Artikel 8:75

1. De bestuursrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, zijn van toepassing. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop een veroordeling als bedoeld in de eerste volzin uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop bij de uitspraak het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.
2. In geval van een veroordeling in de kosten ten behoeve van een partij aan wie ter zake van het beroep bij de bestuursrechter, het bezwaar of het administratief beroep een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, wordt het bedrag van de kosten betaald aan de rechtsbijstandverlener. De rechtsbijstandverlener stelt de belanghebbende zoveel mogelijk schadeloos voor de door deze voldane eigen bijdrage. De rechtsbijstandverlener doet aan de Raad voor rechtsbijstand opgave van een kostenvergoeding door het bestuursorgaan.

 

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoerd bij wet van 16 december 1993 Stb. 650 (wetsvoorstel 22 495)

[bron: PG Awb II, p. 481-499]

[Eindtekst] Artikel 8:75 [8.2.6.9]
1. De rechtbank is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Een natuur­lijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld.
2. Ingeval van een veroordeling in de kosten ten behoeve van een partij aan wie ter zake van het beroep een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, wordt het bedrag van de kosten betaald aan de griffier. Artikel 57b van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering is van overeenkomstige toepassing.
3. Ingeval van intrekking van het beroep omdat het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoet­gekomen, kan het bestuursorgaan op verzoek van de indiener bij afzon­derlijke uitspraak in de kosten worden veroordeeld. Het verzoek wordt gedaan bij de intrekking van het beroep.
4. Indien een bestuursorgaan in de kosten wordt veroordeeld, wijst de rechtbank de rechtspersoon aan die de kosten moet vergoeden.

Tekst RvS

1. De rechtbank is bij uitsluiting bevoegd op verzoek van een partij een in het ongelijk gestelde partij te veroordelen in de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar of beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld.
2. Andere partijen dan bestuursorganen kunnen uitsluitend in de kosten worden veroordeeld in geval van misbruik van procesrecht.
3. In geval van een veroordeling in de kosten ten behoeve van een partij aan wie ter zake van het beroep een toevoeging is verleend krachtens de Wet rechtsbijstand aan on- en minvermogenden (Stb. 1957, 233), wordt het bedrag van de kosten betaald aan de griffier. Artikel 57b van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering is van overeenkomstige toepassing.
4. In geval van intrekking van het beroep omdat het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoet­gekomen, kan het bestuursorgaan op verzoek van de indiener bij afzon­derlijke uitspraak in de kosten worden veroordeeld. Het verzoek wordt gedaan bij de intrekking van het beroep.
5. Indien een bestuursorgaan in de kosten wordt veroordeeld, wijst de rechtbank de rechtspersoon aan die de kosten moet vergoeden.

Advies RvS

De Raad stelt voorop dat de regeling inzake de veroordeling in proceskosten naar zijn oordeel niet evenwichtig is. Het bestuursorgaan dat in het ongelijk wordt gesteld, zal volgens het voorstel in beginsel tot betaling van kosten zijn gehouden. De appellant wordt slechts veroordeeld in geval van misbruik van procesrecht. Het argument voor deze beperking is niet dat gewoonlijk niet nodeloos wordt geprocedeerd, maar dat het uit een oogpunt van rechtsbescherming niet verantwoord is de appellant voor de kosten aansprakelijk te stellen omdat daardoor de toegang tot de rechter te zeer wordt beperkt. Deze overweging gaat voorbij aan het ervaringsfeit dat een hoog percentage van de appellanten zich zonder uitzicht op succes tot de rechter wendt zonder dat van misbruik van procesrecht kan worden gesproken. Van kennelijke ongegrondheid is in zulke gevallen geen sprake, omdat de ongegrondheid eerst bij onderzoek kan worden vastgesteld. Bij het instellen van het beroep zat bij de appellant echter niet de overtuiging voor dat het administratief orgaan onrecht had begaan dat herstel behoefde. Veeleer werd de rechter gezien als de instantie waar wellicht alsnog de begeerde vergunning, subsidie, enz. kon worden verkregen of de belastende gevolgen van een overheidsbeslissing konden worden afgewend. De Raad acht het niet mogelijk en ook niet wenselijk deze gevallen nauwkeurig te onderscheiden van die waarin voldoende twijfel aan de rechtmatigheid kon bestaan om een procedure bij de administratieve rechter zin te verlenen, ook als die niet op een vernietiging uitliep. Het aantal van de gevallen dat tot deze laatste categorie behoort is echter in de minderheid. De gevallen van kansloos procederen zonder kwade trouw zijn zo talrijk dat een algemene rem op het nodeloos procederen in de vorm van een ongeclausuleerde mogelijkheid van een beperkte kostenveroordeling ingeval appellant in het ongelijk wordt gesteld gerechtvaardigd is. Pas dan is het evenwicht tussen de positie van het administratief orgaan en die van de appellant hersteld. Pleiten deze overwegingen ervoor een kostenverdeling voor beide partijen in te voeren, het is ook mogelijk geheel van de mogelijkheid van een kostenveroordeling van één of beide partijen af te zien. Uit de toelichting blijkt niet dat bij de voorbereiding van het onderhavige wetsvoorstel ook dit alternatief is overwogen. De Raad meent dat ook daarvoor sterke argumenten kunnen worden aangevoerd. Vooropgesteld moet worden dat het in de toelichting genoemde arrest van de Hoge Raad in de zaak Velzen-deWaard (17 november 1989) niet noopt tot een regeling die in een proceskostenveroordeling voorziet. Uit het arrest mag niet meer worden afgeleid dan dat naar huidig recht via de weg van de onrechtmatige daad in bepaalde situaties een vergoeding van de proceskosten kan worden verkregen. Het is aan de wetgever om uit te maken of dit standpunt in al of niet gewijzigde vorm moet worden bestendigd dan wel moet worden verlaten. Tegen een proceskostenveroordeling als voorgesteld kan in de eerste plaats worden aangevoerd dat het op gespannen voet staat met het beginsel dat in bestuursrechtelijke gedingen geen verplichte procesvertegenwoordiging bestaat. De burger wordt geacht zelf de procedure te kunnen voeren. Voorts moet gevreesd worden dat een stelsel van proceskostenveroordeling het werk van de rechter verzwaart. Er zal moeten worden nagegaan of er redenen zijn tot een dergelijke veroordeling over te gaan. Een bezwaar is naar het oordeel van de Raad ook dat de mogelijkheid bestuursorganen in de kosten te veroordelen grote negatieve financiële gevolgen voor de overheid zal hebben. De toelichting besteedt aan die gevolgen geen aandacht. Ook al zal een meer exacte raming van de financiële gevolgen pas kunnen worden gemaakt wanneer de inhoud van de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur bekend is, reeds nu zal dit aspect moeten worden bezien en zal – ook aan de Staten-Generaal – de nodige informatie moeten worden verstrekt. Daarbij dient mede in de beschouwingen te worden betrokken dat volgens de toelichting ook de in een voorprocedure gemaakte kosten wanneer na die voorprocedure geen beroep bij de administratieve rechter wordt ingesteld voor vergoeding in aanmerking kunnen komen. Afgezien van de vraag op welke wetsbepaling die uitbreiding stoelt, zijn daardoor de financiële gevolgen extra ongewis. De conclusie moet zijn dat de vraag of ter zake een algemene regeling gericht op het niet vergoeden van proceskosten moet worden getroffen, nader moet worden bezien en dat op zijn minst het onderhavige artikel nader moet worden gemotiveerd.

Nader rapport

De Raad stelt voorop, dat de regeling inzake de proceskostenveroordeling naar zijn oordeel niet evenwichtig is. Het evenwicht tussen de positie van het bestuursorgaan en die van appellant is naar de opvatting van de Raad pas dan hersteld, indien de regeling ook voorziet in een ongeclausuleerde mogelijkheid van een beperkte proceskostenveroordeling ingeval de appellant in het ongelijk wordt gesteld.
De Raad gaat evenwel verder en stelt de mogelijkheid van een proceskostenveroordeling in het bestuursprocesrecht als zodanig aan de orde. Hij vraagt zich af, of wel een regeling van de proceskosten in het bestuursprocesrecht moet worden opgenomen. Uit het arrest van de Hoge Raad van 17 november 1989 inzake Velsen-DeWaard (NJ 1990, 746, m.nt. JBMV en AB 1990, 81, m.nt. G.P. Kleijn) mag naar zijn oordeel niet meer worden afgeleid dan dat naar huidig recht via de weg van de onrechtmatige daad in bepaalde situaties een vergoeding van proceskosten kan worden verkregen. De wetgever is vrij om in het bestuursprocesrecht een regeling inzake de veroordeling in proceskosten op te nemen dan wel een proceskostenveroordeling uit te sluiten.
De Raad voert vervolgens een aantal bezwaren tegen de (voorgestelde regeling van de) proceskostenveroordeling in het bestuursprocesrecht aan. Een dergelijke regeling staat naar zijn oordeel op gespannen voet met het beginsel dat in bestuursrechtelijke gedingen geen verplichte procesvertegenwoordiging bestaat. De Raad meent voorts dat de werkbelasting van de rechter zal toenemen. De Raad verwacht tenslotte dat de mogelijkheid van een proceskostenveroordeling – mede gelet op de omstandigheid dat ook de in de voorprocedure gemaakte kosten voor vergoeding in aanmerking kunnen komen – grote negatieve financiële gevolgen voor de overheid zal hebben.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad hebben wij de voorgestelde regeling aan een heroverweging onderworpen.
Allereerst staat ter beantwoording de vraag of in het bestuursprocesrecht een regeling van de proceskostenveroordeling moet worden opgenomen. Wij beantwoorden die vraag, ook na hernieuwde afweging van de voor- en nadelen van een dergelijke regeling, op grond van de volgende overwegingen bevestigend. Wij zijn van oordeel, dat het in het burgerlijk procesrecht geldende uitgangspunt dat de partij die kosten heeft moeten maken om in rechte haar gelijk te krijgen dan wel te behouden, (een deel van) deze kosten van haar wederpartij vergoed krijgt dan wel kan krijgen, ook in het bestuursprocesrecht uitgangspunt moet zijn. In geschillen tussen partijen is het immers niet onredelijk dat de verliezende partij (een deel van) de kosten van de winnende partij vergoedt. De kans op verlies is een normaal procesrisico. Wanneer dit risico zich verwerkelijkt, is het niet redelijk dat de partij die door de rechter in het gelijk is gesteld, per definitie met al haar kosten blijft zitten. De omstandigheid dat in het bestuursprocesrecht geen verplichte procesvertegenwoordiging geldt, kan hooguit een verklaring vormen voor het feit dat in de huidige proceswetten in de regel een regeling inzake de mogelijkheid van een kostenveroordeling van de burger ontbreekt. Aan deze omstandigheid kan geen argument worden ontleend tegen introductie van de mogelijkheid van een proceskostenveroordeling van het bestuur.
Evenmin kan daaraan een doorslaggevend argument worden ontleend tegen introductie van de mogelijkheid van een kostenveroordeling van de burger. Immers, de regeling van de proceskostenveroordeling in het burgerlijk procesrecht geldt ook indien verplichte procesvertegenwoordiging (geheel of ten dele) ontbreekt (vgl. artikel 57a van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering voor de contentieuze kantongerechtsprocedure, artikel 290, tweede lid, voor het kort geding en artikel 429k, tweede lid, voor de verzoekschriftprocedure). Wij wijzen er voorts op, dat de wetgever in de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie (Wet Arbo) een regeling van de proceskostenveroordeling heeft opgenomen en daarbij kennelijk van oordeel was dat een dergelijke regeling zich verdraagt met het ook in de Wet Arbo neergelegde beginsel dat geen verplichte procesvertegenwoordiging bestaat.
Wij tekenen daarbij aan dat het uitgangspunt dat de burger wordt geacht in alle gevallen zelf een bestuursrechtelijke procedure te kunnen voeren, heden ten dage niet meer onverkort kan gelden, omdat bestuursrechtelijke zaken soms zodanig gecompliceerd zijn, dat de belanghebbende er verstandig aan kan doen zich te verzekeren van juridische bijstand.
Wij zien derhalve geen principiële redenen om in het bestuursproces­recht af te zien van een regeling voor de veroordeling in de proceskosten van bestuursorganen en burgers. Wij volgen wat dat betreft het advies van de Raad om een proceskostenver­oordeling uitdrukkelijk uit te sluiten derhalve niet.
Het voorgaande neemt echter niet weg, dat er alle aanleiding is om, gelet op de eigen aard van het bestuursrecht en het bestuurspro­cesrecht, een daarop toegesneden regeling voor de proceskostenveroordeling te ontwerpen en niet zonder meer aan te sluiten bij het­ in beginsel imperatieve stelsel van het burgerlijk procesrecht. Daarbij is een aantal factoren van belang. Zoals reeds eerder is gesteld staat in een bestuursrechtelijk geding de recht­matigheid van een eenzijdig en in een situatie van een zekere ongelijkheid door een bestuurs­orgaan vastgesteld besluit centraal. Het gaat dan niet aan, de burger die de rechtmatigheid van een dergelijk besluit bij de rechter aan de orde stelt, per definitie de mogelijkheid van een vergoeding van (een deel van) zijn proceskosten te onthouden. Het feit dat de verhouding tussen bestuursorgaan en burger zich meer en meer ontwikkelt in de richting van een integrale rechtsbetrekking tussen partijen pleit ervoor, ook de mogelijkheid van een proceskostenveroordeling van de burger niet uit te sluiten. Vervolgens rijst dan de vraag of het om een imperatieve of om een facultatieve regeling moet gaan. De wetgever staat tevens voor de vraag welk bereik de kostenveroordeling moet hebben en tot op welke hoogte in aanmerking komende kosten onder de regeling moeten worden gebracht.
Het vrijwel over de gehele linie ontbreken van een regeling ter zake in het bestuursprocesrecht heeft geleid tot de jurisprudentie van de burgerlijke rechter op dit punt, waarvan in de memorie van toelichting melding is gemaakt en waaraan de Raad refereert. Deze rechtspraak houdt kort gezegd het volgende in. Als een besluit van een bestuursorgaan op verzoek van een belanghebbende door de administra­tieve rechter wordt vernietigd wegens strijd met het recht, is dat bestuursorgaan in beginsel jegens die belanghebbende aansprakelijk uit onrechtmatige daad en kan het door de burgerlijke rechter tot vergoeding van de schade worden veroordeeld. Van de wegens onrechtmatige daad te vergoeden schade kunnen deel uitmaken de kosten van door de benadeelde ingeroepen rechtsbij­stand in een bestuursrechtelijke procedure, voor zover het inroepen van die rechtsbijstand redelijk was en voor zover de daarmee gemoeide kosten redelijk zijn. De burgerlijke rechter acht het derhalve juist en billijk, dat in de rechtsbetrekking tussen overheid en burger de overheid aansprakelijk kan worden gehouden voor de schade, bestaande uit de redelijke kosten die een belanghebbende redelijkerwijs heeft moeten maken om een onrechtmatige overheidsdaad in rechte te doen redresseren. In de memorie van toelichting hebben wij uiteengezet, waarom deze jurispru­dentie naar ons oordeel noopt tot een specifieke en eigensoortige wettelijke regeling van de proceskos­tenveroordeling in het bestuurspro­cesrecht. Allereerst zijn wij van oordeel dat, anders dan in de contentieuze procedure in het burgerlijk procesrecht en in overeen­stemming met de verzoekschriftpro­cedure in het burgerlijk procesrecht, in het bestuursprocesrecht moet worden gekozen voor een faculta­tieve regeling. Verder zijn wij van oordeel, dat de hoogte van de kosten een specifieke wettelijke regeling behoeft. Daarbij spelen twee elementen een rol. Ten eerste is het niet aanvaardbaar, dat wat de hoogte van de kostenveroordeling betreft een niet te rechtvaardigen onderscheid wordt gemaakt tussen burgerlijk procesrecht en bestuurs­procesrecht. In civiele zaken is sprake van een begrensde kostenver­oordeling, door middel van de zogenoemde liquidatietarieven. In bestuursrechtelijke zaken is thans op grond van de genoemde jurispru­dentie van de burgerlijke rechter sprake van een integrale kostenver­oordeling, zij het uiteraard met inachtneming van de zogenoemde dubbele redelijkheidstoets. Alleen een wettelijke regeling kan daarin verandering brengen. Ten tweede is het uit budgettair oogpunt niet verantwoord, als in bestuursrechte­lijke zaken sprake zou blijven van een integrale kostenveroordeling. Onze conclusie is, dat bij de invoering van een algemene regeling van een proceskostenveroordeling in het bestuursprocesrecht – de wense­lijkheid daarvan kwam hiervoor reeds aan de orde – moet worden gekozen voor een facultatieve regeling en voor een begrenzing van de hoogte van de kosten. Voor de verhouding tussen een specifieke wettelijke regeling in het bestuursprocesrecht en de jurisprudentie van de burger­lijke rechter op grond van de algemene regeling van de onrecht­matige daad verwijzen wij naar een recente uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB 17 oktober 1991, no. 86/1463/60/099H, nog niet gepubli­ceerd). Het College komt daarin tot de conclusie, dat die civielrechtelijke jurisprudentie niet van invloed is op de uitleg van de specifieke bestuurs­rechtelijke regeling door de admini­stratieve rechter.
De vraag welk bereik de regeling moet hebben, komt hierna afzon­derlijk aan de orde.
Wij hebben, naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad en gelet op hetgeen wij hiervoor hebben overwogen, de aanvankelijk voorge­stelde regeling op twee onderdelen gewijzigd.
Ten eerste zijn wij van mening dat het nodig noch wenselijk is om in artikel 8.2.6.9 uitdrukkelijk een onderscheid te maken tussen de positie van het bestuursorgaan en de positie van de burger. Deze legisla­tieve differentiatie is niet nodig, omdat het aan de administratieve rechter kan worden overgelaten om te beoordelen of het redelijk en billijk is om in het concrete geval de burger in de kosten te veroordelen. Wij verwachten niet dat de rechter van de mogelijkheid om de burger in de kosten te veroordelen een zodanig gebruik zal maken, dat de burger ervan zal afzien om beroep in te stellen als hij meent dat daarvoor goede gronden aanwezig zijn. Wij vinden daarvoor steun in de bestendige jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven ten aanzien van artikel 61 van de Wet Arbo zoals gevestigd in CBB 23 september 1959, SEW 385. Wij achten deze differentiatie bij nader inzien ook niet wenselijk, omdat er ook andere gevallen dan die waarin sprake is van misbruik van procesrecht denkbaar zijn, waarin het alleszins redelijk is om de belanghebbende in de kosten te veroordelen. Wat dat betreft gaf het aanvankelijk voorgestelde tweede lid de rechter te weinig armslag. Wij menen derhalve dat een ongeclausu­leerde mogelijkheid van een beperkte kostenveroordeling ingeval appellant in het ongelijk wordt gesteld, aanvaardbaar is. Wij zijn overigens van oordeel dat zulks slechts een beperkte rem zal kunnen zijn op het nodeloos procederen door belanghebbenden. Daarvoor zijn andere en geschiktere instru­menten beschikbaar.
Wij merken in dit verband op, dat uit weliswaar beperkt wetenschap­pelijk onderzoek dat ter zake is verricht, blijkt dat appellanten in het algemeen serieuze gronden hebben om in beroep te gaan, maar ook dat de toepassing van hetzelfde complex van regelgeving door het ene of het andere bestuursorgaan tot zeer uiteenlopende beroepspercentages kan leiden. De wijze van optreden van een bestuursorgaan kan – is de conclusie van dat onderzoek – een belangrijke invloed hebben op het «beroeps»-gedrag van de burger. In dit verband is ook de bezwaarschrift­procedure van belang. De in het algemeen hoge zeefwerking van de bezwaarschriftprocedure toont aan, dat het goed mogelijk is de burger van verder procederen te doen afzien, ook als de voor hem ongun­stige beslissing blijft gehandhaafd. Een precieze en nauwkeurige uitleg van het hoe en waarom van het genomen besluit door een bestuurs­orgaan lijkt ons de beste manier om het door de Raad gesignaleerde euvel tegen te gaan, waarbij wij erop willen wijzen, dat naarmate een bestuursorgaan de juridische aspecten van een besluit beter heeft uiteengezet, de burger die toch doorzet, des te gereder in de kosten kan worden veroordeeld, omdat hij in dat geval redelijkerwijs kon weten dat verder procederen zinloos was.
De tweede wijziging betreft ons voorstel, het bereik van de proces­kostenveroordeling te beperken tot de procedure bij de administratieve rechter. Het karakter van de bezwaarschriftprocedure recht­vaardigt onzes inziens het uitgangspunt, dat de kosten van rechtsbijstand die daarin worden gemaakt in de regel voor rekening van de bezwaarde belanghebbende blijven. De bezwaarschriftprocedure is primair gericht op een bestuurlijke heroverweging van de bestreden primaire beslissing. Mede op basis van de naar voren gebrachte bezwaren neemt het bestuursorgaan een nieuwe beslissing naar de stand van zaken van dat moment. De omstandigheid dat het bestuurs­orgaan aan de bezwaren van de belanghebbende is tegemoet gekomen, behoeft geenszins te betekenen dat het primaire besluit onrechtmatig was. De bezwaar­schriftprocedure is ook, juist omdat zij verlengde besluitvorming in gang zet, zonder drempel. Er is geen recht verschuldigd. Voor het administratief beroep geldt mutatis mutandis het zelfde. Toekenning van een vergoeding van in een bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten zal daarom naar ons oordeel uitzon­dering dienen te blijven. Wij achten het derhalve wenselijk, dat deze kosten buiten de regeling van artikel 8.2.6.9 blijven. Dat beperkt ook de omvang van de bestuurslasten en vermindert de werkbelasting van de administratieve rechter. Een en ander betekent, dat vergoeding van deze kosten slechts mogelijk is via de weg van toekenning van schade­vergoeding door de administratieve rechter of de burgerlijke rechter. Aldus wordt in dezen ook geen onderscheid gemaakt tussen bezwaarschriftprocedures die wel en bezwaarschriftprocedures die niet leiden tot een procedure bij de administratieve rechter. Indien zou blijken dat de administratieve rechter of de burgerlijke rechter anders dan wij verwachten in de regel een vergoeding van kosten van rechtsbij­stand, gemaakt in een bestuurlijke voorprocedure, zou toewijzen, is er aanleiding te bezien of deze kosten eveneens onder bereik van de regeling van de proceskostenvergoeding moeten worden gebracht om aldus tot een wettelijke begrenzing daarvan te komen.
Wij betoogden reeds, dat een wettelijke begrenzing van de kosten met het oog op de gelijkheid in dezen van het burgerlijk procesrecht en het bestuursprocesrecht niet kan worden gemist. Een beoordeling in ieder individueel geval op grond van de dubbele redelijkheidstoetsing zou bovendien een te grote verzwaring van de werklast van de rechter betekenen. Deze normering zal worden gegeven in de aangekon­digde algemene maatregel van bestuur. Het gevolg van de gegeven normering is, dat de rechter nog slechts zal behoeven te beoordelen of er reden is voor een proceskos­tenveroordeling. De taakverzwaring die hieruit voor de rechter voort­vloeit, achten wij beperkt.
Met betrekking tot de grote negatieve financiële gevolgen die de voorgestelde proceskostenveroor­deling volgens de Raad zou hebben, merken wij op dat deze in geen geval aan dit wetsvoorstel kunnen worden toegeschreven. De groei van de uitgaven op dit punt vloeit voort uit het thans reeds geldende recht, zoals dat is geformuleerd door de Hoge Raad in zijn bovengenoemde arrest. Op grond daarvan worden ook nu reeds aan appellanten proceskosten vergoed. Daarmee wordt immers een procedure bij de burgerlijke rechter over de proces­kosten voorkomen. Wel kan worden vastgesteld dat dit wetsvoorstel de overheidsuitgaven op dit punt geen halt toeroept, afgezien van de nadere normering die in de hiervoor bedoelde algemene maatregel van bestuur zal worden neergelegd. De redenen hiervoor zijn in het voorgaande uiteengezet.

Voorstel van wet

1. De rechtbank is bij uitsluiting bevoegd op verzoek van een partij een in het ongelijk gestelde partij te veroordelen in de kosten die zij in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelij­kerwijs heeft moeten maken. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld.
2. In geval van een veroordeling in de kosten ten behoeve van een partij aan wie ter zake van het beroep een toevoeging is verleend krachtens de Wet rechtsbijstand aan on- en minvermogenden (Stb. 1957, 233), wordt het bedrag van de kosten betaald aan de griffier. Artikel 57b van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering is van overeenkomstige toepassing.
3. In geval van intrekking van het beroep omdat het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoet­gekomen, kan het bestuursorgaan op verzoek van de indiener bij afzon­derlijke uitspraak in de kosten worden veroordeeld. Het verzoek wordt gedaan bij de intrekking van het beroep.
4. Indien een bestuursorgaan in de kosten wordt veroordeeld, wijst de rechtbank de rechtspersoon aan die de kosten moet vergoeden.

Memorie van toelichting

Uitgangspunt in de administratieve rechtsgangen is altijd geweest en is nog steeds dat daarvoor geen verplichte procesvertegenwoordiging geldt. In lijn hiermee is tot nog toe in het algemeen in de verschillende proceswetten – uitgezonderd artikel 61 van de Wet Arbo – ook niet in een proceskostenveroordeling voorzien. Onze ambtsvoorgangers hebben in een brief van 4 mei 1988 (Kamerstukken II, 1987-1988, 20 550, nr.1) de uitkomst neergelegd van een nadere studie naar de wenselijkheid van invoering van de mogelijkheid van een proceskostenvergoeding in het bestuursrecht. Daarin werd geconcludeerd dat aan algehele invoering van een proceskostenveroordeling waarbij een kostenveroordeling van de in het ongelijk gestelde partij verplicht dan wel regel is, uit een oogpunt van rechtsbescherming aanzienlijke bezwaren zijn verbonden. Uit dat oogpunt werd een regeling aanvaardbaar geacht waarbij aan de rechter de bevoegdheid wordt gegeven een in het ongelijk gestelde partij in de kosten te verwijzen. Invoering van een kostenveroordeling kon naar hun oordeel eerst worden overwogen, wanneer uit evaluatie van maatregelen gericht op een zorgvuldig gebruik van rechterlijke voorzieningen, zou blijken dat deze onvoldoende effect sorteren.
Bij het ontwerpen van het nieuwe uniforme bestuursprocesrecht hebben wij bezien of invoering van een proceskostenverdeling in het bestuursprocesrecht wenselijk is. Wij zijn tot de conclusie gekomen dat zulks het geval is. Daaraan hebben de volgende overwegingen ten grondslag gelegen.
Wij zijn van oordeel, dat het in het burgerlijk procesrecht geldende uitgangspunt dat de partij die kosten heeft moeten maken om in rechte haar gelijk te krijgen dan wel te behouden, (een deel van) deze kosten van haar wederpartij vergoed krijgt dan wel kan krijgen, ook in het bestuursprocesrecht uitgangspunt moet zijn. In geschillen tussen partijen is het immers niet onredelijk dat de verliezende partij (een deel van) de kosten van de winnende partij vergoedt. De kans op verlies is een normaal procesrisico. Wanneer dit risico zich verwerkelijkt, is het niet redelijk dat de partij die door de rechter in het gelijk is gesteld per definitie met al haar kosten blijft zitten. De omstandigheid dat in het bestuursprocesrecht geen verplichte procesvertegenwoordiging geldt, kan hooguit een verklaring vormen voor het feit dat in de huidige proceswetten in de regel een regeling inzake de mogelijkheid van een kosten­veroordeling van de burger ontbreekt. Aan deze omstandigheid kan geen argument worden ontleend tegen introductie van de mogelijkheid van een proceskostenveroordeling van de burger. Immers, de regeling van de proceskostenveroordeling in het burgerlijk procesrecht geldt ook indien verplichte procesvertegenwoordiging (geheel of ten dele) ontbreekt (vgl. artikel 57a van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering voor de contentieuze kantongerechtsprocedure en artikel 429k, tweede lid van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering voor de verzoekschriftpro­cedure). Wij wijzen er voorts op, dat de wetgever in de Wet Arbo – een betrekkelijk recente proceswet – een regeling van de proceskostenveroor­deling heeft opgenomen en daarbij kennelijk van oordeel was dat een dergelijke regeling zich verdraagt met het ook in de Wet Arbo neerge­legde beginsel dat geen verplichte procesvertegenwoordiging bestaat. Wij tekenen daarbij aan dat het uitgangspunt dat de burger wordt geacht in alle gevallen zelf een bestuursrechtelijke procedure te kunnen voeren, heden ten dage niet meer onverkort kan gelden, omdat bestuursrechte­lijke zaken soms zodanig gecompliceerd zijn, dat de belanghebbende er verstandig aan kan doen zich te verzekeren van juridische bijstand.
Wij zien derhalve geen principiële redenen om in het bestuursproces­recht af te zien van een regeling voor de veroordeling in de proceskosten van bestuursorganen en burgers.
Het voorgaande neemt echter niet weg, dat er alle aanleiding is om, gelet op de eigen aard van het bestuursrecht en het bestuursproces­recht, een daarop toegesneden regeling voor de proceskostenveroordeling te ontwerpen en niet zonder meer aan te sluiten bij het – in beginsel imperatieve – stelsel van het burgerlijk procesrecht. Daarbij is een aantal factoren van belang. Zoals reeds eerder is gesteld staat in een bestuursrechtelijk geding de rechtmatigheid van een eenzijdig en in een situatie van een zekere ongelijkheid door een bestuursorgaan vastgesteld besluit centraal. Het gaat dan niet aan, de burger die de rechtmatigheid van een dergelijk besluit bij de rechter aan de orde stelt, per definitie de mogelijkheid van een vergoeding van (een deel van) zijn proceskosten te onthouden. Het feit dat de verhouding tussen bestuursorgaan en burger zich meer en meer ontwikkelt in de richting van een rechtsbetrekking tussen partijen pleit ervoor, ook de mogelijkheid van een proceskosten­veroordeling van de burger niet uit te sluiten. Vervolgens rijst dan de vraag of het in dat geval om een imperatieve of om een facultatieve regeling moet gaan. De wetgever staat tevens voor de vraag welk bereik de kostenveroordeling moet hebben en tot op welke hoogte in aanmerking komende kosten onder de regeling moeten worden gebracht.
Het vrijwel over de gehele linie ontbreken van een regeling ter zake in het bestuursprocesrecht heeft geleid tot jurisprudentie van de burgerlijke rechter op dit punt (HR 17 november 1989, NJ 1990, 746, m.nt. JBMV en AB 1990, 81 m.nt. G.P. Kleijn, Velsen-DeWaard; HR 27 maart 1991, RvdW 1991, 143, Van Gog-Nederweert). Deze rechtspraak houdt kort gezegd het volgende in. Als een besluit van een bestuursorgaan op verzoek van een belanghebbende door de administratieve rechter wordt vernietigd wegens strijd met het recht, is dat bestuursorgaan in beginsel jegens die belanghebbende aansprakelijk uit onrechtmatige daad en kan het door de burgerlijke rechter tot vergoeding van de schade worden veroordeeld. Van de wegens onrechtmatige daad te vergoeden schade kunnen deel uitmaken de kosten van door de benadeelde ingeroepen rechtsbijstand in een bestuursrechtelijke procedure, voor zover het inroepen van die rechtsbijstand redelijk was en voor zover de daarmee gemoeide kosten redelijk zijn. De burgerlijke rechter acht het derhalve juist en billijk, dat in de rechtsbetrekking tussen overheid en burger de overheid aansprakelijk kan worden gehouden voor de schade, bestaande uit de redelijke kosten die een belanghebbende redelijkerwijs heeft moeten maken om een onrechtmatige overheidsdaad in rechte te doen redresseren.
Deze jurisprudentie noopt naar ons oordeel tot een specifieke en eigensoortige wettelijke regeling van de proceskostenveroordeling in het bestuursprocesrecht. Allereerst zijn wij van oordeel dat, anders dan in de contentieuze procedure in het burgerlijk procesrecht en in overeen­stemming met de verzoekschriftprocedure in het burgerlijk procesrecht, in het bestuursprocesrecht moet worden gekozen voor een facultatieve regeling. Verder zijn wij van oordeel, dat wat de hoogte van de kosten­veroordeling betreft een niet te rechtvaardigen onderscheid wordt gemaakt tussen burgerlijk procesrecht en bestuursprocesrecht. In civiele zaken is sprake van een begrensde kostenveroordeling, door middel van de zogenoemde liquidatietarieven. In bestuursrechtelijke zaken is thans op grond van de genoemde jurisprudentie van de burgerlijke rechter sprake van een integrale kostenveroordeling, zij het uiteraard met inacht­neming van de zogenoemde dubbele redelijkheidstoets. Alleen een wettelijke regeling kan daarin verandering brengen. Ten tweede is het uit budgettair oogpunt niet verantwoord, als in bestuursrechtelijke zaken sprake zou blijven van een integrale kostenveroordeling. Onze conclusie is, dat bij de invoering van een algemene regeling van een proceskosten­veroordeling in het bestuursprocesrecht – de wenselijkheid daarvan kwam hiervoor reeds aan de orde – moet worden gekozen voor een facultatieve regeling en voor een begrenzing van de hoogte van de kosten.
Voor de verhouding tussen een specifieke wettelijke regeling in het bestuursprocesrecht en de jurisprudentie van de burgerlijke rechter op grond van de algemene regeling van de onrechtmatige daad verwijzen wij naar een recente uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB 17 oktober 1991, no. 86/1463/60/099H, nog niet gepubliceerd). Het College komt daarin tot de conclusie, dat die civiel­rechtelijke jurisprudentie niet van invloed is op de uitleg van de speci­fieke bestuursrechtelijke regeling door de administratieve rechter.
Wij zijn van mening dat het nodig noch wenselijk is om in artikel 8.2.6.9 uitdrukkelijk een onderscheid te maken tussen de positie van het bestuursorgaan en de positie van de burger, in die zin dat een proceskostenveroordeling van de burger slechts mogelijk is bij misbruik van procesrecht. Zo een legislatieve differentiatie is niet nodig, omdat het aan de administratieve rechter kan worden overgelaten om te beoordelen of het redelijk en billijk is om in het concrete geval de burger in de kosten te veroordelen. Wij verwachten niet dat de rechter van de mogelijkheid om de burger in de kosten te veroordelen een zodanig gebruik zal maken, dat de burger ervan zal afzien om beroep in te stellen als hij meent dat daarvoor goede gronden aanwezig zijn. Wij vinden daarvoor steun in de bestendige jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven ten aanzien van artikel 61 van de Wet Arbo zoals gevestigd in CBB 23 september 1959, SEW 385. Wij achten deze differentiatie ook niet wenselijk, omdat er ook andere gevallen dan die waarin sprake is van misbruik van procesrecht denkbaar zijn, waarin het alleszins redelijk is om de belanghebbende in de kosten te veroordelen. Wij menen derhalve dat een ongeclausuleerde mogelijkheid van een beperkte kostenveroordeling ingeval appellant in het ongelijk wordt gesteld, aanvaardbaar is. Wij zijn overigens van oordeel dat zulks slechts een beperkte rem zal kunnen zijn op het nodeloos procederen door belanghebbenden. Daarvoor zijn andere en geschiktere instrumenten beschikbaar.
Wij merken in dit verband op, dat uit weliswaar beperkt wetenschap­pelijk onderzoek dat ter zake is verricht, blijkt dat appellanten in het algemeen serieuze gronden hebben om in beroep te gaan, maar ook dat de toepassing van hetzelfde complex van regelgeving door het ene of het andere bestuursorgaan tot zeer uiteenlopende beroepspercentages kan leiden. De wijze van optreden van een bestuursorgaan kan – is de conclusie van dat onderzoek – een belangrijke invloed hebben op het «beroeps»-gedrag van de burger. In dit verband is ook de bezwaar­schriftprocedure van belang. De in het algemeen hoge zeefwerking van de bezwaarschriftprocedure toont aan, dat het goed mogelijk is de burger van verder procederen te doen afzien, ook als de voor hem ongunstige beslissing blijft gehandhaafd. Een precieze en nauwkeurige uitleg van het hoe en waarom van het genomen besluit door een bestuursorgaan lijkt ons een goede manier om nodeloos procederen tegen te gaan, waarbij wij erop willen wijzen, dat naarmate een bestuurs­orgaan de juridische aspecten van een besluit beter heeft uiteengezet, de burger die toch doorzet, des te gereder in de kosten kan worden veroor­deeld, omdat hij in dat geval redelijkerwijs kon weten dat verder proce­deren zinloos was.
Wij stellen voor om het bereik van de proceskostenveroordeling te beperken tot de procedure bij de administratieve rechter. In het burgerlijk recht wordt onderscheiden tussen de eigenlijke proceskosten, die in rechtstreeks verband staan met de bij de burgerlijke rechter aanhangige procedure – daaronder vallen blijkens artikel 57, zesde lid, Rv ook kosten ter voorbereiding van de gedingstukken en ter instructie van de zaak – en de kosten die een partij heeft gemaakt ter verkrijging van voldoening buiten rechte. Deze laatste kosten komen, voor zover deze redelijk zijn ingevolge artikel 6:96, tweede lid, onderdeel c, van het nieuwe BW als vermogensschade voor vergoeding in aanmerking.
Denkbaar zou zijn om onder de proceskosten ook te begrijpen de kosten van rechtsbijstand in een aan het beroep op de administratieve rechter voorafgaande bezwaarschriftprocedure, nu de wet in de regel verplicht tot het doorlopen van een voorprocedure, voordat de admini­stratieve rechter kan worden geadieerd. Het karakter van de bezwaar­schriftprocedure rechtvaardigt onzes inziens evenwel het uitgangspunt, dat de kosten van rechtsbijstand die daarin worden gemaakt in de regel voor rekening van de bezwaarde belanghebbende blijven. De bezwaar­schriftprocedure is primair gericht op een bestuurlijke heroverweging van de bestreden primaire beslissing. Mede op basis van de naar voren gebrachte bezwaren neemt het bestuursorgaan een nieuwe beslissing naar de stand van zaken van dat moment. De omstandigheid dat het bestuursorgaan aan de bezwaren van de belanghebbende is tegemoet gekomen, behoeft geenszins te beteken dat het primaire besluit onrecht­matig was. De bezwaarschriftprocedure is ook, juist omdat zij verlengde besluitvorming in gang zet, zonder drempel. Er is geen recht verschuldigd. Voor het administratief beroep geldt mutatis mutandis het zelfde. Toekenning van een vergoeding van in een bestuurlijke voorpro­cedure gemaakte kosten zal daarom naar ons oordeel uitzondering dienen te blijven. Wij achten het derhalve wenselijk, dat deze kosten buiten de regeling van artikel 8.2.6.9 blijven. Dat beperkt ook de omvang van de bestuurslasten en vermindert de werkbelasting van de administra­tieve rechter. Een en ander betekent, dat vergoeding van deze kosten slechts mogelijk is via de weg van toekenning van schadevergoeding door de administratieve rechter of de burgerlijke rechter. Aldus wordt in dezen ook geen onderscheid gemaakt tussen bezwaarschriftprocedures die wel en bezwaarschriftprocedures die niet leiden tot een procedure bij de administratieve rechter. Indien zou blijken dat de administratieve rechter of de burgerlijke rechter anders dan wij verwachten in de regel een vergoeding van kosten van rechtsbijstand, gemaakt in een bestuur­lijke voorprocedure, zou toewijzen, is er aanleiding te bezien of deze kosten eveneens onder bereik van de regeling van de proceskostenvergoeding moeten worden gebracht om aldus tot een wettelijke begrenzing daarvan te komen.
Wij betoogden reeds, dat een wettelijke begrenzing van de kosten met het oog op de gelijkheid in dezen tussen burgerlijk procesrecht en bestuursrecht niet kan worden gemist. Een beoordeling in ieder indivi­dueel geval op grond van de dubbele redelijkheidstoetsing zou bovendien een te grote verzwaring van de werklast van de rechter betekenen. Deze normering zal worden gegeven in een algemene maatregel van bestuur. Het gevolg van de gegeven normering is, dat de rechter nog slechts zal behoevente beoordelen of er reden is voor een proceskostenveroor­deling. De taakverzwaring die hieruit voor de rechter voortvloeit, achten wij beperkt.
Met betrekking tot de financiële gevolgen na de voorgestelde proces­kostenveroordeling, merken wij op dat deze in geen geval aan dit wetsvoorstel kunnen worden toegeschreven. De groei van de uitgaven op dit punt vloeit voort uit het thans reeds geldende recht, zoals dat is geformuleerd door de Hoge Raad in zijn bovengenoemde arrest. Op grond daarvan worden ook nu reeds aan appellanten proceskosten vergoed. Daarmee wordt immers een procedure bij de burgerlijke rechter over de proceskosten voorkomen. Wel kan worden vastgesteld dat dit wetsvoorstel de overheidsuitgaven op dit punt geen halt toeroept, afgezien van de nadere normering die in de hiervoor bedoelde algemene maatregel van bestuur zal worden neergelegd. De redenen hiervoor zijn in het voorgaande uiteengezet.
In het eerste lid is bepaald dat de rechtbank bij uitsluiting van een andere rechter de bevoegdheid heeft de in het ongelijk gestelde partij in de kosten te veroordelen. Consequentie daarvan is dat in de gevallen dat de rechtbank geen termen aanwezig acht voor een kostenveroordeling, de kosten van juridische bijstand niet via een onrechtmatige daadsactie kunnen worden vergoed.
Wij achten een proceskostenveroordeling slechts mogelijk, indien een partij daarom – op enig moment in de procedure – uitdrukkelijk heeft gevraagd.
In de woorden «redelijkerwijs heeft moeten maken» wordt tot uitdrukking gebracht dat niet slechts de kosten zelf redelijk moeten zijn om voor vergoeding in aanmerking te komen, maar ook dat het inroepen van rechtsbijstand redelijk moet zijn geweest.
Wij stellen als gezegd voor om in een algemene maatregel van bestuur een specifieke tarifiëring op te nemen van de kosten met betrekking tot de onderscheiden processuele handelingen tijdens de procedure bij de rechtbank. Hierbij kan rekening worden gehouden met de aard van de zaken en verschillende typen van procedures.
In het tweede lid is een regeling opgenomen voor de kostenveroor­deling van een partij die procedeert tegen een partij die in aanmerking is gebracht voor door de Staat gefinancierde rechtsbijstand. In dat geval dient het bedrag tot betaling waarvan de in het ongelijk gestelde is veroordeeld, voldaan te worden aan de griffier van de rechtbank. Deze verdeelt het bedrag vervolgens overeenkomstig de volgorde van artikel 57b van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. In het derde lid is een regeling opgenomen voor het geval dat het beroep wordt ingetrokken. Indien de intrekking het gevolg is van de omstandigheid dat geheel of gedeeltelijk aan de bezwaren van de appellant is tegemoet gekomen, kan deze een kostenveroordeling bij afzonderlijke uitspraak uitlokken.

Hoofdlijnendebat

De heer Leerling (RPF, p. 4151): Het punt van de kostenveroordeling bij een verloren kort geding is in het kader van de grote lijnen wellicht wat detaillistisch, maar ik leg het toch maar even voor, omdat het nogal in de publiciteit is geweest. Blijft kostenveroordeling een bevoegdheid of wordt het in de toekomst een automatisme?
Minister HirschBallin (p. 4158): De heer Leerling heeft gevraagd of de kostenveroordeling een bevoegdheid of een automatisme is. Het is een bevoegdheid ingevolge artikel 8.2.6.9.

Voorlopig verslag II

De leden van de CDA-fractie waren met de regering van mening dat ook in het administratieve recht een veroordeling in de proceskosten mogelijk moet zijn. Wel vroegen deze leden de regering de zinsnede dat het «uit budgettair oogpunt niet verantwoord is, als in bestuursrechtelijke zaken sprake zou blijven van integrale kostenveroordeling» (blz. 152 bovenaan)[1] nader toe te lichten.
In het niet gepubliceerde voorontwerp van de wet was de proceskos­tenveroordeling van de belanghebbende slechts mogelijk tot misbruik van procesrecht, aldus de leden van de D66-fractie. In de literatuur bij voorbeeld Bensec.s. (NTB 91/9 blz. 264), Koeman (NTB 91/10 blz. 296) en P. Lourens(Nieuw bestuursprocesrecht) werd de beperking tot misbruik van procesrecht in het algemeen positief ontvangen. Toch is in het wetsvoorstel gekozen voor een algemene mogelijkheid tot proceskos­tenveroordeling voor de belanghebbende. Is de regering bereid deze mogelijkheid te heroverwegen? Kan een partij ook veroordeeld worden in de proceskosten van de procederende derde belanghebbende?
De leden van de GPV-fractie waren nog niet overtuigd van de juistheid van de voorgestelde mogelijkheid van veroordeling in proceskosten, met name als het gaat om een proceskostenveroordeling van de burger. Moet hier geen rekening worden gehouden met het bijzondere karakter van de relatie tussen procespartijen? De overheid is er bij betrokken in de uitoefening van haar normale overheidstaak, de burger kan er bij betrokken zijn omdat hij door de overheid tot bepaalde handelingen verplicht is of daarin juist wordt belemmerd. Deze verhouding tussen partijen verschilt toch wezenlijk van die tussen partijen die een conflict hebben over burgerlijke rechten.
Het was deze leden ook niet duidelijk waarop de regering de verwachting baseert dat de rechter in de regel geen vergoeding van kosten, gemaakt in een bestuurlijke voorprocedure, zal toewijzen. Zij vroegen voorts of de introductie van de mogelijkheid van een proceskos­tenveroordeling in het kader van een voorlopige voorziening niet tot onjuiste verhoudingen zal leiden. Zal dit er niet toe kunnen leiden dat in voorkomende gevallen een voorlopige voorziening gevraagd wordt in plaats van een snelle procedure van heroverweging indien de aard van de zaak vraagt om de snelle beslissing?

Memorie van antwoord II

De leden van de CDA-fractie vroegen om een nadere toelichting op de zinsnede in de memorie van toelichting dat het «uit budgettair oogpunt niet verantwoord is, als in bestuursrechtelijke zaken sprake zou blijven van een integrale kostenveroordeling».
De leden van de D66-fractie vroegen – met verwijzing naar literatuur (Bense, t.a.p. blz. 264, N.S.J. Koeman, Uniform bestuursprocesrecht en de herziening van de rechterlijke organisatie: enkele beschouwingen vanuit de rechtspraktijk, NTB 91/10, blz. 296, P. Lourens in bundel Nieuw bestuursprocesrecht, Vergoeding van proceskosten in het nieuwe bestuursprocesrecht, blz. 209) – om heroverweging van de voorgestelde ongeclausuleerde mogelijkheid van een proceskostenveroordeling ten laste van de belanghebbende.
Zij vroegen of een partij ook kan worden veroordeeld in de kosten van een derde-belanghebbende.
De leden van de fractie van Groen Links meenden dat de invoering van de mogelijkheid om bij verlies in de kosten te worden veroordeeld, voor de burgers een substantiële verhoging van de drempel voor de toegang tot de rechter zal zijn.
Ook de leden van de GPV-fractie hadden twijfels over de wenselijkheid van de genoemde ongeclausuleerde mogelijkheid, gelet op de wezenlijk verschillende posities die bestuursorgaan en burger innemen.
Deze leden vroegen waarop wij de verwachting baseren dat de rechter in de regel geen vergoeding van kosten, gemaakt in de bestuurlijke voorprocedure, zal toewijzen.
Zij vroegen ten slotte of de mogelijkheid van een kostenveroordeling in de voorlopige-voorzieningsprocedure er niet toe zal leiden dat de meest gerede partij om een voorlopige voorziening vraagt in plaats van een snelle bestuurlijke heroverweging.
Ook de leden van de SGP-fractie zagen de mogelijkheid van een proceskostenveroordeling ten laste van de burger bij voorkeur beperkt tot gevallen van misbruik van procesrecht. Zij en ook de leden van de RPF-fractie vroegen om vermelding van gevallen buiten misbruik van procesrecht waarin er aanleiding kan zijn de burger in de kosten te veroordelen.
De leden van de RPF-fractie zagen in beginsel weinig grond voor een veroordeling van de burger in de kosten. Zij stelden voorts de vraag in hoeverre de vrees gerechtvaardigd is dat in de loop der tijd een veroordeling van de burger steeds vaker zal voorkomen en daarmee een daadwerkelijke drempel wordt opgeworpen. Zij vroegen naar de mogelijkheid van een gedeeltelijke kostenveroor­deling.
Zij vroegen verder naar de reden waarom een kostenveroordeling slechts kan worden uitgesproken op verzoek. Zij vroegen tot slot of de uitsluiting van een veroordeling van de kosten die in de bezwaarschriftprocedure zijn gemaakt, niet zal leiden tot extra schadevergoedingsprocedures.
Het niet treffen van een regeling inzake de proceskostenveroordeling zou betekenen dat de jurisprudentie van de burgerlijke rechter, waarbij redelijke kosten van in redelijkheid aangewende rechtsbijstand in beginsel voor integrale vergoeding in aanmerking komen, gehandhaafd blijft. Deze jurisprudentie is een gevolg van het uitblijven van een wette­lijke regeling. Wij achten het uit budgettair oogpunt niet verantwoord wanneer een situatie gehandhaafd blijft, waarin in alle gevallen waarin de overheid in het ongelijk wordt gesteld, redelijke kosten van in redelijkheid aangewende rechtsbijstand in hun geheel voor haar rekening komen. Ook in het burgerlijk procesrecht is uitgangspunt dat in het kader van een proceskostenveroordeling een deel van de kosten van rechtsbijstand wordt vergoed. Wij wijzen in dit verband ook op een onlangs uitge­brachte nota van wijziging bij een voorstel van wet tot wijziging van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, van de Wet administratieve recht­spraak belastingzaken, van de Tariefcommissiewet en van enkele andere wetten (Kamerstukken II, 1992-1993, 22 164, nr. 10), waarbij op budget­taire gronden reeds nu wordt voorzien in de mogelijkheid van een proceskostenveroordeling in fiscale procedures.
In het nader rapport (Kamerstukken II, 1991-1992, 22 495, A, blz. 95)[2] hebben wij naar aanleiding van het advies van de Raad van State de uitkomst van onze heroverweging van de redactie van artikel 8.2.6.9, eerste lid, verantwoord. Wij achtten bij nader inzien de aanvankelijke legislatieve differentiatie tussen overheid en burger niet nodig en ook niet gewenst. Wij gaan er daarbij van uit, dat de administratieve rechter, gelet op de aard van het bestuursrechtelijke geding en de positie van overheid en burger, niet zo vaak aanleiding zal vinden de burger in de kosten van de overheid te verwijzen. De jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven inzake artikel 61 van de Wet Arbo, waarin eveneens geen onderscheid wordt gemaakt tussen de in het ongelijk gestelde partijen, geeft geen steun voor de verwachting dat de administratieve rechter de regeling van artikel 8.2.6.9 anders zal toepassen. Niettemin zijn wij van mening dat de mogelijkheid van een kostenveroordeling van andere partijen dan bestuursorganen die beperkt is tot misbruik van procesrecht – een dergelijke clausule was in het oorspronkelijke tweede lid opgenomen – de rechter te weinig armslag geeft. Naast evidente gevallen van misbruik van procesrecht kan er ook onder andere omstandigheden aanleiding zijn de burger in de kosten te verwijzen. Wij denken daarbij aan een geschil over een ingewikkelde en ook voor de overheid bewerkelijke kwestie waarbij de belanghebbende rechtspersoon een zogenoemde professional is. Wij erkennen dat er in het algemeen weinig grond is om een natuurlijke persoon buiten gevallen van misbruik van procesrecht in de kosten te veroordelen. Wij wijzen er overigens op, dat ook in die gevallen een kostenveroordeling vaak achterwege zal blijven omdat de rechter het geding op vereenvoudigde wijze op het beroepschrift afdoet en de wederpartij dus geen kosten maakt. Wij merken ten slotte in dit verband nog op, dat het voornemen bestaat om in de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur nader te regelen dat als kosten van rechtsbijstand slechts voor vergoeding in aanmerking komen kosten van professionele en externe rechtsbijstand. Bestuursorganen procederen in de regel zelf.
Artikel 8.2.6.9 voorziet in de mogelijkheid dat een partij wordt veroor­deeld in de kosten van een andere partij die in de procedure participeert. De mogelijkheid is derhalve niet uitgesloten dat de ene belanghebbende in de kosten van de andere belanghebbende wordt veroordeeld. Het artikel voorziet voorts in de mogelijkheid van een gedeeltelijke kostenver­oordeling. Deze is mogelijk, wanneer de partij gedeeltelijk in het gelijk is gesteld (daartoe zullen bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld), en voorts wanneer de rechter van oordeel is dat niet alle verrichte proceshandelingen voor een vergoeding in aanmerking komen.
In de memorie van toelichting hebben wij de verwachting uitgesproken dat, nu een regeling inzake de proceskostenveroordeling is getroffen die zich beperkt tot de kosten, gemaakt in de procedure bij de rechter, de rechter terughoudend zal zijn bij het toekennen van vergoeding van kosten die zijn gemaakt in een bestuurlijke voorprocedure. Die verwachting was gebaseerd op het karakter van de voorprocedure, die is gericht op een volledige heroverweging van de primaire beslissing. Het is echter niet uitgesloten dat de rechter een andere koers gaat varen en derhalve extra procedures over de vergoeding van deze kosten zullen worden gevoerd. Wij wijzen in dit verband op enkele uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 17 december 1991 (TAR 1992, nrs. 37 tot en met 39). Daarin erkent de Centrale Raad van Beroep de mogelijkheid van een proceskostenveroordeling in ambtenarenzaken, met inbegrip van vergoeding van de kosten van juridische bijstand die in administratief beroep, voorafgaand aan een procedure bij de ambtenarenrechter, is verleend. Aan de vraag of, en zo ja op welke wijze, de in een voorpro­cedure gemaakte kosten voor vergoeding in aanmerking komen, is een aantal principiële en praktische aspecten verbonden. Op het ogenblik wordt een studie naar dit onderwerp uitgevoerd door de Erasmus univer­siteit in samenwerking met de Katholieke Universiteit Brabant en de Rijkuniversiteit Limburg. De resultaten van dit onderzoek zijn begin 1993 beschikbaar. Wij zullen ons dan beraden over de vraag of ons voorstel gehandhaafd kan blijven, dan wel een regeling terzake zal moeten worden getroffen, dan wel de mogelijkheid van een vergoeding bij wet dient te worden uitgesloten. De uitkomst van dat beraad zal – zo nodig – ­in de tweede nota van wijziging worden neergelegd.
Wij verwachten niet dat de mogelijkheid van een kostenveroordeling in een voorlopige-voorzieningsprocedure om die reden zal leiden tot een groter gebruik van die voorziening, die dan in de plaats zou komen van een voorprocedure. In de eerste plaats moet de voorprocedure in gang worden gezet voor het ontstaan van de mogelijkheid van het doen van een verzoek om een voorlopige voorziening. In de tweede plaats achten wij het niet waarschijnlijk dat dit verzoek primair wordt gedaan op de oneigenlijke grond dat men verwacht bij honorering van het verzoek een deel van de eigen proceskosten vergoed te krijgen.
Bij nader inzien achten wij het wenselijk dat de administratieve rechter over de bevoegdheid komt te beschikken om niet slechts op verzoek maar ook ambtshalve een kostenveroordeling uit te spreken. De woorden «op verzoek van een partij» worden daarom thans geschrapt.

Nota van wijziging

In artikel 8.2.6.9, eerste lid, eerste volzin, vervalt «op verzoek van een partij» en wordt «zij» vervangen door: een partij.

Eindverslag

De leden van de CDA-fractie namen nota van het bericht dat aan de hand van externe rapportages bezien zal worden of dit artikel gehand­haafd blijft. Wel herhaalden zij hun vraag naar de duiding van de opmerking in de memorie van toelichting over de «budgettaire conse­quenties». Aan welke bedragen denkt de regering?
De leden van de D66-fractie konden zich in het algemeen verenigen met de beantwoording van hun vragen door de regering inzake de proceskostenveroordeling. De regering stelt voor om in de op te stellen algemene maatregel van bestuur op te nemen dat slechts voor vergoeding in aanmerking komen de kosten van professionele en externe rechtsbijstand. Deze leden konden zich voorstellen dat deze bepaling in de wet zelf wordt opgenomen. Daarnaast konden zij zich voorstellen dat natuurlijke personen slechts dan in de proceskosten van het bestuursorgaan kunnen worden veroordeeld indien er sprake is van misbruik van procesrecht. Zij verzochten de regering om een reactie.
Deze leden wachtten de resultaten van het aangekondigde onderzoek inzake de kosten van de voorprocedure met belangstelling af.
Deze leden verzochten de regering voorts te beargumenteren waarom zij het wenselijk achtte dat een proceskostenveroordeling ook ambts­halve plaats kan vinden.
De leden van de GPV-fractie stelden zich voor op de kwestie van de proceskostenveroordeling terug te komen tijdens de plenaire behan­deling als ook beschikt kan worden over de resultaten van het universi­taire onderzoek naar de mogelijkheid dat de rechter ook de in een voorprocedure gemaakte kosten in aanmerking neemt. Deze leden hadden behoefte aan een principiële discussie over de vraag in welke gevallen de verliezende partij (burger of overheid) kan worden veroor­deeld tot betaling van een deel van de kosten van de andere partij. In hoeverre speelt hierbij het verschil tussen bestuurs- en burgerlijk recht een rol? Deze vraag is in het kader van dit wetsvoorstel relevant, nu immers de eigen plaats van het bestuursprocesrecht minder nadruk krijgt.

Nota naar aanleiding van het eindverslag

In antwoord op de vragen van de leden van de CDA-fractie merken wij op dat wij in de memorie van toelichting en de memorie van antwoord hebben uiteengezet dat het uit budgettair oogpunt niet verantwoord is dat een situatie gehandhaafd blijft waarbij in de gevallen waarin de overheid in het ongelijk is gesteld, de redelijke kosten van in redelijkheid aangewende rechtsbijstand in de regel in hun geheel voor haar rekening komen. Het is niet mogelijk om ook maar bij benadering aan te geven om welke bedragen het gaat. De besparingen die als gevolg van het getarifi­eerde stelsel zullen worden gerealiseerd, lopen in ieder geval in de tientallen miljoenen guldens.
In antwoord op de vragen van de leden van de D66-fractie brengen wij het volgende naar voren.
Wij geven er de voorkeur aan om de nadere invulling van de proces­kostenveroordeling te delegeren aan een algemene maatregel van bestuur. Wij achten het niet verstandig één element – namelijk dat voor zover het om vergoeding van kosten van rechtsbijstand gaat, alleen de kosten van professionele en externe bijstand worden vergoed – uit die nadere regeling te lichten en in de wet neer te leggen.
In het nader rapport, de memorie van toelichting en de memorie van antwoord hebben wij de redenen uiteengezet waarom de wet geen onderscheid maakt tussen de mogelijkheid van een kostenveroordeling van een in het ongelijkgestelde natuurlijke persoon en van een in het ongelijk gesteld bestuursorgaan. Wij vinden onze argumenten om ten dezen geen wettelijk onderscheid te maken nog steeds valide. Wij verwachten overigens dat de administratieve rechter in de regel de burger slechts in gevallen van misbruik van procesrecht in de kosten zal veroordelen.
Aan het voorstel om de rechter de bevoegdheid te verschaffen ook ambtshalve een kostenveroordeling uit te spreken liggen twee redenen ten grondslag. In de eerste plaats kan er aanleiding zijn om daartoe over te gaan zonder dat daarom door partijen is verzocht. Wij wijzen er in dit verband op dat de burger nogal eens zelf procedeert. In de tweede plaats wordt hiermee een harmonisatie met de (nieuwe) regeling van de verzoekschriftprocedure in het burgerlijkprocesrecht tot stand gebracht.
De leden van de fracties van D66 en van het GPV maakten melding van de door ons in de memorie van antwoord aangekondigde studie naar de vergoeding van de proceskosten, gemaakt in een aan het beroep op de administratieve rechter voorafgaande voorprocedure.
Inmiddels is het concept-rapportvan de Erasmusuniversiteit in samen­werking met de Katholieke Universiteit Brabant en de Rijksuniversiteit Limburg beschikbaar en kunnen wij berichten over de uitkomsten van het onderzoek. De definitieve versie zullen wij zo spoedig mogelijk ter kennis van de Tweede Kamer brengen.
De onderzoekers concluderen dat de rechtsgrond voor het nemen van een bindende beslissing waarbij wordt bepaald dat een partij de proces­kosten van de wederpartij moet vergoeden, enig onrechtmatig handelen van die partij is. Deze rechtsgrond gaat ook op voor contentieuze proce­dures van bezwaar en administratief beroep. Rechtsgrond voor een beslissing dat de overheid de kosten van de appellerende burger moet dragen, is naar hun oordeel dat het bestuursorgaan hetzij een onrecht­matig primair besluit heeft genomen, dan wel toerekenbaar te laat, namelijk pas bij de beslissing op het bezwaarschrift respectievelijk het beroepschrift, tot het juiste beleidsinzicht is gekomen. Van toerekenbaar te laat tot het juiste beleidsinzicht komen is geen sprake als de indiener van het bezwaar- of beroepschrift toerekenbaar te laat, dat wil zeggen pas in de contentieuze voorprocedure, zijn belangen op de daarvoor geschikte wijze onder de aandacht van het bestuursorgaan heeft gebracht. In dat geval kunnen de kosten voor rekening van de indiener van het bezwaar- of beroepschrift blijven. Rechtsgrond voor de aanspra­kelijkheid van het bestuursorgaan is naar hun oordeel dus niet dat het zijn bevoegdheden heeft uitgeoefend, maar dat het daarbij onrechtmatig heeft gehandeld. In gelijke zin kan de aansprakelijkheid van de indiener van een bezwaar- of beroepschrift worden geanalyseerd. Niet het enkele feit dat een rechtsmiddel wordt gebruikt is onrechtmatig. Wel kan de wijze waarop dit recht wordt uitgeoefend onrechtmatig zijn. Dit is het geval bij misbruik van recht of kennelijk onredelijke uitoefening van dit recht.
Dat de bestuurlijke contentieuze voorprocedures in het systeem van de Awb fungeren als dwingend voorportaal voor het beroep bij de rechter is in hun visie een extra argument om de regeling van het proceskosten­risico ook van toepassing te doen zijn op deze procedures. Nieuwe aansprakelijkheden worden daardoor niet geschapen. Zij gelden thans reeds krachtens burgerlijk recht. Aanpassing van artikel 8.2.6.9 van de Awb leidt naar hun oordeel tot concentratie van rechtsmacht en kan bijdragen aan een betere beheersbaarheid van het proceskostenrisico voor de overheid, indien althans wordt gekozen voor vergoeding op basis van een stelsel van geliquideerde kosten. De onderzoekers bevelen aan, een wettelijke grondslag te scheppen voor een zuiver proceskostenbe­sluit. De daaraan verbonden bestuurlijke nadelen, alsook de gevolgen voor het bestuursprocesrecht en de rechterlijke organisatie, dienen dan te worden ondervangen. Bij het rapport is een concept-wijzigingvan de Awb gevoegd, waarin de desbetreffende consequenties onder ogen zijn gezien.
In de memorie van toelichting hebben wij de redenen uiteengezet voor de wenselijkheid van de totstandkoming van een regeling van de proces­kostenveroordeling in het bestuursprocesrecht. Anders dan de onder­zoekers zien wij de grondslag voor een vergoeding van deze kosten niet in een risico-aansprakelijkheid voor onrechtmatig handelen. Het is niet noodzakelijk om de proceskostenveroordeling te funderen op de onrecht­matige daad. De burgerlijke rechter moest dat in bestuursrechtelijke zaken wel doen, omdat dat de enige grondslag was om een lacune op te vullen. Wij hebben in de memorie van toelichting en de memorie van antwoord uiteengezet waarom wij het wenselijk achten de regeling te beperken tot de procedure bij de rechter. Wij vinden dat nog steeds, niettegenstaande de belangwekkende beschouwingen van de onder­zoekers die aan hun tegengestelde standpunt ten grondslag liggen. Wij vinden het juist om de caesuur te leggen bij het instellen van beroep bij de rechter. Dat is ook in overeenstemming met het burgerlijk proces­recht, waarin de buitengerechtelijke kosten niet onder de regeling van de proceskostenveroordeling vallen. Ook al is de voorprocedure een verplicht voorportaal voor de toegang tot de administratieve rechter, haar karakter blijft primair bestuurlijk. Het niet regelen van een vergoeding van de kosten, gemaakt in de bezwaarschriftprocedure of in administratief beroep, heeft ook het voordeel dat voor het gehele aan het beroep op de bestuursrechter voorafgaande bestuurlijke traject – de fase van de primaire besluitvorming en de fase van de bestuurlijke herover­weging – eenzelfde regime zal gelden. Toekenning van een vergoeding van daarin gemaakte kosten zal naar ons oordeel (ook) onder het nieuwe bestuursprocesrecht uitzondering blijven en ook dienen te blijven. Wij wijzen er in dit verband nog op dat de wetgever van oordeel is dat de kosten van in voorprocedures meegebrachte getuigen en deskundigen voor rekening dienen te blijven van de belanghebbende die dezen heeft meegebracht (zie de artikelen 7:8, tweede lid, en 7:22, tweede lid, van de Awb).
Wij begrijpen uit de inbreng van de leden van de GPV-fractie dat de principiële vragen die zij hebben gesteld, hun beantwoording zullen kunnen vinden in de gedachtenwisseling tijdens het plenaire debat. Daarvan kunnen dan ook deel uitmaken de beschouwingen uit het hiervoor bedoelde onderzoeksrapport.

Tweede nota van wijziging

Artikel 8.2.6.9 wordt als volgt gewijzigd:
De eerste volzin van het eerste lid komt te luiden: De rechtbank is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken.
In het tweede lid, eerste volzin, vervalt «(Stb.1957, 233)».

Toelichting Tweede NvW 
Zie Toelichting Tweede NvW bij artikel 8:71.

Amendement nr. 23 (Biesheuvel en Jurgens) ter vervanging van amendement nr. 17.

In artikel 8.2.6.9 wordt na het eerste lid, onder vernummering van het tweede tot en met vierde lid tot het derde tot en met vijfde lid, een lid ingevoegd, luidende:
2. Een krachtens het eerste lid vastgestelde algemene maatregel van bestuur treedt niet eerder in werking dan vier weken na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin hij is geplaatst. Van de plaatsing wordt onverwijld mededeling gedaan aan de beide kamers der Staten-Generaal.
Het amendement werd als volgt toegelicht. De indieners beogen met dit amendement te bereiken dat de Kamer zich uit kan spreken over de nadere regels die bij AMvB gesteld gaan worden inzake de proceskostenveroordeling.

UCV

De heer Biesheuvel (CDA, p. 1): Voorzitter! Ik begin met de proceskostenveroordeling. Ik denk dat de regeringscom­mis­saris daarover heel duidelijk is geweest. De heer Jurgens en ik hebben op dit punt een amendement ingediend. Ik heb gemerkt dat het uit technische overwegingen vervangen is door een ander exemplaar. De strekking is uiteraard dezelfde gebleven. De indieners van dit amendement beogen te bewerkstelligen dat wij ten principale over de proceskostenveroordeling kunnen praten. Daarbij ga ik ervan uit dat de AMvB er ruimschoots voor 1 januari 1994 is. De regeringscommissaris heeft duidelijk gemaakt dat de jurisprudentie ons noopt tot het maken van regelgeving en dat wij in de problemen komen als het niet gebeurt. Mijn vraag hierbij was: zou de administratieve rechter niet bij uitsluiting deze zaak moeten regelen? Mijn vrees was geënt op ellenlange procedures voor de civiele rechter en de weg naar de civiele rechter. Mijn concrete vraag is nu: voldoet het amendement van de heer Jurgensen mij in de ogen van de minister – hij moet een politiek oordeel geven – en in de ogen van zijn adviseur, de regeringscom­missaris, aan het beoogde?
De heer Jurgens (PvdA, p. 6-7): Wel wil ik nog ingaan op twee amendementen van de heer Biesheuvel, aangezien die de vorige week al voorlagen. Het eerste heb ik medeondertekend (nr. 17) en betreft de kwestie van de proceskosten­veroordeling. Ik heb dat amendement ondertekend omdat ik het daarin vervatte een goede gedachte vind; het geeft de Kamer de kans opnieuw naar dit punt te kijken. ln dat verband heb ik nog wel een vraag aan de minister over de proceskostenveroordeling ten aanzien van het voorportaal, dus de kosten gemaakt bij het administratieve beroep voorzover het nog voorkomt en bij het bezwaarschrift. Het is natuurlijk in het belang van de verdere gang van een bezwaar of een beroep dat er in de eerste fase een zo goed mogelijke afdoening plaatsvindt. Als er sprake is geweest van een zeer goed bezwaarschrift dan is de kans dat de klager in het gelijk wordt gesteld groter. Bovendien is dan de grondslag geboden voor een zo goed mogelijk geformuleerd beroep. De minister verwacht – en hoopt – dat het niet vaak zal voorkomen dat in het kader van de schadevergoeding, niet de proceskostenvergoeding, ook een vergoeding wordt gegeven voor de kosten gemaakt tijdens de bezwaarschriftprocedure. Ik wil Jurgens nogmaals de vraag aan hem voorleggen of dit wel geheel billijk is. Het voorstel van de drie faculteiten – Rotterdam, Limburg en zijn eigen vroegere faculteit – om ook voor de bestuursrechtspraak bij AMvB de beperking in te voeren die de civiele rechtspraak kent op de kostenveroordeling, namelijk het liquidatietarief, zou ervoor kunnen zorgen dat de kosten van het geheel behoorlijk worden gedrukt. Dit zou dan ook gelden wanneer tot proceskosten wordt veroordeeld voor de beroepsfase en de bezwaarschriftfase. Nu bestaat de mogelijkheid dat de rechter in het kader van schadevergoeding veel hogere bedragen toekent. Hij is dus niet gehouden aan het liquidatietarief en hij kan een veel hogere schadevergoeding toekennen, namelijk de volle kosten gemaakt bij de bezwaarschriftprocedu­re. Ik begrijp dat een groot probleem is dat de duizenden en wellicht honderdduizenden bezwaarschriften in het kader van de belastingen dan allemaal een rol gaan spelen, maar ik wil toch graag nog eens van de minister horen welke afwegingen hij heeft gemaakt. Als je het liquidatietarief invoert en je maakt een proceskostenveroordeling mogelijk over het geheel, ook de beroeps- en bezwaarschriftfase, wordt dan het risico niet beter beperkt dan bij het voorstel dat de minister doet? De minister hoopt in zijn voorstel dat er weinig beroepen zullen zijn op schadevergoeding voor de bezwaarschriftprocedure, maar hij heeft hier geen zekerheid over. De ontwikkeling kan zijn dat de rechter hier fors ingrijpt. De minister zegt dat hij in dat geval alsnog met wetgeving zal komen. Als we echter over de gehele linie het liquidatietarief invoeren, hetgeen toch een stevige beperking is, waarom kunnen wij dit dan niet ook doen voor de bezwaarschriftprocedure? Nogmaals, ik denk dat een goed bezwaarschrift een goede afwikkeling en zelfs een voorkoming van verder procederen zou kunnen bevorderen. Voorzitter! Dit zijn de opmerkingen die ik had bij de amendementen die er liggen. Ik kan hiermee op dit moment volstaan, in de hoop dat ik in de tweede ronde iets kan zeggen over de door andere collega’s ingediende amendementen die nog niet voorliggen.
De heer Korthals (VVD, p. 7): Voorzitter! Het volgende punt betreft de proceskosten op grond van artikel 8.2.6.9. De rechter kan een proceskostenveroordeling opleggen voor de kosten die een belanghebbende redelijkerwijze heeft moeten maken. De vraag is of het inroepen van rechtsbijstand daar niet in alle gevallen onder behoort te vallen. In geval van misbruik van recht kan daarvan worden afgezien, maar ook in andere gevallen, bijvoorbeeld wanneer het een complexe zaak is, wanneer er principiële belangen zijn of wanneer de wederpartij een “professional” is. Wat dit laatste betreft zou bijvoorbeeld bij een procedure van de overheid tegen Shell of Akzo een proceskostenveroordeling kunnen plaatsvinden. Ik vind dat dit rechtsonzekerheid creëert, omdat invulling gegeven wordt door de rechter, waarbij de proceskosten worden vastgesteld bij AMvB. Dit brengt mij op het amendement van de heren Biesheuvel en Jurgens. Ook ik vind, vanwege het principiële karakter daarvan, dat een dergelijk AMvB zou moeten worden voorgelegd aan de Kamer. Mij lijkt eerlijk gezegd de makkelijkste oplossing dat de minister het toezegt, omdat het wat overbodig is om dit ook nog eens in de wet op te nemen.
De heer Wolffensperger(D66, p. 9): Voorzitter! Het tweede punt van laagdrempeligheid heeft betrekking op het procesrisico. ln het oorspronkelijke ontwerp was in artikel 8.2.6.9 een differentiatie aangebracht tussen burgers en overige, waarbij de burger alleen veroordeeld kon worden tot proceskosten als er sprake was van misbruik van procesrecht. Bij heroverweging is dat geschrapt en de vraag dringt zich op waarom dat gebeurd is. In de memorie van antwoord wordt gezegd: “Dat zal in het algemeen alleen bij misbruik van procesrecht zijn, maar je kunt je een geval kunt voorstellen”, waarna als enige voorbeeld de professionele rechtspersoon wordt opgevoerd die beroep instelt en dus procedeert tegen de overheid. In de nota naar aanleiding van het eindverslag wordt onderstreept dat er weinig grond is om de burger buiten gevallen van misbruik van procesrecht in kosten te veroordelen. Het komt mij voor dat in de eerste plaats uit hoofde van de laagdrempeligheid, die doelstelling was, de burger moet worden beschermd tegen een onverhoeds bespringen met procesrisico dat groter is dan hij heeft kunnen incalculeren en dat in de tweede plaats de burger er alleszins bij gebaat is om het uitgangspunt, dat de minister in zijn toelichting vastlegt, voor de helderheid eenvoudigweg in de wet op te nemen. Dat is in het amendement op stuk nr. 27 gebeurd. Ik zeg nogmaals dat het absoluut spoort met de toelichting die is vermeld in de stukken. In dat amendement is de veroordeling bij misbruik van procesrecht toegespitst op situatie dat een natuurlijk persoon beroep instelt. Het enige voorbeeld van de minister, namelijk die machtige rechtspersoon, is daarbij dus buiten beschouwing gelaten. Je zou kunnen tegenwerpen, voorzitter, dat moet worden vastgesteld wat precies misbruik van procesrecht is. Het antwoord is: dat moet nu ook al. Immers, de rechter zal jurisprudentie moeten ontwikkelen als het gaat om de vraag in welke gevallen hij tot kostenveroordeling wil overgaan. Dat is dus een vergelijkbare ontwikkeling van jurisprudentie als aan de orde is als er niets over wordt opgenomen.
De heer Van den Berg (SGP, p. 13): Wat de onkostenvergoeding betreft sluit ik mij aan bij de vraagstelling van de heer Wolffensperger. In eerste termijn heb ik op dit punt ook een vraag gesteld. De reactie daarop van de regeringscommissaris heeft niet alle vragen beantwoord. Sluit het bij uitsluiting bevoegd verklaren van de rechter op dit punt uit dat bijvoorbeeld in een onrechtmatigedaadprocedure de burgerlijke rechter tot een andere, eventueel ruimere, vergoeding komt, vooral op het punt van de kosten van de voorprocedure? Ik heb op bestaande jurisprudentie gewezen. De verhouding tussen beide lijnen is mij niet geheel duidelijk. Volstrekte helderheid is voor iedereen van groot belang.
De heer Van den Berg (SGP, p. 16): Als de bedoeling is dat er ruimte blijft voor een ingang ex onrechtmatige daad voor schadevergoeding voor de proceskosten, waarom staat dan in artikel 8.2.6.9, lid 1, dat de rechtbank bij uitsluiting bevoegd is? Ik heb in eerste termijn ook al gevraagd wat de woorden ”bij uitsluiting” hier betekenen.
Minister Hirsch Ballin (p. 16): Dat geldt alleen voor de proceskosten, maar dat is een ander geval dan waarover de heer Wolffensperger sprak. 
Minister Hirsch Ballin (p. 20): Het amendement op stuk nr. 27 is wat mij betreft een twijfelgeval. Ik geef de argumenten waarom ik denk dat het wetsvoorstel beter is zonder het amendement. Ik begrijp de redenering van de heer Wolffensperger. Hij heeft nauwgezet gevolgd de uitleg die wij zelf hebben gegeven aan artikel 8.2.6.9. Als het gaat om anderen dan de professionele, bedrijfsmatige bedrijvers van het beroepsrecht, mag je mensen niet zomaar met een kostenveroordeling overvallen. Het aannemen van misbruik van procesrecht pleegt door rechters echter als een zware stap te worden gezien. Die stap heeft ook andere gevolgen dan alleen de veroordeling tot de kosten. Bij misbruik van bevoegdheid strandt de uitoefening van die bevoegdheid. Zo zal ook de denklijn zijn voor een rechter bij het aannemen van misbruik van procesrecht. Indien dat niet is gebeurd, indien dus niet de bevoegdheidsuitoefening bij de rechter is gestrand, zal toch de mogelijkheid van een veroordeling in de proceskosten aan de orde moeten komen. Sterker nog, zou dat anders zijn, dan zou die rechter überhaupt niet aan de kostenveroordeling toekomen of alleen in een heel pril stadium van de procedure. Ik realiseer mij dat het een subtiele argumentatie is. Er zal evenwel ruimte moeten zijn voor de rechter om in het type kwalificaties dat hij geeft, een onderscheid te houden tussen het oordeel dat iemand misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid van procesrecht, en het oordeel dat iemand naar billijkheid, gegeven de manier, waarop hij met het procesrecht is omgegaan, voor de kosten moet opdraaien. Je moet dat niet in hetzelfde kwalificerende kader gieten. En daarom geef ik toch de voorkeur aan handhaving van de tekst van het wetsvoorstel, zoals die er op dit punt ligt.
Minister Hirsch Ballin (p. 21): Mevrouw de voorzitter! Ik heb inmiddels nog wat nader nagedacht over het amendement van de heren Biesheuvel en Jurgens op stuk nr. 23 ter vervanging van dat op stuk nr. 17. Daarin gaat het om de algemene maatregel van bestuur. Ik had het gevoel dat het niet nodig zou zijn om dit uitdrukkelijk te regelen, omdat ik in het vooruitzicht had gesteld dat wij deze algemene maatregel van bestuur vooraf zouden voorleggen. In het kader van het algemeen wetgevingsbeleid worden voorhangbepalingen ontraden, een richtsnoer waartegen trouwens veelvuldig wordt gezondigd, maar dat maakt het niet minder erg. Ik heb er geen behoefte aan, hierover zwaar negatieve woorden te spreken. Ik wil de heren Biesheu­vel en Jurgens wel de vraag voorleggen of het werkelijk nodig is om opnieuw een wetsvoorstel met een voorhangbepaling te belasten, nu naar ik hoop aan mijn woord op dit punt niet getwijfeld wordt.
Mevrouw de voorzitter! Dit was mijn inbreng in eerste termijn. De heer Scheltema zal nog een aantal punten voor zijn rekening nemen.
De heer Scheltema (p. 21-22): Mevrouw de voorzitter! Ik zal vooral opmerkingen maken over de proceskostenveroordeling, waarover bijna iedereen vragen heeft gesteld. Bij de veroordeling tot betaling van de proceskosten is het goed – dat is in de verschillende interventies ook gebeurd – om verschil te maken tussen de veroordeling in de kosten tijdens de procedure bij de rechtbank of eventueel een andere administratieve rechter, en de veroordeling in de kosten die gemaakt zijn in een eerdere fase, met name tijdens de bezwaarschriftenprocedure of de procedure bij administratief beroep. Ik begin met de proceskosten die gemaakt worden bij de rechter. Daarvoor geldt dat het de rechter is, die bij uitsluiting bevoegd is om daarover een oordeel te geven. Dat volgt uit de bepaling – die bepaling is ook in andere regels van overeenkomstige toepassing – waarin staat dat bij uitsluiting de rechtbank daarover een beslissing neemt. Dat betekent dat over dat punt de vraag, welke kosten voor vergoeding in aanmerking komen van datgene wat in de beroepsproce­dure bij de rechtbank aan de orde is geweest, uitsluitend door de administratieve rechter wordt behandeld. Een procedure daarover bij de burgerlijke rechter is dus uitgesloten. Dat geldt dus niet voor de kosten in de bezwaarfase, maar wel voor de kosten van de procedure voor de rechter.
Vervolgens is het de vraag, welke kosten voor vergoeding in aanmerking komen. In beginsel wordt dat in artikel 8.2.6.9, het eerste lid, uiteengezet, maar er wordt een algemene maatregel van bestuur in het vooruitzicht gesteld, waar de minister overigens net over sprak, en in die algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de vergoeding van die kosten die bij de rechtbank worden gemaakt. Aangezien er een discussie over de algemene maatregel van bestuur, voordat die in werking treedt krachtens toezegging van de minister, mogelijk is, zullen er vragen aan de orde kunnen komen als “welke kosten komen precies voor vergoeding in aanmerking?”, “hoe zit het met de vergoeding van kosten van professionele rechtsbijstand?” en “als we met een puntenstelsel werken, zoals ook in het civiele procesrecht gebruikelijk is, hoeveel moet er dan per punt worden toegekend?”. Dat soort vragen zal in de algemene maatregel van bestuur worden geregeld, maar die gaat uiteraard alleen maar over de fase bij de rechtbank. Daarnaast is gevraagd, hoe het zit met de kosten die gemaakt worden tijdens de bezwaarschriftenprocedure, of tijdens de procedure van administratief beroep. Daarvoor is geen specifieke regeling getroffen. De vorige keer heb ik uiteengezet dat uit het systeem van de wet voortvloeit dat die kosten in ieder geval lang niet altijd voor vergoeding in aanmerking komen, maar dat er onder omstandigheden reden kan zijn voor vergoeding. Tegelijkertijd heb ik aangegeven dat die kosten in beginsel vergoed kunnen worden op basis van regeling van de onrechtmatige daad. De vraag is belangrijk of, en zo ja hoe, daarvoor enige regeling moet worden getroffen, verder dan in het wetsvoorstel is gedaan. Daarover zijn ideeën gelanceerd. Wie beslist eventueel over de vraag, of men voor vergoeding van deze kosten in aanmerking komt? In verreweg de meeste gevallen is de hoop dat de bezwaarschriftpro­cedure niet leidt tot een procedure bij enige rechter. Het is juist de bedoeling van de bezwaar­schriftprocedure dat die niet leidt tot een procedure bij de rechter. Wij zijn in dat opzicht gelukkig met het feit dat dit in de praktijk ook het geval blijkt te zijn. 90% en in het belastingrecht 98% van de bezwaarschriftprocedures leidt niet tot een procedure bij de rechter. Komt er wel een procedure bij de administratieve rechter, dan kan de rechter bij de vraag of er reden is om schadevergoe­ding toe te kennen, ook meenemen de kosten van bijstand die zijn gemaakt of de kosten die überhaupt zijn gemaakt in de bezwaarschriftprocedure. In verreweg de meeste gevallen komt de administratieve rechter daar echter niet aan toe. Het is mijn veronderstel­ling dat er in de meeste gevallen geen reden is om tot kostenveroordeling te komen, ook al – dat wordt soms in de literatuur wat onderbelicht – omdat het enkele feit dat men in een bezwaarschrift­procedure gelijk krijgt, niet met zich brengt dat het aanvankelijke besluit onjuist was. Er zijn allerlei redenen, bijvoorbeeld later opkomende informatie, veranderde omstandigheden, te weinig verstrekte gegevens en andere beleidsinzichten, die kunnen leiden tot een positief besluit op het bezwaarschrift zonder dat dit met zich brengt dat gezegd kan worden dat het oorspronkelijke besluit en de manier waarop gehandeld is door het bestuursorgaan onrechtmatig zijn.
De heer Biesheuvel (CDA, p. 22): De heer Scheltema zegt dat 10% van de bezwaarschriftprocedures leidt tot een zaak met betrekking tot de proceskostenveroordeling. Leidt de recente jurisprudentie op dit punt nu juist niet tot een verhoging van dat percentage? 
De heer Scheltema (p. 22): Ik veronderstel dat dit niet in die sterke mate het geval zal zijn. In ieder geval zal het niet leiden tot een toename van het aantal beroepen op de rechtbank krachtens hoofdstuk 8. Als men gelijk krijgt in de bezwaarschriftprocedure en het uiteindelijk genomen besluit gunstig is voor degene die het bezwaarschrift heeft ingediend, dan zal men tegen dat besluit geen bedenkingen hebben en zal men dus geen beroep bij de administratieve rechter instellen. Het zou dan kunnen zijn dat men onder omstandigheden een procedure bij de gewone rechter begint. Dat is natuurlijk niet strikt uitgesloten, maar gezien tegen de achtergrond van het feit dat er in beginsel toch lang niet altijd aanleiding is tot vergoeding van kosten in de bezwaarschriftprocedure en dat dit ook niet als systeem in het wetsvoorstel is neergelegd, verwacht ik niet dat het tot veel procedures bij de gewone rechter aanleiding zal geven. De jurisprudentie die tot nu toe is ontstaan, heeft nooit uitsluitend en alleen betrekking gehad op de kosten tijdens de bezwaarschriftprocedure. Die ging in het algemeen over de onrechtmatige daad. Als die procedure er toch eenmaal was, heeft men geprobeerd vergoeding van de kosten tijdens de bezwaarschriftprocedure te krijgen. 
De heer Jurgens (PvdA, p. 22): Is de regeringscommissaris nog van plan in te gaan op mijn vraag inzake het überhaupt niet van toepassing verklaren van de proceskostenvergoeding op het voorportaal en op de mogelijkheid om het advies van de drie faculteiten te volgen? 
De heer Scheltema (p. 22): Zoals ik uiteengezet heb, is het niet de bedoeling ervoor te zijn om regelmatig kosten van de bezwaarschriftprocedures te vergoeden. Aan de andere kant is het ook niet verstandig om daarvoor uitdrukkelijk een regeling in negatieve zin te maken. Het kan heel goed zijn dat je uit het gedrag van een bestuursorgaan dat in eerste instantie heel onredelijk een slechte beslissing heeft gegeven, kunt afleiden dat een vergoeding voor de kosten niet zo gek is. 
De heer Jurgens (PvdA, p. 22): Dat is tot mij doorgedrongen, maar het advies van de drie faculteiten was juist dat men een combinatie zou maken van een mogelijkheid van proceskostenveroordeling – hetgeen wijziging van het wetsvoorstel zou vergen – en het voorportaal en dat men tevens voor de administratieve procedure het gebruik maken van het liquidatietarief zou invoeren. Hiermee zou je een stevige rem zetten op de omvang van de kosten. Het zou dan best eens kunnen gebeuren dat je minder geld kwijt zou zijn dan met het voorstel zoals het hier ligt. 
De heer Scheltema (p. 22): Mevrouw de voorzitter! Ik vrees dat dit in de normale gevallen niet op die manier zal verlopen. In verreweg de meeste gevallen is juist de hoop dat er na de bezwaarschriftprocedure überhaupt geen procedure voor de rechter zal komen. Er moet dan ook niet een of ander liquidatietarief worden vastgesteld. Dit zou er eerder toe kunnen leiden dat men wel naar de rechter gaat lopen, want men kan toch moeilijk verwachten dat een bestuursorgaan zichzelf aan het eind van een bezwaarschriftprocedure zal veroordelen tot de proceskosten. Dit lijkt ook niet zo’n voor de hand liggende oplossing. Daarom denk ik dat dit geen goede gedachte is. Ik denk dat het voorlopig veel beter kan zijn om het aan de rechter over te laten en in krasse gevallen – waarbij duidelijk sprake is van onrechtmatigheid en men naar de rechter loopt, meestal in combinatie met een vraag om schadevergoeding – een vergoeding toe te kennen voor de gemaakte kosten. 
De heer Jurgens (PvdA, p. 22): Het verschil is dat in het advies zoals dit door de drie faculteiten is gedaan, dezelfde rechter, de administratieve rechter, deze beslissing zou nemen, terwijl men in deze opzet gedwongen is de veel moeizamer weg naar de civiele rechter te bewandelen met verplichte procesvertegenwoordiging etcetera. Men wordt dus wel degelijk op een ander been gezet. Het voorstel van de drie faculteiten leek op het eerste gezicht aantrekkelijk. Men gaf de administratieve rechter de gelegenheid om over het geheel van de kosten te beslissen. Dit geldt natuurlijk alleen voor zaken uit het voorportaal die geleid hebben tot een beroep bij de rechtbank, want anders komt het niet aan de orde. Komt het echter wel aan de orde, dan geeft men deze rechter ook de gelegenheid deze zaak af te doen wat betreft de kosten gemaakt in het voorportaal. Hij kan hierbij dan, als je dit over de hele linie zou hanteren, het liquidatietarief toepassen waarbij excessieve beroepen hierop zouden worden uitgesloten. Nogmaals, ik heb het niet in de vorm van een amendement gegoten, hoewel de adviseurs een prachtig amendement hebben voorgelegd, maar ik vind dat onvoldoende op dit positieve aspect van het voorstel is gereageerd, zowel schriftelijk als nu. lk betreur dat. 
De heer Scheltema (p. 22-23): Het probleem is dat dan natuurlijk alleen maar in een heel klein aantal van de gevallen waarin kosten tijdens de bezwaarschriftprocedure zijn gemaakt, de rechter met de zaak te maken krijgt. Het is ook wat onevenwich­tig om juist een regeling te gaan treffen voor die gevallen. Deze zou juist voor de andere gevallen met zich mee kunnen brengen dat dit ertoe zou leiden dat men, als er dan toch zulke duidelijke regels zijn dat je in ieder geval bepaalde vergoedingen kunt krijgen, dan naar de burgerlijke rechter gaat om die vergoeding te krijgen. Het werkt wat dit betreft uiterst complicerend. De gedachte is daarom dat de rechter, zich dit realiserend – en ook het systeem van de proceskostenveroordeling wanneer de zaak wel bij de rechtbank is gekomen in zijn achterhoofd hebbende – voldoende verstandige oplossingen zal vinden voor die kostenveroordeling. 
De heer Jurgens (PvdA, p. 23): Ik blijf met u van mening verschillen. Ik had dan liever gezien dat de hele zaak ondergebracht zou zijn bij één rechter en dat niet de verplichting zou bestaan dat degene die toch de kosten nog zou willen terugkrijgen, een beroep moet doen op de civiele rechter. Wij zijn hier toch bezig om te proberen dit soort zaken helemaal bij de bestuursrechter onder te brengen en niet nog ”loose ends” over te laten voor de burgerlijke rechter? 
De heer Scheltema (p. 23): Mevrouw de voorzitter! Wij zijn natuurlijk bezig om nogal wat procedures bij de administratieve rechter te concentreren. Dit geldt echter niet voor die gevallen waarin de bezwaarschriftproce­dure in die zin de indiener van een bezwaar gelijk heeft gegeven, dat het oorspronkelijke besluit is vervangen door een beter besluit omdat het bezwaar gegrond is verklaard. In die gevallen kan er best sprake zijn van een onrechtmatig besluit in eerste instantie, waarvoor wellicht ook schadevergoeding aan de orde is. ln die gevallen staat geen beroep open op de administratieve kamer van de rechtbank, omdat men tegen het uiteindelijke besluit geen bezwaar heeft. Dit betekent dus dat vragen over de schadevergoeding inzake onrechtmatig eerste besluit en ook eventueel de kosten die zijn gemaakt tijdens de procedure van bezwaar, voor de gewone rechter moeten komen. Daar valt toch niet aan te ontkomen, hoe mooi ons streven voorlopig ook is, en daarom kan ook dat andere moeilijk geregeld worden. Mevrouw de voorzitter! Hiermee heb ik de problematiek van de kostenveroorde­ling behandeld. 
De heer Biesheuvel (CDA, p. 24): De minister heeft aan de indieners van het amendement-Jurgens/ Biesheuvel over de AMvB eigenlijk gevraagd om dit in te trekken. Het woord van de minister in het verkeer tussen parlement en kabinet is van een dermate zwaar gewicht dat je de volgende stelling zou kunnen aanhangen. De minister wordt politiek zwaarder aan dit woord gehouden dan het hem zou worden aangerekend als hij de AMvB toevallig zou vergeten, als het amendement zou worden aangenomen. Hij begrijpt misschien wel welke richting ik intern zou opgaan als het gaat om zijn toezegging om die AMvB aan ons voor te leggen, zeker de eerste keer. De vraag is natuurlijk wat de minister zou doen als wij zo’n AMvB zouden wijzigen. Zo’n amendement heeft de strekking om de AMvB telkenmale voor te hangen. lk heb het amendement verdedigd door de minister voor te houden dat wij graag ten principale een keer – overigens voor 1 januari 1994 – over die proceskostenverordening willen praten. Maar goed, het woord van de minister telt voor mij ook heel zwaar. Ik zal die toezegging dus meenemen, waarbij ik aanneem dat het voor 1 januari 1994 kan. Voorts besef ik nu eigenlijk, met de uitleg van de regeringscommis­saris erbij, dat die AMvB natuurlijk alleen slaat op de vraag over welke kosten er wordt gepraat. De problematiek die ik aan de orde wilde stellen, ging echter verder dan de vraag naar de kosten. Dat argument wil ik dus ook nog eens mee laten wegen als het gaat om het diepzinnige beraad dat ik met collega Jurgens zal voeren over dit amendement. 
De heer Korthals (VVD, p. 24): Mogen wij niet meedoen? 
De heer Biesheuvel (CDA, p. 24): Ja, dat moet zo breed mogelijk gebeuren. lk heb heel goed begrepen dat de AMvB op een beperkter deel slaat dan de discussie ten principale waarover ik het zou willen hebben. lk moet zelf ook nog even nadenken over een oplossing hiervoor.
De heer Jurgens (PvdA, p. 25-26): Voorzitter! Collega Biesheuvel heeft al gesproken over de proceskosten en de AMvB. Hij kent hierbij een groot gewicht toe aan de woorden van de minister. Ik neem aan dat hij daarbij onderscheid maakt en dat hij met name deze minister bedoelt. lk zal hem hierbij volgen en wij zullen samen tot een oplossing ter zake komen. Het gaat overigens om het amendement op stuk nr. 23. 
De heer Jurgens (PvdA, p. 27): Het amendement op stuk nr. 27 lijkt eveneens sympathiek. De minister gaf in zijn antwoord aan dat wij moeten oppassen voor het begrip “misbruik van procesrecht”. Immers, het is een vrij streng begrip waarmee een zeer klein aantal gevallen kan worden veroordeeld in de proceskosten. lk zie niet erg in waarom een Nederlands burger die de middelen heeft en die een proces tegen de overheid verliest, niet wordt behandeld als ieder ander die een proces verliest. Ik heb het dus niet over mensen die het niet kunnen betalen. Voor deze mensen zijn andere oplossingen. Ik ga er althans van uit dat de proceskosten van een pro deo-klant – in de oude term gesproken – in het kader van de rechtsbij­stand worden vergoed. Daar hoeft betrokkene toch niet zelf voor op te draaien? Het gaat dan om de minvermogenden, in de oude terminologie. Zij mogen pro deo procederen. Als zij verliezen, hoeven zij toch de proceskosten niet zelf te betalen?
De heer Wolffensperger(D66, p. 27): Als zij verliezen, worden de proceskosten niet vergoed op grond van enigerlei wet op de rechtsbij­stand. Dus zij draaien er wel degelijk zelf voor op.
De heer Jurgens (PvdA, p. 27): Daar zit dus een probleem. Waarom zouden degenen die het wel kunnen betalen, het niet doen? Dan kom je terug bij de discussie over andere delen van de rechtspleging waar bij de veroordeling in de proceskosten rekening wordt gehouden met het fortuin van betrokkene. lk meen zelfs dat de uitdrukking is: de stand van het fortuin. Ik zie niet in waarom een natuurlijk persoon bij verlies zo’n grote vrijheid moet krijgen van betaling van de proceskosten. Ik hoor graag het antwoord van collega Wolffensper­ger. Ik ken hem als een overtuigend spreker. Voorzitter! Voor het overige dank ik u voor uw lankmoedigheid om stukken van de tweede termijn plenaire behandeling en stukken van de tweede termijn UCV door elkaar toe te laten. Ik denk dat het een zeer korte tweede termijn in de plenaire vergadering ten goede komt. 
De voorzitter (p. 27): Daar was het ook geheel en al op gericht. Ik constateer dat de heer Korthals geen behoefte heeft aan een tweede termijn. Het woord is aan de heer Wolffensperger.
De heer Wolffensperger(D66, p. 28): Voorzitter! Het amendement op stuk nr. 27 betreft het misbruik van procesrecht. Ik ben het met de minister eens dat het een twijfelgeval is, ook in zoverre dat het eigenlijk een kwestie van semantiek is. In ons beider benadering, of je nu uitgaat van misbruik van procesrecht of van de aanwezigheid van gronden daartoe, zal de rechter jurisprudentie hebben te ontwikkelen op grond van de vraag “in welk geval wel en in welk geval niet”. De rechter komt toch voor dat dilemma te staan. Of je dat dilemma nu noemt “ik bepaal de gronden” of “ik interpreteer misbruik van rechtsbevoegdheid”, het is eigenlijk een kwestie van naamgeving. In dat dilemma slaat mijn overweging door naar het feit dat de laagdrempeligheid van de bestuursrechtelijke procedure wezenlijk verbonden is met de inschatting van het procesrisico aan de kant van de burger. Ik vind het verschil dus niet zo vreselijk groot. Dan kies ik liever de veilige kant van het dilemma. Let wel, ik praat over natuurlijke personen. Voor alle anderen gaat mijn amendement niet op. Laat voor de natuurlijke persoon gelden dat hij alleen in de proceskosten kan worden veroordeeld als er sprake is van misbruik van procesrecht.
Minister Hirsch Ballin (p. 28): Toch wil ik er mijn voorkeur voor uitspreken om dat op een later moment te bezien. Dat speelt ook bij de kwestie van het gebruik en misbruik van bevoegdheden in procesrechtelijke zin. Ik wil hierover nog even een gedachte van mij aan de Kamer voorleggen. Ik denk niet dat dat misstaat in het overleg dat wij hier voeren. Misbruik van procesrecht, van procesrechtelijke bevoegdheid is een wat ontkrachtend zware drempel om de reden die ik net aanvoerde. Bij mij kwam de vraag op of je kunt zeggen dat een proceskostenver­oordeling van een natuurlijk persoon op haar plaats is bij een kennelijk onredelijk gebruik van de procesrechtelijke bevoegdheid. Ik geef dit als suggestie mee. Daarmee wordt de zware term met juridische connotatie vermeden dat het eigenlijk allemaal niet kan. 
De heer Jurgens (PvdA, p. 28): Iets wat kennelijk onredelijk is, is toch misbruik? 
De heer Wolffensperger(D66, p.28): Ik vind het heel goed dat de minister dit naar voren brengt. Mag ik constateren dat de minister met die formulering tegen het amendement minder bezwaar heeft dan in de huidige formulering? 
Minister Hirsch Ballin (p. 28): Zo is dat! 
De heer Wolffensper­ger(D66, p. 28): Ik zal dit in mijn overwegingen betrekken.

Amendement nr. 32 (Wolffensperger) ter vervanging van het amendement nr. 27

In artikel 8.2.6.9, eerste lid, wordt na de eerste volzin een volzin ingevoegd, luidende:
Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht.
Het amendement werd als volgt toegelicht. De regering verwacht dat de administratieve rechter in de regel de burger slechts in gevallen van misbruik van procesrecht in de kosten zal veroordelen (nota naar aanleiding van het eindverslag, p. 45). Mede om de drempel naar de administratieve rechter niet te hoog te maken moet ook het procesrisico voor de burger niet te groot worden. Voorgesteld wordt dan ook, om genoemde verwachting als uitgangspunt in de wet vast te leggen. Gekozen is voor de formulering zoals gesuggereerd door de Minister van Justitie in de UCV d.d.14 juni 1993.

Handelingen II

De heer Biesheuvel (CDA, p. 5484): Voorzitter! Ik heb beloofd, nog even stil te staan bij de proceskos­tenveroordeling. Dat is een proble­matiek die nadere aandacht vraagt, wellicht mede door recente jurispru­dentie. Ik noem voor de fijnproevers even de vindplaats van die jurispru­dentie. Ik wijs op een uitspraak van het hof van ’s Gravenhage van 1 mei 1992, die het volgende betrof. De Staat is gehouden, in redelijkheid de geleden schade, bestaande uit proceskosten en renteverliezen, te vergoeden aan een belastingplichtige die voor de belastingrechter tot aan de Hoge Raad heeft moeten proce­deren om zijn recht te halen. De uitspraak van het hof was uiteraard de toewijzing van het bedrag van proceskosten en renteverliezen. Het arrest-VanVelzen/De Waard uit 1989 maakt het wenselijk dat er een wettelijke regeling moet komen. Hierbij bestaan ook voor de overheid financiële risico’s, ik neem aan dat de overheid zich hiervan bewust is. De Erasmus universiteit en de Katho­lieke universiteit Brabant hebben hiernaar onderzoek gedaan. De CDA-fractie zou graag willen weten hoe de minister dat onderzoek beoordeelt en welke consequenties hij daaruit trekt. Zou de administra­tieve rechter niet bij uitsluiting bevoegd moeten zijn om schadevor­dering te beoordelen? In onze visie is het uitermate onwenselijk een enorme stroom van losse schadevor­deringen te krijgen bij de burgerlijke rechter, bijvoorbeeld indien men voor fiscale zaken bij de burgerlijke rechter moet aankloppen. Ik wijs nog even op de uitspraak van het hof van ‘s-Gravenhage, die behoorlijk hard schijnt te zijn.
Zou het niet wenselijk zijn dat wij de algemene maatregel van bestuur, waarin de proceskostenregeling wordt neergelegd, hier ten principale bespreken, alvorens definitieve stappen te ondernemen? De CDA-fractie is bevreesd voor een enorme toestroom van zaken naar de burgerlijke rechter, als dit niet goed wordt geregeld. De keuze van de minister om het voor een deel bij de administratieve rechter te leggen, maar de mogelijkheid van de burger­lijke rechter open te laten, wordt in de literatuur verdedigd met het argument dat dit te maken heeft met het inlopen van deskundigheid op dit gebied door de administratieve rechter. De CDA-fractie vreest dat de werklast van de burgerlijke rechter hierdoor enorm wordt verzwaard. Kan de minister hierop ingaan?
De heer Van den Berg (SGP, p. 5490): Voorzitter! Ik wil nog aandacht besteden aan de vergoeding van de proceskosten. Ik wil mij kortheids­halve grotendeels aansluiten bij hetgeen de heer Biesheuvel daarover heeft gezegd. De regering wil de hoogte van de vergoeding van de proceskosten forfaitair beperken. Zij stelt dan voor dat bij uitsluiting de rechter dat zal bepalen. Sluit de term “bij uitsluiting” uit dat bijvoorbeeld de burgerlijke rechter in een andere procedure zich aanvullend bevoegd zou kunnen verklaren voor resterende kosten? Een andere vraag die rijst, is hoe het met de kosten in de voorbereidende fase is gesteld. Artikel 8.2.6.9 gaat ervan uit dat het alleen gaat om de kostenvergoeding in de fase van het beroep, dus in de gerechtelijke fase. De Centrale raad van beroep heeft bij uitspraak van 17 december 1991 de vergoeding van de rechtsbijstandskosten in zowel de voorfase als de gerechtelijke fase in de vorm van een gedeeltelijke schadevergoeding toegewezen. Er is dus al een precedent op dat punt. Derhalve vraag ik mij af of de keuze die in het wetsvoorstel is gemaakt, goed is. Ik krijg dan ook graag een nadere motivering inzake het uitsluiten van de rechtsbijstands­kosten in de voorfase.
De heer Schutte (GPV, p. 5494): De mogelijkheid van proceskosten­veroordeling in het bestuursproces­recht is in de schriftelijke voorbe­reiding uitvoerig aan de orde geweest. Terecht, omdat elk automa­tisme met verwijzing naar de praktijk in het burgerlijk procesrecht moet worden afgewezen. Ik ben het dan ook niet eens met de stelling in de memorie van antwoord, dat het evenmin als in het burgerlijk proces­recht uit budgettair oogpunt verant­woord zou zijn wanneer een situatie gehandhaafd wordt, waarin in alle gevallen waarin de overheid in het ongelijk wordt gesteld kosten van rechtsbijstand voor rekening van de overheid komen. Als de overheid de door haar uitgevaardigde rechts­regels op een onjuiste wijze blijkt te hanteren, is het redelijk dat de finan­ciële gevolgen daarvan niet worden afgewenteld op burgers die zich tegen deze hantering van het recht hebben gekeerd.
De regering voegt aan haar standpunt geruststellend toe, dat de administratieve rechter, gelet op de aard van het bestuursrechtelijke geding en de positie van overheid en burger, niet zo vaak aanleiding zal vinden de burger in de kosten van het beroep te verwijzen. Het zal dan veelal gaan om duidelijk misbruik van procesrecht door die burger. Maar tegelijk voelt de regering er niet voor dit criterium dan ook in de wet op te nemen. Zij denkt dan aan ingewik­kelde procedures waarbij de belang­hebbende rechtspersoon een profes­sional is. Kennelijk is de redenering: die professional kan het wel betalen, die zal het ook wel weer verhalen. Maar mag dat voor de wetgever een criterium zijn? Overigens ben ik het wel met de regering eens, dat als tot kostenveroordeling wordt overgegaan, alleen de kosten van de procedure bij de rechter en niet die van een eventuele voorprocedure in aanmerking moet worden genomen. De voorprocedure is duidelijk een onderdeel van de normale bestuurstaak. Van een rechtsgeding is geen sprake.
Minister Hirsch Ballin (p. 5513): De heer Biesheuvel heeft een aantal opmerkingen gemaakt over de proceskostenveroordeling. Op de zaak van de proceskostenveroordeling zelf zal ik nu niet uitgebreid ingaan. De regeringscommissaris zal er straks wellicht nog iets over zeggen. Er is inderdaad behoefte aan nadere afweging van de kostensoorten en van datgene wat je doet met zoiets als punten die een rol spelen in het al dan met opleggen van een proceskostenveroordeling en in de hoogte daarvan. De heer Biesheuvel heeft gevraagd uw Kamer de gelegenheid te geven voor de vaststelling van een algemene maatregel van bestuur daarover te oordelen. Ik wil dat graag toezeggen. De concept-algemene maatregel van bestuur zullen wij graag, zoals de heer Biesheuvel dat heeft gevraagd, vooraf ter kennis van uw Kamer brengen, zodat daarover kan worden gesproken. De heer Biesheuvel heeft verder gevraagd of het belastingprocesrecht nu ook spoedig daarin kan worden ondergebracht. Het antwoord is “ja”; de staatssecretaris van Financiën en ik zullen op korte termijn een wetsvoorstel in procedure brengen tot aanpassing van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken aan hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht.
De heer Scheltema (p. 5517): In het nieuwe hoofdstuk 8 komt ter zake een regeling voor. Het gaat dan om bijstand tijdens de procedure voor de rechtbank. Daarin is echter niet expliciet een regeling getroffen voor de kosten die worden gemaakt tijdens de bezwaarschriftprocedure. De vraag die daarbij rijst, is of de jurisprudentie van de laatste tijd op het punt van veroordeling van het bestuur in de vergoeding van de kosten, gemaakt tijdens de bezwaarschriftprocedure, niet wat ver gaat en hoe zich dit verhoudt met de regeling die in het nieuwe bestuursprocesrecht geldt. Ik stel voorop, dat de uitspraken die tot op dit moment zijn gedaan – de Hoge Raad heeft overigens nog geen uitspraak gedaan, dus het gaat slechts om een aantal voorlopige lijnen – betrekkelijk ver gaan in de richting van het toekennen van een vergoeding voor de kosten, gemaakt tijdens die procedure. Ik merk daar twee zaken bij op. In de eerste plaats ging het steeds om procedures, waar niet alleen kosten, gemaakt tijdens de bezwaarschriftprocedure. aan de orde kwamen, maar ook kosten, gebaseerd op de onrechtmatige daad en schade die op een andere manier was geleden. Het ging dus nooit alleen over deze vergoeding. Een aantal kwesties werd bij elkaar gebracht. Het was allemaal gebaseerd op de regeling voor schadevergoeding bij onrechtmatige daad, omdat er nu eenmaal geen enkele regeling en geen enkel aanknopingspunt in het systeem van het administratief procesrecht te vinden was wat betreft de vraag of deze kosten voor vergoeding in aanmerking kwamen. In het nieuwe bestuursprocesrecht is die jurisprudentie niet zonder meer te handhaven. Waarom niet? Omdat het systeem. waarvan in hoofdstuk 8 wordt uitgegaan. bepaald een ander systeem is. Dat blijkt hieruit, dat de kosten van rechtsbijstand bij de rechter wel uitdrukkelijk zijn geregeld, maar niet, zoals in de jurisprudentie werd aangenomen, in die zin dat op basis van de onrechtmatige daad een volledige vergoeding van de kosten wordt gegeven. Volgens de regels die bij AMvB worden gesteld, wordt een aantal specifieke onderdelen van die kosten vergoed. Het spreekt vanzelf, als voor de kosten van rechtsbijstand die bij de rechtbank zijn gemaakt, niet het systeem van volledige vergoeding op basis van de regeling van 6:162 geldt, dat het dus ook niet past om de kosten van bijstand tijdens de bezwaarschriftprocedure anders te behandelen. Om die reden past de jurisprudentie niet goed in het systeem van de algemene wet. Daarnaast is het zo dat de algemene wet in beginsel juist eerder van het omgekeerde systeem uitgaat, in die zin dat kosten gemaakt tijdens de bezwaarschriftprocedure, voor zover er een regeling wordt getroffen, niet voor vergoeding in aanmerking komen. Zo wordt uitdrukkelijk gezegd, dat de kosten van getuigen en deskundigen tijdens de bezwaarschriftprocedure voor rekening blijven van degene die de getuigen en deskundigen heeft meegebracht. De genoemde jurisprudentie past dus niet helemaal in het systeem van de algemene wet. Het is ook niet zonder meer te verwachten dat de jurisprudentie op dezelfde manier zal doorgaan. Wat is er dan te verwachten van vergoeding tijdens de bezwaarschriftprocedure? Het ligt in de lijn van het wetsvoorstel, dat die kosten maar in heel beperkte mate voor vergoeding in aanmerking komen. Anderzijds is het ook niet goed mogelijk om een algemene regel te geven, die voorschrijft dat die kosten nooit voor vergoeding in aanmerking komen want in een aantal gevallen denkbaar is, waarbij de  primaire besluitvorming zo onzorgvuldig is geweest. dat het voor de hand ligt om de kosten wel te vergoeden Dat heeft tot de conclusie geleid, dat de regeling die is getroffen voor de kosten van de bijstand tijdens de procedure voor de rechtbank. niet in aanmerking komt voor de bezwaarschriftprocedure. Wellicht zou dat tot een te vergaande kostenveroordeling leiden. Een uitsluiting van die kosten is ook niet goed mogelijk, omdat er in een  aantal gevallen duidelijke redenen kunnen zijn om die kosten wel te vergoeden. Dit punt moet dus aan de rechter worden overgelaten. Wat betreft het systeem van deze wet houdt dat in, dat dit in beginsel aan de administratieve rechter moet worden overgelaten. In de verwachting dat de jurisprudentie zich ongeveer op deze manier zal  ontwikkelen, lijkt dit systeem aantrekkelijk en voor overbelasting van de burgerlijke rechter op dit punt is niet veel reden, omdat juist de adminstratieve rechter in beginsel op deze punten zal oordelen. 
De heer Jurgens (PvdA, p. 5518): U zegt: in beginsel. De administratieve rechter kan dit afdoen. Als de administratieve rechter een situatie aantreft waarbij tijdens de bezwaarschriftprocedure, mede door de schuld van de beschikkende instantie, de kosten om bijstand te krijgen hoog zijn geweest, dan kan hij ook voor de bezwaarschriftenfase een kostenveroordeling uitspreken. Maar u zegt: in beginsel, hij moet kijken naar de feiten. Is er nog een mogelijkheid dat ook de burgerlijke rechter eraan te pas komt of is dit een regel waarbij vervolgens de competentie van de burgerlijke rechter uitgesloten is?
De heer Scheltema (p. 5518): De competentie van de burgerlijke rechter is niet geheel uitgesloten. omdat deze kosten vallen onder de regeling van de schadevergoeding die kan worden toegekend door de administratieve rechter, wanneer het besluit wordt vernietigd, Hier is uiteindelijk nog de mogelijkheid dat, wanneer de administratieve rechter om bepaalde redenen van de behandeling van de schadevergoeding zou afzien, men naar de burgerlijke rechter gaat.
Maar net als bij de schadevergoeding voor andere kosten is in beginsel de administratieve rechter degene die het eerst aan bod komt.
De heer Biesheuvel (CDA, p. 5765): Ik kan mede namens collega Jurgens mededelen dat de minister ons, als het gaat om het ten principale nog een keer in deze Kamer aan de orde stellen van de proceskostenveroordeling, zoveel toezeggingen heeft gedaan dat collega Jurgens en ik het door ons ingediende amendement op stuk nr. 23 bij dezen willen intrekken.
De voorzitter (p. 5765): Aangezien het gewijzigde amendement-Biesheuvel/Jurgens (stuk nr. 23) is ingetrokken, maakt het geen onderwerp van beraadslaging meer uit.
De heer Biesheuvel (CDA, p. 5765): Wij gaan ervan uit dat de minister de Kamer voor 1 januari 1994 op de hoogte stelt van zijn concept-AMvB en dat wij aan de hand daarvan er ten principale nog even verder over zullen praten.
De heer Wolffensperger(D66, p. 5767): Inderdaad heb ik een amendement ingediend op stuk nr. 32, ter vervanging van het amendement op stuk nr. 27. Het gaat over de veroordeling tot het betalen van de proceskosten, waarbij in het amendement anders dan in het ontwerp is bepaald dat een natuurlijk persoon daartoe alleen kan worden veroordeeld ingeval van kennelijk onredelijk gebruik van het procesrecht, Die formulering heeft de minister gesuggereerd als minder bezwaarlijk dan mijn oorspronkelijke tekst.
Minister Hirsch Ballin (p. 5769): De heer Wolffensperger heeft nog gesproken over het amendement inzake de kostenveroordeling dat hij heeft gewijzigd. Het amendement in de vorm waarin het nu voorligt, is mij sympathiek. Ik geef er dan ook graag zonder meer een positieve reactie op.
De voorzitter (p.5876): Amend. nr. 32 Ik constateer, dat dit gewijzigde amendement met algemene stemmen is aangenomen.

Memorie van antwoord I

De leden van de PvdA-fractie vroegen om een verduidelijking van de zinsnede op blz. 45 van de nota naar aanleiding van het eindverslag aan de Tweede Kamer «dat het uit budgettair oogpunt niet verantwoord is dat een situatie gehandhaafd blijft waarbij in de gevallen waarbij de overheid in het ongelijk is gesteld, de redelijke kosten van in redelijkheid aangewende rechtsbijstand in de regel in hun geheel voor haar rekening komen».
Bij gebreke van een regeling inzake de proceskostenveroordeling vindt thans op basis van vaste jurisprudentie van de burgerlijke rechter integrale vergoeding plaats van redelijke kosten van in redelijkheid aangewende rechtsbijstand in de gevallen waarin een besluit van de overheid door de administratieve rechter is vernietigd. Invoering van een regeling van een beperkte proceskostenveroordeling in het bestuursrecht berust op drie overwegingen. Ten eerste is het billijk dat een partij die kosten heeft moeten maken om in rechte gelijk te krijgen, een tegemoet­koming ontvangt in de kosten zij daartoe heeft moeten maken. Ten tweede is het uit een oogpunt van harmonisatie van wetgeving gewenst dat niet alleen in het burgerlijk recht maar ook in het bestuursrecht een desbetreffende regeling wordt ingevoerd. Ten derde zou het niet invoeren van een regeling, gelet op bovengenoemde jurisprudentie, een te groot budgettair beslag leggen. Het treffen van een regeling overeen­komstig een getarifieerd stelsel leidt tot aanzienlijke besparingen op de overheidsuitga­ven. Mede daarom is gekozen voor een regeling die voorziet in een beperkte vergoeding. Ook in het burgerlijk procesrecht vindt een begrensde vergoeding plaats.

Handelingen I

Mevrouw Mastik-Sonneveldt (PvdA, p. 588): Ik wil tot slot nog twee concrete vragen stellen. Allereerst hebben wij behoefte om te horen hoe in hoofdlijnen de AMvB luidt op basis van artikel 8.2.6.9. van deze wet inzake de veroordeling in het betalen van de proceskosten. Verder hebben wij kennisgenomen van een aantal uitkomsten met betrekking tot het SGBONNG-onderzoek naar de invoering van de AWB bij gemeen­ten, waarin op zijn minst een aantal problemen worden gesignaleerd, onder andere voor gemeenten, als gevolg van de niet gelijktijdige invoering van de Awb en de Gemeentewet en naar het achterblij­ven van de invoering van de Awb bij een zeer groot aantal gemeenten. Gaarne een reactie van de minister, dan wel van de regeringscommissa­ris.
De heer Scheltema (p. 597-598): Mijnheer de voorzitter! Ten slotte heeft mevrouw Mastik gevraagd hoe de algemene maatregel van bestuur eruit ziet die de regeling van de kostenveroordeling in het bestuurs­procesrecht mee zal brengen. De regeling die daarvoor wordt getroffen, zal een zekere gelijkenis vertonen met die van de kosten­veroordeling in het civiele recht. Men zal ook met forfaitaire bedragen werken die aansluiten op het liquidatietarief dat in het burgerlijkprocesrecht gebruikelijk is.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 gewijzigd bij wet van 23 december 1993 Stb. 775 (wetsvoorstel 22 609) (alleen eindtekst opgenomen)

[Eindtekst] In artikel 8.2.6.9, tweede lid, wordt «de Wet rechtsbijstand aan on- en minvermogenden (Stb. 1957, 233}» vervangen door: de Wet op de rechtsbijstand.

Dit artikel is met ingang van 17 mei 1995 gewijzigd bij wet van 26 april 1995 Stb. 250 (wetsvoorstel 23 780).

[bron: PG Awb III, p. 421]

[Eindtekst] 1. De rechtbank is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Een natuur­lijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop een veroordeling als bedoeld in de eerste volzin uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop bij uitspraak het bedrag van de kosten worden vastgesteld.
2. Ingeval van een veroordeling in de kosten ten behoeve van een partij aan wie ter zake van het beroep een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, wordt het bedrag van de kosten betaald aan de griffier. Artikel 57b van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering is van overeenkom­stige toepassing.
3. Indien een bestuursorgaan in de kosten wordt veroordeeld, wijst de rechtbank de rechtspersoon aan die de kosten moet vergoeden.

Voorstel van wet

Artikel 8:75 wordt gewijzigd als volgt:
1. In het eerste lid wordt na «gesteld» ingevoegd: over de kosten waarop een veroordeling als bedoeld in de eerste volzin uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop bij de uitspraak het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.
2. Het derde lid vervalt en het vierde lid wordt ver­nummerd tot derde lid.

Memorie van toelichting

De voorgestelde aanvulling van artikel 8:75, eerste lid, beoogt scherper dan in de huidige redactie het geval is de relatie tussen de eerste volzin en de delegatiebepaling van de derde volzin vast te leggen. De gekozen formulering brengt nu exact tot uitdrukking wat in de desbetref­fende algemene maatregel van bestuur kan – en ook moet – worden geregeld. Zij is voor zover het gaat om de kosten waarop een veroor­deling uitsluitend betrekking kan hebben terug te vinden in artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuurs­recht, en voor zover het gaat om de vaststelling van de hoogte van de kosten waarin kan worden veroordeeld in artikel 2, eerste lid, van dat besluit. De Wet administratieve rechtspraak belastingza­ken en de Tariefcom­missiewet worden in dit wetsvoorstel op gelijke wijze aange­past.
Het huidige artikel 8:75, derde lid, biedt een bijzon­dere rechtsingang voor het verkrijgen van een afzonderlijke uitspraak over een veroordeling in de proceskosten van het bestuursorgaan in geval van intrekking van het beroep omdat het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen. Die rechtsingang be­staat uit het doen van een verzoek tegelijk met de intrekking van het beroep. In de regel ge­schiedt het intrekken van het beroep schriftelijk (vergelijk artikel 6:21, eerste lid, Awb) en zal dus ook het verzoek schriftelijk worden ge­daan. Op grond van artikel 6:21, tweede lid, Awb kan het beroep tij­dens het horen (zowel in het vooronderzoek als bij het onder­zoek ter zitting) ook monde­ling worden ingetrokken. In die geval­len wordt ook het verzoek mondeling gedaan. Artikel 8:75, derde lid, zwijgt over de procedure die moet worden gevolgd om tot een uitspraak op het verzoek te komen. In de praktijk is gebleken dat behoefte bestaat aan een uitdrukke­lijke wettelijke regeling. Daarin voorziet het nu voorgestel­de artikel 8:75a. Artikel 8:75, derde lid, is daarin geïncor­poreerd. Artikel 8:75 is dienovereenkomstig aangepast.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 2002 gewijzigd bij wet van 6 december 2001 Stb. 581 (wetsvoorstel 27 824) (alleen eindtekst opgenomen)

[Eindtekst] In artikel 8:75, tweede lid, tweede volzin, wordt «Artikel 57b» vervangen door: Artikel 243.

Dit artikel is met ingang van 12 maart 2002 gewijzigd bij wet van 24 januari 2002 Stb. 55 (wetsvoorstel 27 024) (alleen eindtekst opgenomen)

[Eindtekst]
1. In het eerste lid wordt de eerste volzin vervangen door: De rechtbank is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede lid, eerste volzin, derde en vierde lid, zijn van toepassing.
2. In het tweede lid wordt de eerste volzin vervangen door: In geval van een veroordeling in de kosten ten behoeve van een partij aan wie ter zake van het beroep op de rechtbank, het bezwaar of het administratief beroep een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, wordt het bedrag van de kosten betaald aan de griffier.

Dit artikel is met ingang van 1 juli 2009 gewijzigd bij wet van 25 juni 2009, Stb. 264 (wetsvoorstel 29 702).

[Eindtekst] Artikel 8:75, derde lid, vervalt.

VO = VvW

Tekst RvS = VvW

VvW = Eindtekst

Memorie van toelichting

[29 702, p. 71]

Zie Memorie van toelichting artikel 8:41.

Dit artikel is met ingang van 1 november 2010 gewijzigd bij wet van 30 september 2010 tot invoering van een nieuw griffierechtenstelsel in burgerlijke zaken, [Stb.2011, 715] (Wet griffierechten burgerlijke zaken 31 758).

[Eindtekst] De Algemene wet bestuursrecht wordt als volgt gewijzigd:
A
Artikel 8:75 wordt als volgt gewijzigd:
1. De laatste volzin van het tweede lid vervalt.
2. Onder vernummering van het derde lid tot het vierde lid, wordt een nieuw lid ingevoegd, luidende:
3. Indien een partij in verband met de beroepsprocedure een toevoeging is verleend op grond van de Wet op de rechtsbijstand, betaalt de griffier de toe te kennen vergoeding aan de rechtsbijstandverlener. De rechtsbijstandverlener stelt de belanghebbende zoveel mogelijk schadeloos voor de door deze voldane eigen bijdrage. De rechtsbijstandverlener doet aan de Raad voor rechtsbijstand opgave van een kostenvergoeding door het bestuursorgaan.

VvW = Eindtekst

Memorie van toelichting

In verband met het vervallen van de Wtbz en de daarin opgenomen begrotingsprocedure voor advocaten (artikelen 29 tot en met 40 Wtbz), zijn in verschillende wetten de verwijzingen naar bepalingen die thans zijn opgenomen in de Wtbz geschrapt of vervangen door verwijzingen naar gelijkluidende bepalingen in het wetsvoorstel. Voorts is in de verschillende wetten de term «vast recht» vervangen door: griffierecht. Ook de verwijzingen naar artikel 243 Rv zijn geschrapt of vervangen. In de artikelen 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht en 13a van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften is in plaats daarvan een nieuwe regeling getroffen die in overeenstemming is met de bestaande praktijk.
De wijziging van artikel 122 Faillissementswet bevat een uitwerking van het uitgangspunt van inning van het griffierecht aan het begin van de procedure.

Dit artikel is met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij wet van 20 december 2012, Stb. 2012, 682 (Wet aanpassing bestuursprocesrecht; kamerstukken 32 450)

[Eindtekst] Artikel 8:75 wordt gewijzigd als volgt:
1. In het eerste lid wordt «rechtbank» telkens vervangen door «bestuursrechter» en wordt «7:28, tweede lid, eerste volzin, derde en vierde lid» vervangen door: 7:28, tweede, vierde en vijfde lid.
2. Het tweede lid komt te luiden:
2. In geval van een veroordeling in de kosten ten behoeve van een partij aan wie ter zake van het beroep bij de bestuursrechter, het bezwaar of het administratief beroep een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, wordt het bedrag van de kosten betaald aan de rechtsbijstandverlener. De rechtsbijstandverlener stelt de belanghebbende zoveel mogelijk schadeloos voor de door deze voldane eigen bijdrage. De rechtsbijstandverlener doet aan de Raad voor rechtsbijstand opgave van een kostenvergoeding door het bestuursorgaan.
3. Het derde lid vervalt.

Voorontwerp

In de artikelen 8:74, 8:75, eerste en tweede lid,  wordt “rechtbank” telkens vervangen door: bestuursrechter.

Voorstel van wet

Artikel 8:75 wordt gewijzigd als volgt:
1. In het eerste lid wordt “rechtbank” telkens vervangen door “bestuursrechter” en wordt “7:28, tweede lid, eerste volzin, derde en vierde lid” vervangen door: 7:28, tweede tot en met vierde lid.
2. In het tweede lid wordt “op de rechtbank” vervangen door: bij de bestuursrechter.

Memorie van toelichting

Zie Memorie van toelichting bij artikel 8:72a.

Nota van wijziging

Aan onderdeel FFFF (artikel 8:75) wordt een onderdeel toegevoegd, luidende:
3. In het derde lid wordt «Indien een partij» vervangen door: Indien aan een partij.

De formulering van het derde lid is aangepast aan die van de voorgestelde artikelen 7:15, vijfde lid, en 7:28, derde lid.

Tweede nota van wijziging

Onderdeel FFFF (artikel 8:75) wordt gewijzigd als volgt:
1°. In onderdeel 1 wordt “7:28, tweede tot en met vierde lid” vervangen door: 7:28, tweede, vierde en vijfde lid.
2°. De onderdelen 2 en 3 komen te luiden:
2. Het tweede lid komt te luiden:
2. In geval van een veroordeling in de kosten ten behoeve van een partij aan wie ter zake van het beroep bij de bestuursrechter, het bezwaar of het administratief beroep een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, wordt het bedrag van de kosten betaald aan de rechtsbijstandverlener. De rechtsbijstandverlener stelt de belanghebbende zoveel mogelijk schadeloos voor de door deze voldane eigen bijdrage. De rechtsbijstandverlener doet aan de Raad voor rechtsbijstand opgave van een kostenvergoeding door het bestuursorgaan.
3. Het derde lid vervalt.

Toelichting
[…] Deze wijziging strekt ertoe dat de proceskosten niet meer via de griffier worden vergoed aan de rechtsbijstandverlener van degene die procedeert met gesubsidieerde rechtshulp (een toevoeging), maar rechtstreeks. De taak van de griffier bij de financiële afwikkeling van de proceskosten ten behoeve van een partij die met een toevoeging procedeert, is nu louter administratief. Op grond van het huidige tweede lid ontvangt hij het geld van het bestuursorgaan en op grond van het huidige derde lid maakt hij het bedrag vervolgens over aan de rechtsbijstandverlener. Hierdoor ontvangt de rechtsbijstandverlener de vergoeding later dan nodig. De verplichting voor de rechtsbijstandverlener om de belanghebbende zoveel mogelijk schadeloos te stellen voor de voldane eigen bijdrage blijft ongewijzigd, evenals de verplichting om opgave te doen aan de Raad voor rechtsbijstand van de kostenvergoeding door het bestuursorgaan, zodat die vergoeding kan worden verrekend met de door de raad aan de rechtsbijstandverlener uit te betalen vergoeding. Voor bestuursorganen leidt de wijziging ertoe dat zij, indien is geprocedeerd met een toevoeging, voortaan rechtstreeks aan de rechtsbijstandverlener moeten betalen.

 

 

[1] Zie PG Awb II, p. 485.
[2] Zie PG Awb II, p. 482-483.

 

Share This