1. De hogerberoepsrechter bevestigt de uitspraak van de rechtbank, hetzij met overneming, hetzij met verbetering van de gronden, of doet, met gehele of gedeeltelijke vernietiging van de uitspraak, hetgeen de rechtbank zou behoren te doen.
2. Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 2013 ingevoegd bij wet van 20 december 2012, Stb. 2012, 682 (Wet aanpassing bestuursprocesrecht; kamerstukken 32 450)
Voorontwerp [8:98]
De hogerberoepsrechter bevestigt de uitspraak van de rechtbank, hetzij met overneming, hetzij met verbetering van de gronden, of doet, met gehele of gedeeltelijke vernietiging van de uitspraak, hetgeen de rechtbank had behoren te doen.
Advies RvS
10. Rechtstreeks beroep bij de appelrechter
Het voorgestelde artikel 8:106, tweede lid, geeft de appelrechter de bevoegdheid om in gevallen, waarin hij het bestuursorgaan opdraagt opnieuw te beslissen, in de uitspraak tevens te bepalen dat eventueel beroep tegen dat besluit slechts bij hem kan worden ingesteld. De toelichting besteedt weinig aandacht aan de vraag, wanneer van deze bevoegdheid gebruik kan worden gemaakt. Dat tegen het vervangende besluit beroep en tegen de uitspraak vervolgens hoger beroep kan worden ingesteld, levert volgens de toelichting een vertraging op die niet altijd aanvaardbaar is, vooral als het gaat om herstel van een relatief klein gebrek. Gewezen wordt op het belang van de door artikel 6 EVRM voorgeschreven geschilbeslechting binnen een redelijke termijn. Verder zou langdurige rechtsonzekerheid wegens een (hoger)beroepsprocedure afbreuk doen aan het draagvlak voor bestuursrechtspraak. De Raad wijst erop dat het aantal gevallen, waarin een probleem ontstaat of dreigt te ontstaan in verband met de redelijke termijn van artikel 6 EVRM, klein is en zeker niet altijd wordt veroorzaakt door een “klein gebrek”. De opmerking dat beroep in twee instanties tot langdurige rechtsonzekerheid leidt, doet geen recht aan de normale gang van zaken bij de besluitvorming door het bestuur en evenmin aan de betekenis van het beroep in eerste aanleg. Uit de artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde artikel 8:6, zesde lid, lijkt te volgen dat toepassing van deze bevoegdheid het uitgangspunt behoort te zijn. De Raad adviseert in de toelichting nader in te gaan op de vraag, wanneer deze bevoegdheid aangewend zou kunnen worden.
Nader rapport
10. Er bestaat een toenemende maatschappelijke en politieke druk om te bewerkstelligen dat het bestuursprocesrecht zich meer dan thans richt op efficiënte en finale geschilbeslechting binnen een redelijke termijn. In dit kader zij onder meer gewezen op de Wet bestuurlijke lus Awb en op de Crisis- en herstelwet. De judiciële lus past bij deze behoefte aan stroomlijning van het bestuurprocesrecht. De figuur is overigens ook voorgesteld door de Commissie verbetervoorstellen bestuursrecht van de Raad voor de rechtspraak, dus door de rechtspraak zelf. Zij kan nuttig zijn in gevallen waarin een hernieuwde behandeling in twee instanties uit een oogpunt van behoorlijke rechtsbescherming niet nodig is. Naar aanleiding van het advies is in de toelichting iets uitvoeriger ingegaan op de gevallen waarin de appelrechter deze bevoegdheid zou kunnen gebruiken.
Voorstel van wet
Artikel 8:113
1. De hogerberoepsrechter bevestigt de uitspraak van de rechtbank, hetzij met overneming, hetzij met verbetering van de gronden, of doet, met gehele of gedeeltelijke vernietiging van de uitspraak, hetgeen de rechtbank zou behoren te doen.
2. Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.
Memorie van toelichting
10. De judiciële lus (artikel 8:113)
Indien de hogerberoepsrechter een uitspraak van de bestuursrechter vernietigt, doet hij wat de rechtbank zou behoren te doen (artikel 8:113, eerste lid). Dit kan betekenen dat de hogerberoepsrechter het inleidend beroep alsnog ongegrond verklaart (indien hij oordeelt dat de rechtbank dit beroep ten onrechte gegrond heeft verklaart), met het gevolg dat het bestuursorgaan wordt ontheven van zijn verplichting tot het nemen van een nieuw besluit ter vervanging van het vernietigde besluit (artikel 8:72, eerste lid).
De vernietiging van een uitspraak van de rechtbank kan echter ook leiden tot gegrondverklaring van het inleidend beroep (indien de hogerberoepsrechter oordeelt dat de rechtbank het dit beroep ten onrechte ongegrond heeft verklaard), en vervolgens tot vernietiging van het bestreden besluit (aangezien de rechtbank dit – ingevolge artikel 8:72, eerste lid – had moeten doen), en daarmee tot de verplichting van het bestuursorgaan om alsnog een vervangend besluit te nemen.
Deze situatie heeft tot gevolg dat nog geruime tijd onduidelijkheid over de rechtspositie van belanghebbenden ten opzichte van het bestuursorgaan blijft bestaan. Want in beginsel is het vervangende besluit vatbaar voor beroep bij de rechtbank, en tegen de uitspraak van de rechtbank kan hoger beroep worden ingesteld.
Zo’n hernieuwde behandeling in twee instanties is niet altijd nodig, zeker niet als het gaat om herstel van een relatief klein gebrek of als er geen geschil meer is over de feiten. Dan kan zich de situatie voordoen dat behandeling in twee instanties uit een oogpunt van kwaliteit niet meer nodig is, en uit een oogpunt van definitieve beslechting van het geschil binnen een redelijke termijn (zoals voorgeschreven door artikel 6 EVRM) zelfs onwenselijk is. Daarom hebben zowel (de Commissie verbetervoorstellen bestuursrecht van) de Raad voor de rechtspraak als de Commissie Evaluatie Awb III (Commissie-Ilsink) gepleit voor de mogelijkheid van “sprongberoep” na vernietiging van een uitspraak van de rechtbank. Tegen deze achtergrond wordt in het onderhavige wetsvoorstel voorgesteld een zogenaamde “judiciële lus” mogelijk te maken.
Dit houdt in dat de hogerberoepsrechter de bevoegdheid krijgt om te bepalen dat tegen het besluit van het bestuursorgaan dat dient ter vervanging van het alsnog vernietigde bestreden besluit, slechts beroep kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter zelf. Dit is een bevoegdheid, geen verplichting. De hogerberoepsrechter kan dus per geval afwegen of een hernieuwde behandeling in twee instanties uit een oogpunt van rechtsbescherming nog toegevoegde waarde heeft, of dat de wenselijkheid van een definitieve beslechting van het geschil binnen een redelijke termijn zwaarder moet wegen. Voor verlies van rechtsbescherming behoeft dan ook niet te worden gevreesd.
Artikel 8:113
Eerste lid
Dit artikel regelt de aanvullende uitspraakbevoegdheden in hoger beroep. Het komt overeen met de artikelen 53 (42-oud) Wet RvS, 24 Beroepswet, 26 Wet bbo en 27o AWR. Indien de hogerberoepsrechter doet hetgeen de rechtbank had behoren te doen, staan hem vanzelfsprekend ook de dicta van artikel 8:72 ter beschikking. Hetzelfde geldt voor de nevendicta van de artikelen 8:73 tot en met 8:75.
Tweede lid
Het tweede lid introduceert de bevoegdheid tot toepassing van de zogeheten “judiciële lus”. De judiciële lus houdt in dat de hogerberoepsrechter kan bepalen dat tegen een nieuw besluit dat als gevolg van zijn uitspraak moet worden genomen, uitsluitend beroep bij hem, en dus niet meer bij de rechtbank, zal openstaan (“sprongberoep”). Voor een motivering van de keuze voor introductie van dit instrument zij verwezen naar paragraaf III.10 van het algemeen deel van deze toelichting, alsmede naar de toelichting op artikel 8:6, zesde lid. Over de toepassing van de judiciële lus in concreto merken wij het volgende op.
Allereerst is van belang dat het gaat om een bevoegdheid, geen verplichting.
De hogerberoepsrechter kan dus maatwerk leveren op basis van zijn door ervaring gevormde verwachting over de toegevoegde waarde van een hernieuwde behandeling in twee instanties. Binnen deze kaders valt te wijzen op enige handvatten die kunnen helpen bij het beslissen over het gebruik van artikel 8:106, tweede lid.
Als de hogerberoepsrechter het gerechtvaardigde vermoeden krijgt dat het nieuwe besluit een andere inhoud krijgt dan het te vernietigen bestreden besluit, dient hij zorgvuldig na te gaan of sprongberoep wel wenselijk is. Dit laat zich illustreren aan de hand van twee voorbeelden.
Eerste voorbeeld. B&W suggereren tijdens de behandeling van het hoger beroep dat een nieuwe heroverweging van de geding zijnde ontheffing van een bestemmingsplan(artikel 3.23 Wro) wel eens kan leiden tot het alsnog weigeren van die vrijstelling. In zo’n geval bestaat reden voor terughoudendheid. Reden: een weigering van de vrijstelling geeft de oorspronkelijke aanvrager aanleiding tot het aanwenden van een rechtsmiddel, en in geval van sprongberoep verliest hij een rechterlijke instantie. Nu is dit op zichzelf niet onaanvaardbaar, want de aanvrager moet hoe dan ook voldoende ruimte – van zowel het bestuursorgaan als de hogerberoepsrechter – krijgen om zijn belangen naar voren te brengen, en een onvoldoende voorbereid nieuw besluit zal zonder meer wegens strijd met artikel 3:2 worden vernietigd. Niettemin vergt toepassing van artikel 8:113, tweede lid, in deze situatie in ieder geval een extra motivering in de uitspraak van de hogerberoepsrechter.
Tweede voorbeeld. B&W laten tijdens de behandeling van het hoger beroep doorschemeren dat zij eraan denken om het ter discussie staande projectbesluit (artikel 3.10 Wro) ten behoeve van een appartementencomplex zodanig aan te passen, dat het uitzicht van appellanten niet langer wordt belemmerd. Op grond hiervan krijgt de hogerberoepsrechter het vermoeden dat de beoogde “verschuiving” van het appartementencomplex gaat leiden tot protesten van andere omwonenden, ook al vergt de verschuiving slechts een zeer geringe aanpassing van de oorspronkelijke aanvraag. Ook hier is voorzichtigheid met sprongberoep geboden, gezien de kans dat het nieuwe besluit tegenstand van andere belanghebbende omwonenden dan van appellanten krijgt. Natuurlijk zijn er ook voorbeelden van situaties waarin toepassing van de judiciële lus juist als uitgangspunt kan fungeren. Zoals: tweepartijengeschillen (over uitkeringen en subsidies) waarbij het bestreden besluit ‘slechts’ een aanvullend feitenonderzoek en een daarbij behorende motivering vergt. Maar ook: meerpartijengeschillen waarin de noodzaak tot het aanvullend onderzoek is beperkt tot een specifiek aspect van het bestreden besluit (zoals luchtkwaliteit, bodemgesteldheid of parkeerbehoefte) en een goede kans bestaat dat het extra onderzoek niet zal leiden tot een andere belangenafweging inzake het project.
Verslag
De judiciële lus
De leden van de PvdA-fractie vragen of de hoger beroeprechter geheel zelfstandig kan afwegen of in een zaak alleen nog bij hem beroep mogelijk is? Kunnen de betrokken partijen daar nog op enige wijze invloed op uitoefenen?
Nota naar aanleiding van het verslag
De judiciële lus
40 De leden van de PvdA-fractie vragen of de hoger beroeprechter geheel zelfstandig kan afwegen of in een zaak alleen nog bij hem beroep mogelijk is? Kunnen de betrokken partijen daar nog op enige wijze invloed op uitoefenen?
Het is inderdaad de hogerberoepsrechter zelf die beslist of tegen een na vernietiging genomen nieuw besluit alleen nog bij hem beroep zal openstaan. Het ligt echter voor de hand dat de rechter die overweegt van deze bevoegdheid gebruik te maken, dit ter zitting aan de orde stelt zodat partijen zich daarover kunnen uitlaten. In dat geval zal de rechter de wensen van partijen uiteraard meewegen bij zijn oordeel. Indien hij de wens van een partij niet honoreert, zal hij dit in zijn uitspraak motiveren.
Handelingen I (nr. 11, item 9)
De heer Scheltema: […]
Mevrouw De Boer vroeg of door de judiciële lus niet een beroepsinstantie verloren gaat. Het gaat om het geval dat bij de hoogste rechter een procedure aan de orde is die leidt tot vernietiging van het besluit waardoor het bestuur opnieuw een besluit moet nemen. Dat willen we overigens zo veel mogelijk voorkomen, maar dat zal een enkele keer gebeuren. De vraag is dan: is het handig dat met dit nieuwe besluit twee instanties worden doorlopen, namelijk de rechtbank en weer in hoger beroep, ofvindt men het niet handiger om de hogerberoepsrechter, met voorbijgaan van de eerste instantie, naar dat nieuwe besluit te laten kijken? Voor beide is wel een en anderte zeggen, maar de rechter heeft de bevoegdheid gekregen om te zeggen: dat nieuwe besluit kan direct bij mij terugkomen; ik heb er al naar gekeken en ik kan het beste en het snelste beoordelen of dat juist is. Als hij dat overweegt, zal hij het uiteraard tijdens de zitting aan de ordestellen en partijen vragen wat zij ervan vinden. Ik denk dat dit onder omstandigheden een goede manier is om een snelle oplossing te vinden.