1. Indien de schade wordt veroorzaakt door een besluit waarover de Centrale Raad van Beroep of de Hoge Raad in enige of hoogste aanleg oordeelt, is de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd.
2. In de overige gevallen is de bestuursrechter bevoegd voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 25 000 bedraagt met inbegrip van de tot aan de dag van het verzoek verschenen rente, en onverminderd het recht van de belanghebbende om op grond van andere wettelijke bepalingen schadevergoeding te vragen.
3. De bestuursrechter is in de gevallen, bedoeld in het tweede lid, niet bevoegd indien de belanghebbende het verzoek heeft ingediend nadat hij terzake van de schade een geding bij de burgerlijke rechter aanhangig heeft gemaakt.
4. Zolang het verzoek van de belanghebbende bij de bestuursrechter aanhangig is, verklaart de burgerlijke rechter een vordering tot vergoeding van de schade niet ontvankelijk.
Dit artikel is met ingang van 1 juli 2013 ingevoegd bij wet van 31 januari 2013, Stb. 2013, 50 (Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten; kamerstukken 32 621)
Voorontwerp
1. In geval de schade wordt veroorzaakt door een besluit waarover de Centrale Raad van Beroep of de belastingkamer van de Hoge Raad in enige of hoogste instantie oordeelt, is de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd.
2. In de overige gevallen is de bestuursrechter bevoegd voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 5.000 bedraagt met inbegrip van de tot aan de dag van het verzoek verschenen rente, en onverminderd het recht van de belanghebbende om op grond van andere wettelijke bepalingen schadevergoeding te vragen.
Advies RvS
Onrechtmatige overheidsdaad
7. Strekking van de voorgestelde regeling
Het doel van het tweede onderdeel van dit wetsvoorstel is het verduidelijken van de onoverzichtelijke bevoegdheidsverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter met betrekking tot schadevergoeding wegens onrechtmatige besluiten. Uitgangspunt daarbij is dat de bestuursrechter exclusief bevoegd is te oordelen over schade door onrechtmatige besluiten die tot zijn competentie behoren, althans voor zover het de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en de belastingkamer van de HR betreft. Volgens de memorie van toelichting betreft het hier veelal twee-partijenverhoudingen die doorgaans processueel minder complex zijn. Ook is de causaliteitsvraag in dergelijke geschillen veelal eenvoudiger te beantwoorden, aldus de toelichting. Voor procedures die behoren tot het terrein van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) wordt de burgerlijke rechter als bevoegde rechter aangewezen. Het gaat in die procedures vaak om geschillen waarbij derden zijn betrokken, waardoor de schadevergoedingsverzoeken complexer zijn. In de praktijk wordt in deze gevallen weinig gebruik gemaakt van de mogelijkheid om de bestuursrechter te verzoeken om schadevergoeding. Als het verzoek om schadevergoeding maximaal € 5 000 bedraagt, wordt de belanghebbende de keuze gelaten tussen de burgerlijke rechter of de bestuursrechter, zodat de behandeling van het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit en het schadevergoedingsverzoek in beginsel binnen één procedure kan worden behandeld. Daarnaast wordt een zelfstandige verzoekschriftprocedure ingevoerd ter vervanging van het zelfstandig schadebesluit en de huidige verzoekschriftprocedure (artikel 8:73 Awb) om de toegankelijkheid van de bestuursrechter voor schadeprocedures te verbeteren. Daardoor wordt het mogelijk om (desgewenst) onafhankelijk van de procedure tegen het schadeveroorzakende besluit aan de bestuursrechter een verzoek om schadevergoeding te doen.
De Raad merkt over deze voorstellen het volgende op.
a. Niet zonder meer valt in te zien dat de voorgestelde bevoegdheidsverdeling een voor de praktijk duidelijk en eenvoudig te hanteren kader biedt. De verdeling van rechtsmacht tussen de verschillende bestuursrechters en de burgerlijke rechter is niet eenduidig. De competentie van de bestuursrechter is deels exclusief (HR, CRvB) en deels beperkt (ABRvS en CBb voor verzoeken om schadevergoeding tot maximaal € 5 000). De burgerlijke rechter is bevoegd te oordelen over verzoeken om schadevergoeding indien de schade wordt veroorzaakt door een besluit waarover de ABRvS en het CBb oordelen; tot een bedrag van € 5 000 facultatief en daarboven exclusief.
De argumenten voor de gekozen bevoegdheidsverdeling zijn evenmin overtuigend. Enerzijds lijkt de verdeling ingegeven door de aard van het materiële rechtsgebied waarop het schadeveroorzakende besluit betrekking heeft. Omdat het grootste deel van het financiële bestuursrecht en het ambtenarenrecht betrekking heeft op tweepartijenverhoudingen, zou de bestuursrechter exclusief bevoegd moeten zijn ten aanzien van schadevergoedingsverzoeken op deze terreinen. Op de overige terreinen van het bestuursrecht zou vaak sprake zijn van een meerpartijenverhouding, en zouden partijen in dit soort complexere geschillen vaak de weg naar de burgerlijke rechter verkiezen boven een procedure bij de bestuursrechter omdat het bestuursprocesrecht voor de behandeling van dit soort schadevergoedingsverzoeken door hen minder geschikt wordt geacht. Bij de bevoegdheidsafbakening van de kleinere schadezaken bij de ABRvS en het CBb speelt het argument van de partijenverhouding echter geen rol; criterium is dan de hoogte van de gevraagde schadevergoeding. De Raad wijst er in dit verband op dat de partijenverhouding, noch de hoogte van het schadebedrag een overtuigend criterium is voor de bevoegdheidsafbakening. Ook een zaak met een klein financieel belang of een tweepartijengeschil kan tot ingewikkelde vragen aanleiding geven. Centraal staat de vraag of het besluit onrechtmatig is en of de daardoor geleden schade moet worden vergoed, ongeacht de betrokkene(n) en het schadebedrag.
b. Verder valt op dat een motivering voor de grens van € 5 000 ontbreekt. Indien met deze grens aansluiting is gezocht bij de absolute competentiegrens van de kantonrechter wijst de Raad erop dat het wetsvoorstel Evaluatiewet modernisering rechterlijke organisatie deze grens verhoogt tot € 25 000.[1] Een grens valt ook niet te rijmen met het feit dat de bevoegdheid van de bestuursrechter inzake nadeelcompensatiebesluiten onbegrensd is. Aan een vaste grens kleeft bovendien het nadeel dat indien de schade op enig moment in de procedure hoger blijkt uit te vallen, de betrokkene een tweede procedure bij de burgerlijke rechter moet entameren.[2] Dat is effectief, noch efficiënt.
c. In meer algemene zin wijst de Raad erop dat de keuze om grotere claims buiten het terrein van het sociale verzekeringsrecht, het ambtenarenrecht en het belastingrecht exclusief bij de burgerlijke rechter onder te brengen haaks staat op de in 1994 ingeslagen weg.[3] Tegelijkertijd onderkent de Raad dat het bestuursprocesrecht niet voor schadezaken is geschreven en, anders dan het burgerlijk recht, geen bewijsrecht of een enigszins uitgewerkte schadestaatprocedure kent. Het wetsvoorstel brengt daarin echter geen verandering en betekent in sommige opzichten zelfs een achteruitgang. In dat licht acht de Raad het niet wenselijk aan de bestuursrechter (CRvB en de belastingkamer van de HR) de exclusieve rechtsmacht toe kennen inzake schadevergoedingszaken.
d. Met betrekking tot de introductie van de verzoekschriftprocedure, merkt de Raad op deze procedure ten opzichte van de huidige procedure van het zelfstandig schadebesluit een aantal processuele voordelen heeft. De benadeelde kan zijn schadeclaim op een snelle en eenvoudige wijze bij de rechter aanhangig maken en krijgt – vergeleken met de huidige procedure – relatief snel een definitief rechterlijk oordeel over zijn schadevergoedingsverzoek. Een knelpunt van de verzoekschriftprocedure is echter dat met de vernietiging door de bestuursrechter van het oorspronkelijke besluit, in veel gevallen nog geen duidelijkheid bestaat over de vraag of het primaire besluit onrechtmatig is en wat de schade is. Vaak zal eerst een nieuw besluit moeten worden genomen, voordat op eventuele schadevergoedingsaspecten kan worden ingegaan. In dat licht is het de vraag of de invoering van de verzoekschriftprocedure daadwerkelijk winst oplevert voor de belanghebbenden.
Conclusie
Alles afwegend is de Raad van oordeel dat in ieder geval zonder nadere regeling van het bestuursrechtelijk bewijsrecht een exclusieve bevoegdheid voor de bestuursrechter in schadevergoedingszaken niet in de rede ligt. De keuzes die het voorstel met betrekking tot de bevoegdheidsverdeling maakt, zijn niet dragend gemotiveerd en zullen waarschijnlijk leiden tot nieuwe competentiediscussies, terwijl het belang van de rechtsbescherming met de gemaakte keuzes niet wordt gediend. Met het oog op een goede balans tussen het belang van de burger bij een eenvoudige en snelle afdoening van zijn gehele geschil met de overheid en het belang van een zorgvuldige afdoening van soms gecompliceerde feitelijke en rechtsvragen, verdient het overweging de huidige verdeling van de rechtsmacht ongewijzigd te laten. Op die manier wordt de keuzevrijheid van partijen gerespecteerd, en daarmee het streven van de wetgever naar een zo volledig mogelijke rechtsbescherming.[4] Tevens verdient het aanbeveling de mogelijkheid tot verwijzing van de bestuursrechter te behouden in de gevallen waarin het voor hem niet mogelijk is om uitspraak te doen, bijvoorbeeld in verband met samenhang met een civielrechtelijke zaak.
Indien het niettemin wenselijk wordt geacht aan de burgerlijke rechter de exclusieve rechtsmacht toe te kennen over grotere schadeclaims, adviseert de Raad belanghebbenden in ieder geval de mogelijkheid te bieden hun kleinere schadevergoedingsverzoeken te laten beslechten door dezelfde rechter als die hun schadeveroorzakende besluit vernietigd heeft. Daarbij zou aan de afzonderlijke bestuursrechters over de hele linie[5] de bevoegdheid kunnen worden toegekend te oordelen over geschillen onder de € 25 000, terwijl de geschillen boven genoemd bedrag aan de exclusieve competentie van de burgerlijke rechter kunnen worden gelaten. Een dergelijke regeling is uit een oogpunt van duidelijkheid en uniformiteit te prefereren boven de thans voorgestelde verdeling van rechtsmacht.
De Raad adviseert het wetsvoorstel op dit punt te heroverwegen.
Nader rapport
7.a. De Raad stelt dat niet zonder meer valt in te zien dat de voorgestelde bevoegdheidsverdeling een voor de praktijk duidelijk en eenvoudig te hanteren kader biedt en dat de argumenten voor de gekozen bevoegdheidsverdeling niet overtuigend zijn. Deze visie van de Raad delen wij niet. Thans zijn er vier verschillende – en elkaar niet uitsluitende – wegen waarlangs getracht kan worden schadevergoeding te verkrijgen wegens onrechtmatig overheidshandelen. Het naast elkaar bestaan van deze vier verschillende schadeprocedures wordt in de praktijk als verwarrend en onduidelijk ervaren, ook al omdat er gedurende de procedure soms wordt overgestapt van het bestuursrechtelijke naar het civielrechtelijke spoor. In het wetsvoorstel wordt het aantal wegen waarlangs getracht kan worden schadevergoeding te verkrijgen teruggebracht tot één: de bestuursrechter is exclusief bevoegd als de schade is veroorzaakt door een besluit waarover de Centrale Raad van Beroep of de belastingkamer van de Hoge Raad in enige of hoogste instantie oordeelt en de burgerlijke rechter is bevoegd in overige zaken. Om te voorkomen dat er voor relatief lage schadebedragen bij twee verschillende rechters moet worden geprocedeerd, is de bestuursrechter in de overige zaken ook bevoegd het schadeverzoek te behandelen indien het om een kleinere schadezaak gaat. De belanghebbende kan dan dus kiezen.
7.b. In het oorspronkelijke artikel 8:89 was bepaald dat de bestuursrechter in overige gevallen bevoegd was voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 5 000 bedroeg. Uit de memorie van toelichting volgt dat met dit grensbedrag aansluiting is gezocht bij de competentiegrens van de kantonrechter. Terecht wijst de Raad erop dat deze competentiegrens in het inmiddels ingediende wetsvoorstel Evaluatiewet modernisering rechterlijke organisatie (Kamerstukken II 2008/09, 32 021) wordt opgetrokken naar € 25 000. Om de aansluiting tussen de verzoekschriftprocedure in het onderhavige wetsvoorstel met de compentiegrens van de kantonrechter te behouden, is in het voorgestelde artikel 8:89 bepaald dat de bestuursrechter in overige gevallen bevoegd is voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 25 000 bedraagt. Hieraan kan nog worden toegevoegd dat iedere keuze voor een grensbedrag arbitrair is. Dat geldt niet alleen voor het in dit wetsvoorstel gekozen bedrag, maar overigens ook voor het bedrag dat in het wetsvoorstel Evaluatiewet modernisering rechterlijke organisatie is gekozen. In de memorie van toelichting bij genoemd wetsvoorstel is uiteengezet dat het voorstel tot wijziging van € 5 000 naar € 25 000 wordt gedaan op basis van de resultaten van de evaluatie van de modernisering van de rechterlijke organisatie, uitgevoerd door de Commissie evaluatie modernisering rechterlijke organisatie (commissie-Deetman).[6] Deze commissie was voorstander van de verhoging van de competentiegrenzen in het burgerlijk procesrecht omdat de kantonrechter een grote mate van expertise heeft opgebouwd met consumentgerelateerde zaken. Het bedrag van € 25 000 is gerelateerd aan de bedragen gemoeid met de consumentenkoop. De Commissie adviseerde om alle zaken die vallen onder de categorie consumentenkoop aan de kantonrechter toe te delen. De commissie verwees in het gedeelte van het advies over de verhoging van de competentiegrens naar € 25 000 ook naar de ervaringen in het bestuursrecht.
7.c. Sinds de invoering van artikel 8:73 Awb in 1994 heeft de praktijk zich zo ontwikkeld dat er vele, elkaar niet uitsluitende, wegen bestaan om schadevergoeding wegens onrechtmatig overheidshandelen te verkrijgen. In de memorie van toelichting wordt deze stand van het recht uitvoerig beschreven. De aldus ontstane situatie wordt door velen als onduidelijk ervaren. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt een eind te maken aan deze onduidelijke situatie door het aantal wegen waarlangs schadevergoeding wegens onrechtmatig overheidshandelen kan worden verkregen terug te brengen tot één. De grotere claims buiten het terrein van het sociale verzekeringsrecht, het ambtenarenrecht en het belastingrecht zijn exclusief bij de burgerlijke rechter ondergebracht omdat besluiten in deze procedures vaak niet alleen de belangen van de aanvrager van een besluit raken, maar ook die van derden. Schadezaken in meerpartijengeschillen zijn doorgaans complexer, bijvoorbeeld omdat de causaliteitsvraag moeilijker te beantwoorden is. Het ambtenarenrecht en het financiële bestuursrecht daarentegen, worden daardoor gekenmerkt dat er in deregel sprake is van twee-partijenverhoudingen. De geschillen concentreren zich op het besluit dat deze tweepartijenrelatie beheerst en zijn doorgaans processueel minder complex dan geschillen in meerpartijenverhoudingen. Gelet hierop menen wij dat het zinvol en verantwoord is om aan de bestuursrechter de exclusieve rechtsmacht toe te kennen inzake schadevergoedingszaken.
7.d. Het verheugt ons dat de Raad met ons van mening is dat de benadeelde zijn schadeclaim met de nieuwe verzoekschriftprocedure op een snelle en eenvoudige wijze bij de rechter aanhangig kan maken en relatief snel een definitief rechterlijk oordeel over zijn verzoek krijgt. Het is inderdaad zo dat in veel gevallen nadere besluitvorming nodig is voordat op eventuele schadevergoedingsaspecten kan worden ingegaan. Dit probleem doet zich ook thans voor indien wordt verzocht om schadevergoeding en is inherent aan het stelsel van «vernietigen en opnieuw voorzien».
Conclusie
De keuzevrijheid van de huidige verdeling van rechtsmacht is in de praktijk onduidelijk en leidt tot verwarring bij justitiabelen. Door het aantal wegen waarlangs getracht kan worden schadevergoeding te verkrijgen wegens onrechtmatig overheidshandelen terug te brengen, wordt een voor partijen duidelijkere situatie bereikt. Het advies om aan bestuurrechters over de hele linie – zowel de belastingrechter en de CRvB, als het CBb en de ABRvS – de bevoegdheid toe te kennen te oordelen over geschillen onder de € 25 000, is niet overgenomen. Bij schadezaken op het terrein van het ambtenarenrecht en het financiële bestuursrecht, zijn meestal geen derdebelanghebbenden betrokken. De geschillen concentreren zich op het besluit dat de tweepartijenrelatie beheerst en zijn doorgaans processueel minder complex dan schadeverzoeken in meerpartijenverhoudingen. Ook de causaliteitsvraag is bij deze schadeverzoeken meestal eenvoudiger te beantwoorden dan bij bijvoorbeeld schadeverzoeken in het ruimtelijke ordeningsrecht. Deze omstandigheden pleiten voor een exclusieve bevoegdheid van de bestuursrechter in schadeverzoeken op deze terreinen. Aan de mogelijkheid tot verwijzing door de bestuursrechter bestaat in dit type zaken naar mijn oordeel dan ook geen behoefte. In zaken waarin de bestuursrechter niet exclusief bevoegd is, bestaat aan een dergelijke mogelijkheid evenmin behoefte. De mogelijkheid om het verzoek om schadevergoeding bij de bestuursrechter te doen, biedt een extra voorziening voor de gelaedeerde ingeval de schade het bedrag van € 25 000 niet te boven gaat. Ook als de omvang van de schade beperkt is, kan de gelaedeerde redenen hebben om de vergoeding in een procedure bij de civiele rechter te vorderen. Van deze mogelijkheid zal hij vooral gebruik maken indien het een complexe zaak betreft of een zaak met een samengestelde schadeoorzaak.
Voorstel van wet
1. Indien de schade wordt veroorzaakt door een besluit waarover de Centrale Raad van Beroep of de belastingkamer van de Hoge Raad in enige of hoogste instantie oordeelt, is de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd.
2. In de overige gevallen is de bestuursrechter bevoegd voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 25 000 bedraagt met inbegrip van de tot aan de dag van het verzoek verschenen rente, en onverminderd het recht van de belanghebbende om op grond van andere wettelijke bepalingen schadevergoeding te vragen.
3. De bestuursrechter is in de gevallen, bedoeld in het tweede lid, niet bevoegd indien de belanghebbende het verzoek heeft ingediend nadat hij terzake van de schade
Memorie van toelichting
Het eerste lid van dit artikel is van toepassing als de schade is veroorzaakt door een besluit waarover de ambtenarenrechter, de socialezekerheidsrechter of de belastingrechter oordeelt. Met de woorden «bij uitsluiting» wordt tot uitdrukking gebracht dat de bestuursrechter in deze zaken exclusief – dus met uitsluiting van de burgerlijke rechter – bevoegd is. Deze term komt ook voor in artikel 8:75, eerste lid, Awb. De omvang van deze exclusieve bevoegdheid wordt bepaald door het (achterliggende) materiële rechtsgebied.
De verzoekschriftprocedure is ook van toepassing op schadeverzoeken op de overige terreinen van het bestuursrecht, zoals het ruimtelijke ordeningsrecht en het milieurecht, voor zover het verzoek niet meer bedraagt dan € 25 000. In beginsel is immers de burgerlijke rechter bevoegd van deze schadeverzoeken kennis te nemen (zie paragraaf 3.1 van het algemeen deel van deze toelichting). De zinsnede «onverminderd het recht om op grond van andere wettelijke bepalingen schadevergoeding te vragen» geeft aan dat de benadeelde bij geringe schade kan kiezen of hij het schadeverzoek indient bij de bestuursrechter of dat hij een vordering instelt bij de civiele rechter. Ook als de omvang van de schade beperkt is, kan de gelaedeerde redenen hebben om de vergoeding in een procedure bij de civiele rechter te vorderen. Aan deze mogelijkheid zal met name behoefte bestaan als het een complexe zaak betreft of een zaak met een samengestelde schadeoorzaak. Als de gelaedeerde ervoor kiest het schadeverzoek bij de bestuursrechter in te dienen, mag het verzochte bedrag niet hoger zijn dan € 25 000. Verschenen rente tot aan de dag van het indienen van het verzoek moet worden meegerekend bij het bepalen van de hoogte van het verzochte schadebedrag. Het gaat om opeisbare rente: rente die pas opeisbaar wordt nadat het verzoek is ingediend, kan uiteraard niet meetellen. Met deze regeling wordt aangesloten bij artikel 93 Rv en de daarop gebaseerde jurisprudentie. In artikel 8:92 is bepaald dat het verzoekschrift, voor zover redelijkerwijs mogelijk, het bedrag van de schade en een specificatie daarvan bevat. Het zal niet altijd mogelijk zijn het werkelijke schadebedrag reeds in het verzoekschrift te noemen. Zo zou bijvoorbeeld na indiening van het schadeverzoek bij de bestuursrechter in de loop van de procedure kunnen blijken dat de schade hoger uitvalt dan oorspronkelijk is verzocht. Verzoeker kan dit voorafgaand aan de zitting (schriftelijk) of tijdens de zitting naar voren brengen. Voor zover het beginsel van een goede procesorde daaraan niet in de weg staat, kan de rechter hiermee vervolgens rekening houden. Indien tijdens of na afloop van de procedure bij de bestuursrechter blijkt dat de schade hoger uitvalt dan € 25 000, kan de benadeelde voor de schade die uitstijgt boven de € 25 000 alsnog de gang naar de burgerlijke rechter maken.
De bevoegdheid van de bestuursrechter voor schades tot € 25 000 is bedoeld om de benadeelde de mogelijkheid te geven vergoeding daarvan te vragen bij de bestuursrechter die ook bevoegd is terzake van het schadeveroorzakende besluit. Maar kiest de benadeelde er voor een vordering bij de burgerlijke rechter in te dienen, dan is er geen reden meer om hem daarna nog toegang tot de bestuursrechter te verlenen. Het is ook onwenselijk dat over dezelfde schade tegelijkertijd een procedure bij twee verschillende rechters aanhangig is. Het derde lid sluit daarom de weg naar de bestuursrechter af nadat een vordering bij de burgerlijke rechter aanhangig is gemaakt.
Eveneens om gelijktijdige procedures te vermijden wordt in het vierde lid bepaald dat een vordering van de benadeelde, wanneer hij de weg naar de bestuursrechter heeft gekozen, bij de burgerlijke rechter niet ontvankelijk is zolang de procedure bij de bestuursrechter aanhangig is. Na het einde van de bestuursrechtelijke procedure herleeft de mogelijkheid om zich tot de burgerlijke rechter te wenden. Dit is van belang omdat de uiteindelijke schade hoger kan zijn dan in de bestuursrechtelijke procedure aan de orde kan komen. Aan het oordeel van de bestuursrechter over de bij hem gevorderde schade is de burgerlijke rechter dan wel gebonden.
Nota naar aanleiding van het verslag
13. De leden van de PvdA-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel om de nu nog onoverzichtelijke bevoegdheidsverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter met betrekking tot schadevergoeding wegens onrechtmatige besluiten te verduidelijken. Zij vinden de exclusieve bevoegdheid van de bestuursrechter om te oordelen over schade door onrechtmatige besluiten die tot zijn competentie behoren zover het de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en de belastingkamer van de Hoge Raad betreft begrijpelijk. Aangezien doorgaans slechts twee partijen bij deze zaken betrokken zijn, betreft het meestal ook minder complexe zaken. Daar waar de schadevergoedingsverzoeken complexer plegen te zijn (meestal vanwege derde-beslagene), te weten in geval van procedures op het terrein van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), wordt de burgerlijke rechter als bevoegde rechter aangewezen. Deze leden lezen dat naar aanleiding van een opmerking in het advies van de Raad van State bij een verzoek om schadevergoeding tot € 25 000 de belanghebbende kan kiezen tussen de burgerlijke rechter of de bestuursrechter. Daarmee kan de bestuursrechter zowel oordelen over het besluit als over de schadevergoeding. Begrijpen voornoemde leden het goed dat de bestuursrechter tot dat bedrag niet meer de vrijheid houdt om het verzoek om schadevergoeding niet te behandelen en de burger naar de burgerlijke rechter te verwijzen? Zo ja, waarom wordt deze mogelijkheid geschrapt? In het voorontwerp van wet was nog sprake van een grens van € 5000. Levert de verhoging tot € 25 000 een extra belasting op voor de bestuursrechter?
Deze leden begrijpen inderdaad goed dat de bestuursrechter niet de vrijheid heeft om het verzoek om schadevergoeding niet te behandelen. In de praktijk maakten de bestuursrechters van de bestaande mogelijkheid om geen schadevergoeding toe te wijzen omdat de burgerlijke rechter beter in staat zou zijn een oordeel te geven, geen gebruik. De verzoekschriftprocedure is nieuw in het bestuursrecht en er is derhalve geen sprake van dat de bestuursrechter thans over een mogelijkheid zou beschikken en nadat dit wetsvoorstel tot wet is verheven en in werking getreden niet meer. Ook in de zaken waarin de bestuursrechter niet exclusief bevoegd is, is geen behoefte aan de mogelijkheid tot verwijzing door de bestuursrechter. Als de gelaedeerde het wenst is de bestuursrechter bevoegd om te oordelen over de schadevergoeding mits de schade het bedrag van € 25 000 niet te boven gaat. Dit betreft derhalve een extra voorziening voor de gelaedeerde. De grens van € 25 000 sluit aan bij de absolute bevoegdheid van de kantonrechter in het wetsvoorstel Evaluatiewet modernisering rechterlijke organisatie (Kamerstukken 32 021), dat op 17 mei 2011 met algemene stemmen door de Eerste Kamer is aangenomen.
14. Voornoemde leden vragen of de burger nog wel zelf kan kiezen om «van spoor te wisselen» tussen de bestuurs- en burgerlijke rechter. In de memorie van toelichting wordt gewezen op het probleem dat de burger op meerdere momenten van spoor kan wisselen en op de complicaties die dit voor de rechtsgang geeft. Deze leden vragen of dit probleem met het voorliggende wetsvoorstel geheel wordt ondervangen? Zo nee, waar ziet de regering nog mogelijke problemen ontstaan?
Thans bestaan er vier verschillende schadeprocedures naast elkaar. Dit wordt als verwarrend en onduidelijk ervaren. Daarnaast is het zo dat de verschillende wegen waarlangs men thans schadevergoeding kan krijgen, elkaar niet uitsluiten; dit wordt als extra onduidelijk ervaren. De voorgestelde regeling kent als uitgangspunt dat de bestuursrechter en de burgerlijke rechter in beginsel ieder exclusief bevoegd zijn te oordelen over bepaalde schadezaken. De omvang van de exclusieve bevoegdheid ten aanzien van schadezaken wordt in de voorgestelde regeling bepaald door de aard van het materiële rechtsgebied waarop het schadeveroorzakende besluit betrekking heeft.
Artikel 8:89 bevat in de leden 3 en 4 een voorziening die verhindert dat de belanghebbende tijdens de procedure «van spoor wisselt». Indien hij eenmaal voor een bepaalde rechter – bestuursrechter of burgerlijke rechter – heeft gekozen, kan hij niet bij de andere rechter terecht. Na het einde van de bestuursrechtelijke procedure herleeft de mogelijkheid voor de gelaedeerde om zich tot de burgerlijke rechter te wenden. Dit is van belang omdat de uiteindelijke schade hoger kan zijn dan in de bestuursrechtelijke procedure aan de orde kan komen. De burgerlijke rechter is dan overigens wel gebonden aan het oordeel van de bestuursrechter over de bij hem gevorderde schadevergoeding.
37. De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de bestuursrechter exclusief bevoegd wordt ten aanzien van schadeverzoeken op het terrein van de CRvB en van de belastingrechter. Beide terreinen omvatten het grootste gedeelte van het financiële bestuursrecht en het ambtenarenrecht. Begrijpen deze leden het goed dat dit betekent dat er niet een werklastvermindering optreedt voor de bestuursrechter, maar een werklastverzwaring? Kan de regering aangeven hoe groot deze verzwaring is en of dit eventueel ondervangen wordt?
Een aantal zaken omtrent schadevergoeding bij onrechtmatig handelen dat thans door de civiele rechter wordt behandeld, zal nadat dit wetsvoorstel tot wet is verheven en in werking getreden, door de bestuursrechter worden behandeld. Voor de bestuursrechter betekent dit dat hij niet alleen over de vraag of het schadeveroorzakende besluit rechtmatig dan wel onrechtmatig was, hoeft te oordelen, maar dat hij zo nodig direct schadevergoeding kan toekennen. Indien sprake is van erkenning door het bestuursorgaan dat een besluit onrechtmatig was, kan het zelfs voorkomen dat de bestuursrechter over het schadeverzoek oordeelt zonder dat hij heeft hoeven oordelen over het schadeveroorzakende besluit. Thans bestaat de mogelijkheid dat de gelaedeerde zich nadat de bestuursrechter tot het oordeel is gekomen dat het schadeveroorzakende besluit onrechtmatig was, tot de civiele rechter wendt om schadevergoeding te kunnen krijgen. Dit is in veel gevallen niet erg efficiënt omdat de civiele rechter het dossier niet kent en zich daarin dus nog zal moeten verdiepen.
Bij schadeverzoeken op het terrein van de Centrale Raad van Beroep en van de belastingrechter is het efficiënter om de rechter die het dossier reeds kent, direct over de vergoeding van de schade te laten beslissen. Het wetsvoorstel leidt derhalve enerzijds tot meer kosten voor de bestuursrechter omdat er voortaan ook over schadeverzoeken moet worden beslist, maar anderzijds tot minder kosten voor de civiele sector omdat deze zaken niet meer bij de civiele rechter terechtkomen. Over het geheel genomen leidt dit wetsvoorstel dus niet tot werklastverzwaring, maar tot een efficiëntere inzet van de rechter en tot meer efficiency voor justitiabelen.
38. De regering heeft aangegeven dat ten aanzien van schadeverzoeken op de overige terreinen van het bestuursrecht, zoals het ruimtelijk ordeningsrecht en het milieurecht, een ander uitgangspunt is gekozen. Procedures die behoren tot het terrein van de ABRvS en het CBb vallen onder de bevoegdheid van de civiele rechter.
Deze leden vragen op welke andere terreinen van het bestuursrecht de regering doelt.
De zaken die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State behandelt zijn divers. Er worden veel zaken op het gebied van het omgevingsrecht (ruimtelijke ordening, milieu) behandeld, maar ook hogere beroepen in zaken over bijvoorbeeld subsidies, de toepassing van bestuursdwang, de oplegging en verbeurte van dwangsommen en vreemdelingenzaken.
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven oordeelt over geschillen op het terrein van sociaaleconomisch bestuursrecht en is daarnaast hogerberoepsinstantie voor een aantal wetten, zoals de Mededingingswet en de Telecommunicatiewet. Niet altijd maar wel vaak, betreffen de geschillen die aan deze colleges worden voorgelegd meerpartijengeschillen. Doorgaans zijn de schadeverzoeken bij geschillen in meerpartijenverhoudingen complexer, bijvoorbeeld omdat de causaliteitsvraag moeilijker te beantwoorden is. Gebleken is dat partijen in dit soort geschillen vaak de weg naar de burgerlijke rechter verkiezen boven een procedure bij de bestuursrechter omdat het bestuursprocesrecht voor de behandeling van schadeverzoeken die verband houden met meerpartijengeschillen door hen minder geschikt wordt geacht. Om de competentieverdeling overzichtelijk te houden is ervoor gekozen de burgerlijke rechter te laten oordelen over alle schadeverzoeken op de werkterreinen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
40. De leden van de PVV-fractie vragen voor welke rechter wordt gekozen indien het niet duidelijk is of het bedrag hoger of lager ligt dan € 25 000.
De gelaedeerde kan dit zelf bepalen. De hoofdregel is dat de burgerlijke rechter bevoegd is bij schadeverzoeken op het terrein van de Afdeling bestuursrechtspraak en het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Maar de gelaedeerde mag ervoor kiezen om bij een relatief geringe claim, dat wil zeggen een schadeclaim tot en met € 25 000, een schadeverzoek bij de bestuursrechter in te dienen. Indien de gelaedeerde tijdens of na afloop van de procedure bij de bestuursrechter toch een hogere schadevergoeding wenst te vorderen, kan hij voor het bedrag dat uitstijgt boven de € 25 000 alsnog de gang naar de burgerlijke rechter maken.
41. De leden van de CDA-fractie steunen het wetsvoorstel bij de voorgestelde bevoegdheidsverdeling tussen bestuursrechter en burgerlijke rechter voor schadeverzoeken wegens onrechtmatige besluiten en daarmee samenhangende voorbereidingshandelingen. Op dit moment is het voor de benadeelde niet altijd duidelijk bij wie hij terecht kan. Bovendien zijn er ook processuele nadelen van heen en weer schuiven tussen burgerlijke rechter en bestuursrecht. In grote lijnen biedt het wetsvoorstel een heldere bevoegdheidsverdeling. De bestuursrechter wordt exclusief bevoegd voor schadezaken op het terrein van de CRvB en de belastingrechter, de burgerlijke rechter op de overige terreinen van het bestuursrecht.
Zij vragen of hiermee de competentieverdeling duidelijk is. Ook vragen zij hoe dit bijvoorbeeld voor schadeclaims bij de onrechtmatige besluiten van de De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM). Het gaat hier toch om financieel bestuursrecht? De rechter in hoogste instantie voor DNB en AFM is het CBb.
Wij menen dat de competentieverdeling in het wetsvoorstel langs de in de vraag ook geschetste lijnen duidelijk is, al zullen vragen over de afgrenzing in concrete gevallen nooit geheel te vermijden zijn. Schadeclaims als gevolg van onrechtmatige besluiten van De Nederlandsche Bank en de Autoriteit Financiële Markten zullen tot de bevoegdheid van de burgerlijke rechter behoren, behoudens voor zover het gaat om schadezaken tot en met € 25 000; in dat geval is er keuzevrijheid voor gelaedeerden tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter.
42. De leden van de CDA-fractie vragen de regering nader in te gaan op het voornemen in het wetsvoorstel om de bestuursrechter bevoegd te laten zijn voor kleinere schadezaken. In schadezaken tot € 25 000 wordt het uitgangspunt losgelaten. Deze leden begrijpen dat hier ook de mogelijkheid van de burgerlijke rechter openstaat. Zij vragen waarom de regering deze keuze heeft gemaakt. Blijft hierbij de mogelijkheid overeind dat toch geprocedeerd wordt bij beide rechters?
Ook in gevallen waarin de burgerlijke rechter bevoegd is om over de schadevergoeding te oordelen, wordt voor claims tot en met € 25 000 de weg naar de bestuursrechter open gehouden. Dit houdt verband met het feit dat voor kleinere claims de extra inspanningen die het kost om de burgerlijke rechter te benaderen nadat ook al een procedure bij de bestuursrechter is gevoerd, relatief zwaar wegen. Daarom blijft bij die claims de mogelijkheid behouden om tijdens of in het verlengde van het beroep bij de bestuursrechter ook bij die rechter een verzoek tot schadevergoeding in te dienen. In die gevallen bestaat daardoor de keuze tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter. De mogelijkheid om tegelijkertijd bij beide rechters te procederen of tijdens de procedure «van spoor te wisselen» bestaat dan echter niet: het derde en vierde lid van artikel 8:89 maken dat onmogelijk.
46. Voornoemde leden merken op dat ook hier de bestuursrechter exclusief bevoegd is langs de lijnen van de voorgestelde competentieverdeling. Echter, bij de verzoekschriftprocedure is de burgerlijke rechter als hoofdregel bevoegd in zaken waarbij ten hoogste € 25 000 wordt gevorderd. Deze leden vragen hoe dat rijmt dat met de eerdergenoemde bevoegdheidsverdeling in artikel 8:89 Awb, waarin in het tweede lid de bestuursrechter bevoegd is voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 25 000 bedraagt.
Waarschijnlijk is hier een misverstand in het spel. De bestuursrechter is bij uitsluiting bevoegd indien het om een besluit gaat waarover de Centrale Raad van Beroep of de Hoge Raad in belastingzaken oordeelt. In andere gevallen is de bestuursrechter bevoegd bij een gevraagde vergoeding tot en met € 25 000, en is tevens de burgerlijke rechter (tot een onbeperkt bedrag) bevoegd.
Gewijzigd voorstel van wet
Artikel 8:89
1. Indien de schade wordt veroorzaakt door een besluit waarover de Centrale Raad van Beroep of de belastingkamer van de Hoge Raad in enige of hoogste instantie oordeelt, is de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd.
2. In de overige gevallen is de bestuursrechter bevoegd voor zover de gevraagde vergoeding ten hoogste € 25 000 bedraagt met inbegrip van de tot aan de dag van het verzoek verschenen rente, en onverminderd het recht van de belanghebbende om op grond van andere wettelijke bepalingen schadevergoeding te vragen.
3. De bestuursrechter is in de gevallen, bedoeld in het tweede lid, niet bevoegd indien de belanghebbende het verzoek heeft ingediend nadat hij terzake van de schade een geding bij de burgerlijke rechter aanhangig heeft gemaakt.
4. Zolang het verzoek van de belanghebbende bij de bestuursrechter aanhangig is, verklaart de burgerlijke rechter een vordering tot vergoeding van de schade niet ontvankelijk.
Voorlopig verslag I
Waar het schadevergoeding bij een onrechtmatige overheidsdaad betreft, zijn de leden van de D66-fractie positief gestemd over het voorstel om de thans vigerende uitgebreide rechtsmiddelen terug te brengen tot een logisch en beknopt geheel. Deze leden merken op dat de regering in de memorie van toelichting aangeeft dat het leerstuk van de formele rechtskracht ongemoeid wordt gelaten, hoewel dit leerstuk in de praktijk als problematisch wordt beschouwd. Zij hebben de indruk dat dit leerstuk niet in alle gevallen bijdraagt aan een rechtvaardig oordeel en noemen als voorbeeld het arrest Kuijpers/Valkenswaard.[7] In dat arrest kon geen schadevergoeding worden gevorderd voor een besluit dat in latere jurisprudentie onrechtmatig bleek, nu het niet was aangevochten. Hier werden dus geen consequenties verbonden aan onrechtmatig bestuur. Deze leden vragen de regering om welke reden de regering dit leerstuk nu ongemoeid wenst te laten en of er überhaupt naar alternatieven is gezocht.
[32 621, B, p. 8-9]
De voorgestelde bevoegdheidsverdeling laat een breuk zien met de situatie zoals deze tot nu toe is, zo stellen de leden van de CDA-fractie. De verdeling van de rechtsmacht is, zoals ook de Raad van State reeds constateerde, niet eenduidig: «De competentie van de bestuursrechter is deels exclusief (HR, Centrale Raad van Beroep (CRvB)) en deels beperkt (ABRvS en College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb)) voor verzoeken om schadevergoeding tot maximaal 5 000 euro (later verhoogd tot 25 000 euro). De burgerlijke rechter is bevoegd te oordelen over verzoeken om schadevergoeding indien de schade wordt veroorzaakt door een besluit waarover de ABRvS en het CBb oordelen tot een bedrag van 5 000 euro (nota bene: nu 25 000 euro) facultatief en daarboven exclusief.[8] Deze leden merken op dat hiermee de overlap niet wordt weggenomen en dat in een aantal gevallen, bijvoorbeeld daar waar de schade hangende de procedure voor de bestuursrechter, toch hoger blijkt te zijn dan 25 000 euro, er alsnog voor het meerdere bedrag een procedure dient te worden gestart bij de burgerlijke rechter. Deze leden onderschrijven de conclusie in het advies van de Raad van State dat, alles afwegende, «in ieder geval zonder nadere regeling van het bestuursrechtelijk bewijsrecht een exclusieve bevoegdheid voor de bestuursrechter in schadevergoedingszaken niet in de rede ligt. De keuzes die het voorstel met betrekking tot de bevoegdheidsverdeling maakt, zijn niet dragend gemotiveerd en zullen waarschijnlijk leiden tot nieuwe competentiediscussies, terwijl het belang van de rechtsbescherming met de gemaakte keuzes niet wordt gediend».[9] Men zou zich zelfs af kunnen vragen of deze exclusieve bevoegdheid van de bestuursrechter niet in strijd komt met artikel 112 van de Grondwet. Zou het, zo vragen deze leden de regering, niet veel meer in de rede liggen om een eenduidige bevoegdheidskeuze te maken, zoals de Raad van State suggereert?
Een motivering voor de «knip» bij 25 000 euro ontbreekt, zo constateren de leden van de CDA-fractie. Naar het oordeel van deze leden zouden de CRvB en het CBb even goed als de burgerlijke rechter een oordeel kunnen vellen over schadevergoedingen die de som van 25 000 euro te boven gaan. Daar komt bij dat er voor schadeclaims in verband met nadeelcompensatie geen maximum is gesteld aan de te vergoeden bedragen met betrekking tot de competentieafbakening. Hier, zo stellen deze leden, is sprake van onevenwichtigheid in het wetsvoorstel. Zij onderschrijven het standpunt van de Raad van State dat «de partijenverhouding noch de hoogte van het schadebedrag een overtuigend criterium is voor de bevoegdheidsafbakening».[10] Wordt hiermee, zo vragen deze leden de regering, nu juist de door het wetsvoorstel beoogde vereenvoudiging en helderheid in de doolhof van het bestuursrecht niet geweld aangedaan? Zou het geen aanbeveling verdienen om de gevraagde schadevergoeding niet aan een maximum te binden?
In artikel 8:89 lid 4 Awb wordt bepaald dat zolang het verzoek van de belanghebbende bij de bestuursrechter aanhangig is, de burgerlijke rechter een vordering tot vergoeding van de schade niet ontvankelijk verklaart. De leden van de CDA-fractie merken op dat deze bepaling niet zou behoren te gelden voor verzoeken die betrekking hebben op schadevergoeding van het meerdere schadebedrag boven de 25 000 euro. Is de regering het eens met deze interpretatie, in die zin dat deze laatste verzoeken bij de burgerlijke rechter ontvankelijk behoren te zijn, ook hangende de behandeling voor de bestuursrechter van de eis tot schadevergoeding tot 25 000 euro?[32 621, B, p. 9-10]
Memorie van antwoord I
Het verheugt mij dat de leden van de D66-fractie positief gestemd zijn over de gekozen bevoegdheidsverdeling. Zij vragen waarom de regering het leerstuk van de formele rechtskracht nu ongemoeid laat.
Genoemd leerstuk kwam voor het overheidsaansprakelijkheidsrecht tot ontwikkeling vanaf het moment dat het leerstuk van de onrechtmatige overheidsdaad niet meer geheel tot het domein van de burgerlijke rechter behoorde. Het leerstuk is ontwikkeld door de Hoge Raad om te komen tot een werkbare taakverdeling met de bestuursrechter en houdt in dat een besluit waartegen geen bezwaar of beroep is ingesteld, processueel en materieel voor rechtmatig wordt gehouden.[11] De ratio van de leer is gelegen in de rechtszekerheid (als de bezwaar- of beroepstermijn ongebruikt is verstreken, moeten de rechtsgevolgen van een besluit in het rechtsverkeer vaststaan), rechtseenheid (het voorkomen van tegenstrijdige oordelen) en de handhaving van de wettelijke rechtsmachtverdeling. Voor de leer van de formele rechtskracht is goede reden, omdat niet tegen alle onrechtmatige overheidsgedragingen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat; de burgerlijke rechter verleent aanvullende rechtsbescherming. De Hoge Raad past de leer in beginsel strikt toe. Alleen bij hoge uitzondering wordt ervan afgeweken (bijv. omdat de overheid de burger zelf min of meer heeft misleid over zijn beroepsmogelijkheden of omdat de overheid erkent dat zij fout zat). Het probleem waaraan in de memorie van toelichting wordt gerefereerd, en waarop de vraag van de leden van de fractie van D66 in wezen ziet, heeft betrekking op de vraag in hoeverre bestuurshandelingen, zoals voorbereidend feitenonderzoek of de verstrekking van informatie (dan wel het nalaten daarvan), die in de fase die voorafging aan de totstandkoming van besluiten zijn verricht, ook worden «bestreken» door de formele rechtskracht van het uiteindelijke besluit. Het door de leden van de fractie van D66 aangehaalde arrest Kuijpers/Valkenswaard is hier een voorbeeld van. In deze zaak ging het om de schriftelijke mededeling van de gemeente dat Kuijpers, alvorens hem een vergunning tot uitbreiding van zijn varkensstal kon worden verleend, elders in de regio zgn. ammoniakrechten moest kopen. Nadat Kuijpers die rechten had gekocht en op basis daarvan de gevraagde vergunning had gekregen, bleek uit de afloop van door andere veehouders ingestelde beroepszaken dat de gemeente die eis niet had mogen stellen. Kuijpers sprak daarop de gemeente aan tot schadevergoeding en stelde dat de gemeente hem onjuist en onrechtmatig had geïnformeerd. De Hoge Raad aanvaardde echter geen uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht omdat Kuijpers, net als die andere veehouders, had kunnen weigeren ammoniakrechten te kopen en vervolgens beroep had kunnen instellen tegen de daarop te verwachten weigering van de door hem aangevraagde vergunning. Hoewel deze uitkomst op het eerste gezicht onbevredigend kan lijken, is zij de prijs die moet worden betaald voor het behoud van het leerstuk van de formele rechtskracht. Zoals de Hoge Raad overwoog: «Het – om diverse redenen onontbeerlijke – beginsel van de formele rechtskracht zou onaanvaardbaar worden uitgehold als inlichtingen die door een overheidsorgaan aan een burger worden gegeven met het oog op een door dat overheidsorgaan te nemen besluit, steeds of in de regel aan de formele rechtskracht van dat later gevolgde besluit onttrokken zouden worden geacht.» (r.o. 3.4) En zoals advocaat-generaal Spier in zijn conclusie opmerkte: «Rechtens zal moeten worden aanvaard dat er een prijskaartje hangt aan het niet instellen van beroep of bezwaar. Daarbij doet niet ter zake of betrokkene een juist inzicht heeft in zijn of haar juridische positie.» (onderdeel 4.7).[32 621, C, p. 11]
De leden van de CDA-fractie vragen, onder verwijzing naar het advies van de Raad van State, of de gekozen bevoegdheidsverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter de met het wetsvoorstel beoogde vereenvoudiging niet juist geweld aandoet en stellen dat een motivering voor de «knip» bij € 25 000 ontbreekt.
Zoals ook in de memorie van toelichting en in het nader rapport is uiteengezet zijn er thans vier verschillende, en elkaar niet uitsluitende, wegen waarlangs burgers kunnen trachten een vergoeding te krijgen voor schade die zij hebben geleden door onrechtmatig overheidshandelen. Het naast elkaar bestaan van deze vier verschillende schadeprocedures wordt in de praktijk als verwarrend en onduidelijk ervaren. In het wetsvoorstel is het aantal wegen waarlangs getracht kan worden schadevergoeding te krijgen, aanzienlijk gereduceerd. Naar mijn mening is hiermee een praktische en goed hanteerbare bevoegdheidskeuze gemaakt. Deze keuze komt, anders dan deze leden suggereren, niet in strijd met artikel 112 van de Grondwet. Op grond van dit artikel zal de burgerlijke rechter zich altijd bevoegd verklaren als een eiser zijn vordering baseert op een burgerlijk recht of een schuldvordering. Maar wanneer er een rechtsgang bij de bestuursrechter openstaat of openstond zal de burgerlijke rechter geen zelfstandig inhoudelijk oordeel over het handelen van de overheid geven.
Hoewel de burgerlijke rechter bevoegd is om te oordelen over alle andere verzoeken om schadevergoeding dan de verzoeken om vergoeding van schades die zijn veroorzaakt door onrechtmatige besluiten waarover de Centrale Raad van Beroep of de belastingkamer van de Hoge Raad in enige of hoogste instantie oordeelt en door onrechtmatige besluiten en andere handelingen in het kader van het vreemdelingenrecht,[12] heeft de regering willen voorkomen dat voor relatief lage schadebedragen bij twee verschillende rechters moet worden geprocedeerd. Over dergelijke relatief lage schadeverzoeken mag de bestuursrechter daarom ook beslissen. Van een kleinere schadezaak is naar mijn mening sprake indien de gevraagde vergoeding niet uitgaat boven € 25 000. Dit bedrag sluit aan bij de absolute competentiegrens van de kantonrechter. Ook de Raad van State adviseerde aan te sluiten bij dit bedrag indien het wenselijk werd geacht om aan de burgerlijke rechter de exclusieve rechtsmacht toe te kennen voor grotere schadeclaims.
Hiermee is ook de motivering voor de «knip» bij € 25 000 gegeven. De CRvB en de belastingrechter zijn bij uitsluiting bevoegd bij verzoeken om schadevergoeding, ongeacht de hoogte van dit bedrag. In de andere gevallen is de burgerlijke rechter de bevoegde rechter, maar wordt voor kleinere schadebedragen de mogelijkheid gegeven deze voor de bestuursrechter te brengen die ook over het schadeveroorzakende besluit oordeelt.
De leden van de CDA-fractie merken op dat artikel 8:89, vierde lid (dat bepaalt dat zolang het verzoek van de belanghebbende bij de bestuursrechter aanhangig is, de burgerlijke rechter een vordering tot vergoeding van de schade niet ontvankelijk verklaart), niet zou behoren te gelden voor verzoeken die betrekking hebben op vergoeding van het bedrag dat het maximum van € 25 000 te boven gaat.
Ik volg deze leden niet in hun opvatting. In de bestuursrechtelijke procedure kunnen – voor zover het gaat om schade door andere onrechtmatige besluiten dan onrechtmatige besluiten waarover de Centrale Raad van Beroep of de belastingkamer van de Hoge Raad in enige of hoogste instantie oordeelt en onrechtmatige besluiten en andere handelingen in het kader van het vreemdelingenrecht – op grond van artikel 8:89, tweede lid, uitsluitend schadeverzoeken aan de orde komen voor zover het verzochte bedrag maximaal € 25 000 bedraagt. Omdat de uiteindelijke schade hoger kan zijn dan in de bestuursrechtelijke procedure aan de orde kan worden gesteld, heeft de gelaedeerde de mogelijkheid om voor het meerdere naar de burgerlijke rechter te gaan. Het is echter onwenselijk dat er met betrekking tot dezelfde schade tegelijkertijd bij twee verschillende rechters een procedure aanhangig is. Om die reden is in het vierde lid van artikel 8:89 bepaald dat de burgerlijke rechter de vordering tot vergoeding van schade niet-ontvankelijk verklaart zolang het verzoek van belanghebbende bij de bestuursrechter aanhangig is. De burgerlijke rechter is gebonden aan het oordeel van de bestuursrechter over de bij hem gevorderde schadevergoeding.
[32 621, C, p. 12-13]
[…]
Het verheugt mij dat de leden van de D66-fractie het positief waarderen dat de competentieverdeling in het wetsvoorstel wordt bepaald door het materiële rechtsgebied waarop het besluit betrekking heeft. De vraag van deze leden of met de uitzondering die wordt gemaakt voor kleinere vorderingen geen onnodige inbreuk op de competentieverdeling wordt gemaakt, dient naar mijn mening ontkennend te worden beantwoord. Deze uitzondering wordt mijns inziens gerechtvaardigd door de geringere hoogte van het schadebedrag. Een procedure bij de civiele rechter is kostbaar. Bij geringere schades is het voor de gelaedeerde aantrekkelijk als hij in één procedure niet alleen een vernietiging van een besluit kan bewerkstelligen, maar eveneens de door het vernietigde besluit geleden schade vergoed kan krijgen.
[32 621, C, p. 14]
Handelingen I, nr. 15, item 2
Mevrouw LokinSassen (CDA):
[…]
Ik kom aan mijn tweede punt: schadevergoeding bij onrechtmatige daad. Met dit voorstel wordt op fundamenteel niveau de schadevergoedingsbevoegdheid van de bestuursrechter gewijzigd in verhouding tot de burgerlijke rechter. In bepaalde gevallen wordt deze bevoegdheid namelijk exclusief toebedeeld aan de bestuursrechter, te weten in die zaken die in hoger beroep worden behandeld door de Centrale Raad van Beroep en in belastingzaken.Ten eerste rijst de vraag of hiermee het beginsel van de vrije keuze van de burger geen geweld wordt aangedaan.Ten tweede vragen wij ons af of deze exclusieve bevoegdheid aan de bestuursrechter niet in strijd is met artikel 112 van de Grondwet; gaarne een antwoord van de minister.
In het overige bestuursrecht krijgen de bestuursrechters een – niet exclusieve – bevoegdheid tot een schadebedrag van € 25.000. De ratio van deze “knip” ontgaat onze fractie geheel. Wij kunnen het eens zijn met de minister dat het handig kan zijn als de bestuursrechter direct ook een beslissing kan nemen over een aanvraag tot schadevergoeding, maar waarom mag deze dat dan slechts voor vorderingen tot € 25.000 doen? Wij moeten vrezen dat nieuwe absolute competentiegeschillen zich zullen voordoen alsmede nieuwe stroperige procedures, nu het mogelijk is dat een burger tot in hoogste instantie bij de bestuursrechter procedeert en daar vervolgens te horen krijgt dat hij naar de civiele rechter moet omdat de vordering toch boven de drempel van € 25.000 uit is gekomen,bijvoorbeeld doordat twee claims van ieder € 20.000 moeten worden gecumuleerd. Is het niet gewoon veel praktischer om de grens van € 25.000 te laten vervallen en de burger de keuze te laten aan welke rechter hij de schadevordering wil voorleggen? Wat is, anders gezegd, de meerwaarde van de knip van € 25.000? Kan de minister ons dat uitleggen en, zo nee, is hij genegen om via een novelle de knip te schrappen uit dit voorstel? Vanuit de praktijk is duidelijk geworden dat de burgerlijke rechte dé rechter is die veruit de meeste ervaring heeft opgedaan om serieuze en omvangrijke claims te beoordelen. Als men de keuzevrijheid van de burger zou willen beperken, zou het zinvol zijn om de burgerlijke rechter bij uitsluiting bevoegd te verklaren inzake schadevergoedingsacties op grond van onrechtmatige daad. Dat is in ieder geval in overeenstemming met artikel 112 van de Grondwet.
Bij de Wet Aanpassing Bestuursprocesrecht hebben de minister en ik reeds de degens gekruist over de leer vande formele rechtskracht. Ik had zelfs twee tegenstanders: ook de regeringscommissaris. Ik beveel daartoe nogmaals gaarne het heldere proefschrift van Tijn Kortmann jr. aan, getiteld Onrechtmatige overheidsbesluiten, met name hoofdstuk 8. Ook in zijn artikel in Themis heeft hij daaraan aandacht besteed. Wij zouden af moeten van de uit deze leer voortvloeiende procedeerdwang, die door dit wetsvoorstel helaas niet wordt opgeheven.
Ik geef een voorbeeld. Een exploitant vraagt een vergunning aan voor een groot, lucratief evenement: eenopera in de open lucht op de Grote Markt in Groningen. De vergunning wordt geweigerd. Het bezwaar wordt ongegrond verklaard. Inmiddels is het seizoen om een opera in de open lucht te houden, voorbij. De schade bedraagt€ 100.000. Op grond van artikel 8:89 lid 2 Awb is de burgerlijke rechter dus exclusief bevoegd om over deze claim een oordeel te vellen als dit wetsvoorstel wordt aanvaard. Met dit wetsvoorstel is de exploitant nog steeds verplicht om in twee kolommen tot het bittere eind te procederen,vanwege de knip in combinatie met de leer van de formele rechtskracht. Op grond van die leer zal de exploitant de bestuursrechtelijke procedure namelijk moeten voortzetten totdat de onrechtmatigheid van de weigering van de vergunning is komen vast te staan. Dit kan vele jaren procederen bij de bestuursrechter betekenen, met alle kosten an dien, die de overheid natuurlijk altijd kan betalen en lang niet altijd de benadeelde. Bij de bestuursrechter kan hij echter geen verzoek tot schadevergoeding meer indienen, noch kan er over de schade worden geprocedeerd vanwege de € 25.000 knip. Krijgt de exploitant uiteindelijk in het bestuursrechtelijke traject gelijk, dan zal hij vervolgens nog een procedure bij de civiele rechter moeten aanspannen teneinde te krijgen wat hij altijd alleen maarheeft gewild, namelijk schadevergoeding. Zou de knip van € 25.000 worden opgeheven, dan kan de exploitantnaast het aanvechten van de geweigerde vergunning een parallel schadeverzoek indienen bij de bestuursrechter. Weliswaar lopen er dan nog steeds twee aparte procedures, namelijk die van de vergunning en die van de schade,maar de bestuursrechter zal deze vermoedelijk gezamenlijk in behandeling nemen.
Dit wetsvoorstel zorgt zelfs voor een verslechtering van de positie van de exploitant uit mijn voorbeeld, in vergelijking met zoals de wet thans geldt. Onder de huidige wet kan hij namelijk via artikel 8:73 Awb bij de bestuursrechter om schadevergoeding vragen in de beroepsprocedure tegen de vergunning. Is het juist dat het huidige wetsvoorstel de mogelijkheid van artikel 8:73 Awb laat vervallen, waar het schadevorderingen boven de € 25.000 betreft? Is het kortom juist dat het wetsvoorstel een verslechtering inhoudt voor vorderingen boven de € 25.000 in verhouding tot het huidige geldende recht?
Het spijt ons oprecht om te moeten constateren dat dit wetsvoorstel in dit opzicht niet alleen niet het zo broodnodige soelaas biedt van korte en heldere procedures, maarjuist zal leiden tot nieuwe competentiegeschillen en lange, onnodige procedures voor de bestuursrechter om de rechten voor de burgerlijke rechter veilig te stellen. In een aantal gevallen leidt aanneming van dit wetsvoorstel zelfs tot een verslechtering van de positie van benadeelden,vanwege de knip in combinatie met de toepassing van de leer van de formele rechtskracht. Wij wachten met belangstelling de antwoorden van de minister af alvorens een definitief standpunt te bepalen met betrekking tot dit wetsvoorstel.
[…]
De heer Ruers (SP):
Voorzitter. Met het eerste deel van het wetsvoorstel over de nadeelcompensatie kan onze fractie in beginsel instemmen. Wij zijn van oordeel dat de hier beoogde algemene regeling inzake met name nadeelcompensatie een stap vooruit is nu die regeling voor justitiabelen consistenter en begrijpelijker is dan de huidige versplinterde situatie. Ik heb overigens wel met interesse en instemming kennisgenomen van de interessante vragen die zojuist door de andere collega’s over dit onderwerp zijn gesteld. Ik ben benieuwd naar het antwoord van de minister daarop.
Ik richt mij voornamelijk op het tweede deel van het wetsvoorstel, namelijk de schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten. Dat onderdeel roept bij onze fractie enkele vragen op.
Mijn fractie deelt de opvatting van de minister dat de huidige wettelijke regelingen in de praktijk slecht functioneren en veel kritiek oproepen. Daarin is sprake van vierverschillende, elkaar niet uitsluitende wegen waarlangs burgers kunnen trachten een vergoeding voor hun schade te verkrijgen die zij geleden hebben door onrechtmatig overheidshandelen. De minister stelt dat het wetsvoorstel die ongewenste situatie verandert en verbetert omdat het aantal wegen waarlangs schadevergoeding kan worden gevorderd, aanzienlijk wordt gereduceerd. Wij vragen ons echter af of die reductie voldoende is en of die van een verstandige keuze blijk geeft. De voorgestelde systematiek inzake de bevoegdheidsverdeling houdt, afgezien van de systematiek rond de grens of knip van € 25.000 – daarover is zojuist al het nodige gezegd – een tweedeling in betreffende de vraag hoe justitiabelen schadevergoeding kunnen vorderen wegens onrechtmatige overheidsdaden. Aan de ene kant moeten vorderingen tot schadevergoeding ingediend worden bij de bestuursrechter. Aan de andere kant dient dat te gebeuren bij de burgerlijke rechter. Dat onderscheid wordt gemaakt door in de eerste categorie aansluiting te zoeken bij het terrein van de Centrale Raad van Beroep en de belastingrechter. In de tweede categorie wordt aansluiting gezocht bij de het terrein van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State en het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Dat betekent dat er geen eenvormig en eenduidig rechtssysteem wordt voorgesteld waardoor er in de dagelijkse rechtspraktijk onvermijdelijk weer verschillen van mening en in zichten ontstaan, zoals we die thans kennen. Zonder af te doen aan de vaststelling dat de huidige situatie dringend verbetering behoeft, vraag ik mij af of de voorgestelde nieuwe tweedeling qua bevoegdheidsverdeling wel afdoende is. Waarom wordt er niet gekozen voor een eenduidige bevoegdheidskeuze, waarvoor ook de Raad van State heeft gepleit? Ik denk dat het nuttig is om dit vraagstuk eerst in een breder verband te plaatsen. Aan de orde is, zo meen ik, het recht op schadevergoeding wegens onrechtmatig handelen. Ons rechtsstelsel kent in afdeling 10 van boek 6 van het BW, dat handelt over de wettelijke verplichtingen tot schadevergoeding, daarvoor een uitgewerkte en deugdelijke wettelijke regeling, die in de rechtspraktijk haar waarde bewezen heeft. Het ligt dus voor de hand, zou ik zeggen, om ook bij specifieke vorderingen tot schadevergoeding wegens onrechtmatig handelen door de overheid, primair voor de weg van het BW te kiezen. Immers, waarom zouden we een tweede wettelijke systeem uitdenken als er al een goed wettelijk systeem bestaat? Ik hoor graag van de minister of hij het met mij eens is dat de wettelijke regeling in het Burgerlijk Wetboek ter zake van schadevergoeding wegens onrechtmatig handelen een goede en efficiënte regeling is.
Daarvan uitgaande is het naar mijn oordeel verstandig om ook in het voorliggende wetsvoorstel gebruik temaken van het BW. Dat voorkomt onnodige meningsverschillen, bevordert de rechtseenheid, schept duidelijkheid voor de burgers en de rechter en dat is efficiënter en goedkoper.
Daar komt bij dat de Raad van State bij de voorgestelde bevoegdheidsverdeling indringende vragen heeft gesteld; zie onderdeel 7 van het advies van de Raad van State. De Raad van State merkt onder andere op dat het voorstel geen voor de praktijk duidelijk en eenvoudig te hanteren kader biedt. Dat is naar mijn mening een kritiekpunt dat zwaar weegt, gelet op de slechte ervaringen op dit terrein in de huidige rechtspraktijk. Wie die praktijk enigszins kent, weet hoeveel energie en tijd verloren gaan door de huidige onduidelijke structuur. Het is een bron van ergernis voor bijna alle betrokkenen. De praktijk heeft, met andere woorden, behoefte aan duidelijkheid en eenvormigheid.
Ook merkt de Raad van State terecht op dat het bestuursprocesrecht niet voor schadezaken is geschrevenen dat het, anders dan het burgerlijk recht, geen bewijsrecht of een enigszins uitgewerkte schadestaatprocedure kent. De Raad voegt daaraan toe dat het wetsvoorstel daarin geen verandering brengt. Het betekent volgens de Raad in sommige opzichten zelfs een achteruitgang. Derhalve pleit de Raad van State nadrukkelijk voor een nadere regeling van het bestuursrechtelijke bewijsrecht.
Samenvattend acht de Raad van State het onwenselijk om aan de bestuursrechter de exclusieve rechtsmacht opgenoemde terreinen toe te kennen inzake schadevergoedingszaken. De minister heeft in zijn reactie op dit advies in feite de kritiek niet kunnen weerleggen. Veel verder dan een herhaling van zijn eigen standpunt komt hij niet.
De bevoegdheidsverdeling raakt ons inziens een essentieel punt van de voorliggende problematiek, waarop het wetsvoorstel een afdoende antwoord zal moeten geven, maar – zo stel ik vast – het geeft dat helaas niet. Het wetsvoorstel creëert immers een tweede wettelijk schadevergoedingssysteem naast het reeds bestaande systeem in het BW. Dat zal niet alleen leiden tot verschillen in opvatting bij de rechters maar ook tot verschillende uitkomstenvoor de burgers, die niet of nauwelijks uit te leggen zijn.
Dat brengt, naast frustraties, onnodige kosten voor alle betrokkenen met zich.
Naar mijn mening is het wetsvoorstel op dit punt dan ook een gemiste kans. Zou men de vorderingen tot schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsbesluiten en daden gewoon bij de civiele rechter neerleggen, dan zou dat aanzienlijke voordelen opleveren. Tweespalt en geldverspilling zouden voorkomen worden, voor de justitiabelen zou de duidelijkheid bevorderd worden en er zou gebruik gemaakt kunnen worden van de uitgebreide ervaringen van de civiele rechtspraktijk. Ik zou menen dat dat toch overtuigende argumenten zijn.
Maar misschien zie ik iets over het hoofd en zijn die deugdelijke argumenten voor het wetsvoorstel er wel. Daarom wil ik de minister de volgende vraag voorleggen. Welke argumenten heeft de minister om, gezien het belang van de justitiabelen, de bevordering van de rechtseenheid, het streven naar een efficiënte rechtsplegingen de behoefte aan kostenbesparing, de vorderingen tot schadevergoeding bij een onrechtmatige overheidsdaad anders te behandelen dan de gewone onrechtmatigedaad en geen gebruik te maken van de bestaande bepalingen van het BW?
De voorzitter: Mijnheer Ruers, hoeveel tijd hebt u nog nodig?
De heer Ruers (SP):Nog één minuut.
Subsidiair, ervan uitgaande dat de minister het wetsvoorstel onverkort handhaaft, vraag ik aandacht voor het volgende. De in het voorstel neergelegde systematiek qua bevoegdheidsverdeling houdt in dat de bestuursrechter zal moeten oordelen over onrechtmatige daden en daaruit voortvloeiende vorderingen. Bij die rechtspleging is de bestuursrechter echter gehandicapt, omdat de Awb met betrekking tot vorderingen tot schadevergoeding onvoldoende is uitgerust. Niet voor niets verwijst de minister meermalen naar het BW. Dat houdt in dat de bestuursrechter op zijn minst zijn oor te luisteren dient te leggenbij de civiele rechter. Ook wijs ik er op dat bepaalde nieuwe artikelen in de Awb, zoals artikel 8:93 over de verjaring, rechtstreeks een beroep doen op het BW. Dat roept het risico op dat de bestuursrechter zijn eigen visie gaat ontwikkelen op het BW en daarmee in strijd komt met het oordeel van de burgerlijke rechter. Dat lijkt mij geen wenkend perspectief.
Daarnaast staat het vast dat de Awb de bestuursrechter, die oordeelt over vorderingen uit onrechtmatige daad,onvoldoende wettelijk gereedschap levert. De Raad van State merkt als gezegd op dat het bestuursprocesrecht niet voor schadezaken is geschreven, geen bewijsrecht kent en geen voldoende uitgewerkte schadestaatprocedure. Iedereen die geen vreemde is in Jeruzalem, zal beamen dat die rechterlijke gereedschappen onmisbaar zijn voor goede rechtspraak op het onderhavige terrein. Niettemin gaat de minister er in het wetsvoorstel van uit dat de bestuursrechter ondanks deze gebreken wel in staatmoet zijn om op een adequate wijze recht te spreken. Dat lijkt mij geen goede zaak.
Daarom wil ik de minister de volgende vraag voorleggen. Is de minister bereid om in het wetsvoorstel te voorzien in een passende uitbreiding van het bestuursprocesrecht, met name met betrekking tot het bewijsrecht en de schadestaatprocedure? Wij zien de reactie van de minister met belangstelling tegemoet.
Handelingen I, nr. 15, item 6
De heer Scheltema:
Voorzitter. Ik zal daartoe een poging doen. Er zijn echter door mevrouw Lokin
en de Ruers indringende vragen gesteld over de regeling van de schadevergoeding
bij onrechtmatige besluiten. Het lijkt mij goed om het antwoord daarop te
beginnen door de geschiedenis in herinnering te roepen. Voordat de Awb er was,
kon schadevergoeding meestal niet bij de bestuursrechter worden gevorderd, maar
moest men daarvoor steeds naar de burgerlijke rechter. In de praktijk bestond
daar groot bezwaar tegen, omdat men dan twee procedures moest voeren. Bij de
invoering van de Awb is toen een andere keuze gemaakt. Men heeft het echter
niet aangedurfd om de schadevergoedingsvorderingen direct naar de
bestuursrechter over te brengen. Waarom niet? Welnu, dat was ook een beetje
vanwege de elementen die de heer Ruers heeft genoemd: het burgerlijke recht
biedt nogal wat goede aanknopingspunten voor de bepaling van de schadevergoeding.
Ook de bewijsregels in het burgerlijk recht zijn uitvoeriger. Het resultaat is
geweest dat de burger de keuze kreeg tussen twee mogelijkheden: de procedure
bij de bestuursrechter doorlopen en dan, als het besluit wordt aangevallen, ook
een vordering instellen voor schadevergoeding, of eerst bij de bestuursrechter
het besluit laten vernietigen en daarna een vordering voor schadevergoeding instellen.
Die keuze leverde in de praktijk toch wel veel complicaties op. Dat kwam omdat
de burger soms tijdens de procedure van spoor wisselde en eerst het één deed en
dan het ander. Die complicaties werden nog groter toen de bestuursrechter
besloot om een besluit op een verzoek om schadevergoeding ook als een voor
beroep vatbaar besluit te beschouwen, zodat men nog een nieuwe ingang had bij
de bestuursrechter. Het werd daardoor buitengewoon ingewikkeld. Ik denk dat wij
het daarover allemaal met elkaar eens zijn. Wat het wetsvoorstel in hoofdzaak
doet, is de keuzevrijheid die bestond in beginsel afschaffen, zeg ik tegen
mevrouw Lokin. Het is toch in beginsel zo dat keuzevrijheid op het punt van de
competentie van de rechter in het geordend rechtssysteem eigenlijk niet past.
Het is de wetgever die moet bepalen welke rechter bevoegd is om over claims te
beslissen.
Dat is uiteindelijk de hoofdregel van het systeem geworden, maar daarbij is er wel lering getrokken uit water in de praktijk bleek op het punt van de keuze
tussen die twee verschillende procedures. In het socialeverzekeringsrecht en
het belastingrecht, waar in beginsel tweepartijenverhoudingen bestaan, zijn de
procedures eenvoudiger en kun je gemakkelijker beslissingen over de schadevergoeding voorbereiden dan op het terrein van het recht waarbij meer partijen aan de orde zijn, zoals het milieurecht en het ruimtelijkeordeningsrecht en in zaken die bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven dienen. Deze zaken zijn gecompliceerder en er zijn vaak grote claims aan de orde. Dan kan het feit dat de burgerlijke rechter een meer uitgewerkt procesrecht heeft ertoe leiden dat men eigenlijk zegt: dat is toch de rechter voorgrote claims. Mevrouw Lokin zei dit al en de heer Ruers heeft er ook op gewezen.
Dit betekent dus dat gekozen is voor steeds één bevoegde rechter. Op het terrein van de sociale zekerheid en het belastingrecht is dat de bestuursrechter. Op het terrein van de andere geschillen is dat de burgerlijke rechter. Dit volgt uit de keuzes die ook in de praktijk werden gemaakt. De enige “versoepeling” die is aangebracht, als service aan de burger, betreft zaken waarin het niet om grote bedragen gaat. Dit zijn bedragen lager dan € 25.000,de grens die ook door de Raad van State is genoemd. Voor die zaken, waarin de burgerlijke rechter eigenlijk de bevoegde rechter is, is de mogelijkheid geboden om tot het genoemde bedrag bij de procedure voor de bestuursrechter, waar het ook over het besluit gaat, de schadevergoeding als het ware “mee te nemen”. De regeling is zodanig dat alle
ingewikkeldheden die op dit moment in het recht aanwezig zijn, door een goede
regeling vervallen. Ik verwacht dat dit op een goede manier zal worden afgewikkeld.
Dit betekent wel dat die exploitant in Groningen – mevrouw Lokin heeft dit
voorbeeld genoemd – die € 100.000 schade lijdt, inderdaad eerst naar de bestuursrechter moet gaan om het besluit te laten vernietigen en dan naar de burgerlijke rechter. Mevrouw Lokin heeft echter zelf ook opgemerkt dat dit de keuze is die de exploitant nu meestal ook al maakt, nu de keuzevrijheid wel bestaat.
In dat opzicht volgen wij de keuzes die meestal in de praktijk worden gemaakt.
Dat is het antwoord dat ik ter verdediging van deze regeling in hoofdlijnen wil geven. Mevrouw Lokin vroeg nog of de voorgestelde regeling in strijd is met de
Grondwet. Welnu, dat is niet het geval. Het gaat over bestuursrechtelijke
rechtsbetrekkingen. Het is duidelijk dat geschillen die daaruit voorvloeien op
basis van het tweede lid van artikel 112 ook aan gerechten kunnen worden opgedragen die niet tot de rechterlijke macht behoren.
Mevrouw Lokin-Sassen (CDA):
Ik wil een vraag stellen over de knip bij € 25.000 in het wetsvoorstel. Aanvankelijk was dat € 5.000. De Raad van State heeft erop gewezen dat dit bij de kantongerechten al was verhoogd tot € 25.000. Ik heb nog steeds niet de ratio gehoord waarom die knip wordt gemaakt. Ik begrijp de gedachtegang op zichzelf wel dat deze wordt gehanteerd voor kleinere vorderingen, maar waarom alleen daarvoor? Als mensen dat willen, waarom mogen zij dan niet voor € 100.000 een schadevergoeding bij de bestuursrechter vragen?
De heer Scheltema:
De keuze is om datgene te doen wat eigenlijk normaal isin een geordend rechtsstelsel, namelijk dat je één bevoegde rechter aanwijst voor één soort geschillen. Dat is wat wij hier hebben gedaan. Wij hebben gedacht wat nu de beste rechter is om deze geschillen op te lossen. Ik had het idee dat mevrouw Lokin het met mij eens was, wantzij zegt ook dat voor dit soort geschillen eigenlijk de burgerlijke rechter de meest geschikte is. Dan ligt het toch voor de hand dat je die de bevoegdheid geeft, en dus in beginsel ook de exclusieve bevoegdheid?
Mevrouw Lokin-Sassen (CDA):
Het probleem is dat hier nu toch weer een tweesporenbeleid wordt gevoerd, allemaal vanuit de praktijk. Dat is mijn hoofdbezwaar, namelijk dat voortdurend een beetje vanuit de praktijk wordt geredeneerd en dat er geen consistent systeem aan de basis is op grond waarvan die verdeling wordt gemaakt tussen hetzij de bestuursrechter, hetzij de civiele rechter. Er wordt alleen maar naar de praktijk gekeken. Dat vind ik toch onvoldoende omdat je je daarmee eigenlijk op los zand gaat begeven. Het zal voor de praktijk ingewikkeld blijven en er zullen weernieuwe competentiegeschillen komen, terwijl wij nu juist allemaal zo graag geen stroperige procedures zouden willen maar helderheid dat dit bij de een ligt en dat bij de ander. En het allerliefst natuurlijk samenvoeging van die twee rechterlijke kolommen, maar dat terzijde.
De heer Scheltema:
Het laatste is natuurlijk niet direct iets waarover wij het nu kunnen hebben. Het systeem is naar mijn mening helder, veel helderder dan het op het ogenblik is, namelijk voor die geschillen die ene rechter. Het lijkt mij niet dat er geen systeem in zit of geen consistentie. Het is juist ook met het oog op de rechtseenheid belangrijk dat je exclusief één rechter voor een bepaald probleem aanwijst.
Dat neemt niet weg dat je soms kunt denken dat een systeem dat er mooi uitziet in de praktijk toch wel veelmoeilijkheden kan geven. Net zoals je in een strafrechtprocedure soms de benadeelde de gelegenheid geeft om,als het niet te ingewikkeld is, schadevergoeding te krijgen in het strafproces, kun je hier ook bij wijze van eenzelfde soort eenzelfde soort serviceverlening de bestuursrechter de mogelijkheid geven om – al is hij daarvoor dan niet de meest aangewezen rechter – toch bij kleine claims wel een schadevergoedingsvordering toe te passen.
De heer Ruers (SP):
Hierop aansluitend, er is dus voor justitiabelen de mogelijkheid om de bestuursrechter te kiezen als wij het over die knip van € 25.000 hebben of de civiele rechter. Ik zie in de praktijk al gebeuren dat mensen gaan shoppen om te kijken bij welke rechter zij het gemakkelijkst terechtkomen. Dan gaan zij de ene keer naar de ene rechter en de andere keer naar de andere, waarvan zij denken dat daar hun belangen het best worden gediend. Dan krijgen wij toch twee conflicterende en met elkaar strijdige systemen? Is dat niet heel onhandig? Het is toch veel beter als je daarvoor gewoon één rechter kiest dan wanneer je twee systemen naast elkaar krijgt, of twee verschillende rechters?
De heer Scheltema:
Ik zou zeggen dat wij nu juist veel doen in de richting van wat u noemt. Nu is het zo dat zowel de bestuursrechter als de burgerlijke rechter bij alle geschillen een oplossingkan bieden. Wij kiezen nu voor een ander systeem waarbij er steeds maar één rechter is die dat geschil kan oplossen: de burgerlijke rechter voor een aantal geschillen en de bestuursrechter voor een aantal andere geschillen, gesplitst naar die rechter die het handigst de procedure kan volbrengen.
Dan kom ik ook nog even bij de vraag van de heer Ruers of het privaatrecht eigenlijk niet in het algemeen de goede aanknopingspunten biedt met het Burgerlijk Wetboek voor het beoordelen van schadevergoedingen bijonrechtmatige daad. Ja en nee. Het is waar dat het privaatrecht – dan denk ik minder aan het BW, want daar instaan niet zo heel veel regels, maar wel de jurisprudentie die door de burgerlijke rechter is ontwikkeld – veel aanknopingspunten biedt. Tegelijkertijd is wel door de burgerlijke rechter een heel eigen leerstuk van schadevergoeding bij onrechtmatige overheidsdaad ontwikkeld,met gedeeltelijk andere regels dan die in het gewone privaatrecht gelden. Dus het is niet zo dat het leerstuk van de onrechtmatige overheidsdaad een op een kan worden afgeleid uit het recht van de schadevergoeding bij onrechtmatige daad.
[…]
Mevrouw Lokin-Sassen (CDA):
Voorzitter. Ik ben blij met de toezegging van de minister, die de door mij gevraagde termijn van een halfjaar heeft verdubbeld en die nu binnen één jaar zal komen met de richtlijnen waaruit voor de potentiële benadeelden blijkt wanneer zij wel en niet in aanmerking zouden kunnen komen voor nadeelcompensatie en waarbij duidelijke objectiveerbare criteria kunnen worden gehanteerd. Dank daarvoor. Dat is al heel wat.
De norm van € 25.000 geldt als ik het goed begrijp niet voor de bestuursrechter die moet oordelen over sociale verzekeringszaken en belastingzaken. Daarin moet hij zelfs kennis nemen van vorderingen die veel hoger zijn. De regeringscommissaris heeft mij niet kunnen overtuigen. Mij ontgaat ten enenmale de zin van de knip van€ 25.000, temeer omdat er geen inhoudelijk criterium voor is, zeker niet als je tegemoet wilt komen aan de burgers en de stroperigheid van de procedures wilt terugdringen. De regeringscommissaris verwijst naar de praktijk. Ik wil niet in herhaling vervallen. De knip van€ 25.000, gevoegd bij de leer van de formele rechtskracht,maakt het wetsvoorstel toch in dat opzicht tot een kreupel wetsvoorstel. Ik ontken zeker niet dat er verbeteringen zijn, met name ook bij de nadeelcompensatie die nu een de algemene regeling kent. Voor het tweesporenbeleidheb ik ook wel begrip, maar dat beleid wordt niet systematisch doorgevoerd. Daardoor zullen er problemen ontstaan en zelfs verslechteringen voor sommige potentiële benadeelden optreden in verhouding tot de huidige wetgeving. Dat betreur ik zeer, terwijl dat nadeel verdwijnt wanneer de minister bijvoorbeeld door middel van een novelle de knip van € 25.000 uit dit wetsvoorstel zou halen.
Dit klemt temeer omdat de bestuursrechter nu toch al in een aantal zaken kennis zal nemen van vorderingen boven de € 25.000.
[…]
De heer Ruers (SP):
Voorzitter. Ik wil de minister en de heer Scheltema bedanken voor hun antwoorden en hun toelichting. Over een aantal toezeggingen ben ik positief. Ik vind het een beetje teleurstellend dat ik geen antwoord heb gekregen op de indringende vragen die ik gesteld heb. Ik moet hieruit afleiden dat wij straks blijven zitten met twee onrechtmatigedaadsystemen, namelijk een onrechtmatigedaadbeoordeling door enerzijds de bestuursrechter en anderzijds de civiele rechter. Het is een gemiste kans dat een en ander niet onder één rechter is gebracht. De civiele rechter lijkt mij hiervoor de meest aangewezen rechter.
Ik zal een voorbeeld uit de praktijk geven. Het komt voor dat een letselschadeproblematiek bij de civiele rechter komt en dat diezelfde problematiek op grond van de Ambtenarenwet bij de bestuursrechter komt. Bij het civiele recht wordt een ontwikkeling ingezet, terwijl de bestuursrechter een andere visie heeft op precies dezelfde casus. De ene keer gaat het om een werknemer en de andere keer om een ambtenaar en je krijgt twee verschillende antwoorden. Na verloop van tijd gaat de bestuursrechter eens kijken hoe de civiele rechter het doet en met een vertraging van een paar jaar begint hij de visie van de civiele rechter over te nemen. Dat is een zeer tricky ontwikkeling. Het is ook niet uit te leggen aan de burger waarom je bij de ene rechter wel een vergoeding krijgt en bij de andere niet of een heel andere. Dat komt door het naast elkaar bestaan van twee systemen. Volgens mij moet je het onder één rechter brengen. Dan voorkom je dit soortdiscrepanties in de samenleving.
[…]
De heer Scheltema:
Voorzitter. Een enkel woord over de knip van € 25.000.Misschien worden wij het gewoon niet eens over de zaak. Als je kiest voor het stelsel dat de burgerlijk rechter in beginsel de bevoegde rechter is voor een aantal geschillen die nader zijn gegeven, dan kun je ervoor kiezen om te zeggen dat je geen enkel geschil over schadevergoeding nog bij de bestuursrechter kunt aanbrengen. Dat is misschien helderder als systeem, maar het nadeel daarvan is dat je juist bij kleine claims het probleem krijgt dat door de transactiekosten de kosten van het procederen hoogoplopen. Voor kleine claims hebben wij de grens van€ 25.000 gekozen. In het begin lag de grens bij € 5.000.Toen was de kantonrechtergrens ook nog € 5.000. Toen die grens werd opgetrokken, zeiden wij: daarin gaan wij maar mee. Dat zei de Raad van State ook. Op die manier zijn wij tot die € 25.000 gekomen. Een nadere onderbouwing – waarom is het geen € 24.000 of een ander bedrag?– is moeilijk. Iets arbitrairs heeft het, maar het sluit aan bij de grens die de kantonrechter hanteert.
De heer Ruers vroeg of het niet beter is om alle geschillen naar de burgerlijk rechter te brengen omdat je dan je geen problemen meer hebt met uiteenlopende jurisprudentie tussen de bestuursrechter en de burgerlijk rechter. Dat klopt. Dat was de situatie voor 1994. Daar was algemeen verzet tegen. Het was ongelukkig om altijd tweeprocedures te moeten voeren, ook voor kleine geschillen. Daarom heeft men gezegd: dat willen wij niet langer. Het verzet tegen het oude systeem was zo algemeen dat ik denk dat het niet goed is om daarnaar terug te gaan.
De heer Ruers heeft natuurlijk een punt als hij zegt dat de hoogste rechters in jurisprudentie uiteen kunnen lopen. Dat is ook zo, maar in de huidige tijd kun je constateren dat het naar elkaar kijken en ervoor zorgen dat de jurisprudentie niet uiteenloopt tussen hoogste rechters nu veel meer daadwerkelijk geschiedt dan vroeger het gevalwas. In dat opzicht denk ik dat de situatie beter is.
Dit artikel is met ingang van 1 juli 2013 gewijzigd bij wet van 19 juni 2013, Stb. 2013, 226 (Veegwet aanpassing bestuursprocesrecht)
In artikel 8:89, eerste lid, vervalt «de belastingkamer van» en wordt «hoogste instantie» vervangen door: hoogste aanleg.
[1] Kamerstukken II 2008/09, 32 021.
[2] In de toelichting op artikel 8:89 wordt er al op gewezen dat het niet altijd mogelijk zal zijn het werkelijke schadebedrag reeds in het verzoekschrift te noemen.
[3] Omdat het vanuit een oogpunt van efficiënte rechtsbedeling en rechtsbescherming aantrekkelijk werd gevonden, als de benadeelde in een en dezelfde procedure zijn schade vergoed zou kunnen krijgen, bepaalt artikel 8:73 Awb sinds 1994 dat de bestuursrechter, indien hij het beroep tegen een besluit gegrond verklaart, desgevraagd tevens het bestuursorgaan kan veroordelen tot vergoeding van de door het besluit veroorzaakte schade. Hierbij stond de wetgever een geleidelijke ontwikkeling voor ogen waarbij de bestuursrechter meer en meer zelf het schadevergoedingsaspect afdoet (PG Awb II, blz. 474).
[4] Zie ook HR 15 november 2002, AB 2003/59 (Staat/Zevenbergen).
[5] Dit betreft dan zowel de belastingrechter en de CRvB, als het CBb en de ABRvS.
[6] Rechtspraak is kwaliteit, rapport van de Commissie evaluatie modernisering rechterlijke organisatie, Den Haag, 11 december 2006.
[1] TK, 2010–2011, 32 621, nr. 3, blz. 45.
[2] TK, 2010–2011, 32 621, nr. 4, blz. 7.
[3] TK, 2010–2011, 32 621, nr. 4, blz. 8.
[4] TK, 2010–2011, 32 621, nr. 4, blz. 7.
[5] R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtstaat, 2010, p. 1395.
[6] Zie het voorgestelde artikel 72a Vreemdelingenwet 2000 (artikel III, onder A).