1. Als de bestuursrechter artikel 8:51a toepast, doet hij een tussenuitspraak.
2. De tussenuitspraak vermeldt zoveel mogelijk op welke wijze het gebrek kan worden hersteld.
3. De artikelen 8:72, vierde lid, tweede volzin, aanhef en onder a, 8:77, 8:78, 8:79 en 8:119 zijn van overeenkomstige toepassing.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 2010 ingevoegd bij wet van 14 december 2009, Stb. 570 (wetsvoorstel 31 352).
Voorstel van wet
1. Als de rechtbank artikel 8:51a toepast, doet zij een tussenuitspraak.
2. De tussenuitspraak vermeldt zoveel mogelijk op welke wijze het gebrek kan worden hersteld.
3. De artikelen 8:72, vierde lid, onderdeel b, 8:77, 8:78, 8:79 en 8:88 zijn van overeenkomstige toepassing.
Memorie van toelichting
Eerste lid
Toepassing van de bestuurlijke lus veronderstelt dat het bestreden besluit een of meer gebreken vertoont. Dit behoort tot uitdrukking te komen in de overwegingen van de tussenuitspraak.
De bestuursrechter kan in de overwegingen van zijn tussenuitspraak ook een oordeel over een kwestie van openbare orde (zoals de ontvankelijkheid van een bepaald beroep of bezwaar) vellen, en bepaalde standpunten van partijen volgen of verwerpen. In zoverre kan de tussenuitspraak materieel gezien eindbeslissingen bevatten. Dergelijke beslissingen binden de bestuursrechter bij de einduitspraak; hij kan daarop daar niet meer terugkomen (vgl. D. Roffel, Het laatste woord. De bindende eindbeslissing in het tussenvonnis, Tilburg: Celsus 2007, blz. 43–61).
Het dictum van de tussenuitspraak moet zich echter beperken tot de beslissing dat de bestuurlijke lus wordt toegepast (artikel 8:51a, eerste lid), met vermelding van de termijn waarbinnen het bestuursorgaan het gebrek kan herstellen (artikel 8:51a, tweede lid), en eventueel welk onderdeel van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure bij het herstel van het gebrek niet hoeft te worden gevolgd (vgl. artikel 8:72, vierde lid, onderdeel b (nieuw)).
Dit betekent dat het oordeel over het (on)gegrondheid van het beroep en de beslissing over vergoeding van griffierecht en proceskosten een thuishoren in het dictum van de einduitspraak. Hierbij moet worden bedacht dat de bestuursrechter eerst aan de hand van de reactie van het bestuursorgaan op de tussenuitspraak c.q. de gelegenheid tot herstel van het gebrek adequaat kan bezien welk lot het beroep en het bestreden besluit zijn beschoren, en in het verlengde hiervan dat de bestuursrechter na toepassing van artikel 8:51a nog steeds beschikt over alle uitspraakbevoegdheden die hem in afdeling 8.2.6 zijn toegekend. In zoverre zij verwezen naar paragraaf 7 van het algemeen deel van deze toelichting, en naar de toelichting op artikel 8:57, tweede lid (nieuw).
Tweede lid
De in het tweede lid geformuleerde eis vloeit voort uit de behoefte van partijen aan duidelijkheid over hetgeen de bestuursrechter precies van het bestuursorgaan verwacht.
Allereerst en vooral behoort de tussenuitspraak duidelijk te vermelden met behulp van welke maatregel(en) het gebrek kan worden hersteld: door het nemen van een vervangend besluit, het laten verrichten van (aanvullend) onderzoek of het verschaffen van een (nadere) toelichting.
Op deze wijze kan de bestuursrechter veel verwarring – en een nieuwe bestuurlijke lus, of een «kale» vernietiging van het bestreden besluit – voorkomen. Hierbij past de kanttekening dat de aanwijzingen over het herstel van het gebrek geen betrekking mogen hebben op de concrete inhoud van het besluit, het onderzoek of de toelichting, in ieder geval voor zover het bestuursorgaan nog beschikt over een te rechtens te respecteren beleids- of beoordelingsvrijheid.
Daarnaast is de tussenuitspraak ook het middel om aan te geven of – en zo ja, indien mogelijk, welke – derden bij het herstel van het gebrek moeten worden betrokken, zeker als de bestuursrechter in een meerpartijengeschil oordeelt dat een nieuw besluit noodzakelijk is. Mede aan de hand hiervan kan de bestuursrechter bepalen of wederom een (volledige) uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4) moet worden gevolgd.
Verder ligt het op de weg van de bestuursrechter om te bewerkstelligen dat het bestuursorgaan bij het herstel van het gebrek de grenzen van het geding in acht neemt, zoals reeds is aangegeven in de toelichting op artikel 8:51b, tweede lid. Anders bestaat het gevaar dat het nieuwe besluit niet (alleen) het bestreden besluit vervangt, maar (daarnaast) een geheel andere rechtsbetrekking vaststelt. In zoverre zij verwezen naar paragraaf 7 van het algemeen deel van deze toelichting.
Derde lid
Het derde lid regelt de inhoud van de tussenuitspraak nader. Deze moet uiteraard ook aangeven wat er aan het bestreden besluit schort, alsmede welke rechtsregels of rechtsbeginselen daarbij zijn geschonden (art. 8:77, tweede lid). De eis dat wordt vermeld in hoeverre het bestreden besluit in strijd met het recht is genomen, drukt uit dat de bestuursrechter zoveel mogelijk alle aangevoerde gronden moet bespreken. In dit kader zij ook verwezen naar hetgeen in paragraaf 5 van het algemeen deel van deze toelichting is gesteld over de wenselijkheid om te volstaan met één bestuurlijke lus.
Verslag
70. De leden van de fractie van D66 hebben nog een paar vragen over het voorgestelde artikel 8:80a Awb. Volgens dit artikel 8:80a dient de rechter in de tussenuitspraak zoveel mogelijk te vermelden op welke wijze het gebrek kan worden hersteld. Hoe verhoudt deze bevoegdheid van de rechter zich tot de beleidsvrijheid van het bestuursorgaan?
71. Naast de verhouding van dit artikel tot de beleidsvrijheid van het bestuursorgaan vragen de leden van de fractie van D66 of het voorgestelde artikel 8:80a Awb wel goed zal werken in de praktijk. De Raad van State zegt in zijn advies dat de rechter slecht kan beoordelen hoe de voorbereiding van een besluit moet verlopen. Ook in de literatuur, door B.J. Schueler in het Tijdschrift voor Bouwrecht, is dit gesteld: door het vaak toepassen van evaluatieve en vage normen kunnen de rechtsgevolgen pas gaandeweg de besluitvorming geconcretiseerd worden. Zal het zoveel mogelijk vermelden op welke wijze een gebrek kan worden hersteld niet leiden tot een te grote belasting van de rechter?
Nota naar aanleiding van het verslag II
70. De bestuursrechter moet bij het doen van een tussenuitspraak de bestaande beleids- en beoordelingsvrijheid van het bestuursorgaan net zozeer respecteren als bij het doen van een einduitspraak; zie ook het antwoord op vraag 20. Het gevolg hiervan is dat het begrip «op welke wijze» beperkter moet worden uitgelegd dan de leden van D66 wellicht veronderstellen.
71. Wij verwijzen allereerst naar de antwoorden op de vragen 20 en 70 (over de noodzaak voor de bestuursrechter om de bestaande beleids- en beoordelingsvrijheid van het bestuursorgaan te respecteren), en het antwoord op vraag 29 (over het werk waarmee de bestuursrechter bij een «kale» vernietiging kan worden geconfronteerd). Met het in de tussenuitspraak zo helder mogelijk verwoorden van de onderzoeksmaatregelen die de bestuursrechter verlangt, kan worden voorkomen dat het bestuursorgaan na toepassing van de bestuurlijke lus komt met een product – zoals een nader besluit, een aanvullende «vormvrije » motivering of een extra (onderbouwing van een) advies – dat de toets der rechterlijke kritiek nog steeds niet kan doorstaan. Zo’n situatie leidt tot dubbel werk voor zowel de bestuursrechter als het bestuursorgaan.
Voorlopig verslag I
Dit artikel geeft geen inzicht in de relatie tussen dit voorgestelde artikel en de artikelen 8:72 t/m 8:75 Awb. Het gaat hier om het (nog niet) toepassing geven aan nevendicta. De initiatiefnemers spreken alleen van artikel 8:72, vierde lid, onderdeel b. Op welke wijze denken de initiatiefnemers dit probleem op te lossen? Dit mede gelet op de opmerking in de toelichting (31 352, nr. 6, p. 20) dat de tussenuitspraak materieel eindbeslissingen kan bevatten.
In het tweede lid lijkt de rechter op de stoel van het bestuur plaats te nemen. In de memorie van toelichting wordt hierover opgemerkt dat de tussenuitspraak «duidelijk dient te vermelden met behulp van welke maatregel(en) het gebrek kan worden hersteld» (31 352, nr. 6, p. 21). Vervolgens merken de initiatiefnemers op dat de bestuursrechter kan bepalen of er wederom een (volledige) uniforme openbare voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd conform afdeling 3.4 Awb. Gemeld wordt dat de rechter wel oog moet houden voor de beleids- en beoordelingsruimte van het bestuursorgaan.
Hoe moeten de leden van de CDA-fractie dat nu zien: waar liggen volgens de initiatiefnemers exact de grenzen van de rechter bij zijn tussenuitspraak en waar bestaat nog ruimte voor het verantwoordelijke bestuursorgaan om bijvoorbeeld op politiek-bestuurlijke gronden alsnog een openbare voorbereidingsprocedure te volgen?
Memorie van antwoord I
De leden van de CDA-fractie stelden een vraag over de verhouding tussen de tussenuitspraak en de nevendicta van de artikelen 8:73 tot en met 8:75. Deze nevendicta behoren slechts een plaats te krijgen in de einduitspraak. Als de bestuursrechter in de tussenuitspraak oordeelt dat het bestreden besluit een gebrek kent, is hij daaraan gebonden. Dit leidt ertoe dat de bestuursrechter in de einduitspraak moet vaststellen dat eiser terecht beroep heeft ingesteld, ook als de gebreken inmiddels zijn hersteld of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit uiteindelijk in stand worden gelaten. Deze vaststelling op haar beurt geeft voldoende aanleiding tot de veroordeling van het bestuursorgaan tot vergoeding van het betaalde griffierecht en de gemaakte proceskosten. Hierbij moet worden bedacht dat gegrondverklaring van het beroep en/of vernietiging van het bestreden besluit geen voorwaarden zijn voor toepassing van de artikelen 8:74 en 8:75.
Op de vraag van deze leden naar de grenzen van de bevoegdheid van de rechter om in zijn tussenuitspraak aanwijzingen te geven, zijn wij eerder in deze memorie van antwoord reeds ingegaan. Naar aanleiding van een meer concrete vraag van deze leden merken wij op dat het het bestuur altijd vrijstaat om bijvoorbeeld op politiek-bestuurlijke gronden alsnog een openbare voorbereidingsprocedure te volgen, ook als de rechter heeft bepaald dat dit niet hoeft. Het staat het bestuur altijd vrij om nóg zorgvuldiger te zijn dan het recht strikt genomen eist.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij wet van 20 december 2012, Stb. 2012, 682 (Wet aanpassing bestuursprocesrecht; kamerstukken 32 450)
[Eindtekst] Artikel 8:80a wordt gewijzigd als volgt:
1. In het eerste lid wordt «rechtbank» vervangen door «bestuursrechter» en wordt «zij» vervangen door: hij.
2. In het derde lid wordt «8:72, vierde lid, onderdeel b» vervangen door «8:72, vierde lid, tweede volzin, aanhef en onder a» en «en 8:88» door: en 8:119.
Voorontwerp
1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart [en hoger beroep openstaat], kan hij bij tussenuitspraak het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen de aangeduide gebreken weg te nemen.
2. Het eerste lid vindt geen toepassing, indien belanghebbenden die niet als partij aan het geding deelnemen daardoor onevenredig kunnen worden benadeeld.
3. De bestuursrechter kan ook mondeling tussenuitspraak doen. Artikel 8:67, tweede tot en met vijfde lid, eerste volzin, is van overeenkomstige toepassing.
Voorstel van wet
In artikel 8:80a, eerste lid, wordt “rechtbank” vervangen door “bestuursrechter” en wordt “zij” vervangen door: hij.
Memorie van toelichting
Zie Memorie van toelichting bij artikel 8:80.
Nota van wijziging
Artikel 8:80a wordt gewijzigd als volgt:
1. In het eerste lid wordt «rechtbank» vervangen door «bestuursrechter» en wordt «zij» vervangen door: hij.
2. In het derde lid wordt «8:72, vierde lid, onderdeel b» vervangen door «8:72, vierde lid, tweede volzin, aanhef en onder a» en «en 8:88» door: en 8:119.
Toelichting NvW
Het derde lid is aangepast aan de gewijzigde indeling van artikel 8:72 en aan de vernummering van artikel 8:88 tot 8:119. Door de verwijzing naar artikel 8:72, vierde lid, gaat de voorgestelde verruiming van dat lid (ten opzichte van het huidige vierde lid, onder b) ook voor de bestuurlijke lus gelden.