8.4 Schadevergoeding (artt. 8:88-8:95)

Titel 8.4 Schadevergoeding

Deze titel is met ingang van 1 juli 2013 ingevoerd bij wet van 31 januari 2013, Stb. 2013, 50 (Wet nadeelcompensatie em schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten)
Memorie van toelichting

1. Inleiding
Het tweede onderdeel van het wetsvoorstel strekt ertoe een duidelijkere bevoegdheidsverdeling te realiseren tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter voor schadeverzoeken wegens onrechtmatige besluiten en daarmee samenhangende voorbereidingshandelingen. Hierdoor komt een eind aan de onzekerheid over de bevoegdheidsverdeling, die thans door velen wordt ervaren. Daarnaast wordt voorgesteld om de procedure bij de bestuursrechter voor schadeverzoeken te vereenvoudigen door daarvoor een zelfstandige verzoekschriftprocedure in te voeren. Daardoor wordt het mogelijk om los van de procedure tegen het schadeveroorzakende besluit aan de bestuursrechter een verzoek om schadevergoeding te doen. Dit deel van het wetsvoorstel bevat uitsluitend bepalingen van formele aard.

In onderstaand schema worden de huidige en de nieuwe bevoegdheidsverdeling weergegeven: […] Zie Memorie van toelichting, p. 32 [Kamerstukken II 2010/11, 32 621, nr. 3]

2. Huidige situatie
2.1 Veelheid van wegen waarlangs schadevergoeding kan worden verkregen
Op dit moment bestaan er vele, elkaar niet uitsluitende, wegen om schadevergoeding te verkrijgen wegens onrechtmatig overheidshandelen. Alvorens in te gaan op de wijze waarop met dit wetsvoorstel een oplossing voor deze problematiek is gevonden, wordt een schets gegeven van de huidige stand van het recht met betrekking tot schadevergoeding wegens onrechtmatig overheidshandelen.
De bevoegdheid van de burgerlijke rechter is afhankelijk van de aard van het recht waarin de eiser vraagt te worden beschermd. Ook bij publiekrechtelijk overheidsoptreden is de burgerlijke rechter bevoegd als de eiser stelt dat hij in een burgerlijk recht getroffen is (HR 31 december 1915, NJ 1916, p. 407, Guldemond/Noordwijkerhout). Dit betekent dat de burgerlijke rechter bevoegd is als de eiser stelt dat een bestuursorgaan onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld, bijvoorbeeld door een bepaald besluit te nemen of dit juist na te laten. Een geschil over de rechtmatigheid van een besluit kan echter ook bij de bestuursrechter aan de orde worden gesteld. Daarom heeft de Hoge Raad een voorrangsregel ontwikkeld: de burgerlijke rechter geeft geen eigen oordeel over de rechtmatigheid van een besluit, indien tegen dat besluit beroep bij een bestuursrechter kan of kon worden ingesteld. Is het beroep niet (tijdig) ingesteld of verworpen, dan heeft het besluit “formele rechtskracht” verkregen. Dit betekent dat het besluit voor rechtmatig moet worden gehouden (HR 16 mei 1986, AB 1986, 573 m.nt. FHvdB, NJ 1986, 723 m.nt. MS, Heesch/van de Akker).
Deze voorrangsregel voorkomt dat de burgerlijke rechter oordeelt over vorderingen die de wetgever aan de bestuursrechter heeft willen voorbehouden, maar stelt hem tegelijk in staat als “restrechter” leemten in het stelsel van bestuursrechtspraak op te vullen. De burgerlijke rechter blijft immers wel bevoegd kennis te nemen van geschillen over besluiten, en kan dus vorderingen die niet aan een bestuursrechter kunnen worden voorgelegd wél ontvangen. Aanvankelijk kon de bestuursrechter het bestuursorgaan doorgaans niet veroordelen tot vergoeding van de door een onrechtmatig besluit geleden schade. Hij kon het besluit uitsluitend vernietigen. De burgerlijke rechter kon het bestuursorgaan wel veroordelen tot betaling van schadevergoeding. Deze achtte zich daarbij, gelet op de hierboven besproken voorrangsregel, gebonden aan het oordeel van de bestuursrechter omtrent de rechtmatigheid van het beweerdelijk schadeveroorzakende besluit. Daardoor werd het bestuursorgaan alleen veroordeeld tot betaling van schadevergoeding als het schadeveroorzakende besluit door de bestuursrechter was vernietigd (HR 31 mei 1991, AB 1992, 290 m.nt. FHvdB, NJ 1993, 112 m.nt. CHJB, Van Gog/Nederweert). Voorts is het vaste rechtspraak dat met de vernietiging ook de schuld van het bestuursorgaan “in beginsel gegeven” is en dat de gevolgen in beginsel aan het overheidslichaam worden toegerekend (HR 26 september 1986, NJ 1987, 253 m.nt. MS (Hoffmann La Roche )). In een concreet geval oordeelt de burgerlijke rechter dus nog slechts over de overige vereisten voor aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad (causaliteit, relativiteit, schade), alsmede over de omvang van de schade.
Uit het voorgaande volgt dat de burger die schadevergoeding wegens een onrechtmatige overheidsdaad wilde vorderen, twee procedures moest voeren. Eerst moest hij beroep instellen tegen het besluit bij de bestuursrechter. Als het beroep gegrond was en het besluit werd vernietigd, kon hij vervolgens schadevergoeding vorderen bij de burgerlijke rechter. Vanuit een oogpunt van efficiënte rechtsbedeling en rechtsbescherming werd het bij de voltooiing van de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie aantrekkelijk gevonden, indien de burger in een en dezelfde procedure zijn schade vergoed zou kunnen krijgen. Om die reden bepaalt artikel 8:73 Awb sinds 1994 dat de bestuursrechter, indien hij het beroep tegen een besluit gegrond verklaart, desgevraagd tevens het bestuursorgaan kan veroordelen tot vergoeding van de door het besluit veroorzaakte schade. Hierbij stond de wetgever een geleidelijke ontwikkeling voor ogen waarbij de bestuursrechter meer en meer zelf het schadevergoedingsaspect afdoet (PG Awb II, blz. 474). Daarom heeft de burger toen de vrijheid behouden om zijn vordering tot schadevergoeding als vanouds niet bij de bestuursrechter, maar bij de burgerlijke rechter in te stellen. Ook de bestuursrechter heeft de vrijheid om het verzoek niet te behandelen en verzoeker naar de burgerlijke rechter te verwijzen, maar dit laatste gebeurt in de praktijk vrijwel nooit.
De mogelijkheid die artikel 8:73 biedt, kan uitsluitend gelijktijdig met de gegrondverklaring van het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit worden benut. Het tweede lid van artikel 8:73 voorziet in de mogelijkheid dat een beslissing over de omvang van de schadevergoeding niet tegelijkertijd wordt genomen met de uitspraak waarbij het beroep gegrond wordt verklaard, maar bij een nadere uitspraak. Op die manier is mogelijk gemaakt dat het schadevergoedingsaspect afzonderlijk wordt bezien.
Deze mogelijkheid heeft (onbedoeld) bijgedragen aan de opkomst van de figuur van het zelfstandig schadebesluit. Een zelfstandig schadebesluit is een beslissing van een bestuursorgaan omtrent zijn aansprakelijkheid. Voorheen was een dergelijke beslissing als regel niet voor beroep vatbaar, hetzij omdat zij niet was opgenomen in de opsomming van voor beroep vatbare besluiten, hetzij omdat zij werd aangemerkt als een privaatrechtelijke rechtshandeling. In de periode 1994-1997 heeft zich echter een omslag in de jurisprudentie voorgedaan. In 1994 aanvaardde de Centrale Raad van Beroep dat een beslissing van een bestuursorgaan omtrent zijn aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb is, indien de gestelde schade is veroorzaakt door een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb (het vereiste van “materiële connexiteit”) (CRvB 28 juli 1994, AB 1995, 40 en 133, m.nt. RMvM). De Centrale Raad van Beroep baseerde dit oordeel op de nauwe samenhang tussen het schadebesluit en het schadeveroorzakende besluit. Een schadebesluit is voor beroep vatbaar, indien het schadeveroorzakende besluit dit ook was (het vereiste van “processuele connexiteit”) (vgl. bijv. CRvB 24 september 1997, AB 1997, 431 m.nt. FP). Aldus werd voorkomen dat de rechter via de “achterdeur” van het schadebesluit indirect zou kunnen oordelen over de rechtmatigheid van een aan zijn rechtsmacht onttrokken schadeveroorzakend besluit. In 1997 sloten het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb 19 februari 1997, AB 1997, 144) en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zich bij deze jurisprudentie aan (ABRvS 6 mei 1997, AB 1997, 229, m.nt. PvB, Van Vlodrop).
Deze rechtspraak riep de vraag op, in hoeverre de burgerlijke rechter vorderingen tot vergoeding van door een besluit veroorzaakte schade nog zou ontvangen. Deze zou zich op het standpunt kunnen stellen dat een dergelijk besluit slechts zou kunnen worden aangevochten door het instellen van beroep bij de bestuursrechter. Een op de onjuistheid van het schadebesluit gebaseerde vordering bij de burgerlijke rechter zou dan niet-ontvankelijk zijn. Immers, de voorrangsregel die de Hoge Raad al sinds lange tijd toepast, stond in de weg aan ontvankelijkheid van die vordering. Naar het oordeel van de Hoge Raad verzet de wetsgeschiedenis van artikel 8:73 Awb zich echter tegen een dergelijke uitkomst. De wetgever heeft de benadeelde destijds immers uitdrukkelijk de vrijheid willen laten om zich naar keuze tot de burgerlijke rechter of de bestuursrechter te wenden. Derhalve geldt voor zelfstandige schadebesluiten een uitzondering op de regel van de formele rechtskracht “… in dier voege dat ook indien bij zulk een besluit afwijzend is beslist op een op [een] onrechtmatig besluit gegrond verzoek tot schadevergoeding, de eiser niet op grond daarvan door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in een op dezelfde grondslag ingestelde vordering tot vergoeding van schade.”(HR 17 december 1999, NJ 2000, 87, m.nt. ARB, AB 2000, 89, m.nt. PvB, Groningen/Raatgever).
Hiervoor werd ingegaan op de keuze om schadevergoeding te verkrijgen via een civiele procedure of via een bestuursrechtelijke procedure. De verhouding tussen beide procedures wordt als ingewikkeld ervaren. Kiest men ervoor om schadevergoeding te verkrijgen langs bestuursrechtelijke weg, dan zijn er verschillende bestuursrechtelijke procedures door middel waarvan die schadevergoeding kan worden verkregen. De procedure van artikel 8:73 en die van het zelfstandig schadebesluit waren hiervoor al aan de orde. Daarnaast is er nog een mogelijkheid. Men kan in beroep gaan tegen het schadeveroorzakende besluit en daarbij aanvoeren dat dit besluit niet had mogen worden genomen zonder voldoende schadevergoeding aan te bieden. Dit wordt de procedure van het onzuiver schadebesluit genoemd.
Het bestaan van alle verschillende schadeprocedures naast elkaar wordt als verwarrend en onduidelijk ervaren. Extra onduidelijkheid wordt dan nog veroorzaakt door het feit dat de verschillende wegen waarlangs men schadevergoeding kan verkrijgen, elkaar niet uitsluiten. In de praktijk wordt regelmatig gedurende de procedure veranderd van procedure. Zo kan een gelaedeerde gedurende de procedure (bijvoorbeeld nadat een beslissing op bezwaar tegen een zelfstandig schadebesluit is genomen) overstappen van het bestuursrechtelijke naar het civielrechtelijke spoor. Maar het is ook mogelijk dat hij gedurende de procedure voor de civiele rechter een zelfstandig schadebesluit uitlokt. De vrijheid gaat zo ver dat het mogelijk is in een civielrechtelijk kort geding een voorschot te verkrijgen op de schadevergoeding, terwijl de bodemprocedure aanhangig is bij de bestuursrechter (HR 27 april 2001, NJ 2002, 335, m.nt. MS, AB 2001, 361, m.nt. ThGD). Tot slot is het mogelijk verschillende procedures tegelijk te voeren: bij de bestuursrechter kunnen een verzoek op grond van artikel 8:73 en een zelfstandig schadebesluit naast elkaar lopen (CRvB 12 februari 2001, LJN AB1799).
Het is niet duidelijk tot op welk moment men nog van spoor kan wisselen, dan wel meer sporen tegelijkertijd kan volgen. De Hoge Raad heeft in zijn uitspraak Groningen/Raatgever geoordeeld dat de keuzevrijheid vervalt in het geval een rechter een inhoudelijk oordeel heeft gegeven over een verzoek tot schadevergoeding. Alsdan dient de vordering bij de andere rechter ter zake van dezelfde schade niet-ontvankelijk te worden verklaard. Dus als de bestuursrechter het verzoek ex artikel 8:73 om inhoudelijke redenen heeft afgewezen dan wel het beroep tegen een zelfstandig schadebesluit ongegrond is verklaard, kan de benadeelde zich niet meer wenden tot de burgerlijke rechter. Andersom geldt dat indien de burgerlijke rechter het verzoek om schadevergoeding heeft afgewezen, de weg naar de bestuursrechter is afgesloten. Hoewel deze maatstaf duidelijk en eenvoudig beoogt te zijn, roept zij in de praktijk veel vragen op (zie B.J. van Ettekoven en B.J. Schueler, Een voor de praktijk eenvoudig te hanteren maatstaf. De rechtsmachtverdeling na Groningen-Raatgever, NTB 2000/7, blz. 203-213). Dit alles heeft er in geresulteerd dat het schadevergoedingsrecht bij onrechtmatige overheidsdaad als één van de meest ingewikkelde rechtsterreinen wordt ervaren. Zowel vanuit de rechtspraktijk als vanuit de juridische vakliteratuur wordt dan ook al gedurende een aantal jaren aangedrongen op een wettelijke regeling die een voor de praktijk duidelijk en eenvoudig te hanteren kader biedt.

2.2 Bezwaren tegen de huidige schadeprocedures bij de bestuursrechter
Aan de verschillende schadeprocedures die thans bij de bestuursrechter kunnen worden gevolgd, kleven voorts enkele procedurele nadelen. Indien het beroep gegrond wordt verklaard, kan de rechter het bestuursorgaan op verzoek van de gelaedeerde veroordelen tot vergoeding van de schade (artikel 8:73). In de praktijk blijkt het echter vaak niet mogelijk om in dezelfde procedure een rechterlijk oordeel te krijgen over de rechtmatigheid van het bestreden besluit én over de toewijsbaarheid van het schadeverzoek. Dit houdt onder meer verband met het stelsel van “vernietigen en opnieuw voorzien” en met het causaliteitsvereiste (B.P.M. van Ravels, Wederom: tot schade van allen!, BR 2005, p. 518-524). Als het beroep gegrond wordt verklaard, moet het bestuursorgaan veelal een nieuw besluit nemen. Daarbij moet de uitspraak van de rechter in acht worden genomen. Hierdoor staat de omvang van de schade op het moment dat het onrechtmatige besluit wordt vernietigd, meestal niet onmiddellijk vast. Deze is nog afhankelijk van de inhoud van het nieuw te nemen besluit. De rechter kan dan óf in zijn uitspraak het bestuursorgaan in overweging geven bij het nemen van de nieuwe beslissing tevens het aspect van de schadevergoeding mee te nemen, óf de zaak aanhouden totdat over de inhoud van het nieuwe besluit en over de wederzijdse standpunten van partijen duidelijkheid is verkregen (artikel 8:73, tweede lid). De rechter kan dus nog niets beslissen over de toewijsbaarheid van het schadeverzoek.
In het verlengde hiervan kan worden gewezen op enkele complicaties die zich voordoen als er hoger beroep wordt ingesteld nadat de rechter in eerste aanleg het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit gegrond heeft verklaard, het besluit heeft vernietigd en daarnaast in zijn uitspraak heeft bepaald dat het onderzoek over de omvang van de schade wordt heropend (artikel 8:73, tweede lid) omdat de omvang van de schade niet of niet volledig kon worden vastgesteld. Het heeft voor de rechtbank weinig zin om de schadestaatprocedure hangende het hoger beroep voort te zetten. Indien de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep wordt vernietigd, valt immers ook de basis voor de schadestaatprocedure weg. Bovendien verhuist het dossier in geval van hoger beroep naar de hoger beroepsrechter.
De mogelijkheid om het bestuursorgaan op grond van artikel 8:73 tot betaling van schadevergoeding te veroordelen, bestaat alleen als het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit gegrond is. Daardoor is het bereik van artikel 8:73 vrij beperkt. De regeling ziet daardoor namelijk niet op schade als gevolg van een in bezwaar herroepen besluit of een (primair) besluit waarvan het bestuursorgaan de onrechtmatigheid heeft erkend. Ook dwingt het artikel de gelaedeerde om nog voordat de aansprakelijkheid van het bestuursorgaan in rechte vaststaat, een verzoek tot schadevergoeding te doen en daarbij (zoveel mogelijk) gegevens aan te dragen die nodig zijn voor de beoordeling van dat verzoek. In sommige gevallen bestaat er echter behoefte aan het schadeverzoek pas te doen nadat men eerst duidelijkheid heeft verkregen over de vraag of het schadeveroorzakende besluit onrechtmatig was. Er is dan meer tijd om zicht te krijgen op de precieze omvang van de schade en om het nodige bewijs te verzamelen. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn indien het onderzoek naar de omvang van de schade kostbaar is en veel tijd in beslag neemt. De gelaedeerde heeft er dan alle belang bij om te voorkomen dat hij het onderzoek “voor niets” laat uitvoeren. Dit pleit voor een aparte procedure waarin het schadeverzoek aan de orde kan worden gesteld nádat is vastgesteld dat het schadeveroorzakende besluit onrechtmatig is.
De bovengenoemde nadelen van de procedure van artikel 8:73 hebben ertoe geleid dat de figuur van het zelfstandig schadebesluit tot ontwikkeling is gekomen. Aan de procedure van het zelfstandig schadebesluit zijn echter ook bepaalde nadelen verbonden. De bestuursrechter heeft zich bevoegd kunnen verklaren om over zelfstandige schadebesluiten te oordelen, door deze aan te merken als besluiten in de zin van de Awb. Op deze wijze heeft de bestuursrechter de in zijn ogen maatschappelijk gewenste rechtsbescherming kunnen creëren.
Deze competentie-uitbreiding van de bestuursrechter heeft echter wel geleid tot vragen over de afbakening van deze bevoegdheid ten opzichte van die van de burgerlijke rechter. Zo is de vraag gerezen wanneer er sprake is van een zelfstandig schadebesluit. Een verzoek om schadevergoeding kan namelijk verschillende vormen aannemen. In de jurisprudentie is bepaald dat de aard van het verzoek bepaalt of de beslissing een zelfstandig schadebesluit is. Een besluit van het bestuursorgaan is een zelfstandig schadebesluit als er een uitdrukkelijke aanvraag ligt om een zelfstandig schadebesluit te nemen, dan wel een verzoek waarin redelijkerwijs zo’n aanvraag moet worden gelezen (ABRvS 31 mei 1999, AB 1999, 281, ABRvS 7 juni 2006, AB 2007, 21, m.nt. G.M. van den Broek). De schadebeslissing is in ieder geval geen besluit als beide partijen de schadekwestie aanvankelijk in een civielrechtelijk kader hebben geplaatst (CBb 25 mei 1999, AB 1999, 347). Het zal niet steeds duidelijk zijn  of er sprake is van een zelfstandig schadebesluit in het geval de burger louter vraagt om vergoeding van zijn schade en niet met zoveel woorden om een besluit vraagt of verwijst naar het civiele recht.
Wanneer ná zes weken bezwaar wordt gemaakt, kan het bestuur – nog steeds – kiezen: ofwel het is een echt bezwaarschrift en dus al dan niet ontvankelijk ofwel het wordt opgevat als een reactie van civielrechtelijke aard. Voor het bestuursorgaan levert dit het probleem op dat niet altijd duidelijk is of in het besluit een rechtsmiddelenclausule moet worden opgenomen (artikel 3:45 Awb).
Ook rees de vraag wanneer de bestuursrechter bevoegd is te oordelen over een zelfstandig schadebesluit. Deze bevoegdheid wordt beperkt door de eis van connexiteit: de bestuursrechter acht zich uitsluitend tot oordelen bevoegd, indien het besluit waardoor de schade werd veroorzaakt tot zijn bevoegdheid behoort. Dat heeft wel tot gevolg dat de rechtsverhouding soms als het ware “in stukjes wordt opgeknipt”. De schade is vaak een gevolg van een complex van gebeurtenissen. Dit complex van gebeurtenissen bestaat meestal niet alleen uit besluiten, maar bijvoorbeeld ook uit onzorgvuldige voorbereidingshandelingen, onjuiste mededelingen of juist uit een nalaten. Dikwijls is in de praktijk ook niet goed te zeggen door welk aspect de schade nu precies veroorzaakt is. De bestuursrechter kan zich hierover ook niet uitlaten. Hij mag alleen dat deel van de schade beoordelen, dat kan worden aangemerkt als gevolg van een appellabel besluit. Alle overige schade zal moeten worden voorgelegd aan de burgerlijke rechter.
Een ander nadeel van het zelfstandig schadebesluit is dat de vordering van de gelaedeerde binnen het besluitmodel moet worden beoordeeld. Binnen dit model is niet de vordering van de eiser, maar het besluit van het bestuursorgaan object van het geding (artikel 7:1 juncto 8:1 Awb). Alsdan staat centraal de vraag of het besluit in overeenstemming is met het objectieve recht. Een onderdeel daarvan betreft de wijze van totstandkoming van het besluit. Als het besluit in strijd met het recht wordt bevonden, volgt vernietiging daarvan. In een schadeprocedure ligt het accent echter op de vraag of jegens de burger onrechtmatig is gehandeld en zo ja, of het bestuursorgaan zijn schade moet vergoeden. Het gaat er dan bijvoorbeeld niet om of de afwijzing van het schadeverzoek voldoende gemotiveerd is, maar of er redenen zijn de schadevordering al dan niet toe te wijzen.
Voorts worden de voor besluiten geldende bezwaar- en beroepstermijnen van zes weken voor zelfstandige schadebesluiten als onnodig en te kort ervaren. Onnodig, omdat de ratio van de korte bezwaar- en beroepstermijnen, te weten onder andere het bieden van rechtszekerheid aan derdebelanghebbenden, hier niet speelt. Als niet duidelijk is of er sprake is van een zelfstandig schadebesluit kan een vergissing daaromtrent vanwege die korte termijnen al gauw fataal zijn. Wil het bestuur weten waaraan het toe is, dan is de termijn voor het aanvragen van een schadebesluit veel belangrijker. Te kort, omdat het in de praktijk lang niet altijd even duidelijk is, wanneer het definitieve schadebesluit is genomen. Een vergissing daaromtrent zou niet fataal moeten zijn (N. Verheij, Overheidsaansprakelijkheid in de Awb.
Vragen voor de wetgever, O&A 2002, p. 124). In de praktijk is dat niet steeds een probleem omdat men de weg naar de burgerlijke rechter nog achter de hand heeft (verg. het eerder aangehaalde arrest Groningen/Raatgever). In het civiele recht heeft de gelaedeerde in beginsel vijf jaar de tijd om de dader van een onrechtmatige daad aansprakelijk te stellen (artikel 3:310, eerste lid, BW). Hiermee is tevens geïllustreerd dat de termijn van zes weken geen redelijk doel dient.
Ten slotte brengt de procedure van het zelfstandig schadebesluit met zich dat de benadeelde steeds genoodzaakt is eerst een schadebesluit van het bestuursorgaan uit te lokken en zo nodig bezwaar te maken tegen het besluit, alvorens hij de gang naar de rechter kan maken. Hij kan de bestuursrechter dus niet rechtstreeks verzoeken om schadevergoeding Dit komt omslachtig en onnodig tijdrovend over. Voor het bestuursorgaan leidt het tot bestuurlijke lasten die eigenlijk niet nodig zijn. Immers, wanneer om een beschikking van een bestuursorgaan wordt gevraagd, dient de aanvrager daarvoor in beginsel die gegevens en bescheiden aan te dragen die voor de beslissing nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen (artikel 4:2 Awb). Een strenge uitleg van deze bepaling dwingt de gelaedeerde onmiddellijk onderzoek te doen naar de omvang van de schade, terwijl de aansprakelijkheid van het bestuursorgaan nog niet in rechte behoeft vast te staan (in de literatuur wordt wel gesproken over de schadefuik). Net als bij de artikel 8:73-procedure speelt ook hier dat dergelijk onderzoek overbodig kan blijken als de aansprakelijkheid niet komt vast te staan.

3. Hoofdlijnen van de voorgestelde regeling
3.1 De bevoegdheidsverdeling
Het uitgangspunt van dit voorstel is dat de bestuursrechter en de burgerlijke rechter in beginsel ieder exclusief bevoegd zijn te oordelen over bepaalde schadezaken. De omvang van de exclusieve bevoegdheid ten aanzien van schadezaken wordt in de voorgestelde regeling bepaald door de aard van het materiële rechtsgebied waarop het schadeveroorzakende besluit betrekking heeft. De bestuursrechter wordt exclusief bevoegd ten aanzien van schadeverzoeken op het terrein van het financiële bestuursrecht en het ambtenarenrecht.
Het ambtenarenrecht en het financiële bestuursrecht (bijvoorbeeld het belastingrecht, het socialezekerheidsrecht en het recht inzake studiefinanciering) worden gekenmerkt doordat er in de regel sprake is van twee-partijenverhoudingen. De besluiten zijn doorgaans gericht tot één bepaalde burger (de geadresseerde) en hebben dan ook slechts gevolgen voor deze geadresseerde. Voorbeelden hiervan zijn beslissingen omtrent bijstandsuitkeringen en de meeste belastingaanslagen. Bij schadezaken op deze rechtsterreinen zijn meestal geen derdebelanghebbenden betrokken. De geschillen concentreren zich op het besluit dat deze tweepartijenrelatie beheerst en zijn doorgaans processueel minder complex dan schadeverzoeken in meerpartijenverhoudingen. Ook de causaliteitsvraag is bij deze schadeverzoeken meestal eenvoudiger te beantwoorden dan bij bijvoorbeeld schadeverzoeken in het ruimtelijke ordeningsrecht. Deze omstandigheden pleiten ervoor de bestuursrechter exclusief bevoegd te doen zijn ten aanzien van schadeverzoeken op het terrein van het financiële bestuursrecht en het ambtenarenrecht. Dit sluit aan bij diens expertise op deze terreinen.
Ten aanzien van schadeverzoeken op de overige terreinen van het bestuursrecht, zoals het ruimtelijke ordeningsrecht en het milieurecht, is een ander uitgangspunt gekozen. In deze procedures raken besluiten vaak niet alleen de belangen van de aanvrager van een besluit, maar ook die van derden. Waar de een baat heeft bij een bouwvergunning onder gelijktijdige vrijstelling van het bestemmingsplan, lijden anderen daardoor soms juist schade. Doorgaans zijn de schadeverzoeken bij geschillen in meerpartijenverhoudingen complexer, bijvoorbeeld omdat de causaliteitsvraag moeilijker te beantwoorden is. Gebleken is dat partijen in dit soort geschillen vaak de weg naar de burgerlijke rechter verkiezen boven een procedure bij de bestuursrechter omdat het bestuursprocesrecht voor de behandeling van dit soort schadeverzoeken door hen minder geschikt wordt geacht. Om deze redenen wordt voorgesteld om voor procedures die behoren tot het terrein van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en het College van Beroep voor het bedrijfsleven, de burgerlijke rechter bevoegd te laten zijn om over de schadevergoeding te oordelen. Een uitzondering geldt voor kleinere schadezaken. Van een kleinere schadezaak is sprake indien het verzoek om schadevergoeding maximaal € 5.000 bedraagt (vgl. de competentie van de kantonrechter in artikel 93 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering). Voorgesteld wordt dat de bestuursrechter bevoegd is schadeverzoeken te behandelen indien er niet meer dan € 5.000 schadevergoeding wordt gevraagd. Op deze wijze wordt voorkomen dat ook voor relatief lage schadebedragen bij twee verschillende rechters moet worden geprocedeerd. De belanghebbende is evenwel niet verplicht een schadeverzoek van maximaal € 5.000 voor te leggen aan de bestuursrechter. Hij kan zijn schadeverzoek desgewenst ook aan de burgerlijke rechter voorleggen.
Deze competentieverdeling sluit goed aan bij de huidige praktijk. Als gezegd, wordt in zaken waaraan een meerpartijengeschil ten grondslag ligt weinig gebruik gemaakt van de mogelijkheid om de bestuursrechter te verzoeken om schadevergoeding. Op het terrein van het socialezekerheidsrecht en het ambtenarenrecht daarentegen is het bij uitstek de bestuursrechter die bij een gegrond beroep pleegt kennis te nemen van verzoeken om vergoeding van de schade.
Wat betreft de wettelijke omschrijving van de bevoegdheid is aansluiting gezocht bij de huidige rechterlijke bevoegdheidsverdeling. Daarbij is de verdeling van rechtsmacht tussen de verschillende hoogste bestuursrechters als uitgangspunt genomen. Ten aanzien van besluiten waarover in enige of hoogste instantie de Centrale Raad van Beroep en de belastingkamer van de Hoge Raad oordelen, wordt de bestuursrechter exclusief bevoegd te oordelen over daaruit voortvloeiende schadeverzoeken. Schadeverzoeken naar aanleiding van schadeveroorzakende besluiten waarover in enige of hoogste instantie de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State of het College van Beroep voor het bedrijfsleven oordelen, worden in beginsel door de burgerlijke rechter beoordeeld. Met deze bevoegdheidsverdeling worden de Centrale Raad van Beroep en de belastingkamer van de Hoge Raad in hoogste of enige instantie exclusief bevoegd een bestuursorgaan te veroordelen tot de vergoeding van schade die is veroorzaakt door een onrechtmatige bestuurshandeling die vatbaar is voor beroep op de bestuursrechter.
Wanneer het beroep tegen een besluit door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State of door het College van Beroep voor het bedrijfsleven gegrond is bevonden dient de gelaedeerde zich in beginsel tot de burgerlijke rechter te wenden met zijn verzoek om schadevergoeding. Beloopt het verzoek maximaal € 5.000, dan kan hij ook bij de bestuursrechter verzoeken om schadevergoeding.
Door de keuze om met de bevoegdheidsverdeling aan te sluiten bij de bestaande rechterlijke bevoegdheidsverdeling, wordt een bepaalde bestuursrechter in beginsel geheel wel of geheel niet bevoegd om kennis te nemen van een verzoek om vergoeding van schade die is veroorzaakt door appellabel bestuurshandelen. Dit komt de eenvoud van de schadeprocedure ten goede.
Een gevolg van deze keuze is dat schadeverzoeken naar aanleiding van onrechtmatige subsidiebesluiten niet onder de exclusieve bevoegdheid van de bestuursrechter vallen. Een rechtvaardiging daarvoor kan worden gevonden in het feit dat dit soort schadezaken niet vaak voorkomt. Evenals in het overige financiële bestuursrecht, is er bij subsidiezaken veelal sprake van een tweepartijenverhouding, hoewel er in een enkel geval ook derdebelangenhebbenden bij betrokken kunnen zijn. Subsidiegeschillen kunnen bij vrijwel alle bestuursrechters aan de orde komen. Meestal behoren zij tot de bevoegdheid van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en het College van Beroep voor het bedrijfsleven, en soms tot de bevoegdheid van de Centrale Raad van Beroep. Als ervoor zou zijn gekozen om voor schadezaken naar aanleiding van onrechtmatige subsidiebesluiten ook één rechter exclusief bevoegd te laten zijn, zou daarmee een uitzondering zijn gemaakt op het uitgangspunt van dit voorstel dat met de wettelijke omschrijving van de bevoegdheid aansluiting is gezocht bij de bestaande verdeling van rechtsmacht tussen de verschillende hoogste bestuursrechters. Ter wille van de overzichtelijkheid is dat niet gedaan.

3.2 Bestuursrechtelijke verzoekschriftprocedure
Het tweede kernpunt van dit onderdeel van dit wetsvoorstel vormt de verbetering van de toegankelijkheid van de bestuursrechter voor schadeprocedures door de introductie van een verzoekschriftprocedure. De benadeelde kan een verzoek om schadevergoeding voorleggen aan de bestuursrechter in een zelfstandige verzoekschriftprocedure. Deze procedure sluit nauw aan bij het bestaande bestuursprocesrecht, maar is beter toegesneden op de behandeling van het verzoek. De verzoekschriftprocedure komt in de plaats van het zelfstandig schadebesluit en de procedures van artikel 8:73 en 8:73a. De gang naar de bestuursrechter wordt aldus sterk vereenvoudigd.
In de bestuursrechtelijke literatuur zijn, geïnspireerd door de civiele verzoekschriftprocedure, eerder al voorstellen gedaan voor invoering van een bestuursrechtelijke verzoekschriftprocedure ter verkrijging van schadevergoeding (zie R.M.van Male en B.P.M. van Ravels, Tot schade van allen, BR 1993, p. 669, J.E.M. Polak, Burgerlijke rechter of bestuursrechter?, Deventer 1999, p. 85-87, N. Verheij, Een eigen recht(er). Recente verschuivingen in de bevoegdheidsverdeling tussen burgerlijke rechter en bestuursrechter, in: A.J.C. de Moor-van Vugt, J.L. de Wijkerslooth en N. Verheij, Verschuiving van de magische lijn, Alphen aan den Rijn 1999, p. 48-51, VAR-Commissie Rechtsbescherming 2004, De toekomst van de rechtsbescherming tegen de overheid. Van toetsing naar geschilbeslechting, Den Haag, p. 77-82 en P.J. Huisman, De bestuursrechtelijke schadeverzoekschriftprocedure, NTB 2006, p. 76-84).
Bij verzoeken om schadevergoeding is de verzoekschriftprocedure een praktisch instrument. Als de bestuursrechter het beroep tegen een besluit gegrond verklaart en het besluit vernietigt, moet het bestuursorgaan normaliter een nieuw besluit nemen. Bij het nieuwe besluit moet het bestuursorgaan de uitspraak van de rechter in acht nemen. Dit heeft te maken met de scheiding der machten, die met zich brengt dat het aan het bestuursorgaan is, en dus niet aan de rechter, om zich een oordeel te vormen omtrent de belangen die bij de besluitvorming moeten worden afgewogen. Bij verzoeken om schadevergoeding wegens een onrechtmatig overheidsbesluit speelt dit niet. Als de rechter eenmaal heeft vastgesteld dat het besluit dat de schade veroorzaakte onrechtmatig was, moet het bestuur de schade die de burger heeft geleden simpelweg vergoeden. Het is dan ook niet bezwaarlijk dat de rechter zelf een beslissing kan nemen over de hoogte van de schadevergoeding. Vorderingen tot schadevergoeding wegens onrechtmatig overheidshandelen raken ook niet de rechtspositie van derden. Om die reden is het niet nodig te eisen dat het schadeverzoek binnen een zeer korte termijn wordt gedaan.
Ten opzichte van de huidige procedure van het zelfstandig schadebesluit, biedt de verzoekschriftprocedure voorts een aantal processuele voordelen. De benadeelde kan zijn schadeclaim op een snelle en eenvoudige wijze bij de rechter aanhangig maken en krijgt – vergeleken met de huidige procedure – relatief snel een definitief rechterlijk oordeel over zijn schadeverzoek. Overigens heeft niet alleen de benadeelde hier belang bij, ook het bestuursorgaan heeft baat bij een dergelijke snelle procedure die uitmondt in een definitieve uitspraak. De verzoekschriftprocedure leidt voorts tot vermindering van de bestuurlijke lasten. Als de benadeelde zich tot het bestuursorgaan wendt met het verzoek de schade te vergoeden die wegens een onrechtmatig besluit is geleden, kan het besluiten deze schade te vergoeden. Als de benadeelde de vergoeding te laag vindt of als het bestuursorgaan weigert tot schadevergoeding over te gaan, volgt er geen bezwaar- en beroepsprocedure, maar zal de rechter het schadeverzoek eenvoudig kunnen afdoen. Voor de rechter heeft de verzoekschriftprocedure het voordeel dat hij zich bij de oordeelsvorming kan beperken tot een oordeel over de inhoud van de vordering. Niet de toetsing van een schadeveroorzakende besluit staat centraal, maar het verzoek van een eiser, waardoor de rechter zich direct bezig kan houden met de vraag of de eiser aanspraak heeft op schadevergoeding. Ook kan hij in zijn oordeel rekening houden met alle (ook nieuwe) feiten en omstandigheden.

3.3 Vormgeving van de verzoekschriftprocedure en plaats in de Awb
Bij de vormgeving van de verzoekschriftprocedure is zoveel mogelijk aangesloten bij het bestaande bestuursprocesrecht. Dit is wenselijk uit een oogpunt van een uniform bestuursprocesrecht. Daarbij moet worden bedacht dat een verzoekschriftprocedure in het bestuursprocesrecht geen geheel nieuw fenomeen is. De bestuursrechter behandelt ook nu al verzoekschriften op grond van de artikelen 8:73, 8:73a en 8:75a Awb.
Daarnaast is rekening gehouden met de bestaande structuur van de Awb. De bestuursrechtelijke rechtsbescherming is geregeld in de hoofdstukken 6, 7 en 8 Awb. Hoofdstuk 6 bevat algemene bepalingen over bezwaar en beroep. In hoofdstuk 7 zijn bijzondere bepalingen over bezwaar en administratief beroep opgenomen. Hoofdstuk 8 heeft betrekking op beroep (in eerste aanleg) bij de rechtbank. Het ligt daarom voor de hand dat de verzoekschriftprocedure in hoofdstuk 8 Awb wordt opgenomen. Gezien de inhoudelijke samenhang van de verzoekschriftprocedure met de titels 8.1 tot en met 8.3, wordt voorgesteld om, onder vernummering van titel 8.4 (herziening) tot 8.5, een nieuwe titel 8.4 in te voeren die de regeling bevat van een verzoekschriftprocedure voor schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten. De opbouw van hoofdstuk 8 wordt dan als volgt: algemene bepalingen (titel 8.1 Awb), behandeling van het beroep (titel 8.2 Awb), voorlopige voorziening en onmiddellijke uitspraak in de hoofdzaak (titel 8.3 Awb), schadevergoeding wegens onrechtmatige besluiten (titel 8.4) en herziening (titel 8.5 Awb). Het bestuursrechtelijk hoger beroep is (nog) niet geregeld in de Awb, maar onder meer in de Wet op de Raad van State, de Beroepswet en de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie. Wat betreft de hoger beroepsprocedures dan wel de procedures in eerste en enige aanleg moet de bestuursrechtelijke verzoekschriftprocedure in deze wetten (voor zover nodig) van overeenkomstige toepassing worden verklaard. Zodra de Wet aanpassing bestuursprocesrecht tot wet is verheven en in werking getreden, wordt ook het hoger beroep in de Awb geregeld.
In dit voorontwerp wordt voor wat betreft de terminologie alvast aangesloten bij de terminologie van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht. Dit betekent dat wordt gesproken van bestuursrechter in plaats van administratieve rechter omdat de term bestuursrechter sinds de invoering van de Awb gangbaar is geworden. Daarnaast wordt niet meer gesproken van “een rechter die in hoger beroep oordeelt”, maar van hogerberoepsrechter omdat deze laatste term handzamer is.

3.4 Inhoud van de verzoekschriftprocedure
De voorgestelde titel 8.4 bevat voorschriften omtrent het bereik van de verzoekschriftprocedure (artikelen 8:88 en 8:89), het indienen van het verzoekschrift (artikel 8:90 en 8:91), de vereisten waaraan het verzoekschrift moet voldoen (artikelen 8:92) en de verjaringstermijn (artikel 8:93).
Het verzoekschrift dient als ingang tot de procedure en bepaalt het object van het geding, te weten de aanspraak op schadevergoeding. Het verzoekschrift moet worden ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is om te oordelen over het schadeveroorzakende besluit. Het is immers de bedoeling dat de rechter die bevoegd is te oordelen over het besluit dat naar de mening van de verzoeker de schade veroorzaakte, ook oordeelt over het verzoek om schadevergoeding.
De gelaedeerde kan het verzoekschrift na afloop van het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit indienen, maar ook tijdens de procedure tegen het schadeveroorzakende besluit. Op beide situaties is een ander artikel van toepassing. Artikel 8:90 is van toepassing als het verzoek na afloop van het beroep wordt gedaan en artikel 8:91 is van toepassing als het verzoek tijdens de procedure wordt gedaan.
Als het verzoek na afloop van de beroepsprocedure tegen het schadeveroorzakende besluit wordt gedaan, moet de benadeelde het bestuursorgaan dat het schadeveroorzakende besluit nam in beginsel eerst schriftelijk om schadevergoeding verzoeken (artikel 8:90, tweede lid). Het bestuursorgaan wordt hierdoor op de hoogte gebracht van het voornemen van de gelaedeerde om zich met een schadeverzoek tot de rechter te wenden. De gedachte is dat de betrokken partijen op deze manier steeds in de gelegenheid zijn het geschil in der minne te regelen en de gang naar de rechter te voorkomen. Acht weken nadat de benadeelde het bestuursorgaan op de hoogte heeft gesteld van zijn schadeclaim kan hij een verzoekschrift tot vergoeding van zijn schade bij de rechter indienen.
Het verzoek om schadevergoeding kan ook worden ingediend tijdens het beroep of hoger beroep tegen het schadeveroorzakende besluit. Artikel 8:91 is dan van toepassing. Als het verzoek tijdens het beroep of hoger beroep wordt gedaan, hoeft het bestuursorgaan niet eerst schriftelijk om vergoeding van de schade te worden verzocht. Doordat het verzoek tijdens de procedure wordt gedaan, is het bestuursorgaan daarvan direct op de hoogte. Hangende het beroep of hoger beroep tegen het schadeveroorzakende besluit, staat nog niet vast of dat besluit onrechtmatig is. Het zou dan ook niet voor de hand liggen dat het bestuursorgaan schadevergoeding zou toekennen, nog voordat de rechter zich een oordeel heeft gevormd over de vraag of het schadeveroorzakende besluit rechtmatig is. Het verzoek om schadevergoeding op grond van deze titel kan worden ingediend door een belanghebbende die schade heeft geleden als gevolg van een onrechtmatig besluit of een onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit. Het belanghebbendebegrip dat in de Awb wordt gebruikt, geldt ook hier dus onverkort. Artikel 8:92 bevat een aantal vereisten waaraan het verzoekschrift moet voldoen. Indien niet of niet voldoende is voldaan aan de vereisten gesteld aan het verzoekschrift, moet de verzoeker uiteraard de mogelijkheid hebben om deze gebreken te herstellen.
Op de behandeling van het verzoekschrift zijn belangrijke delen van het huidige bestuursprocesrecht van overeenkomstige toepassing verklaard (artikel 8:94). Als gezegd, is het uit een oogpunt van uniformiteit en eenvoud wenselijk om zoveel mogelijk aan te sluiten bij de bestaande regels van de hoofdstukken 6 en 8. In de artikelsgewijze toelichting bij genoemde artikelen wordt hier nader op ingegaan. Indien het verzoek wordt toegewezen, zal de rechter het bestuursorgaan veroordelen tot vergoeding van de schade (artikel 8:95).

3.5 Reikwijdte verzoekschriftprocedure
Het bereik van de verzoekschriftprocedure is geregeld in de artikelen 8:88 en 8:89. In artikel 8:88, onderdeel a, is de algemene bevoegdheid van de bestuursrechter neergelegd om kennis te nemen van verzoeken om vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig besluit.
Daarvan kan sprake zijn in geval schade is veroorzaakt door een door de rechter vernietigd besluit, door een in bezwaar of beroep herroepen besluit, waarbij het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk aan de belangen van de benadeelde tegemoet is gekomen, dan wel door een (primair) besluit waarvan de onrechtmatigheid door het bestuursorgaan is erkend. Hieronder wordt nader ingegaan op de onderscheiden gevallen.
De schade kan veroorzaakt zijn door een door de rechter vernietigd besluit. Met de (geheel of gedeeltelijke) vernietiging staat vast dat het bestuursorgaan onrechtmatig heeft gehandeld door het besluit te nemen (zie o.m.: HR 31 mei 1991, NJ 1993, 112, m.nt. CJHB, AB 1992, 290 (Van Gog-Nederweert). De benadeelde kan vervolgens vergoeding van de door hem geleden schade vorderen. Het betreft hier de situatie van het huidige artikel 8:73: met de gegrondverklaring van het beroep moet de rechter immers het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk vernietigen (artikel 8:72, eerste lid).
Ook kan de schade veroorzaakt zijn door een in bezwaar of beroep herroepen besluit, waarbij het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk aan de belangen van de benadeelde is tegemoet gekomen. Het betreft hier (onder meer) de situatie van artikel 8:73a Awb: er is tegen het besluit beroep ingesteld, maar dit beroep wordt vervolgens ingetrokken omdat het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk aan het beroep tegemoet komt en een nieuw besluit neemt. Ook kan het gaan om de situatie dat een besluit in bezwaar of administratief beroep wordt herroepen en het nieuwe besluit dat vervolgens wordt genomen, tegemoet komt aan de belangen van de benadeelde. Om te kunnen spreken van “tegemoetkomen” moet het bestuursorgaan zijn oorspronkelijke standpunt hebben herzien en alsnog geheel of gedeeltelijk het door de indiener van het beroepschrift gewenste besluit hebben genomen. Overigens moet erop worden gewezen dat de herroeping van een besluit niet altijd impliceert dat het besluit ook onrechtmatig is. Soms kan een besluit op beleidsmatige gronden of wegens nieuwe of gewijzigde omstandigheden worden herroepen. De gronden die aan de herroeping ten grondslag hebben gelegen, zijn bepalend voor het antwoord op de vraag of het besluit onrechtmatig moet worden geoordeeld.
Tot slot kan de schade zijn veroorzaakt door een (primair) besluit waarvan de onrechtmatigheid door het bestuursorgaan is erkend. Hiervan is niet reeds sprake in het geval het bestuursorgaan ten gunste van de belanghebbende een nieuw besluit heeft genomen. Het bestuursorgaan kan immers ook om andere redenen tot zo’n verandering van standpunt komen, bijvoorbeeld op grond van gewijzigd beleid of veranderde omstandigheden. In het arrest St. Oedenrode/Van Aarle heeft de Hoge Raad in algemene zin geformuleerd waaraan voldaan moet zijn om van een erkenning van onrechtmatigheid te kunnen spreken: “anders dan het middel aanvoert, is daartoe voldoende dat de burger zich op het standpunt stelt dat van onrechtmatigheid sprake is en hij uit verklaringen en gedragingen van het overheidslichaam begrijpt en in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs mag begrijpen dat het overheidslichaam die onrechtmatigheid erkent, zodat op dit punt geen geschil bestaat, dat voor beslissing door de administratieve rechter in aanmerking komt” (HR 18 juni 1993, NJ 1993, 504 (St. Oedenrode-Van Aarle), r.o. 3.2).
In de bestuursrechtelijke verzoekschriftprocedure kan niet alleen vergoeding worden verzocht van schade die is veroorzaakt door een onrechtmatig (appellabel) besluit van het bestuursorgaan (artikel 8:88, onderdeel a), maar ook van schade die voortvloeit uit onrechtmatige handelingen die ter voorbereiding van een dergelijk besluit worden verricht (artikel 8:88, onderdeel b). Daarbij kan worden gedacht aan de situatie dat de benadeelde met het oog op het verkrijgen van een bepaald besluit heeft voldaan aan door het bestuursorgaan gestelde eisen. Als de benadeelde later tegen het besluit opkomt en het besluit wordt vernietigd, kan hij ook de schade vergoed krijgen die hij heeft geleden doordat de betreffende eisen ten onrechte zijn gesteld. Artikel 8:88, onderdeel b, kan uitsluitend van toepassing zijn indien de onrechtmatigheid van het schadeveroorzakende besluit is komen vast te staan. Als de benadeelde niet opkomt tegen het schadeveroorzakende besluit, kan hij derhalve geen schadevergoeding verzoeken op basis van dit artikel. Dit betekent dat dit voorstel geen oplossing biedt voor een geval als aan de orde in HR 9 september 2005, AB 2006, 286, m.nt. F.J. van Ommeren (Kuijpers/Gem. Valkenswaard) waarin een ondernemer niet was opgekomen tegen het schadeveroorzakende besluit. Pas toen enige tijd later bleek dat de eisen waaraan hij had voldaan ter verkrijging van het besluit ten onrechte waren gesteld, verzocht hij om vergoeding van schade. De Hoge Raad zag geen reden om een uitzondering te maken op het beginsel van de formele rechtskracht omdat de ondernemer had kunnen weigeren te voldoen aan te eisen en vervolgens beroep had kunnen instellen tegen de daarop te verwachten weigering van het aangevraagde besluit. Dit voorontwerp laat het leerstuk van de formele rechtskracht ongemoeid.
Soms kan moeilijk worden vastgesteld of de schade is veroorzaakt door een appellabel Awbbesluit of (mede) door een andere daarmee samenhangende onrechtmatige bestuurshandeling. Dikwijls is in de praktijk ook niet goed te zeggen door welk aspect de schade nu precies is veroorzaakt. Het betreft dan met name de feitelijke voorbereidingshandelingen die in verband met een te nemen besluit worden verricht, zoals het doen van mededelingen of toezeggingen dan wel het geven van adviezen. Daar komt bij dat deze handelingen door de bestuursrechter betrokken kunnen worden bij de beoordeling van het beroep tegen een besluit. Gedacht kan worden aan de situatie dat de belanghebbende op grond van het vertrouwensbeginsel vernietiging verlangt van een besluit dat in strijd is met eerder gedane toezeggingen. Ook nu beperkt de bestuursrechter zich al niet uitsluitend tot de schade die voortvloeit uit het besluit zelf, maar betrekt hij soms ook schade in zijn oordeel die voortvloeit uit aan dat besluit voorafgegane voorbereidingshandelingen. Zo heeft de Centrale Raad van Beroep overwogen dat die schade aan de orde kan komen waarvan genoegzaam aannemelijk is dat zij in zodanig verband staat met het bestreden besluit, dat zij het bestuursorgaan, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van dat besluit kan worden toegerekend (CRvB 27 november 1997, TAR 1998, 23). Zie ook: ABRvS 29 februari 1996, AB 1997, 146 m.nt. Schueler en CBb 29 juli 1997, AB 1997, 447 m.nt. JHvdV.
Tot slot heeft artikel 8:88 betrekking op schade die is veroorzaakt door het niet tijdig nemen van een besluit (onderdeel c). Aan deze bepaling is behoefte omdat artikel 6:2 het niet tijdig nemen van een besluit gelijk stelt met het nemen van een besluit, maar dit slechts doet voor de toepassing van wettelijke bepalingen over bezwaar en beroep. Door dit laatste oordeelt de bestuursrechter wel over de (on)rechtmatigheid van het uitblijven van een besluit. Met betrekking tot de schadevergoeding behoort hij over dezelfde bevoegdheid te beschikken als bij de schade veroorzaakt door een onrechtmatig besluit.
Het bereik van de verzoekschriftprocedure wordt daarnaast bepaald door artikel 8:89. Op grond van het eerste lid van dat artikel staat de verzoekschriftprocedure open voor verzoeken tot vergoeding van schade die is veroorzaakt door of in verband met een besluit waarover de Centrale Raad van Beroep of de belastingkamer van de Hoge Raad in enige of hoogste instantie oordelen (eerste lid). De bestuursrechter is ter zake exclusief – dus met uitsluiting van de burgerlijke rechter – bevoegd. In de overige gevallen, dus indien het gaat om schade veroorzaakt door onrechtmatige besluiten waarover de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State of het College van Beroep voor het bedrijfsleven oordeelt, is in beginsel de burgerlijke rechter bevoegd om over de schadevergoeding te oordelen. Teneinde het nadeel te voorkomen dat in laatstgenoemde gevallen ook voor relatief lage schadebedragen achtereenvolgens bij twee verschillende rechters moet worden geprocedeerd, wordt in het tweede lid van artikel 8:89 voorzien in de mogelijkheid bij de bestuursrechter een schade van ten hoogste € 5.000 te vorderen. Hoofdregel is echter dat de burgerlijke rechter in deze zaken bevoegd is: de belanghebbende kan een vordering bij de burgerlijke rechter aanhangig maken. De verzoekschriftprocedure van titel 8.4 ontneemt de noodzaak aan een afzonderlijke bevoegdheid als voorzien in artikel 8:73 om in de beroepsprocedure tegen het schadeveroorzakende besluit een verzoek om schadevergoeding te doen. Artikel 8:90, derde lid, bepaalt dat het verzoek ook kan worden gedaan in de beroepsprocedure tegen het schadeveroorzakende besluit. De bestaande schadeprocedures van de artikelen 8:73 en 8:73a vervallen dan ook.

[32 621, nr. 3, p. 32-45]

Share This