beroep. Mijn fractie heeft daar in de schriftelijke voorbereiding al een vraag over gesteld. Wij willen dat het hoger beroep niet te eenvoudig, enkelvoudig, kan worden afgedaan. Ik kan mij voorstellen dat het in een bepaalde situatie efficiënt is, omdat er maar een beperkte rechtsvraag voorligt, dat het hoger beroep enkelvoudig wordt afgedaan, maar mede in het licht van de rechtseenheid lijkt mij dat dit de uitzondering moet zijn en niet te regel. […]
Mevrouw Smilde (CDA):[…] Dan heb ik nog een aantal vragen over het relativiteitsvereiste, dat een belangrijk onderwerp is. Het vereiste werpt een drempel op binnen het bestuursrecht die bedoeld is als rechtsbescherming voor de burger jegens de overheid. Vanuit maatschappelijk oogpunt is er heel veel te zeggen voor een relativiteitsvereiste, maar ik vind dat wij vandaag nog een aantal kritische punten moeten uitdiscussiëren.
Met deze eis wordt een drempel opgeworpen. Hoe verhoudt zich dat tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, bijvoorbeeld evenredigheid en zorgvuldigheid, waarop een burger altijd een beroep kan doen, ook al zijn deze niet gecodificeerd in de Awb? Het relativiteitsvereiste kan vooral nuttig zijn in het ruimtelijk bestuursrecht. Daarom is het ook opgenomen in de Crisis- en herstelwet.
In een recente publicatie in het Nederlands Juristenblad zijn de eerste uitspraken op grond van de Crisis- en herstelwet bekeken. 54 uitspraken daarvan waren relevant voor de vraag naar de mate waarin het relativiteitsvereiste van invloed is geweest. De auteurs concludeerden dat bij 48 hiervan het relativiteitsvereiste niet van invloed is geweest en dat het in één geval iets van verschil heeft gemaakt. Heeft de regering nog overwogen om het te beperken tot het ruimtelijk bestuursrecht? Het relativiteitsvereiste geldt alleen in beroep en niet in bezwaar. Dat betekent dat de rechter er in een aantal gevallen geen oordeel over kan vellen of een besluit waartegen bezwaar is gemaakt, terecht verworpen is. Hoe kijkt de minister daar tegenaan? […]
De heer Paulus Jansen (SP): Voorzitter. De SP-fractie was en is voorstander van een vereenvoudiging van het bestuursprocesrecht, waarbij de essentie van het systeem met inbegrip van beroep op grond van het algemeen belang gehandhaafd wordt. Met name het herstellen van gebreken hangende bezwaar of beroep zonder dat de procedure hoeft te worden overgedaan, is wat ons betreft een verbetering. Daarover wel een eerste vraag. Door het vervangen van een besluit kunnen partijen die geen bezwaar of beroep hadden aangetekend in hun belang geschaad worden. In de nota naar aanleiding van het verslag is bevestigd dat deze partijen alsnog bezwaar of beroep kunnen aantekenen tegen het gewijzigde besluit, althans tegen de gewijzigde elementen in het besluit. Hoe moeten zij weten of hun belang geschaad is? Is de publicatieplicht inclusief bezwaartermijn voor het gewijzigde besluit identiek aan de standaardprocedure?
Met het wetsvoorstel worden vooruitlopend op alle evaluaties van de Crisis- en herstelwet alvast wat onderdelen permanent gemaakt. Dat is niet erg zorgvuldig, met name als het gaat om elementen die bij de behandeling van de Crisis- en herstelwet voor grote discussie gezorgd hebben, zoals het permanent maken van het relativiteitsbeginsel. De regering stelde destijds zelf in de nota naar aanleiding van het verslag bij de Crisis- en herstelwet: «Te verwachten valt dat bij de geplande evaluatie van deze wet in het voorjaar van 2012 meer jurisprudentie beschikbaar zal zijn.» Die eerste evaluatie is er. De minister van Infrastructuur en Milieu heeft ons daar op 9 december een brief over gestuurd. In die brief concludeert zij op grond van de onderzoeken die zij heeft laten doen «dat op dit moment nog niet gezegd kan worden of de relativiteitseis een bijdrage levert aan de snelheid en kwaliteit van de gerealiseerde projecten». Ik vind het merkwaardig dat de Kamer zonder dat de evaluatie gewoon deugdelijk is afgerond nu al gedwongen wordt om de knoop door te hakken. Alleen dat argument zou al voldoende moeten zijn om te stemmen voor de amendementen van ondergetekende en mevrouw Wiegman, die daar iets aan willen doen.
Geheel volgens onze verwachting blijken de voordelen van de Crisis- en herstelwet een stuk bescheidener dan destijds bij de behandeling werd voorspeld. Bij een recente hoorzitting over deze wet kwam een vertegenwoordiger van Bouwend Nederland niet veel verder dan 600 woningen, een paar stukjes weg en een milieu-iglo in Leeuwarden. De echte grote vertraging zit elders in de processen, zoals de commissie-Elverding al meldde.
De minister stelt zelf in de nota naar aanleiding van het verslag bij dit wetsvoorstel (32 450): «Het is juist dat de Commissie versnelling besluitvorming infrastructurele projecten en anderen hebben geconstateerd dat de oorzaak van vertraging bij grote projecten zeker niet uitsluitend en zelfs niet primair bij de rechtspraak ligt.» Later in het verslag worden de volgende factoren gespecificeerd: bestuurlijke drukte, gebrek aan bestuurlijke consistentie, kwaliteit van de ambtelijke ondersteuning en onvoldoende budgettaire ruimte.
Wat de SP-fractie het meeste bevreemdt is waarom de minister zo strak vasthoudt aan dat relativiteitsvereiste. Er is nergens bewezen dat dit een substantiële versnelling van de processen oplevert, terwijl het wel de rechtszekerheid aantast. De Raad van State zag de toegevoegde waarde ervan niet in. De minister van Justitie erkende in de memorie van toelichting dat het niet direct veel versnelling zal brengen. De minister van Infrastructuur en Milieu schreef in de brief van 9 december over de evaluatie van de Crisis- en herstelwet letterlijk: Wat het relativiteitsvereiste betreft zijn er op grond van dit onderzoek geen aanwijzingen dat de eis in een substantieel aantal beroepsprocedures als gevolg heeft dat de bestuursrechter besluiten in stand laat die anders zouden zijn vernietigd. Een vertegenwoordiger van de Commissie voor de milieueffectrapportage heeft tijdens de hoorzitting over de Crisis- en herstelwet gewezen op het Trianel-arrest, waaruit zou blijken dat lidstaten niet de ruimte hebben om de bezwaar- en beroepsmogelijkheden ver in te perken, zoals nu gebeurt met het relativiteitsvereiste. Ik hoor hierop graag een reactie. De enige reden om toch vast te houden aan dit onderdeel van de wet, is naar onze mening het bashen van de natuur- en milieubeweging; lastige clubs die soms met goede argumenten een project voor de rechter laten sneuvelen. Dat kan straks niet meer op basis van vormfouten, en dat vindt de SP-fractie prima, maar het moet wel mogelijk blijven op grond van inhoudelijke argumenten, bijvoorbeeld met betrekking tot natuur en milieu. De SP vindt dat iedereen het recht heeft bezwaar te maken tegen een besluit. Als iemand gegronde redenen heeft om zich benadeeld te voelen, moet het mogelijk zijn dit kenbaar te maken en voor zijn of haar rechten op te komen. Als een groepering op grond van haar doelstelling meent te moeten opkomen voor een maatschappelijk belang, moet dat te allen tijde kunnen. Laat het aan de rechter om te beoordelen of dit terecht is of niet.
Daarom hebben wij samen met de ChristenUnie een amendement ingediend op stuk nr. 15 om het relativiteitsvereiste uit het voorstel te schrappen. Mevrouw Wiegman heeft een mede door mij ondertekend amendement ingediend op stuk nr. 12 om een evaluatiebepaling voor het relativiteitsvereiste te regelen. Mocht er nog geen meerderheid zijn voor het schrappen van dat relativiteitsvereiste, dan zouden we op grond van dat amendement de wet over drie jaar evalueren, om te bezien of het alsnog geschrapt moet worden.[…]
[…]
De heer Recourt (PvdA):[…]Voor de overheid lijkt het dus geriefelijk procederen te worden, terwijl het voor de burger moeilijker gemaakt wordt. Die indruk heb ik. Ik begin met de relativiteitseis. Die houdt in dat er vastgesteld moet worden dat de geschonden rechtsnorm ook daadwerkelijk geschreven is om de procederende belanghebbende te beschermen. Volgens de Raad van State, de Raad voor de rechtspraak en de Nederlandse Vereniging van Rechters compliceert deze relativiteitseis het procesrecht. Het zal moeilijker worden om tot de kern van een zaak door te dringen. Vaak is het beschermingsbereik van een norm onduidelijk. Vaak is niet helder dat een norm een aanspraak creëert voor een burger. De Raad van State wijst bijvoorbeeld op interne beleidsregels van overheidsorganen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, bijvoorbeeld het wekken van verwachtingen bij de burger. Dat is dus ook het punt dat ik net aan collega Recourt wilde laten zien. Ik hoop dat ik zijn vraag duidelijk heb beantwoord. Dit wetsvoorstel wil verregaande juridisering voorkomen, maar zorgt er met de relativiteitseis volgens een aantal belangrijke organen juist voor dat het tegenovergestelde bereikt wordt. Het is toch ook problematisch dat de Raad van State vreest dat de invoering van de relativiteitseis ertoe leidt dat belanghebbenden die nadeel ondervinden van een onrechtmatig besluit wellicht hun recht niet meer kunnen halen. Mijn vraag aan de minister is: is dat ook de bedoeling?
De heer Taverne (VVD): Heeft de heer Dibi dan niet voldoende vertrouwen in de rechter? Die geeft daarover immers uiteindelijk een oordeel.
[…]
Minister Opstelten:[…] Dit waren mijn antwoorden op de algemene vragen. Ik kom nu bij het relativiteitsvereiste. Ik zal daarbij de vragen van alle leden langslopen. De heer Recourt vroeg of natuur- en milieuorganisaties nog wel kunnen opkomen tegen besluiten als het relativiteitsvereiste wordt ingevoerd. Het antwoord op deze vraag is een volmondig ja. Natuur- en milieuorganisaties kunnen zich blijven beroepen op normen die het belang van de natuur en van het milieu beogen te beschermen. De voorwaarde is wel dat die organisaties de behartiging van dit belang in hun statuten hebben opgenomen en dat zij feitelijke werkzaamheden ter behartiging van dit belang verrichten. Wij moeten in dezen precies zijn. Deze werkzaamheden mogen dus niet uitsluitend bestaan uit het voeren van juridische procedures. Door de invoering van het relativiteitsvereiste is het niet meer mogelijk dat deze organisaties zich op geheel andere normen beroepen dan op de natuur- en milieunormen. Zij kunnen zich dus bijvoorbeeld niet beroepen op normen die beogen het belang van de bouwveiligheid te behartigen.
De heer Recourt (PvdA): Ik dank de minister voor zijn uitleg, parallel aan de uitleg van het belanghebbendenbegrip. Dat is prima. Ik heb nog een laatste vraag op dit punt. Is de minister het met mij eens dat het relativiteitsvereiste in dit kader ruim moet worden uitgelegd? Kun je bij de bescherming van vogels dus ook opkomen tegen de aantasting van slikken of iets dergelijks, omdat die vogels daarop foerageren? Het gevaar is natuurlijk dat het wat te krap wordt.
Minister Opstelten: Ik ben het met de heer Recourt eens, maar wel onder de absolute voorwaarden die ik net heb geformuleerd. Ik hecht eraan dat dit in alle precisie de kern is waar het om gaat. Wat de betrokken organisaties dan voor bezwaren aangeven, is aan hen. De afweging daarvan is natuurlijk aan de rechter. Hij moeten bekijken wat de interpretatie daarvan is.
De heer Paulus Jansen (SP): Ik begin te twijfelen aan de praktische waarde van het relativiteitsvereiste. De SP-fractie veronderstelde al dat ontduiking straks aan de orde van de dag zal zijn. Zodra een organisatie in haar statuten een heel brede maatschappelijke taak formuleert, is het mijns inziens al wettelijk onmogelijk om die organisatie buiten de deur te houden.
Minister Opstelten: Dat is niet zo. Natuur- en milieuorganisaties kunnen inderdaad opkomen tegen besluiten als het relativiteitsvereiste is ingevoerd, maar wel binnen de kaders die ik zojuist heb aangegeven. Er zijn veel vragen gesteld, dus ga ik verder. Anders blijven wij bij alles op het eerste antwoord hangen. Gelet op de geschiedenis van de wet is het belangrijk dat wij alle vragen in alle precisie beantwoorden en daar een debat over voeren.
De heer Paulus Jansen (SP): Ik dacht juist dat we een hoop tijd gingen besparen door de duidelijke antwoorden van de minister. Hij was op zich in de goede richting bezig. Hij zei namelijk dat natuur- en milieuorganisaties, bijvoorbeeld Milieudefensie of Natuur & Milieu, die in hun statuten hebben staan dat ze in het belang van de natuur en het milieu opereren en dat de facto ook doen, alle argumenten op dat terrein kunnen blijven aanvoeren. Hij zei ook dat die ontvankelijk worden verklaard. Hoe zit het echter met organisaties met een bredere scope? Kunnen politieke partijen bijvoorbeeld voor de volledige breedte van hun portefeuille in zo’n situatie beroep en bezwaar aantekenen? Wordt dat ontvankelijk verklaard, als ze op al die terreinen actief zijn?
Minister Opstelten: Ik herhaal wat ik net heb gezegd. Daaruit blijkt op zichzelf duidelijk wat de kern van het relativiteitsvereiste is. Iedere instantie op het gebied van natuur en milieu kan op dat moment bezwaren inbrengen, mits ze inderdaad heel specifiek hebben aangegeven dat ze daarvoor gaan. Door de invoering van het relativiteitsvereiste is het niet meer mogelijk dat deze organisaties zich op geheel andere normen beroepen dan natuur- en milieunormen, in relatie natuurlijk met het belang. Politieke partijen zijn nooit belanghebbenden in zo’n situatie. De heer Bontes heeft daar ook naar gevraagd. Politieke partijen hebben een heel brede doelstelling. Die kunnen daar niet in opereren, gelet op de definitie die ik zojuist heb gegeven.
De heer Recourt heeft gevraagd hoe gewaarborgd wordt dat het algemeen belang voldoende wordt beschermd als het relativiteitsvereiste wordt ingevoerd. Het relativiteitsvereiste betekent dat schending niet meer naar voren kan worden gebracht door iemand die door die schending niet wordt benadeeld. In de memorie van toelichting zijn hiervan een aantal voorbeelden opgenomen. Ik noem er enkele. Villa-bewoners kunnen zich niet tegen de komst van een woonwagenkamp verzetten door te stellen dat de woonwagenbewoners te veel geluidshinder zullen ondervinden van een nabijgelegen spoorlijn. De exploitant van een parkeergarage die zijn eigen parkeergarage van de gemeente niet mocht uitbreiden, kan niet opkomen tegen de bouwvergunning met vrijstelling van een concurrent met als argument dat de vestiging van diens parkeergarage zal leiden tot verslechtering van de luchtkwaliteit. Dit betekent echter niet dat er geen oog zal zijn voor het algemeen belang. Doordat het woord «kennelijk» in het artikel is opgenomen, zal de rechter bij twijfel toch ingaan op het argument van degene die het beroep instelt. Op die manier wordt het algemeen belang, zoals dat van natuurbescherming, voldoende beschermd. De rechter zal dat dus meewegen.
De heer Dibi (GroenLinks): Ik kom even terug op het relativiteitsvereiste. De Raad van State, de Raad voor de rechtspraak en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak zeggen dat de procedures daardoor alleen maar zullen juridiseren. Het zal dus meer werk opleveren in plaats van dat het voor stroomlijning zorgt. Wat antwoordt de minister op deze kritiek? Ongeacht wat we vinden van het relativiteitsvereiste: de Raad van State stelt dat daarmee de uitgangspunten van het bestuursrecht veranderen en dat het in de toelichting van deze aanpassingen ontbreekt aan een onderbouwing van de aard en het karakter van het bestuursprocesrecht en van de vraag waar we in de toekomst naartoe gaan. Komt het kabinet nog met een brief daarover? Of was dit het?
Minister Opstelten: Dat hebt u inderdaad gezegd. Er wordt een beeld geschetst alsof de drie instanties tegen waren. Zij zijn niet tegen. Zij hebben kanttekeningen geplaatst die op zichzelf heel zinvol zijn. Het relativiteitsvereiste betekent dat belanghebbenden zich voortaan alleen nog met succes kunnen beroepen op voorschriften die hun belangen beogen te beschermen. Ze kunnen zich dus niet meer beroepen op voorschriften die niet hun belangen beogen te beschermen. Als de voorschriften de belangen van de burger wel beogen te beschermen, kan hij uiteraard zijn recht halen. Voorts zorgt de term «kennelijk» in het artikel ervoor dat de rechter bij twijfel ook het argument van de burger zal beoordelen. Wij hebben dus geen vrees dat er in toenemende mate sprake zal zijn van juridisering. Wij kunnen ook zeggen dat het in de kern nu al goed gaat.
De heer Dibi (GroenLinks): De drie organen die hierbij redelijk betrokken zijn, stellen dat er sterke juridiserende effecten zullen optreden als we de relativiteitseis invoeren. De minister heeft in zijn inleiding gezegd dat dit wordt gedaan vanwege het oneigenlijk gebruik van beroepsprocedures. Daarom moeten deze aanpassingen er komen. Vervolgens zegt men dat het door het relativiteitsvereiste nog moeilijker wordt om tot de kern van het geschil door te dringen. Ik krijg graag een reactie van de minister waarom hij denkt dat dit niet zal gebeuren. Mijn andere punt was dat het relativiteitsvereiste, of je er nu voor of tegen bent, het uitgangspunt van het bestuursprocesrecht zal veranderen. Het is gewenst dat het kabinet met iets meer visie toelichting geeft op dat punt.
Minister Opstelten: Zeker. Ik zal er iets over zeggen. Ik zal ook vragen of de regeringscommissaris er straks op wil ingaan. Zo moeilijk is het relativiteitsvereiste niet. Het komt er ook niet voor niets. Ik vind het moeilijker om uit te leggen dat iemand bij de rechter een besluit van de overheid onderuit kan halen met argumenten die hem volstrekt niet raken. Jurisprudentie over het relativiteitsvereiste in de Crisis- en herstelwet laat zien dat de bestuursrechter er goed mee overweg kan. Dat is de ervaring. Ik wijs erop dat de rechter de beroepsgrond alleen terzijde schuift als de beweerdelijk geschonden rechtsregel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van de appellant, dus als de rechtsnorm onmiskenbaar niet is geschreven ter bescherming van de appellant. Daarmee wordt ten eerste voorkomen dat de rechter veel werk heeft aan de toepassing van het relativiteitsvereiste en ten tweede dat hij prejudiciële vragen zou moeten stellen aan het EU-hof om te beslissen welke belangen door een EU-regel worden beschermd. Ik vraag nadrukkelijk of de regeringscommissaris hierover ook zijn licht wil laten schijnen.
Mevrouw Smilde heeft gevraagd hoe het relativiteitsvereiste zich verhoudt tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals zij het treffend formuleerde. Bestuursorganen dienen bij het nemen van besluiten de beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen. De rechter toetst de besluiten. Bezien wordt daarbij of het bestuursorgaan zich aan de beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehouden. Ook toetst hij aan het relativiteitsvereiste. Mevrouw Smilde heeft ook gevraagd of het relativiteitsvereiste kan worden beperkt tot het ruimtelijk procesrecht; zo heb ik haar vraag althans begrepen. Het relativiteitsvereiste speelt vooral een rol in meerpartijengeschillen zoals het ruimtelijk bestuursrecht. Het onderliggende principe geldt echter voor alle beroepszaken bij de bestuursrechter. Bij tweepartijengeschillen zal het niet vaak voorkomen dat een beroepsgrond afstuit op het relativiteitsvereiste. Het lijkt mij geen goed idee om het vereiste alleen te laten gelden voor een gedeelte van het bestuursrecht, al was het maar omdat je dan grensgeschillen krijgt. Je krijgt dan discussies over het soort geschil.
Mevrouw Smilde heeft tevens gevraagd waarom de regering ervoor heeft gekozen om het relativiteitsvereiste pas toe te passen in de fase van beroep bij de rechter en niet al in bezwaar bij het bestuursorgaan. Bij beslissen op bezwaar past geen relativiteitsregel. Dat zou betekenen dat van een volledige heroverweging, een wezenskenmerk van een bezwaarprocedure, geen sprake is. De bezwaarfase is mede bedoeld om het bestuursorgaan te stimuleren om alle aspecten van het bestreden besluit nog eens goed tegen het licht te houden, niet alleen juridisch maar ook beleidsmatig. Het toepassen van een relativiteitseis in de bezwaarprocedure juridiseert die procedure, terwijl wij juist willen dat de bezwaarprocedure informeler en daardoor ook eenvoudiger wordt. Dat vind ik belangrijker dan dat burgers ook in die fase sommige argumenten niet kunnen aanvoeren.
Mevrouw Smilde (CDA): Op het laatste punt was het absoluut niet mijn intentie om te pleiten voor het relativiteitsvereiste in de bezwaarprocedure. Mijn vraag was een andere. Er is een bezwaarprocedure geweest. Het bezwaar is afgewezen. Als iemand dan bij de rechter komt, kan hij of zij op grond van het relativiteitsvereiste de persoon in kwestie niet meer ter wille zijn. Het gaat mij er niet om dat het in de bezwaarprocedure moet worden ingevoerd. Ik wil weten wat het gevolg ervan is voor de burger die dan toch met lege handen staat. De minister had het over de algemene beginselen van bestuur. Hoe kan daaraan voldaan worden, als je het relativiteitsvereiste helemaal naleeft? Dat zijn immers ongeschreven regels. Kan dat niet meegewogen worden? Hoe kan de rechtsbescherming dan toch volstrekt zijn beslag krijgen?
Minister Opstelten: Ik zou het op prijs stellen als de regeringscommissaris hierop vakdeskundig zou willen reageren en er uitgebreid op kon ingaan. Het is belangrijk genoeg. Dank voor uw interventie, mevrouw Smilde. De vraag is daardoor verduidelijkt. Het is heel belangrijk dat we de feiten goed op tafel krijgen in dit debat. Mevrouw Smilde vroeg of het relativiteitsvereiste ook in het ambtenarenrecht geldt. Ik zou ook die vraag willen voorleggen aan de regeringscommissaris, met het verzoek om die mee te nemen.
Dan kom ik bij de heer Jansen. Waarom wordt het relativiteitsvereiste ingevoerd voordat de evaluatie gereed is? Is dat niet onzorgvuldig? De tot nu toe verschenen – ik heb dat net aangegeven – rechterlijke uitspraken tonen een prudent en ook beheerst gebruik van het relativiteitsvereiste aan en ze laten zien dat het vereiste de beoogde werking ook daadwerkelijk heeft. Ook de recent verschenen tussenrapportages over het relativiteitsvereiste in de Crisis- en herstelwet geeft geen aanleiding om pas op de plaats te maken. Het voornemen om een relativiteitsvereiste in te voeren, bestond ook al voor de Crisis- en herstelwet. De bepaling zat al in het wetsvoorstel Aanpassing bestuursprocesrecht dat in 2008 is voorgelegd aan de Raad van State. In 2009 is de bepaling gekopieerd naar de Crisis- en herstelwet. De enige wijziging is dat later in beide wetsvoorstellen het woord «kennelijk» is toegevoegd. Ik weet ook dat de motie van de heer Koopmans … Was het in 2004?
De voorzitter: In 2004 is verzocht om tot herziening van de Awb te komen en in 2007 ging het om het relativiteitsvereiste.
Minister Opstelten: Ik denk dus dat we in dat proces met de nodige zorgvuldigheid opereren als wetgevers. Ik kom op de vraag van de heer Jansen waarom wij vasthouden aan het relativiteitsvereiste. Bij het omgevingsrecht zit de vertraging niet bij de rechter. Het relativiteitsvereiste leidt toch niet tot versnelling? Dat was in de kern ook zijn betoog. Ik wil daar het volgende op zeggen. Wij menen dat dit een principiële keuze is. Is de bestuursrechter er nu om ieder foutje van het bestuur af te straffen, of is hij er om wezenlijke belangen van burgers te beschermen? Dat is de kern van het verhaal, de rechtsbescherming van de burger en de rechtseenheid. De regering kiest absoluut voor het laatste. De bestuursrechter is er om wezenlijke belangen van burgers te beschermen. Het is niet vanzelfsprekend dat iedereen die op enige titel belanghebbende is, vervolgens alle argumenten naar voren kan brengen, ook de argumenten die hem of haar volstrekt niet raken. Ik denk dat het in de kern daarom gaat. Korter en bondiger kan ik het niet zeggen. Wij staan echt voor een principiële keuze. Ik bespeur dat er verschil van inzicht is op dit punt tussen de heer Jansen en mevrouw Wiegman. Ik kom straks nog terug op het amendement.
De heer Paulus Jansen (SP): Fijn dat de minister letterlijk pagina 23 van de nota naar aanleiding van het verslag herhaalt. De bottomline van zijn opstelling destijds was ook een principiële keuze. In de loop der jaren heb ik geleerd dat je moet uitkijken met dingen principekwesties te noemen. Vaak zit daar namelijk een gebrek aan andere argumenten achter. Ik heb eerder een interruptie gepleegd die de minister heeft opgespaard, maar hij geeft er nu geen echte reactie op. Mijn vraag was: hoe valt het relativiteitsbeginsel te rijmen met de algemene criteria van de minister voor het wetsvoorstel, namelijk dat het gaat om versnelling en kwaliteit? Ik citeer uit de evaluatie: er valt naar het oordeel van de onderzoekers nog niet te zeggen in hoeverre de zesmaandentermijn en de relativiteitseis een bijdrage leveren aan de snelheid en de kwaliteit van de reorganisatie van de Crisis- en herstelwetprojecten. Kortom, er is geen bijdrage aan de snelheid, er is geen bijdrage aan de kwaliteit. Houdt de minister dan uitsluitend het argument over dat het een principekwestie is? Dat is wel erg mager.
Minister Opstelten: Nee. Ik herhaal. Je kunt principieel een keuze maken vanwege de argumenten. In de tussenrapportages is geen aanleiding te vinden om een pas op de plaats te maken. In tegendeel: de tot nu toe verschenen rechtelijke uitspraken tonen een prudent en juist beheerst gebruik van het relativiteitsvereiste en laten zien dat dit vereiste de beoogde werking heeft. Dat is de opvatting van de regering. Ook de recent verschenen tussenrapportage over het relativiteitsvereiste in de Crisis- en herstelwet geeft geen aanleiding om een pas op de plaats te maken. Het voornemen om een relativiteitsvereiste in te voeren, bestond overigens al voor de Crisis- en herstelwet. Laten we dat nadrukkelijk met elkaar wisselen. Het wordt een herhaling van zetten van mijn kant: 2007, 2008 en 2009 zijn markante jaartallen in het proces om tot deze wet te komen.
De heer Paulus Jansen (SP): De minister spreekt over een herhaling van zetten. Dat is maar heel betrekkelijk, want het ging om een tijdelijke invoering van de Crisis- en herstelwet. Er waren destijds twijfelaars, waaronder de PvdA-fractie. Die heeft uiteindelijk toegestemd op voorwaarde van een goede evaluatiebepaling. Die evaluatie heeft uitgewezen dat het allemaal niet heeft opgeleverd wat de minister met het wetsvoorstel beoogt. Dan is het toch logisch dat de Kamer zich afvraagt waar we het allemaal voor doen?
Ik heb nog een tweede vraag aan de minister. Stel dat een partij argumenten aanvoert buiten haar directe belang. Het gaat echter wel om een zwaarwegend maatschappelijk belang, een groot probleem, dat in strijd is met de wet. Moet de rechter dat argument terzijde leggen of mag de rechter dat argument terzijde leggen? Met andere woorden, heeft de rechter nog de ruimte om in zo’n situatie te zeggen dat hij het argument zo belangrijk vindt dat hij het wel degelijk meeneemt?
Minister Opstelten: Ik wil het nog een keer herhalen. Op zich ben ik het ermee eens dat je niet te snel iets als een principekwestie moet aanvoeren, maar in dit geval vind ik het wel degelijk een princiepkwestie. Het leidt niet tot veel, maar wel tot enige beperking van procedurelasten. Dat is natuurlijk een belangrijk punt. Ook hierin geldt dat alle kleine beetjes helpen. In de opening van mijn betoog gaf ik bovendien al aan dat snelheid ook kwaliteit is. Daarmee is de rechtsbescherming van de burger ook gediend.
De heer Dibi (GroenLinks): Ik borduur hier even op voort. De minister begon met zeggen dat hij een einde wilde maken aan bestuurlijk gepingpong en het oneigenlijk gebruikmaken van beroepsprocedures. We zijn nu op het punt beland dat hij die opmerking wil nuanceren omdat het zal gaan om enige beperking; kleine beetjes helpen. Het valt op zich dus wel mee met die effecten. Vervolgens stelt de heer Jansen terecht dat een evaluatie van de Crisis- en herstelwet heeft uitgewezen dat het niet sneller en niet beter wordt door het relativiteitsvereiste. Als de effecten van het relativiteitsvereiste zo minimaal zijn, waarom zien we dan niet ervan af? Waarom overwegen we bijvoorbeeld niet het alternatief van de Raad van State? Hierin wordt een bepaling voorgesteld dat een derde-belanghebbende in beroep slechts een schending van rechtsregels kan aanvoeren. Waarom houden we dogmatisch vast aan het relativiteitsvereiste, terwijl de effecten daarvan zeer minimaal zijn? Dat zegt de minister nu zelf ook.
Minister Opstelten: Ik heb duidelijk verteld wat de overwegingen zijn. Ik denk dat daarmee het belang van de burger in zijn rechtsbescherming wordt gediend. Het is een tweede hoe de rechter in alle facetten ermee omgaat, gezien de jurisprudentie. Het is echter een goed hanteerbaar principe en uitgangspunt. Dat is natuurlijk belangrijk voor het kabinet en voor de Kamer. Daarmee is er alle aanleiding om het in de wet op te nemen. Het is een belangrijk punt dat we vastleggen. Voor alle zorgvuldigheid wil ik daarom aan de regeringscommissaris vragen om ook hierover zijn licht te laten schijnen. Ik denk dat dit belangrijk is. De heer Bontes vraagt of er grensgevallen zijn bij het relativiteitsvereiste waardoor iemand net buiten de boot valt. Er zullen grensgevallen zijn. Bij elk rechtsprincipe en bij elke interpretatie in de wet is dat het geval. Doordat echter in het artikel het woord «kennelijk» is opgenomen, zal de rechter bij twijfel toch ingaan op het argument van degene die beroep instelt.
De heer Bontes vraagt of schrappen van het relativiteitsvereiste altijd goed is. Hij denkt daarbij aan de toekomstige bewoner van een wijk waar chemische industrie wordt gevestigd. Dit voorbeeld geeft aan dat een schending niet meer naar voren kan worden gebracht door iemand die door die schending niet wordt benadeeld. Het relativiteitsvereiste is geen ontvankelijkheidskwestie. Het kan goed zijn dat één beroepsgrond wel afstuit op het vereiste, maar de andere beroepsgronden niet. Het wetsvoorstel verandert niets aan de vereisten voor ontvankelijkheid. Als iemand er nog niet woont, maar al wel een woning ter plekke heeft gekocht, is hij gewoon belanghebbende en kan hij bezwaar maken en beroep instellen.
De heer Bontes vraagt ook of ik in de brief over de Crisis- en herstelwet kan ingaan op de betekenis van het relativiteitsvereiste. Als hij met de brief de evaluatie van de Crisis- en herstelwet bedoelt, kan ik bevestigen dat het relativiteitsvereiste daarin aan de orde zal komen.
Dan kom ik nu bij de amendementen. Het amendement op stuk nr. 15 van de heer Jansen en mevrouw Wiegman gaat over het schrappen van het relativiteitsvereiste. Ik zal de argumenten van de leden Jansen en Wiegman langslopen. Hun eerste punt is dat het zeer de vraag is of het relativiteitsvereiste wel zorgt voor een versnelling van procedures. Ik herhaal dat een versnelling van procedures niet de belangrijkste reden is om het relativiteitsvereiste in te voeren. Het is wel aannemelijk dat het relativiteitsvereiste op den duur tot een versnelling leidt, doordat de rechter minder beroepsgronden inhoudelijk hoeft te beoordelen en doordat sommige beroepsprocedures niet meer worden ingesteld. Het tweede punt is dat het beroep op oneigenlijke gronden niet vaak voorkomt. Het lijkt inderdaad niet te gaan om grote aantallen zaken. Dat zei ik net al. Het gaat echter wel vaak om besluiten met aanzienlijke economische of maatschappelijke gevolgen voor veel mensen en bedrijven.
Ten derde stellen de leden dat het relativiteitsvereiste voor de rechter lastig is toe te passen. Ik herhaal mijn antwoord dat de bijna twee jaar ervaring die de bestuursrechter nu heeft met het relativiteitsvereiste in zaken op grond van de Crisis- en herstelwet, laat zien dat de rechter goed overweg kan met het vereiste. Ten vierde moet een overheidsbesluit in alle opzichten rechtmatig zijn. Uiteraard moet ook de overheid zich aan de wet houden. Ik zou zeggen: juist de overheid. Dat betekent nog nie
t dat iedereen die op enige titel belanghebbende is en daarmee toegang heeft tot de bestuursrechter vervolgens alle argumenten naar voren kan brengen, ook de argumenten die hem of haar volstrekt niet raken, zoals geluidhinder die anderen zullen ondervinden.
Ten vijfde moeten fouten van bestuursorganen door de rechter getoetst kunnen worden. Voor het herstellen van fouten van bestuursorganen zijn ook andere instrumenten beschikbaar, zoals het bestuurlijk toezicht en het politiek ter verantwoording roepen van verantwoordelijke bestuurders. Het zal niemand verbazen dat ik het amendement moet ontraden.
De heer Paulus Jansen (SP): Ik heb nog geen antwoord gekregen op mijn vraag of de rechter de argumenten die direct de belanghebbenden raken terzijde moet leggen.
De minister zegt dat de rechter er in de praktijk goed mee weet om te gaan. Ik citeer de volgende zin uit de Rapportage praktijkervaringen Crisis- en herstelwet 2010–2011: «Tot 1 juli 2011 is geen uitspraak bekend waarin de bestuursrechter het beroep van een maatschappelijke organisatie, zoals een natuur- en milieuorganisatie, aan de regels voor het relativiteitsvereiste heeft getoetst.» Kortom, de praktijkervaring hiermee is minimaal. Hoe kan de minister dan zo’n boude uitspraak doen?
Minister Opstelten: In antwoord op uw eerste vraag zeg ik dat de rechter inderdaad die zaken terzijde moet leggen.
Op basis van de kennis en ervaring van de uitspraken van de uitspraken van de rechter van de laatste twee jaar kom ik tot deze algemeen aanvaarde conclusie. Daar is ook draagvlak voor.
In het tweede amendement van de heer Jansen en mevrouw Wiegman wordt een evaluatie van het relativiteitsvereiste binnen drie jaar na inwerkingtreding voorgesteld. Zoals bekend, geldt het relativiteitsvereiste nu al voor projecten die onder de Crisis- en herstelwet vallen. Binnenkort krijgt de Tweede Kamer een evaluatie van de Crisis- en herstelwet, inclusief een evaluatie van het relativiteitsvereiste daarin. Als de Kamer voldoende meerwaarde ziet in een aparte evaluatie van het relativiteitsvereiste in de Algemene wet bestuursrecht, dan heb ik daar geen bezwaar tegen. Wel wil ik de indieners in overweging geven om de evaluatietermijn met twee jaar verlengen. Evaluatie binnen vijf jaar na inwerkingtreding geeft een beter beeld van de praktijk en maakt de evaluatie zinvoller.
De heer Taverne (VVD): Ik beluister in de opmerkingen van de collega’s Jansen en Dibi dat zij het relativiteitsvereiste tot op zekere hoogte niet ver genoeg vinden gaan. Mede daarop gelet, kan mijn fractie zich er goed in vinden. Is de minister het met mij eens dat dit het bestuursproces verder kan stroomlijnen, maar dat het vooral ook, los van de winst die op dat vlak valt te boeken, past bij een bestuursrechter die actiever wordt? Met dit vereiste wordt de bestuursrechter een extra instrument in handen gegeven waarmee hij zijn veranderende rol invulling kan geven. Gelet op de relatieve winst die uit efficiencyoverwegingen valt te behalen, krijg ik graag nog een nadere reactie van de minister op mijn vraag naar zijn oordeel over de beperking van het derde-belanghebbendebegrip in de jurisprudentie. In hoeverre biedt het soelaas om dat te codificeren? Moet dat nog strikter worden ingevuld?
Minister Opstelten: Dit wetsvoorstel past in de modernisering van de toepassing van het bestuursrecht en het optreden daarin van onze bestuursrechters. Dat geldt ook voor het relativiteitsvereiste en voor wat ik en velen daarover hebben gezegd.[…]
De heer Scheltema: Voorzitter. De minister heeft op veel vragen al geantwoord, maar er zijn een paar punten waarover ik op zijn verzoek graag nog iets zal zeggen. Dat betreft allereerst de vraag waarover in het begin is gesproken, namelijk het pingpongen tussen bestuur en rechter. De heer Dibi vroeg of je dat in de praktijk veel ziet. Ja, sterker nog, in zekere zin zijn het bestuursrecht en de bestuursrechtspraak traditioneel gericht op dat pingpongen. In het bestuursrecht was de gedachte oorspronkelijk dat het vooral de taak van de rechter was om te bekijken en te controleren of de besluiten van de overheid goed waren. Dat is dus minder gericht op de rechtsbescherming van het individu, want dat heeft er natuurlijk niet alleen belang bij om te weten of het besluit goed is, maar vervolgens ook wat er moet gebeuren als het besluit vernietigd is. De consequentie van het oorspronkelijke, traditionele bestuursrecht was nu juist dat het pingpongen de gang van zaken was en dat de rechter en de rechtspraak vooral waren gericht op het vernietigen van het besluit. We hebben bij de invoering van de Algemene wet bestuursrecht al een beetje een stap gemaakt in de nieuwe richting. Deze stap wordt nu echt voltooid doordat een rechter niet alleen moet bekijken of het een juist besluit is. Het gaat er namelijk juist om individuele rechtsbescherming te verlenen. De procedure is dus niet af met de vernietiging van het besluit, want het bestuur moet daarover nog beslissen. De procedure is pas af als de rechter zelf beslist wat juist is. Die inrichting, in de richting van de individuele rechtsbescherming, is de stap die met dit wetsvoorstel definitief wordt gezet. Ik denk dat dit in ieders belang is, zowel dat van de burger als dat van het bestuur. Hiermee weet je direct hoe het conflict uiteindelijk wordt opgelost. De minister heeft er ook het een en ander over gezegd, namelijk dat het prettig is dat dit zo snel mogelijk gaat. In deze gedachtegang ligt het echter eigenlijk ook voor de hand dat het, als je het accent legt op de individuele rechtsbescherming, ook om de rechten en de belangen van het individu moet gaan. Het ligt dan tegelijkertijd minder voor de hand dat de vraag of een besluit om heel andere redenen nog rechtmatig is, betrokken wordt bij de rechten van het individu. Dat heeft namelijk niet zoveel te maken met de rechten van het individu. Het ligt dan dus eigenlijk ook voor de hand dat het relativiteitsbeginsel in een dergelijke benadering veel beter past. Wat dat betreft komt het bestuursprocesrecht dus op een aantal punten dichter bij het privaatrechtelijke procesrecht te liggen, waar het relativiteitsbeginsel natuurlijk al het langst een bestaand beginsel is. Daar heeft de heer Recourt net over gesproken. In die zin past het goed in de principiële stappen die we maken om het relativiteitsbeginsel in te voeren.
De heer Dibi (GroenLinks): Ik dank de heer Scheltema voor de beantwoording tot nu toe. Mijn vraag gaat erover dat dit soort wetgeving in de politiek in toenemende mate wordt onderbouwd met de stelling dat individuen of organisaties oneigenlijk gebruikmaken van beroepsprocedures. Mijn vraag aan u is: ontbreekt het het openbaar bestuur niet aan zelfreflectie? Welk probleem lossen wij op met deze wetswijziging? Aan de ene kant kunnen mensen oneigenlijk gebruikmaken van procedures terwijl er op zich niets verandert aan het besluit, dat rechtmatig was. Aan de andere kant kan het te maken hebben met een gebrek aan kwaliteit en met slechte communicatie en voorbereiding bij de overheden. Daarover heb ik tot nu toe heel weinig gehoord.
De heer Scheltema: Mijn rol is niet om te beoordelen in hoeverre de hele overheid op een goede manier handelt, maar u hebt wel gelijk dat het verhogen van de rechtsbescherming en het verbeteren van de regels in de wet nog maar het halve werk zijn. Het gaat natuurlijk ook om de vraag of procedures, zowel voor de rechter, als voor de overheid, voordat men bij de rechter komt, goed gevoerd worden. Net kwamen ook even de voorbereidingsprocedure en de bezwaarschriftenprocedure aan de orde. Het is waar dat ik denk dat in het verleden de vormgeving van die procedures niet altijd zo goed is geweest. De heer Taverne heeft over het piepsysteem gesproken. Het waren soms wel betrekkelijk formeel ingerichte procedures.
Bij verbetering van de rechtsbescherming gaat het niet alleen om de vraag hoe je deze precies in de wet regelt en welke beroepsrechten je geeft. Haast nog belangrijker is dat je het bestuur handvatten geeft en regels voorschrijft om op een goede manier besluiten en bezwaarschriftprocedures voor te bereiden. De minister verwees net al naar het vooral bij Binnenlandse Zaken opgezette project Prettig contact met de overheid, waarin onder andere handleidingen voor bezwaar worden gemaakt. Deze zijn bedoeld om, inspelend op de wensen van de burger, zo informeel mogelijk een bezwaarschriftprocedure in te kunnen stellen en af te kunnen werken. Ambtenaren wordt niet geleerd om heel slimme juristen te zijn, maar om, als er een bezwaarschrift binnenkomt, mensen op te bellen en te vragen: mijnheer, mevrouw, wat is nu eigenlijk het probleem? Zo blijk je in veel gevallen problemen veel beter op te kunnen lossen dan alleen via formele procedures. In die zin ben ik het met de heer Dibi eens. Daarnaar wordt, complementair aan wat hier gebeurt, ook gekeken.
Dit waren mijn algemene opmerkingen over het relativiteitsbeginsel. Hierover is nog een aantal specifieke vragen gesteld. Het relativiteitsbeginsel geldt niet voor bezwaar, maar slechts voor beroep op de rechter. Mevrouw Smilde vroeg of dit geen probleem is, omdat het mogelijk is dat het bestuur het in de bezwaarfase verkeerd doet, door bijvoorbeeld het relativiteitsbeginsel toe te passen terwijl dit niet zou mogen, en je hiermee dan niet bij de rechter terecht zou kunnen. Dat is niet zo. Als je beroep instelt bij de rechter en belanghebbende bent – daar staat het relativiteitsbeginsel niet aan in de weg – dan kan de rechter wel controleren of het bestuur niet ten onrechte bezwaren of opmerkingen terzijde heeft gelaten. Dat is bij de rechter wel mogelijk.
Voor het ambtenarenrecht kan ik mij niet goed voorstellen dat het relativiteitsbeginsel daarin een rol speelt of zal spelen. Dat betreft tweepartijenverhoudingen. Ik heb niet de indruk dat het relativiteitsbeginsel daarin een rol gaat spelen.
Mevrouw Smilde (CDA): Er was mij beloofd dat de regeringscommissaris nog zou ingaan op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in relatie tot het relativiteitsvereiste.
De heer Scheltema: Ik kan mij eigenlijk niet goed voorstellen dat het relativiteitsbeginsel daarin een grote rol gaat spelen. Als iemand meent dat ten opzichte van hem zijn rechten niet gehonoreerd zijn, spelen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur natuurlijk een rol bij de vraag of dat inderdaad het geval is. Het gaat vooral om wettelijke voorschriften – het voorbeeld van de brandtrap is gegeven – en die verdedigen een heel ander belang. Ik denk dat dit bij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet zozeer een rol kan spelen.
De heer Paulus Jansen (SP): Ik hoop dat de regeringscommissaris mij nog iets meer duidelijkheid kan geven over de argumenten voor het feit dat de rechter de argumenten die niet direct raken aan het belang van de insteller van het beroep, terzijde zou moeten leggen. Ik heb aan de minister gevraagd of het daarbij om het werkwoord «mogen» of «moeten» gaat. De minister zegt dat het om «moeten» gaat. Kan de regeringscommissaris toelichten waarom dit «moeten» moet zijn en niet «mogen»?
De heer Scheltema: Dat hangt een beetje samen met de veranderingen van het perspectief van het bestuursprocesrecht. Vroeger controleerde de rechter of een besluit goed in orde was. Toen lag het in zekere zin voor de hand dat de rechter ook argumenten die niet aangevoerd werden, toch kon toepassen. Als je een procedure begonnen was en je wilde je beroep intrekken, kon de rechter onder het vroegere procesrecht zelfs zeggen: daar heb ik geen zin in, ik zie toch een fout aan het besluit. Dat zat hem in de benadering, namelijk dat de rechter besluiten controleert min of meer in het algemeen belang. Nu het gaat om het belang van de individuele beroepsgerechtigde, kijk je naar de gronden die de beroepsgerechtigde tegen het besluit aanvoert. Dan kijk je dus niet naar heel andere dingen die daar eigenlijk niks mee te maken hebben. Het past dus als het ware in dit systeem.
De heer Paulus Jansen (SP): Dat snap ik. Ik zou mij echter kunnen voorstellen dat de rechter in de mag-constructie zou kunnen zeggen: ik toets toch wel even marginaal of er gebruikgemaakt wordt van een ander middel in het kader van bijvoorbeeld het bestuurlijk toezicht – ik noem maar iets – om een einde te maken aan missstanden. Bovendien zou de rechter kunnen zeggen: tenzij overtuigend wordt aangetoond dat het probleem langs de andere, reguliere weg wordt opgelost, behoud ik mij het recht voor om dat aspect wel degelijk mee te nemen.
De heer Scheltema: Het is nu eenmaal zo dat het beroep en datgene wat wordt aangevoerd in het beroep, de omvang van de toetsing door de rechter beperkt. Als er andere beroepsgerechtigden zouden zijn, zou de rechter ook andere beroepsgronden kunnen meenemen. Het is nu eenmaal gebonden aan datgene wat door de beroepsgerechtigde naar voren wordt gebracht. Daar is het ook een logisch gevolg van. De heer Taverne vroeg of in verband met het relativiteitsvereiste het beroepsrecht van organisaties nog aandacht zou moeten krijgen.
De heer Taverne (VVD): Ja, meer in het algemeen vroeg ik naar de stand van de beperking van het derde-belanghebbendebegrip in de jurisprudentie. Zou codificatie daarvan soelaas bieden?
De heer Scheltema: In de jurisprudentie is men het begrip «derde-belanghebbende» wat anders gaan uitleggen. Dit geldt in het bijzonder voor derde-belanghebbenden die organisaties zijn. Ik denk dat het op dit moment eigenlijk te snel is om daar al codificatie op los te laten. De jurisprudentie vindt haar weg wel. Ik denk niet dat codificatie op dit moment erg stroomlijnend zou werken of dat codificatie heel veel procedures zou veranderen of voorkomen. Je moet dus eerder de ontwikkelingen afwachten. De stap om te komen tot definitieve geschilbeslechting is veel belangrijker en heeft op veel meer procedures betrekking dan het veranderen of codificeren van het belanghebbendenbegrip.[…]
[…]
De heer Recourt (PvdA): Voorzitter. Ik dank de minister en de regeringscommissaris voor hun uitgebreide antwoord. Ook dank ik de minister voor de toezegging om voor het zomerreces niet alleen te reageren op de motie over de knip bij de Raad van State maar ook op de kwestie van de organisatie in de bestuurskolom in haar algemeenheid. De evaluatie van de grote kamer heb ik eveneens als toezegging genoteerd.
Dan kom ik op het meest bediscussieerde en wellicht meest relevante aspect en het ankerpunt van deze twee wetsvoorstellen, namelijk het relativiteitsvereiste. De volgende slogan kwam in mij op: bestuursrecht is niet de voortzetting van politieke besluitvorming met andere middelen. Kortom: als een politiek besluit genomen is, is het daarmee klaar. Je kunt nog om juridische bescherming vragen, maar het bestuursrecht is niet bedoeld om «tweedekanspolitiek» te bedrijven. Het relativiteitsvereiste helpt bij het zuiver houden van het bestuursrecht en bij het beschermen van de belangen die mensen direct raken. Dat dit niet heel vaak voorkomt, vind ik ook goed. De uitleg die de minister hierbij gegeven heeft, heeft mijn zorgen weggenomen. Het betreft een ruime uitleg: wij gaan de burger of belangengroeperingen daar niet in beknotten. Als duidelijk is – vandaar het woord «kennelijk» – dat het belang niet getroffen wordt, moet je ook niet bij de rechter zijn.
Mevrouw Smilde (CDA): Voorzitter. Ook ik dank de minister en de regeringscommissaris voor de verduidelijking. Bestuursrecht is altijd ingewikkeld. Zo’n wetgevingsoverleg helpt ook weer voor de wetsgeschie-denis doordat wordt aangegeven hoe wij het als wetgever allemaal hebben bedoeld. Met name ten aanzien van het relativiteitsvereiste, waarover ik nog wat kritische vragen had, is mij een aantal zaken duidelijk geworden, zoals de relatie tussen de bezwaarfase en het relativiteitsvereiste. Het lijkt mij goed als wij dit doorzetten. Dat het volgens het eerder genoemde artikel in het juristenblad niet vaak voorkomt, is misschien juist een heel goed teken. Wij moeten dat de komende jaren bekijken. Ik ben heel blij met de toezegging dat in de aanpassingswet nog eens goed wordt gekeken naar de beginselen om het vast te leggen naast alleen het «égalité». Wat het ambtenarenrecht en de nadeelcompensatie betreft, gaan wij kijken hoe vindingrijk men de komende jaren blijkt te zijn.
De heer Paulus Jansen (SP): Voorzitter. Ik spreek allereerst mijn genoegen uit dat ik een keer aan tafel heb gezeten met een regeringscommissaris. Dat was mij in mijn vijf jaar als Kamerlid tot dusverre nog niet overkomen. Het is net zoals met Campari: je moet het één keer gedronken hebben in je leven. Maar wellicht ook wel vaker, hoor.
Bij dit soort wetgevingsoverleggen heb je vaak de neiging om het vooral te hebben over zaken waarover je het niet eens bent. Laat ik aan het begin van mijn tweede termijn benadrukken dat de wet aanpassing bestuursprocesrecht een heleboel elementen bevat waarmee mijn fractie het eens kan zijn. Er zit een aantal duidelijke verbeteringen in, die ik al kort in eerste termijn heb genoemd. Dat is zeker een hele stap vooruit.
De pijn zit voor de SP-fractie in het relativiteitsvereiste. Ik moet zeggen dat ik door de beantwoording van zowel de minister als de regeringscommissaris eigenlijk gesterkt ben in mijn argument om daar niet enthousiast over te zijn. Ik weet ook nog niet hoe het stemgedrag van mijn fractie zal zijn; ik denk dat dit afhangt van de stemming over de amendementen die zijn ingediend. De bottomline is het amendement van mevrouw Wiegman dat ik heb medeondertekend. Ik zal in overleg met haar bekijken of wij de termijn verlengen van drie tot vijf jaar. Dat lijkt mij op zich wel plausibel. Het blijft dan natuurlijk toch pikant dat de minister na pak ’m beet twee jaar Crisis- en herstelwet zegt dat er allang voldoende is geëvalueerd en er al voldoende ervaring mee is, terwijl er nog amper een uitspraak is, en in dit geval zegt: neem nu vijf jaar. Dat wringt een klein beetje.
Het is mij ook opgevallen – daar zit ook onze pijn – dat de minister en de regeringscommissaris klaarblijkelijk veel vertrouwen hebben in de alternatieven voor het bestuursprocesrecht inzake de overige argumenten, die niet direct een relatie hebben met het belang van degene die beroep heeft gedaan of bezwaar heeft gemaakt. Woordelijk staat er in de nota naar aanleiding van het verslag: «Natuurlijk moet het bestuur zich aan de wet houden, maar daaruit volgt niet dat iedereen elke schending van de wet aan de rechter moet kunnen voorleggen.» Als ik zeker wist dat er een andere weg naar Rome zou leiden, zou ik ook zeggen: oké, dan is het straight om het zodanig vast te leggen als hier gebeurt. Ik maak echter net iets te vaak mee dat die andere weg dan doodloopt of dat er zelfs helemaal niets gebeurt en de zaak op zijn beloop wordt gelaten. Dat wringt. Ik verzoek de minister dus om nog eens in te gaan op dit aspect, dus op de overige argumenten zoals de brandveiligheid, waar ik persoonlijk geen belang bij heb maar waarvan ik weet dat het zo blijft tot er over vijf jaar eens een keer een flinke brand is. Dan zitten wij met de gebakken peren. Ik denk dat dat onwenselijk is en dat de minister dat ook niet wil. Wij moeten daar dus iets voor regelen.[…]
De heer Dibi (GroenLinks): Voorzitter. Dank aan de regeringscommissaris professor Scheltema voor zijn beantwoording. Dank ook aan de minister. Het was een duidelijke beantwoording. De GroenLinks-fractie deelt de wens van het kabinet om te komen tot meer focus in het bestuursprocesrecht. Er is op één punt nog sprake van een verschil van mening, namelijk ten aanzien van het relativiteitsvereiste. Net als voorgaande sprekers namens de fracties van SP, CDA en PvdA zijn wij daar kritisch op, en wel om twee redenen. De eerste reden is de context. Dit wetsvoorstel volgt op andere voornemens van dit kabinet om de toegang tot het recht te beschadigen. Dat maakt de GroenLinks-fractie alert. Dat geldt ook bij de introductie van dit soort artikelen. Het tweede punt is de inhoud van het relativiteitsvereiste en de kritiek daarop. Er wordt gezegd dat het een averechts effect heeft, dat het niet gaat leiden tot de stroomlijning van procedures, maar tot een sterke juridisering van procedures. Het kan de betrokkenheid van Nederlanders bij hun leefomgeving, bij het democratisch proces bemoeilijken. Dat weegt redelijk zwaar voor de GroenLinks-fractie. Ik zou de minister willen vragen om hier nog één keer op in te gaan, zodat ik mijn fractie positief kan adviseren over de wet. Ik blijf op dit punt terugkomen, omdat de analyse van het bestuurlijk pingpong eenzijdig is. Het ontbreekt aan een goede scherpe analyse, het ontbreekt aan cijfers en ik vind wel dat je je bij welke wet dan ook moet blijven afvragen welk probleem je er precies mee oplost. Als wij niet eens goed kunnen definiëren en afbakenen wat het probleem is en of het voorliggende voorstel daartoe ook het beste middel is, dan vind ik dat je terughoudend moet zijn met het introduceren van dit soort risicovolle vereisten.
Gewijzigd voorstel van wet
Na artikel 8:69 wordt een artikel ingevoegd, luidende:
Artikel 8:69a
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Voorlopig verslag I
3. Relativiteitsvereiste
De regering schrijft in de memorie van toelichting dat het relativiteitsvereiste strikt is bedoeld en een strenge toetsing van de bestuursrechter vergt. Zij verwijst daarbij naar jurisprudentie waarvan zij verwacht dat die beschikbaar is bij inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel. Die verwachting was gerechtvaardigd, want jurisprudentie is inmiddels gegenereerd door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Veel duidelijkheid verschaft deze jurisprudentie echter nog niet, aldus de leden van de VVD-fractie. De Afdeling geeft aan dat het algemeen belang mede kan bestaan uit een specifiek belang dat ter bescherming dient van degene die beroep heeft ingesteld. Kan de regering die strikte bedoeling van het relativiteitsvereiste nog eens nader toelichten?
Het voorgestelde artikel 8:69a Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. In de memorie van toelichting verwijst de regering naar het relativiteitsvereiste in het privaatrecht. Regeringscommissaris Scheltema merkte tijdens het wetgevingsoverleg over voorliggend wetsvoorstel in de Tweede Kamer, op dat met de voorgenomen invoering van het relativiteitsvereiste het bestuursprocesrecht dichter bij het privaatrechtelijke procesrecht komt te liggen. De leden van de PvdA-fractie vragen de regering of hiermee wel voldoende recht wordt gedaan aan het feit dat de overheid een geheel andere rol en verantwoordelijkheid heeft dan een privaat persoon. Anders gezegd: miskent het invoeren van het relativiteitsvereiste niet de specifieke rol en verantwoordelijkheid van de overheid? Heeft een burger wiens belang rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken, niet gewoon recht op een in alle opzichten rechtmatig besluit? Moet een rechter een door de betreffende burger aangevoerde misstand (bijvoorbeeld een veiligheidsrisico voor anderen dan deze burger) negeren omdat de door het bestuursorgaan geschonden regel niet strekt tot bescherming van degene die zich daarop beroept? Zo ja, is dat aan de samenleving uit te leggen, indien het betreffende veiligheidsrisico zich vervolgens verwezenlijkt en tot een catastrofe leidt? Graag een reactie van de regering.
Het opnemen van het zogenaamde relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de wet betekent volgens de leden van de CDA-fractie, zoals ook reeds door de Raad van State in zijn advies naar voren gebracht, een «breuk met tot dusverre in het bestuursprocesrecht algemeen aanvaarde uitgangspunten»[31]. In de ogen van deze leden is dit onnodig en onwenselijk. Bestuursorganen behoren rechtmatige besluiten te nemen. Eenieder die nadeel ondervindt van een besluit dat in strijd met het recht is genomen, moet daar in beginsel tegen op kunnen komen, ongeacht de betrokkenheid van de geschonden rechtsnorm op zijn eigen belang of rechtspositie. Het nemen van rechtmatige besluiten dient een maatschappelijk belang. Het argument dat in de loop der tijd de rechtsbeschermingsfunctie, dus de subjectieve rechtmatigheidstoets, voorop wordt gesteld in het bestuursrecht ten koste van de objectieve rechtmatigheidstoets, doet daar volgens deze leden niets aan af. Uit onderzoek is voorts gebleken dat invoering van het relativiteitsvereiste niet of ternauwernood een verlichting van het aantal zaken tot gevolg heeft. De leden van de CDA-fractie verzoeken de regering nog eens helder uiteen te zetten waarom er desondanks voor gekozen is, tegen alle onderzoeksresultaten en adviezen in, dit vereiste in de wet op te nemen. Voorgaande uiteenzettingen hebben deze leden niet kunnen overtuigen van de noodzaak en/of het nut hiervan.
De regering stelt voor het van oorsprong uit het civiele recht afkomstige relativiteitsvereiste, waarmee al ervaring is opgedaan in de Crisis- en herstelwet, te codificeren in het bestuursrecht. Het relativiteitsvereiste voorkomt dat eisende burgers een beroep kunnen doen op rechtsnormen die niet voor hen bedoeld zijn. De regering meent dat er niet veel zaken zullen zijn waar het relativiteitsvereiste van beslissende aard is, maar dat de zaken waar dit wel zo zal zijn relatief van groot maatschappelijk belang zijn. De regering meent voorts dat een burger niet onder alle omstandigheden recht heeft op een in alle opzichten rechtmatig besluit. De rechtmatigheid van het bestuur kan in haar ogen immers ook worden gewaarborgd via bestuurlijk toezicht. De leden van de D66-fractie vragen zich af in hoeverre de regering met deze benadering aansluiting zoekt bij een ontwikkeling waarin binnen de samenleving meer aandacht komt voor de eigen verantwoordelijkheid van burgers voor zichzelf en voor hun omgeving. Zij vragen in het bijzonder of meer maatschappelijke en individuele verantwoordelijkheid tot gevolg moet hebben dat de verplichting voor bestuursorganen om rechtmatig te handelen alsmede de rechterlijke controle daarop, zouden moeten worden gerelativeerd. Tot slot vragen zij hoe de regering een bestuursrechtelijke ontwikkeling beoordeelt waarin een accentverschuiving van (externe) rechterlijke naar (interne) bestuurlijke controle zou plaatsvinden. Graag een reactie van de regering.
In het Nederlands Juristenblad van 2 maart 2012[32] komen de auteurs tot de conclusie dat het relativiteitsvereiste in de toepassing van de Crisis- en herstelwet slechts van marginale betekenis is. Er wordt ook gemeld dat toepassing van de relativiteitseis eerder leidt tot langere dan tot kortere procedures.[33] Dit sluit ook aan bij de door de Raad van State uitgesproken verwachting dat het relativiteitsvereiste zal leiden tot verdere juridisering van de bestuursrechtelijke geschilafhandeling. Kan de regering aan de leden van de GroenLinks-fractie aangeven waarop haar verwachting is gebaseerd, dat toepassing van dit beginsel in het algemene bestuursrecht leidt tot meer dan marginale effecten op de stroomlijning van de bestuursrechtelijke procedures en niet leidt tot vertraging van de procedures in verband met het moeten doorlopen van een extra toets, en dit relateren aan de ervaringen met de Crisis- en herstelwet tot nu toe?
Het is niet ondenkbeeldig dat met de invoering van de relativiteitseis meer gebrekkige besluiten zullen worden genomen, met name in die gevallen waarin regelgeving gericht is op bescherming van de gebruiker (denk aan veiligheidsvoorschriften). De gebruiker is dan de enige die bezwaar zou kunnen maken tegen de betreffende gebreken in de besluitvorming, maar zal zelf zijn belangen wellicht anders wegen. Is de regering het met de leden van de GroenLinks-fractie eens dat dit een ongewenst effect is van het invoeren van de relativiteitsvereiste? Graag een toelichting. In een WODC-onderzoek naar het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht[34] wordt nog een mogelijk ongewenst resultaat van het relativiteitsvereiste genoemd: «Bij een beoordeling van de vraag of een relativiteitsleer tot ongewenste resultaten leidt, dient nog te worden bedacht, dat zich – tenminste incidenteel – misstanden zouden kunnen voordoen, als gevolg van een «één-tweetje» tussen bestuur en de geadresseerde van een besluit. Daarmee doelen wij op situaties waarin een bestuursorgaan er de ogen voor sluit dat het met een bepaald besluit rechtsregels schendt, in de wetenschap dat alleen de begunstigde geadresseerde die rechtsschending aan de orde zou kunnen stellen. Dit lijkt ons een risico dat zich niet alleen kan realiseren als het Nederlands openbaar bestuur op grote schaal corrupt zou zijn: wij denken aan meer alledaagse situaties, waarin bijvoorbeeld aan een bedrijf een ondoordachte toezegging is gedaan, en de overheid zich gehouden voelt die na te komen – al dan niet uit vrees voor schadeclaims.»[35] Kan de regering ingaan op de mogelijke ongewenste effecten van het relativiteitsvereiste?
In de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer werd het relativiteitsvereiste veelal zo uitgelegd dat alleen die bezwaren van een belanghebbende waarbij deze een rechtstreeks – persoonlijk – belang heeft kunnen leiden tot vernietiging van een besluit. In de toepassing van de Crisis- en herstelwet wordt het relativiteitsvereiste veelal zo uitgelegd dat er een verband moet bestaan tussen de beroepsgrond enerzijds en de daadwerkelijke achterliggende reden om een besluit in rechte aan te vechten anderzijds, aldus de leden van de GroenLinks-fractie. Komen beide interpretaties naar het oordeel van de regering overeen? Is de regering van oordeel dat de interpretatie die in de jurisprudentie bij de toepassing van de Crisis- en herstelwet wordt gebruikt ook van toepassing is op het relativiteitsvereiste in het algemeen bestuursrecht?
De leden van de GroenLinks-fractie waarderen het positief dat burgers en maatschappelijke organisaties zich in voorkomende gevallen opstellen als waakhond van het algemeen belang, en waar nodig ook in bestuursrechtelijke procedures aandacht vragen voor mogelijke strijdigheid van besluiten met regels die dit algemeen belang beogen te beschermen. In het kader van de Crisis- en herstelwet heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak in een uitspraak over het relativiteitsvereiste in relatie tot de Natuurbeschermingswet[36] geoordeeld dat de belangen van de betrokken appellanten bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving in casu zo waren verweven met de algemene belangen die de Natuurbeschermingswet beoogt te beschermen, dat niet kan worden geconcludeerd dat de betrokken normen van de Natuurbeschermingswet kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Kan de regering zich vinden in deze uitleg van de relativiteitseis? Mag hieruit geconcludeerd worden dat in de gevallen waarin betrokkenen hun bezwaren mede stoelen op regelgeving die beoogt het algemeen belang te beschermen, het relativiteitsvereiste niet aan beoordeling van deze bezwaren in de weg staat?
Binnen het bestuursrecht kunnen belangenorganisaties die opkomen voor de algemene en collectieve belangen die zij behartigen worden aangemerkt als belanghebbenden (artikel 1:2, lid 3 Awb). Hoe ziet de regering toepassing van de relativiteitseis ten aanzien van deze belangenorganisaties?
Kan de regering aangeven hoe het relativiteitsvereiste zich verhoudt tot internationale regelgeving die toegang tot de rechter en het recht garanderen, zoals artikel 6 EVRM, artikel 10 van het EG-Verdrag en de Arhus-Conventie?
[32 450, B, p. 4-6]
Conclusie van antwoord I
3. Relativiteitsvereiste
De leden van de VVD-fractie vragen een nadere toelichting op de strikte bedoeling van het relativiteitsvereiste, mede gelet op de jurisprudentie die inmiddels beschikbaar is over artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet (Chw).
De memorie van toelichting beschrijft drie varianten van het relativiteitsvereiste – een ruime en een strikte variant en een verbod om zich te beroepen op contraire belangen – en legt uit dat gekozen is voor de strikte variant, omdat deze recht doet aan de principiële gedachte achter het relativiteitsvereiste, effectief is en ruimte laat voor maatwerk.[37] Dit betekent dat de rechter niet alleen het globale doel van een regelcomplex in ogenschouw moet nemen, maar ook na moet gaan of de concrete norm die wordt ingeroepen (mede) strekt tot bescherming van het belang van degene die zich op de norm beroept.
In de eerste inhoudelijke uitspraak over artikel 1.9 Chw overwoog de Afdeling bestuursrechtspraak: «Artikel 1.9 van de Chw staat er niet aan in de weg dat belanghebbenden zich in rechte op de norm van een goede ruimtelijke ordening kunnen beroepen ten einde een vernietiging van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan te bewerkstelligen voor zover die norm betrekking of mede betrekking heeft op hun eigen belangen.» De uitspraak ging over een bestemmingsplan voor een nieuwe woonwijk. Een deel van de geplande woningen lag volgens de aanbevolen afstandsnormen in een VNG-brochure te dicht bij een bestaand bedrijf. De bewoners van reeds bestaande woningen konden zich volgens de uitspraak niet op deze normen beroepen, omdat zij zelf geen geluidhinder ondervonden van het betrokken bedrijf.[38] Ook uit latere uitspraken van dezelfde strekking blijkt dat omwonenden niet kunnen opkomen voor de belangen van toekomstige bewoners, maar zich alleen kunnen beroepen op een schending van normen die (ook) effect heeft op de eigen woonsituatie.[39]
Andere relevante uitspraken waarin de Afdeling bestuursrechtspraak de toelaatbaarheid van de beroepsgronden toetste aan het beschermingsbereik van de normen waarop de belanghebbenden zich beroepen betroffen de Monumentenwet 1988. In haar uitspraak van 30 november 2011, LJN BU6341, oordeelde de Afdeling dat een omwonende die bescherming zoekt tegen de aantasting van zijn woonomgeving, zich niet met succes kan beroepen op de bepaling in de Monumentenwet 1988 die de gemeenteraad verplicht om bij de vaststelling van een bestemmingsplan onderzoek te doen naar mogelijk in de bodem aanwezige resten uit de prehistorie. De betreffende bepaling strekt naar het oordeel van de Afdeling met name tot behoud van monumenten van archeologie. En in de uitspraak van 18 juli 2012, LJN BX1859, kwam de Afdeling tot een vergelijkbaar oordeel voor een onderneming:
«De normen uit de Monumentenwet strekken tot bescherming van de monumentale waarden van als beschermd monument aangewezen panden. Het feitelijk belang waarin Omega Properties dreigt te worden geraakt, is het commerciële belang bij de aantrekkelijkheid van het vastgoed dat zij verhuurt. Dat is geen belang dat valt onder het beschermingsbereik van de normen uit de Monumentenwet en evenmin een belang dat verweven is met de algemene belangen die de Monumentenwet beoogt te beschermen. De normen uit de Monumentenwet strekken derhalve kennelijk niet tot bescherming van het belang van Omega Properties.»
Dat de strikte variant van het relativiteitsvereiste, in combinatie met het woord «kennelijk», ruimte laat voor maatwerk en niet steeds dwingt tot het strikt scheiden van algemene en individuele belangen, blijkt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 13 juli 2011, LJN BR1412, over het bestemmingsplan Tuibrug in Hoorn. Daarin oordeelde zij dat de betrokken normen van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) met name ten doel hebben om het algemene belang van bescherming van natuur en milieu te beschermen, maar dat het belang van appellanten – die in de directe nabijheid wonen van het Natura 2000-gebied – bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, in dit geval zo verweven is met de algemene belangen die de Nbw 1998 beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Dat leidde ertoe dat appellanten met succes de beroepsgrond konden aanvoeren dat het bestemmingsplan geen bepalingen bevatte ter voorkoming van lichtverstoring voor de meervleermuis. Individuele belangen die parallel lopen met het door een norm beschermde belang, kunnen dus binnen het beschermingsbereik van de norm vallen als zij daar nauw mee verweven zijn.[40]
Voor een overzicht van andere jurisprudentie (tot 14 maart 2012) zij kortheidshalve verwezen naar het evaluatieonderzoek procesrechtelijke bepalingen Crisis- en herstelwet, de op grond van artikel 5.9 van de Crisis- en herstelwet uitgevoerde evaluatie, die de Minister van Infrastructuur en Milieu en ik bij brief van 15 mei 2012 aan uw Kamer en aan de Tweede Kamer hebben toegezonden.[41]
De leden van de PvdA-fractie vragen of het bestaan van een privaatrechtelijk relativiteitsvereiste wel een argument is voor invoering van zo’n vereiste in het bestuursrecht; miskent dat niet de rol en verantwoordelijkheid van de overheid? Heeft een burger wiens belang rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken, niet gewoon recht op een in alle opzichten rechtmatig besluit? Moet een rechter een door de betreffende burger aangevoerde misstand (bijvoorbeeld een veiligheidsrisico voor anderen dan deze burger) negeren omdat de door het bestuursorgaan geschonden regel niet strekt tot bescherming van degene die zich daarop beroept? Zo ja, is dat aan de samenleving uit te leggen, indien het betreffende veiligheidsrisico zich vervolgens verwezenlijkt en tot een catastrofe leidt?
Dat het relativiteitsvereiste niet op gespannen voet staat met de rol en de verantwoordelijkheid van de overheid blijkt al uit het feit dat het relativiteitsvereiste in het privaatrecht ook geldt voor vorderingen tegen de overheid. Zo oordeelde de Hoge Raad in de zaak Duwbak Linda dat de normen voor de keuring van een schip niet strekken tot bescherming van de vermogensbelangen van de eigenaar van het schip of van derden.[42] En in de zaak van een Iraanse asielzoekster oordeelde de Hoge Raad dat de toelating van een vluchteling tot Nederland niet strekt tot bescherming van enig vermogensrechtelijk belang van de vluchteling (zoals het recht om in Nederland inkomen uit betaalde arbeid te verwerven).[43] Natuurlijk hoort het bestuur zich altijd aan het recht te houden, maar er zijn andere en betere manieren om daarvoor te zorgen dan erop te hopen dat een belanghebbende (tijdig) beroep instelt en daarbij de juiste argumenten aanvoert. Het aantal besluiten waartegen beroep wordt ingesteld, is een fractie van het totale aantal besluiten dat door de overheid wordt genomen. Tegen het overgrote deel van door de overheid genomen besluiten wordt dus geen beroep ingesteld. In de door deze leden beschreven casus is er kennelijk sprake van een onvoldoende optreden van de overheid tegen een veiligheidsrisico. Komt een dergelijke klacht tijdens een rechterlijke procedure aan de orde, dan behoort de klacht aanstonds door het bestuursorgaan serieus te worden onderzocht – zoals iedere klacht over een tekortschietend veiligheidsbeleid – en behoort niet gewacht te worden op de uitkomst van de procedure. Daar komt bij dat de procedure hiervoor ook geen geschikt platform is, mede omdat degenen in wier belang de veiligheidsnormen wel zijn gemaakt, daarin geen partij zijn.
De leden van de CDA-fractie verzoeken de regering nog eens helder uiteen te zetten waarom zij voorstelt, tegen alle onderzoeksresultaten en adviezen in, om het relativiteitsvereiste in de wet op te nemen.
Over de invoering van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht wordt minder negatief gedacht dan deze leden kennelijk veronderstellen. Zo heeft de Tweede Kamer de regering in 2007 gevraagd om een voorstel voor een relativiteitsvereiste,[44] en hebben de Tweede en de Eerste Kamer in 2009/2010 de Crisis- en herstelwet aanvaard, waarmee het vereiste voor een deel van het bestuursrecht al is ingevoerd (zij het tijdelijk). Bij zijn advisering over de Crisis- en herstelwet en over dit wetsvoorstel was de Raad van State kritisch over het relativiteitsvereiste, maar inmiddels is er in de rechtspraak twee jaar ervaring opgedaan met artikel 1.9 Chw, en die laat zien «dat het relativiteitsvereiste zich met een zekere evidentie laat toepassen.»[45] In het regeerakkoord van het inmiddels demissionaire kabinet was het permanent worden van de Chw voorzien. De regering deelt uiteraard de opvatting dat de overheid zich aan de wet moet houden. Daaruit volgt echter niet dat iedere schending van de wet door iedereen voor de rechter bestreden moet kunnen worden. Dat is nooit zo geweest en is in het privaatrecht ook niet zo. Rechtspraak is een kostbare voorziening, waarvan op een verantwoorde wijze gebruik moet worden gemaakt. Daarin past niet, dat via de bestuursrechtelijke procedure de handhaving van wettelijke voorschriften ook zou kunnen worden afgedwongen door diegenen voor wie die voorschriften niet zijn geschreven. Een dergelijk beroep kan schade toebrengen aan legitieme belangen van andere burgers en aan het algemeen belang. Niet iedere schending van een voorschrift weegt per definitie zwaarder dan de belangen van andere burgers of het algemeen belang. Voor het bieden van rechtsbescherming is het niet nodig dat burgers zich kunnen beroepen op normen die niet zijn geschreven om hun belang te beschermen. Juist ook het ontbreken van het relativiteitsvereiste is in verband gebracht met de juridisering in het bestuursrecht, omdat dat het voeren van ondoelmatige procedures in de hand werkt.
Uit de evaluatie van hoofdstuk 1 van de Chw blijkt dat de rechter in 25 van de 155 onderzochte uitspraken met toepassing van het relativiteitsvereiste besliste om een beroepsgrond niet te beoordelen omdat die grond vanwege de relativiteitseis niet tot vernietiging van het bestreden besluit kon leiden. Het is aannemelijk dat in elk geval in een gedeelte van die 25 uitspraken de relativiteitseis van invloed is geweest op de uitkomst van de procedure (bij één van de onderzochte uitspraken is dat met zekerheid het geval geweest). Daarmee levert het relativiteitsvereiste een bescheiden, maar nuttige bijdrage aan de slagvaardigheid van het bestuursrecht.
De leden van de D66-fractie vragen zich af in hoeverre de regering met het relativiteitsvereiste aansluiting zoekt bij een ontwikkeling waarin binnen de samenleving meer aandacht komt voor de eigen verantwoordelijkheid van burgers voor zichzelf en voor hun omgeving. Moet meer maatschappelijke en individuele verantwoordelijkheid leiden tot een relativering van de verplichting voor bestuursorganen om rechtmatig te handelen en van de rechterlijke controle daarop? Hoe beoordeelt de regering een bestuursrechtelijke ontwikkeling waarin een accentverschuiving van (externe) rechterlijke naar (interne) bestuurlijke controle zou plaatsvinden?
Het relativiteitsvereiste sluit aan bij het streven het bestuursrecht slagvaardiger te maken en toe te snijden op het bieden van rechtsbescherming aan belanghebbenden. Een grotere aandacht voor de eigen verantwoordelijkheid van de burger behoort niet te leiden tot een relativering van de verplichting van bestuursorganen om rechtmatig te handelen. De overheid kan echter de handhaving van de rechtmatigheid van het bestuur niet laten afhangen van de vraag of er een belanghebbende is die een procedure aanspant. Heel vaak ontbreken immers het belang, de kennis of de motivatie om dat te doen. Indien wel beroep wordt ingesteld, moet dit aan de ene kant zo zorgvuldig mogelijk worden beoordeeld, maar moet anderzijds worden vermeden dat de procedure te kostbaar en tijdrovend wordt. Het relativiteitsvereiste beperkt tegen die achtergrond de inhoudelijke argumenten die een belanghebbende kan aanvoeren tot de argumenten die hem raken, of preciezer gezegd, gelet op de formulering van het voorgestelde artikel 8:69a Awb: hij kan niet met succes argumenten aanvoeren die hem «kennelijk», dus onmiskenbaar of evident, niet raken. De overheid moet zich onverminderd aan de wet houden, maar het is niet doelmatig dat via de bestuursrechtelijke procedure wettelijke voorschriften ook kunnen worden gehandhaafd door diegenen voor wie die voorschriften niet zijn geschreven.
Naar aanleiding van een artikel in het Nederlands Juristenblad van 2 maart 2012[46] vragen de leden van de GroenLinks-fractie waarop de regering haar verwachting baseert dat toepassing van dit beginsel in het algemene bestuursrecht leidt tot meer dan marginale effecten op de stroomlijning van de bestuursrechtelijke procedures en niet leidt tot vertraging van de procedures in verband met het moeten doorlopen van een extra toets, en zij vragen dit te relateren aan de ervaringen met de Crisis- en herstelwet tot nu toe.
Genoemd artikel is gebaseerd op een tussenrapportage uit oktober 2011.[47] De bevindingen in die rapportage waren, wat betreft het relativiteitsvereiste, gebaseerd op 54 rechterlijke uitspraken. Zoals hierboven vermeld, is inmiddels de definitieve evaluatie verschenen en aan de Staten-Generaal toegezonden. Wat betreft het relativiteitsvereiste is deze evaluatie gebaseerd op 155 uitspraken (jurisprudentie tot 14 maart 2012). In het definitieve evaluatierapport wordt niet geconcludeerd dat het relativiteitsvereiste slechts marginale betekenis heeft, noch dat het tot langere procedures leidt. Zoals ik hierboven heb geantwoord op vragen van de leden van de CDA-fractie heeft de rechter in 25 van de 155 onderzochte uitspraken met toepassing van het relativiteitsvereiste een beroepsgrond niet beoordeeld en is het aannemelijk dat in elk geval in een gedeelte van die 25 uitspraken de relativiteitseis van invloed is geweest op de uitkomst van de procedure. Als gezegd levert het relativiteitsvereiste daarmee een bescheiden, maar nuttige bijdrage aan de slagvaardigheid van het bestuursrecht. Ook de stelling dat het relativiteitsvereiste leidt tot langere procedures en juridisering is door het evaluatieonderzoek niet bevestigd. In het rapport is geconcludeerd dat de rechter discussies over het relativiteitsvereiste tamelijk beknopt weet af te doen, mede vanwege het in de betreffende bepaling opgenomen kennelijkheidsvereiste. In de memorie van toelichting is uiteengezet dat het relativiteitsvereiste een beperkte betekenis heeft in tweepartijengeschillen (zoals geschillen op het gebied van belastingheffing, sociale zekerheid en toelating van vreemdelingen), omdat de geadresseerde van een besluit zich bij de rechter zelden beroept op normen die niet (mede) strekken tot bescherming van zijn belangen.[48] In meerpartijengeschillen, zoals in het omgevingsrecht, is inmiddels de nodige ervaring opgedaan met het relativiteitsvereiste in de Chw. Ik verwacht dan ook niet dat invoering van het relativiteitsvereiste in het algemene bestuursrecht tot problemen leidt.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen aandacht voor een ongewenst effect dat het relativiteitsvereiste zou kunnen hebben, namelijk dat een bestuursorgaan er de ogen voor sluit dat het met een bepaald besluit rechtsregels schendt, in de wetenschap dat alleen de begunstigde geadresseerde die rechtsschending aan de orde zou kunnen stellen, bijvoorbeeld als de regels gericht zijn op bescherming van de gebruiker, zoals bij veiligheidsvoorschriften. Dit zou zich bijvoorbeeld kunnen voordoen als aan de geadresseerde een ondoordachte toezegging is gedaan en de overheid zich gehouden voelt die na te komen, al dan niet uit vrees voor schadeclaims.
In het geschetste geval zal de invoering van het relativiteitsbeginsel vaak geen invloed op deze afweging kunnen hebben. Immers, ook in het huidige recht zal de belanghebbende aan wie de toezegging is gedaan, geen procedure beginnen. Andere belanghebbenden zullen er lang niet altijd zijn. Zij zijn er bijvoorbeeld niet indien de veiligheidsvoorschriften dienen ter bescherming van personen die (nog) niet de positie van belanghebbenden hebben. Men denke aan voorschriften bij schepen, voertuigen en dergelijke, waar individuele belanghebbenden niet kunnen worden aangewezen. In de gevallen waarin er wel individuele belanghebbenden zijn die kunnen opkomen, zoals omwonenden bij een vaste installatie, zullen veiligheidsvoorschriften vaak wel (mede) ter bescherming van hen zijn gesteld, zodat het relativiteitsbeginsel hun niet zal worden tegengeworpen. Overigens toont deze casus aan dat het bij veiligheidsvoorschriften juist ongewenst is te vertrouwen op de procedeerbereidheid van burgers: die zullen in veel gevallen niet in actie kunnen of willen komen. Ook de vrees voor schadeclaims zal geen invloed hebben op de belangen-afweging door het bestuur: tegenover de vrees voor schadeclaims door de begunstigde van het besluit staat namelijk de vrees voor schadeclaims door anderen als die risico’s zich verwezenlijken.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of er verschil is tussen de uitleg die aan het relativiteitsvereiste is gegeven bij de behandeling van dit wetsvoorstel in de Tweede Kamer en de uitleg van artikel 1.9 Chw in de rechtspraak, en of deze laatste uitleg naar het oordeel van de regering ook moet gelden voor het voorgestelde artikel 8:69a Awb.
Ik zie geen verschil tussen beide interpretaties. De uitleg dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke (of: achterliggende) reden om een besluit in rechte aan te vechten, komt overeen met de gedachte dat het moet gaan om een beroepsgrond waarbij de appellant een rechtstreeks – persoonlijk – belang heeft. Gezien de identieke formulering van artikel 1.9 Chw en het voorgestelde artikel 8:69a Awb mag worden aangenomen dat de rechtspraak over artikel 1.9 Chw ook van toepassing zal zijn op het relativiteitsvereiste in de Awb.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering zich kan vinden in de uitspraak van 13 juli 2011 waarin de Afdeling bestuursrechtspraak een beroep van omwonenden op de Natuurbeschermingswet 1998 honoreert.[49] Mag hieruit geconcludeerd worden, zo vragen zij, dat in de gevallen waarin betrokkenen hun bezwaren mede stoelen op regelgeving die beoogt het algemeen belang te beschermen, het relativiteitsvereiste niet aan beoordeling van deze bezwaren in de weg staat?
Deze uitspraak kwam al aan de orde bij mijn beantwoording van vragen van de leden van de VVD-fractie. De Afdeling kent betekenis toe aan de geringe afstand tussen de woningen van appellanten en het Natura 2000-gebied en de nauwe verwevenheid van de belangen van de betrokken appellanten bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving met de algemene belangen die de Nbw 1998 beoogt te beschermen (rechtsoverweging 2.7.9). Individuele belangen die parallel lopen met het door een norm beschermde belang, kunnen dus binnen het beschermingsbereik van de norm vallen als zij daar nauw mee verweven zijn. Hieruit mag dus niet geconcludeerd worden dat een beroep op een rechtsregel die (met name) is geschreven om het algemeen belang te beschermen, nooit zou afketsen op het relativiteitsvereiste.[50] Ik verwijs naar de twee uitspraken over de Monumentenwet 1988 die ik besprak bij mijn beantwoording van vragen van de leden van de VVD-fractie.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen hoe de regering toepassing van de relativiteitseis ziet ten aanzien van belangenorganisaties
Het relativiteitsvereiste betekent voor ideële organisaties slechts dat zij zich in de fase van het beroep bij de rechter niet meer met succes kunnen beroepen op de schending van normen die kennelijk niet strekken ter bescherming van de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. Natuur- en milieuorganisaties kunnen zich dus bijvoorbeeld blijven beroepen op normen die het belang van de natuur en het milieu beogen te beschermen,[51] maar bijvoorbeeld niet op normen die beogen het belang van bouwveiligheid te behartigen.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen hoe het relativiteitsvereiste zich verhoudt tot Europese en internationale regelgeving die toegang tot de rechter en het recht garanderen.
In de memorie van toelichting is uiteengezet waarom de regering het relativiteitsvereiste als zodanig niet in strijd acht met het Europese recht of het Verdrag van Århus.[52] Wel is daarbij opgemerkt dat Europeesrechtelijke bepalingen een ruim beschermingsbereik kunnen hebben. Om te voorkomen dat de bestuursrechter veel werk heeft aan het relativiteitsvereiste en dat hij regelmatig prejudiciële vragen moet stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie, iets wat de rechtsgang aanzienlijk zou vertragen, is aan artikel 1.9 Chw en artikel 8:69a Awb het vereiste van kennelijkheid toegevoegd: alleen als de (beweerdelijk) geschonden rechtsregel «kennelijk» niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich erop beroept, ketst de beroepsgrond af op het relativiteitsvereiste. Als de rechter twijfelt over het beschermingsbereik van de rechtsregel, krijgt appellant dus het voordeel van de twijfel.[53] De gekozen formulering van het relativiteitsvereiste biedt derhalve de ruimte voor de rechter om internationale en Europeesrechtelijke randvoorwaarden in acht te nemen.[54] Overigens geven de jurisprudentie over artikel 1.9 Chw en het evaluatieonderzoek van de procesrechtelijke bepalingen van de Chw evenmin aanleiding voor de veronderstelling dat het relativiteitsvereiste strijdig zou zijn met Europees of internationaal recht.
[32 450, C, p. 6-12]
Brief minister 17 december 2012
1. Inleiding
Tijdens de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht (32 450) op 11 december jl. is gebleken dat bij een aantal leden van uw Kamer twijfel bestaat over de vraag of enkele voorstellen geen afbreuk doen aan een fundamentele doelstelling van het bestuursprocesrecht dat de overheid zich aan het recht houdt. Daarbij ging het met name over de voorgestelde artikelen 6:22 (passeren van gebreken) en 8:69a (relativiteitsvereiste) van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Aangezien de strekking van de voorstellen een geheel andere is, hoop ik, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, met onderstaande nadere toelichting die twijfel weg te nemen.
In de praktijk is gebleken dat de huidige vormgeving van het bestuursprocesrecht een belangrijke tekortkoming kent. Burgers verwachten, wanneer zij opkomen tegen een besluit, dat de procedure uitkomst geeft over de kernvraag die zij voorleggen: hebben zij recht op een bepaald besluit of niet? Te vaak is het voorgekomen dat de rechter volstaat met de vernietiging van een besluit zonder dat die kernvraag werd beantwoord. Na de vernietiging moest een nieuw besluit van het bestuur volgen, waarover weer opnieuw onenigheid kon ontstaan. Dit is onbevredigend, en beperkt de effectiviteit van de rechtsbescherming, en daarmee van het vertrouwen van de burger daarin. Gezegd wordt in dit verband wel dat het bestuursrecht te veel gejuridiseerd of geformaliseerd is.
Om aan dergelijke bezwaren tegemoet te komen stelt het wetsvoorstel als uitgangspunt dat de rechterlijke procedure gericht moet zijn op het definitief beslechten van het geschil, dus het vaststellen van waar de burger recht op heeft. Dat brengt met zich mee dat die vraag de procedure moet bepalen, en dat juridische voorvragen, vaak van meer formele aard, minder accent krijgen.
In het debat in uw Kamer is naar voren gebracht dat het centraal plaatsen van de vraag waar de burger in een concreet geval recht op heeft, het gevaar meebrengt dat op het naleven door de overheid van andere, bijvoorbeeld procedurele regels door de rechter onvoldoende wordt toegezien. Dat gevaar moet vermeden worden, en daarom worden met de twee genoemde artikelen ook slechts wijzigingen van beperkte strekking voorgesteld. Zij bevorderen het beslechten van de kernvraag waar het in de bestuursrechtelijke procedure om gaat: op welk besluit heeft de burger recht? Een bestuursprocesrecht dat die vraag effectief weet te beantwoorden, is de beste garantie dat de overheid zich aan het recht houdt. Maar ook in dat kader zal de rechter alert moeten blijven op een goede naleving van het recht door het bestuur. Zo zal hij, zoals hieronder nader uiteengezet, alleen gebreken mogen passeren die van betrekkelijk ondergeschikt belang zijn. Het passeren van andere gebreken stuit af op het feit dat dan niet «aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld» (artikel 6:22 Awb). Zelfs als men daarover in een bepaald geval zou aarzelen, mag een rechter deze bevoegdheid, die een discretionair karakter heeft, niet gebruiken indien het gebrek van zodanige aard is dat het bestuur moet worden aangesproken op het fundamentele belang van de naleving van het recht. Ik licht het bovenstaande hieronder nader toe voor beide artikelen.
2. […]
3. Het relativiteitsvereiste
Het relativiteitsvereiste houdt in dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke (of: achterliggende) reden om een besluit in rechte aan te vechten. Het voorgestelde artikel 8:69a Awb luidt: «De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.»
Het relativiteitsvereiste beperkt niet de kring van belanghebbenden, maar alleen de argumenten die een belanghebbende kan aanvoeren. En het geldt alleen voor het beroep bij de rechter, dus niet in de bezwaarfase. Om te voorkomen dat toetsing aan het relativiteitsvereiste de rechter veel tijd kost (en hem misschien zelfs noodzaakt tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie over het beschermingsbereik van EU-normen), is aan de wettekst het woord «kennelijk» toegevoegd. Als er serieuze twijfel bestaat over het beschermingsbereik van een norm, kan dus niet worden gezegd dat die norm «kennelijk» niet strekt tot bescherming van de belangen van appellant.
De discussie over het al dan niet invoeren van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht kent een vrij lange geschiedenis,[55] maar de concrete aanleiding om het relativiteitsvereiste op te nemen in het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht was de aanvaarding door de Tweede Kamer in december 2007 van de motie-De Krom/Koopmans.[56] In die motie werd de regering verzocht om, gezien de trage besluitvorming over infrastructurele projecten, met voorstellen te komen tot aanpassing van de Tracéwet en de Algemene wet bestuursrecht onder andere door invoering van het relativiteitsvereiste. In reactie daarop kondigde minister Cramer aan, mede namens de ministers Hirsch Ballin en Eurlings, dat een voorstel voor het relativiteitsvereiste zou worden opgenomen in het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht.[57]
Daarop vooruitlopend is het relativiteitsvereiste in 2010 opgenomen in de Chw. Het huidige artikel 1.9 Chw is (afgezien van een komma) gelijk-luidend aan het nu voorgestelde artikel 8:69a Awb.
Invoering van het relativiteitsvereiste in het algemene bestuursprocesrecht is een minder grote stap dan door sommigen wordt gedacht. Bezwaar en beroep tegen een overheidsbesluit staan sinds jaar en dag uitsluitend open voor een «belanghebbende», dat wil zeggen: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken (artikelen 1:2 en 8:1 Awb). Een louter subjectief gevoel van sterke betrokkenheid bij een besluit voldoet bijvoorbeeld niet aan dat criterium, evenmin als een belang dat zich niet onderscheidt van dat van vele anderen.
Bij de rechter wordt de omvang van het geschil in beginsel bepaald door de omvang van het ingestelde beroep (artikel 8:69 Awb). Afgezien van ambtshalve toetsing aan voorschriften van openbare orde (zoals ontvankelijkheidsvragen en de vraag of de regelgeving die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt, wel verbindend is) heeft de bestuursrechter dus bijvoorbeeld niet de vrijheid om niet-bestreden onderdelen van het besluit te toetsen aan het objectieve recht.
Het relativiteitsvereiste laat de toegang tot de bestuursrechter ongemoeid, maar verhindert dat een belanghebbende, eenmaal «binnen», ook argumenten mag gebruiken die niet gaan over zijn eigen belangen. Mevrouw Lokin-Sassen zei in het debat dat iedereen er voorstander van is om chicaneurs en querulanten te weren uit de procedures. Welnu, het relativiteitsvereiste is in ieder geval behulpzaam om chicaneus gebruik van argumenten te voorkomen. Daarmee is invoering van het relativiteitsvereiste ook van belang voor het maatschappelijke draagvlak voor het bestuursrecht. Uit de rechtspraak over artikel 1.9 Chw volgt bijvoorbeeld dat omwonenden de bouw van nieuwe woningen niet tegen kunnen houden met het argument dat de bewoners van de toekomstige woningen te veel geluidhinder zullen ondervinden,[58] of met het argument dat er in strijd met de Monumentenwet 1988 geen archeologisch bodemonderzoek heeft plaatsgevonden, als het appellant in feite te doen is om de vermindering van zijn eigen woongenot door de geplande nieuwbouw.[59] Maar een bakkerij kan zich wél beroepen op de geluidsnormen die gelden voor de geplande nieuwbouw als die nieuwbouw, gezien die normen, haar bedrijfsuitoefening in gevaar kan brengen.[60] En degenen die in de directe nabijheid van een Natura 2000-gebied wonen, kunnen met succes de beroepsgrond aanvoeren dat het bestemmingsplan geen bepalingen bevat ter voorkoming van lichtverstoring voor de bedreigde meervleermuis.[61] Uit die laatste uitspraak kan worden afgeleid dat individuele belangen die parallel lopen met het door een norm beschermde belang, binnen het beschermingsbereik van de norm vallen als zij daar nauw mee verweven zijn. Dat is in overeenstemming met de bedoeling van de bepaling.
Dat het relativiteitsvereiste ook versnellend kan werken, blijkt bijvoorbeeld uit een uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak waarin hij het verzoek om voorlopige voorziening afwijst op de grond dat appellant zich beroept op normen die niet strekken ter bescherming van zijn belangen.[62]
Belangenorganisaties houden bij invoering van het relativiteitsvereiste alle ruimte om binnen hun statuten en hun feitelijke werkzaamheden relevante argumenten aan te voeren.[63] Zij zijn dan ook bij uitstek geschikt om op te komen voor meer algemene belangen.
[32 450, G, p. 4-6]
Handelingen I (nr.11, item 7)
Mevrouw Lokin-Sassen (CDA): […]
Ik kom aan mijn derde punt inzake het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb. Blijkens de opgave van de minister zelf heeft in de afgelopen periode, waarin inde aanvankelijk als tijdelijk bedoelde Crisis en herstelwet het relativiteitsvereiste is gehanteerd met betrekking tot het domein van de ruimtelijke ordening, dit slechts ineen enkel geval werkelijk geleid tot een andere conclusie dan wanneer dit relativiteitsvereiste niet zou zijn gehanteerd maar het beroep zou zijn afgewezen op het feit dat iemand bijvoorbeeld geen “belanghebbende” is. In één enkel geval heeft de hantering van dit begrip zelfs geleid tot een averechts effect. Ik noem daarbij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 19 januari 2011, zie rechtsoverweging 2.4.2 en volgende.
Invoering van het relativiteitsvereiste in zijn algemeenheid, dus niet alleen waar het de ruimtelijke ordening betreft, brengt geen verlichting in het aantal zaken dat aanhangig wordt gemaakt en evenmin in de tijd die het kost om in een zaak een uitspraak te doen. Integendeel, uit recente jurisprudentie blijkt dat invoering van dit vereiste juist meer tijd vergt, omdat de rechter ook nog eens moetonderzoeken of de aan het besluit ten grondslag liggende regel is gericht op de rechtsbescherming van de burger. Het Duitse bestuursprocesrecht kent sinds lang een Schutznormvereiste en dat heeft bepaald niet bijgedragen aan het oplossen van de stroperigheid van het beslissingsproces. Bovenal echter, ik kan het niet beter verwoorden dan zoals de Afdeling advisering van de Raad van State het heeft uitgedrukt, betekent opname van dit artikel “een breuk met tot dusverre in het bestuursproces recht algemeen aanvaarde uitgangspunten” (zie het advies van de Raad van State, pagina 4).
Dit voorstel gaat dus veel verder dan de beoogde vereenvoudiging en concentratie van de verschillende bestuursprocesrechtelijke regels in de Algemene wet bestuursrecht. Hier is sprake van een breuk met tot dusver algemeen aanvaarde uitgangspunten. Ook hier wordt naar ons oordeel de rechtsbescherming van de burger onaanvaardbaar ingeperkt, terwijl het geen verlichting brengt in de taak van de rechter en het de slagvaardigheid van het bestuur niet verbetert. Integendeel, het leidt tot meer frustratie bij de burgers die niet begrijpen waarom zij in hun, terechte, klacht niet worden ontvangen. raag vernemen wij de reactie van de minister op dit punt. […]
[…]
De heer Engels (D66): […]
Dan kom ik op het relativiteitsvereiste. Met betrekking tot het wetsvoorstel als zodanig is het mijn fractie niet ontgaan dat er veel aarzelingen bestaan ten aanzien van de codificatie van het relativiteitsvereiste in de Awb. Niet iedereen is overtuigd van de meerwaarde van dit vereiste voor een slagvaardiger bestuur, minder juridisering en een scherper naar belanghebbenden afgebakende rechtsbescherming. Blijkens een door de Groningse universiteituitgevoerde evaluatie van het in de Crisis- en herstelwet opgenomen relativiteitsvereiste blijkt echter dat de relativiteitseis een weliswaar bescheiden, maar nuttige bijdrage levert aan een meer slagvaardige procedure. Ik was bij dat onderzoek overigens volstrekt niet betrokken. Laat ik dat voor alle helderheid erbij zeggen, want ik zie al bewegingen onder de leden. Bestuursrecht is een heel andere vakgroep, waarmee de vakgroep Staatsrecht al 40 jaar op voet van vijandschap leeft.
Dat onderzoek is een relevant gegeven, al is tot dusver nog niet veel ervaring met dit nieuwe vereiste opgedaan. Er zijn iets meer dan 155 uitspraken geanalyseerd. Doorslaggevend voor mijn fractie is dat aan de kwaliteit van de rechtsbescherming niet wordt afgedaan als de ontvankelijkheidscriteria en daarmee de kring van belanghebbenden doelmatiger worden begrensd. De druk op de rechterlijke macht neemt immers nog voortdurend toe en het is in dat licht van belang dat de wetgever het belang van een beheersbare rechtsorde tot een structurele zorg maakt. Op grond van die afweging kan mijn fractie het opnemen van de relativiteitseis in dit wetsvoorstel billijken. […]
[…]
Mevrouw Duthler (VVD): […]
Een ander belangrijk onderwerp dat in het wetsvoorstel tot aanpassing van het bestuursprocesrecht wordt geregeld, is de invoering van het relativiteitsvereiste. Hier over is al veel gezegd en geschreven. Het is niet de bedoeling dat nog een keer over te doen. De VVD-fractie heeft nog wel een paar vragen. De regering schrijft in de memorie van toelichting dat het relativiteitsvereiste strikt is bedoeld. In antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie om die strikt bedoeling nader toe te lichten, schrijft de regering dat dit betekent dat de rechter niet alleen het globale doel vaneen regelcomplex in ogenschouw moet nemen, maar ook moet nagaan of de concrete norm die wordt ingeroepen mede strekt tot bescherming van het belang van degene die zich op de norm beroept. De strikte variant van het relativiteitsvereiste in combinatie met het woord “kennelijk” laat ruimte voor maatwerk en dwingt niet steeds tot het strikt scheiden van algemene en individuele belangen. Individuele belangen die parallel lopen met het dooreen norm beschermde belang, kunnen dus binnen het beschermingsbereik van de norm vallen als zij daarmee nauw verweven zijn. Dit kunnen de leden van de VVD-fractie goed volgen.
De effectiviteit van het relativiteitsvereiste hangt ondermeer af van het moment waarop de rechter toetst of door de belanghebbende aan het relativiteitsvereiste wordt voldaan. Heeft de regering inderdaad een vast moment voor ogen, namelijk eerst inhoudelijke bespreking van de ingeroepen regel en daarna relativiteit? Of acht de regering het omgekeerde ook mogelijk, dus eerst relativiteit en daarna inhoudelijke bespreking van de ingeroepen regel? In de literatuur verschillen de meningen hierover. Graag horen wij hierop een reactie van de regering.
De regering schrijft in de memorie van antwoord verder nog het volgende: “De overheid kan echter de handhaving van de rechtmatigheid van het bestuur niet laten afhangen van de vraag of er een belanghebbende is die een procedure aanspant.” En iets verder schrijft zij: “De overheid moet zich onverminderd aan de wet houden,maar het is niet doelmatig dat via de bestuursrechtelijke procedure wettelijke voorschriften ook kunnen worden gehandhaafd door diegenen voor wie die voorschriftenniet zijn geschreven.” De vraag die zich dan voordoet is:welke bestuursrechtelijke of andere mechanismes zorgen ervoor dat eventueel onrechtmatig handelen van het bestuur wél wordt gecorrigeerd? Kan de regering daarvan voorbeelden geven? […]
[…]
Mevrouw De Boer (GroenLinks): […]
Het grootste bezwaar van de GroenLinks-fractie tegen het wetsvoorstel ligt bij de beperking van de rechtsbescherming van de burger. Dat gebeurt door de verruiming van de mogelijkheid gebreken in een besluit te passeren,en door het relativiteitsvereiste, dat regelt dat belanghebbenden zich bij de bestuursrechter alleen nog met succes kunnen beroepen op voorschriften die tot doel hebben hun belangen te beschermen. Het relativiteitsvereiste is eerder geïntroduceerd in de Crisis en herstelwet. Bij GroenLinks is die ook bekend als de “Stoom-en-kokend-waterwet” of de “Wet tot behoud van alle ellende”.
Onze welgemeende verontschuldigingen aan de minister, maar bij nagenoeg iedereen die er écht verstand van heeft, bestaan gerede twijfels over de wenselijkheid van de invoering van de relativiteitseis in het algemene bestuursrecht. In de consultatiefase gaven bestuursrechters er al blijk van niets in de toepassing van de relativiteitseis te zien. Invoering van deze eis heeft een sterk juridiserende werking, zo stellen de Raad van State, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en de Raad voorde Rechtspraak. Niet uitgesloten mag worden dat de juridische strijd over wat het geschonden voorschrift nu precies beoogt te beschermen, een effectieve geschilbeslechting juist in de weg zal staan. Dat deze problemen zich inde gevallen die zijn geëvalueerd onder de Crisis en herstelwet nog niet evident hebben voorgedaan, overtuigt ons niet. Temeer omdat daarbij niet duidelijk is gemaakt wat nu precies de voordelen zijn van het relativiteitsvereiste.
Het relativiteitsbeginsel is naar ons oordeel ook volstrekt onnodig. Met het huidige, in 2005 aangescherpte,belanghebbendenbegrip zijn al enorme barrières opgeworpen. Belangenorganisaties zijn allang niet meer generiek in staat tegen van alles en nog wat door te procederen. De bestuursrechter oordeelt al strikt of de procespartij een belang heeft bij de procedure. Is er in de rechtspraktijk eigenlijk wel een probleem dat met de invoering van het relativiteitsvereiste wordt opgelost?
Het relativiteitsvereiste kan daarenboven schadelijk zijn. Het kan betekenen dat een besluit dat niet rechtmatig is, in stand blijft omdat de geschonden norm niet strekt ter bescherming van degene die een procedure is gestart. Dit lijkt ons geen goede zaak voor het algemeen belang. Burgers die hun verantwoordelijkheid willen nemen voornatuur, milieu of volksgezondheid, zullen een extra drempel moeten nemen. Ze zullen moeten beredeneren waarom de geschonden norm ook hen persoonlijk beoogt te beschermen, wat nog best ingewikkeld kan zijn als het bijvoorbeeld om rugstreeppadden gaat, of ze moeten opzoek naar een belangenorganisatie met het juiste doel in haar statuten. Vergelijkbare bezwaren gelden ten aanzien van aanzien van de verruiming van de mogelijkheid om gebreken ineen besluit te passeren.
Volgens de GroenLinks-fractie is er geen enkele reden om in het bestuursrecht verdere barrières op te werpen tegen burgers en belangenorganisaties die hun verantwoordelijkheid willen nemen voor belangen die het strikte privébelang overstijgen. Integendeel, er is alle reden om,vooruitlopend op een werkelijke herbezinning, eens grondig te bezien hoe het nu eigenlijk is gesteld met de rechtsbescherming van de burger in en door het bestuursrechten het bestuursprocesrecht. Is de minister bereid om daarnaar een onafhankelijk onderzoek te laten verrichten? […]
[…]
Mevrouw Beuving (PvdA): […]
Het voorgestelde artikel 8:69a Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze egel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Inde memorie van toelichting verwijst de regering naar het relativiteitsbeginsel in het civiele recht. In de literatuur is wel gesproken van de civilisatie van het bestuursproces. De leden van de PvdA-fractie vragen de minister of hiermee niet miskend wordt dat de relatie overheid-burger een geheel andere is dan de relatie tussen burgers onderling. Anders gezegd: miskent het invoeren van het relativiteitsvereiste niet de specifieke rol en verantwoordelijkheid van de overheid? En hoe zit het met de controlefunctie van het bestuursproces? Waarom heeft de regering zich niet ontvankelijk getoond voor de kritiek die in de literatuur, maar ook door de Raad van State is geuit? De Raad van State wijst er terecht op dat bestuursorganenrechtmatige, ik zeg nogmaals “rechtmatige”, besluiten behoren te nemen en adviseert de regering het voorgestelde artikel 8:69a Awb te heroverwegen en te zoeken naar een lichter en voor de rechtspraktijk gemakkelijker te hanteren middel. Artikel 8:69a tast, evenals artikel 6:22, de rechtsbescherming voor de burger aan en het is maar zeer de vraag of het zal leiden tot een doelmatiger bestuursproces, aangezien de beoordeling of de geschonden rechtsregel wel of niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept, in menig geval gecompliceerd zal zijn. Waarom heeft de regering het advies van de Raad van State om te zoeken naar een lichter en voor de rechtspraktijk gemakkelijker te hanteren middel, niet opgevolgd? […]
[…]
De heer Ruers (SP): […]
Er is echter ook een aantal wijzigingen voorgesteld dat naar onze mening weinig verbetering oplevert of zelfs negatief uitwerkt.
Voor die laatste categorie verwijs ik in de eerste plaatsnaar de invoering van het relativiteitsvereiste, zoals opgenomen in artikel 8:69a. Ook anderen hebben dit artikel al genoemd. Mijn partijgenoot Jansen heeft in de Tweede Kamer uitvoerig betoogd waarom dit artikel niet wenselijk is. Helaas is het mede door hem ingediende amendement ter zake in de Tweede Kamer niet aangenomen. Ook hierin de Eerste Kamer is dit onderwerp uitvoerig aan de orde geweest, zo blijkt uit de stukken. De daarbij door de re-gering gehanteerde argumentatie heeft ons niet kunnen overtuigen. Wij blijven van mening dat het niet wenselijk en ook niet nodig is om de relativiteitsvereiste in het bestuursprocesrecht in te voeren. […]
Handelingen I (nr. 11, item 9)
De heer Scheltema: […]
Het andere punt dat tot veel discussie en aarzelingenten aanzien van dit wetsvoorstel heeft geleid, betreft de relativiteit. Over de vraag of het een voordeel is dat dit relativiteitsbeginsel er moet komen, lopen de meningen inde bestuursrechtelijke wereld uiteen. Mevrouw Lokin suggereerde een beetje dat iedere weldenkende jurist vindt dat het er niet moet komen. Dat gaat mij te ver. Ik ken verschillende naar mijn idee weldenkende bestuursrechtjuristen die het juist wel een goed idee vinden. Maar het is waar: de meningen daarover lopen uiteen. Er is ook opgewezen dat het geen honderden zaken scheelt als je het relativiteitsvereiste invoert. Dat zal zeker, zo zeggen de Groningse onderzoekers ook, een nuttige functie kunnen vervullen, maar heel grote invloed op de rechterlijke praktijk zal het niet hebben.
Toch zijn er ten gunste van dat relativiteitsvereiste zowel in principieel opzicht als in praktisch opzicht argumenten aan te voeren. Het meer principiële argument is toch dat het bestuursprocesrecht met de invoering van het Awb in het bijzonder gericht is op het bieden van rechtsbescherming aan degene waarvan de belangendoor het overheidsbesluit worden geraakt. In het verlengde daarvan legt dit wetsvoorstel ook de nadruk op de noodzaak het geschil definitief te beslechten. Die benadering betekent dat dus niet iedereen tegen een onjuist overheidsbesluit kan opkomen, maar alleen degene wiens belangen rechtstreeks door het onjuiste besluit worden geraakt.
Tegen mevrouw De Boer zeg ik dat we in het bestuursrecht een belangrijke voorziening hebben gekregen. Voor de meer algemene publieke belangen, zoals natuurbehoud, luchtverontreiniging, gezondheid en veiligheid,hebben we al heel lang een beroepsrecht voor organisaties ingevoerd. Nederland mag behoorlijk trots zijn op demogelijkheden die dat biedt. Sommigen denken dat wij steeds van het civiele recht zaken overnemen, maar in dit geval heeft het civiele recht deze bestuursrechtelijke voorziening overgenomen. Dat is ook weleens prettig. Ten aanzien van die publieke belangen vervult dat beroepsrecht een goede functie.
In dat kader ligt het vanuit de rechtsbescherming voorde hand dat de belanghebbende zich kan beroepen op alle normen die bedoeld zijn om zijn belang te dienen. Ik zal het voorbeeld geven dat geregeld terugkomt, van de mensen met woningen die zien dat hun uitzicht misschien verstoord wordt doordat er een woonwagenkamp komt of doordat er woningen worden gebouwd. Dan ligt het natuurlijk voor de hand dat zij zich beroepen op al datgene wat in het kader van de regels omtrent de ruimtelijke ordening mogelijk is. Moeten hun belangen op een vrij uitzicht worden gerespecteerd of de belangen van degenen die daar komen te wonen?
Nu kan het zijn dat het ruimtelijke afwegingskader opeen bepaald ogenblik met zich brengt dat aan de andere belangen voorrang moet worden gegeven boven de belangen van degene die van zijn mooie uitzicht geniet. Dan komt een beetje de vraag op of de omwonenden die van dat vrije uitzicht genieten, op zoek mogen gaan naar argumenten die in feite niets te maken hebben met dat ruimtelijke afwegingskader en die ook niets te maken hebben met hun eigen belangen. De bewoners van die huizen met dat mooie uitzicht beroepen zich bijvoorbeeld op het feit dat die woonwagenbewoners zo veel last hebben van voorbijgaande treinen. Zij beroepen zich erop dat die in hun woonomgeving worden benadeeld, doordat bepaalde regels over de afstand tot geluidsbronnen niet zijn gevolgd. Het kan ook zijn dat zij vinden dat er onvoldoendeonderzoek is gedaan naar archeologische oudheden of iets dergelijks.
Het relativiteitsvereiste stelt nu dat zij zich niet kunnen beroepen op regels die helemaal niet ten doel hebben om hun belangen te beschermen. Het zijn ook geen goede vertolkers van dergelijke belangen. Zij voeren natuurlijk wel aan dat zij vrezen voor de geluidshinder voor de nieuwe bewoners, voor het verlies van oudheidkundige zaken, maar dat is niet hun werkelijke motivatie. Nee, het gaat ze er niet om dat de woonwagenbewoners een goede woonomgeving hebben maar dat ze er helemaal niet komen. Als dan een alternatief wordt gevonden dat uit het oogpunt van bescherming van archeologie of woonmilieu nog slechter is, zullen zij daar vóór zijn. Dat betekent dat zij ook geen goede behartigers zijn van de belangen waarvoor ze zeggen op te komen. Dat kan zich ook wreken.
Mevrouw De Boer (GroenLinks):
Ik vind dit een heel verhelderend antwoord. Ik kan er een eind in meegaan als het gaat om mensen die expliciet de belangen van anderen zeggen te vertolken maar die dat niet doen. Wat echter het algemeen belang betreft, zoals die archeologische vindplaatsen, ben ik er veel minder van overtuigd dat individuele burgers dat niet zouden mogen aanvoeren. Waarom is het algemeen belang niet ook mijn belang? Is het niet heel paternalistisch om als bestuursorgaan dan te zeggen: dat is niet uw echte motivatie, want uw echte motivatie is dat u wilt dat dat woonwagenkamp er niet komt? Hoe kan het bestuursorgaan beoordelen wat iemands echte motivatie is? Je kunt er van alles bij denken, maar als een burger opkomt voor het algemeen belang dat dus ook zijn belang is, moet dat kunnen. Vervolgens is het aan het bestuursorgaan en de bestuursrechter om die belangen te wegen en te bekijken wat een reële weging van die belangen is.
De heer Scheltema:
Het kan zijn dat er naast de individuele belangen algemene belangen zijn waar die bewoners belang bij hebben. Ik denk dat wij het daarover eens zijn. Dat is ook waar ze zich wel op mogen beroepen. Als het gaat om het uitzicht op een mooi beschermd natuurterrein, en de bewoners zeggen dat niet alleen het uitzicht verloren gaat maar dat zij zich ook beroepen op bepalingen in de natuurbeschermingswetgeving die vereist dat rekening wordt gehouden met de instandhouding van de natuur, dan mogen zij zich daar ook op beroepen. Dat volgt ook uit die jurisprudentie die op het ogenblik door de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State wordt gevolgd. Zij mogen zich daar ook op beroepen. Ook mogen zij zich beroepen op regels uit de Monumentenwet, als dat tegelijkertijd hun eigen belang is. Als dat echter helemaal niets met hun belang te maken heeft, is het ook wel gevaarlijk om hen als belangenbehartigers te laten optreden. Stel dat de overheid probeert tegemoet te komen aan de bezwaren door te zeggen: laten we geluidsvoorzieningen treffen die erop gericht zijn om het die woonwagenbewonersof die nieuwe bewoners van die huizen aantrekkelijker temaken. Dan zullen die villabewoners zeggen dat ze daar helemaal geen behoefte aan hebben. Zij zullen zeggen:wij willen helemaal geen goede voorzieningen, wij willen dat er helemaal niets gebouwd wordt op die plaats. Dan is het naar mijn idee veel beter om díé organisatie te laten beslissen of er beroep moet worden ingesteld dievoor een dergelijk algemeen belang opkomt en die dat beroepsrecht heeft. Dat is beter dan dat je mensen daartoe de gelegenheid geeft die eigenlijk iets heel anders willen dan deze belangen te behartigen.
Mevrouw Lokin-Sassen (CDA):
Bij de regeringscommissaris beluister ik dat het probleem eigenlijk is wie er belang bij heeft, wat de definitie van het begrip “belanghebbende” is. Ik zou ervoor voelen om het begrip “belanghebbende” aan te scherpen en te beperken – dat is trouwens ook al gebeurd – in plaats van het relativiteitsvereiste van stal te halen. Uit de onderzochte jurisprudentie blijkt dat er na de invoering van de Crisis en herstelwet maar in één geval een uitspraak is gedaan die anders zou zijn zonder het relativititeitsvereiste. In al die andere gevallen waarin wel gewag is gemaakt van het relativiteitsvereiste, zou de uitspraak toch dezelfde zijn gebleven. Dat hele relativiteitsvereiste heb je dus niet nodig. Het is ook onaangenaam voor de rechter, omdat hij steeds opnieuw moet bekijken of een regeling wel gemaakt is met het oog op de rechtsbescherming van de burger. Het helpt dus ook niet voor de verkorting van de procedure. Is het niet veel beter om te focussen op inperking van het begrip “belanghebbende”, zodat oneigenlijk gebruik, waar wij allemaal op tegen zijn, kan worden tegengegaan, zonder het relativiteitsvereiste daarvoor te gebruiken?
De heer Scheltema: Mevrouw Lokin noemt een aantal punten die heel relevant zijn. Daar wil ik graag op ingaan. Helpt het voor de verkorting van procedures? Aan het begin van mijn betoog heb ik gezegd dat het niet heel veel gevallen zal raken. Desalniettemin zal het wel een aantal gevallen raken. Mevrouw Lokin zegt nu dat dit geldt voor slechts één geval. Dat is denk ik een heel beperkte schatting. Het punt is dat de rechter niet altijd een uitspraak hoeft te doen over het relativiteitsvereiste, omdat hij bijvoorbeeld ook al eerst kan zeggen dat de norm toch niet is geschonden. Dan komt het relativiteitsvereiste niet aan de orde, maar soms doet de rechter dat anders.
Mevrouw Lokin citeerde uit een redactioneel in Rechtsgeleerd Magazijn Themis dat nog niet is verschenen. Dat geeft mij misschien ook de mogelijkheid om het volgende te zeggen. Uit informatie van de Raad van State blijkt dat er inmiddels meer ervaring is opgedaan met het relativiteitsvereiste en dat de vrees dat het tot verlenging van rocedures leidt, niet bewaarheid wordt. Dat heeft te maken met de invoering van het woord “kennelijk” bij het relativiteitsvereiste. Duidelijk wordt gemaakt dat de norm kennelijk niet strekt tot bescherming van degenen die in beroep zijn gegaan. Het woord “kennelijk” heeft tot gevolg dat de rechter niet gaat zoeken zodra er maar een beetje twijfel is. Er wordt dan niet over geprocedeerd. De rechterpast het relativiteitsbeginsel dan niet toe. Het heeft dus niet tot vertraging van procedures geleid, en in een aantalgevallen is het wel degelijk zinvol. Ik aarzel om het begrip”belanghebbende” te beperken, want dan komen we misschien ook in problemen.
Er is nog een argument dat ik in dit kader wil noemen. Zo af en toe staat het bestuursrecht wel een beetje onderdruk en komt er kritiek van de meer uitvoerende departementen, die vinden dat het bestuursrecht te formalistisch en te tijdrovend is. Dan moeten we hun geen voorbeelden in handen geven van gevallen waarbij we niet kunnen zeggen dat het goed is dat de bestuursrechtelijke procedure daarvoor wordt gebruikt. Dan denk ik aangevallen waarin het belang van vrij uitzicht wordt verdedigd, niet omdat er enige relevante bepalingen aan de orde zijn waarmee het vrije uitzicht ten opzichte van andere belangen wordt afgewogen, maar omdat men net doet alsof men de belangen van degenen die men juist wegwil hebben, wil verdedigen. Dat geeft ook aanleiding tot kritiek op het bestuursrecht en soms tot de gedachte dat we daar maar eens wat aan moeten doen. Ik wil niet zeggen dat de Crisis en herstelwet daar een voorbeeld van is, maar we moeten ervoor oppassen dat we geen voeding geven aan dat soort argumenten. Dat is ook een reden om het relativiteitsbeginsel op te nemen.
De heer Ruers (SP):
Wat is het voordeel van het invoeren van dit toch enigszins discutabele artikel, gelet op artikel 8:73? Met artikel 8:73 wordt de rechter immers ook al een mogelijkheid geboden om dit soort zaken aan te pakken. Waarom laten we dit discutabele artikel niet gewoon weg? We kunnen er zonder dit artikel toch prima mee werken in de praktijk?
De heer Scheltema:
In een aantal gevallen zal het duidelijk zijn dat mensen zich beroepen op een norm die helemaal niet voor hengeschreven is. Dat kun je met het relativiteitsbeginseleenvoudig passeren. Als je het via artikel 8:73 en eventueel met behulp van een gedektverklaring van de nietigheid wilt doen, moet je eerst uitzoeken of die norm geschonden is of niet. Dat kan een uitvoerige, feitelijke en juridische procedure met zich brengen. Daarom is artikel 8:73 voor die gevallen niet de oplossing.
[…]
De heer Scheltema:
Ik ben bijna aan het einde gekomen van mijn betoog.
Moet de rechter eerst bekijken of het relativiteitsbeginsel van toepassing is en dan de norm beoordelen of eerst de norm toepassen en dan bekijken of het relativiteitsbeginsel betekent dat het buiten toepassing moet blijven?Die afweging kan de rechter zelf maken. Er is dus geen bepaalde volgorde voorgeschreven.[…]
[…]
Mevrouw Lokin-Sassin (CDA): […]
Ik kom op het relativiteitsvereiste. Zoals de regeringscommissaris terecht stelt, moeten degenen van wie de belangen rechtstreeks worden geraakt hun recht kunnen krijgen. Het relativiteitsvereiste is uit het burgerlijk recht geplukt, maar een civiel proces is wezenlijk anders dan een proces tegen het bestuur, tegen de overheid. Bovendien is in het civiele recht het relativiteitsvereiste zelf ook al weer gecorrigeerd door de correctie Langemeijer in het arrest Beukers/Dorenbos. Ook daar zie je een relativering van het relativiteitsvereiste, terwijl het al heel bescheiden gebruikt wordt volgens de regeringscommissaris. Als er dan zo veel tegenzin is tegen dat relativiteitsvereiste,waarom zou men het dan niet gewoon schrappen? Iedereen is er voorstander van om professionele chicaneurs en querulanten zoveel mogelijk te weren in de procedures. Daarover zijn wij het allemaal eens. Dat is hier ook niet het punt. De vraag is echter of daarbij het relativiteitsvereiste behulpzaam is. Naar mijn oordeel zou het beter zijn om het begrip “belanghebbende” aan te scherpen. Dat is voor een groot deel ook allang gebeurd. […]
[…]
Mevrouw Duthler (VVD): […]
Mijn fractie is voor het relativiteitsbeginsel. De invoering daarvan past bij de moderne opvatting van het bestuursprocesrecht: van een formalistische opvatting en toepassing naar een gerichtheid op eindresultaat; van handhaving van het objectieve recht naar individuele rechtsbescherming van de burger en naar een finale geschilbeslechting. De burger heeft behoefte aan zekerheiden wil weten waar hij aan toe is. Mijn fractie kan zich daar prima in vinden en zal dan ook het gehele wetsvoorstel van harte steunen.
[…]
De heer Reurs (SP): […]
Ik heb gehoord wat prof. Scheltema heeft gezegd over het relativiteitsvereiste en artikel 8:69a. Ik waardeer zijn antwoord zeer, maar ik ben het niet met hem eens. Misschien is het aardig om te vermelden dat ik een civilist ben en dat ik het relativiteitsvereiste uit artikel 663 van het Burgerlijk Wetboek ken. Het bijzondere is dat de civilist en in de loop van de jaren tot de conclusie zijn gekomen dat het relativiteitsvereiste geen enkele functie meer heeft in het civiele recht, terwijl de bestuursprocesrechtdeskundigen hier nu beweren dat dit vereiste moet worden ingevoerd. Dat begrijp ik niet. Misschien is het juist een aanleiding om het bestuursrecht onder te brengen bij de Hoge Raad, opdat wij dit soort afwijkingen kunnen voorkomen.
[…]
De heer Scheltema:
Voorzitter. Ik wil nog drie punten naar voren brengen. Dank voor de opmerkingen. Ik vrees dat ik mevrouw Lokin nog niet helemaal overtuigd heb van de visie die in dit wetsvoorstel is neergelegd. Het is moeilijk om dat in de tweede termijn te organiseren. Ik wil een paar opmerkingen maken over wat zij gezegd heeft. Zij zei dat het relativiteitsbeginsel uit het civiele recht is geplukt. Ik geloof dat de heer Ruers eraan toevoegde dat het in het civiele recht eigenlijk niet meer wordt gebruikt.
Dat lijkt net of het relativiteitsbeginsel in het civiele recht een heel andere rol speelt. Het is wel van belang dat het geïntroduceerd is in het civiele recht, juist ook in de verhouding tussen burger en overheid. Omdat er geen rechtsbescherming bij de bestuursrechter was, moest de procedure bij de gewone rechter worden gevoerd. Daar is in een procedure met de overheid het relativiteitsbeginselingevoerd. Het is dus niet zomaar uit het privaatrecht geplukt. Integendeel, in de civiele rechtspraak heeft het juist ook in bestuurlijke verhoudingen een rol gespeeld.
De Langemeijer-correctie is inderdaad een belangrijk punt.
De heer Ruers (SP):
Ik wil toch graag van prof. Scheltema horen hoe artikel6:163 BW ooit in zijn visie ingevoerd zou zijn met dit doel?Ik denk dat met name Meijers toch een geheel andere visie heeft. Dat moet hij me toch eens een keer duidelijk maken.
De heer Scheltema:
Het is in het Burgerlijk Wetboek opgenomen nadat het inde civiele rechtspraak al was uitgekristalliseerd. De heer Ruers zegt ook dat het geen betekenis meer heeft in de civiele rechtspraak. Dat is naar mijn idee niet het geval. Ook in de huidige civiele rechtspraak speelt het nog altijd een rol. Het arrest Duwbak-Linda is een voorbeeld van niet zolang geleden, waar het relativiteitsbeginsel juist een belangrijke rol in speelt. Er is naar mijn idee geen sprake van dat het in het civiele recht geen rol meer speelt.
De Langemeijer-correctie – zo zeg ik tegen mevrouw Lokin – is ook blijkens de toelichting meegenomen. De manier waarop de bepaling is geformuleerd met het woord”kennelijk” heeft ook blijkens de toelichting de bedoeling,die correctie mee te nemen. […]
[1] Dat, zoals de toelichting stelt, de schending van de rechtsregel in deze situatie geen nadeel berokkent aan degene die in rechte ageert tegen het desbetreffende besluit, moet op een misverstand berusten.
[2] Kamerstukken II 1990/91, 21 221, nr. 8.
[3] ABRS 19 maart 2003, AB 2003, 191 m.nt. deG.
[4] ABRS 5 april 2006, AB 2006, 183, m.nt. A.G.A. Nijmeijer onder AB 2006, 184.
[5] Onder meer S. Pront-van Bommel, Bestuursprocesrecht (diss. UvA), Den Haag: BJu 2002, M. Scheltema en M.W. Scheltema,Gemeenschappelijk recht, Deventer:Kluwer 2003, M. Schreuder-Vlasblom, ‘Kroniek Bestuursprocesrecht’, NTB 2003, blz. 175-193, B.J. Schueler, Het zand in de machine (oratie UvA), Deventer 2003), R.J.N. Schlössels, De belanghebbende, Deventer: Kluwer 2004, N. Verheij, ‘Uit zuinigheid naar relativiteit’, in: A.W. Heringa e.a. (red.), Het bestuursrecht beschermd (liber amicorum F.A.M. Stroink), Den Haag: BJu 2006, blz. 99-112, B.J. Schueler, Tussen te veel en te weinig. Subjectivering en finaliteit in de bestuursrechtspraak, preadvies Vereniging voor Bouwrecht 2009, B.J. van Ettekoven, Bestuursrechtspraak voor Jan & Alleman? Op weg naar een stelsel van subjectieve rechtsbescherming, preadvies Vereniging voor Bouwrecht 2009.
[6] Onder meer J.C.A. de Poorter, De belanghebbende (diss. Tilburg), Den Haag 2003), S. Zijlstra, ‘De toekomst van de rechtsbescherming’, NTB 2003, blz. 158-167, G.T.J.M. Jurgens, Relativiteit in het bestuursrecht (oratie UU 2004), nog niet gepubliceerd) en B.W.N. de Waard, ‘Relativiteit en rechtsbescherming’, NTB 2007, 2, J.C.A. de Poorter, Doel en functie van de toegang tot de bestuursrechter: bespiegelingen over ontwikkelingen in het bestuursprocesrecht, preadvies VAR Vereniging voor bestuursrecht 2010, Den Haag: Bju 2010, G.T.J.M. Jurgens, De bestuursrechtelijke relativiteitseis, preadvies VAR Vereniging voor bestuursrecht 2010, Den Haag: Bju 2010.
[7] Kamerstukken II 2003/04, 29 279, nr. 16 (herdruk), blz. 7.
[8] Herijking van het belanghebbendebegrip. Een relativiteitsvereiste in het Awb-procesrecht?, Den Haag 2004.
[9] Kamerstukken II 2003/04, 29 200 VI, nr. 176.
[10] Het advies is te vinden op www.justitie.nl.
[11] Motie-De Krom/Koopmans, Kamerstukken II 2007/08, 29 385, nr. 14.
[12] O.a. Kamerstukken II 2008/09, 31 721, nr. 24, blz. 39.
[13] ABRS 2 mei 2007, AB 2007, 263.
[14] K.H. Sanders, De heroverweging getoetst (diss. RUG), Deventer 1998, blz. 81-82.
[15] Vgl. L.M. Koenraad, G.A.L. van Schijndel, ‘Raadsleden en bezwaar’, Gst. 2005, 40).
[16] Onder meer Ch. Backes in zijn noot onder HvJEG 7 september 2004, AB 2004, 365, en S. Prechal, R.H. van Ooik, J.H. Jans, K.J.M. Mortelmans, Europeanisation of the law: consequences for the Dutch judiciary, Den Haag 2004.
[17] Bijvoorbeeld J.H. Jans, Doorgeschoten? Enkele opmerkingen over de gevolgen van de Europeanisering van het bestuursrecht voor de grondslagen van de bestuursrechtspraak (oratie Groningen), Groningen 2005, blz. 6.
[18] In deze zin ook onder meer De Poorter c.s. 2004.
[19] Onder meer in zijn noot onder HvJEG 12 oktober 2004, AB 2005, 17.
[20] Onder meer in haar noot onder HvJEG 13 januari 2005, AB 2005, 118.
[21] In deze zin ook: R.P.B.A. Dingemans, R.J.G.M. Widdershoven, “De Schutznormleer in communautair perspectief: het Duitse debat’, NTB 2005, 46; B.J. Schueler, Tussen te veel en te weinig. Subjectivering en finaliteit in de bestuursrechtspraak, preadvies Vereniging voor Bouwrecht 2009.
[22] Aldus ook B.J. Schueler, Tussen te veel en te weinig. Subjectivering en finaliteit in de bestuursrechtspraak, preadvies Vereniging voor Bouwrecht 2009.
[23] Herijking van het belanghebbendebegrip. Een relativiteitsvereiste in het Awb-procesrecht?, Den Haag 2004.
[24] HR 17 januari 1958, NJ 1961, 568.
[25] ABRS 24 december 2008, AB 2009, 213 m.nt. B.P.M. van Ravels en A.M.L. Jansen.
[26] ABRS 19 januari 2011, 201 006 426, LJN BP1352, AB 2011, 47, JB 2011, 48.
[27] Zie voor een overzicht www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/crisis-herstelwet/jurisprudentie-chw/hoofdstuk-1-bijlagen.
[28] J.C.A, de Poorter, B.W.N. de Waard, A.T. Marseille, M.J. Zomer, Herijking van het belanghebbendebegrip. Een relativiteitsvereiste in het Awb-procesrecht?, Den Haag: BJu 2004.
[29] ABRS 1 oktober 2008, 200 801 150, LJN BF3911, AB 2008, 348.
[30] ABRS 24 december 2008, 200 802 629, LJN BG8294, AB 2009, 213.
[31] Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 4, p. 4.
[32] B. Marseille, K. de Graaf en F. Jansen, «Het bestuursprocesrecht van de Crisis- en herstelwet: sneller en relatiever?», NJB 2012, nr. 9.
[33] Zie bijvoorbeeld I. Graus, «Het relativiteits-vereiste in de Crisis- en herstelwet», https://www.hbo-kennisbank.nl/en/page/hborecord.view/?uploadId=avanshogeschool%3Aoai%3Arepository.av.nl%3A4941.
[34] De Poorter, De Waard, Marseille en Zomer, «Herijking van het belanghebbendebegrip; Een relativiteitsvereiste in het Awb-procesrecht?», WODC 2004.
[35] De Poorter, De Waard, Marseille en Zomer, «Herijking van het belanghebbendebegrip; Een relativiteitsvereiste in het Awb-procesrecht?», WODC 2004, p. 103
[36] ABRvS 13 juli 2011, LJN BR1412.
[37] Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 20 en 52. Zie ook het onderzoeksrapport van De Poorter e.a., Herijking van het belanghebbendebegrip. Een relativiteitsvereiste in het Awb-procesrecht?, blz. 31–32, Den Haag 2004, www.wodc.nl/onderzoeksdatabase/herijking-belanghebbendebegrip-in-het-bestuursrecht.aspx.
[38] ABRS 19 januari 2011, LJN BP1352 (Elzenbos Brummen)
[39] Marseille e.a., Evaluatieonderzoek procesrechtelijke bepalingen Crisis- en herstelwet, Groningen/Tilburg 2012, bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 32 127, nr. 160, blz. 72, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-168377.html
[40] B.J. Schueler, Een relativiteitsleer in wording, NTB 2011/38, paragraaf 4.1. Zie ook diens Het gaat u om iets anders; het relativiteitsvereiste toegepast, in Goed verdedigbaar; vernieuwing van bestuursrecht en omgevingsrecht (Van-Buurenbundel), Kluwer 2011, blz. 165–166, en de noot van De Graaf in MenR 2011/189.
[41] Kamerstukken II 2011/12, 32 127, nr. 160. Het evaluatierapport is in boekvorm verschenen: A.T. Marseille, B.W.N. de Waard e.a., Crisis- en herstelwet. Evaluatie procesrechtelijke bepalingen, Vakgroep Bestuursrecht & Bestuurskunde Rijksuniversiteit Groningen 2012.
[42] HR 7 mei 2004, LJN AO6012.
[43] HR 13 april 2007, LJN AZ8751
[44] Motie-De Krom/Koopmans, Kamerstukken II 2007/08, 29 385, nr. 14.
[45] Schueler, NTB 2011/38, paragraaf 5.
[46] Marseille, De Graaf en Jansen, Het bestuursprocesrecht van de Crisis- en herstelwet: sneller en relatiever?, NJB 2012/525 (afl. 9, 2 maart 2012, blz. 582–589).
[47] Marseille, De Graaf en Jansen, Tussenrapportage evaluatieonderzoek procesrechtelijke bepalingen Crisis- en herstelwet, Groningen: Vakgroep Bestuursrecht & Bestuurskunde 2011, blz. 26 (zie https://irs.ub.rug.nl/ppn/339282355).
[48] Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 19.
[49] ABRS 13 juli 2011, LJN BR1412, bestemmingsplan Tuibrug Hoorn.
[50] Zie ook Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 14, blz. 18.
[51] Zie bijv. ABRS 14 september 2011, LJN BS8857 (Vereniging Visstandverbetering Maas; waterkrachtcentrale Borgharen).
[52] Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 21–22.
[53] Memorie van antwoord bij de Crisis- en herstelwet, Kamerstukken I 2009/10, 32 127, C, blz. 31.
[54] In deze zin ook C.W. Backes in zijn noot bij HvJEU 12 mei 2011, zaak C-115/09 (Trianel), AB 2011/212 (punt 6), en Schueler in NTB 2011/38, paragraaf 4.1, en in de Van-Buurenbundel, blz. 166.
[55] Zie voor een overzicht Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 19
[56] Kamerstukken II 2007/08, 29 385, nr. 14. Voor deze motie stemden de fracties van CDA, PvdA, VVD, PVV, ChristenUnie, D66 en SGP
[57] Aanhangsel Handelingen II 2007/08, nr. 2122 (antwoord op vragen van de leden Spies, Koopmans, Van de Camp en Van Gennip over het verzamelen van juridische volmachten om te mogen procederen tegen de aanleg en de ingebruikname van de Tweede Maasvlakte)
[58] ABRvS 19 januari 2011, LJN BP1352
[59] ABRvS 30 november 2011, LJN BU6341
[60] ABRvS 12 december 2012, LJN BY5874
[61] ABRvS 13 juli 2011, LJN BR1412
[62] Vz ABRvS 18 september 2012, LJN BX8238
[63] ABRvS 14 september 2011, LJN BS8857.