9.1 Klachtbehandeling door een bestuursorgaan (artt. 9:1-9:16)

HOOFDSTUK 9 KLACHTBEHANDELING

Titel 9.1 Klachtbehandeling door een bestuursorgaan

Dit hoofdstuk is met ingang van 31 maart 2004 ingevoerd bij wet van 12 mei 1999 Stb. 214 (wetsvoorstel 25 837).
Advies RvS

1c. Tenslotte rijst bij het college de vraag in hoeverre de regeling van hoofdstuk 9 Awb van toepassing is op de behandeling van klachten over gedragingen die aan de orde komen in het kader van de tuchtrechtspraak. De Raad adviseert in de toelichting aan deze vraag aandacht te besteden en zo nodig dit onderwerp nader te regelen.

4. Voor enkele redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

Nader rapport

1c. Tuchtrechtspraak met betrekking tot een handeling van een bestuursorgaan is, evenals beklag, een vorm van beroep. De verhouding van het interne klachtrecht tot de tuchtrechtspraak wordt derhalve beheerst door het voorgestelde artikel 9:8, eerste lid, onder d. In de memorie van toelichting is dit uiteengezet.

4. De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn verwerkt.

5. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in de memorie van toelichting een passage op te nemen over het karakter van de termijnen die voor de overheid worden gesteld in het voorstel, alsmede over de hoorplicht in gevallen waarin het voldoen aan de beslistermijn door fysieke oorzaken niet haalbaar en het (tijdig) horen uitgesloten is. Hierbij heeft de regering de situatie van klachtafhandeling in het buitenland op het oog. Soms is nadere informatie nodig, terwijl in bepaalde landen de postbestelling niet functioneert of aanzienlijk meer tijd vergt dan in Nederland gebruikelijk is. Ook kan het voorkomen dat de infrastructuur en de vervoersvoorzieningen niet van een met Nederland vergelijkbaar niveau zijn. In dergelijke overmachtsituaties kan van het bestuursorgaan niet meer worden gevergd dan een naar omstandigheden redelijke inspanning om tot een zo voortvarend mogelijke afhandeling van de klacht te komen. In die gevallen dient ernaar te worden gestreefd de gestelde termijnen van orde te halen, doch in dergelijke situaties is enige flexibiliteit noodzakelijk. Dit geldt onder omstandigheden evenzeer voor het horen van de klager in die gevallen waarin de klager moeilijk bereikbaar of traceerbaar is.
Voorts is in de memorie van toelichting een passage toegevoegd over de behandeling van klachten die betrekking hebben op een gedraging van een ambtenaar met geattribueerde bevoegdheden. Daarbij wordt gedacht aan de officier van justitie en de inspecteur der belastingen, voor wie in de huidige situatie geldt dat het bestuursorgaan onder wiens verantwoordelijkheid zij werkzaam zijn, verantwoordelijk is voor de behandeling van klachten over gedragingen van deze ambtenaren.

Memorie van toelichting

Algemeen
1. Waarom een regeling van klachtbehandeling?
Dit voorstel van wet bevat een aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) met een regeling inzake de interne behandeling van klachten door bestuursorganen. Voor een regeling van dit onderwerp zijn verschillende motieven aan te voeren. Voor de burger levert het de mogelijkheid genoegdoening (in welke vorm dan ook) te krijgen in verband met onheuse bejegening door de overheid. Voor de overheid is zorgvuldige klachtbehandeling een vereiste dat voortvloeit uit de beginselen van behoorlijk bestuur en een kwestie van bestuurlijke betamelijkheid. Het bestuur dient het uitgangspunt dat het bestuur een dienende functie heeft en zich in zijn handelen niet primair door andere overwegingen behoort te laten leiden, voortdurend in het oog te houden. Het is tevens de plicht van het bestuursorgaan om van buiten komende signalen die erop duiden dat de dienende functie op enige wijze afbreuk wordt gedaan, op hun merites te beoordelen en zo nodig corrigerend op te treden. Ook het belang van de overheid zelf is gediend met zorgvuldig onderzoek en behoorlijke afhandeling van klachten. Zorgvuldig onderzoek van klachten binnen het bestuursorgaan heeft een belangrijk leereffect. In het kader van het streven naar verbetering van de kwaliteit van de overheidsdienstverlening en van het functioneren van de openbare dienst in het algemeen, leveren klachten van burgers immers een schat aan concrete en bruikbare informatie op. Het bestuur kan op basis van ontvangen klachten aanleiding zien fouten te herstellen en misstanden en zwakke punten binnen de organisatie weg te nemen. Wanneer regelmatig op een bepaald punt kritiek wordt uitgeoefend, behoort dit voor het bestuur aanleiding te zijn zich daarop nader te bezinnen. Daarmee kan kwaliteits- en efficiencywinst worden geboekt. Om het leereffect zo groot mogelijk te doen zijn verdient het aanbeveling dat de binnengekomen klachten door de organisatie worden geregistreerd en er regelmatig evaluatie van de klachtbehandeling plaatsvindt. In haar rapport Klantgerichtheid publieke dienstverlening benadrukt ook de Algemene Rekenkamer het belang van deze functie van het klachtrecht. Zij beveelt dan ook aan deugdelijke klachtenprocedures in te voeren voor dienstverlenende organisaties (kamerstukken II 1996/97, 25 285, nrs. 1–2, blz. 37). Steeds sterker leeft voorts het besef, binnen de overheid zowel als in het bedrijfsleven, dat een goede behandeling van een klacht bijdraagt aan een betere relatie met de cliënt en aan de kwaliteit van de dienstverlening. Zorgvuldige klachtbehandeling kan aldus bijdragen aan herstel van het geschonden vertrouwen in het bestuur. De voorgaande argumenten gelden ook voor de behandeling van klachten tegen een bestuursorgaan als werkgever. Zorgvuldige behandeling van klachten van ambtenaren over hun werkgever draagt in de eerste plaats bij aan een goede uitoefening het werkgeverschap. Uiteindelijk dient ook dat evenwel de kwaliteit van de overheidsdienstverlening. Het is tegen de achtergrond van de voorgaande redenen dat in het regeerakkoord van dit kabinet (Stcrt. 1994, 156) is aangekondigd dat de positie van burgers tegenover overheidsinstellingen, op basis van de Algemene wet bestuursrecht, moet worden versterkt. Dit voorstel van wet geeft uitvoering aan dat voornemen.

2. Achtergrond van het voorstel
Het voorstel dient te worden bezien in het licht van het in de memorie van toelichting bij de eerste tranche verwoorde uitgangspunt dat de verhouding tussen bestuur en burger een rechtsbetrekking is waarin beide partijen in een wederkerige relatie tot elkaar staan, zodat zij met elkaars positie en belangen rekening moeten houden. Dit uitgangspunt geldt niet alleen wanneer een bestuursorgaan besluiten neemt, maar evenzeer wanneer het privaatrechtelijk of feitelijk handelend optreedt. In die relatie is het passend dat de burger die van mening is dat hij door overheidsgedragingen onheus is bejegend, zich op eenvoudige wijze met een klacht tot het desbetreffende bestuursorgaan kan wenden. Hij moet dan kunnen rekenen op een eerlijke en open behandeling van zijn klacht. Het recht een klacht in te dienen over het optreden van de overheid is een bijzondere vorm van het recht van petitie en vindt zijn grondslag derhalve in artikel 5 van de Grondwet. Deze grondwetsbepaling kent uitsluitend het recht toe een verzoek schriftelijk in te dienen bij het bevoegd gezag. Een recht op behandeling of beantwoording van een verzoek vloeit daaruit niet voort. In de literatuur is wel betoogd dat in algemene beginselen een grondslag is gelegen voor de plicht van de overheid om te reageren op verzoekschriften.[1] In elk geval zou er een rechtsplicht tot reactie bestaan als het gaat om verzoeken die een individuele klacht over overheidsoptreden in een bepaalde aangelegenheid inhouden.[2]De thans voorgestelde regeling legt een aantal vereisten vast waaraan de behandeling van verzoekschriften inhoudende een klacht over het overheidsoptreden ten minste dient te voldoen. In de toelichting bij artikel 9:1 wordt nader ingegaan op de verhouding van het in dit voorstel van wet geregelde klachtrecht tot artikel 5 van de Grondwet. In verband met de voorgestelde invoering van een voor alle bestuursorganen geldende klachtregeling wordt tevens het zogenoemde kenbaarheidsvereistevan artikel 12, tweede lid, van de Wet Nationale ombudsman (WNo) aangepast.

3. Voorbereiding van dit wetsvoorstel
Het kabinet heeft in de notitie «Bevoegdheid van de Nationale ombudsman ten aanzien van mede-overheden» voorgesteld minimumeisen in de Algemene wet bestuursrecht op te nemen die een harmoniserend en sanerend effect hebben op bestaande interne klachtregelingen (kamerstukken II 1994/95, 24 206, nr. 1, blz. 13). Bij brief van 28 juni 1995 verzocht de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, J. Kohnstamm, aan de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht advies uit te brengen over een minimum-regeling voor de interne behandeling van klachten door bestuursorganen in de Algemene wet bestuursrecht. Op 5 juli 1996 bood de Commissie haar advies aan in de vorm van een voorontwerp aan de Minister van Justitie en de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, J. Kohnstamm. Het voorontwerp «Klachtrecht» is door de SduUitgeverij gepubliceerd en op ruime schaal verspreid. Op het voorontwerp zijn reacties[3] ontvangen van de Nationale ombudsman, de gezamenlijke lokale ombudslieden van de gemeenten Den Haag, Amsterdam, Rotterdam, Groningen, Nijmegen en Utrecht, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Nederlandse Orde van Advocaten, de Algemene Rekenkamer en de gemeente Voorschoten. Het commentaar van de Nationale ombudsman is afgedrukt in zijn jaarverslag over 1996 (kamerstukken II 1996/97, 25 275, nrs. 1–2, blz. 46–50). De commentaren zijn hoofdzakelijk instemmend van karakter. De behoefte aan de vastlegging van enkele uniforme eisen van behoorlijke interne klachtbehandeling in een flexibele en sobere regeling, wordt onderschreven. Op verschillende van de gemaakte opmerkingen wordt in deze toelichting ingegaan.

4. Bestaande klachtvoorzieningen
In de praktijk zijn in de afgelopen decennia verschillende klachtvoorzieningen tot stand gekomen, zowel in de publieke als in de semi-publieke en de private sector. Voorbeelden zijn het klachtrecht in de Wet Nationale ombudsman, het klachtrecht voor gedetineerden, de politieklachtregeling, gemeentelijke interne klachtregelingen en het consumentenklachtrecht. Er is een aantal oorzaken voor deze ontwikkeling aan te wijzen. Allereerst kan de democratiseringstendens van de jaren zestig en zeventig worden genoemd. Er bestond niet alleen een sterk verlangen om door middel van inspraak bij de besluitvorming van zowel overheid als bedrijfsleven te worden betrokken, ook was er de behoefte aan een laagdrempelige voorziening om een klacht te kunnen voorleggen in geval van een geschil met het betrokken bestuursorgaan, instelling of bedrijf. Een tweede oorzaak is de toegenomen mondigheid van de burger. Een hoger gemiddeld opleidingsniveau en betere informatie- en communicatiemogelijkheden hebben geleid tot een meer kritische opstelling van de burger tegenover organisaties waar hij mee te maken heeft. Tot slot zij nog gewezen op de situatie van noodgedwongen afhankelijkheid waarin vele burgers ten opzichte van de (semi-)overheid zijn komen te verkeren. Te denken valt hier aan de cliënten van het gegroeide aantal welzijns- en gezondheidszorgvoorzieningen als instellingen voor maatschappelijke dienstverlening, verpleeghuizen en psychiatrische ziekenhuizen. Het gevoel van afhankelijkheid van de burger van (semi)- overheidsvoorzieningen heeft geleid tot een grotere behoefte om te voorzien in klachtprocedures. Voor de zorgsector is in reactie daarop bij voorbeeld inmiddels de Wet klachtrecht cliënten zorgsector tot stand gekomen. Tengevolge van de gegroeide behoefte aan klachtprocedures, is er een breed scala van uiteenlopende klachtregelingen ontstaan. Daarbij zijn verschillende vormen te onderscheiden: – interne klachtregelingen, waarbij het bestuursorgaan de klacht zelf onderzoekt en afdoet (bij voorbeeld de regeling van artikel 41, eerste lid, Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen op grond waarvan patiënten kunnen klagen bij het bestuur van het ziekenhuis); – externe klachtregelingen, waarbij er een onafhankelijke instantie is die de klacht onderzoekt, oordeelt en adviseert (bij voorbeeld de Nationale ombudsman en de lokale ombudslieden); – tussenvormen, het bestuursorgaan spreekt bij voorbeeld het eindoordeel over de klacht uit, maar een onafhankelijke instantie adviseert (de klachtencommissie op grond van artikel 61, tweede lid, Politiewet 1993). Kenmerkend voor de verschillende klachtprocedures is, dat zij niet leiden tot een rechtens bindende uitspraak. Daarnaast kan worden gewezen op het bestaan van beklagregelingen waarbij de klachtprocedure uitmondt in een rechtens bindende uitspraak (bij voorbeeld de beklagregeling voor gedetineerden, jeugdigen in rijksinrichtingen en t.b.s.-gestelden).

5. Een uniforme regeling van klachtbehandeling in de Awb
De bestaande klachtregelingen zijn nogal uiteenlopend van aard: er zijn vrij uitgebreide wettelijke klachtregelingen, terwijl in andere gevallen wordt volstaan met een opdracht aan een bestuursorgaan om zelf te zorgen voor een klachtenregeling. Deels zijn deze verschillen te verklaren door het uiteenlopende karakter van de terreinen waarop zij van toepassing zijn en het doel dat ermee beoogd is. Voor een ander deel zijn de verschillen echter niet goed verklaarbaar of verdedigbaar. Voor de burger komt dat de toegankelijkheid van de klachtprocedures niet ten goede. Ook in de literatuur wordt gewezen op deze nadelen van onoverzichtelijkheid. Zowel Ten Berge[4]_ftn4 als Gerrits-Janssens in haar proefschrift[5]_ftn5 benadrukt dat deze nadelen kunnen worden ondervangen door een uniforme regeling van de hoofdpunten van klachtprocedures in de Algemene wet bestuursrecht. Beiden zijn van mening dat in de Awb eisen moeten worden opgenomen waaraan elke procedure van klachtbehandeling door een bestuursorgaan zal moeten voldoen. Deze eisen dienen de toegang tot de klachtinstantie en de behoorlijke behandeling van klachten te waarborgen. Als uitgangspunt van zo’n regeling zijn de eisen die de Nationale ombudsman in de loop der jaren in een groot aantal rapporten heeft geformuleerd ten aanzien van de wijze waarop een bestuursorgaan met klachten dient om te gaan, van groot belang. De in dit wetsvoorstel neergelegde voorschriften bevorderen een goede afhandeling van klachten. Zij plegen ook de kern te vormen van verschillende reeds bestaande wettelijke klachtregelingen. De Nationale ombudsman ziet blijkens zijn rapporten en jaarverslagen deze voorschriften als regels die bij iedere klachtbehandeling gevolgd moeten worden. Daaruit vloeit ook voort dat die regels niet van geval tot geval kunnen verschillen maar als minimum-eisenmoeten worden opgevat. Bij de vastlegging van de minimum-eisen voor klachtbehandeling hebben bestuursorganen dan ook geen mogelijkheid tot differentiëring. Bij de bespreking van de voormelde notitie «Bevoegdheden van de Nationale ombudsman ten aanzien van mede-overheden» in de Tweede Kamer is gewezen op de wenselijkheid van uniformiteit van de eisen die gesteld moeten worden aan de behandeling van klachten (Handelingen II 1994/95, blz. 5237–5255). De voorgestelde regels inzake de klachtbehandeling hebben daarom in hoofdzaak een dwingendrechtelijk karakter. Opneming ervan in de Awb heeft tevens het voordeel dat bestuursorganen niet ieder afzonderlijk nog weer deze regels in een klachtregeling behoeven neer te leggen: de Awb biedt een voldoende voorziening. Het is voor bestuur en burger een groot voordeel dat de in dit opzicht te stellen eisen worden geüniformeerd en in de wet vastgelegd. Dit zal de kenbaarheid van de aan klachtprocedures te stellen eisen bevorderen. Bovendien voorkomt codificatie dat bestuursorganen door onbekendheid met die eisen zich daar niet aan houden, terwijl het eveneens het werk van de Nationale ombudsman eenvoudiger maakt. Hij kan er immers vanuit gaan dat de voor ieder bestuursorgaan geldende klachtregeling, wanneer die in de praktijk ook wordt gevolgd, in beginsel een procedureel behoorlijke afhandeling van klachten met zich brengt. De aandacht zal derhalve eerder kunnen worden gericht op het onderzoek van de feiten en de juistheid van het oordeel van het bestuursorgaan. Een zorgvuldige interne klachtbehandeling in combinatie met gebruikmaking van het kenbaarheidsvereiste (artikel 14, onder h, WNo) zal kunnen leiden tot minder klachten bij de Nationale ombudsman. De Nationale ombudsman geeft dit ook zelf aan in zijn jaarverslagen 1994 (kamerstukken II 1994/95, 24 125, nrs. 1–2, m.n. p. 35 en 150), 1995 (kamerstukken II 1995/96, 24 635, nrs. 1–2, p. 65) en 1996 (kamerstukken II 1996/97, 25 275, nrs. 1–2, blz. 47). Zowel de Nationale ombudsman als de gezamenlijke lokale ombudslieden wijzen in hun reactie op het voorontwerp op het belang van de naleving van de interne klachtregeling. Naar ons oordeel speelt daarbij de Nationale ombudsman in elk geval een belangrijke rol. Ook van andere onafhankelijke, externe klachtinstanties mag worden verwacht dat zij de naleving van het thans voorgestelde hoofdstuk 9 bewaken. Door opneming van deze klachtregeling in het nieuwe hoofdstuk 9 van de Awb wordt de samenhang met de belangrijkste bestuursrechtelijke middelen van bescherming tegen de overheid, bezwaar en beroep, beklemtoond. De voorgestelde regeling is complementair aan de regeling van bezwaar en beroep tegen besluiten. Een klachtprocedure is gericht op het verkrijgen van een rechtens niet-bindend oordeel omtrent het overheidshandelen. Het doel van de regeling is dus niet het openen van een rechtsgang waarlangs kan worden opgekomen tegen besluiten. Het object van een klacht is een gedraging van de overheid. Die gedraging kan inhouden het verrichten van feitelijke handelingen dan wel publiek- of privaatrechtelijke rechtshandelingen. Waar de gedraging het nemen van een besluit inhoudt, geldt daarvoor in het stelsel van rechtsbescherming van de Awb primair een procedure van bezwaar en beroep, leidend tot een rechtens bindend oordeel. Het bestaan van de procedures van bezwaar en beroep sluit niet uit dat binnen het kader van een klachtprocedure (de rechtmatigheid van) een besluit aan de orde zal worden gesteld. Het bestuursorgaan zal binnen dat kader niet meer kunnen doen dan een oordeel over de gedraging geven en daar eventueel conclusies aan verbinden. Het oordeel dat het bestuursorgaan vervolgens velt, is op zichzelf geen besluit en daarom ook niet vatbaar voor bezwaar en beroep. Indien de betrokkene een rechtens bindend oordeel omtrent het besluit wenst te verkrijgen, dient hij de daartoe geëigende rechtsgang te volgen. De klachtprocedure is daarvoor niet de aangewezen weg. Ingevolge artikel 3:45 Awb wordt hij daarop bij de bekendmaking en mededeling van het besluit ook gewezen door het bestuursorgaan. Anders dan bij de beoordeling van besluiten door de rechter is bij klachtbehandeling het toetsingskader niet beperkt tot de rechtmatigheid. Bij klachtbehandeling wordt immers bezien of het bestuursorgaan zich jegens een klager behoorlijk heeft gedragen, hetgeen een ruimere toetsing impliceert. De rechtmatigheid maakt wel deel uit van de behoorlijkheidsnormen waaraan bij klachtbehandeling wordt getoetst. Onder omstandigheden kan de voorgestelde, eenvoudig toegankelijke klachtprocedure een alternatief zijn voor een gang naar de rechter. Ingeval een klacht gegrond wordt bevonden kan dat onder omstandigheden de processuele positie van de klager versterken.

6. Gevolgen voor de bestuurspraktijk
De eisen die het voorstel verbindt aan de klachtbehandeling zijn in hoge mate een codificatie van de eisen die thans reeds voortvloeien uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Van de oplegging van nieuwe verplichtingen aan bestuursorganen is dan ook nauwelijks sprake. Voor de bestuursorganen die nu al zorgdragen voor een behoorlijke interne klachtbehandeling overeenkomstig de eisen die de Nationale ombudsman daaraan stelt, zullen de gevolgen beperkt zijn tot enkele nieuwe aspecten, zoals de verplichting verslag op te maken van het horen van de klager. Met de uitbreiding van de competentie van de Nationale ombudsman tot zelfstandige bestuursorganen en de bestuursorganen van waterschappen alsmede de voorgenomen uitbreiding tot bestuursorganen van provincies en een aantal gemeenten is de toepasselijkheid van deze eisen bovendien reeds thans eerder regel dan uitzondering. Uit het uitgangspunt dat bestuursorganen eerst zelf klachten over het eigen handelen dienen te behandelen, vloeit voort dat ook bestuursorganen die al zelf hebben voorzien in een procedure van onafhankelijke, externe klachtbehandeling (voornamelijk gemeentebesturen) gehouden zullen zijn het voorgestelde hoofdstuk 9 toe te passen. Van de interne klachtbehandeling zal een zeefwerking uitgaan, zodat uiteindelijk minder klachten extern behandeld behoeven te worden. Het onderzoek naar de effecten van de interne klachtregeling zal overigens onderdeel uitmaken van de evaluatie die op grond van artikel 11:1 van de Awb vijfjaarlijks zal worden uitgevoerd. Daarbij zal onder meer aandacht worden besteed aan de vraag in welke mate de regeling de beoogde zeefwerking bewerkstelligt en hoe bestuursorganen omgaan met de samenloopregeling van de interne klachtregeling met de bezwaarschriftprocedure.

7. Aanpassing van andere regelgeving
De invoering van de interne klachtregeling van hoofdstuk 9 Awb leidt ertoe dat bestuursorganen verplicht zijn klachten met toepassing van dit hoofdstuk te behandelen. Een eigen klachtregeling kan dus achterwege blijven, terwijl bestaande klachtregelingen kunnen worden ingetrokken dan wel aangepast voorzover zij regelen hetgeen reeds in de Awb is geregeld. Onder omstandigheden is het mogelijk naast de minimumeisen van hoofdstuk 9 in een bijzondere regeling extra voorschriften inzake de interne klachtprocedure op te nemen, in het bijzonder indien deze voorschriften extra waarborgen voor de klager bevatten. Ook kan worden gedacht aan een regeling van klachtregistratie en -evaluatie, zoals thans in artikel 61 van de Politiewet is voorgeschreven. In alle gevallen dient met het stellen van aanvullende regels de nodige terughoudendheid te worden betracht. Bestaande regelgeving waarin is voorzien in een interne klachtprocedure die zowel van toepassing is op bestuursorganen als op particuliere organisaties, zal in die zin worden aangepast dat de interne klachtregeling van de Awb zo veel mogelijk van overeenkomstige toepassing wordt verklaard op de particuliere organisaties. In regelgeving waarin uitsluitend is voorzien in een externe, onafhankelijke klachtvoorziening, zal de klachtprocedure van hoofdstuk 9 in de voorfase van toepassing zijn. Dit geldt in het bijzonder voor de bestuursorganen van het Rijk en die van provincies, waterschappen en een aantal gemeenten ten aanzien waarvan de Nationale ombudsman bevoegd is. Voor andere bestuursorganen die reeds hebben voorzien in een bij uitsluiting bevoegde externe, onafhankelijke klachtinstantie staat de keuze open om deze te vervangen door een klachtadviesprocedure als geregeld in de voorgestelde afdeling 9.3. De klachtbehandeling vindt dan plaats buiten de organisatie van het desbetreffende bestuursorgaan, maar de eindverantwoordelijkheid voor de klachtafdoening berust bij het bestuursorgaan. Uiteraard is het ook mogelijk de externe voorziening te handhaven, doch dan schrijft, als gezegd, de regeling van hoofdstuk 9 een voorafgaande interne procedure voor. In het commentaar van de VNG op het voorontwerp Klachtrecht wordt aangegeven dat de verplichte interne klachtprocedure in de gevallen waarin reeds een lokale ombudspersoon of -commissie bestaat overbodig is, omdat daarbij als zodanig reeds sprake is van een adequate klachtenregeling. De gezamenlijke lokale ombudslieden hebben tegen het voorschrijven van een verplichte interne klachtbehandeling als zodanig, naar wij begrijpen, geen bezwaar. Wel pleiten zij er in hun commentaar op het voorontwerp voor, vast te leggen dat het nalaten van de burger gebruik te maken van een interne klachtenregeling een beroep op een externe klachtenvoorziening niet in de weg staat. Wij stellen voorop dat de afdoening van klachten primair de verantwoordelijkheid is van het bestuursorgaan zelf. Aan het voorstel ligt dan ook het uitgangspunt ten grondslag, dat een klacht die bij het bestuursorgaan binnenkomt, door dat orgaan zelf dient te worden afgedaan, ook als er een onafhankelijke, externe voorziening aanwezig is. De wijze waarop het gemeentebestuur het kenbaarheidsvereistein het kader van de externe klachtprocedure vorm geeft, is een zaak van de lokale overheid zelf. Uiteraard dient daarbij de regeling van de klachtbehandeling in de Awb in acht te worden genomen. Bij de aanpassingswetgeving zal niet uitsluitend de regelgeving worden bezien die op de noemer van klachtregeling tot stand is gebracht. Alle regelgeving waarin het materieel gaat om klachtrecht, dient op de noodzaak tot aanpassing te worden bezien. Ook de regelgeving waarbij sprake is van «beklag» of dergelijke bewoordingen, terwijl het inhoudelijk om een klachtregeling gaat, zal daarom in beschouwing worden genomen, zulks in verband met de wisselende benamingen waaronder interne klachtprocedures waarop hoofdstuk 9 betrekking heeft in regelgeving worden aangeduid. In het onderhavige voorstel van wet worden slechts de Wet Nationale ombudsman, de Militaire Ambtenarenwet 1931 en de Kaderwet dienstplicht aangepast. Dat hangt in de eerste plaats samen met het gegeven dat er relatief weinig klachtregelingen op het niveau van de wet in formele zin hun neerslag hebben gevonden. In de tweede plaats zijn de weinige thans van kracht zijnde formeelwettelijke klachtregelingen eerst recent tot stand gekomen, hetgeen noopt tot enige terughoudendheid bij hun aanpassing. In de toelichting op artikel VI van het voorstel van wet wordt hierop nader ingegaan.

8. Inhoud van het wetsvoorstel

8.1 Algemeen
Het onderhavige wetsvoorstel beoogt een regeling te geven voor interne klachtprocedures, te weten procedures waarbij het bestuursorgaan zelf de klacht afdoet. Bij het ontwerpen van die regeling is een evenwicht gezocht tussen het bieden van voldoende waarborgen voor een zorgvuldige klachtbehandeling enerzijds, en het voorkomen van nodeloze formalisering of bureaucratisering anderzijds. Dat laatste is van groot belang. Er worden immers bij bestuursorganen regelmatig op eenvoudige en informele wijze klachten ingediend die vaak ook het beste op informele wijze kunnen worden afgehandeld. Indien op die manier een voor alle betrokkenen bevredigend resultaat kan worden bereikt, behoort de wetgever niet tot meer formaliteiten te dwingen. Het volgen van een met duidelijke en meer formele waarborgen omgeven procedure moet daarom beperkt blijven tot klachten die niet op een eenvoudiger en minder geformaliseerde wijze kunnen worden opgelost. Een en ander heeft geleid tot een voorstel, waarin de mogelijkheid voor eenvoudige klachtbehandeling steeds open staat, maar waarin voor schriftelijk ingediende klachten die aan bepaalde eisen voldoen, een procedure met een aantal waarborgen geldt ingeval langs andere, meer informele weg geen oplossing wordt gevonden. Deze gedachte is als volgt uitgewerkt. Klachten kunnen steeds zowel mondeling als schriftelijk worden ingediend. Als algemene regel geldt dat het bestuur moet zorgen voor een zorgvuldige afdoening van die klachten. Wat een zorgvuldige afdoening precies inhoudt zal van geval tot geval verschillen. Bij een mondeling of telefonisch ingediende klacht kan het geven van opheldering of het aanbieden van verontschuldigingen vaak een goede reactie zijn. Ook bij schriftelijk ingediende klachten kan een snelle en informele wijze van behandelen resultaat hebben. Anderzijds kan het schriftelijk tot uitdrukking brengen van een klacht ook wijzen op de behoefte de zaak wat diepgaander te doen onderzoeken. Daarom is voor schriftelijke klachten die aan een aantal in artikel 9:4 opgenomen eisen voldoen – verder aan te duiden als «klaagschrift» – een procedure voorgeschreven. Ook bij die klachten geldt echter steeds dat iedere informele vorm van afdoening mogelijk is, mits dat geschiedt tot tevredenheid van de klager (artikel 9:5). Het bestuursorgaan kan dus bij binnenkomst van een klaagschrift direct telefonisch contact opnemen met de klager om te trachten opheldering of genoegdoening te verschaffen. Indien de klager daarmee tevreden blijkt, is de klacht afgedaan en behoeft geen enkele procedurele stap meer te volgen. Ook in een wat verder stadium van de procedure is het steeds mogelijk tot een oplossing te komen, mits de klager daarmee genoegen neemt. De meer formele weg behoeft dan vanaf dat moment niet meer te worden gevolgd. Het kan de duidelijkheid voor de burger wel ten goede komen als hij erop wordt gewezen, dat hij recht heeft op volledige behandeling van zijn klacht, indien hij dat wenst. Leent een schriftelijk ingediende klacht zich niet voor een meer informele afhandeling, of is de klager daarmee niet tevreden gesteld, dan zal de nu voorgestelde procedure moeten worden gevolgd, met alle waarborgen die deze de klager biedt. Daartoe bevat het wetsvoorstel een – overigens beperkt gehouden – aantal regels. Deze bepalen dat de ontvangst van het klaagschrift schriftelijk wordt bevestigd, dat de klacht tijdig en door een niet bij de klacht betrokken persoon wordt afgehandeld, dat de klager wordt gehoord en dat deze een gemotiveerd antwoord ontvangt. Het voorstel geeft niet aan op welke wijze het onderzoek van een klacht dient plaats te vinden. Ten aanzien van de behandeling van schriftelijke klachten is slechts een aantal elementen opgenomen waaraan een zorgvuldig onderzoek van een klacht dient te voldoen. Daartoe behoort onder meer het horen. Er bestaat geen noodzaak tot een gedetailleerde regeling van onderzoeksbevoegdheden als onderzoek ter plaatse, het horen van getuigen en dergelijke. De voorgestelde regeling gaat over de wijze waarop het bestuursorgaan klachten over gedragingen die onder zijn eigen verantwoordelijkheid vallen, behandelt. Het bestuursorgaan beschikt reeds om die reden over voldoende instrumenten om tot een behoorlijk onderzoek te kunnen komen. Het zal van de aard van de klacht afhangen in hoeverre van de verschillende mogelijkheden gebruik moet worden gemaakt. Er zij in dit verband verder op gewezen dat ingevolge artikel 3:1, tweede lid, ook de bepalingen inzake de zorgvuldigheid en de belangenafweging bij de besluitvorming, van overeenkomstige toepassing zijn op de afhandeling van klachten. Ten aanzien van de organen die taken uitvoeren waarvoor ingevolge het te wijzigen artikel 1:6 wel hoofdstuk 9, doch niet de overige bepalingen van de Awb zal gelden, kunnen deze bepalingen analoog worden toegepast. Het voorstel schrijft een aantal minimumeisen voor waaraan elke interne klachtbehandeling door een bestuursorgaan moet voldoen. Dit betekent niet dat binnen een bestuursorgaan een zekere differentiatie in behandelingsprocedures is uitgesloten. Daarbij zij opgemerkt dat de «ondergrens» van de voorgestelde klachtregeling niet mag worden onderschreden. Voorts dient nodeloos uiteenlopen van klachtprocedures binnen een organisatie in verband met de doorzichtigheid van procedures voor de burger te worden vermeden.

8.2 Aanvullende facultatieve regeling
Veel bestuursorganen – zeker bestuursorganen waarbij betrekkelijk weinig klachten plegen te worden ingediend – zullen met de hiervoor beschreven klachtregeling willen volstaan. Het voorstel laat bestuursorganen daarnaast de mogelijkheid een aanvullende regeling te treffen, indien er bij voorbeeld behoefte bestaat om de behandeling van klachten op een bepaalde wijze te organiseren en te concentreren bij een bepaalde persoon (bij voorbeeld een vertrouwenspersoon binnen of buiten de organisatie) dan wel bij een klachtenadviescommissie (die intern kan zijn of deels dan wel uitsluitend uit externe personen kan bestaan). De derde afdeling biedt dan ook de mogelijkheid om te kiezen voor een zodanig vormgegeven procedure. De in deze afdeling bedoelde persoon of commissie heeft tot taak de klacht te onderzoeken (waarvan ook onderdeel uitmaakt het horen van de klager en van degene over wiens gedraging wordt geklaagd) en te rapporteren aan het bestuursorgaan. Dit rapport bevat een advies, het verslag van het horen en eventuele aanbevelingen. Afwijking van het advies is slechts gemotiveerd mogelijk. Op deze wijze wordt een eenvormig basissysteem gerealiseerd, dat voldoende flexibiliteit biedt om aan de behoeften van bepaalde beleidsterreinen of bestuursorganen tegemoet te komen. Het voordeel van een eenvormige voorziening is dat de burger, ongeacht het bestuursorgaan waarover hij een klacht heeft, steeds op in hoofdzaken dezelfde behandeling kan rekenen. Hij weet derhalve dat hij een ontvangstbevestiging krijgt, gehoord zal worden en in beginsel binnen zes weken een oordeel of althans een bericht zal ontvangen. Opgemerkt zij dat de klachtadviesprocedure een interne procedure is. De persoon of commissie, bedoeld in afdeling 9.3 adviseert aan het bestuursorgaan dat vervolgens zelf aan de klager bericht tot welke conclusies het is gekomen naar aanleiding van de klacht. Dit betekent dat er geen sprake is van een algemeen, onafhankelijk orgaan voor het onderzoek van klachten betreffende overheidsgedragingen in de zin van artikel 108 van de Grondwet. Dit artikel ziet slechts op door de formele wetgever ingestelde, algemeen (landelijk) competente externe klachtinstanties, naar huidig recht alleen de Nationale ombudsman.

8.3 Samenloop met de bezwaarschriftprocedure
Het object van een klacht is volgens de voorgestelde klachtregeling een gedraging. Een gedraging kan ook een besluit omvatten. Denkbaar is dan dat de klacht moet worden gezien als het vragen van een voorziening tegen het desbetreffende besluit. In dat geval moet een onderscheid worden gemaakt tussen samenloop van de klachtprocedure in de bezwaarfase en samenloop in de beroepsfase. Indien door de klager bezwaar had kunnen worden gemaakt tegen de bestreden gedraging, maar deze dat niet heeft gedaan, behoeft het bestuursorgaan de klacht niet meer te behandelen (artikel 9:8, eerste lid, onder c). Indien de mogelijkheid van bezwaar nog wel openstaat moet de klacht in behandeling worden genomen en is in beginsel dus een gecombineerde behandeling van klaag- en bezwaarschrift mogelijk. Ten aanzien van de samenloop in de beroepsfase is bepaald dat de klacht niet in behandeling behoeft te worden genomen indien de klager tegen die gedraging beroep kan of kon instellen (artikel 9:8, eerste lid, onder d). Daarmee kan worden voorkomen dat eenzelfde gedraging voorwerp is van een interne klachtbehandeling en tegelijkertijd van een procedure voor de bestuursrechter of bij een ander bestuursorgaan (in geval van administratief beroep). Een met die voor het beroep vergelijkbare samenloopregeling is getroffen voor het geval een klacht betrekking heeft op een gedraging die door de civiele rechter is of wordt onderzocht (onderdeel e) of op een gedraging die voorwerp is een strafrechtelijk onderzoek dan wel in verband met een strafrechtelijk onderzoek door de strafrechter wordt onderzocht. (onderdeel f).

8.4 De klachtprocedure in de Awb en in de Wet Nationale ombudsman
Een interne klachtprocedure is primair gericht op verbetering van de verhouding tussen burger en bestuursorgaan. Mede daarom hebben interne klachtprocedures een tamelijk informeel karakter. Indien de klager niet tevreden is over de wijze van afhandeling dan wel het resultaat daarvan, kan hij een klacht indienen bij de Nationale ombudsman, mits deze bevoegd is klachten over gedragingen van het desbetreffende bestuursorgaan in behandeling te nemen. De klachtprocedure werkt dan als een voorprocedure voorafgaand aan die bij de Nationale ombudsman. De WNo stelt thans nog de eis dat alvorens een klacht in te dienen bij de Nationale ombudsman de klager het bestuursorgaan waarover hij klaagt in kennis stelt van de klacht: het zogenoemde kenbaarheidsvereiste. Indien degene die een klacht bij de Nationale ombudsman indient, stelt dat hij de klacht bij het bestuursorgaan heeft kenbaar gemaakt, zal de Nationale ombudsman in de regel de verdere behandeling door het bestuursorgaan zelf kunnen afwachten, tenzij de klacht het niet (zorgvuldig) naleven van de klachtregeling betreft. De Nationale ombudsman behoeft immers pas na afhandeling volgens de interne klachtprocedure de klacht in behandeling te nemen, dan wel nadat de termijnen van afdeling 9.2 Awb door het bestuursorgaan zonder goede grond zijn overschreden. Op deze wijze kan het kenbaarheidsvereiste in de WNo op meer geformaliseerde wijze worden toegepast. In artikel II van dit voorstel van wet wordt de WNozodanig aangepast, dat het thans geldende kenbaarheidsvereistewordt vervangen door de verplichting voor de klager om, voorafgaand aan het verzoek om een onderzoek door de ombudsman, eerst een klacht als bedoeld in hoofdstuk 9 van de Awb in te dienen. In dit voorstel van wet wordt de terminologie gebruikt die ook overigens in de Awb voorkomt. Hoewel deze terminologie hier en daar afwijkt van het begrippenapparaat van de WNo, kan er geen misverstand ontstaan over de precieze betekenis ervan.

8.5 De reikwijdte van het wetsvoorstel
Het verzoek aan de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht om een klachtregeling te ontwerpen beperkte zich tot interne klachtprocedures. Ook dit wetsvoorstel is daartoe beperkt. Bovendien bevat het wetsvoorstel een variant op de interne procedure, namelijk een facultatieve regeling voor de situatie waarin het bestuursorgaan de behandeling van klachten opdraagt aan een persoon of commissie, die de klacht behandelt en uiteindelijk advies uitbrengt aan het bestuursorgaan. De regeling ziet niet op externe klachtprocedures, waarbij de behandeling van de klacht geheel in handen is van een van het bestuursorgaan onafhankelijke instantie. Op een later tijdstip zal worden bezien of ook een regeling voor het extern klachtrecht wenselijk is, waarbij de waarborgen voor de onafhankelijkheid van de klachtinstantie worden vastgelegd. Er is een aantal redenen voor deze keuze. Voor de rijksoverheid, de commissaris van de Koningin en de burgemeester voor zover het gaat om hun wettelijke taken ten aanzien van de politie en voor de zelfstandige bestuursorganen geldt reeds een regeling voor extern klachtrecht, te weten de WNo. Inmiddels is de Nationale ombudsman bevoegd ten aanzien van de waterschappen en met ingang van 1 juli 1996 tijdelijk bevoegd voor de besturen van provincies en een aantal gemeenten. Gelet op het kenbaarheidsvereiste is het van belang dat voor het interne klachtrecht een uniforme regeling gaat gelden. Dat kan de toepassing van het kenbaarheidsvereiste voor de Nationale ombudsman ten opzichte van de verschillende bestuursorganen eenduidiger maken, terwijl een zorgvuldige klachtbehandeling in eerste instantie door het bestuur zelf een belangrijke zeefwerking kan hebben in de richting van de ombudsman. Daarbij komt dat een regeling van het extern klachtrecht een afbakening vergt ten opzichte van de Nationale ombudsman die in feite voor, onder meer, de organen van de rijksoverheid bij uitstek de externe klachtinstantie is. Voor enkele specifieke sectoren zijn externe klachtvoorzieningen tot stand gekomen die op zich aanleiding vormen om te komen tot enige harmonisatie. Hoewel het zeker wenselijk zou zijn ook ten aanzien van andere bestuursorganen met een regeling te komen voor het extern klachtrecht, menen wij dat het intern klachtrecht thans meer prioriteit heeft. De eerste ondergetekende heeft in zijn brief van 24 februari 1997 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal (kamerstukken II 1996/97, 24 635, nr. 4) de verwachting uitgesproken dat na afloop en evaluatie van het proefproject met een aantal gemeenten en de provincies de situatie zal (kunnen) ontstaan dat de facto alle bestuursorganen onder de bevoegdheid van de Nationale ombudsman vallen met uitzondering van de bestuursorganen van de meeste gemeenten en van de gemeenschappelijke regelingen. Op lokaal niveau dient blijkens deze brief gelet op de eigen verantwoordelijkheid van het lokaal bestuur, door het gemeentebestuur zelf te worden beslist over de voorziening in een externe klachtinstantie. Er wordt de gemeentebesturen derhalve geen externe klachtvoorziening opgelegd, noch wordt thans voor het overige voor een regeling van externe klachtbehandeling op lokaal niveau een voorstel gedaan. Dit standpunt is eveneens ingenomen in de nota naar aanleiding van het verslag bij het wetsvoorstel tot wijziging van de WNo en de Wob (kamerstukken II 1997/98, 25 456, nr. 6, p. 5–6). Het voorliggende voorstel bevat de minimumeisen waaraan de behandeling van klachten door een bestuursorgaan zelf dient te voldoen. In het kader van de aanpassing van thans reeds van kracht zijnde klachtregelingen aan de klachtregeling in de Awb, zal met name moeten worden bezien of nog wel behoefte bestaat aan aparte klachtenregelingen. Indien dat het geval is, zullen in voorkomende gevallen doublures in regelgeving worden weggenomen.

Verslag

1. Algemeen
De leden van de fractie van de PvdA hebben met belangstelling kennis genomen van het onderhavige wetsvoorstel. Deze leden onderschrijven de visie van de regering dat het bestuur een dienende functie heeft naar de burgers toe en dat het ook in het belang van de overheid zelf is zorgvuldig onderzoek naar haar eigen gedragingen te doen en klachten behoorlijk af te handelen. Voortdurende verbetering van de kwaliteit van de overheidsdienstverlening versterkt het vertrouwen van de burger in de overheid en is tevens efficiencywinst. De in dit wetsvoorstel neergelegde voorschriften bevorderen de goede afhandeling van klachten en leveren een bijdrage aan de vermindering van klachten bij externe klachtinstanties zoals de Nationale ombudsman en de gemeentelijke ombudsfunctionarissen. Deze leden hebben waardering voor het feit dat in dit wetsvoorstel gezocht is naar een evenwicht tussen het bieden van voldoende waarborgen voor een zorgvuldige klachtenbehandeling enerzijds en het voorkomen van nodeloze formalisering of bureaucratisering naderzijds. Zij merken echter op dat in de wetstekst deze praktische opstelling niet terug is te vinden. Er wordt namelijk uitsluitend gesproken over de procedure ten aanzien van de behandeling van klaagschriften (afdeling 9.2). Zou het niet dienstig zijn een bepaling op te nemen met betrekking tot de procedure over mondelinge klachten? In de memorie van toelichting (blz. 13–14) wordt gesteld dat nadere regels ten aanzien van mondelinge vragen tot een niet zinvolle formalisering zou leiden. Vervolgens wordt gesteld dat op verzoek van de klager het oordeel van het bestuursorgaan op schrift moet worden gesteld. Waarom worden deze regels die in de memorie van toelichting staan niet in de wetstekst opgenomen?
De leden van de fractie van de PvdA zijn het met de regering eens dat het om het leereffect zo groot mogelijk te doen zijn aanbeveling verdient dat binnengekomen klachten door de organisatie worden geregistreerd en er regelmatig evaluatie van de klachten plaats vindt. Over deze registratie zijn echter geen bepalingen in de wet opgenomen. Is dit feit een weloverwogen beslissing van de regering? Zou het niet logischer zijn, nu de regering het nut van de registratie en evaluatie onderschrijft, daarover een bepaling in de wet op te nemen? Registratie en evaluatie dienen immers om soms structurele veranderingen in de organisatie van een bestuursorgaan aan te brengen ter voorkoming van klachten van burgers. Wil de regering hierop reageren? Deze leden constateren dat een groot aantal instanties gevraagd is te reageren op het voorontwerp van deze wet. De Commissie voor de Verzoekschriften is niet in de gelegenheid gesteld op dit voorontwerp te reageren. Het is logisch dat voorontwerpen niet aan de Kamer worden voorgelegd, maar zou het niet beter zijn geweest omdat dit wetsvoorstel mede de organisatie van de Kamer aangaat, in casu de Commissie voor de Verzoekschriften, het Presidium van de Kamer te raadplegen op gelijke basis als andere instanties om tijdig een oordeel te geven? De Commissies voor de Verzoekschriften van Eerste en Tweede Kamer ontvangen immers klachten/verzoeken van burgers over gedragingen van de rijksoverheid.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. De memorie van toelichting (blz. 5) geeft aan dat bij klachtbehandeling wordt bezien of het bestuursorgaan zich jegens een klager behoorlijk geeft gedragen.
De leden van de CDA-fractie vragen waarom dit criterium niet in de wet is opgenomen. Volgens de memorie van toelichting (blz. 6) is van de oplegging van nieuwe verplichtingen aan bestuursorganen nauwelijks sprake. De leden van de CDA-fractie menen dat daarover niet te lichtvaardig moet worden gedacht. Deelt bijvoorbeeld de VNG de mening van de regering in dezen? Heeft de regering een idee van de extra kosten die medeoverheden moeten maken om aan de eisen van dit wetsvoorstel te voldoen?
De leden van de CDA-fractie vragen welke ruimte er is voor een aanvullende regelgevende bevoegdheid van provincies, gemeenten en andere openbare lichamen, afgezien van de in afdeling 9.3 gegeven bevoegdheid. Mogen bijvoorbeeld aanvullende eisen aan het klaagschrift worden gesteld? Of aan de wijze van behandeling? Door wijziging van artikel 1:6 Awb zal hoofdstuk 9 Awb onder meer van toepassing zijn op de taken van politie, OM en andere met opsporingstaken belaste personen. Volgens de memorie van toelichting (blz. 8) kunnen de overige bepalingen van de Awb analoog worden toegepast. Ontstaat hierdoor niet een onduidelijke situatie, zo vragen de leden van de CDA-fractie, terwijl codificatie in de Awb juist de rechtszekerheid beoogt te dienen? Volgens de memorie van toelichting (blz. 10) beoogt artikel 9:8, eerste lid, onder e, een samenloopregeling te treffen voor klachtprocedures en civiele procedures. Waarom blijkt deze beperking tot civiele procedures niet uit de tekst van onderdeel e, zo vragen de leden van de CDA-fractie.
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het voorstel. Zij achten de door de regering in de memorie van toelichting aangevoerde motieven voor een regeling inzake de interne behandeling van klachten door bestuursorganen overtuigend. Zij stellen vast dat zowel de Algemene Rekenkamer als de Nationale ombudsman het belang van een dergelijke regeling hebben benadrukt. Het voorstel kan bovendien gezien worden als een logische uitwerking van artikel 5 van de Grondwet. Met de regeling zal bereikt kunnen worden dat bestuursorganen fouten corrigeren. Voor het realiseren van het gewenste leereffect lijkt registratie van klachten en evaluatie van klachtenbehandeling noodzakelijk. Waarom zijn hieromtrent geen bepalingen in het voorstel opgenomen?
De leden van de VVD-fractie zijn met de regering van mening dat na de interne klachtvoorziening de externe klachtvoorziening aan de orde dient te komen. De meeste gemeenten beschikken in afwachting van een regeling voor de externe klachtvoorziening nog niet over een dergelijke voorziening. Indien de nu aan de orde zijnde regeling voor de interne klachtvoorziening door die gemeenten niet nageleefd zou worden, kan dat dus niet blijken doordat ontevreden klagers zich wenden tot een externe klachtvoorziening. Op het niet naleven van de bepalingen van het onderhavige voorstel staan evenmin sancties. Hoe kan desondanks bereikt worden dat de bepalingen ook in bedoelde gemeenten worden nageleefd?
De leden van de VVD-fractie verwachten dat het voorstel niet zal leiden tot onnodige formalisering of bureaucratisering. Immers, iedere informele vorm van afdoening is mogelijk, mits dat geschiedt tot tevredenheid van de klager. In verband met de controle op de naleving van de bepalingen van het voorstel vragen de leden zich echter af hoe in geval van informele afdoening achteraf kan worden vastgesteld dat een klager inderdaad tevreden is. Zij denken dan weer in het bijzonder aan de gemeenten waar ontevreden klagers zich niet tot een externe klachtvoorziening kunnen wenden. Het komt de leden voor dat een schriftelijke bevestiging door het bestuursorgaan van de door de klager betoonde tevredenheid al voldoende kan zijn. Met betrekking tot de aan een klacht te stellen eisen lijkt enige aanvullende formalisering juist zinvol volgens de leden van de VVD-fractie. Zij doelen op het ontbreken van de eis dat de klager de gronden van zijn klacht aangeeft. De summiere motivering daarvoor in de memorie van toelichting achten de leden ontoereikend. Zij overwegen daarbij dat deze eis ook geldt voor een bezwaar- en een beroepschrift en voor een klacht bij de Nationale ombudsman. Het komt de leden van de VVD-fractie voor dat het niet wenselijk is dat een bestuursorgaan gelijktijdig een bezwaar en een klacht over eenzelfde gedraging in behandeling moet nemen. Leidt dat niet tot zinloos dubbel werk of – in geval van gecombineerde behandeling – tot onduidelijkheid en verwarring?
De leden van de VVD-fractie stellen vast dat in de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat de Commissies voor de Verzoekschriften van de Eerste en Tweede Kamers niet als externe klachtvoorziening kunnen worden gezien. Zij vragen waarom dat niet kan. Deze commissies behandelen toch (onder meer) klachten over bestuursorganen? Waarom anders sluit bijvoorbeeld de belastingdienst de klachtbehandeling in de invorderingsfase af met de melding dat wie het niet met de beslissing eens is zich kan wenden tot één van de genoemde commissies? Het lijkt de leden zinvol ontevreden klagers de keuze te bieden – indien de ministeriële verantwoordelijkheid aan de orde is – tussen de Nationale ombudsman en (één van) de genoemde commissies als externe klachtvoorziening. Dat zou standaard gemeld kunnen worden bij het afdoen van alle desbetreffende klachten. Zij verzoeken de regering hierop te reageren.
De leden van de fractie van D66 hebben met belangstelling kennisgenomen van het onderhavige wetsvoorstel. Deze leden staan positief tegenover een wettelijke regeling van de interne klachtbehandeling door bestuursorganen. Het is van groot belang dat klachten van burgers serieus worden genomen. Burgers hebben recht op een behoorlijke behandeling van klachten en klachtbehandeling is een essentieel onderdeel van de bestuurlijke plichten van overheidsorganen. Een wettelijke regeling versterkt de positie van de burger. Om deze doelstelling van een externe klachtbehandeling te kunnen realiseren, is niet alleen belangrijk dat de procedures voldoende duidelijk zijn voor de bestuursorganen zelf, maar vooral dat de burgers op de hoogte zijn van de klachtvoorziening. Het wetsvoorstel bevat op dit laatste punt geen specifieke voorzieningen. Acht de regering voldoende gewaarborgd dat burgers van het bestaan van de klachtmogelijkheid op de hoogte worden gesteld? Hoe wordt aan de burger het onderscheid tussen een klachtprocedure en bezwaren beroepsprocedure duidelijk gemaakt? Meent de regering niet dat het voor de burger in bepaalde gevallen moeilijk zal zijn te oordelen of het om een klacht over een gedraging dan wel over een besluit gaat?
De leden van de D66-fractie verwijzen hierbij naar de opmerkingen die zij maken bij artikel 9:1 in het artikelsgewijze commentaar met betrekking tot de definitie van het begrip «klacht». Een belangrijk aspect van een zorgvuldige klachtbehandeling is het leereffect.
De D66-fractie is ervan overtuigd dat het leereffect van klachtbehandeling zal bijdragen aan structurele verbetering van het functioneren van de bestuursorganen. Om het leereffect te maximaliseren, is terugkoppeling en registratie van de binnengekomen klachten onontbeerlijk. De leden van de fractie van D66 menen dat de regering het belang van de instrumenten evaluatie en registratie van de klachten weliswaar onderkent, maar niet voldoende vorm geeft. De regering merkt slechts op «dat het aanbeveling verdient» dat registratie en evaluatie plaatsvinden (blz. 1 memorie van toelichting). Is dit niet wat te vrijblijvend? Op welke wijze wil de regering bewerkstelligen dat daadwerkelijk evaluatie en registratie plaatsvinden, teneinde het leereffect te vergroten en structurele problemen te kunnen aanpakken?
Het is de D66-fractie niet geheel duidelijk hoe de chronologische volgorde van de klachtprocedures zal worden nageleefd. Wie moet het initiatief nemen om klachten, die rechtstreeks aan de externe klachtvoorziening worden gericht, terug te verwijzen naar de interne klachtprocedure: ligt de verantwoordelijkheid bij de externe klachtvoorziening of bij het bestuursorgaan (dat vanwege het voormalige kenbaarheidsvereiste op de hoogte is van de klacht)? Wordt de burger (ingevolge artikel 9:12) altijd gewezen op de mogelijkheid van externe klachtbehandeling, indien een klacht in de interne klachtprocedure als (kennelijk) ongegrond wordt beoordeeld? In gevallen waarin is voorzien in een externe klachtregeling, zal hoofdstuk 9 in de voorfase van toepassing zijn. De regering stelt op blz. 5 van de memorie van toelichting dat van onafhankelijke, externe klachtinstanties mag worden verwacht dat zij de naleving van hoofdstuk 9 bewaken. Het is de leden van de fractie van D66 niet geheel duidelijk wat nu precies van de externe klachtinstanties wordt verwacht. Zouden de externe klachtinstanties hierover niet moeten worden geïnformeerd? Kan de regering dit nader omschrijven? Voorziet de regering geen problemen met de naleving van hoofdstuk 9 bij die bestuursorganen, die thans (nog) geen externe klachtvoorziening hebben? Volgens de regering is het onder omstandigheden mogelijk naast de minimumeisen van hoofdstuk 9 in een bijzondere regeling extra voorschriften inzake de externe klachtbehandeling op te nemen. In alle gevallen dient echter met het stellen van aanvullende regels de nodige terughoudendheid te worden betracht. Kan de regering nader concretiseren welke omstandigheden het stellen van aanvullende regels rechtvaardigen? Op welke wijze wordt er op toegezien of bestuursorganen terughoudendheid betrachten? De regering stelt dat een gecombineerde behandeling van klaag- en bezwaarschrift mogelijk is, indien object van de klacht een besluit is en de mogelijkheid van bezwaar nog openstaat. Een gecombineerde behandeling is wellicht praktisch en efficiënt, maar de leden van de fractie van D66 vrezen dat een gecombineerde behandeling ook verwarring en onduidelijkheid kan oproepen. Hoe denkt de regering hierover? Betekent het feit dat de samenloopregeling van de interne klachtregeling met de bezwaarschriftprocedure bij de volgende evaluatie van de Awb wordt betrokken (blz. 6, memorie van toelichting) dat de regering hier moeilijkheden of problemen verwacht?
De leden van de fractie van D66 vragen de regering voorts een uiteenzetting te geven over de verhouding tussen hoofdstuk 9 en artikel 6:3 Awb. Kan door het indienen van een klacht over een processuele voorbereidingsbeslissing de toepassing van artikel 6:3 worden omzeild? Graag een nadere toelichting van de regering op dit punt.
De leden van de fractie van D66 begrijpen dat de regering ten aanzien van de klachtenbehandeling voorrang heeft gegeven aan regeling van een interne klachtvoorziening, boven een algemene regeling voor externe klachtvoorziening. Desalniettemin willen deze leden wijzen op het belang van een algemene regeling van extern, onafhankelijk klachtrecht. Wanneer verwacht de regering een besluit te nemen over de wenselijkheid van een regeling voor het extern klachtrecht? Het moge bekend zijn dat de D66-fractie voorstander is van een verplichting voor gemeenten om een onafhankelijke, externe klachtvoorziening in te richten. Dit laatste zal bij de evaluatie van het proefproject dan wel bij de besluitvorming rond een regeling voor extern klachtrecht zeker nog aan de orde worden gesteld.
De leden van de RPF-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het voorliggende wetsvoorstel. Zij kunnen instemmen met het streven naar uniformering van de behandeling van klachten door bestuursorganen. Hiermee wordt meer helderheid voor burgers geschapen. Overigens constateren zij dat het gaat om een regeling voor een interne klachtprocedure. Daarbij wordt op een later tijdstip bezien of een regeling voor extern klachtrecht wenselijk is. De leden van de RPF-fractie vragen wanneer en op welke manier dit wordt bezien.
De leden van de RPF-fractie herinneren zich het onderzoek van de Algemene Rekenkamer over de mate van klachtgerichtheid van de publieke dienstverlening (Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 258, nrs. 1–2). Daarin is onder meer geconstateerd dat slechts enkele van de onderzochte organisaties periodiek klantenonderzoek verrichtten. Verder was er een hoog percentage klachten, waarvan een deel niet of nauwelijks werd behandeld. Deze leden vragen of er inzicht bestaat in de mate waarin de publieke dienstverlening sindsdien is verbeterd. Bovendien vragen de leden van de RPF-fractie in hoeverre bestuursorganen intern hun dienstverlening op klantvriendelijkheid evalueren. En op welke manier wordt, als het gaat om de totale publieke dienstverlening, de vinger bij de pols gehouden, zodat er van tijd tot tijd inzicht kan worden verschaft in de klantvriendelijkheid van de publieke dienstverlening? Tot slot vragen de leden van de RPF-fractie op welke manier de burgers worden gewezen op de mogelijkheden om gerezen problemen met anderen te bespreken. De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het wetsvoorstel en de bijbehorende toelichting. Zij zijn het eens met de overwegingen van de regering dat een uniforme regeling inzake de interne klachtprocedure in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gewenst is. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur vereisen dat de overheid zorgvuldig reageert op een signaal van een burger die zich in een specifiek geval onheus bejegend voelt. Een en ander betekent overigens ook dat burgers bekend moeten zijn met de mogelijkheid om een klacht in te dienen.
De leden van de SGP-fractie stellen daarom de vraag hoe het klachtrecht onder de aandacht van burgers zal worden gebracht. Voor de leden van de SGP-fractie is het vanzelfsprekend dat de overheid ook lering trekt uit ingediende klachten. In dit opzicht is registratie en evaluatie van de klachtbehandeling van belang. Deze leden vragen waarom de regering hieromtrent geen verplichtingen heeft voorgeschreven. Volgens deze leden lijkt dit noodzakelijk, omdat anders het leereffect onvoldoende gewaarborgd is.
De leden van de SGP-fractie constateren dat op dit ogenblik niet alle bestuursorganen voorzien hebben in een externe klachtvoorziening, terwijl ook niet zeker is op welke termijn dit wel het geval zal zijn. In dit verband stellen zij de vraag hoe kan worden toegezien op de naleving van het voorgestelde hoofdstuk 9 Awb over de interne klachtbehandeling.

Nota naar aanleiding van het verslag

1. Algemeen
De leden van de PvdA-fractie spreken waardering uit voor het feit dat is gezocht naar een evenwicht tussen het bieden van voldoende waarborgen voor een zorgvuldige klachtbehandeling enerzijds en het voorkomen van nodeloze formalisering of bureaucratisering anderzijds. Zij menen evenwel dat deze praktische opstelling in het wetsvoorstel niet terug te vinden is, omdat uitsluitend wordt gesproken over de procedure ten aanzien van de behandeling van schriftelijke klachten, de klaagschriften (afdeling 9.2). De regering meent dat hier nu juist de kern van dit evenwicht aan de orde is. Zij is in de eerste plaats niet overtuigd van de noodzaak van een nadere wettelijke regeling van de procedure inzake de behandeling van mondelinge klachten naast de algemene bepaling van artikel 9:2.
Bestuursorganen behouden in het voorstel de ruimte om met weinig procedurele omhaal, maar wel zorgvuldig, mondelinge klachten te kunnen afdoen. De praktijk bij verschillende bestuursorganen is voorts zo uiteenlopend, dat het ook niet goed mogelijk is om een op elk van de voorkomende situaties toegesneden procedure te ontwikkelen, zonder een onaanvaardbaar risico van onnodige formalisering en bureaucratisering te nemen. De regering meent derhalve dat het voorschrift van artikel 9:2 dat het bestuursorgaan ook zorg draagt voor behoorlijke behandeling van mondelinge klachten, volstaat. Aangenomen mag worden dat in het overgrote deel van de gevallen de informele behandeling van mondelinge klachten tot een bevredigende uitkomst leidt. In een enkel geval zal dat niet het geval zijn. Dan kan het voor de burger dienstig zijn, indien hij een schriftelijke reactie op zijn mondelinge klacht krijgt. Daarmee kan de gang naar een externe klachtinstantie worden vergemakkelijkt. Noodzakelijk is een schriftelijke reactie daarvoor evenwel niet. Om de regeling zo sober mogelijk te houden is er daarom van afgezien voor te schrijven dat een reactie op een mondelinge klacht (al dan niet op daarop gericht verzoek) schriftelijk wordt gegeven.
De leden van de fractie van de PvdA vragen of het niet logischer zou zijn, nu de regering het nut van de registratie en evaluatie van klachten onderschrijft, daarover een bepaling in de wet op te nemen.
Ook de fracties van VVD, D66 en SGP stellen vragen van deze strekking. De regering stelt voorop dat haar primaire doelstelling met de indiening van dit wetsvoorstel is geweest het versterken van de positie van de burger tegenover een onbehoorlijk handelend bestuur. De kwaliteit van de overheidsdienstverlening wordt door een behoorlijke klachtbehandeling op zichzelf reeds bevorderd. De regering erkent dat die kwaliteitsverbetering nog meer reliëf zou krijgen indien bestuursorganen klachten registreren en evalueren. Dit aspect van klachtbehandeling heeft de regering in de memorie van toelichting willen onderstrepen. Zij wijst erop dat registratie en evaluatie van bezwaarschriften van even groot belang zijn. Ook daarover is in de Awb evenwel geen regeling opgenomen. De regering stelt zich op het standpunt dat de kwaliteitsverbetering bij het openbaar bestuur op dit punt een zaak is van de onderscheiden bestuursorganen zelf. Dwingende regelgeving past minder goed in haar visie op de eigen verantwoordelijkheid van bestuursorganen voor de kwaliteit van hun dienstverlening. Ook vanuit een oogpunt van terughoudendheid met regelgeving en oplegging van administratieve lasten is er niet voor gekozen bestuursorganen een algemene registratie- en evaluatieplicht op te leggen.
De leden van de fractie van D66 vragen voorts op welke wijze de regering wil bewerkstelligen dat daadwerkelijk evaluatie en registratie plaatsvinden, teneinde het leereffect te vergroten en structurele problemen te kunnen aanpakken. De regering stelt zich, als gezegd, op het standpunt dat de kwaliteitsverbetering bij het openbaar bestuur op dit punt een zaak is van de onderscheiden bestuursorganen zelf. Zij beperkt zich om die reden tot voorlichting om nut en noodzaak van registratie en evaluatie helder over het voetlicht te krijgen. Bij wijze van voorbeeld kan worden gewezen op de voorlichtingsbijeenkomsten voor gemeentebestuurders en -ambtenaren over het intern klachtrecht, die de VNG in samenwerking met het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft georganiseerd. Het nuttig effect van klachtbehandeling met daaraan gekoppeld registratie en evaluatie was bij deze vier bijeenkomsten vast onderwerp. Op specifieke terreinen kan de wens tot wettelijke registratie- en evaluatieverplichting bestaan. De bijzondere wetgever kan in die wens aanleiding zien om registratie en evaluatie bij wet voor te schrijven. Zo vloeit uit de regelingsopdracht van artikel 61, tweede lid, onder c en d, van de Politiewet een plicht tot registratie en evaluatie van klachten over de politie voort. De leden van de PvdA-fractie informeren of het niet beter zou zijn geweest het Presidium van de Tweede Kamer te raadplegen op gelijke basis als andere instanties om tijdig een oordeel te geven. Dit omdat de Commissies voor de Verzoekschriften van de Eerste en Tweede Kamer klachten/verzoeken van burgers over gedragingen van de rijksoverheid ontvangen. De regering merkt op dat, anders dan deze leden veronderstellen, dit wetsvoorstel geen gevolgen heeft voor de organisatie van de Tweede Kamer, in casude Commissie voor de Verzoekschriften.
Dit wetsvoorstel ziet slechts op de behandeling van klachten over gedragingen van bestuursorganen door diezelfde bestuursorganen. In artikel 1:1, tweede lid, onder b, van de Awb zijn de Kamers der Staten-Generaal uitdrukkelijk niet als bestuursorganen aangemerkt. In onderdeel g is bepaald dat ook commissies uit de Kamers geen bestuursorgaan zijn. Het voorgestelde hoofdstuk 9 beoogt niet hierin verandering te brengen. Dat betekent dat het interne klachtrecht niet zal gelden voor de Tweede Kamer en de Commissie voor de Verzoekschriften. Bij de beantwoording van de vragen over artikel 9:12 wordt nader op de positie van de Commissie ingegaan. Op deze plaats zij nog wel opgemerkt dat de Tweede Kamer respectievelijk de Commissie voor de Verzoekschriften zelf kan bepalen of zij een klacht in behandeling neemt. Er geldt thans geen wettelijk kenbaarheidsvereiste. Een bepaling als het voorgestelde artikel 12 van de Wet Nationale ombudsman zal evenmin in de toekomst gaan gelden voor de Tweede Kamer. Daarmee is er anders dan bij de onafhankelijke externe klachtvoorzieningen, geen sprake van een samenhang tussen de regeling van intern en extern klachtonderzoek. Mede om die reden is het voorontwerp voor commentaar wel aan een aantal externe klachtinstanties voor commentaar voorgelegd.
De leden van de fractie van het CDA vragen waarom niet in de wet zelf is opgenomen dat bij klachtbehandeling wordt bezien of het bestuursorgaan zich jegens een klager behoorlijk heeft gedragen. Naar het oordeel van de regering blijkt uit het voorstel voldoende duidelijk dat het bestuursorgaan zich een oordeel dient te vormen omtrent de gegrondheid van een klacht. Er bestaat daarom geen behoefte aan een nadere aanduiding van de toetsingsgronden bij klachtbehandeling. In reactie op een vraag van de leden van de CDA-fractie, merkt de regering op, dat zij zeker niet lichtzinnig denkt over de oplegging van verplichtingen aan bestuursorganen. Dit wetsvoorstel legt echter weinig (nieuwe) verplichtingen op. De eis van verzending van een ontvangstbevestiging en een schriftelijke reactie vloeit voort uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en geldt als zodanig ook reeds thans. Van oplegging van een aantal andere verplichtingen is bewust afgezien. Hierboven is reeds ingegaan op de registratie en evaluatie. Daarnaast kan worden gedacht aan de verplichting om de klager te ondersteunen bij het op schrift stellen van zijn klacht. Van deze verplichting is afgezien juist in verband met de daaruit voortvloeiende administratieve en bestuurlijke lasten.
De VNG is met de regering van mening dat een zorgvuldige en goed georganiseerde, interne klachtbehandeling reeds thans een gemeentelijke verantwoordelijkheid is. In haar commentaar op het voorontwerp klachtrecht van de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht is de VNG evenwel van mening dat door wettelijke regeling een nieuwe taak wordt opgelegd. Het voorgestelde hoofdstuk 9 Awb leidt voor gemeenten echter nauwelijks tot extra kosten. Na overleg met de VNG is dan ook besloten dat geen compensatie van kosten in verband met de regeling van het intern klachtrecht wordt gegeven. Deze leden vragen, evenals de leden van de D66-fractie, voorts welke ruimte bestuursorganen hebben voor het stellen van aanvullende regels. De regering beoogt met dit voorstel te komen tot een uniforme regeling van klachtbehandeling. De meeste artikelen bevatten minimumeisen waaraan behoorlijke klachtbehandeling dient te voldoen. Het bestuursorgaan kan bij het behandelen van een klacht derhalve volstaan met het volgen van de voorschriften van hoofdstuk 9. Wel kunnen interne voorschriften worden gesteld, die de bij het bestuursorgaan werkzame ambtenaren binden, mits daardoor de regels van hoofdstuk 9 niet worden geschonden. Zo is het bij voorbeeld mogelijk te bepalen dat de ambtenaren wordt opgedragen de klager bijstand te verlenen bij het op schrift stellen van zijn klacht of in voorkomend geval een bevestiging te verzenden dat de procedure van afdeling 9.2 wordt gesloten omdat de klager tevreden is met de informele afdoening van de klacht. Terughoudendheid met het stellen van aanvullende regels is echter geboden om het uniforme karakter van de regeling geen geweld aan te doen. Dit alles laat overigens de vrijheid van bestuursorganen onverlet om zichzelf te binden aan regels omtrent registratie en evaluatie van klachten en klachtbehandeling. Handhaving van de regels van intern klachtrecht is mede een taak voor de externe klachtvoorziening, die mede beoordeelt of de klacht in eerste aanleg procedureel langs de juiste weg is afgedaan. In dat verband kan ook de vraag aan de orde komen of geen onrechtmatige of anderszins onwenselijke, aanvullende bepalingen zijn gesteld. Analoge toepassing van de bepalingen van de Awb op taken van politie, OM en andere met opsporingstaken belaste personen, leidt naar het oordeel van de regering niet tot rechtsonzekerheid. In reactie op een vraag van de leden van de fractie van het CDA wijst de regering erop dat de normen omtrent de zorgvuldigheid en de belangenafweging bij de besluitvorming ook nu al – bij voorbeeld door de Nationale ombudsman – worden gehanteerd bij de beoordeling van gedragingen van deze personen. Op de vraag van deze leden naar de tekst van artikel 9:8, eerste lid, onder e, wordt ingegaan in het artikelsgewijze deel van deze nota.
De leden van de fracties van de VVD, D66 en SGP vragen hoe de naleving van het voorstel wordt gewaarborgd bij bestuursorganen van gemeenten die nog geen externe klachtinstantie kennen. De regering meent dat dit een tijdelijke situatie betreft. Uitgangspunt van de regering is immers dat alle gemeenten binnen afzienbare termijn een eigen of interlokale klachtvoorziening hebben dan wel zijn aangesloten bij de Nationale ombudsman. Bij de behandeling van het voorstel van wet tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman en de Wet openbaarheid van bestuur, waarbij de uitbreiding van de competentie van de Nationale ombudsman tot mede-overheden wordt geregeld, heeft de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken toegezegd over vier jaar te bezien of er nog «witte vlekken» ten aanzien van het extern klachtrecht te ontwaren zijn. Als dat in betekenende mate het geval blijkt te zijn, zo luidt de strekking van de toezegging, zal een verplichting tot invoering van een externe klachtvoorziening worden overwogen. Tot die tijd moet worden aanvaard dat geen externe klachtvoorziening toeziet op de naleving van hoofdstuk 9 Awb bij bepaalde gemeenten. De regering gaat er vanuit dat de bestuursorganen waar het hier om gaat de op hen rustende verplichting tot behoorlijke klachtbehandeling ook nu al serieus nemen. Zij verwacht – in reactie op de vraag van de leden van verschillende fracties – dan ook geen structurele problemen. Naar aanleiding van de vraag van de leden van de fracties van D66 en RPF wanneer de regering verwacht een besluit te nemen over de wenselijkheid van een regeling voor het extern klachtrecht, merkt de regering het volgende op.
In de notitie «externe klachtvoorziening» (kamerstukken II 1997/98, 25 854, nr. 1) heeft de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken als zijn mening te kennen gegeven dat de eisen die aan een externe klachtvoorziening moeten worden gesteld, wettelijk behoren te worden geregeld. Het ligt in de rede dat die wettelijke regeling in de Awb zal worden opgenomen. Daarom is de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht gevraagd hierover advies uit te brengen. Op grond van dit advies zal de regering met voorstellen ter zake komen.
De leden van de VVD-fractie lijkt enige aanvullende formalisering van de regeling zinvol. Zij doelen met name op het ontbreken van de eis dat de klager de gronden van zijn klacht aangeeft. De regering beantwoordt deze vraag in het artikelsgewijze deel van deze nota naar aanleiding van daar behandelde vragen van de fracties van D66 en SGP (artikel 9:4).
De leden van de fractie van de VVD komt het voor dat het niet wenselijk is dat een bestuursorgaan gelijktijdig een bezwaar en een klacht over een eenzelfde gedraging in behandeling moet nemen. Zij vragen of dat niet leidt tot zinloos dubbel werk of – in geval van gecombineerde behandeling – tot onduidelijkheid en verwarring. Ook de leden van de D66-fractie vragen het oordeel van de regering hierover. De regering acht het denkbaar, dat een klager ontevreden is over de manier waarop een besluit is voorbereid, en los daarvan, op inhoudelijke gronden, bezwaar heeft tegen het besluit zelf. In een dergelijk geval is het goed mogelijk, dat de voorbereiding als onbehoorlijk moet worden gekwalificeerd, zonder dat dat oordeel de rechtgeldigheid van het besluit aantast. Tegelijkertijd kan het besluit om andere, niet in de voorbereiding gelegen redenen, onrechtmatig zijn. In een dergelijk geval moet zowel de klacht over de voorbereiding als het bezwaar tegen het besluit over het voetlicht kunnen worden gebracht bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. De regering is van oordeel dat het praktisch kan zijn de klacht en het bezwaar zo mogelijk tegelijkertijd te behandelen. Indien dat niet kan, is gesplitste behandeling geen zinloos dubbel werk. De veelal later plaats vindende klachtbehandeling kan leiden tot gegrondverklaring van de klacht, terwijl het eerder afgehandelde bezwaar ongegrond is gebleken.
In reactie op een vraag van de leden van de fractie van D66 herhaalt de regering, dat zij geen moeilijkheden of problemen verwacht bij de toepassing van de samenloop van klacht- en bezwaarprocedures. Zij hecht ook aan handhaving van het voorstel op dit punt. De regering heeft zich evenwel niet doof willen betonen voor de opmerkingen die ook deze leden naar voren hebben gebracht. Om die reden is in de memorie van toelichting aangekondigd de samenloop als uitdrukkelijk aandachtspunt mee te nemen bij de evaluatie op grond van artikel 11:1 Awb.
Op de vraag van de leden van de VVD-fractie waarom de commissies voor de verzoekschriften van de beide Kamers der Staten-Generaal niet kunnen worden aangemerkt als externe klachtvoorziening gaat de regering in bij haar reactie op de gelijke vragen van de overige fracties over artikel 9:12. De leden van de D66-fractie informeren naar de naleving van de chronologische volgorde van de interne en externe klachtprocedures. De regering herhaalt het uitgangspunt dat klachten primair intern behandeld dienen te worden. Externe klachtbehandeling zonder voorafgaand intern klachtonderzoek is gelet op de tekst van het voorstel niet mogelijk. Het uitsluiten van interne klachtbehandeling voorafgaand aan externe toetsing is onwenselijk en niet goed werkbaar. Het doel van de interne procedure is mede de ontwikkeling van een organisatiecultuur, waarin klachten serieus worden genomen, zorgvuldig worden behandeld en – uiteindelijk het belangrijkste – zo veel mogelijk worden voorkomen. Een dergelijke cultuur komt gemakkelijker tot bloei door invoering van een goede interne klachtbehandeling dan door enkel externe klachtbehandeling. Het effect van invoering van uitsluitend een externe klachtvoorziening kan immers zijn dat klachten door de organisatie als gevolg van het ontbreken van een cultuur waarin klachtbehandeling tot ontwikkeling kan komen, direct worden afgeschoven naar de externe klachtinstantie. Het ligt dan ook in de rede, dat in de regeling waarop de externe klachtbehandeling is gebaseerd, een kenbaarheidsvereiste wordt ingebouwd. De vormgeving van dit kenbaarheidsvereiste in de regeling wordt vrijgelaten. Het ligt echter voor de hand dat, analoog aan de voorgestelde aanpassing van de Wet Nationale ombudsman, in de desbetreffende regeling wordt bepaald dat een klacht door de externe klachtinstantie eerst in behandeling kan worden genomen nadat een klacht is ingediend bij het betrokken bestuursorgaan. Zoals reeds in een aantal decentrale regelingen is gebeurd, kan voorts worden bepaald dat de externe instantie de ontvangen klacht na overleg met de klager desgewenst ter behandeling aan het bestuursorgaan voorlegt, indien nog niet aan het kenbaarheidsvereiste is voldaan. Het is de leden van de D66-fractie niet duidelijk wat ten aanzien van de handhaving van hoofdstuk 9 wordt verwacht van externe klachtvoorzieningen. De regering ziet het voorgestelde hoofdstuk 9 als onderdeel van het juridisch toetsingskader dat externe klachtinstanties bij hun beoordeling hanteren. Zo goed als gedragingen van bestuursorganen nu al worden getoetst aan – bij voorbeeld – de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zo dient hoofdstuk 9 als maatstaf voor de toetsing van de wijze waarop een bestuursorgaan een klacht procedureel heeft behandeld.
De regering gaat er vanuit dat een aparte voorlichting op dit punt voor de externe instanties niet noodzakelijk is. Het is aan de bestuursorganen die de externe klachtinstantie hebben ingesteld, om te bezien of op dit punt wijziging van regelgeving nodig is. In reactie op een vraag van deze leden, merkt de regering op dat op grond van het voorgestelde artikel 9:12, tweede lid, de klager in de kennisgeving van bevindingen en eventuele conclusies altijd moet worden gewezen op de mogelijkheid een klacht in te dienen bij een externe instantie. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt naar gelang de uitkomst van de interne klachtbehandeling anders luidt.
De leden van de VVD-fractie vragen zich af hoe in het geval van informele afdoening van de klacht op grond van artikel 9:5, kan worden vastgesteld dat de klager inderdaad tevreden is. Deze vraag wordt beantwoord in het artikelsgewijze deel van deze nota (artikel 9:5). De leden van de fractie van D66 vragen of door het indienen van een klacht de toepassing van artikel 6:3 kan worden omzeild. Op deze vraag wordt ingegaan in het artikelsgewijze deel van deze nota (artikel 9:8).
De leden van de fracties van D66, RPF en SGP stellen de vraag hoe wordt gegarandeerd dat de interne klachtregeling bij burgers bekend raakt. De regering merkt op dat reeds het enkele feit dat de interne klachtregeling in een algemene regeling (de Awb) wordt opgenomen, bijdraagt aan de bekendheid van en met de klachtregeling. Ook de ervaring met de bekendheid van bezwaarschriftprocedure wijst in die richting. De regering is voornemens bij de invoering van het voorstel de nodige voorlichting aan burgers te plegen. Deze publiciteit blijft echter beperkt tot het moment van invoering. Daarna is het aan bestuursorganen zelf om vanuit hun eigen verantwoordelijkheid voor het eigen functioneren, het intern klachtrecht tot onderdeel van de normale voorlichting te maken. Tot een van de aandachtspunten in de voorlichting moet – de leden van de D66-fractie wijzen daar ook op – worden gerekend de duidelijkheid over de afbakening tussen bezwaarprocedures en klachtprocedures. De leden van de fractie van de RPF stellen enkele vragen naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer over de klantgerichtheid van de publieke dienstverlening (kamerstukken II 1996/97, 25 258, nrs. 1–2). De regering stelt voorop dat de bewaking (inclusief de evaluatie) van de kwaliteit en klantgerichtheid van de publieke dienstverlening een verantwoordelijkheid is van elk bestuursorgaan zelf. Zij ziet het niet als haar taak om structureel de ontwikkelingen op dit vlak bij alle bestuursorganen te volgen en daarover een oordeel te geven. Wel zet zij zich in om waar dat nodig en mogelijk is verbeteringen te faciliteren. De indiening van dit wetsvoorstel, maar ook de regeling van de uitbreiding van de competentie van de Nationale ombudsman tot mede-overheden, zijn daarvan enkele, op het klachtrecht gerichte voorbeelden.

Handelingen II  

Aan de orde is de behandeling van: – het wetsvoorstel Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling over de behandeling van klachten door bestuursorganen (25837). De algemene beraadslaging wordt geopend. De voorzitter: De minister van Binnenlandse Zaken is onze dagelijkse gast hier; hem hoef ik, ook in onze constitutionele verhoudingen, dus niet iedere keer welkom te heten. Dat geldt niet voor de regeringscommissaris, de heer Scheltema, die ik namens de Kamer graag van ganser harte welkom heet bij de behandeling van dit wetsvoorstel. Het woord is aan de heer Brood, die zijn maidenspeech zal houden.
De heer Brood (VVD,  p. 1356): Voorzitter! Iedere gemeenschap kent haar ’’initiatieriten’’. Riten stellen individuen in staat om in een gemeenschap te worden opgenomen. De rite vormt daarmee de verbinding tussen het verleden en het heden en tussen het heden en de toekomst. Ook dit huis kent zijn riten en mores die deze verbinding vormen. Tot die riten behoort de maidenspeech, tot de mores rekent men het recht om ongestoord de maidenspeech te kunnen volbrengen. De maidenspeech vormt de weg naar volledige deelname aan de activiteiten in dit huis. Ik beschouw het als een bijzonder voorrecht om mij aan deze rite te mogen onderwerpen om vervolgens volledig, in uw midden, aan het werk in dit huis te mogen deelnemen. Verwacht geen lange uiteenzettingen; ik weet dat u allemaal een keer naar huis wilt. Mijn deelname zal geïnspireerd zijn door het besef van de unieke waarde van het individu als constituerend element van de gemeenschap en door waarden als vrijheid, gelijkheid en sociale rechtvaardigheid. Ook het thans voorliggende wetsvoorstel verbindt het verleden met het heden en het heden met de toekomst. In het ontstaan van ons land en meer in het bijzonder in het ontstaan van de positie van dit huis vormt het jaar 1566 een belangrijk moment: toen wisten groepen edelen zich met een rekest tot de landvoogdes te wenden. Dat had vergaande gevolgen en zij moesten dat met de dood bekopen. Nooit eerder zal het besef sterker zijn geweest dat men zich gevaarloos met klachten tot zijn bestuur moet kunnen wenden. Dat recht is inmiddels in de Grondwet verankerd. De wijze waarop wij aan rechtsstatelijke uitgangspunten ter bescherming van het individu gestalte geven, komt echter in toenemende mate op gespannen voet te staan met sociale en economische belangen. Dit proces wordt wel aangeduid als juridisering van de samenleving. De overtuiging van mijn fractie is dat juridisering een rem op onze economische ontwikkeling vormt, omdat zij de economische groei vertraagt in een tijdperk waarin tal van maatschappelijke belangen juist om groei vragen. Als men om zich heen kijkt, ziet men stagnerende economieën en wensen te over om te investeren in de samenleving. Daar is geld voor nodig; dat geld kunnen wij halen uit economische groei, maar vergaande juridisering is daarvoor een beletsel. Wellicht is dit voor sommigen een nieuwe gedachte. Daarom neem ik u allen kort mee met een ’’gedachte-experiment’’ op dit punt. De meeste investeringsbeslissingen in onze samenleving zijn afhankelijk van het verlenen van vergunningen. Als je als projectontwikkelaar een winkelcentrum wilt bouwen, heb je vergunningen nodig om uiteindelijk de spa in de grond te kunnen steken en het winkelcentrum te kunnen bouwen. Die afhankelijkheid van vergunningen brengt met zich dat de investering pas zal worden geëffectueerd op het moment waarop de vergunning definitief is verleend. Die definitieve vergunningverlening kan worden vertraagd door fouten van Cohen het openbaar bestuur of door te voeren rechterlijke procedures. Deze vertraging leidt vervolgens tot vertraging van de effectuering van de investeringen. Vertraging van deze effectuering leidt tot een vertraging in het ontstaan van de toegevoegde waarde en dus tot een vertraging van de economische groei. Daarmee vertraagt de ontwikkeling van het nationaal product en de inkomsten die de gemeenschap hiermee genereert voor belangrijke maatschappelijke vragen. Kortom: juridisering is een serieus maatschappelijk probleem en bedreigt de economische groei en de verdere ontwikkeling van onze samenleving. Met die mening staan wij niet alleen. Recente publicaties van de Nederlandse vereniging voor bouwondernemingen geven aan dat de huizenprijzen in ons land onder andere door de trage productie van nieuwe woningen als gevolg van stagnerende besluitvorming aan de hoge kant zijn. Is de VVD dan uit op een absolutistische overheid die ongehinderd haar eigen prioriteiten kan nastreven? Nee. De VVD is op zoek naar nieuw rechtsstatelijk evenwicht. Daartoe zijn in het regeerakkoord belangrijke stappen gezet, die zowel de wetgeving, het bestuur als de rechtspraak betreffen. In dit licht past de benadering voor het klachtenrecht die de VVD zal zoeken. Het klachtenrecht kan, mits goed gehanteerd, bijdragen aan een aanzienlijke versterking van de kwaliteit van besluitvorming en de kwaliteit van de bestuurlijke organisatie. Bij de totstandbrenging van de eerste en tweede tranche van de AWB is stilgestaan bij het leereffect van de bezwaarschriftenprocedure. Uit de recente rapportage van de commissie Evaluatie Algemene wet bestuursrecht – een commissie zonder enige verdenking voorgezeten door de oud-staatsraad Polak – blijkt dat er bij de overheid geen structurele belangstelling bestaat voor deze leereffecten. Derhalve zijn er ook geen gegevens voorhanden om te toetsen in hoeverre van bezwaarschriftenprocedures en de fouten die daarmee naar voren komen, wordt geleerd door bestuursorganen. In het regeerakkoord is het bestuur verantwoordelijk gemaakt voor een betere kwaliteitszorg en snellere besluitvorming. Ik neem aan dat wij allen, voorzover wij ons aan het regeerakkoord hebben gecommitteerd, deze tekst serieus nemen. Dat wil zeggen dat wij iets moeten doen aan de kwaliteit van het openbaar bestuur. Klachtrecht kan, mits goed gehanteerd, een belangrijke bijdrage leveren aan het proces van dejuridisering. Een snelle afhandeling van klachten kan conflictbeheersend werken en bijdragen tot het tijdig signaleren van fouten en potentiële conflicten door de overheid. Bestuursorganen zouden ervoor moeten waken deze klachtenprocedures te zwaar op te tuigen. Men kan denken aan klachtenarbiters binnen organisaties. Het gaat om mensen die kort kennisnemen van een klacht, daarop vrij snel interveniëren en de organisatie bijsturen. Gelet op de klachten vanuit het openbaar bestuur en de aandrang om tot dejuridisering te komen, nemen wij deze situatie ernstig. Dejuridisering kan slechts slagen als iedereen: bestuur, rechter en wetgever, zich inspant. Het maatschappelijk belang is hier te groot om van zo’n gemeenschappelijke inspanning af te zien. Ook bij de behandeling van deze wet is weer stilgestaan bij de leereffecten die deze wet veronderstelt te hebben. Zowel de PvdA, het CDA, D66, de RPF als de SGP hebben dit onderwerp aangekaart. De minister heeft in eerste instantie een wettelijke ondersteuning van het leerproces afgewezen met een verwijzing naar de eigen verantwoordelijkheid van bestuursorganen. Daar staat tegenover dat de mogelijkheid om de leereffecten en leerprocessen vorm te geven al jaren aanwezig is. Wij moeten echter, hoe spijtig ook, constateren dat daarvan weinig terechtkomt. Uit de eerdergenoemde evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht blijkt dat er een zeer magere belangstelling is om dit proces zelf vorm te geven. Het openbaar bestuur erkent dat zij dit probleem wil aanpakken. In het juridiseringsrapport van de commissie-VanKemenade wordt gezegd: ’’niet alleen dient de aanwezige juridische deskundigheid en vaardigheid waar nodig te worden versterkt’’. Daarnaast ontbreekt het echter aan een effectieve opbouw en organisatie van een dergelijk leerproces. De VVD vat deze passage op als een roep om versterking van het leereffect, waar gebleken is dat de evaluatie van de AWB laat zien dat het openbaar bestuur uit eigen beweging maar zeer incidenteel aan het vormgeven van dit leerproces toekomt. Daarom willen wij een licht instrument in het leven roepen om de leereffecten een vaste plaats in het ontwikkelingsproces van het openbaar bestuur te geven. Een daartoe strekkend amendement zal door ons worden ingediend. Wat is de bedoeling van het amendement? Iedere klacht die binnenkomt, zal in principe worden geregistreerd. Een gemeente heeft, net als ieder openbaar bestuur, een postboek. Iedere klacht die binnenkomt, wordt dus geregistreerd. Vervolgens zal dat met moderne techniek in een pc worden verwerkt en terechtkomen in het systeem van de gemeente of van een andere bestuurlijke organisatie. Daarin wordt vervolgens ook opgeslagen wat men met die gegevens heeft gedaan, hoe men de klacht heeft onderzocht en wat de uitspraak is. Iedere normale, modern functionerende organisatie doet dat. Wat willen wij dan met de verdere ondersteuning van het leerproces? Wij willen dat een keer per jaar iemand met behulp van de muis wat knipt en klapt en vervolgens het blokje aanklikt waardoor er een briefje uitgaat. De feiten worden dus in feite gebundeld en naar buiten gebracht. Veel meer verlangen wij niet. Het is een heel eenvoudige en lichte methode om voor anderen inzichtelijk te maken hoeveel klachten er zijn en wat er met die klachten is gebeurd. Het is vervolgens aan de bestuursorganen zelf om daar een verdere invulling aan te geven. De wet gebiedt hen niet verder te gaan dan het strikt registreren wat men heeft gedaan, dat te bundelen en te publiceren. Dat is alles wat we van ze vragen, maar wij denken dat daardoor informatie beschikbaar komt voor anderen, waardoor het leerproces in de bestuurlijke organisatie kan worden versterkt. Een overheid die haar werk goed doet, zal hiervan nauwelijks last hebben; een gemeente waarvoor dat niet geldt, heeft wellicht enige steun in de rug nodig om dit proces een keer op gang te brengen. Een andere reden om aan publicatie te hechten is het feit dat wij in onze bestuurlijke organisatie ook te maken hebben met bestuursorganen die niet rechtstreeks democratisch worden gecontroleerd. Ik denk hierbij in het bijzonder aan Brood de ZBO’s, een groep overheidsorganen die te weinig aandacht krijgt. Transparantie van de activiteiten van deze organen kan zinvol zijn voor de controle. Ook voor deze is het belangrijk dat gegevens voor anderen beschikbaar komen. Voorzitter! Nog enkele technische vragen en punten. Een klacht kan ook worden ingediend tegen een handeling waartegen tevens bezwaar kan worden gemaakt. Deze samenloop van procedures leidt niet tot het verval van het recht om bezwaar in te dienen, aldus de memorie van toelichting, omdat het te laat indienen als gevolg van klachtenbehandeling van een bezwaarschrift als een niet verwijtbaar verzuim in de zin van artikel 6:12 AWB wordt aangemerkt. Voorzitter! Deze benadering is juridisch gezien niet onjuist – gelet op de deskundige ondersteuning die de minister heeft meegebracht, zou ik de discussie hierover niet aandurven – maar verdient geen schoonheidsprijs. Het ware beter geweest een klacht die betrekking heeft op een voor bezwaar vatbare handeling, wettelijk als bezwaar aan te merken. Maar goed, de burger wordt hier niet tekortgedaan en daarom zie ik geen reden om een amendement in te dienen. Artikel 9:8 geeft aan dat het bestuur niet verplicht is een klacht te behandelen indien deze betrekking heeft op een gedraging waartegen bezwaar had kunnen worden ingediend. Dit opent een discretionaire bevoegdheid voor het bestuur, namelijk om dat we´ l te doen. Dat vormt op zichzelf weer de grondslag voor een besluit en dat besluit is weer vatbaar voor gerechtelijke procedures. Kortom, het gevaar bestaat dat op een bepaald moment een klacht toch wordt behandeld nadat in feite de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift is verstreken. Hoe kijkt de minister naar deze mogelijkheid, in relatie tot de rechtszekerheid van andere belanghebbenden en de vaste termijnen voor het indienen van bezwaar- en beroepschriftprocedures ex artikel 6:7 AWB? Ik kan mij voorstellen dat dit er langs de lijn van de Sint-Oedenrodejurisprudentie toe leidt dat uiteindelijk beslissingen niet vast komen te staan na een klachtenprocedure. Daarmee kan in feite de formele rechtskracht van besluiten op termijn worden doorbroken. De vraag is of dit een gewenst effect is van dit wetsvoorstel. Voorzitter! De burger heeft recht op een kwalitatief goede en tijdige besluitvorming. Daar hebben wij als samenleving ook een collectief belang bij. Het klachtrecht kan een belangrijk instrument hiertoe zijn en daarom zal de VVD de gedachte van deze wet steunen. Ter versterking van deze gedachte hebben wij het amendement ingediend waarop ik zojuist heb gedoeld. De voorzitter: Ik feliciteer de heer Brood van harte met zijn maidenspeech. Mijnheer Brood, u sprak zojuist over een leerproces. Als ik u zo hoor, denk ik dat u uw leerproces al voor een groot gedeelte, uiteraard nog niet geheel, heeft doorlopen. Overigens, zoals u weet hangt dat ook altijd af van de leermeesters… De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.
De heer Apostolou(PvdA, p.1358): Mijnheer de voorzitter! Ik begin met vanaf deze plaats nogmaals collega Brood hartelijk geluk te wensen met zijn maidenspeech. De heer Brood noemde zijn maidenspeech een initiatierite. Hij heeft ons deelgenoot gemaakt van zijn min of meer filosofische gedachten over de plaats. Ook heeft hij een wat ideologisch getint betoog gehouden om zijn verhaal in te bedden. Hij heeft naar mijn idee op zeer instructieve wijze zijn argumentatie onderbouwd. Het is hem zeer goed gelukt. De aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met enkele artikelen over de behandeling van klachten door bestuursorganen is door de fractie van de PvdA positief ontvangen. In de schriftelijke behandeling van het voorliggende wetsvoorstel heeft de fractie van de PvdA naast het uitspreken van algemene waardering ook enkele vragen aan de regering gesteld. Ik wil de regering danken voor de uitvoerige antwoorden op onze vragen. In dit wetsvoorstel is gezocht naar een evenwicht tussen enerzijds het bieden van voldoende waarborgen voor een zorgvuldige klachtbehandeling en anderzijds het voorkomen van nodeloze formalisering en bureaucratisering. De mondeling, telefonisch of schriftelijk ingediende klachten kunnen op een snelle en informele wijze, indien zij zich daartoe lenen, afgehandeld worden. Het spreekt de fractie van de PvdA aan dat de afhandeling van klachten gericht is op het resultaat. Tegelijkertijd stellen wij met deze aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht een aantal waarborgen vast voor de correcte afhandeling van klachten. De schriftelijke bevestiging van de ontvangst van de klacht, de tijdige afhandeling en het horen, alsmede een gemotiveerd antwoord geven aan de klager, zijn essentiële elementen van de procedure. Wij hebben vaak over deze basisgedragsregels, deze basisnormen, van behoorlijke interne klachtbehandeling in deze Kamer gesproken naar aanleiding van de behandeling van het jaarverslag van de Nationale ombudsman. Dat deze vuistregels, die de Nationale ombudsman sinds lang hanteert, nu een wettelijke verankering krijgen, beschouwen wij als winst. Ook de vervanging van het kenbaarheidsvereiste in de Wet Nationale ombudsman door de verplichting voor de klager om voorafgaand aan het verzoek om een onderzoek door de ombudsman eerst een klacht bij het desbetreffende bestuursorgaan in te dienen, is een codificering van de invulling die de Nationale ombudsman aan het kenbaarheidsvereiste heeft gegeven. De fractie van de PvdA kan zich met de voorstellen van dit wetsvoorstel en de antwoorden in de nota naar aanleiding van het verslag verenigen, op twee punten na. Het eerste punt betreft de registratie en evaluatie van klachten. In het verslag heeft de fractie van de PvdA zich afgevraagd, nu ook de regering het nut van de registratie en evaluatie van klachten onderschrijft, of het niet logischer zou zijn een bepaling daarover in de wet op te nemen. De regering stelt dat dwingende regelgeving minder goed past in de visie van eigen verantwoordelijkheid van bestuursorganen voor de kwaliteit van hun dienstverlening. Ik vind deze argumentatie niet geheel overtuigend. Indien de bestuursorganen hun werk goed willen doen, zullen zij registreren en evalueren. In dat geval zullen zij een bepaling in de wet niet als lastig ervaren. Bestuursorganen die registratie en evaluatie achterwege laten, zullen niet zorgvuldig kunnen toetsen wat het effect van de klachtregeling is voor de kwaliteit van hun dienstverlening. Deze bestuursorganen zullen veel aan de wettelijke bepaling hebben. De fractie van de PvdA staat daarom sympathiek tegenover het ingediende amendement van collega Brood op dit punt. Wij zijn gevoelig voor het argument van de administratieve lasten, maar een vermindering van de klachten door kwalitatief goede dienstverlening, wat eigenlijk het effect van de registratie en evaluatie zou zijn, brengt meer op dan de kosten en wellicht tijd die gemoeid zijn met de registratie en evaluatie.
De heer Schutte (GPV,  p. 1359): Mijnheer de voorzitter! Vindt de heer Apostolou dat de registratie- en verslagplicht ook moet gelden voor mondelinge klachten
De heer Apostolou (PvdA, p. 1359): Ik denk dat, als er een verslag geschreven wordt door het bestuursorgaan, dit bestuursorgaan dat wellicht ook zou kunnen doen. Het hangt ervan af op welke wijze bestuursorganen registreren. Ik vind dat wij daar wat meer flexibiliteit zouden moeten betrachten. Ik wil ook niet dat wij hier precies aangegeven wat zij moeten registreren en hoe dat moet gebeuren. Het gaat ons om de kwaliteit van de dienstverlening. Als die getoetst kan worden, dan is het goed. Ik wil niet te veel regels voorschrijven.
De heer Schutte (GPV, p. 1359): Ik vraag het, omdat u sympathie betuigt met het amendement van de heer Brood. Dit amendement voorziet erin dat het onder de algemene artikelen wordt opgenomen, waarmee het ook geldt voor mondelinge klachten. Ik vraag mij af of, als u dit standpunt huldigt, wat ik kan begrijpen, u het dan ook zou willen doen uitstrekken tot een algemene verplichting voor mondelinge klachten.
De heer Apostolou (PvdA,  p. 1359):  Ik heb mijn antwoord gegeven. Als u mij vraagt wat mijn bedoeling is, dan zou ik zeggen: wij moeten een zekere vrijheid laten aan de bestuursorganen om dat in te vullen. Maar het kernpunt is de verplichting op zich om terug te kijken op en te leren van de praktijk. Zo begrijp ik ook het amendement van de heer Brood. Voorzitter! Ook het argument van de zelfstandigheid van de centrale bestuursorganen is een aspect dat mijn fractie in het algemeen onderschrijft. Echter, het doet geen afbreuk aan de autonomie van de bestuursorganen, indien zij door de wetgever herinnerd worden aan vanzelfsprekende regelingen waaraan zij dienen te voldoen. Dat is een beetje mijn argumentatie om het amendement welwillend te bekijken. Het tweede punt, voorzitter, betreft de discussie waaraan alle fracties hebben gerefereerd, naar aanleiding van de passage in de memorie van toelichting over de commissies voor de Verzoekschriften als externe klachtinstanties. De regering is uitvoerig ingegaan op de opmerkingen uit de Kamer en daarvoor wil ik de regering danken. Gezien de geschiedenis van de commissie voor de Verzoekschriften – de commissie voor de Verzoekschriften is de oudste commissie van deze Kamer – en de discussie over de verhouding van het parlement tot het in te stellen instituut van de Nationale ombudsman in de jaren zestig, zeventig en tachtig – zo lang heeft dat geduurd – was het logisch dat deze passage in de memorie van toelichting de nodige reacties zou oproepen. Onderwerpen als het recht van petitie, het recht om verzoekschriften aan de Kamers der Staten-Generaal te richten, en de instelling van het instituut van de Nationale ombudsman hebben deze Kamer jarenlang beziggehouden. Er is een richtingenstrijd geweest, die uiteindelijk geresulteerd heeft in de aanname van twee moties die bedoeld waren als tegengesteld aan elkaar, maar die in de praktijk het compromis belichaamden van zowel het voortbestaan van de commissie voor de Verzoekschriften, als de instelling van het instituut van de Nationale ombudsman. Ik vind het verstandig dat wij die discussie niet hervatten. Overduidelijk is dat de regering vooropstelt dat ze met de passage in de memorie van toelichting niet wenste te tornen, zo zij daartoe al bevoegd zou zijn, aan de positie en de werkzaamheden van de commissies voor de Verzoekschriften van beide Kamers der Staten-Generaal. Vervolgens erkent ook de regering dat de commissies klachten in behandeling kunnen nemen. Ten slotte ziet ook de regering in dat er geen beletsel bestaat dat bestuursorganen op de mogelijkheid wijzen dat klagers aan de commissies voor de Verzoekschriften klachten voorleggen. Dit is een noodzakelijke verduidelijking van de kant van de regering. De vraag is dan: wat is de betekenis van artikel 9:12 van het onderhavige wetsvoorstel?
Artikel 9:12 zegt mijns inziens niets over de commissies voor de Verzoekschriften. Artikel 9:12 spreekt over een persoon of college dat aangewezen is – dat zijn de Nationale ombudsman en andere externe klachtenvoorzieningen – om klachten over het bestuursorgaan te behandelen. Het ware naar mijn mening wellicht beter geweest als de regering zich in dit verband had onthouden van opmerkingen over de commissies voor de Verzoekschriften. Het heeft alleen maar onnodige misverstanden doen ontstaan. Naar mijn mening blijven zowel de Nationale ombudsman en andere klachtenvoorzieningen, als de commissies voor de Verzoekschriften bevoegd om klachten in ontvangst te nemen. Artikel 9:12 schrijft dwingend voor dat het bestuursorgaan in de schriftelijke en gemotiveerde beantwoording aan de klager melding maakt van de mogelijkheid dat hij een vervolgklacht kan indienen bij een persoon of college aangewezen om klachten over het bestuursorgaan te behandelen. Dat neemt niet weg dat de klager zich ook tot e´ e´n van de commissies voor de Verzoekschriften kan wenden. Dit laatste hoeft niet in artikel 9:12 geregeld te worden, maar de mogelijkheid dat een burger zich tot de commissies voor de Verzoekschriften wendt, wordt door de bepalingen in genoemd artikel niet belemmerd. Het is mijns inziens dan ook logisch dat naast de regeling in artikel 9:12 de weg naar de commissies voor de Verzoekschriften openstaat. Graag verneem ik hierop de zienswijze van de minister. In tweede termijn kom ik met een motie op dit punt die deze opvatting vastlegt. Voorzitter! Wij regelen met dit wetsvoorstel de interne klachtprocedures. De regering stelt in de memorie van toelichting dat ’’op een later tijdstip zal worden bezien of ook een regeling voor het extern klachtrecht wenselijk is, waarbij de waarborgen voor de onafhankelijkheid van de klachtinstantie worden vastgelegd’’. De fractie van de PvdA onderschrijft de volgorde die de regering heeft gekozen voor de wettelijke vastlegging van de klachtbehandeling. Regeling in eerste instantie van de interne klachtbehandeling door het bestuursorgaan zelf, zal fungeren als een belangrijke zeef voor de externe klachtinstanties. Er dient wel een vervolg plaats te vinden met betrekking tot de externe klachtinstanties. Met staatssecretaris Kohnstamm hebben wij uitvoerig over dit onderwerp gesproken. Een landelijk dekkend netwerk van externe klachtvoorzieningen is hard nodig. Deze doelstelling onderschrijft zowel de regering als de Kamer. Dat de stap naar de realisering van de externe klachtvoorziening bij gemeenten niet wordt gezet, is uiteindelijk, naar het reeds eerder uitgesproken oordeel van mijn fractie, een kwestie van financiering. Nu spreken wij vandaag met de nieuwe bewindspersoon op dit terrein en ik zou graag de zienswijze van de minister willen vernemen hoe hij tegenover de realisering van een landelijk netwerk van externe klachtvoorzieningen staat. De experimenten met enkele gemeenten zijn een zeer traag proces. Mijn fractie vindt dat hier meer vaart achter gezet dient te worden. Ik zou de minister willen uitnodigen enkele opmerkingen te maken over zijn voornemens met betrekking tot een landelijke regeling voor een externe klachtvoorziening door gemeenten. De keuze tussen een eigen voorziening van de gemeente of aansluiting bij de Nationale ombudsman blijft immers als optie aanwezig. Indien er een financiële regeling getroffen kan worden, zetten wij een grote stap in de richting van een landelijk dekkend netwerk van externe klachtvoorzieningen. De politieke wil is er, althans dat is de indruk die wij hebben overgehouden van de discussies in de vorige kabinetsperiode, maar het struikelblok is de financiering. Dit is een uitdaging voor de nieuwe minister. Wellicht kan hij nu al iets zeggen over zijn intenties op dit punt en over de termijn waarop hij met voorstellen naar de Kamer zal komen.
De heer Biesheuvel (CDA) (p. 1360): Mijnheer de voorzitter!  Het is een goede zaak dat er nu een overzichtelijke interne behandeling van klachten door bestuursorganen geregeld gaat worden. Wat dat betreft vond ik een treffende zin in de memorie van toelichting: ’’Het bestuur dient het uitgangspunt dat het bestuur een dienende functie heeft en zich in zijn handelen niet primair door andere overwegingen behoort te laten leiden, voortdurend in het oog te houden.’’ Wij onderstrepen dit, maar wij vragen ons af of het kabinet met dit voorstel die lijn wel volledig heeft doorgetrokken. Ik wil dan ook op een drietal punten een aantal opmerkingen maken over dit voorliggende voorstel. Wij vinden het jammer dat in de wet geen enkel criterium is opgenomen dat dient te worden gehanteerd bij de behandeling van een klacht door een bestuursorgaan. De CDA-fractie heeft tijdens de schriftelijke behandeling gesuggereerd in de wet op te nemen dat moet worden bezien of het bestuursorgaan zich jegens een klager behoorlijk heeft gedragen. Het kabinet doet deze suggestie af met de opmerking dat uit het voorstel voldoende duidelijk blijkt dat het bestuursorgaan zich een oordeel moet vormen over de gegrondheid van de klacht. Dat is natuurlijk vanzelfsprekend, maar gegrondheid van een klacht behoeft niet altijd te impliceren dat er sprake is van behoorlijk handelen. Er kan bijvoorbeeld sprake zijn geweest van een simpele, eenvoudig te herstellen omissie, terwijl onbehoorlijk gedrag ook heel wel versluierd kan blijven. Wie zijn oor te luisteren legt bij prominente advocaten met bestuursrechtelijke ervaring, kan te horen krijgen dat een burger wel degelijk in de kou kan komen te staan terwijl formeel alles klopt. Naar onze mening zou een algemeen toetsingscriterium dit soort zaken eerder boven water krijgen. Vervolgens het idee dat in de wet zou worden opgenomen de verplichting om de klager te ondersteunen bij het op schrift stellen van de klacht. Een dergelijke hulp kan hard nodig zijn. Zij is ons wettelijk systeem niet vreemd. Ik verwijs in dit verband naar de tweede en derde volzin van lid 1 van artikel 46c van de Advocatenwet. Ik citeer: ’’Indien de klager daarom verzoekt, is de Deken hem behulpzaam bij het op schrift stellen van de klacht. Indien een ingediende klacht verduidelijking behoeft, is de Deken de klager daarbij op diens verzoek behulpzaam’’. Het kabinet doet die suggestie af met de opmerking dat er interne voorschriften op dit stuk kunnen worden gesteld. Men is dan echter afhankelijk van het betreffende bestuurslichaam of -orgaan. Waarom kan een en ander niet op de best mogelijke manier geregeld worden, analoog aan de Advocatenwet? Ook kan de omstandigheid dat een definitie van het begrip klacht ontbreekt, problemen doen rijzen wanneer niet geheel duidelijk is of er sprake is van een klacht of van een aanvraag. Moge een aanvraag dan zijn gericht op het nemen van een besluit, zoals bedoeld in artikel 1:3 AWB, het is geenszins zo dat een klacht niet op een zodanig besluit gericht kan zijn. In wezen zegt het kabinet dit zelf ook. Ik citeer de nota naar aanleiding van het verslag, bladzijden 8 en 9: ’’Overigens zal – zoals ook in de memorie van toelichting bij artikel 9:3 is aangegeven – een beslissing in het kader van de behandeling van een klacht meestal geen besluit in de zin van de Awb zijn, namelijk wanneer deze niet is gericht op rechtsgevolg’’. Naar onze mening is er hoe dan ook onduidelijkheid mogelijk. In dit licht spreekt te sterker de wenselijkheid van het opnemen van een bepaling zoals ik zojuist aangaf, strekkende tot ’’hulpverlening’’ aan de klager door het bestuursorgaan. Mijn laatste punt is hetzelfde als dat van de heer Apostolou, namelijk de positie van de commissie voor de Verzoekschriften van onze Kamer. Voor alle duidelijkheid, deze commissie beschouwen wij als een ’’externe klachtenvoorziening’’, zoals bijvoorbeeld ook de Nationale ombudsman. Men houdt daarbij voor ogen dat de bevoegdheden van deze commissie – en dat geldt evengoed die uit de Eerste Kamer – veel verder strekken dan bijvoorbeeld die van de Nationale ombudsman, ja zelfs dan welke andere onderzoeksinstelling dan ook. De commissie kan immers een bewindspersoon in de Kamer ter verantwoording roepen. Daarbij kunnen moties worden aangenomen en kan men zelfs nog verder gaan, om het zwartste scenario maar niet onmiddellijk te schilderen. Ook kan worden gedacht aan de mogelijkheid van een initiatiefwet om situaties die voortdurend tot klachten aanleiding geven, in de toekomst te vermijden. Nu zal het allemaal direct wel niet zo’n vaart lopen, doch het gaat om het principe. Wij raken hier immers aan de controlefunctie van het parlement; een functie die naast die van medewetgever van eminent belang is. Het concrete punt van kritiek is heel simpel, de heer Apostolou refereerde reeds daaraan. Dat betreft artikel 9:12. In het tweede lid van dat artikel staat namelijk te lezen: ’’Indien vervolgens nog een klacht kan worden ingediend bij een persoon of college, aangewezen om klachten over het bestuursorgaan te behandelen, wordt daarvan bij kennisgeving melding gemaakt.’’ Het wil er bij de CDA-fractie absoluut niet in dat onder een dergelijke verplichting wel de Nationale ombudsman, doch niet de commissie voor de Verzoekschriften zou zijn begrepen. De positie van deze commissie berust nota bene onmiddellijk op artikel 5 van de Grondwet, waarin het petitierecht is geregeld. Dat is een van de oudste voorzieningen die ons staatsrecht kent. Verwezen wordt naar de situatie bij de belastingdienst, die sedert jaar en dag onder de beslissingen in de invorderingsfase een standaardverwijzing opneemt naar de commissie voor de Verzoekschriften en naar de ombudsman. Mocht een dergelijke verwijzing niet onmiddellijk in de wet zelf thuishoren, het minste wat de regering kan doen, is via de toelichting en deze behandeling, die deel uitmaken van de historische behandeling van deze wet, heel duidelijk maken dat natuurlijk ook de commissie voor de Verzoekschriften onder de beslissing op een klacht moet worden vermeld als instantie waar nog soelaas kan worden gevraagd. Wij wachten dan ook met belangstelling het antwoord af. Aannemende dat de strekking van de motie die nu in de lucht hangt, ongeveer datgene is wat ikzelf heb gezegd, kan het nog een heel interessante discussie worden.
De heer Schutte (GPV, p. 1361):  Voorzitter! Ik spreek mede namens de fractie van de RPF. Deze week  hebben wij zojuist de begroting van Justitie behandeld. Een van de thema’s die daarbij door vrijwel iedere spreker zijn aangeroerd, net ook door de heer Brood, is de juridisering van het openbaar bestuur. Zolang het daarbij om algemeenheden gaat, is iedereen het met elkaar eens: juridisering is slecht en moet worden teruggedrongen. Dat is ook de boodschap van het regeerakkoord. Het debat is echter nauwelijks afgelopen of wij gaan een wetsvoorstel behandelen dat een nieuw hoofdstuk van 16 artikelen wil toevoegen aan de Algemene wet bestuursrecht. Is dat nu niet inconsequent? Die vraag heb ik mijzelf gesteld toen ik vrijwel gelijktijdig bezig was met de voorbereiding van beide debatten. Daar is op het eerste gezicht ook wel aanleiding toe. Immers, het is met de klachtbehandeling in ons land helemaal niet zo slecht gesteld. Het mogen indienen van klachten is een grondrecht, er bestaan wettelijke regelingen voor en last butnotleast hebben wij onze onvolprezen Nationale ombudsman. Wat voegt een apart hoofdstuk van de Algemene wet bestuursrecht hieraan toe? Belangrijker is misschien of wij niet het risico lopen bestuur en burgers te confronteren met algemene regels die op papier mooi lijken, maar die geen recht doen aan de rijke verscheidenheid van het openbaar bestuur. Mijn conclusie is dat juist een hoofdstuk in de Algemene wet bestuursrecht een toegevoegde waarde kan hebben, omdat zo’n codificatie de duidelijkheid en rechtszekerheid voor burgers en bestuursorganen dient. Daarbij past echter wel voorzichtigheid, juist vanwege de rijke verscheidenheid van ons openbaar bestuur. Telkens als wij de neiging voelen opkomen nog iets meer of iets concreter te regelen, zullen wij onszelf de vraag moeten stellen of dat meerdere wel in alle situaties waarop de wet van toepassing zal zijn, als waardevol zal worden ervaren. Een voorbeeld kan dit wellicht verduidelijken. Het ligt voor de hand dat het wetsvoorstel in de eerste plaats is geschreven met het oog op bestuursorganen van het Rijk, vooral de zelfstandige bestuursorganen. Die staan over het algemeen vrij ver van de burgers af. Ze vormen als het ware een onderdeel van de bureaucratie. De wet zal evenwel ook gelden voor bestuursorganen van gemeenten. Die staan meestal op kortere afstand van de burgers en kunnen zich daardoor soms minder formeel opstellen. Als er op gemeentelijk niveau problemen zijn, is er altijd nog de mogelijkheid contact op te nemen met gekozen bestuurders, die kunnen helpen zoekende of klagende burgers de weg te wijzen. Deze verschillen in situatie leiden niet tot de conclusie dat op gemeentelijk niveau wel kan worden afgezien van een wettelijke codificatie, maar wel dat een voorschrift dat vooral geïnspireerd is door situaties op rijksniveau, niet altijd ook passend is in gemeenten variërend van 5000 tot 500.000 inwoners. Op grond van deze overweging wil ik mij terughoudend opstellen tegenover voorstellen om meer in de Algemene wet bestuursrecht te regelen dan strikt nodig is. Dat brengt mij tot een voorshands negatieve reactie op het amendement van collega Brood inzake verplichte registratie en verslaglegging. Dat laat overigens onverminderd mijn respect voor het gegeven dat hij zijn maidenspeech bezegelt met een amendement. Laat ik ook een praktijkvoorbeeld geven. Iemand vindt dat hij onheus is behandeld door een ambtenaar van de dienst openbare werken. Hij maakt zijn klacht kenbaar bij de wethouder van openbare werken, schriftelijk of misschien wel telefonisch. Dan komen er vragen. Is de wethouder persoonlijk bestuursorgaan? Ik denk indirect wel. Maar als een telefoontje van betrokkene, en een tussen de wethouder en de ambtenaar voldoende zijn om het probleem de wereld uit te helpen, moet de wethouder dan vervolgens een rapportje schrijven ten behoeve van registratie en verslag? Soms kan dat nuttig zijn. Maar in veel gevallen zal het ervaren worden als de bureaucratie ten top. Daar komt nog bij dat het amendement wordt opgenomen onder de algemene bepalingen, en dus ook zal gelden voor mondelinge klachten. Dat lijkt mij echt te ver gaan. Ik ben het ermee eens dat de wet een algemene bepaling bevat, ook voor de behandeling van mondelinge klachten, maar de invulling daarvan kan dunkt mij het best aan de bestuursorganen zelf worden overgelaten. Een naar mijn gevoel wat theoretische beschouwing is, wat in de stukken staat over de samenloop van een bezwaar en een klacht over eenzelfde gedraging. Formeel gaat het daarbij inderdaad om verschillende zaken. Maar zal de praktijk niet zijn dat, als bezwaar wordt gemaakt tegen de inhoud van een besluit, klachten over de wijze van voorbereiding ervan tegelijk zullen worden geuit? De wijze van voorbereiding kan de rechtmatigheid van een besluit zelfs beïnvloeden, zodat niet eens een goed onderscheid te maken valt tussen bezwaar en klacht. De regering zegt dat het praktisch kan zijn dat klacht en bezwaar zo mogelijk gelijktijdig worden behandeld. Ik zou de vraag willen omkeren. Wat zou ertegen zijn in situaties waarin een bezwaar is ingediend, eventuele klachten bij de behandeling te betrekken en niet de mogelijkheid te openen los daarvan een klachtprocedure te starten? Overigens zou dit probleem zich vanzelf kunnen oplossen als uitvoering wordt gegeven aan het regeerakkoord op het punt van bezwaar- en beroepsprocedures. Deze zullen worden vereenvoudigd, waarbij de bezwaarschriftenprocedure komt te vervallen. Ik weet niet wat de precieze reikwijdte van deze afspraak zal zijn; daarvoor wachten we de nodige wetsvoorstellen af. Maar mocht de bezwaarschriftenprocedure in meerdere of mindere mate blijven bestaan, dan lijkt het mij in ieder geval in de geest van het regeerakkoord als bezwaar- en klachtprocedures ook worden gebundeld. Mijnheer de voorzitter! Ik sluit af met iets op te merken over onze eigen commissies voor de Verzoekschriften, mij daarbij aansluitend bij de vorige sprekers. De regering heeft de hele Kamer over zich heen gekregen door haar uitspraak dat de commissies voor de Verzoekschriften uit beide Kamers niet kunnen worden beschouwd als externe klachtinstanties als in het wetsvoorstel bedoeld. In de nota naar aanleiding van het verslag heeft zij deze stelling toegelicht. Gelukkig verschillen regering en Kamer niet van mening over de blijvende betekenis van de commissies voor de Verzoekschriften. En zelfs als dat wel zo was, had de regering er niets over te vertellen. Voorzitter! Ik ben het er wel mee eens dat het niet juist zou zijn de commissies voor de Verzoekschriften expliciet op te nemen in artikel 9:12, tweede lid. Dat zou immers toch weer suggereren dat de wetgever iets te zeggen heeft over onze commissies. Het zijn commissies van de Kamers. Zij alleen zijn bevoegd bevoegdheden en werkwijze van de commissies te regelen. In die zin was de gewraakte zin in de memorie van toelichting niet terzake, of trapte de regering er een open deur mee in. Na alles wat er inmiddels over dit onderwerp gewisseld is, kan het wellicht geen kwaad als de bestuursorganen in voorkomende gevallen wijzen op de extra mogelijkheid tot klagen die bestaat naast wat geregeld wordt in de Algemene wet bestuursrecht. Voorzitter! Ik ben begonnen met hardop de vraag te stellen of wij wel op de goede weg zijn met een wetsvoorstel als dit. Mijn conclusie is dat dit inderdaad het geval is. Maar we moeten ons wel inhouden om niet te veel te willen regelen. De voorzitter: Op de sprekerslijst staat voor D66 mevrouw Scheltema of de heer Hoekema. Wellicht begrijp ik enigszins waarom ik nu het woord geef aan de heer Hoekema.
De heer Hoekema(D66, p. 1362):  Voorzitter! Dank u wel voor uw ruimhartige bejegening van mij als volgende spreker. Voorzitter! Ook ik wil collega en plaatsgenoot Brood van de VVD van deze plaats gelukwensen met zijn maidenspeech. Het begin van zijn bijdrage beluisterend, had ik even de indruk mij ter sociëteit Minerva, Harer Majesteits eerste te wanen, een omgeving die mij niet geheel onbekend is. Naarmate zijn verhaal echter vorderde, verdween die indruk. Dat alleen al is een compliment waard. Voorzitter! De D66-fractie kan zich vinden in een wettelijke verankering van een sober intern klachtrecht, zoals nu door de regering wordt voorgesteld. Voor de schriftelijke klachtenprocedure worden minimumeisen gegeven, de mondelinge klachten zijn vormvrij. Een behoorlijke regeling voor interne klachtenbehandeling past in een tijd waarin overheidsorganen streven naar klantgericht werken. Het geeft burgers ook aanspraak op een sobere, doch gedegen behandeling van hun klacht over een overheidsgedraging. Met deze minimumeisen wordt ook beoogd uniformering te brengen in de diversiteit van interne klachtprocedures. Hoewel aanvullende regelingen blijven toegestaan, verwacht de D66-fractie dat de regeling daar wel toe zal leiden. Van een wettelijke regeling gaat op zichzelf al een uniformerende werking uit. Het verplicht instanties nog eens goed te overwegen of hun interne klachtregeling toereikend is. En als dat zo is, en als daarbij zelfs meer wordt geboden, zal ongetwijfeld worden overwogen of dat meerdere gezien de wettelijke regeling in het huidige tijdsgewricht nog noodzakelijk is. Op de achtergrond zal ongetwijfeld de kritiek op de toegenomen juridisering meespelen. Goede rechtsbescherming in de ruime zin van het woord is in een rechtsstaat gewenst, maar geen overmaat aan in- en externe klachtregelingen en beroepsprocedures. In het regeerakkoord wordt niet voor niets hieraan nadrukkelijk aandacht besteed. Zo gezien, zou je kunnen zeggen dat deze sobere klachtregeling het voorgerecht is van het juridiseringsdiner. De hoofdschotel, de juridiseringsnota, zal ons binnenkort worden geserveerd. Wanneer mogen we die precies verwachten? ’’Waarom dit voorgerecht bij de discussie gericht op de totstandkoming van sobere, soms beperktere, kortere en in ieder geval betere procedures?’’, zult u zich wellicht afvragen. Daar kan ik kort en helder over zijn. Het nu voorgestelde klachtrecht heeft mede tot doel dat eerst intern orde op zaken wordt gesteld aan de hand van de klacht. Gebeurt dat, dan kan veelal een gang naar de rechter worden voorkomen. Onderzoek naar de rol van bezwaarschriftenprocedures heeft uitgewezen dat ook deze zo werken. Er is zeker sprake van een zeeffunctie. Daarnaast is er natuurlijk de leerfunctie voor de overheid zelf. Aan de hand van klachten kunnen fouten en hiaten in het beleid worden opgespoord. Dat is in het belang van de overheid. D66 acht het daarom de eigen verantwoordelijkheid van de overheid. Een wettelijke regeling voor het interne klachtrecht moet naar het oordeel van D66 gevolgd worden door een eveneens sobere wettelijke regeling van het externe klachtrecht. Die zal het sluitstuk moeten zijn van de klachtenprocedure. Via zo’n externe procedure kan ook controle worden uitgeoefend op het regelmatig verloop van de interne afhandeling van klachten. Ook hier is weer zoveel mogelijk eenvormigheid gewenst. Te grote diversiteit staats haaks op de noodzaak van doorzichtigheid, transparantie. Helaas beschikken echter nog lang niet alle bestuursorganen over een externe klachtenprocedure, ook al controleert de Nationale ombudsman een steeds breder terrein, zeker op nationaal niveau, en diens bevoegdheid op decentraal niveau neemt ook geleidelijk toe. Gemeenten kunnen nu op vrijwillige basis voorzien in een externe klachtenvoorziening. In juni 1997 hadden slechts 78 gemeenten van de ongeveer 550 dat gedaan. Is daar nu al wat meer schot in gekomen? Hoeveel gemeenten hebben nu zo’n externe voorziening? Bij de behandeling van het voorstel van wet tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman en de Wet openbaarheid van bestuur heeft de toenmalige staatssecretaris gezegd dat over vier jaar wordt bezien of er nog ’’witte vlekken’’ zijn. Pas dan wordt een verplichting overwogen. Wat D66 betreft had dat ook wel sneller gemogen, want het gaat toch niet aan dat de een zoveel beter wordt bediend dan de ander. Wordt een iets sneller tempo nog overwogen? Bestuursorganen moeten naar de mening van D66 ruim omgaan met de interpretatie van een klacht. Daarom kunnen wij instemmen met hetgeen de regering stelt over het opnemen van een definitie van een klacht in de wet. Dit mag echter geen alibi zijn om te snel wat vaag geformuleerde klachten af te wijzen. Ook de samenloop van de klachtenprocedure met de bezwaarschriftenprocedures en beroepsprocedures kan mogelijk tot verwarring leiden. Ook al wordt het in het wetsvoorstel op zichzelf helder geregeld, toch lijkt het goed dat overheidsinstanties in hun voorlichting nadrukkelijk aandacht besteden aan de klachten en beroepsmogelijkheden van de burgers. Wij zijn er dan ook voorstander van dat bestuursorganen in het kader van hun voorlichtingsbeleid met een duidelijke brochure komen waarin de klachtenprocedures en de mogelijkheden om bezwaar te maken helder worden uiteengezet en wordt aangegeven aan welke eisen moet worden voldaan onder meer om een klacht te laten vallen onder de in de wet voorgestelde behandeling van klaagschriften (afdeling 9.2). In een dergelijke brochure zou ook wat meer aandacht kunnen worden besteed aan de altijd bestaande mogelijkheid om een klacht in te dienen bij de commissie voor de Verzoekschriften. Dat moet echter geen aansporing worden voor iedere burger met een klacht om de commissie voor de Verzoekschriften daar een uitspraak over te laten doen. Voorzitter! Collega Brood heeft in zijn maidenspeech – waarmee nogmaals gefeliciteerd – een conceptamendement ingediend over de publicatie van klachten. Mijn fractie wil de mooiste avond van collega Brood niet meteen bederven door een paar kanttekeningen te plaatsen bij het amendement. Wij zullen er ongetwijfeld in de komende dagen nog diep over nadenken. Voorshands gaat mijn fractie echter mee met de kanttekeningen van collega Schutte bij het voorgestelde amendement. Wij denken dat dit misschien een wat onnodig bureaucratische regeling is, die een beetje haaks staat op de voorgestelde, sobere regeling van klachten. Waarom zouden wij deze zaken niet overlaten aan het bestuurlijk orgaan zelf? Voorzitter! Ik wil ten slotte mijn sympathie uitspreken voor de voorstellen van collega Apostolou met betrekking tot de commissies voor de Verzoekschriften.
De heer Van den Berg (SGP, p. 1363): Voorzitter! Het thema van het wetsvoorstel dat wij vanavond behandelen, raakt de relatie bestuur-bestuurde. Het is daarmee een heel belangrijk en actueel thema. Die relatie staat, zoals bekend, onder zware druk. Elk middel om in die relatie verbetering te brengen, moeten wij met beide handen aangrijpen. Ik kom dan wat de SGP-fractie betreft meteen tot de kern van de zaak. Wij moeten geen overspannen verwachtingen hebben van een instrument als het klachtrecht op het gebied van de verbetering van de relatie bestuur-bestuurde. Het zal ongetwijfeld een bijdrage kunnen geven, maar wij moeten het niet alleen daarvan verwachten. Wij zijn dan maar met e´ e´n kant van de zaak bezig. Veel belangrijker is de kwaliteit van de overheid als zodanig: voorkomen dat er klachten ingediend moeten worden. Ik denk dan aan zaken als betrouwbaarheid, geloofwaardigheid, doorzichtigheid van de overheid, aan helder en adequaat optreden van bestuurders en ambtenaren en alles wat daarmee samenhangt. Uitbouw van klachten-, bezwaar- en beroepsregelingen draagt ook bij aan de juridisering van het bestuur. Dat is toch iets waar we tegenwoordig met elkaar de nadelen duidelijk van onder ogen zien. Aan de andere kant erkent de SGP-fractie zeker dat een goede klachtregeling onmisbaar is. Ik zou het meer willen benadrukken als een sluitstuk van een regeling waarbij de verhouding bestuur-bestuurde wordt geformaliseerd. Als zodanig kan het preventief werken en via die lijn toch weer een bijdrage leveren aan de kwaliteit van het bestuur waar het ons om gaat. Als zodanig mag u deze inleiding, mijnheer de voorzitter, zien als een verwoording van de reden waarom de SGP-fractie positief staat tegenover het voorstel om in de Algemene wet bestuursrecht een regeling op te nemen voor de interne behandeling van klachten door bestuursorganen. Dat betekent niet dat wij niet enkele kritische kanttekeningen hebben, alsmede een aantal verzoeken om verheldering en zelfs aanscherping op een aantal punten. In de eerste plaats de verhouding interne-externe klachtbehandeling. Het wetsvoorstel betreft de interne klachtbehandeling. Daarnaast, beter daarna, is er de externe behandeling van klachten. Daar zit wel een duidelijke relatie tussen. Het is zelfs de bedoeling dat de externe klachtorganen een toezichthoudende rol vervullen met betrekking tot de interne behandeling, al is daar – voorzover ik kan overzien – niets specifieks over geregeld. Het bekendste externe klachtorgaan is de Nationale ombudsman. Maar we moeten signaleren dat nog lang niet alle gemeenten en provincies hierbij zijn aangesloten of een eigen ombudsman hebben. Het is bekend dat de SGP-fractie die situatie betreurt, omdat zij van de aanvang af van mening is geweest dat alle overheidsorganen zonder meer onder de Nationale ombudsman dienen te vallen. Dat is echter een andere discussie, waar wij zeker op enig moment op terugkomen. Gegeven deze situatie – waar in de toelichting enkele volzinnen aan gewijd worden – vernemen wij toch graag helder van de minister hoe hij hiermee zal omgaan. Een andere externe klachtinstantie vormen de commissies voor de Verzoekschriften van de Staten- Generaal. Daarover zijn door enkele van mijn collega’s reeds zeer behartigenswaardige opmerkingen gemaakt. Ik kan daar niets nieuws aan toevoegen. Ik sluit mij dan ook kortheidshalve aan bij de strekking van het betoog van collega Apostolou en diens in tweede termijn in te dienen motie. Voorzitter! Ik kom op een ander punt: klachten in relatie tot bezwaar. Formeel is er een helder onderscheid tussen de klachtenprocedure enerzijds en de bezwaar- en beroepsprocedure anderzijds. Bij de indiening en behandeling van een klacht kan daarover in de praktijk zeker onduidelijkheid rijzen, uiteraard vooral in kwesties waarin het gaat om besluiten die gericht zijn op rechtsgevolg en die dus ook onderworpen kunnen zijn aan bezwaar en beroep. Dat doet de vraag rijzen of dit nu wel zo verstandig is. Ware het niet veel beter geweest om klachten te beperken tot gedragingen die niet voor bezwaar en beroep vatbaar zijn? Anders blijft er steeds het risico van onduidelijkheid. Indien zowel een klaagschrift als een bezwaarschrift wordt ingediend, kan de behandeling van beide worden gecombineerd. Dat is op zichzelf duidelijk. Maar wat gebeurt er indien een burger een klacht indient die eigenlijk mede bedoeld is als bezwaar? Wordt hij daar dan op gewezen? Wordt de klacht, zo nodig, in behandeling genomen als bezwaarschrift? De wet verplicht daar niet toe. Sterker nog, de wet geeft het bestuursorgaan op grond van artikel 9:8, lid 1, onder c, de bevoegdheid om de klacht niet in behandeling te nemen omdat er bezwaar kan worden gemaakt. Mag de burger dan vervolgens weer verwachten dat dit hem wordt duidelijk gemaakt? Het wordt er toch niet echt helderder op. In de wet worden voor deze situatie geen voorzieningen getroffen, ook niet voor het voorkomen van termijnoverschrijding. Ik wil op dit punt toch graag meer duidelijkheid voor degenen die de regeling moeten toepassen en ook – daar ging het toch om – meer waarborgen voor de duidelijkheid voor de burger. Voorzitter! De voorgestelde klachtenprocedure is van toepassing op bestuursorganen. Ik constateer dat het begrip ’’bestuursorgaan’’ nogal breed is. Als ik het wel heb – in de stukken worden voorbeelden genoemd – kunnen hieronder bijvoorbeeld ook besturen van ziekenhuizen vallen, evenals universiteiten, scholen enzovoorts. Voor die instellingen bestaan echter ook eigen klachtenregelingen; formeel-wettelijke regelingen. Hoe verhoudingen die zich nu tot de regeling in de Algemene wet bestuursrecht? In de toelichting wordt hierop ingegaan. Er is sprake van aanpassingswetgeving, maar het is mij niet echt duidelijk wat de bedoeling is. Komen alle bestaande en op dit moment nog in voorbereiding zijnde klachtenregelingen op termijn weer te vervallen, omdat volstaan kan worden met hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht? Kan dat trouwens wel, volstaan met de AWB-regeling? Immers, de genoemde instellingen zijn vaak maar gedeeltelijk aan te merken als bestuursorgaan. Het overgrote deel van hun werkzaamheden, voorzover ik het kan overzien, valt buiten het toepassingsbereik van de AWB. Zal voor dat deel dan de eigen klachtenregeling blijven gelden? En voor bijzondere scholen geldt zeker dat zij maar in zeer beperkte mate zijn aan te merken als bestuursorganen. Kortom, ik nodig de regering graag uit om hier duidelijkheid te scheppen over de samenloop tussen de AWB-regelingen andere regelingen op kortere en langere termijn. Voorzitter! In de toelichting op artikel 9:2 wordt gesteld dat verzekerd dient te zijn dat er voldoende gelegenheid is om klachten in te dienen, hetgeen bijvoorbeeld ook eisen kan stellen aan de telefonische bereikbaarheid. Hoe beoordeelt de minister in dit licht de inmiddels al niet eens meer jaren, maar zelfs al decennia voortdurende spreekwoordelijke slechte bereikbaarheid van een instelling zoals de Informatie beheer groep voor de studiefinanciering? Ook de belastingdienst bereik je niet altijd met één telefoontje. Ook zij kunnen het ons dus nog gemakkelijker maken. De moderne communicatiemedia bieden hier misschien wel mogelijkheden toe. Voorzitter! De klachtenprocedure leidt onvermijdelijk tot extra bestuurslasten voor de diverse bestuursorganen, in het bijzonder de gemeenten. In de nota naar aanleiding van het verslag lees ik dat na overleg met de VNG is besloten dat geen compensatie van kosten in verband met de regeling van het interne klachtrecht wordt gegeven. Betekent ’’na overleg met’’ dat er overeenstemming is bereikt? Voorzitter! In artikel 9:3 worden van het recht op beroep uitgezonderd besluiten inzake de behandeling van klachten. In de literatuur is erop gewezen dat deze bepaling gezien de systematiek van de AWB eigenlijk thuishoort in hoofdstuk 8, artikel 8:4. Ik wijs op het geschrevene door de heer Weggeman in het Nederlands tijdschrift voor bestuursrecht 1996, pagina 328. Laat de regering zich niet te veel leiden door de wens om in de AWB een volledig op zichzelf staande klachtenregeling op te nemen en ondergraaft dat niet de systematiek en doelstelling van de AWB? Hoofdstuk 9 laat zich toch al niet helemaal zelfstandig lezen. De rest van de AWB blijft wel degelijk ook van belang. Met andere woorden: hier is de systematiek van de Algemene wet bestuursrecht in het geding. Ter illustratie noem ik nog een ander voorbeeld, de doorzendplicht. Zoals bekend, is er een doorzendplicht indien een bezwaar- of beroepschrift op het verkeerde adres is ingediend, artikel 6:15. Zo’n doorzendplicht is naar mijn oordeel ook nuttig in het geval van een klaagschrift. Bij mondelinge behandeling zal een verwijsplicht ingesteld moeten worden. Aanvankelijk leek het mij logisch – ik heb een amendement op dat punt overwogen – om in hoofdstuk 9 ook zo’n doorzendplicht op te nemen, analoog aan artikel 6:15, maar in artikel 2:3 is voor bestuursorganen al een heel algemene doorzendplicht geformuleerd voor verkeerd geadresseerde geschriften. Ik neem aan dat daaronder ook klaagschriften moeten worden verstaan. Kan de minister bevestigen dat daarmee de doorzendplicht inzake klaagschriften voldoende is geregeld? Een extra bijkomstigheid is artikel 1:6, waarin de toepassing van de hoofdstukken 2 t/m 8 en 10 wordt uitgezonderd voor met name opsporingsinstanties als politie en OM, terwijl de klachtenprocedure weer wel van toepassing is. Misschien kan dat ook op andere punten aanleiding geven tot onduidelijkheden. Artikel 9:5 bepaalt dat zodra het bestuursorgaan naar tevredenheid van de klager aan zijn klacht tegemoetgekomen is, de verplichting tot het verder toepassen van de procedure vervalt. Dat is op zichzelf een heel logische bepaling. Het lijkt mij echter ook logisch dat het bestuursorgaan dit voor de goede orde vastlegt in een schriftelijke mededeling aan de klager. Hierover is geen voorschrift opgenomen. Is zo’n aanvullende regeling niet wenselijk, omdat anders ook later nog in discussie kan blijven of de zaak nu wel of niet naar tevredenheid is afgewikkeld? Met andere woorden, het is nu niet vastgelegd dat het dossier formeel kan worden gesloten. Artikel 9:10 spreekt over de hoorplicht. Hoor en wederhoor zijn inderdaad elementaire beginselen. Wij hebben dan ook geen moeite met de bepaling dat het bestuursorgaan de klager en ook de ’’aangeklaagde’’ in de gelegenheid stelt om te worden gehoord. Het lijkt mij echter goed om daar soepel mee om te gaan, in die zin dat er geen onnodig zware eisen aan worden gesteld. Horen kan bijvoorbeeld ook telefonisch, zo staat in de toelichting. Als een klaagschrift zeer uitvoerig is gemotiveerd, zal er niet zo gauw behoefte zijn bij de klager om ook nog te worden gehoord. Dat zal veelvuldig voorkomen. Het schijnt mij toe dat het bestuursorgaan hierbij een ruime marge gelaten moet worden. Lid 3 bepaalt dat van het horen een verslag moet worden gemaakt. Ik vraag mij af of dit niet een wat onevenredige bestuurslast met zich brengt, ook in het licht van de zojuist door mij bepleite ruimhartige interpretatie van de hoorplicht. Als de klager aangeeft genoegen te nemen met een telefoongesprek en de klacht op die wijze als afgehandeld kan worden beschouwd, moet dan toch nog van het bestuursorgaan worden verwacht dat er een verslag van wordt gemaakt? Daar moet toch meer ruimte gegeven kunnen worden? Als deze er is, hoor ik dat graag en anders vraag ik mij af of dat niet wat helderder kan worden geformuleerd. Een opmerking tot slot over het door collega Brood tijdens zijn maidenspeech ingediende amendement op stuk nr. 7. Ook mijn fractie vindt dat een zeer aangelegen onderwerp. Wij vinden het op zichzelf heel goed dat er een amendement ligt, want dat biedt de mogelijkheid om deze zaak verder te bediscussiëren. Wij zijn het met de heer Brood eens dat de functie van klachtenbehandeling voor de kwaliteit van het bestuur pas volledig tot haar recht komt als hiervan ook een registratie wordt bijgehouden. Maar is dat niet de primaire verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan? Past het de wetgever om dergelijke voorschriften in de AWB te geven, gezien de bestuurslasten die zijn verbonden met zo’n registratieplicht? Ik vond het enigszins verrassend dat juist de VVD-fractie met dit amendement kwam. Draagt dit niet bij aan de verdere juridisering van het bestuur? Wij mochten de heer Brood terecht niet interrumperen, maar wellicht biedt de tweede termijn de mogelijkheid om hierover verder te discussie¨ – ren. Voorzitter! Ik sluit af. Ik heb in het begin van mijn betoog gezegd dat van dit instrument, dat zeker nuttig is, geen al te grote verwachtingen moeten worden gekoesterd. Er zijn andere zaken nodig om de kwaliteit van het bestuur en daarmee de verhouding bestuur-bestuurde te verbeteren. Niettemin beschouwen wij het als een kleine, maar noodzakelijke bijdrage aan de verbetering van die relatie en daarom zal mijn fractie met dit voorstel instemmen. De vergadering wordt van 21.07 uur tot 21.10 uur geschorst.
Minister Peper (p. 1365): Mijnheer de voorzitter! Ook ik feliciteer de heer Brood met zijn maidenspeech, die hij begon met een vergelijking met een initiatierite, een ritepassage. Mag ik mij de opmerking permitteren dat er in dit parlement een heel milde ritepassage is, gelet op hoe die bij andere volkeren verloopt? Daar zal ik nu niet over uitweiden, maar de mildheid valt mij wel op. Het was interessant om de heer Brood te horen spreken over juridisering als een verstikkend fenomeen in onze samenleving en hem vervolgens een amendement in te zien dienen dat een expressie is van een stevige hang naar juridisering. Dat hebben enkele van zijn collega’s trefzeker opgemerkt; ik beveel de heer Brood derhalve aan om als liberaal aandacht te besteden aan die opmerkingen. De door hem opgevoerde muis moet geen papieren olifant baren; daar lijkt het wel een beetje op. Ik zal daar straks op terugkomen. Dit is voor zijn eerste speech misschien een beetje ontmoedigend, maar ik kom uit een school waar een zekere helderheid op dit punt wordt geapprecieerd. Mijnheer de voorzitter! Ik voelde mij zeer thuis bij het betoog van de heer Schutte en de wijze waarop hij deze materie benaderde. Zijn betoog was mij uit het hart en hoofd gegrepen. Het doet mij genoegen om vandaag met de Kamer van gedachten te wisselen over het klachtrecht. Het gaat om een aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht, waarin het recht van de burger om klachten over de overheid in te dienen, wordt vastgelegd. Tegenover dat recht van de burger staat de wettelijke verplichting van de overheid om deze klachten zorgvuldig te behandelen. Ik vind het belangrijk dat de regeling van het klachtrecht zowel in het belang van de burger als in het belang van de overheid is. Het is goed om dat onderscheid te maken. De regeling gaat over de interactie tussen burger en overheid, die door de heer Van den Berg als ’’belangrijk’’ is gedefinieerd, maar ook is voorzien van een relativerende opmerking. Voor de burger wordt hiermee een vanzelfsprekend recht geregeld om, als er iets niet goed is, te communiceren met zijn of haar overheid over de wijze waarop hij of zij is bejegend, en daardoor met dat bestuur in gesprek te raken. Dat is in deze regeling het aspect van de rechtsbescherming. Voor de overheid betekent de regeling van het klachtrecht dat er structuur kan worden gebracht in het verkrijgen van de informatie van de burger over het functioneren van de overheid. In het bedrijfsleven is men er, mijnheer Brood, zo langzamerhand van doordrongen geraakt dat een klacht van een klant in de meeste gevallen een gratis advies is en belangrijke managementinformatie oplevert over het geleverde product en de wijze waarop dat product wordt geleverd.
De heer Brood (VVD, p. 1365): Voorzitter! Het is mij niet helemaal duidelijk of de minister de neiging heeft om aan te nemen dat het bij overheden op dit moment zo gesteld is dat zij structureel informatie verwerken die zij krijgen uit bezwaarprocedures, rechtszaken en klachtenprocedures en dat zij gebruik maken van gratis informatie zoals het bedrijfsleven dat blijkbaar wel doet. Is de minister het met mij eens dat het onderdeel moet zijn van een normaal bedrijfsproces bij overheden om dit te doen? Deelt de minister niet mijn zorg dat dit op het moment nog niet het geval is, kijkend naar onder andere de rapportage over de evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht? Minister Peper (p. 1366): Die zorg deel ik met de heer Brood. Anders waren wij hier vandaag niet bij elkaar om dit wetsvoorstel te bespreken. Als het normaal zou zijn, was het niet nodig om in deze wet een norm neer te leggen. Deze wet zou dan niet aan de orde zijn.
De heer Brood (VVD, p. 1366): Het gaat niet zozeer om de vraag hoe de klacht wordt behandeld, als wel om de vraag wat er gebeurt nadat de klacht is behandeld. Het gaat om het proces waarbij men wat uit die klachten kan leren. Het thans voorliggende wetsvoorstel voorziet daar in het geheel niet in. Het voorziet alleen in de behandeling van klachten. Het amendement strekt er juist toe het blijkbaar ook door de minister beoogde proces tot stand te brengen.
Minister Peper (p. 1366): Ik vind het van belang dat hier, in overleg tussen Kamer en regering, een norm wordt neergelegd. Ik denk dat de heer Brood mogelijkerwijs de invloed onderschat van het stellen van een dergelijke norm voor de bestuursorganen waarover wij spreken. Vervolgens zal ik betogen, in lijn met wat de heer Schutte zo eloquent heeft verwoord, dat een nadere regeling zijdens de Kamer een vorm van juridisering is. Als het parlement de norm heeft gesteld en derhalve de bestuursorganen weten dat zij daaraan vorm moeten geven, gaat het te ver om een en ander nader te expliciteren zoals in het amendement is aangegeven.
De heer Brood (VVD, p. 1366): Bestuursorganen hebben al jaren de gelegenheid gehad om het te doen. Zij signaleren zelf het probleem van juridisering. Mijn partij is als geen ander gecommitteerd aan het proces van dejuridisering. Binnen onze kring zijn wij ons er echter bewust van dat er bepaalde investeringen gedaan moeten worden in de kwaliteit van het openbaar bestuur om dejuridisering te bereiken. Wij verwachten ook dat als wij op deze manier omgaan met klachten en bezwaarschriften, dit er eerder toe zal leiden dat het aantal klachten en bezwaarschriften op termijn zal afnemen. Soms moet men investeren om iets op de langere termijn te bereiken. Dat is een economisch inzicht dat misschien niet overal leeft, maar wel bij de VVD!
Minister Peper (p. 1366): In de kring van de heer Brood leeft volgens mij ook de gedachte dat bij het vastleggen van een norm op dit terrein, het respect voor bestuursorganen met zich brengt dat men zelf kan verzinnen wat nu in het amendement wordt gevraagd. Men doet dat nu niet. De norm is nog niet gesteld. Dat betekent niet dat wij op de uitwerking van een en ander moeten anticiperen door te zeggen dat men het wel niet op de juiste manier zal uitvoeren of op een ondoorzichtige wijze. Dat vind ik een vorm van centralisme die ik in de kring van de heer Brood meestal niet zo uitbundig aantref, om redenen die ideologisch worden gemotiveerd. Ook bij de overheid is het besef snel groeiende dat klachten van burgers serieus moeten worden genomen en moeten worden onderzocht. Er zijn natuurlijk bestuursorganen die hierin hebben voorzien. Het is van belang dat ook bij de overheid een cultuur ontstaat die erop gericht is om de burger, waarvoor de overheid in hoge mate is ingericht en waaraan zij dus haar legitimiteit ontleent, te zien als iemand die belangrijke informatie kan geven over de vraag hoe de overheidsdienstverlening daadwerkelijk is. Adequaat omgaan met klachten van burgers is niet alleen een kwestie van kwaliteitszorg naar de burger toe, maar ook een kwaliteitsimpuls voor de overheidsdienstverlening zelf. Een klacht geeft veelal een signaal over iets wat niet helemaal goed gelopen is in het contact tussen burger en overheid. De heer Van den Berg heeft daarover gesproken. Het gaat om kwaliteit. Dat is een signaalfunctie van het klachtrecht. Elke organisatie kan daarvan leren. De vruchten van een zorgvuldige klachtenbehandeling zijn gelegen in het herstel van het geschonden vertrouwen van de burger in de overheid. Ik vind dat uitermate belangrijk. Daarover mag geen misverstand bestaan. Wat zo prettig is aan deze regeling, die een heldere norm aandraagt, is dat zij goed het midden houdt tussen reguleren en het voorkomen van onnodig formalisme. Dit voorstel voorkomt onnodige en ongewenste juridisering van de verhouding tussen overheid en burger. Zo regelt het voorstel de belangrijkste eisen waaraan een zorgvuldige klachtbehandeling moet voldoen en geeft het aan bestuursorganen de ruimte en de creativiteit om hun reacties op klachten af te stemmen op de aard en de ernst van de klachten. De heer Schutte gaf daarvan een voorbeeld; ik zou daar vele andere voorbeelden aan kunnen toevoegen waarbij de burger in zijn contact met de overheid kan constateren dat problemen snel worden opgelost. Het voorstel regelt met opzet niet wat een klacht is. Het bevat ook geen regeling voor de behandeling van mondelinge klachten en het legt bestuursorganen geen wettelijke plicht op tot registratie en evaluatie van klachten. Dat gebeurt allemaal in het belang van een sobere regeling zonder overbodige juridisering. De heer Hoekema kan ik melden dat ik de door hem bedoelde nota al heb gezien. Ik wil er nog eens goed naar kijken, maar dit stuk zal de Kamer nog voor het einde van dit jaar worden voorgelegd. Ik kijk uit naar het debat erover. Ik zeg de heer Brood na dat wij met elkaar heel wat spinrag hebben veroorzaakt waardoor het moeilijk kijken is; het is de bestuurlijk-juridische dichtheid die het zicht verhindert op de zaken waarover het zou moeten gaan.
De heer Apostolou(PvdA, p. 1366): Uit de nota naar aanleiding van het verslag blijkt mijns inziens dat de regering het belang van registratie en evaluatie erkent. Bovendien geeft u aan dat dit best op specifieke terreinen wettelijk kan worden voorgeschreven. Zo schijnt het voorgeschreven te zijn in de Politiewet; daarnaar wordt in elk geval in de nota naar aanleiding van het verslag verwezen. De regering geeft voorts aan: als de specifieke wetgever het wil, kan het. Wat is nu het verschil tussen het regelen via de specifieke wetten en de regeling die in het onderhavige wetsvoorstel is neergelegd?
Minister Peper (p. 1367): Bij de Politiewet gaat het om een wel heel bijzonder aspect van de overheidsverantwoordelijkheid. In Nederland zijn de klachtenregelingen zeer verschillend. Als u zo specifiek wordt over nadere rapportages en vaststellingen, is het voor de Kamer ook erg interessant om te weten of het in de werkelijkheid ook een beetje gebeurt. Welnu, ik zie eerlijk gezegd niet dat het gaat gebeuren. Je kunt het wel opleggen, maar het is veel beter om de norm aan te geven en aan de bestuursorganen zelf over te laten hoe zij willen communiceren over de wijze waarop klachten zijn ontvangen, de aard van de klachten enz., dan dat een en ander hier wordt vastgesteld. Nogmaals, in het kader van de Politiewet gaat het om een wel heel bijzondere taak van de overheid; ik denk hierbij ook aan het monopolie van het geweld. Ik kan mij voorstellen dat ten aanzien daarvan de wetgever wat preciezer is geweest, maar ik weet uit ervaring dat het zeer verschillend geregeld kan zijn. Zo zijn er regionale korpsen die de klachtenregeling hebben uitbesteed aan een commissie die alle klachten registreert. In mijn vorige positie vond ik dat wat ’’afschuiverig’’. Wij richtten ons op een klachtenregeling met een soort ’’Stufenmodel’’. Als een klacht binnenkwam, trachtte de districtschef die aanstonds af te wikkelen, zonder de klager de mogelijkheid te ontnemen om erop door te gaan als hij niet content zou zijn. In laatste instantie was er een speciale commissie die zich over een en ander boog. Ik geef hiermee aan dat datgene wat door de wetgever op dit specifieke terrein is geregeld, in zijn uitwerking een grote mate van differentiatie kent. Dus zelfs daar waar men erg zou moeten uniformeren, is er een grote mate van differentiatie. De overbelasting van de Kamer lijkt mij ook zodanig dat zij er aanstonds niet elk jaar grote belangstelling voor heeft hoe dat is verlopen; laat staan als het gaat om zaken die minder het hart van de rechtsstaat betreffen, zoals in dit geval de politie. Zelfs daar zou je je kunnen voorstellen dat het wat globaler was geregeld, gelet op de uitwerking van een en ander in de praktijk.
De heer Apostolou(PvdA, p. 1367): Ik wil mij graag door de minister laten overtuigen op dit punt, maar stel dat de bestuursorganen niet doen wat wij van belang achten, namelijk registreren en evalueren. Welk instrumentarium hebben wij dan om alsnog te kijken naar de kwaliteit van de dienstverlening? Daar gaat het uiteindelijk om. Het leerelement is heel belangrijk in dezen. Minister Peper: Dat instrumentarium heeft u dan niet. Dat heeft u nu ook niet. Dat heeft alleen maar betekenis, als u zegt dat u het allemaal geregistreerd wilt hebben. Neem dat telefoontje, het voorbeeld van de heer Schutte. Zo zijn er talloze andere voorbeelden te bedenken. De overheid gaat om met heel veel burgers, die wel of niet uitvoerige klachten hebben. Mijn stelling is altijd dat heel veel problemen worden opgelost als de overheid heel snel reageert, zonder veel papier. Dat gebeurt natuurlijk ook in de praktijk van het leven. Mijn suggestie zou zijn – en vandaar ook mijn wat gepassioneerde afhouden van het amendement – dat als dit een paar jaar functioneert, de Kamer vraagt hoe het ervoor staat.
De heer Brood (VVD, p. 1367): Als wij het over klachten hebben, hebben wij het in de realiteit toch over situaties waarin wordt gevraagd om een behoorlijkheidsoordeel over bestuurlijk handelen. Het gaat toch niet om een telefoontje waarin feitelijke informatie wordt gevraagd, waarin even wordt gevraagd om dingen met elkaar te koppelen of om een feitelijke handeling te verrichten. Gaan wij nu niet het begrip ’’klacht’’ zo wijd oprekken ten behoeve van het vermijden van een bepaalde wettelijke regeling, dat wij tot in het absurde dingen als klacht gaan aanmerken? Het kan toch niet de bedoeling zijn en het is zeker niet de bedoeling van mijn amendement dat wij dit in een dergelijke situatie allemaal als klacht gaan aanmerken. Minister Peper: Het woord ’’klacht’’ heeft een hoog Nederlands gehalte. Ik kom daar nog op terug en geef daarna het stokje door aan prof. Scheltema.
De heer Brood (VVD, p. 1367): Het is toch niet ongewoon om juridische termen niet lexicaal te interpreteren?
Minister Peper (p. 1367): Nee, maar het heeft een hoog Nederlands gehalte. Iemand zegt dat hij een klacht heeft, maar als je hoort waar het over gaat, is het voor de man of vrouw in kwestie wel een zwarigheid, maar veel zwarigheid wordt in de praktijk opgelost. Het voorstel regelt dan ook met opzet niet wat een klacht is. Het bevat ook geen regeling voor de behandeling van mondelinge klachten en legt bestuursorganen geen wettelijke plicht tot registratie op. Het begrip ’’klacht’’ is niet gedefinieerd – en nu krijgt het een juridische inslag – in artikel 9:1; in de Wet Nationale ombudsman overigens ook niet. Wel is bepaald, evenals in de Wet Nationale ombudsman, waar een klacht betrekking op moet hebben, namelijk de wijze waarop een bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid jegens de klager of een ander heeft gedragen. Een definitie van het begrip ’’klacht’’ betekent het geven van een juridische omschrijving van dat begrip. Dat is uit een oogpunt van het vermijden van onnodig formalisme juist niet gedaan in het wetsvoorstel. Als reden om het wel te definiëren wordt genoemd het aangeven van de afbakening tussen bezwaar en klacht. In artikel 1:5 zijn wel omschrijvingen opgenomen van het maken van een bezwaar, het instellen van een beroep, en de klachtregeling hangt daarmee samen; zo wordt gezegd. Mijn redenering is andersom. Nu het begrip ’’bezwaar’’ wel in de wet is gedefinieerd, is er geen behoefte aan de definitie van het begrip ’’klacht’’. Alles wat geen bezwaar is, zal in beginsel een klacht zijn. De algemene lijn is dat een burger niet moet worden belast met de beoordeling of iets een klacht of een bezwaar is. Ook ten aanzien van het bezwaar is het uitgangspunt dat het aan het bestuur is om te beoordelen of een geschrift een bezwaar is of iets anders. In de Algemene wet bestuursrecht is duidelijk bepaald wanneer al dan niet een bezwaarschrift en/of beroepschrift moet worden ingediend. Wenst een burger een rechtens bindend oordeel, dan moet hij die weg volgen. Die weg moet ook door het bestuursorgaan worden aangegeven bij de bekendmaking of mededeling van een besluit. Wenst een burger een gedraging, al dan niet samenhangend met een besluit, aan de orde te stellen, dan moet hij een klacht indienen. Als er geen sprake is van een bezwaar, dan zal er in beginsel sprake zijn van een klacht. Bovendien is het begrip ’’klacht’’ juist niet gedefinieerd, omdat het niet te juridisch moet worden opgevat. Het gaat om ieder schrijven of contact van een burger over de wijze van bejegening door een overheidsorgaan. Een definitie zou in de ogen van het kabinet slechts beperkend kunnen werken. Voor de afbakening met een bezwaar is een definitie van een klacht niet nodig, maar prof. Scheltemazal op een en ander nog iets meer en preciezer reageren. Ik kom nu op het punt van de mondelinge klachtenbehandeling, waar de heer Brood over heeft gesproken. Afdeling 9.2 regelt de procedure voor de behandeling van klaagschriften, van schriftelijke klachten. Ook de heer Apostolou is voorstander van het opnemen in het wetsvoorstel van een bepaling over de procedure voor mondelinge klachten vanwege het waarborgen van een zorgvuldige klachtenbehandeling. In artikel 9:2 is bewust volstaan met de bepaling die de norm aandraagt – die nemen wij met elkaar vanzelfsprekend buitengemeen serieus – dat mondelinge klachten, evenals schriftelijke, zorgvuldig moeten worden afgedaan. Van een nader opgetuigde procedure zou ik willen afzien, teneinde onnodige bureaucratisering en formalisering zoveel mogelijk te voorkomen. Bedacht moet worden dat mondelinge klachten heel divers kunnen zijn. Het kan gaan om niet meer dan een uiting van ongenoegen, wat bij Nederlanders al gauw een klacht wordt genoemd; het kan gaan om een melding van iets wat niet hoort of om meer ernstige zaken die een schriftelijke procedure zouden rechtvaardigen. Ik wil het daarom aan het bestuursorgaan overlaten daar op gepaste en, kan het zijn, in de meeste gevallen op voortvarende wijze mee om te gaan. Soms kan worden volstaan met een gesprek, het aanbieden van excuses of het geven van informatie. Immers, je kunt ook een klacht hebben waarbij blijkt dat betrokkene aan het verkeerde adres was en moet zeggen: dat wist ik niet, mijnheer; dank u zeer voor de suggestie die mij daarheen leidt waar ik moet zijn. Maar het begon wel als een klacht. Soms zal ook hulp bij het op schrift stellen van een klacht kunnen worden geboden. Een regeling in één procedure voor mondelinge klachten is mijns inziens ondoenlijk voor zo’n diversiteit aan contacten en uitingen die met het woord ’’klacht’’ zouden kunnen worden geduid. Bovendien zou zo’n procedure toepasbaar moeten zijn voor bestuursorganen met een uiteenlopende praktijk, onder meer als gevolg van de grootte van de organisatie waar het bestuursorgaan deel van uitmaakt en de diversiteit van de klachten. De regelgeving zou dan ingewikkeld worden en dat betekent méér regulering. Uitgangspunt van het voorstel is daarom dat een informele, zorgvuldige behandeling van mondelinge klachten de klager tevreden zal stellen. Aan de mogelijkheden tot het indienen van klachten – de heer Biesheuvel wees erop – moet wel ampel ruchtbaarheid worden gegeven. Dat zie je vaak ook bij de politie, waar het dan weer beter is geregeld; het gaat erom voortdurend erop te wijzen dat de mensen via mondelinge informatie of via een brochure die bij het bureau ligt, op de mogelijkheid geattendeerd worden. Nogmaals, het is allemaal erg verplichtend gesteld door de heer Biesheuvel, maar waar het om gaat, is het zo te doen. Veel leden van de Kamer hebben de vraag gesteld waarom er in de wet geen bepaling inzake een verplichting tot registratie en evaluatie is opgenomen. Ik verwijs naar het bekende amendement van de heer Brood. Zoals gezegd, bestuursorganen kunnen – de heer Brood heeft er terecht op gewezen – leren van de binnengekomen klachten. Daardoor kan de kwaliteit van de overheidsdienstverlening worden verbeterd. Aan dat leereffect kan inderdaad worden bijgedragen door een zorgvuldige registratie van de binnengekomen klachten en een regelmatige terugkoppeling met betrokkenen via evaluatie. Het is echter – dat is mijn liberale bagage – een eigen verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan om het optimale leereffect te verkrijgen van de behandeling van de klachten. De manier waarop dat kan worden bereikt, zal per organisatie kunnen verschillen. Het is mijns inziens daarom beter om registratie en evaluatie niet bij wet af te dwingen. Ik benadruk nogmaals dat in het voorstel zoveel mogelijk soberheid in het opleggen van verplichtingen is betracht, mede met het oog op het behouden van het uniforme karakter van de interne klachtenregeling. Een verplichte evaluatie zou bovendien kunnen worden gezien als een extra bestuurslast. Men moet niet onderschatten hoe het in de praktijk werkt als men die verplichting heeft. De heer Brood zegt nu wel ’’ik zit wat met mijn muis te spelen’’, maar zo gaat dat niet! Overigens zijn voor de registratie en evaluatie van bezwaarschriften ook geen dwingende regels in de Algemene wet bestuursrecht opgenomen, terwijl het hier minstens van even groot belang zou kunnen worden geacht. Ik voeg hieraan toe dat, als de regeling er is en als de norm wordt aangereikt, er in de bestuursorganen mensen functioneren die zullen vragen of gerapporteerd kan worden hoeveel mensen er binnenkomen of over welk onderwerp het gaat. Je ziet dat in toenemende mate ontstaan bij sociale diensten en bij gemeenten die een klachtenregeling hebben. Men wil er iets over te weten komen. Daar waar zo’n klachtenregeling functioneert – gelukkig is dat groeiende – vraagt men decentraal naar wat ermee gedaan wordt en welke ontwikkelingen, tendenties, er zijn aan te wijzen. Nogmaals, een verplichte evaluatie zou kunnen worden gezien als een extra bestuurslast. Ook om wetssystematische redenen verdient het geen voorkeur om een algemene registratie- en evaluatieplicht op te leggen. Het voorliggende wetsvoorstel biedt mijns inziens een juist evenwicht tussen garanties voor de burger – men kan daar immers naar verwijzen en wij gaan dat, naar ik hoop, in deze wet regelen – zonder onnodige extra bureaucratische belasting van het bestuur, terwijl tevens recht wordt gedaan aan de eigen verantwoordelijkheid. Met de normstelling van de centrale wetgever – dat is deze Kamer in samenspraak met de regering – is het benadrukken van de eigen verantwoordelijkheid van de bestuursorganen in zijn relatie met de burger een belangrijke voorwaarde voor de verbetering van de relatie tussen de overheid en de burger, de verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening van de overheid. Het wetsvoorstel laat een minimum aan formele verplichtingen gepaard gaan met ruimte voor informele, burgergerichte, snelle afdoening. Vanuit deze invalshoek is daarom ook niet voorzien in de wettelijke verplichting tot registratie en evaluatie van de klachten. Na alles wat ik heb gezegd over klachten als gratis advies en over het leereffect, is het duidelijk dat ik het voor de hand vind liggen dat bestuursorganen op enigerlei wijze vastleggen, er notitie van nemen en maken, dat klachten worden geboekstaafd en van tijd tot tijd worden beoordeeld. Maar, zoals gezegd, de verplichting zou ik u sterk willen afraden. De heren Apostolou en Biesheuvel hebben opmerkingen gemaakt over de verhouding tot de commissies voor de Verzoekschriften. Er is gewezen op de positie van die commissies. Ik hoef niet te vertellen dat deze commissies van oudsher een belangrijke rol spelen bij het behandelen van petities van burgers. De heer Biesheuvel wees daar met enige nadruk op. Jaarlijks ontvangen de commissies vele klachten en zij doen er ook jaarlijks vele af. Aan de positie van die commissies wordt door het wetsvoorstel absoluut niet getornd. Dat zou niet kunnen. In de schriftelijke behandeling is gevraagd of het wetsvoorstel met zich brengt dat een bestuursorgaan op grond van artikel 9:12, lid 2, verplicht is de burger erop te wijzen dat hij niet alleen nog een klacht kan indienen bij de Nationale ombudsman of bij een gemeentelijke ombudsman, maar ook bij de commissies voor de Verzoekschriften. In het wetsvoorstel hebben wij deze verplichting willen beperken tot onafhankelijke klachtinstanties die specifiek bij de Wet Nationale ombudsman of bij een gemeentelijke verordening zijn ingesteld om klachten van bepaalde bestuursorganen te behandelen. Die verplichting is dus beperkt tot bij wettelijk voorschrift ingestelde klachtinstanties. Voor de klachtinstanties is in die regelingen vastgelegd op welke wijze hun onafhankelijkheid van het bestuursorgaan is gewaarborgd. Ook is geregeld wanneer de bevoegdheid bestaat dat klachten tegen bestuursorganen moeten worden behandeld. De commissie voor de Verzoekschriften is een ander type klachtinstantie. Het is een instantie die geboren is in het hart van onze democratie. Zij bepaalt zelf haar bevoegdheid en de regeling van haar werkzaamheden. Bestuursorganen van het Rijk kunnen dus te allen tijde de burger verwijzen naar de commissie voor de Verzoekschriften. De bestaande praktijk van bestuursorganen zoals de belastingdienst wordt door het wetsvoorstel niet tenietgedaan. Ik zeg dan ook graag toe dat deze praktijk zonder meer zal worden voortgezet. Mocht u dat in een motie willen verwoorden, dan is daartegen van onze kant geen enkel bezwaar. Ik laat dat graag aan de Kamer over. Voorzitter! Velen hebben gesproken over de relatie met de externe klachtbehandeling. Een systeem dat een goede interne afhandeling van klachten in de eerste lijn waarborgt, is natuurlijk niet af. De ideale situatie wordt pas bereikt wanneer een landelijk dekkend stelsel van externe, onafhankelijke klachtvoorzieningen is gerealiseerd. Dat betekent dat elk bestuursorgaan zich ofwel zou moeten aansluiten bij de Nationale ombudsman, ofwel zelf een externe klachtvoorziening in het leven zou moeten roepen, bijvoorbeeld een gemeentelijke ombudsman, een ombudscommissie of een in regionaal bestuurlijk verband getroffen voorziening. Het vorige kabinet heeft zich op het standpunt gesteld dat op termijn alle decentrale overheden een externe klachtvoorziening zouden moeten hebben. Ik zeg tegen de heer Hoekema dat in 1997 er 78 gemeenten verbonden zijn met c.q. opgenomen zijn in een systeem van externe klachtvoorziening. Bij die 78 gemeenten zaten 22 gemeenten die in het kader van het proefproject waren aangesloten bij de Nationale ombudsman. Daar zijn er nog 16 bijgekomen. Er zijn her en der gemeenten die zich hebben aangesloten bij een gemeentelijke ombudsman. Bleiswijk en Vlaardingen hebben zich aangesloten bij het Rotterdamse systeem. Op die manier slaat de regionalisering aldaar ex post toe! Ook zijn er gemeenten bezig met het inrichten van een externe klachtvoorziening. Er gebeurt wel veel. Bij de behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman is toegezegd dat over enkele jaren de balans wordt opgemaakt hoeveel gemeenten een externe klachtvoorziening hebben respectievelijk wat de stand van zaken is met betrekking tot aansluiting bij de Nationale ombudsman. Het vorige kabinet heeft zich op het standpunt gesteld dat er gewerkt zou gaan worden aan een ontwikkeling van onder af, zoals dat heet in het jargon, die door het Rijk krachtig zou worden gestimuleerd. Het vorige kabinet heeft het standpunt verdedigd dat een externe klachtvoorziening een onderdeel is van een kwalitatief goed bestuur. Daarmee ben ik het zeer wel eens. Zonder nu te zeggen dat het geen rol speelt, vind ik dat het ook wel wat mag kosten. Dan heb ik het niet over de kostendrager, maar het is wel heel Nederlands om de kwaliteit te verhogen en meteen te zeggen dat je nog een rekening hebt. Dan loop je nooit naar jezelf, maar vaak naar anderen. Maar goed, een verplichting vanuit het Rijk om een externe klachtenvoorziening op te leggen – ik stel opnieuw vast dat die gedachte bij u grote sympathie ontmoet – is tot op heden afgewezen onder verwijzing naar die decentrale verantwoordelijkheid. Zonder in dit debat aanstonds een stelling te betrekken – wij krijgen nog een tweede termijn – is een en ander naar mijn opvatting de komende jaren wel urgent, gelet op de trage totstandkoming van externe klachtvoorzieningen bij gemeenten. Het tempo bij gemeenten is op dit punt wel erg laag. Bij de behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman op 3 februari 1998 is staatssecretaris Kohnstamm met een zogeheten stappenplan gekomen. Die stappen voorzien eerst in de invoering van een intern klachtrecht en de totstandkoming van een voorstel van de commissie-Scheltema, waarbij de te stellen eisen aan een externe onafhankelijke klachtvoorziening worden geregeld. Vervolgens zou na een jaar of vier, vijf worden nagegaan of er nog witte vlekken zijn. Witte vlekken zijn die gemeenten die deze voorziening nog niet hebben. Alleen al omdat een periode van vier of vijf jaar een reguliere kabinetsperiode overstijgt, zou ik de neiging hebben om er een kortere tijd voor in te ruimen. Met andere woorden, ik zou zeer willen bevorderen dat gemeenten haast maken met het voorzien in die externe klachtvoorziening. Het invullen van die witte vlekken kan naar mijn wijze van zien aanzienlijk worden versneld. Ik zal mij daarover verstaan met de VNG en wellicht ook met het IPO. In ieder geval denk ik dat het tempo nu wat aan de lage kant is. Ik ken alle discussies: moet je nu niet meteen aanhaken bij de Nationale ombudsman? Daar valt natuurlijk ook het nodige voor te zeggen. Wie echter kiest voor de decentrale aanpak en wie kiest voor het belang van de externe klachtbehandeling, die mag ook vragen om die stappen wat sneller te zetten dan is voorzien.
De heer Apostolou(PvdA, p. 1370): Voorzitter! Ik hoor goed nieuws van de minister. Wij zijn het met elkaar eens dat dit proces moet worden versneld. Na de behandeling van de Wet Nationale ombudsman hebben wij een mondeling overleg gehad met de staatssecretaris over de externe klachtvoorzieningen. Er is toen geconstateerd dat het punt van de financiën een van de struikelblokken is. Het was de periode voor de verkiezingen. Onder andere werd toen gesuggereerd dat er wellicht iets in het kader van het regeerakkoord kon worden opgenomen. Dat is niet gebeurd. Vanuit de Kamer is toen gevraagd om ook te kijken naar de mogelijkheden voor financiering. Is de minister bereid om in deze kabinetsperiode te bekijken in hoeverre wij een regeling kunnen treffen, ook in financiële zin?
Minister Peper (p. 1370): Die bereidheid is er niet aanstonds. Zou ik haar wel hebben, dan komt men naar mij toe, en daar voel ik niets voor! Zoals ik eerder heb opgemerkt, vind ik echt dat het tempo wel wat laag is. In Rotterdam is al meer dan twintig jaar een ombudsvoorziening die voldoet aan eisen van zorgvuldigheid en wat je jedaarbij verder kunt voorstellen. Dat werkt goed in relatie met de Nationale ombudsman. Je ziet dat het wel wat tijd kost voordat men zich daarbij aansluit. Mijn aansporing aan het decentrale bestuur is dus daarmee haast te maken. Dit is overigens een voorziening waarvan vaststaat dat zij wel wat geld kost. Je moet kwaliteit binden aan een dergelijk instituut. Gemeenten zouden daartoe kunnen worden aangespoord. Nogmaals, het gaat om de kwaliteit van de dienstverlening aan je burgerij. Als je 10, 15 of 20 gemeenten bij elkaar brengt, is het allemaal weer wat overzichtelijker, als je dat althans als gemeente van belang acht. Ik ken het bezwaar overigens van gemeenten die zijn aangesloten bij de Nationale ombudsman – dat bezwaar wordt gedeeld door de Nationale ombudsman – dat je als het ware een relatie hebt, waarbij elke klacht wordt voorzien van een rekening. Ik vind dat een wat merkwaardige situatie. Of wij stimuleren zeer dat dit het gehele land dekkende stelsel wat sneller tot stand komt dan in die vier a` vijf jaar – dan zitten wij immers in 2003, en dat hoeft niet zo lang te duren – óf Kamer en regering moeten zich afvragen of er geen directe relatie moet komen met de Nationale ombudsman. De Nationale ombudsman is al werkzaam voor de provincies en voor sommige gemeenten. Alom is de ombudsman als instituut en in dit geval ook als persoon gerespecteerd. Ik dring er daarom zeer bij de gemeenten op aan daarbij nu echt tempo te maken. Het is mij iets te snel om nu te zeggen waar de rekening moet worden neergelegd. Eerlijk gezegd vind ik dat besturen zich daaraan aanstonds niet zouden moeten overgeven, als het gaat om de kwaliteit van de dienstverlening. Uit contacten met de Nationale ombudsman heb ik begrepen dat deze vindt dat het onder zijn hoede hebben van alle gemeenten op jaarbasis 10 mln. tot 15 mln. zal kosten. Je hebt dan een stelsel dat het hele land dekt. Ik geef het maar als informatie. Het heeft voordelen om dat op een kwalitatief hoog niveau in de decentrale sfeer te doen, maar maak er dan ook voortgang mee. Ik zeg de Kamer toe deze boodschap aan het lokaal bestuur door te geven. Ik hoor gaarne van de Kamer, hetzij in tweede termijn, hetzij op een ander moment, welke rol zij in dat proces wil spelen. Wij zijn het er namelijk over eens dat dat heel erg nodig is. Het is heel fijn dat je weet dat er een dergelijke instelling is, waar je naartoe kunt gaan en waarvan bekend is dat er dan echt goed onderzoek plaatsvindt. Dat functioneert uitstekend. Het is een kwaliteitselement in onze democratie.
De heer Scheltema(p. 1370): Voorzitter! Ik begin met een aantal opmerkingen over de verhouding tussen de bezwaarschrift- en de klachtenprocedure. Het is een betrekkelijk ingewikkeld probleem, vooral in theorie. Wij hebben geprobeerd de regeling zo op te stellen dat er in de praktijk zomin mogelijk moeilijkheden ontstaan. De bezwaarschriftprocedure en de klachtenprocedure zijn verschillend gericht. Bij een bezwaarschrift gaat het erom dat men bezwaren heeft tegen de inhoud van een bepaald besluit. Deze procedure heeft succes als dat besluit anders had moeten zijn of behoort althans succes te hebben als dat besluit anders had moeten zijn. Als men tot de conclusie komt dat het besluit op zichzelf juist is, maar dat er fouten zijn gemaakt in de voorafgaande procedure, leidt dat in beginsel niet tot succes in de bezwaarschriftprocedure. Het komt natuurlijk regelmatig voor dat mensen bezwaar hebben tegen de inhoud van een besluit. Dan is de bezwaarschriftprocedure aangewezen. Het komt ook voor dat mensen inzien dat zij geen recht hebben op een ander besluit, maar wel menen dat zij verkeerd behandeld zijn tijdens de voorbereiding van het besluit. Als er alleen de mogelijkheid van het indienen van een bezwaarschrift zou openstaan, kan men niet met dit soort klachten bij het bestuursorgaan aankloppen. Daarom moet voorkomen worden dat bij een besluit alleen een bezwaarschriftprocedure mogelijk is, want dan wordt een aantal klachten uitgesloten. Ik wijs erop dat de ombudsman in zijn jaarverslag uitvoerig ingaat op de traagheid van bestuursorganen bij besluitvorming. Tegen een te laat genomen besluit kan wel een bezwaarschriftprocedure worden ingesteld. Wij spreken dan van een fictieve weigering. Het is echter gewenst dat ook de weg van klachtafhandeling openstaat: veel klachten hebben juist daarop betrekking. Als beide vormen mogelijk zijn, zal het vaak voorkomen dat men of het besluit wil aanvechten of zich onheus bejegend voelt. Dan kan men dus een van beide wegen volgen. Soms zijn er echter bij de voorbereiding bezwaren die zich ook richten op de uitkomst van het besluitvormingsproces.
De heer Schutte (GPV, p. 1370): In dat geval betreft het waarschijnlijk besluiten die voortkomen uit de vrije beslissingsruimte van het bestuursorgaan. Bij de voorbereiding kan bijvoorbeeld het zorgvuldigheidsbeginsel onvoldoende in acht zijn genomen. Dit kan een argument zijn voor het nemen van een ander besluit. Hoe wilt u in dat geval de procedures gescheiden houden?
De heer Scheltema(p. 1371): In het wetsvoorstel is het juist met het oog daarop mogelijk gemaakt dat de procedures zoveel mogelijk samen kunnen lopen.
De heer Schutte (GPV, p. 1371): Ik doel op een andere casus. Er is geen sprake van een gezamenlijke behandeling, maar de betrokkene heeft wel het recht om afzonderlijk een klacht in te dienen over de voorbereiding als daarin het zorgvuldigheidsbeginsel onvoldoende in acht is genomen. Het besluit is al getoetst en gehandhaafd, maar daarna komt alsnog een klacht. Kan het besluit dan toch herzien worden?
De heer Scheltema(p. 1371): De heer Brood heeft dit onderwerp ook aangesneden. Hij heeft gevraagd wat er gebeurt als de bezwaarschriftprocedure niet gevolgd is of tot een negatieve beslissing heeft geleid en er daarna een klacht inzake onzorgvuldigheid wordt ingediend. Die klacht moet natuurlijk behandeld worden, maar het is niet zeker dat een heroverweging van het desbetreffende besluit mogelijk is. Dit hangt ermee samen dat er soms derden belanghebbenden kunnen zijn. Het feit dat de bezwaarschriftprocedure aan een beperkte termijn is gebonden, biedt bescherming uit een oogpunt van rechtszekerheid. Na die termijn heeft een besluit formele rechtskracht. Het is rechtens onaantastbaar geworden. Dit betekent dat er niet altijd – anders dan in de bezwaarschriftprocedure – een herziening van dat besluit mogelijk is. Wanneer is dat wel en wanneer niet mogelijk? Dat is afhankelijk van de algemene regels over terugkomen op een besluit. Als het bestuursorgaan in algemene zin, los van de klacht, had kunnen terugkomen op het besluit, is het mogelijk dat te doen. Maar er zijn juist regels die de rechtszekerheid willen bevorderen, die dat onmogelijk maken. Dus dat kan lang niet altijd.
De heer Schutte (GPV,p. 1371): Voorzitter! Ik denk dat de heer Scheltema het juist schetst. Dat was voor mij alleen een argument om te zeggen: laten we niet nu maar wel op termijn werken aan een systeem waarbij klacht- en bezwaarprocedure niet naar verkiezing samen kunnen gaan, maar zouden moeten samengaan. Dat kunnen wij nu niet regelen. U hebt een evaluatie aangekondigd in de memorie van toelichting. Dit lijkt me een punt om het toch verplichtend te gaan coördineren.
De heer Scheltema(p.1371): Het is zeker wenselijk om dat bij de evaluatie te bekijken. De mogelijkheid voor het bestuursorgaan om het gezamenlijk te doen, zit uitdrukkelijk in de regeling. Ik kan mij tegelijkertijd ook heel goed situaties voorstellen waarin het, wanneer een bezwaar en een klacht tegelijkertijd aan de orde zijn, toch niet handig is om ze gelijktijdig af te werken. Als bijvoorbeeld aanstonds duidelijk is dat het bezwaarschrift gegrond is, dan hoeft het bestuursorgaan de bezwaarschriftprocedure niet verder af te handelen. Het kan dan direct een positief besluit nemen, terwijl het wel kan zijn dat het onderzoek van de klacht over de gedraging nog meer tijd vergt. Het lijkt me dan aangewezen om direct op het bezwaarschrift te beslissen, omdat dan aanstonds duidelijkheid ontstaat. Dat is uit een oogpunt van snelle besluitvorming juist voordelig. Er zal bij de evaluatie ongetwijfeld nog naar deze zaken worden gekeken. Vooralsnog meen ik dat bundeling vaak maar niet altijd geschikt is. Voorzitter! Misschien is het goed om in het verlengde hiervan op een aantal specifieke situaties in te gaan, waar nog vragen over gesteld zijn. De heer Brood is ingegaan op de situatie dat er niet tijdig een besluit is genomen en dat daarover, hoewel dan ook een bezwaarschrift kan worden ingediend, alleen een klacht is ingediend. Die klacht is afgehandeld. De vraag is vervolgens of je dan misschien niet te laat bent met het indienen van een bezwaarschrift tegen het achterwege laten van het besluit. Het antwoord daarop is: nee. In artikel 6:12 is geregeld dat er in zulke gevallen überhaupt geen termijn is. Ik ken geen enkel voorbeeld uit de jurisprudentie waarin in dergelijke situaties, bij het uitblijven van het besluit, gezegd is dat iemand te laat is met het indienen van het bezwaar. Dat geldt zeker als iemand er al werk van heeft gemaakt door het indienen van een klacht.
De heer Brood (VVD) (p. 1372): Even een opmerking ter verduidelijking van mijn opmerking van daarstraks. Ik kon deze argumentatie helemaal volgen. Ik heb dat van tevoren ook aangegeven. Maar het was wellicht doorzichtiger geweest als je had gekozen voor het koppelen van die twee zaken. Dat had de mogelijkheid geboden om het op het moment dat het vatbaar is voor bezwaar, meteen op te vatten als een bezwaarschrift, zodat je het tegelijkertijd meeneemt. De regering heeft daar in eerste instantie niet voor gekozen. Ik kan daar verder mee leven. Mijn vraag was alleen of het wellicht duidelijker zou zijn geweest als we het langs die route hadden gedaan. De constructie via artikel 6:12 is verder aanvaardbaar.
De heer Scheltema(p. 1372): Ten slotte was er nog een vraag van de heer Brood over artikel 9:8. Dit artikel heeft betrekking op de situatie dat de termijn voor de bezwaarschriftprocedure afgelopen is. Vervolgens komt er nog een klacht. Op grond van artikel 9:8 is het bestuursorgaan dan niet verplicht om die klacht alsnog in behandeling te nemen. Wat is dan de situatie? De eerste vraag was of de beslissing om de klacht niet in behandeling te nemen, een besluit is. Het antwoord is: ja, het is inderdaad een besluit, maar tegen dat besluit staat geen bezwaar en beroep open op grond van artikel 9:3. Het probleem dat er allemaal procedures over ontstaan, is er dus niet. Het is een besluit waartegen geen bezwaar of beroep mogelijk is. Misschien is dit ook meteen een antwoord op de vraag van de heer Van den Berg. Hij ging ervan uit dat wanneer de mogelijkheid om een bezwaarschriftprocedure te voeren nog openstaat, het bestuursorgaan ook de mogelijkheid zou hebben om een klacht niet in behandeling te nemen. Dat is niet het geval. Als de bezwaarschrifttermijn nog openstaat, is het mogelijk om een klacht in te dienen. Het bestuursorgaan kan dan niet afzien van het behandelen van die klacht. Dat kan alleen maar wanneer de termijn voor de bezwaarschriftprocedure is verstreken. De heer Van den Berg heeft de indruk dat in hoofdstuk 9 de systematiek van de wet niet goed in het oog is gehouden. Wij zijn erg gevoelig voor dit soort opmerkingen, maar wij zijn van mening dat hetgeen hierin is geregeld uit een oogpunt van overzichtelijkheid en systematiek goed te verdedigen is. Er kan verschillend gedacht worden over de vraag of het uitsluiten van beroep of bezwaar in artikel 9:3 of in hoofdstuk 8 opgenomen moet worden. De uitsluiting van beroep is op verschillende plaatsen geregeld. Ook in hoofdstuk 6 komt een dergelijke bepaling voor. Over de doorzendplicht is in artikel 2:3 een algemene regeling opgenomen. De vraag van de heer Van den Berg of het klaagschrift daar ook onder valt, beantwoord ik bevestigend. Hoofdstuk 2 betreft een zeer algemene regeling, dus de doorzendplicht geldt ook voor het klaagschrift. Vanwege de problematiek van de termijnoverschrijding is in de regeling inzake de bezwaarschriftprocedure nog een aanvullende bepaling opgenomen. Voor de behandeling van klachten was artikel 2:3 voldoende. Voorzitter! Het is de bedoeling dat de Algemene wet bestuursrecht regelmatig wordt geëvalueerd. Als blijkt dat bepalingen niet goed of niet volledig genoeg zijn, zijn aanvullingen mogelijk. De heer Brood heeft naar aanleiding van de vorige evaluatie ter verdediging van zijn amendement benadrukt dat van leereffecten bij bestuursorganen nog geen sprake is. Uit de afgelopen evaluatie blijkt dat bestuursorganen moeite hebben om met de wettelijke regeling om te gaan. De evaluatie heeft echter kort na de invoering van de wet plaatsgevonden. Uit de verdere praktijk blijkt dat bestuursorganen beter leren om met de wet om te gaan en de mogelijkheid om van leereffecten gebruik te maken neemt langzamerhand toe. De bestuursorganen moet tijd worden gegund om in te spelen op de nieuwe regeling.
De heer Brood (VVD, p. 1372): Ik heb in eerste termijn gezegd dat er geen sprake is van een structurele vormgeving van de leerprocessen. Dat staat ook letterlijk in het rapport. Wij kunnen dus niet meten of er leereffecten zijn, omdat het proces van leren niet inzichtelijk is. Blijkbaar beroepen allerlei mensen zich erop dat te kennen, maar in het rapport staat dat het nergens structureel gebeurt. Er is geen inzicht in het leereffect. Het gaat mij er dus om dat er structuur in het leerproces wordt aangebracht.
De heer Scheltema(p. 1372): Met dien verstande dat het maken van verslagen over bijvoorbeeld de behandeling van de bezwaarschriftprocedure steeds duidelijker vorm krijgt. Voorzitter! De regeling is zodanig opgezet dat er zomin mogelijk regels worden opgesteld. De regeling is dus zo sober mogelijk gehouden. De heer Biesheuvel is ingegaan op de hulp bij het op schrift stellen van klachten. Een bepaling zoals in de Advocatenwet kan in een aantal gevallen nuttig zijn, maar ik vraag mij af waarom zij specifiek bij het indienen van klachten nodig is en bijvoorbeeld niet in andere gevallen waarin mensen aanvragen of bezwaarschriften indienen. Zo op het eerste gezicht lijkt het juist hier geen groot probleem, omdat met nadruk de mogelijkheid wordt geboden om mondeling klachten in te dienen. Anders dan bij het indienen van aanvragen en het maken van bezwaar, waarbij een stuk nodig is, is het daarom de vraag of dit de meest in aanmerking komende plaats is om het bieden van hulp bij het op schrift stellen van mondelinge klachten voor te schrijven. De heer Biesheuvel heeft ook een vraag gesteld over het ontbreken van een beoordelingscriterium bij het afhandelen van klachten. Hij heeft verwezen naar het behoorlijkheidscriterium, dat ook in de Wet Nationale ombudsman voorkomt. Hij vroeg of het niet goed is om dat criterium in deze wet neer te leggen. Ik vind dat niet zo’n verstandige gedachte. Het ligt voor de hand dat de ombudsman, die moet beoordelen hoe een ander bestuursorgaan is omgegaan met een klacht of anderszins heeft gehandeld, een handvat moet hebben om een oordeel te kunnen uitspreken, want dat is het enige wat de ombudsman kan doen. Hij kan alleen maar een oordeel geven over hoe het bestuursorgaan heeft gehandeld. De afhandeling van een klacht door een bestuursorgaan is daar niet altijd op gericht. De indiener van een klacht zit niet altijd te wachten op zo’n oordeel, maar hij wil bijvoorbeeld verontschuldigingen of dat er alsnog iets gebeurt wat ten onrechte niet is gebeurd. Omdat het bestuursorgaan zelf moet reageren op een klacht jegens hemzelf, heeft het bestuursorgaan een veel bredere range van mogelijkheden. Het komt dan juist niet neer op de vraag of het allemaal onbehoorlijk is geweest of niet. In een aantal gevallen zijn verontschuldigingen veel aantrekkelijker. Daarom is zo’n criterium niet in de wet opgenomen. De heer Van den Berg vroeg naar de samenloop van de klachtenregeling met andere klachtenregelingen. Hij noemde het voorbeeld van de ziekenhuizen, waarvoor ook klachtenregelingen aanwezig zijn. Die onderlinge verhouding is een interessant punt. Als deze regeling wet wordt, kunnen wij proberen een zo goed mogelijk systeem te ontwikkelen voor verschillende terreinen waarop verschillende regelingen met elkaar in aanraking komen. Ik denk dat daarvoor in ieder geval aanpassingswetgeving nodig is. De gedachte is dat wij nu deze regeling invoeren en dat de invoering van deze wet niet direct plaatsvindt bij de terreinen waarop dat soort tegenstrijdige regelingen kunnen voorkomen. Artikel VI, het overgangsartikel, biedt uitdrukkelijk de mogelijkheid om de wet voor de verschillende beleidsterreinen op verschillende ogenblikken in te voeren. De bedoeling daarvan is een voorlopige uitzondering te maken voor beleidsterreinen waarop ook andere regelingen gelden, om vervolgens te zorgen voor een onderling goed aangepaste regeling.
De heer Van den Berg (SGP, p. 1372): Voorzitter! De regeringscommissaris spreekt over onderling goed aangepaste wetgeving. Het is dus niet de bedoeling dat de ABW de koepelbepaling voor alle regelingen wordt? Begrijp ik het goed dat regelingen naast elkaar kunnen blijven bestaan als zij goed op elkaar afgestemd worden?
De heer Scheltema(p. 1372): Daarover is nog geen beslissing genomen. Ik ben geen tegenstander van het idee om van de Algemene wet bestuursrecht de algemene regeling te maken. Dat kan heel goed de inzet zijn. Wat de uitkomst van deze afweging zal zijn, moet nog blijken. Wij vinden de vastgestelde regeling een aantrekkelijke regeling. Het zou goed zijn wanneer deze zo algemeen mogelijk kan gelden. De voorzitter: Het is mijn taak en gewoonte om ook naar de klok te kijken. Het is nu kwart over tien. Zoals sommige leden weten en de minister van Binnenlandse Zaken gisteren ook heeft meegemaakt, zijn wij de afgelopen twee avonden wat lang doorgegaan. Ik wil er echt op mikken om de tweede termijn binnen een uur af te handelen. Dat moet lukken.
De heer Brood (VVD, p. 1373): Voorzitter! Ik sta nu bloot aan het recht op interruptie. Desalniettemin zal ik trachten om op de gerezen vragen adequaat antwoord te geven. De voorzitter (p. 1373): U staat bloot aan de mogelijkheid dat de voorzitter interrupties aan uw adres toestaat. Gaat u door!
De heer Brood (VVD, p. 1373): Toen ik van de minister het ideologisch getinte en mede op zijn kennis van het liberalisme gebaseerde verwijt kreeg over centralisatie door middel van regelgeving, had ik het gevoel dat ik mij in buitengewoon goed gezelschap bevond. Ik ga graag heel kort terug naar de parlementaire geschiedenis in de periode van 1848 tot 1853. Een geestverwant van mij, geboren te Zwolle en hoogleraar te Leiden, thans mijn woonstad, kreeg toen het verwijt dat er bij de vormgeving van de Gemeentewet sprake zou zijn van een enorme centralisatie van gezag. Tot op de dag van vandaag prijst iedereen dit model ter versterking van de bestuurlijke kwaliteit op lokaal niveau. Ik ben blij met het feit dat zelfs geestverwanten van partijen die veel later hun intrede in de politieke arena hebben gedaan, dat beginsel inmiddels tot het hunne hebben gemaakt. Ons werd eveneens het verwijt gemaakt dat wij zouden juridiseren en de verwantschap met de dejuridisering daarmee zouden loslaten. Ook op dat punt is het goed gebruik om te zeggen dat de kost voor de baat uit gaat. Wat mij echter het meest heeft getroffen, is dat ik een heel lichte regeling heb voorgesteld die vervolgens door allerlei mensen met allerlei werkzaamheden ontzettend is opgetuigd. Wij vragen ons af of in de tekst van het amendement datgene wordt bedoeld wat mensen daarin menen te lezen. De heer Schutte heeft de kanttekening geplaatst – ik dank alle sprekers er overigens voor dat de kanttekeningen elegant verpakt werden – dat ook een eenvoudig telefoontje dan ineens tot de geregistreerde klachten gerekend zou moeten worden. Ik kan daar kort over zijn, want ik heb daar in een eerder interventie al het een en ander over gezegd. Ik ben niet van plan om een eenvoudig telefoontje, waarmee in feite alleen maar om informatie of om een feitelijke handeling wordt gevraagd, aan te merken als een klacht. Het is ook niet het oogmerk noch de strekking van deze bepaling dat een dergelijke klacht zou moeten worden geregistreerd. Op dat punt verschil ik dus van mening met de minister, die heeft gezegd dat het gaat om een behoorlijkheidsoordeel; dat behoorlijkheidsoordeel is niet expliciet in de wet opgenomen omdat het vanzelfsprekend zou zijn dat daar sprake van is. Dat brengt een zekere kwalificatie van het begrip ’’klacht’’ met zich. Als het gaat om een behoorlijkheidsoordeel en niet om een verzoek om een feitelijke handeling of het versturen van enige informatie, zal er op een gegeven moment wellicht inderdaad sprake zijn van een schriftelijke behandeling en van de mogelijkheid van registratie. Een eenvoudige klacht, het gewone telefoontje en het alledaagse verkeer tussen bestuurders en burgers versta ik dus niet onder datgene wat moet worden geregistreerd. Het gaat om een zeer licht middel. Als de klacht complexer wordt, ontstaat automatisch de situatie dat men aantekening maakt van datgene wat iemand uitlegt en wat moet worden uitgezocht. Als dat gebeurt, zit zoiets al in het systeem. Op basis van mijn kennis van de muis en het beeldscherm blijf ik van mening dat bundeling hiervan in eerste instantie een vrij eenvoudige handeling is. Ik vraag mij daarom af of de kwalificatie ’’papieren olifant’’ van toepassing is op hetgeen ik heb voorgesteld. Ik denk dat het een heel licht middel is waarmee je veel feitelijke informatie prijsgeeft op grond waarvan anderen vragen kunnen stellen, zodat het leereffect gestalte kan krijgen.
De heer Schutte (GPV, p. 1373): Geeft de heer Brood nu niet een heel vrijpostige interpretatie van zijn amendement op het eerste onderdeel van het wetsvoorstel? Dat onderdeel gaat immers echt over mondelinge en schriftelijke klachten. Daarbij gaat het natuurlijk niet om een telefonisch gesprek waarin iets wordt meegedeeld, maar als er een telefonische klacht is – bijvoorbeeld over de ambtenaar van de dienst openbare werken, die via zijn wethouder te horen krijgt dat er een klacht tegen hem is ingediend omdat hij iemand onheus heeft behandeld – moet die klacht volgens de letter en de plaatsing van uw amendement wel degelijk geregistreerd en in het verslag opgenomen worden.
De heer Brood (VVD, p. 1373): Dat ben ik niet met u eens. Het gaat op dat moment om een heel eenvoudige afhandeling van zaken en niet om een echte klachtenprocedure. Ik vind dat geen ontoelaatbare interpretatie van de huidige wetstekst en ik heb ook niet het idee dat zoiets behoort tot de klachtenprocedures binnen het openbaar bestuur.
De heer Schutte (GPV, p. 1373): Het artikel wat hieraan voorafgaat, 9:2, spreekt van mondelinge en schriftelijke klachten. Een telefoontje is ook een mondelinge klacht. Ik vind het dus heel merkwaardig dat de heer Brood een interpretatie geeft van het begrip mondelinge klacht die ik nergens terug kan vinden.
De heer Brood (VVD, p. 1373): Ik geef een interpretatie die past in de systematiek en uitleg van de regering. De regering zegt in eerste instantie dat het om een behoorlijkheidsoordeel gaat, maar dat men dat niet met zoveel woorden opneemt in de wet. Men gaat ervan uit dat de bedoeling vanzelf duidelijk wordt. Dat betekent in feite dat op het moment dat er gevraagd wordt om een onderzoek naar de beoordeling van behoorlijk handelen van een bestuur, er sprake is van klachten. Zaken die met twee telefoontjes zijn op te lossen, zien wij dus niet als klachten in de zin van de wet. Daarop kan de registratieplicht dus ook niet van toepassing zijn. In dat opzicht wordt deze procedure zwaarder opgetuigd door degenen die deze procedure afwijzen dan door degenen die de procedure voorstellen. Het kan overigens niet zo zijn dat men bij dejuridiseringalleen denkt aan het vereenvoudigen van regels, het vergemakkelijken van het vrije mandaat van het bestuur of de discretionaire ruimte van het bestuur en dat men niet denkt aan de kwaliteit van de bestuurlijke organisatie. Als men dat toch doet, betekent dit dat het aantal procedures alleen maar zal toenemen. Er zal meer onduidelijkheid uit de wet blijken. Dat zal op zichzelf meer procedures uitlokken, met als gevolg dat men te maken krijgt met een toename van de juridisering. Wij denken dat hier sprake is van een heel licht middel. In eerste instantie vraagt het om een zekere aandacht van het bestuur. Daarna zal het snel dejuridiserendeeffecten hebben. Kortom, het dejuridiserende effect dat wij verwachten, heeft dus niet een versterking van de juridisering op het oog en zal die ook niet realiseren. Wij hebben niet het idee dat er sprake is van verdergaande centralisatie als gevolg van dit voorstel. Er zal juist een versterking van de autonome functie en de autonome kracht van besturen plaatsvinden. Als het gaat om de bestuurlijke lasten, verwijs ik naar de discussie die heeft plaatsgevonden bij de invoering van de eerste twee tranches van de AWB. Daarbij is eveneens gewezen op de toename van de bestuurlijke lasten. Op grond van het evaluatierapport kan echter worden geconstateerd dat er geen sprake is van een duidelijke toename van bestuurlijke lasten als gevolg van het invoeren van de Algemene wet bestuursrecht. Bovendien denk ik dat het hier om heel marginale handelingen gaat, die geen overdreven grote druk zullen leggen op het openbaar bestuur. Kern van het verhaal blijft dat wij er met het amendement voor kiezen om een heel lichte procedure neer te leggen, waarbij heel beperkt gegevens worden geregistreerd. Wat ons betreft is de strekking van het voorstel niet dat ieder telefoontje dat mensen plegen naar een gemeente of een andere bestuursorganisatie, onmiddellijk leidt tot registratie van een klacht. Dat beogen wij niet. Wij verwachten dat door deze steun in de rug voor het openbaar bestuur bij de leereffecten bij het nemen van besluiten, de kwaliteit van de besluitvorming zal toenemen en de juridisering zal afnemen. Dat is uiteindelijk het oogmerk van deze regeling. Wij willen het bestuur instrumenten aan de hand doen waardoor wij dejuridisering op gang brengen. Daar zijn wij zeer aan gecommitteerd. Wat dat aangaat, mag men van ons gedachten in deze lijn verwachten.
De heer Apostolou(PvdA, p. 1374): Mijnheer de voorzitter! Ik dank de minister en de regeringscommissaris voor de gegeven antwoorden. Ik maak drie opmerkingen. De eerste opmerking gaat over het amendement van de heer Brood. In mijn eerste termijn heb ik sympathie uitgesproken voor het amendement vanwege het leerelement. Registratie en evaluatie worden door ons allemaal van groot belang geacht. De minister heeft het leereffect onderschreven. Hij heeft echter problemen met de wettelijke verankering ervan. De minister heeft tevens gezegd dat de klachten van tijd tot tijd op de een of andere manier kritisch doorgenomen kunnen worden. Zo kan bekeken worden welke resultaten er worden geboekt. Wat dat betreft zijn wij het niet met elkaar oneens over het instrument op zichzelf. Nu gaat het echter om de methode. Moet het inderdaad vastgelegd worden in de wet? Ik heb de collega’s gehoord. Zij hebben bedenkingen geuit. Soberheid, eenvoud en praktische instelling spreken mij zeer aan. Ik moet echter tegen de heer Brood zeggen, net als de heer Hoekema in eerste termijn heeft gedaan, dat ik zeer diep moet nadenken over dit amendement. Wij zullen tijdens de stemmingen ons stemgedrag laten zien. Ik kan op dit moment echter niet zeggen dat mijn fractie met zekerheid voor dit amendement zal stemmen. Mijn tweede opmerking heeft te maken met de positie van de commissies voor de Verzoekschriften. De heer Biesheuvel heeft aangegeven dat deze commissies méér kunnen doen dan alleen klachten in ontvangst nemen. Ze kunnen de minister ter verantwoording roepen enz. De heer Schutte heeft een belangrijke opmerking gemaakt over het niet opnemen van een bepaling over deze commissies in deze wet. Zelf heb ik daar ook op geduid met mijn opmerking dat artikel 9:12 niet over de commissies voor de Verzoekschriften gaat. De minister wil de huidige praktijk op dit terrein op geen enkele manier ter discussie stellen. De bestuursorganen kunnen verwijzen naar de commissies voor de Verzoekschriften. Om elk misverstand op dit punt te voorkomen, wil ik mede namens de collega’s Brood, Biesheuvel, Hoekema, Schutte en Van den Berg een motie indienen. Motie De Kamer, gehoord de beraadslaging, overwegende, dat door artikel 9:12 van de Algemene wet bestuursrecht de bevoegdheid van de commissies voor de Verzoekschriften om klachten in behandeling te nemen, geenszins in het geding komt; overwegende, dat er geen beletsel voor bestuursorganen bestaat om te wijzen op de mogelijkheid een klacht voor te leggen aan de commissies voor de Verzoekschriften; van mening, dat de bestaande praktijk met verwijzingen door bestuursorganen, in het bijzonder door de belastingdienst, naar de commissies voor de Verzoekschriften naar tevredenheid verloopt en gecontinueerd dient te worden; verzoekt de regering te bevorderen dat de bestuursorganen van het Rijk, naast de verplichting krachtens artikel 9:12 Algemene wet bestuursrecht, de klager erop wijzen dat hij de keuze heeft zich ook tot de commissies voor de Verzoekschriften te wenden, en gaat over tot de orde van de dag. De voorzitter: Deze motie is voorgesteld door de leden Apostolou, Brood, Biesheuvel, Hoekema, Schutte en Van den Berg. Zij krijgt nr. 8 (25837).
De heer Apostolou(PvdA, p. 1374): Voorzitter! Mijn laatste opmerking betreft de externe klachtvoorzieningen. Ik heb al gezegd dat de urgentie, die door de minister is onderstreept, onze instemming heeft. De minister heeft voorts gezegd dat een dergelijke voorziening ook wel wat mag kosten. In mijn ogen heeft hij een belangrijke opmerking gemaakt over de huidige wijze van financiering. Wij weten dat de Nationale ombudsman daarover niet tevreden is. Inderdaad kan de vraag worden gesteld of die vorm van financiering op dit moment de meest adequate is. Nu zal de minister een gesprek met de VNG voeren. In de discussies die wij tot nu toe hebben gevoerd, is ooit gesuggereerd dat wellicht met de VNG zou kunnen worden nagegaan of in het kader van het Gemeentefonds een regeling getroffen zou kunnen worden als gevolg waarvan een landelijk dekkend netwerk van klachtvoorzieningen zou kunnen worden gerealiseerd. Mijn verzoek aan de minister is of hij dit onderwerp in het komende gesprek naar voren wil brengen en de Kamer wil berichten over de opvatting van de VNG over deze kwestie. Op die manier kan wellicht een stap in de goede richting worden gezet.
De heer Biesheuvel (CDA, p. 1374): Mijnheer de voorzitter! Ik dank de minister en de regeringscommissaris voor hun antwoorden die zeker tot enige verduidelijking hebben geleid. De regeringscommissaris heeft volstrekt gelijk wanneer hij reageert op mijn opmerking over het ondersteunen van de klager. Hij wijst erop dat rekening moet worden gehouden met het feit dat er ook de mogelijkheid is om een klacht mondeling in te dienen. Ook al wordt de klacht dan wellicht niet perfect geformuleerd, wij hebben toch te maken met de aanvaardbaarheid van een klacht, juist vanwege het laagdrempelige middel in de vorm van mondelinge indiening. Dat moet ik mij inderdaad goed realiseren. Voorts heb ik gesproken over behoorlijk gedrag jegens de klager. De regeringscommissaris heeft er bij een vergelijking met de Nationale ombudsman op gewezen dat men te maken heeft met twee niet vergelijkbare grootheden. Mijn vraag is dan wel wat precies het houvast van de burger is, indien sprake is van een onbehoorlijke bejegening van de klager door het bestuursorgaan. Zou hij die vergelijking voor mij kunnen doortrekken met betrekking tot enerzijds de Nationale ombudsman en anderzijds het bestuursorgaan? Ik heb zowel van de regeringscommissaris als van de minister heel duidelijk begrepen dat de minister ons een voorstel voorlegt met, zoals hij zegt, een zeer sober karakter. Ik merkte dat ook heel duidelijk aan de beantwoording. Hij vergeeft mij wel de stoute vergelijking die ik maak naar aanleiding van zijn opmerking tegen de heer Brood, hoe iemand van liberalen huize een amendement kan indienen dat toch een regulering van de markt inhoudt. Toen de heer Apostolouzei dat wij eigenlijk geen houvast hebben als het gaat om de registratie en vroeg hoe het dan moest, dacht ik even de sociaaldemocraat Peper te horen zeggen dat wij dan maar moeten afwachten hoe de markt reageert. Maar ik heb natuurlijk van huis uit niet zoveel kennis van zowel de sociaaldemocratie als het liberalisme. En ik sluit niet uit dat meer dan vier jaar Paars ertoe kan leiden dat dit soort omkeringen plaatsvinden. Dat laat natuurlijk onverlet dat ik ook niet kan ontkennen dat de CDA-fractie op zich best sympathie voor het amendement van de heer Brood heeft. Maar de opmerking van iemand die het gemeentelijke bestuur van huis uit heel goed kent, de heer Schutte zelf, en die daar een zeer waardevolle opmerking over heeft gemaakt, proefde ik toch een beetje als ’’doen wij de sluizen niet open’’. Ik ontkom er dus ook niet aan om nog eens een heel zware afweging op dat terrein te maken, zij het dat ik ook goed begrepen heb dat de investering van de heer Brood namens zijn fractie bedoeld is om nog een beter instrument te krijgen. De vraag is dan altijd of die investering daadwerkelijk realiteit wordt. De minister merkte op dat elke klacht een gratis advies is. Zo zou je ook kunnen opmerken dat een goede registratie uiteindelijk tot een beter doorzicht leidt. In die zin zit er van beide kanten wat in. Het is een afweging die een bepaalde doorslag moet geven. Ik geef echter toe dat het beslist niet de bedoeling kan zijn dat dit amendement leidt tot een verzwaring van de bestuurslast, wat wij juist proberen te voorkomen. Ook de CDA-fractie zal dus vanavond geen uitsluitsel kunnen geven, maar een definitieve afweging maken als de eindstemming daar is. Dat zal wel dinsdag aanstaande zijn. De voorzitter: Dat laatste zal waarschijnlijk het geval zijn.
De heer Schutte (GPV, p. 1375): Mijnheer de voorzitter! Mijnerzijds ook dank aan de minister en de regeringscommissaris voor hun beantwoording. Het zal duidelijk zijn dat ik mij redelijk goed thuis voelde bij hun antwoord. Ik kan de minister echter verzekeren dat wij zeker nog gelegenheden zullen krijgen waarbij het meer zal wringen tussen onze standpunten. En misschien kunnen die al heel snel komen. Het punt van de klachten en het amendement van de heer Brood is een beetje een hoofdpunt van de discussie geworden. Op zichzelf is het heel waardevol dat wij op die manier de discussie kunnen toespitsen. Wij moeten het amendement nemen zoals het er ligt. Er wordt een voorstel gedaan om aan afdeling 9.1, de algemene bepalingen van de wet die gelden voor alle soorten van klachten, een artikel toe te voegen dat gaat over de registratie van de bij hem – het bestuursorgaan – ingediende klachten. Dat zijn dus de klachten waarover het in die afdeling gaat. Aan artikel 9:3a dat wordt voorgesteld, gaat 9:2 vooraf. Daarin wordt een onderscheid gemaakt tussen mondelinge en schriftelijke klachten. Ik heb de memorie van toelichting op artikel 9:2 er op nageslagen. Er wordt gesproken over schriftelijk ingediende klachten en alle overige klachten anderzijds. Vervolgens wordt gezegd: ’’Voorts geldt voor alle klachten, ook voor de telefonisch of mondeling ingediende klachten waarop niet aanstonds een bevredigend antwoord kan worden gegeven, dat enigerlei reactie van de kant van het bestuur moet volgen.’’ Als we nu in diezelfde afdeling een artikel gaan opnemen met dezelfde hantering van het begrip klachten, dan denk ik dat het niet kan dat je de interpretatie van 9:3a, het amendement, anders gaat maken dan 9:2. Dat is de essentie van mijn conclusie. De heer Brood heeft het hier over een eis die hij wil stellen aan alle soorten klachten.
De heer Brood (VVD, p.1375): De gang van de gedachtewisseling roept bij mij toch een vraag op. Gesteld dat het amendement er zo had uitgezien, dat er inderdaad sprake was van deze verplichting voor schriftelijke klachten en het daar ook was ondergebracht: betekent het dan dat uw fundamentele bezwaar was komen te vervallen? Kortom, richt uw bezwaar, als het gaat om dit amendement, zich uitsluitend op het feit dat ook de niet-schriftelijke klacht onder deze verplichting komt te vallen, of is er een breder bezwaar tegen deze gang van zaken?
De heer Schutte (GPV, p. 1376): Mijn bezwaar is tweeërlei, maar met verschillend gewicht. Het grootste bezwaar is inderdaad het generieke karakter ervan, waarbij ook de mondelinge en telefonische klachten eronder vallen. Nu, als dat zo is, zijn we echt met een overregulering bezig. Zou u het in een andere afdeling, 9.2, opnemen, waar het gaat over klaagschriften, dan zou dat bezwaar niet meer gelden. Dan zou je je hooguit het volgende kunnen afvragen. Als het iets betreft dat in de praktijk waarschijnlijk toch wel zal gebeuren – want schriftelijke klachten gaan bij u in de computer; dat zult u ongetwijfeld ook zo zien – dan voegt het niet veel toe. Ik heb er dan niet zo’n behoefte aan, maar dan heb ik niet het bezwaar dat ik heb tegen het amendement dat er nu ligt.
De heer Brood (VVD, p. 1376): Als we inderdaad dat schriftelijke element hebben opgelost, volgens de theoretische gedachtegang die we nu even met elkaar maken, betekent het dan vervolgens dat het, gelet op de evaluaties die er zijn gemaakt aangaande de Algemene wet bestuursrecht, op zichzelf een nuttig instrument kan zijn om tot leereffecten te komen en dat er niet een heel fundamenteel bezwaar bestaat tegen een verplichting?
De heer Schutte (GPV, p. 1376): Nee, dan is het niet meer een fundamenteel bezwaar, maar dan moet je gewoon de vraag stellen of het iets toevoegt, als je iets dat waarschijnlijk toch wel zal gebeuren, gaat verplichten. Dan is het een kwestie van praktische afweging. De heer Brood (VVD, p. 1376): Maar waaraan ontleent u de verwachting dat het wel zal gebeuren, gelet op de ervaring die we nu al jaren hebben op het terrein van bezwaarschriften, waar geen sprake is van gestructureerde leerprocessen, waarbij overheden echt evalueren wat er gebeurt? Dat betreft niet alleen een verwijzing naar de rapportage inzake de AWB. U kunt daar jarenlange publicaties op het terrein van het bestuursrecht bij betrekken.
De heer Schutte (GPV, p. 1376): Nee, daar gaf de minister een helder antwoord op: wij gaan nu de wet vaststellen waarin die norm in de Algemene wet bestuursrecht wordt vastgelegd. Daar zal ongetwijfeld effect van uitgaan naar alle bestuursorganen, welke dan ook. Wat dat betreft kunt u niet de ervaringen in het verleden, van voor deze wet, maatgevend achten voor de ervaringen hierna.
De heer Brood (VVD, p. 1376): Ik zal de discussie niet onnodig ophouden, voorzitter. Ik zou nog e´ e´n opmerking willen maken. Deze discussie heeft plaatsgevonden, mijnheer Schutte, bij het invoeren van de bezwaarschriftprocedure. Alle verwachtingen die u nu uit en die ook de minister uit, zijn gebleken buitengewoon vrijblijvend te zijn en hebben niet geresulteerd in de voorspellingen die men destijds bij de eerste tranche al deed. Ik zie dus geen enkele grond voor de verwachting die u uitspreekt.
De heer Schutte (GPV, p. 1376): Over het uitspreken van verwachtingen kunnen we lang praten. Een opmerking nog, voorzitter, over de externe klachtenvoorziening. Dat heeft ook een heel lange voorgeschiedenis; daar hoef ik niet opnieuw op in te gaan. Waar het mij altijd om ging, is dat de gemeenten met name de ruimte kregen om te kiezen voor de wijze waarop de externe klachtenvoorziening vorm zou krijgen. Die ruimte hebben zij nu gekregen in de afspraken die we hebben gemaakt. Daarbij is het voor mij niet essentieel of je daar drie jaar of vijf jaar de tijd voor geeft, want ook naar mijn overtuiging behoort een behoorlijke externe klachtenvoorziening tot de eisen die je moet stellen aan een behoorlijke wijze van besturen. Als je daarvan uitgaat, is ook de discussie over wie het nu moet betalen, een beetje een oneigenlijke discussie geworden. Er zijn heel wat gemeenten, die 78, die het zelf al voor eigen rekening genomen hebben; de rest wellicht nog niet. Ik zou zeggen dat eruit te komen moet zijn en dan ben ik het met de heer Apostolou eens: als het gesprek met de VNG plaatsvindt, kan ook het Gemeentefonds een rol spelen om tot een oplossing te komen.
De heer Hoekema(D66, p. 1376): Voorzitter! Ik wil graag een verzuim goedmaken uit mijn eerste termijn door ook de regeringscommissaris te bedanken voor zijn aanwezigheid hier; met een zekere regelmaat zit hij in vak K. Tevens wil ik hem dankzeggen voor de bijdrage die hij heeft geleverd aan het antwoord in eerste termijn; ook wil ik de minister van Binnenlandse Zaken graag dankzeggen voor zijn heldere antwoord. Er liggen hier in feite, voorzitter, nog maar weinig beslispunten voor, vanavond. De regeling die wij vanavond behandelen, is een sobere, goede regeling, die brede instemming van de Kamer heeft gekregen en die in het belang van een goed bestuur en ook in het belang is van het opbouwen en versterken van de rechten van de burger. Dat is een goede zaak. Aan de orde is nog het voorliggende amendement-Brood. Ik heb gezegd in eerste termijn: diep nadenken. Ik herhaal dat. Ik denk dat het, eerlijk gezegd, een beetje synoniem gaat worden, als ik zo de collega’s beluister, met het mogelijkerwijze afwijzen ervan, maar dan op een heel charmante manier gebracht. Het past ook bij het karakter van deze avond en de maidenspeech die de heer Brood heeft gehouden. Ik zou hem in dat opzicht willen prijzen voor zijn vasthoudendheid, ook aan de interruptiemicrofoon. Het heeft mij positief heeft verbaasd dat hij zich ontpopt als vertegenwoordiger van de extreme linkervleugel van de VVD-fractie – die vleugel is niet zo rijk gevuld in deze Kamer – aangezien hij pleit voor een forse regulering, terwijl de minister van Binnenlandse Zaken, toch een sociaal-democraat van de oude stempel, zich heeft ontpopt als een ware vertegenwoordiger van het marktdenken. Zo zie je maar hoe de synergie van Paars kan uitwerken. Nogmaals, ik heb sympathie voor de doelstellingen van het amendement van de heer Brood. Op het punt van de juridisering is bij hem echter eigenlijk een beetje sprake van mieux sauter pour reculer, in plaats van reculer pour mieux sauter. In ieder geval heeft hij een heel fraaie redenering neergelegd. Alles afwegend denk ik met de heer Schutte en anderen dat wij het aan de bestuursorganen zelf moeten overlaten om het te regelen. Voorzitter! Ik geef graag steun aan de motie betreffende de verzoekschriften van collega Apostolou, die ik heb medeondertekend, zij het dat het kabinet eigenlijk heel duidelijk heeft gezegd – ik heb dat nog eens nagelezen in de nota naar aanleiding van het verslag – dat de Kamer geen bestuursorgaan is en dat de verzoekschriften dus niet in de knel komen. Toch kan het geen kwaad dat de Kamer dat nog eens vastlegt. De discussie over de externe klachtenbehandeling ziet mijn fractie graag voortgezet als wij verder spreken over de Nationale ombudsman en het aansluiten daarbij door gemeenten. Die discussie is belangrijk maar zij is vanavond eigenlijk strikt genomen niet aan de orde, want wij hebben het voornamelijk over de interne klachtenbehandeling. Voorzitter! Waarschijnlijk zal mijn fractie volgende week van harte voor het wetsvoorstel stemmen.
De heer Van den Berg (SGP, p. 1377): Mijnheer de voorzitter! Om te beginnen wil ik een oprecht woord van dank zeggen aan de minister en de regeringscommissaris voor hun beantwoording. Er blijft voor mij nog slechts een enkel punt over. Ik was aangenaam verrast door de positieve bejegening van de minister op het punt van de versnelling die aangebracht moet worden in de totstandkoming van de externe klachtenvoorziening bij gemeenten. Voor mijn fractie is dat allang een zeer aangelegen punt. Inderdaad is dit punt een beetje vreemd in de orde van deze discussie omdat het niet als zodanig is geagendeerd, maar ik wil de minister toch aansporen om duidelijk in die richting verder te denken. Daarbij mag in de ogen van mijn fractie de financiering geen probleem zijn. Wij hebben deze voorziening immers altijd gezien als een vorm van aanvullende rechtsbescherming die uit de algemene middelen zou moeten worden betaald. Een betaling per klacht, of hoe dan ook, vinden wij een beetje vreemde en oneigenlijke situatie. Nogmaals, ik wil de minister vooral aansporen om zo door te gaan op dit punt; op andere punten misschien niet, maar daar komen wij elkaar dan wel weer tegen. Ik dank de regeringscommissaris voor zijn opmerking over de systematiek van de AWB. Ik ga er nu niet verder op in. Er is een enkel punt waarop je van mening kunt verschillen over de vraag wat beter is in die totale systematiek, maar ik leg mij graag neer bij de keuzes die nu gedaan zijn. Toch had ik behoefte aan het maken van deze kanttekening. Een eventuele alomvattende klachtenregeling in de AWB is op zichzelf een positieve gedachte. Ik heb die zelf ook genoemd. Ik maakte daarbij wel de kanttekening – ik herhaal die nu – dat het de vraag is of dit wel kan bij een aantal bestuursorganen, zoals ziekenhuizen of universiteiten die ten dele een ander karakter hebben dan een typisch overheidsorgaan. De studie daarover zien wij nog tegemoet en die discussie hoeven wij nu niet te voeren. Wij komen er op een ander moment wel op terug. Voorzitter! Het wordt misschien een beetje eentonig, maar ook mijn fractie zal zich nog op het amendement beraden. Helaas zal de heer Brood vanavond niet naar huis kunnen gaan met absolute zekerheid over dit amendement. Maar ook hij zal moeten leren leven met het feit dat dergelijke dingen hier aan de orde zijn; dat hoort bij het leerproces. Wij zullen het wel in die zin positief bekijken, dat wij de grondgedachte, het leerproces, belangrijk vinden. Maar het is voor ons de vraag of het echt op deze wijze moet worden vastgelegd, terwijl wij overigens een sobere regelgeving hebben. Ik heb andere voorbeelden genoemd die wij ook niet hebben vastgelegd. Het is dus de vraag of wettelijke vastlegging in dit kader op haar plaats is.
Minister Peper (p. 1377): Voorzitter! Ik dank de leden voor hun bijdrage in tweede termijn. Vanwege de volharding van de heer Brood met betrekking tot dit dossier, is het aantrekkelijk in te gaan op Thorbecke, omdat hij daarop waarschijnlijk doelde. Thorbecke was, zoals bekend, geen voorstander van de benoemde burgemeester. Er valt nog veel meer over Thorbeckete zeggen, onder andere terzake van het gemeentelijk bouwwerk. Dat gemeentelijk bouwwerk, waarvoor overigens groot respect moet worden getoond, is in de loop der jaren redelijk ’’dun’’ geworden terzake van de gemeentelijke autonomie. De laatste tien jaar is er gelukkig een proces gaande waarbij gemeenten gelukkig weer serieuzer worden genomen en veel meer taken krijgen. Dat relativeert misschien de opmerking van de heer Brood. Ik wil er niet al te uitvoering op ingaan, hoewel de heer Biesheuvel mij straks nog wel zal horen over zijn opmerking waarin ik word getypeerd als een wat belegen sociaal-democraat.
De heer Biesheuvel (CDA, p. 1377): Dat heb ik niet gezegd.
Minister Peper (p. 1377): Dat is mijn terminologie. Ik voel mij daarbij trouwens heel goed thuis, daar gaat het niet om. Ik geloof dat de heer Brood de interpretatie van een telefonisch dan wel een mondeling contact met een bestuursorgaan te veel duidt in termen van ’’ik wou eens wat informatie hebben’’. Het gaat niet om de vorm. Men kan zowel schriftelijk als mondeling met een echte klacht bij het gemeentehuis komen of bij een ander bestuursorgaan. Men kan zelfs heel boos zijn. Zo’n klacht zal, zo mag je hopen, vaak zeer snel worden behandeld. Die diversiteit van de relatie tussen overheid en burger wordt wel erg ingesnoerd door de noodzaak tot registratie zoals de heer Brood die voorstelt. Daartegen heb ik dan ook de grootst mogelijke bezwaren. Ik zie niet wat daarmee bereikt wordt. Bovendien ben ik het niet eens met hetgeen de heer Brood zegt over het leereffect. Het is niet zo, dat er geen rapportages zijn over bezwaarschriften en de systematiek in dezen. Dat is in veel gemeenten wel het geval. Ik weet uit eigen ervaring dat die rapportage er is, vrij uitvoerig is en dat daarin bepaald een leereffect zit.
De heer Brood (VVD,  p. 1377): De minister heeft zo-even kennis kunnen nemen van het gedachte-experiment dat ik doornam met de heer Schutte. Gelet op alle bezwaren die de minister nu formuleert, zou ik mij kunnen voorstellen dat hij langs dezelfde lijn zou antwoorden indien ik hem dezelfde vragen zou stellen. Begrijp ik dat goed?
Minister Peper (p. 1377): Ik begrijp u niet, mijnheer Brood.
De heer Brood (VVD, p. 1377): Ik neem aan dat u het debat gevolgd heeft. Dat is een flauwe opmerking. Als het niet zou gaan om niet-schriftelijke klachten…
Minister Peper (p. 1377): Oh ja, dat debat. Ik deel de zienswijze van de heer Schutte, zo merk ik kortheidshalve op. Ik vind dat het middel van communicatie als te belangrijk wordt geduid. Het gaat om de boodschap. Wanneer deze wet wordt aangenomen, dan verwacht ik dat bestuursorganen met die bagage die dingen zullen doen waar de heer Brood met zijn amendement op uit is. Ik vind het een zekere depreciatie. U bedoelt het niet zo, maar zo zou ik het ervaren. Als ik een bestuursorgaan zou zijn, dan zou ik het weer moeten uitleggen en rapporteren. Laat dat toch aan mij over. De norm is gesteld. Die moet bekend worden gemaakt: er zij een klachtenregeling. Er zijn heel veel varianten denkbaar. Ik heb het voorbeeld van de politie gegeven. Het is zeer verschillend. Het is veel preciezere wetgeving dan datgene wat wij nu bespreken. Ik probeer mijn bezwaren op die manier onder woorden te brengen. Ik heb absoluut geen enkel probleem met de motie die door de heer Apostolou is ingediend. Ik zal de Kamer rapporteren over mijn contact met de VNG over de versnelling in de externe klachtenregeling. Ik voel mij gesteund door de Kamer om dat op korte termijn met de VNG te bespreken. Ik zal u van die besprekingen kond doen. Als wij dat allemaal willen, zal er ook financieel uit te komen zijn. Dat moet lukken. Ik vind het echt dringend. De heer Biesheuvel heeft mij in de markt geduwd. Het gaat om de markt van de relatie tussen de burger en bestuursorganen. Omdat de heer Biesheuvel niet alleen de regering, maar ook de heer Brood nog in spanning houdt, wil ik hem op weg naar de stemmingen nog meegeven dat hier het CDA-gedachtegoed over subsidiariteit en soevereiniteit in eigen kring samenvalt met het sociaal-democratische gedachtegoed van de functionele decentralisatie. Daaruit zijn in ons land toch mooie dingen voortgekomen, zij het niet in alle omstandigheden. Ik geef aan dat wij elkaar zouden kunnen vinden in deze meer ideologisch getinte bijdrage van mijn kant. De heer Biesheuvel zegt: een klacht is een advies, maar als je dat nu systematiseert, krijg je ook doorzicht. Dat is waar. Ik ben niet ongevoelig voor de gedachtegang van de heer Brood. Ik ben evenwel van mening dat, als de Kamer deze norm neerlegt, volwassen bestuursorganen daarmee zodanig zullen omgaan dat zij ook systematiseren, waarbij zij trends zullen zien in de klachten. Dat ligt zeer voor de hand. Die bestuursorganen worden ook gecontroleerd. Er zal iemand zeggen: heeft u een klachtenregeling, mag ik kijken hoe die eruitziet, wat doet u ermee? Dan zeg je natuurlijk niet: neen, daar doen wij niks mee. Zo gaat dat natuurlijk niet. Wij hebben een klachtenregeling. Om welke klachten gaat het, hoe gaat u die bewerken, hoe pakt u die op? Ook afhankelijk van waar men werkt, zal het ene bij wijze van spreken wat informeler en het andere wat formeler zijn. Het hangt ook van het publiek af. Dat leereffect is geïmpliceerd door die wijze van werken, zij het dat ik het eens ben met de heer Brood dat dit wel enige tijd kost. Maar dat proces wordt naar mijn oordeel niet versneld door zijn amendement. Dat doet immers de vraag rijzen wie dat allemaal gaat controleren, want anders hebben wij er niets aan. Dit debat kan een stimulans zijn om waar dat enigszins mogelijk is, dingen vast te leggen om te kijken waar zij vandaan komen. Ik weet dat niet alleen uit mijn eigen ervaringen; ook andere gemeenten, die daarin wat meer systematiek aanbrengen, hebben die ervaringen. Met alle volharding die de heer Brood toont op het punt van zijn amendement, geef ik hem in overweging daarover nog eens heel diep na te denken.
De heer Scheltema(p. 1378): Voorzitter! Helaas wil ik het nog even hebben over het amendement van de heer Brood, en met name over de woorden die daarin worden gebruikt. Het woord ’’klacht’’ heeft inderdaad betrekking op mondelinge en schriftelijke klachten. Dat blijkt uit de plaatsing en de betekenis van het woord. Ik wijs op artikel 12, tweede lid, (nieuw) van de Wet Nationale ombudsman, waarin ook het woord ’’klacht’’ voorkomt, en waarmee blijkens de toelichting ook uitdrukkelijk mondelinge klachten zijn bedoeld. In hetzelfde amendement komt het woord ’’bestuursorgaan’’ voor. Ik wijs op de complicaties die voortvloeien uit het feit dat hier het begrip ’’bestuursorgaan’’ is genoemd als degene die moet rapporteren. Er zijn situaties waarin in een bepaalde organisatie heel veel bestuursorganen voorkomen. Ik denk daarbij aan de belastingdienst, waar veel belastinginspecteurs zijn. Iedere belastinginspecteur is op zichzelf een bestuursorgaan. Dat geldt ook voor andere bestuursorganisaties, waar in een organisatie vaak verschillende bestuursorganen voorkomen. Dat compliceert de rapportageplicht, zo geformuleerd, toch wel enigszins. De heer Biesheuvel heeft een nadere verduidelijking gevraagd op het punt van het niet aanwezig zijn van het criterium ’’behoorlijk’’ bij de beoordeling van klachten door het bestuursorgaan zelf. Als de ombudsman, die wel volgens dit criterium moet oordelen, een klacht moet beoordelen, kan hij niet anders doen dan een oordeel geven over wat een ander orgaan gedaan heeft, en kan hij daaraan zelf niet een bepaald gevolg verbinden in de zin van het ondernemen van een bepaalde actie. Hoogstens kan hij een aanbeveling richten tot dat bestuursorgaan. Dat gebeurt ook wel. Als een bestuursorgaan een klacht behandelt, kan het bestuursorgaan volgens de bedoeling van de wetstekst met die klacht niet alleen zeggen ’’het spijt mij, het is verkeerd gegaan’’, maar kan het soms ook iets doen om ervoor te zorgen dat aan datgene waarover geklaagd wordt, een eind wordt gemaakt. Soms gaat het om klachten over iets wat niet meer ongedaan kan worden gemaakt. Als je klaagt over het feit dat je veel te lang op iets hebt moeten wachten, kan het bestuursorgaan niets anders doen dan bijvoorbeeld in een brief zijn verontschuldigingen aanbieden voor het feit dat betrokkene een zo late reactie heeft gekregen. Misschien is het aardig dat bestuursorganen dit een enkele keer vergezeld doen gaan van een boekenbon, als zij vinden dat zij verkeerd zijn geweest. In de gemeente waarin ik woon, schijnt dat gebruikelijk te zijn bij een veel te laat ontvangen antwoord. In andere omstandigheden kan het gebeuren dat er nog wel iets te doen is. Als je bijvoorbeeld klaagt over het feit dat het in jouw straat zo’n grote rommel is, wat te laat wordt aangepakt, kan het bestuursorgaan zeggen dat dat verkeerd is gedaan. Maar in feite gaat het er in die situatie om dat het beter wordt, zodat aan die ongelukkige situatie een einde wordt gemaakt. Er zijn dus heel veel verschillende situaties, waarbij het er minder om gaat dat een oordeel over behoorlijkheid wordt uitgesproken, als wel dat op een goede manier gevolg wordt gegeven aan de klacht. De heer Van den Berg heeft gevraagd naar de regeling die geldt voor ziekenhuizen en andere instellingen die voor een deel bestuursorgaan zijn. Voorzitter! Het is handig dat klachten steeds op dezelfde manier worden afgehandeld. Voorzover de instellingen bestuursorgaan zijn, kan de regeling van de AWB gelden. Die regeling van de AWB kan, voorzover die instellingen niet als bestuursorganen optreden, van overeenkomstige toepassing worden verklaard. Het is dus goed mogelijk om deze regeling te hanteren voor het deel waarin de instelling geen bestuursorgaan is. Er zal nader moeten worden onderzocht of dit de meest aantrekkelijke oplossing is. Dat is ook de bedoeling van de overgangsbepaling en de aanpassingswetgeving.
(…)
De artikelen II t/m VI en de beweegreden worden zonder stemming aangenomen. In stemming komt het wetsvoorstel.
De voorzitter (25 837, p. 1593):  Ik constateer, dat het wetsvoorstel met algemene stemmen is aangenomen. In stemming komt de motie- Apostolou c.s. (25837, nr. 8).
De voorzitter ( 25 837, p.1593):  Ik constateer, dat deze motie met  algemene stemmen is aangenomen.

Voorlopig verslag

De leden van de vaste commissie van de Eerste Kamer der Staten-Generaal, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, hadden de eer onderstaand voorlopig verslag uit te brengen. In dit stadium wensten zij de volgende opmerkingen te maken en vragen te stellen.
De leden van de VVD-fractie zeiden met gemengde gevoelens van het wetsvoorstel kennis te hebben genomen. Zij wilden vooropstellen dat een goede behandeling van klachten tot de normale taak van ieder bestuursorgaan behoort. Zij wilden zelfs de door de minister aangehaalde opvatting niet afwijzen dat een klacht kan worden gezien als een gratis advies. De vraag is echter wel of dit klachtrecht in de wet moet worden geregeld. Is het niet veel beter om dit over te laten aan het bestuur zelf? Vormt de omstandigheid dat het bestuur op democratische wijze wordt gekozen en gecontroleerd niet een voldoende garantie voor een behoorlijke behandeling van de klachten? Hierbij valt nog te bedenken dat een formele regeling van het klachtrecht van minder belang geworden is door de voortgeschreden rechtsontwikkeling met betrekking tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Door de wettelijke regeling wordt de beslissingsbevoegdheid van het bestuur in enige mate aangetast, anders zou het voorstel nauwelijks betekenis hebben. De omstandigheid dat er geen beroep mogelijk is ten aanzien van een beslissing op een klacht zagen de leden van de fractie van de VVD hierbij niet over het hoofd. Deze bepaling sluit niet uit dat de rechter de wet zal uitleggen en toepassen, waarbij te denken is aan de leer van de onrechtmatige overheidsdaad. De verschuiving van het bestuur naar de rechter is reeds zo ver voortgeschreden dat daardoor een vorm van juridisering is ontstaan waarover thans van vele zijden wordt geklaagd. Elke wettelijke regeling van bestuurlijke zaken versterkt deze juridisering. Zou daarom niet reeds de conclusie moeten zijn dat een grote mate van terughoudendheid in acht moet worden genomen bij de verdere optuiging van de Algemene wet bestuursrecht?
Bovendien is het nog de vraag of de nadruk op het klachtrecht en op de goede en snelle afdoening van klachten in alle gevallen positief uitpakt. Bij een dienst die zeer onder druk staat als de IND komen kennelijk duizenden klachten binnen. Een goede behandeling van deze klachten zal vaak niet eenvoudig zijn. Het is denkbaar dat de klachtenbehandeling, als die wettelijk verplicht wordt, de normale werkzaamheden zal frustreren. Het bestuur dat verantwoordelijk is behoort de vrijheid te hebben om de prioriteiten vast te stellen.
Van de zijde van de Amsterdamse politie is opgemerkt dat de klachtenbehandeling erg veel tijd kost en dat men de indruk heeft dat het klachtrecht kan worden gebruikt als een tactisch middel om ambtenaren die voor een moeilijke taak staan te ontmoedigen. Kan de regering deze opmerkingen bevestigen? Is dit een reden tot zorg? Kan er ook sprake zijn van risicomijdend gedrag? In het algemeen zal een politieagent die enkele malen na een interventie op straat een klacht wegens onheus of hardhandig optreden aan zijn broek gekregen heeft, geneigd kunnen zijn om een volgende keer gewoon door te lopen. Dat zou niet goed zijn, maar wel begrijpelijk.
De bepaling dat schriftelijke klachten geregistreerd en gepubliceerd moeten worden roept al evenzeer bedenkingen op. Met name de publicatieplicht zou kunnen leiden tot bureaucratie. Een summiere publicatie heeft weinig zin en een uitvoerige verslaglegging kost veel tijd en geld. Er zijn al genoeg rapporten die niet of weinig gelezen worden. Om al deze omstandigheden en overwegingen vroegen de leden van de VVD-fractie zich af of het niet beter zou zijn dit wetsvoorstel aan te houden tot nadere besluitvorming over de juridisering.
De leden van de CDA-fractie hadden met belangstelling kennis genomen van het wetsvoorstel tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling over de behandeling van klachten door bestuursorganen.
De voorgestelde regeling was hun sympathiek, maar zij betwijfelden of dit het meest urgente onderwerp bij de verdere ontwikkeling van de Algemene wet bestuursrecht is. Welke prioriteiten worden gevolgd in het werk van de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht?
Het wetsvoorstel sluit qua systematiek aan bij de Wet Nationale ombudsman. Is deze systematiek zonder problemen in te passen in de begripsbepalingen van de Algemene wet bestuursrecht? Wat betekent het onder verantwoordelijkheid van een ander bestuursorgaan «werkzaam zijn» van een bestuursorgaan (artikel 9:2)? Zijn daarmee uitsluitend situaties bedoeld waarin een aanwijzingsbevoegdheid bestaat? Zijn deze twee bestuursorganen dan beide betrokken bij bezwaar en beroep tegen besluiten? Zijn de leden van het openbaar ministerie, de inspecteurs van het staatstoezicht op de volksgezondheid en belastinginspecteurs zulke onder verantwoordelijkheid van een ander bestuursorgaan werkzame bestuursorganen? Zijn er meer of andere voorbeelden te geven? De leden van de CDA-fractie hadden nog enkele andere vragen. Is in artikel 9:12 met onderzoek naar de klacht niet bedoeld het onderzoek naar de gedraging waarop de klacht betrekking heeft? In de artikelen V en VI worden de klachten onderscheiden naar «beleidsterrein». Heeft dat begrip wel voldoende juridische scherpte om op deze manier te worden gebruikt? Kan binnen hetzelfde «beleidsterrein» worden onderscheiden naar gelang van het bevoegde bestuursorgaan? Welke beleidsterreinen onderscheidt de regering en hoe is zij voornemens de invoering te faseren?
Tenslotte verzochten de leden van de CDA-fractie om een toelichting op Eerste Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 25 837, nr. 88a 2 de volgorde van mede-ondertekening in het wetsvoorstel, die afwijkt van de volgorde bij de Algemene wet bestuursrecht.
De leden van de fracties van de SGP, de RPF en het GPV hadden met belangstelling en in overwegende mate ook met instemming van het wetsvoorstel kennis genomen.
Mede in verband met het feit dat diverse bestuursorganen reeds een geformaliseerde klachtenregeling kennen, stelden deze leden nog de volgende vragen.
Op welke wijze voorziet het voorstel in een doorzendplicht (bij schriftelijke klachten) respectievelijk een verwijsplicht (bij mondelinge klachten) indien klachten onjuist geadresseerd blijken te zijn?
Is de regering van mening dat voor iedere burger eenvoudig en met voldoende zekerheid valt vast te stellen wanneer de Awb-regeling van toepassing is en wanneer andere klachtenregelingen? Zo ja, welke wegwijzers bevat het voorstel in deze?
Kan door de regering beargumenteerd uiteen worden gezet dat het begrip «bestuursorgaan» een zodanige transparantie bezit dat misverstanden bij de burger aangaande de bevoegdheid tot klachtbehandeling kunnen worden voorkomen?
Staat het voorstel eraan in de weg dat in het kader van een klachtenbehandeling op basis van de Awb-regeling gebruik wordt gemaakt van de diensten van mediators.
Deze leden verklaarden tenslotte het te betreuren dat niet alle gemeenten en provincies zich bij de Nationale Ombudsman als externe klachteninstantie hebben aangesloten.

Memorie van antwoord

De regering constateert met tevredenheid dat de leden van de fracties van het CDA, de SGP, de RPF en het GPV met belangstelling kennis hebben genomen van het wetsvoorstel en dat de voorgestelde regeling hun sympathiek is. Het voorbereidend onderzoek gaf de commissie aanleiding tot enkele vragen en opmerkingen.
De leden van de VVD-fractie hadden met gemengde gevoelens kennis genomen van het wetsvoorstel. Zij stelden weliswaar voorop dat een goede behandeling van klachten tot de normale taak van ieder bestuursorgaan behoort, maar vroegen zich af of dit in de wet moet worden geregeld. Zou langs de lijn van de democratische verantwoording niet een voldoende garantie voor een behoorlijke klachtbehandeling bestaan?
In antwoord hierop kan erop worden gewezen dat ook thans al in de wet op verschillende terreinen klachtregelingen tot stand zijn gebracht. Die regelingen lopen echter onderling nogal uiteen. Dit komt de kenbaarheid en de toegankelijkheid niet ten goede, en bemoeilijkt een eenduidige lijn in de uitspraken van de Nationale ombudsman, die de toepassing van uiteenlopende klachtregelingen moet beoordelen.
Nu er in de wetgeving en in de uitspraken van de Nationale ombudsman normen voor de klachtbehandeling tot ontwikkeling zijn gekomen, leidt de regeling in de Awb eerder tot vereenvoudiging en verheldering van de geldende normen dan tot het stellen van nieuwe eisen. Dat ligt geheel in het verlengde van de doelstellingen van de Awb, die tot doel heeft de eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving te bevorderen en waar mogelijk te vereenvoudigen. Het nieuwe hoofdstuk in de Awb zal tot gevolg hebben dat veel thans van kracht zijnde klachtregelingen kunnen vervallen.
Het voorgaande betekent ook dat dit wetsvoorstel niet leidt tot enigerlei verschuiving van beslissingsbevoegdheid van het bestuur naar de rechter of tot een versterking van de juridisering. Integendeel: een terughoudende en uniforme wettelijke regeling als nu voorgesteld is vanuit dit laatste gezichtspunt juist te verkiezen boven een veelheid van uiteenlopende wettelijke voorschriften.
De Awb-klachtregeling zal niet aanstonds van toepassing zijn op het terrein van de politie. De Politiewet 1993 bevat in de artikelen 61 en volgende een regeling voor de behandeling van klachten. In 1997 hebben de B&A Groep en de Universiteit Utrecht, in opdracht van de Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken, onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de klachtregelingen van de politiekorpsen en naar het functioneren daarvan in de praktijk. Het onderzoeksrapport, «Klagen bij de politie», is op 20 januari 1998 toegezonden aan de Tweede Kamer. Uit het rapport blijkt dat de suggestie dat klagers de klachtprocedure zien als tactisch middel om politiefunctionarissen te ontmoedigen, op zijn minst eenzijdig is. Het merendeel van de klagers gaf, gevraagd naar hun reden om te klagen, aan herhaling te willen voorkomen of gehoor te willen vinden. Ongeveer een kwart van de ondervraagden wenste een sanctie voor de betrokken agent. Enkelen wilden met hun klacht bereiken dat de politie leert van fouten. Ook de stelling dat in het algemeen een politiefunctionaris waartegen een of meerdere malen na een interventie op straat een klacht is ingediend een volgende keer gewoon doorloopt, komt niet overeen met de praktijk. Uit de onderzoeksresultaten blijkt dat 35% van de geënquêteerde politiefunctionarissen positief tot zeer positief is over hun ervaringen met de klachtprocedure en dat 30% hierover neutraal oordeelt. De resterende 35% oordeelt negatief tot zeer negatief. De resultaten rechtvaardigen zeker niet de stelling dat een agent waartegen een klacht is ingediend, risicomijdend gedrag zal gaan vertonen. Van dergelijk gedrag behoort ook geen sprake te zijn en het is niet nodig. Een politiefunctionaris die behoorlijk handelt, hoeft immers geen vrees te hebben voor negatieve bevindingen naar aanleiding van het klachtonderzoek. Indien het geen reële klacht betreft, maar een klacht wordt gebruikt als oneigenlijk middel, is bovendien een snelle afhandeling mogelijk (artikel 9:8, tweede lid, en artikel 9:10, tweede lid). De leden van de VVD-fractie uitten bedenkingen bij de plicht schriftelijke klachten te registreren en te publiceren. De plicht zorg te dragen voor registratie en jaarlijkse publicatie van schriftelijk ingediende klachten, die door aanvaarding van het amendement-Broodaan het wetsvoorstel is toegevoegd, moet worden gezien als een minimumeis. Bij de behandeling in de Tweede Kamer heeft de eerste ondergetekende niet verheeld dat uit deze verplichting enige bestuurslasten zullen voortvloeien. Anderzijds moet worden geconstateerd dat in de uiteindelijk tot stand gekomen tekst bestuursorganen kunnen volstaan met het louter registreren en – geanonimiseerd – openbaar maken van de binnengekomen schriftelijke klachten. Artikel 9:12a schrijft immers niet voor dat de bevindingen en conclusies worden geregistreerd en in het jaarverslag worden opgenomen. Het kan overigens niettemin nuttig zijn, bijvoorbeeld als een bestuursorgaan veel contacten met burgers heeft en veel klachten ontvangt, om (de behandeling van) klachten te evalueren. De regeling als geheel is, zoals hiervoor reeds is gesteld, sober en terughoudend. Er wordt geen plicht opgelegd aan bestuursorganen om een klachtregeling vast te stellen. De regeling bevat niet meer dan een aantal minimumeisen voor het geval er een klacht wordt ingediend bij een bestuursorgaan. In veel gevallen zal daarmee kunnen worden volstaan en zal een aanvullende klachtregeling niet nodig zijn. Voor aanhouding van dit wetsvoorstel, hetgeen de leden van de VVD-fractie als mogelijkheid opperden, ziet de regering dan ook geen reden. Met tevredenheid stelt de regering vast dat de leden van de CDA-fractie sympathie hebben voor de voorgestelde regeling. Wat betreft de onderwerpkeuze bij de verdere ontwikkeling van de Algemene wet bestuursrecht merkt zij het volgende op. Dat thans wordt gekomen met een regeling over de behandeling van klachten door bestuursorganen vloeit rechtstreeks voort uit de notitie «Bevoegdheid van de Nationale ombudsman ten aanzien van mede-overheden» en uit het regeerakkoord van het vorige kabinet. Daarin is voorgesteld minimumeisen in de Algemene wet bestuursrecht op te nemen die een harmoniserend en sanerend effect hebben op bestaande interne klachtregelingen. De Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht heeft vervolgens op 28 juni 1995 van de toenmalige Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, J. Kohnstamm, het verzoek gekregen over dit onderwerp advies uit te brengen, hetgeen uiteindelijk heeft geleid tot het voorliggende wetsvoorstel. Wat betreft de onderwerpen in behandeling bij de Commissie algemene regels van bestuursrecht kan het volgende worden opgemerkt. Op dit moment heeft de afronding van het voorontwerp voor de vierde tranche de meeste prioriteit. Daarin zal onder meer de bestuurlijke boete worden geregeld; in verband met de in de Tweede Kamer uitgesproken wens een regeling over de gevolgen van attributie aan ambtenaren te ontwerpen, zal dat onderwerp ook deel uitmaken van de vierde tranche. Voorts heeft de problematiek van de coördinatie van besluitvorming, genoemd in het regeerakkoord, een hoge prioriteit. Voor dat onderwerp is een speciale subcommissie werkzaam. Een ontwerp voor het vervangen van de beide openbare voorbereidingsprocedures van hoofdstuk 3 Awb door een enkele procedure is in dit kader voorbereid en inmiddels aan het kabinet aangeboden. Ook andere onderwerpen die verband houden met het regeerakkoord, zoals het met instemming van alle partijen mogelijk maken van een rechtstreeks beroep op de rechter met overslaan van de bezwaarschriftprocedure (prorogatie), staan hoog op de agenda.
Anders dan de leden van de CDA-fractie lijken te suggereren, past de regeling goed in de systematiek van de Awb. Begrippen worden gebruikt die ook elders in de Awb voorkomen. De betekenis van de term «werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan» is dezelfde als bijvoorbeeld wordt gebruikt in artikel 10:4, eerste lid van de Awb.
Zoals de leden van de CDA-fractie terecht veronderstellen, zijn de leden van het openbaar ministerie, de inspecteurs van het staatstoezicht op de volksgezondheid en belastinginspecteurs zulke onder verantwoordelijkheid van een ander bestuursorgaan werkzame bestuursorganen, zij het dat de Awb op het handelen van het openbaar ministerie in veel gevallen niet van toepassing is (artikel 1:6). Een ander voorbeeld is de in artikel 26, derde lid, respectievelijk artikel 40, zesde lid, Paspoortwet opgenomen bevoegdheid van het hoofd van de daartoe aangewezen diplomatieke of consulaire post tot het in ontvangst nemen van aanvragen voor en het verstrekken van reisdocumenten in het buitenland. De bedoeling van artikel 9:2 in dit geheel is vast te leggen dat de zorg voor de behandeling van klachten, gericht tot personen of colleges met dergelijke geattribueerde bevoegdheden, behoort tot de bevoegdheden van het hiërarchisch bovengeschikte bestuursorgaan. Dit betekent bijvoorbeeld dat de bewindspersonen van Financiën de verantwoordelijkheid hebben voor een goede behandeling van klachten over gedragingen van personen voor wie zij politiek verantwoordelijk zijn, in dit verband met name de inspecteurs der belastingen. Bezwaar en beroep daarentegen kunnen worden aangewend bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. Gaat het bijvoorbeeld om bestuursbevoegdheden van de inspecteur der belastingen dan kan derhalve bij hem, en niet bij de minister of staatssecretaris van Financiën bezwaar worden gemaakt. Klachten hebben betrekking op de wijze waarop het bestuursorgaan of een persoon die werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan zich jegens de klager hebben gedragen. Wat bestuursorganen zijn volgt uit de definitie, opgenomen in artikel 1:1 van de Algemene wet bestuursrecht. Behalve op de bestuursorganen zelf, kunnen klachten niet alleen betrekking hebben op gedragingen van ambtenaren die in ondergeschiktheid aan het bestuursorgaan werken, maar onder meer ook op arbeidscontractanten en leden van bestuurscolleges (voor zover zij werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan). In artikel 9:12 is de verplichting van het bestuursorgaan neergelegd om aan de klager schriftelijk mee te delen wat de bevindingen zijn van «het onderzoek naar de klacht» en welke conclusies daar eventueel aan worden verbonden. Met «het onderzoek naar de klacht» wordt dan niet alleen bedoeld het onderzoek naar de gedraging waarop de klacht betrekking heeft, maar ook het onderzoek naar de gevolgde procedures rond de klacht zelf (is deze bijvoorbeeld bij het juiste bestuursorgaan ingediend). Het begrip «onderzoek naar de klacht» moet dus ruim worden uitgelegd, zo antwoordt de regering de leden van de CDA-fractie. Overigens kan er, gelet op de context van artikel 9:12, geen misverstand bestaan over de bedoeling van deze bepaling.
De term «beleidsterrein(en)» in de artikelen V en VI is gebruikt om te voorkomen dat een uitputtende opsomming moet worden gegeven van geldende klachtregelingen waarvan dient te worden onderzocht in hoeverre zij aan hoofdstuk 9 moeten worden aangepast. Bovendien is er nog een aantal klachtregelingen in ontwikkeling die in materiële zin zullen moeten worden aangepast aan de bepalingen van hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht. Het gaat onder meer om de beleidsterreinen onderwijs, zorg, jeugdhulpverlening, verpleging van ter beschikking gestelden, penitentiaire inrichtingen en justitiële jeugdinrichtingen. De term «beleidsterrein» is daarvoor het meest geschikt. Bij de toepassing van de bepalingen kan door het aanwijzen van bepaalde klachtregelingen nauwkeurig worden aangegeven om welke beleidsterreinen het gaat, namelijk die beleidsterreinen waarvoor de klachtregelingen gelden. De beoogde datum van inwerkingtreding van hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht waar de leden van de CDA-fractie naar vroegen, is 1 juli 1999. Voor het beleidsterrein politie zal dat 1 januari 2001 zijn. De in de Politiewet 1993 opgenomen klachtregeling zal dan zijn aangepast aan hoofdstuk 9 Awb. Concrete termijnen voor de beleidsterreinen onderwijs en justitie kunnen thans nog niet worden gegeven. Ondertekeningen worden geplaatst in de volgorde van de mate van betrokkenheid van de minister(s) of staatssecretarissen (aanwijzing 205 van de Aanwijzingen voor de regelgeving). Voor de Algemene wet bestuursrecht zijn de Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de ondertekenaars. Het onderhavige onderwerp, dat in een apart wetsvoorstel is neergelegd en geen onderdeel uitmaakt van een tranche, ligt primair op het terrein van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Om die reden staat in dit geval de verantwoordelijke bewindspersoon van dit ministerie en niet die van Justitie als eerste ondertekenaar van het wetsvoorstel vermeld. Overigens betreft dit geen novum. Ook de Wet van 4 mei 1995, houdende wijziging van de Algemene wet bestuursrecht in verband met opneming van regels betreffende het gebruik van de taal in het bestuurlijk verkeer (Stb. 302) had de toenmalige Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, J. Kohnstamm, als eerste ondertekenaar.
In antwoord op de vragen van de leden van de fracties van de SGP, de RPF en het GPV merkt de regering het volgende op. Indien schriftelijke klachten kennelijk onjuist zijn geadresseerd, dient het bestuursorgaan het klaagschrift onverwijld door te zenden naar het bestuursorgaan dat bevoegd is de klacht te behandelen. Gelijktijdig met de doorzending dient het bestuursorgaan daarvan mededeling te doen aan de afzender van het klaagschrift. Dit volgt uit de algemene doorzendverplichting, opgenomen in artikel 2:3 van de Algemene wet bestuursrecht, die ook op (schriftelijke) klachten van toepassing is (kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 52). Wat betreft mondelinge klachten merkt de regering op dat uit het zorgvuldigheidsbeginsel voortvloeit dat, indien er blijk is van een kennelijk onjuiste adressering, de klager verwezen zal moeten worden.
Met het woord «kennelijk» wordt aangegeven dat indien op grond van de klacht niet eenvoudig is na te gaan welk bestuursorgaan bevoegd is de klacht te behandelen, er geen verwijsplicht is. Wanneer de klager gebrekkige gegevens verstrekt, brengt het zorgvuldigheidsbeginsel niet met zich dat het bestuursorgaan alles in het werk moet stellen om zelf de gegevens te verkrijgen die nodig zijn om te bepalen welk bestuursorgaan in dezen bevoegd is. Als het gaat om een schriftelijke klacht, moet dan retournering aan de afzender plaatsvinden (artikel 2:3, tweede lid, Awb). De regels inzake de klachtbehandeling van de Algemene wet bestuursrecht hebben in hoofdzaak een dwingendrechtelijk karakter. Ze moeten bij iedere klachtbehandeling worden gevolgd. Het voordeel van deze algemene regels is dat speciale bepalingen in vele bijzondere klachtregelingen overbodig worden. Deze regels hebben algemene gelding, ook indien een lager wettelijk voorschrift over hetzelfde onderwerp onverhoopt een regel met een andere inhoud geeft. Uit de aard van de dwingendrechtelijke regels in de Awb vloeit voort dat alleen de formele wetgever, en niet de lagere wetgever, van de inhoud van deze regels mag afwijken. De klachtregeling van de Awb is derhalve van toepassing, tenzij er een bijzondere formeel-wettelijke klachtregeling bestaat. Een eigen klachtregeling is echter in beginsel niet nodig. Bestaande klachtregelingen kunnen in de meeste gevallen vervallen, tenzij ze noodzakelijk geachte extra waarborgen voor de klager bevatten. Een klager mag er dus vanuit gaan dat als hij een klacht indient, deze in ieder geval wordt behandeld met inachtneming van de minimumeisen, neergelegd in hoofdstuk 9 Awb. Indien een regeling daarvan afwijkt (meer waarborgen) of, waar mogelijk, aanvullende bepalingen bevat, zal het bestuursorgaan in reactie op de ingediende klacht erop moeten wijzen dat de klacht volgens die regeling wordt behandeld.
De leden van de fracties van de SGP, de RPF en het GPV vragen zich af of het begrip «bestuursorgaan» voldoende transparantie bezit. In verreweg de meeste gevallen zal dit begrip geen problemen opleveren. Zoals bij iedere begripsomschrijving het geval is, roept ook die van «bestuursorgaan» soms afgrenzingsvragen op. Die zijn niet te vermijden, maar door de verwijzingsplicht zoals hierboven aangegeven worden de gevolgen daarvan niet op de burger afgewenteld.
De leden van de fracties van de SGP, de RPF en het GPV vragen of het wetsvoorstel eraan in de weg staat dat gebruik wordt gemaakt van de diensten van mediators. Voor vormen van bemiddeling («mediation») is zeker ruimte. De wet eist dat de klachtbehandeling geschiedt door een persoon die niet bij de gedraging waarop de klacht betrekking heeft, betrokken is geweest. Dat staat niet in de weg aan het gebruik maken van bemiddelaars. Bemiddelaars kunnen juist nuttig zijn wanneer een te grote betrokkenheid bij de zaak op grond van een bestuurlijke of ambtelijke verantwoordelijkheid zo veel mogelijk moet worden vermeden. Artikel 9:14 geeft aan dat in dit soort gevallen het bestuursorgaan of de wet een persoon of commissie kan belasten met de behandeling en advisering over de klachten conform de klachtadviesprocedure, neergelegd in afdeling 9.3. De wet geeft niet aan dat deze persoon of commissie werkzaam moet zijn onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. Artikel 9:7 geeft wel aan dat de klachtadvisering niet (mede) mag geschieden door degene op wie de klacht betrekking heeft. Dit laat de mogelijkheid voor het bestuursorgaan onverlet om gebruik te maken van de diensten van bemiddelaars. Het inschakelen van bemiddelaars tast de eindverantwoordelijkheid van het bestuursorgaan niet aan. Het betrokken bestuursorgaan spreekt altijd het definitieve oordeel uit over de klacht. De leden van de fracties van de SGP, de RPF en het GPV betreuren het dat niet alle gemeenten en provincies zich bij de Nationale ombudsman als externe klachtinstantie hebben aangesloten. Vooropgesteld zij, dat alle provincies (evenals de waterschappen) momenteel onder de competentie van de Nationale ombudsman vallen. Wat de gemeenten betreft, merkt de regering het volgende op. De regering hecht zeer aan en stimuleert een landelijk dekkend stelsel van externe, onafhankelijke klachtvoorzieningen als onderdeel van een kwalitatief goed bestuur. Zij heeft daarbij gekozen voor een decentrale aanpak. Gemeenten kunnen zich aansluiten bij de Nationale ombudsman (zoals thans 38 gemeenten hebben gedaan), of kiezen voor een eigen klachtvoorziening, al dan niet in samenwerking met andere gemeenten. De regering is voornemens om volgend jaar te bezien in hoeverre de gemeenten gevorderd zijn met het voorzien in externe klachtvoorzieningen. Afhankelijk daarvan zal vervolgens worden overwogen of het gewenst is een wettelijke regeling voor te stellen, waarbij gemeenten verplicht worden zich aan te sluiten bij de Nationale ombudsman dan wel anderszins te voorzien in een externe klachtvoorziening. Externe klachtvoorzieningen, bijvoorbeeld een gemeentelijke ombudsman, een ombudscommissie of een in regionaal verband getroffen voorziening, zullen wel moeten voldoen aan een aantal vereisten die zullen worden opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht.

Handelingen I

De heer Hirsch Ballin(CDA, 25 837, p. 1300): Mijnheer de voorzitter! De CDA-fractie is voorstander van een goede regeling inzake behandeling van klachten in het belang van de kwaliteit van het bestuur. Voor het goed functioneren van het bestuur is dat belangrijker dan een overmatige aandacht voor algemene regelingen. In het concrete geval zijn er veel bronnen van ongenoegen voor burgers. Er moet een adres zijn waartoe men zich kan wenden en een procedure op basis waarvan de klachten kunnen worden besproken zonder dat men het gevoel krijgt, van het kastje naar de muur gestuurd te worden en zonder de ervaring – die helaas vaak realiteit is – dat een ambtenaar niet meer van een eenmaal ingenomen standpunt afwijkt, terwijl een blik van een derde verfrissend kan werken. Dat is de betekenis van een goede regeling inzake de behandeling van klachten. Het is voor ons een belangrijk argument voor de regeling die nu aan de orde is. Het gaat om een verantwoordelijk bestuur in concrete gevallen. Wij hebben echter ook vragen bij dit wetsvoorstel. Ik stel het op prijs, daarop antwoord te krijgen van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van de regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht. Voor een deel betreffen zij de verhouding tussen de activiteiten in het kader van dit wetsvoorstel en die in het kader van de Algemene wet bestuursrecht in haar geheel. Ik heb een vraag over de prioriteit die aan dit onderwerp van de regeling is gegeven in verhouding tot andere onderwerpen die op de agenda staan van de commissie inzake algemene regels van bestuursrecht. Een onderwerp waarop al eerder de aandacht is gevestigd, ook in dialoog met deze minister, is de wenselijkheid van coördinatie en versnelling van vergunningprocedures. Wij hebben een kritisch maar genuanceerd oordeel over hetgeen er onder de noemer dejuridisering aan de orde wordt gesteld. Naar ons inzicht mag het er niet op uitdraaien dat de mogelijkheid van burgers om concrete klachten en problemen voor te leggen aan daarvoor aangewezen instanties, met inbegrip van rechterlijke instanties, wordt ingekort. Op dat punt zijn wij kritisch over het rapport van de werkgroep- Van Kemenade. Ik heb dit reeds bij eerdere gelegenheden naar voren gebracht. Wij zijn echter genuanceerd in ons oordeel over de voorstellen die ter uitwerking daarvan in een notitie van het kabinet zijn neergelegd. Wij zijn bijvoorbeeld van harte voor het versnellen van procedures als zij tot eindeloos oponthoud leiden en als belanghebbenden verschillende besluiten/vergunningen nodig hebben om een activiteit te beginnen. Door de veelheid van procedures kan het jaren duren voordat een voorspelbaar besluit wordt genomen. Dit onderwerp is al in 1993 voorgelegd aan de commissie inzake algemene regels van bestuursrecht met de bedoeling, daarvoor een wettelijke regeling op te stellen. De regeringscommissaris zal zich dat ongetwijfeld herinneren. Op dat punt is wetgeving nog steeds in voorbereiding. Er zullen ongetwijfeld vorderingen zijn gemaakt, maar wij moeten constateren dat iets wat een paar jaar later op de agenda is geplaatst, namelijk de klachtenprocedures, nu voorligt voor behandeling, terwijl de coördinatie van procedures en de versnelling van besluitvorming nog steeds in voorbereiding zijn. Wij weten wel dat het laatste onderwerp ingewikkelder is dan de kwestie van het klachtrecht. Dat lijkt althans op het eerste gezicht. Ik zal straks nog ingaan op de ingewikkeldheid van het klachtrecht. Toch betekent dit dat een urgent maatschappelijk onderwerp nog wacht op nadere wetgeving. Op dat punt zal de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ons oordeel wel delen. Wij hebben dus een kritische vraag op het punt van de prioriteitenstelling. Van een goede klachtenbehandeling valt veel te leren. Dat is een argument voor de regeling die door het amendement van het lid van de VVD van de Tweede- Kamerfractie, de heer Brood, met steun van de hele oppositie inclusief de CDA-fractie in artikel 9:12a is opgenomen. Wij begrijpen de argumenten van collega Brood. Als er klachten zijn, moet je daar meer in het algemeen inzicht in kunnen hebben en daarvan kunnen leren. De tekst van het amendement roept bij ons wel vragen op en die is nu een deel van het wetsvoorstel dat de regering verdedigt. Dit betekent publicatie van alle klachten. Zo staat het er. ’’Publicatie’’ is een juridisch begrip. Het betekent openbaarmaking, van alle klachten, zonder uitzonderingen. Hoe zit het dan met klachten die op een of andere manier delicaat zijn uit een oogpunt van de persoonlijke levenssfeer van degene die klaagt of van degene over wie wordt geklaagd? Er zijn geen uitzonderingen voorzien. Wij horen dus graag hoe de regering zich voorstelt dit wetsvoorstel met deze, nu ook door haar verdedigde bepaling, toe te passen. Verder willen wij opmerken dat er bij het redigeren van dit nieuwe hoofdstuk te weinig is gelet op de wisselwerking in de systematiek van de Algemene wet bestuursrecht tussen de begrippen ’’bestuursorgaan’’ en ’’besluit’’. Dit is misschien ook iets waarop de regeringscommissaris wil ingaan. Door het loslaten van het begrip ’’besluit’’, krijgt het voorgestelde hoofdstuk een veel ruimer bereik dan de rest van de wet. De ruimheid van het begrip ’’bestuursorgaan’’ in de Algemene wet bestuursrecht wordt als het ware opgevangen door de beperkingen van het besluitbegrip. En dat geldt voor dit nu voorgestelde hoofdstuk niet. Dat betekent dat het toepassingsbereik van dit hoofdstuk zeer breed is en alles omvat, de hele overheid. Een bezwaar tegen de voorgestelde regeling is dan ook dat er onduidelijkheden kunnen ontstaan in de verhouding tot specifieke regelingen voor de behandeling van klachten. De regering wil dat allemaal oplossen via uitstel van de inwerkingtreding voor die beleidsterreinen. Artikel VI biedt daarvoor mogelijkheden. Wij wijzen op de relatie tot de recente klachtenregeling in de Politiewet, 1993, en in de Penitentiaire beginselenwet. In hoeverre behoeven deze regelingen aanpassing? Wat zijn bijvoorbeeld de gevolgen voor de drempels die zeer wel overwogen zijn opgenomen in de klachtenregeling van de Penitentiaire beginselenwet? Hoe verhoudt zich deze klachtenregeling tot de regeling inzake de bijzondere politieregisters, die voor volgende week voor onze Kamer staat geagendeerd? Kan bijvoorbeeld het klachtenbehandelende orgaan inzage krijgen in de registers wanneer en een klacht komt op grond van de nu voorgestelde wettelijke regeling? Daarover bepaalt het wetsvoorstel niets. Wij willen ook graag weten hoe de verhouding is tussen de bevoegdheden ingevolge deze hier voorgestelde regeling en de bevoegdheden van de Registratiekamer. Zodra de inwerkingtreding zich tot het onderwijs uitstrekt, is de regeling ook van toepassing op de openbare scholen en universiteiten. Wij hebben althans geen bepaling aangetroffen die daar een uitzondering op inhoudt. Leerlingen en studenten krijgen dus een wettelijk geregeld klachtrecht. Nu zijn daar best argumenten voor te geven. Willekeur en onachtzaamheid jegens leerlingen in de onderwijssituatie zijn ongewenst. Leerlingen moeten dat aan de orde kunnen stellen. Maar is de regeling in dit hoofdstuk niet te veel geformaliseerd voor de onderwijssituatie? En als er behoefte aan een regeling is, moet dan geen overeenkomstige regeling worden getroffen voor het bijzonder onderwijs? Daarin voorziet dit wetsvoorstel niet. Er zijn dus nogal wat vragen over dit hoofdstuk, met alle sympathie voor en instemming met de bedoelingen erachter. De toepassing van artikel VI zal veel moeten helpen corrigeren van wat niet in een echt uitgekristalliseerde regeling is neergelegd. De regering zal het met ons eens zijn dat een bepaling over inwerkingtreding niet hoort te worden gebruikt voor een materiële beperking van het bereik van de regeling. Het geeft ruimte voor nadere regelingen, voor aanvullende regelingen, voor de bepaling van de verhouding tot bestaande regelingen, maar niet voor een materieel inperken van het toepassingsbereik van de regeling. Daar is een bepaling over de inwerkingtreding niet voor en artikel VI dus ook niet. Om die reden willen wij waarschuwen tegen een verkeerde interpretatie van deze wettelijke regeling. Artikel VI vergunt enig respijt met nadere regelingen en dat is ook nodig. Soms komt er pal nadat een wetsvoorstel hier is aangenomen, een juichend persbericht waarin alle nuances over toepassingsbereik en invoering verdwijnen. Dit zo zijnde moeten wij aannemen dat aan de uitgestelde inwerkingtreding een ruime toepassing zal worden gegeven en dat er nog veel nadere wetgeving nodig is. Dat roept opnieuw de vraag op of met deze regeling, hoe sympathiek ook, de goede balans is gevonden. Wij zien met belangstelling uit naar het antwoord van de regering.
De heer Rensema(VVD, p. 1301): Mijnheer de voorzitter! De leden van de VVD willen ook hier, evenals bij de schriftelijke behandeling, vooropstellen dat een goede behandeling van klachten door bestuursorganen van groot belang is. Dat is zelfs zo vanzelfsprekend dat het wellicht niet in de wet geregeld behoeft te worden. Wij hebben ons afgevraagd of het niet beter is om dit over te laten aan het bestuur zelf. De regering heeft op onze vragen niet aannemelijk gemaakt dat de democratische controle op dit punt onvoldoende functioneert. Een juridische regeling van bestuurlijke taken kan leiden tot ongewenste vormen van juridisering. Van de zijde van het bestuur krijgen wij daar thans regelmatig klachten over. Door de voortgeschreden rechtsontwikkeling met betrekking tot de beginselen van behoorlijk bestuur is een formele regeling van het klachtrecht van minder belang geworden. Een juridische regeling kan bovendien tot gevolg hebben dat de bestuurders hun verantwoordelijkheid minder indringend beleven. Zij zullen geneigd zijn om zich achter de wettelijke normen te verschuilen. Dat is niet goed, want de voorgestelde wettekst geeft niet meer dan formele normen, die niet de garantie geven van een inhoudelijk goede behandeling van de klachten. Het lijkt ons ook niet goed dat het recht om klachten in te dienen al te veel nadruk krijgt. Het potentieel aan klachten is wellicht onbeperkt. Wij vragen ons af of het aanbod van klachtbehandeling de vraag niet genereert. Het lijkt in ieder geval wenselijk dat een cultuur van klachten wordt voorkomen. Het klacht- en tuchtrecht dat buiten de sfeer van de overheid functioneert, namelijk voor accountants, artsen, advocaten en anderen, is volgens velen niet zonder bezwaren. De klachtprocedure kan bijvoorbeeld functioneren als een opstap naar de civielrechtelijke schadevergoedingsactie. Bij accountants is dat vrijwel altijd het geval. Deze ontwikkeling is geheel normaal en onvermijdelijk te achten, maar sommigen zien hierin toch een verwording van het klachtrecht en spreken van juridisering. Is een dergelijke ontwikkeling ook te vrezen bij klachten tegen het openbaar bestuur? De regering lijkt nogal luchthartig te denken over de mogelijkheden die er wellicht zijn dat het klachtrecht oneigenlijk wordt gebruikt. De praktijk leert anders. Als een ambtenaar moet onderhandelen of overleg moet plegen met criminele en semi-criminele personen en groepen of met andere personen zonder goede manieren wordt allicht de dreiging met een klacht uitdrukkelijk of versluierd op tafel gelegd. Men zegt of suggereert dan bijvoorbeeld: ’’Wij zullen een klacht tegen u indienen, onze advocaten zijn heel goed en u zult het heel moeilijk krijgen.’’ Wij zullen helaas moeten aannemen dat dergelijke opmerkingen enig effect zullen kunnen hebben. De omstandigheid dat klachten die kennelijk ongegrond zijn terzijde kunnen worden gelegd, is hierbij van weinig betekenis. Zo werkt het niet. Het is immers zo dat overal en altijd fouten worden gemaakt en dat over de laakbaarheid van die fouten wel eens heel verschillend wordt gedacht. Soms kan men niet weten of men goed of fout handelt. Voor talloze voorbeelden hoeven wij slechts te verwijzen naar het rapport van de parlementaire enquête naar de vliegramp in de Bijlmermeer en de reacties hierop. Het niet exact opgeven van de vliegroute door de Raad voor de luchtvaart ziet de commissie bijvoorbeeld kennelijk als een ernstige fout, terwijl velen van mening zullen zijn dat deze fout werkelijk alle betekenis mist. Van de zijde van de Amsterdamse politie is opgemerkt dat de klachtenbehandeling erg veel tijd kost en dat men de indruk heeft dat het klachtrecht kan worden gebruikt als een tactisch middel om ambtenaren die voor een moeilijke taak staan te ontmoedigen. De regering komt met onderzoeksgegevens waaruit onder meer blijkt dat 35% van de politiemensen die met klachten te maken hebben gehad negatief tot zeer negatief oordeelt over de klachtenprocedure. Dit is een heel hoog percentage, want er is geen reden om niet aan te nemen dat de kwaliteit van de commissies die politieklachten onderzoeken heel goed is. Er moet dus iets anders mis zijn. De gegevens van de regering zijn daarom niet of nauwelijks geruststellend te noemen. Het overgrote deel van de klachten is ongetwijfeld heel serieus bedoeld in de zin dat de mensen zich oprecht gekwetst voelen. Dit neemt echter niet weg dat het ook kan voorkomen dat er klachten worden ingediend door mensen die als het ware zand in de machine willen gooien. Er zou daarom toch wel enige vrees kunnen bestaan voor een ongewenste juridisering van het klachtrecht.
De heer Stoffelen(PvdA, p. 1302): Ik vraag mij steeds meer af of het bezwaar van de heer Rensema is dat mensen überhaupt klachten kunnen indienen? Daar lijkt het immers sterk op. Of heeft het betrekking op het vastleggen van enkele procedure-eisen ten aanzien van het indienen van klachten? Het lijkt wel alsof de heer Rensema het liefst zou zien dat het indienen van klachten onmogelijk zou worden.
De heer Rensema(VVD, p. 1302): Het tegendeel is het geval. Ik meen dat de heer Stoffelen voorzitter is van een politieklachtencommissie. Ik ben dat geweest. Ik ben voorzitter van de ombudscommissie van de gemeente Hoorn. Ik neem alle klachten buitengewoon serieus. Ik ben er ook van overtuigd dat er mogelijkheden zijn tot misbruik. Ik ben mijn betoog begonnen met te zeggen dat klachtenbehandeling heel belangrijk is en heel goed moet worden behandeld. Dat vind ik ongetwijfeld. Het moet alle aandacht hebben. Er moet ook aandacht zijn voor het probleem dat er misschien hier en daar wel heel veel klachten binnenkomen. Ik noem geen voorbeelden. De heer Stoffelen kent de voorbeelden wellicht ook. De vraag is dan of in de wet niet iets geregeld moet worden ter vermijding van misbruik. Dat is wat ik heb willen zeggen. Ik begrijp niet dat de heer Stoffelen daar anders over zou kunnen denken. Het wetsvoorstel lijkt geen enkele voorziening tegen misbruik te hebben. Wij hebben het gevoel dat de regeling teveel uitgaat van een ideale maatschappij die in werkelijkheid niet kan bestaan. Onze vraag is wat er moet gebeuren als de klachten zo veelvuldig zijn dat de afhandeling daarvan het normale functioneren ten aanzien van het gewone werk belemmert. Een volgende vraag is of de regeling bestand is tegen massaal georganiseerde klachtacties. Wij zouden willen bevorderen dat de regering zich thans zou willen bezighouden met de deregulering van het bestuursrecht. Naar onze mening zou de uitbouw van het bestuursrecht thans enige tijd kunnen worden stilgelegd en zou er eerst bezinning moeten komen op de deregulering en de gegronde klachten over de juridisering. Mijnheer de voorzitter! Naast deze kritische benadering – een reflectie die lijkt te passen bij de taak van deze Kamer – moeten wij opmerken dat er ook gunstige kanten aan het voorstel zitten. De regeling is over het geheel genomen wel eenvoudig en praktisch te noemen en het vooruitzicht dat deze regeling specifieke regelingen overbodig zal maken is zeker aantrekkelijk. Zal dat inderdaad gebeuren? Wij behouden echter de indruk dat de voorgestelde regeling niet echt nodig is, dat zij geen bescherming biedt tegen misbruik van het klachtrecht en dat het probleem van de juridisering eigenlijk eerst zou moeten worden aangepakt. Wij wachten de antwoorden van de regering af.
De heer Holdijk (SGP,  p. 1302):  Mijnheer de voorzitter! Ik mag het woord voeren namens de fracties van de SGP, de RPF en het GPV. Voorzitter! De laatste tijd mag de externe klachtenvoorziening, en dan met name toegespitst op de Nationale ombudsman, zich in de belangstelling verheugen. Dan denk ik onder andere aan het in deze Kamer op 16 juni 1998 aangenomen voorstel (25456) tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman (Wet van 18 juni 1998, Stb. 556) en aan het in tweede lezing aanvaarde voorstel tot opneming van bepalingen inzake de Nationale ombudsman in de Grondwet op 23 februari jongstleden (26157). Het eerstgenoemde wetsvoorstel, dat behandeling van bij medeoverheden ingediende klachten in tweede instantie door de ombudsman codificeerde, had indirect ook reeds betekenis voor de interne klachtenbehandeling door die ’’aangesloten’’ medeoverheden. Deelname stelde immers eisen aan de interne procedure. Het wetsvoorstel dat wij vandaag bespreken is geheel gericht op die interne procedure bij alle bestuursorganen. Het streeft uniformering in de interne klachtenbehandeling na. Soms zal dat er in de toepassing toe leiden dat bestaande procedures aangepast moeten worden. Dat kan, in elk geval eenmalig, een extra last voor de betrokken bestuursorganen betekenen. Dat bij die vervanging belangrijke complicaties niet uitgesloten zijn, staat voor ons vast. De heer Hirsch Ballin duidde daarop. Onze fracties aanvaarden die extra last in dit geval echter voluit. In het voorlopig verslag gaven wij reeds te kennen in te kunnen stemmen met dit wetsvoorstel. Het behoeft wat ons betreft dan ook geen uitgebreide bespreking. Om te beginnen wil ik de minister gaarne dank zeggen voor de vrij uitvoerige en nauwgezette beantwoording van onze in het voorlopig verslag gestelde vragen. Deze dank is in dit geval meer dan een beleefdheidsfrase. Voorzitter! Wij kunnen dit wetsvoorstel zonder bezwaar aanvaarden omdat inmiddels vrij algemeen de overtuiging is gegroeid dat met een zorgvuldige klachtenbehandeling zowel het belang van de burger als dat van de overheid is gediend. Klachtenbehandeling wordt meestal bezien vanuit het perspectief van de burger, als een grondrecht, als een vorm van rechtsbescherming tegen de overheid en vanuit een juridisch perspectief voortvloeiend uit de beginselen van behoorlijk bestuur. Dit perspectief dient zeker gehonoreerd te worden in een eeuw waarin de overheidsbemoeienis met de samenleving sterk is toegenomen en nog steeds, alle dereguleringsstreven ten spijt, toeneemt. In onze tijd wordt van diverse kanten de klacht over de kloof tussen overheid en burger en tussen burger en politiek vernomen. Het ontbreken of tekortschieten van een ordentelijke klachtenbehandeling kan die kloof alleen maar vergroten. Naast de waarborgkant voor de burger heeft klachtenbehandeling ook een instrumentele functie. Ze is onderdeel van een bewust beleid, gericht op verbetering van de kwaliteit van de organisatie en daarmee vooral ook op verbetering van de relatie overheid-burger. Met beide functies zijn dan zowel de belangen van de burger als die van de overheid in beeld gebracht. Voorzitter: Postma
De heer Holdijk (SGP, p. 1303):  Voorzitter! Een bewust kwaliteitsbeleid is voor een moderne overheid een ’’must’’. Zorgvuldige klachtenbehandeling draagt naar mijn mening bij aan ten eerste de kwaliteit van de dienstverlening, maar ten tweede ook aan de kwaliteit van overheid als geheel. Ze kan ten derde de toegankelijkheid en de doorzichtigheid van de overheid bevorderen en daarmee ten vierde de bestuurlijke en ambtelijke integriteit ondersteunen. Alles tezamen genomen kan zorgvuldige klachtenbehandeling bijdragen aan het herstel en het bewaken van het vertrouwen van de burger in de overheid. Voorzitter! Eigenlijk zou dit alles geen betoog behoeven. Zorgvuldige klachtenbehandeling is echter niet alleen een instrument om fouten te redresseren, uitsluitend reactief dus. Als het gaat om kwaliteit, zou juist moeten gelden: voorkomen is beter dan genezen. Er is wel gesteld: iedere klacht is een gratis advies. Met dat advies moet dan natuurlijk wel iets worden gedaan. Uit gegronde klachten moet lering worden getrokken. In dit verband trof mij een passage in de memorie van antwoord waarin de betekenis van het gewijzigd amendement-Brood op artikel 9:12a wordt toegelicht. Volgens de uiteindelijk tot stand gekomen tekst – tegen de oorspronkelijke tekst waren grote bezwaren gerezen – kunnen bestuursorganen volstaan met het louter registreren en, naar ik aanneem, geanonimiseerd openbaar maken van de binnengekomen schriftelijke klachten. Niet meer voorgeschreven is dat de bevindingen en conclusies worden geregistreerd en in het jaarverslag worden opgenomen. Voorzitter! Voor de bezwaren tegen de oorspronkelijke redactie van het amendement, verband houdend met de extra bestuurslast, bestaat onzerzijds begrip. De slotzin in de memorie van antwoord roept echter vraagtekens op. Ik citeer: ’’Het kan overigens niettemin nuttig zijn, bijvoorbeeld als een bestuursorgaan veel contacten met burgers heeft en veel klachten ontvangt, om (de behandeling van) klachten te evalueren.’’ Het kan overigens niettemin nuttig zijn, zo begint deze zin die mij in de oren klinkt als een uitspraak met een hoog eufemistisch gehalte. Men kan er ook de suggestie in beluisteren dat een bestuursorgaan de evaluatie desgewenst zou kunnen nalaten. Dat zou een buitengewoon slecht advies zijn van de ene overheid aan de andere, zeker als wij bedenken dat de overheid geacht mag worden lering te willen trekken uit haar fouten. Ik kan mij niet voorstellen dat deze zin – dit advies – is bedoeld zoals ik het lees. Wellicht is dit een reden voor de minister om een mogelijk misverstaan aan mijn kant te weerleggen. Voorzitter! Tijdens de voorbereiding van de behandeling van dit wetsvoorstel is wel gebleken dat niet iedereen in deze Kamer er onverdeeld enthousiast over is. Het betoog van de heer Rensema onderstreept dit nog eens. Met name werd de vrees voor juridisering geuit. Zonder nu te willen ontkennen dat er een juridiseringsvraagstuk bestaat, ben ik echter van mening dat men dat verschijnsel nogal eens op de verkeerde plaats meent waar te nemen. Bij de behandeling van de begroting van Binnenlandse Zaken ben ik daar uitvoeriger over geweest. Wat nu echter de codificatie van het klachtrecht betreft, ben ik gevoelig voor de tweevoudige stelling die door een van de inleiders op de studiemiddag van de Vereniging voor Administratief Recht op 30 januari 1998 werd ingenomen. Voor het verslag van die middag zij verwezen naar het Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 1998, nr. 3, blz. 66-68. De heer Van Kinderen, ombudsman in Rotterdam en Vlaardingen, signaleerde daar ten eerste het gevaar van een verdergaande juridisering tussen de overheid en de burger, als gevolg van de codificatie van het klacht- recht. Die juridisering zou in zijn visie niet leiden tot verbetering van de relatie tussen overheid en burger. Zijn tweede stelling was, dat de kans bestaat dat de nu voorgestelde codificatie van het klachtrecht leidt tot dejuridiseringvan de verhouding tussen overheid en burger. Hij doelde daarmee op de verwachting dat door een goede, met waarborgen omklede klachtenbehandeling een onnodige gang naar de rechter kan worden voorkomen. Ik houd het erop dat dit laatste aspect niet over het hoofd moet worden gezien. Door middel van een zorgvuldige klachtenbehandeling kunnen conflicten vaak juist op een soepele en niet-juridische wijze worden opgelost. Als ik deze positie kies, betekent dit dat ik er geen voorstander van ben om, zoals ook wel is voorgesteld, klachtenprocedures te doen uitmonden in een besluit, teneinde langs die weg feitelijke handelingen onder de bevoegdheid van de bestuursrechter te brengen. Dat zou volgens mij een ongewenste aanzet tot verdergaande juridisering kunnen vormen. Voorzitter! Ik begon mijn bijdrage met te spreken over de externe klachtenprocedure. Ik eindig daar ook mee. De vraag is hoe het externe klachtrecht in de toekomst moet worden geregeld. In de memorie van toelichting is op pagina 11 dienaangaande een opmerking over de gemeenten te lezen. De provincies en de waterschappen vallen, zo blijkt uit de memorie van antwoord aan deze Kamer, momenteel reeds alle onder de competentie van de Nationale ombudsman. Over de gemeenten lees ik daar evenwel het volgende: ’’Er wordt de gemeentebesturen derhalve geen externe klachtvoorziening opgelegd, noch wordt thans voor het overige voor een regeling van externe klachtbehandeling een voorstel gedaan.’’ Dit standpunt van de regering is niet nieuw, maar de vraag waar ik mee wil eindigen, is hoe lang dit standpunt uit een oogpunt van rechtsgelijkheid ten opzichte van de burgers in de onderscheiden gemeenten valt vol te houden. Met die vraag, voorzitter, moge ik mijn bijdrage in eerste termijn afsluiten om vervolgens met belangstelling naar de reactie van de minister, alsook wellicht van de regeringscommissaris, te luisteren.
Minister Peper (25 387, p. 1304):  Mijnheer de voorzitter! Ik zeg dank voor de indringende bijdragen van de zijde van de Kamer bij dit wetsontwerp. Ook zeg ik de Kamer dank voor wat ik nu aanzie als een bejegening van het wetsvoorstel in positieve zin.
Ik ben om velerlei redenen blij dat prof. Scheltema in mijn omgeving en in uw omgeving verkeert, omdat er nogal belangrijke technische vragen zijn gesteld zoals het ernaar uitziet. Ik vraag, met uw instemming, aan prof. Scheltema om daarop te antwoorden. Ik ben het met de heer Hirsch Ballin eens, daar waar het gaat om de vraag naar de prioritering. Er is overigens wel voorzien in een nader voorstel op dit punt, betreffende de onderwerpen die hij noemt, zoals de vraag waarom thans wordt gekomen met een klachtregeling in de AWB. Ik denk dat prof. Scheltemawat preciezer zal kunnen ingaan op de routing die is voorzien met betrekking tot het andere onderdeel. Immers, de heer Hirsch Ballin noemt met name het feit dat hij in de hele discussie over de juridisering zeer hecht aan versnelling van procedures. Dat ben ik geheel met hem eens. Ik vind het een van de belangrijkste middelen om een vruchtbare juridiseringsdiscussie te voeren. Ik geloof dat de voorspelbaarheid van het rechtsproces, als ik het zo mag noemen, erg van belang is voor de burger, ook voor de bestuursorganen en voor degenen die ermee te maken hebben. Ik vind dat dit in onze democratie vaak wordt onderschat. Daar zal prof. Scheltema nader op ingaan, maar ik zeg tegen de heer Hirsch Ballin in politieke zin: dat zal ook wat mij betreft een belangrijk punt van oriëntatie zijn bij het nadere debat over de juridisering.
De heer Hirsch Ballin heeft daarover een genuanceerd oordeel. Ik denk ook dat de notitie die al enige maanden geleden, naar ik meen, naar de beide Kamers van de Staten-Generaal is gestuurd over de juridisering, van die genuanceerdheid blijk geeft. Ik zie dat debat met veel vertrouwen tegemoet. Wat betreft het amendement- Brood, waar ook de heer Rensema over sprak, is voorzien in een publicatieplicht voor alleen schriftelijke klachten, waarbij die klachten geanonimiseerd kunnen worden gepubliceerd, zoals het Kamerlid Brood ook zelf aangaf en wat ik met hem graag onderschrijf. Het gaat er natuurlijk niet om, de privacy van de klagers aan te tasten. Ik denk dat daar een zorgvuldige, geanonimiseerde procedure denkbaar is, omdat het met name ook gaat om signalen aan bestuursorganen die, wanneer ze in zekere omvang plaatshebben, een indicatie geven van het functioneren van bestuursorganen dan wel instellingen die onder het gezag van die bestuursorganen functioneren. In mijn vorige werkkring heb ik enige ervaring opgedaan met het behandelen van klachten en het functioneren van de gemeentelijke ombudsman. Mij is gebleken dat bepaalde gemeentelijke diensten een hausse aan klachten in een bepaald jaar hebben. Meestal is dat aanleiding voor het nemen van actie.
De heer Hirsch Ballin (CDA, p. 1304): Voorzitter! Daarmee zijn wij het eens. Publiceren is evenwel meer dan het optellen van het aantal klachten over een bepaald onderwerp. In het wetsvoorstel dat voor ons ligt wordt gesproken over: publiceren van de klachten. Dat betekent dat de klachten afzonderlijk moeten worden beschreven. Wat stelt de minister zich bij de uitvoering van deze bepaling voor? Betekent het gestelde dat de klachten, waar nodig in geanonimiseerde vorm, maar wel individueel, in jaarlijkse verslagen zullen worden gepubliceerd? Minister Peper: Ik stel mij dat voor, maar nogmaals: ze zullen geanonimiseerd worden. Het gaat hierbij om een optelling en er zal gehandeld worden op de manier die u aangeeft. Ik weet niet of ik nu precies genoeg ben, maar dit heb ik in gedachten. De aard van de klacht zal zeer kort worden omschreven, aangegeven zal worden wanneer die binnen is gekomen en dat het om burger X gaat. Dergelijke gegevens kunnen worden gepubliceerd en kunnen een ontwikkeling van het functioneren van bestuursorganen of van onder de verantwoordelijkheid van bestuursorganen functionerende diensten duidelijk maken. Wanneer er heel weinig klachten zijn, is men heel snel klaar. Ik denk in dit verband aan het betoog van de heer Rensema en refereer aan het debat dat ik heb gehad met de heer Brood. Zoals men weet, is deze wijziging door middel van een amendement van de heer Brood aangebracht. Daarover heb ik een klein, niet al te uitvoerig, maar ideologisch getint debat gevoerd. Ik vroeg mij daarbij af: wat wil een liberaal toch allemaal weer vastleggen? Kennelijk zijn er in die kring verschillende appreciaties. Aanvankelijk was ik niet voor de wijziging, maar op zichzelf was het ook weer niet een wijziging die noopte tot ingewikkeld doen. Ik hecht eraan, dat bestuursorganen zelf ook met ideeën komen. Bij deze interventionistische wijze van zien van de liberaal de heer Brood, die op dit punt toch kan steunen op de meerderheid van de Kamer, heb ik mij evenwel neergelegd.
De heer Rensema sprak over juridisering. Ik ben het met hem eens, dat men zoveel mogelijk onnodig papierwerk moet proberen te vermijden. Heel veel klachten kunnen worden voorkomen of op een goede manier worden afgedaan als er snel op wordt gereageerd. Er komen heel veel klachten binnen waarop met een goed ingerichte bureaucratie snel kan worden gereageerd. Dat leidt dan niet tot veel papier. Vaak gebeurt het evenwel dat zaken onbehandeld blijven. Die geven aanleiding tot het opstellen van een stuk. Ik wil daarom voor een iets andere toonzetting kiezen dan de heer Rensema. Nogmaals, ik begrijp zijn overwegingen: kijk uit dat je niet alles neerlegt, schrijf niet alles voor en denk erom dat de organen zelf mans genoeg zijn. Tegelijk zeg ik met de heren Hirsch Ballin en Holdijk, dat het erg van belang is, dat mensen weten dat er een mogelijkheid is om op die heel ingewikkelde bestuursstructuur, op het werk van de organen die wij hebben ingericht, te reageren. Dat gevoel is van belang. Op zichzelf is de regeling niet erg gecompliceerd, is simpel en er staat voldoende in om misbruik te voorkomen. Ik wijs op artikel 9:8, eerste lid, waarin staat dat het bestuursorgaan niet verplicht is om een klacht te behandelen die betrekking heeft op een situatie waarover al een klacht is ingediend. Querulanten zullen op deze bepaling stranden. Bovendien is in artikel 9:10 geregeld dat, als een klacht kennelijk ongegrond is, de klager niet hoeft te worden gehoord. Uiteraard kunnen klachten die nogal uitbundig voorkomen, snel en gezamenlijk worden afgedaan. Artikel 9:8, lid 2, geeft aan dat een klacht niet in behandeling hoeft te worden genomen als het belang van de klager kennelijk onvoldoende is. Er is dus wel enige discretie van het bestuursorgaan om betrekkelijk snel te reageren op al te querulantachtige mensen. Met de heer Rensema ben ik het eens dat wij ervoor moeten uitkijken dat wij de papierberg niet nog groter maken dan hij al is. Men moet niet onderschatten hoezeer het voor de gemiddelde burger toch ingewikkeld is om een klacht in te dienen. Daar zit zeker een drempel. In de eerste plaats moet men zelf in actie komen. Durf je ertegen in te gaan? Soms is er een gevoel van afhankelijkheid van degene tegen wie de klacht wordt ingediend. Gelet op mijn ervaring, schat ik het gevaar van het ontstaan van een klachtencultuur niet hoog.
De heer Stoffelen heeft ervaringen met politieklachten. Gelet op het aantal contacten tussen politieagenten en burgerij, is het aantal klachten beperkt. Veel belangrijker vind ik de inrichting van het klachtrecht. Doe je het via een commissie of, zoals ik indertijd heb gedaan, probeer je het op te bouwen in lagen van de organisatie? Met andere woorden, laat je de organisatie snel leren van klachten? De alertheid van de organisatie voor klachten is vaak heel gebrekkig. Men ziet het niet vaak als een interessant signaal. Men wijst ook vaak niet de goede mensen aan. Klachten horen de belangstelling te hebben, horen in de verantwoordelijkheid te zitten van de lijnmanager. Daarmee krijgt hij een zeer interessant inzicht in zijn organisatie. Als je dit te laag in de organisatie stalt, zie je vaak een onbevredigende wijze van werken, zowel binnen de organisatie als in relatie tot de burgerij. Met de heer Rensema ben ik het eens dat wij alert moeten zijn op onnodige juridisering. Er zijn opmerkingen gemaakt over het onderzoek onder de Amsterdamse politie. Het aantal politiefunctionarissen dat ontevreden is over de procedure is niet gering, maar er zijn ook politiemannen en -vrouwen die er positief over zijn. Er is ook een groep die een houding aanneemt in de trant van ’’ik zie het wel’’. Gelet op de aard van de werkzaamheden van de politie, heeft het klachtrecht in de politiesector een buitengewone signatuur. Ik weet dat de politie dat in de regel niet aangenaam vindt. Aan de andere kant heb ik al eerder gezegd, dat de politieorganisatie zelve vaak onvoldoende beschutting geeft, omdat de klachtenbehandeling geïnstitutionaliseerd ver weg zit op het hoofdbureau, terwijl het de chef van het district moet zijn die de klachten oppakt, daarmee wat doet en met zijn mensen praat. Voorzitter! De heer Rensema heeft gevraagd naar de invloed van dit wetsvoorstel op andere regelingen. Zoals gezegd: als er regelingen zijn, zullen zij moeten voldoen aan het voorliggende wetsvoorstel. In beginsel hoeven er geen regelingen te worden gemaakt, omdat dit wetsvoorstel daarin voorziet. Ook is in de memorie van antwoord gezegd dat, wanneer organisaties daarbovenop nog iets willen doen, zij daarin natuurlijk vrij zijn. Voorzitter! Ik ben het grotendeels eens met het indringende betoog van de heer Holdijk. In de Algemene wet bestuursrecht is overigens enigerlei moment van evaluatie voorzien, dus inclusief de evaluatie van het amendement-Brood. Daarbij kunnen wij kijken, hoe een en ander functioneert. Met de heer Holdijk vind ik dat de zinsnede die hij in zijn bijdrage citeert, te laconiek overkomt. Toen ik de zinsnede weer hoorde, dacht ik: dat is misschien het gevolg van het feit dat ik andere bestuursorganen per definitie volwassen acht, en dus niet al te strak wil toespreken. Maar ik wil graag zijn opvatting tot de mijne maken waar het gaat om de noodzaak dat evaluatie geboden is. Nogmaals, dat is wat overbodig wanneer het gaat om maar een paar klachtjes, maar als je praat over wat grotere organisaties die klachten hebben, is het natuurlijk zeer voor de hand liggend – men zal daar dan in het openbaar bestuur wel op komen – dat een en ander wordt onderworpen aan een nadere beoordeling van de organisatie die deze klachten mede heeft opgeroepen. Voorzitter! De heer Holdijk heeft aan het slot van zijn betoog gesproken over de ombudsman, dus het externe klachtrecht. Ook daar bevind ik mij tussen twee opvattingen. Aan de ene kant gaat het om degenen die vragen of heel Nederland niet moet worden voorzien van de mogelijkheid tot het indienen van een klacht bij een instelling die onafhankelijk staat van de bestuursorganen – denk aan de Nationale ombudsman – welke gedachtegang mijn grote sympathie heeft. Aan de andere kant vraag ik mij als gemeenteman af, of gemeenten daarvoor geen voorzieningen zullen treffen. De heer Holdijk zal terecht zeggen dat de provincies en zo’n 35 gemeenten inmiddels bij deze regeling zijn aangesloten. Er is een ingewikkeld debat gaande over de financiering van een en ander. Mede naar aanleiding van het debat in de Tweede Kamer heb ik wel een zekere versnelling aangebracht in wat door de vorige regering was voorzien. Ik heb in een overleg aan de VNG gevraagd of gemeenten snel werk willen maken van een ombudsvoorziening – dat kan ook in goede samenwerking tussen gemeenten plaatsvinden – omdat ik het net als de heer Holdijk op den duur niet goed acht dat driekwart van Nederland die voorziening niet zou hebben. Voorzien was om dit in 2002 te doen, maar ik heb er bij de VNG op aangedrongen al volgend jaar over de stand van zaken te rapporteren op dit punt. Ik heb de VNG gevraagd om de gemeenten aan te sporen om een voorziening te treffen. Zoals bekend zijn er een aantal ombudsvoorzieningen in verschillende gemeenten op basis van eigen verantwoordelijkheid en eigen initiatief ingericht. Voorzover ik het kan overzien functioneren die heel bevredigend. Er is ook een goede relatie met de Nationale ombudsman. Ik zou het heel mooi vinden wanneer het lokaal bestuur door samenwerking een dekkend net van ombudsvoorzieningen kon maken. Maar ik geef toe dat het wat langzaam gaat. Zoals ik al zei, heb ik getracht een versnelling aan te brengen en volgend jaar zal duidelijk worden of dat beroep van mijn kant geholpen heeft. Dan zal ook duidelijk worden of er nog extra op ingezet moet worden en of eventueel een ander landsdekkend systeem voor het externe klachtrecht opgezet moet worden.
De voorzitter ( 25 837, p. 1306):  Ik geef het woord aan de regeringscommissaris, de heer Scheltema.
De heer Scheltema ( 25 837, p. 1306):  Mijnheer de voorzitter! Mij resten nog vragen Van de heer Hirsch Ballin die ik graag wil beantwoorden. In de eerste plaats de vraag naar de prioriteitsstelling bij de werkzaamheden aan de Algemene wet bestuursrecht. Hij herinnerde eraan dat in 1993 reeds een brief was geschreven waarin de aandacht van de commissie Algemene regels van bestuursrecht werd gevraagd voor de problematiek van de coördinatie van besluitvorming. Ik herinner mij niet alleen de brief, maar ook de afzender. Hij wees erop dat de vraag naar een voorstel over de klachtvoorzieningen, die in het onderhavige wetsvoorstel geregeld worden, later bij de commissie is terechtgekomen en het bevreemdde hem dat daar nu wel een wetsvoorstel over voorligt. Het zal duidelijk zijn dat de problematiek van de coördinatie van besluitvormingsprocedures buitengewoon ingewikkeld is en dat de commissie daar erg mee geworsteld heeft. De ernst van de materie is in ieder geval tot uitdrukking gebracht door het instellen van een speciale subcommissie. Die commissie werd met een onderwerp geconfronteerd waar zo verschillend over gedacht werd, dat zij er de voorkeur aan gaf om de mogelijke effecten van haar ontwerp in de praktijk te laten toetsen alvorens een definitief voorstel te doen. Dat heeft inderdaad tot enige vertraging geleid, maar het zal, naar ik hoop, ook leiden tot beter onderbouwde resultaten. Inmiddels is duidelijk geworden dat een van de voorwaarden om tot een goede voorziening op dit punt te komen, het zoveel mogelijk vereenvoudigen of verminderen van het aantal voorbereidingsprocedures zoals die op dit ogenblik bestaan is. Ik verwijs in dit verband naar de titels 3.4 en 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht. De commissie heeft inmiddels een ontwerp gemaakt over de ineen voeging van de procedures onder de titels 3.4 en 3.5. Ik heb begrepen dat de regering dit wetsvoorstel binnenkort zal indienen. Daarnaast heeft dit onderwerp veel aandacht en ik verwacht dat er spoedig meer ontwerpen zullen volgen.
De heer Hirsch Ballin (CDA, p. 1306): Mijnheer de voorzitter! Ik begrijp uit het antwoord van de regeringscommissaris dat er een periode is geweest waarin de voortgang werd belemmerd door verschil van inzicht. Dat roept uiteraard de vraag op of er op dat moment niet teruggekoppeld had moeten worden naar de toenmalige bewindslieden met de vraag of er in die periode een oriëntatie is uitgegaan. Dit onderwerp is namelijk al zes jaar in voorbereiding. Mijn andere vraag is hoe een en ander ligt ten opzichte van het tijdschema dat de regeringscommissaris nu voor ogen heeft. Anders gezegd: wat betekent ’’spoedig’’ in dit verband?
De heer Scheltema( p. 1306): Het voorontwerp voor het wetsvoorstel voor de ineenvoeging van de titels 3.4 en 3.5 ligt inmiddels bij de regering en zal ook binnen afzienbare tijd worden ingediend. Het is ten aanzien van een aantal onderdelen behoorlijk gevorderd. Op een aantal vraagstukken zijn wij echter minder ver. Onderzocht wordt of alle onderwerpen in een voorstel worden ondergebracht of dat de meest eenvoudige onderwerpen eerder worden samengebracht in een voorstel.
De heer Hirsch Ballin (CDA) (25 837, p. 1306): Kan de minister ons in een brief nader informeren over het tijdschema voor de diverse onderwerpen? Ik zie dat de minister instemmend reageert.
De heer Scheltema (p. 1306):  Een van de redenen om het voorstel inzake de klachtenbehandeling met een zekere snelheid te behandelen, was dat er op dit terrein verschillende regelingen in voorbereiding waren. Wij hebben toen overwogen dat het uit een oogpunt van deregulering beter is een uniforme regeling tot stand te brengen. In dit opzicht kan bij dit voorstel van dejuridisering worden gesproken. Voorzitter! Een andere vraag betrof de systematiek, namelijk of door het loslaten van het besluitbegrip in hoofdstuk 9 de reikwijdte van de Algemene wet bestuursrecht niet te ver wordt uitgebreid, verder dan de bedoeling was en in de systematiek past. Ik meen dat er sprake is van een misverstand, want er zijn ook andere delen van de Algemene wet bestuursrecht waarin niet het besluitbegrip centraal staat en die dus een bredere reikwijdte hebben. Ik noem hoofdstuk 2, waarin het gebruik van het Nederlands is geregeld. Dat beperkt zich niet alleen tot besluiten in het Nederlands, maar betreft in het algemeen de contacten tussen bestuursorganen en burgers. Er is dan ook geen sprake van een afwijking van of inbreuk op de systematiek van de wet. De vraag over de systematiek hield enigszins verband met de relatie tot de vele terreinen waarop inmiddels klachtenregelingen zijn verschenen, en de betekenis van de gefaseerde inwerkingtreding van het nieuwe hoofdstuk 9 in verband daarmee. Ten aanzien van de gefaseerde inwerkingtreding zijn wij ervan uitgegaan dat, omdat op een aantal terreinen de klachtenregelingen nieuw zijn, niet direct in alle gevallen de klachtregeling van hoofdstuk 9 ingevoerd kan worden die de nieuwe klachtenregeling weer vervangt. Die regeling moet zich even zetten. Wij moeten bezien hoe een en ander in de praktijk uitwerkt, gebaseerd op de gedachte dat op den duur in beginsel de regeling van hoofdstuk 9 ook op die terreinen van toepassing moet zijn. Het neemt even tijd en wellicht is ook een aantal overgangsregelingen nodig om dat doel te bereiken. De bedoeling van artikel 6 is in beginsel een gefaseerde inwerkingtreding.
De heer Hirsch Ballin (CDA, p. 1307):  Hoe verhoudt een en ander zich tot de beperkingen die weloverwogen zijn aangebracht in de nieuwe Penitentiaire beginselenwet? Leidt dit niet tot een ongelijkheid tussen het openbaar en het bijzonder onderwijs of ligt het in de bedoeling om daarin via nadere regelgeving te voorzien?
De heer Scheltema ( p.1307):  Het verdient sterk de voorkeur om te bezien of de klachtprocedures op het bijzonder onderwijs van toepassing kunnen zijn. Het is denkbaar dat er in een aantal meer privaatrechtelijke instellingen behoefte is aan een klachtregeling. Deze regeling kan daarvoor uitgangspunt zijn. De nieuwe Penitentiaire beginselenwet bevat een klachtregeling die nog van kracht blijft, want voorlopig zal hoofdstuk 9 niet van toepassing zijn.
De heer Rensema (VVD,p. 1307): Mijnheer de voorzitter! Ik dank de minister en de regeringscommissaris voor de gegeven antwoorden. Klachtenbehandeling is erg belangrijk. Dat kan een argument voor deze regeling zijn, maar helemaal overtuigend is dat niet. Deze regeling geeft immers alleen maar enkele formele normen, terwijl het in werkelijkheid gaat om een inhoudelijk goede klachtenbehandeling. En dat kan ook deze wet niet garanderen. Het rapport over de juridisering hebben wij ontvangen. Daarover waren wij in zekere mate teleurgesteld. Wij vonden het erg defensief. Naar onze mening moet er meer gebeuren. Er is meer aan de hand dan uit dit rapport naar voren komt. Wij stellen het daarom op prijs indien de minister het probleem van de juridisering nu met voorrang ter hand neemt. Anders dan hier door de heer Holdijk is gezegd, vinden wij het wel goed dat de gemeenten zelf een ombudsmanfunctie kunnen uitoefenen. Zij kunnen zich daarvoor aansluiten bij de Nationale ombudsman, maar wij vinden het niet verkeerd als de gemeenten de vrijheid krijgen om het anders te doen en een eigen regeling te treffen. Als nu 1000 mensen een identieke klacht indienen – dat kan zich toch makkelijk voordoen – moeten dan al die 1000 mensen worden gehoord? Of is het mogelijk dat aan die mensen wordt gevraagd een commissie te vormen, opdat die commissie kan worden gehoord? Het is mogelijk dat een sociale dienst met grote personeelsproblemen te kampen heeft. Daardoor worden fouten gemaakt en komt er een vloed aan klachten. Die sociale dienst heeft al personeelsproblemen en dan moeten die klachten ook nog worden behandeld.
De heer Stoffelen zal het in twijfel trekken, maar ik meen toch dat ik een reëel probleem schets. Wat heeft dan voorrang? Moeten die klachten dan maar even blijven liggen omdat het echte werk voorrang moet hebben? Hoe ziet de minister dat?
Minister Peper (p. 1307): Mijnheer de voorzitter! Ik ben het met de heer Rensema eens: de klachtenbehandeling wordt in deze wet geregeld en het hebben van een wet is een majeure gebeurtenis. Daarmee zegt het parlement dat bestuursorganen en burgers zich met elkaar kunnen en moeten verstaan. Ik ben het direct eens met de heer Rensema als hij zegt dat deze wet niet garandeert dat dit goed gaat. De wet garandeert wel dat bestuursorganen worden gedwongen een voorziening te creëren. Heel veel bestuursorganen in Nederland zullen geen klachtenregeling hebben. In dat opzicht zal de wet heel wat bestuursorganen bij de tijd brengen. Dat beogen wij ook met de wet. In de omgang daarmee moet echter veel meer creativiteit worden gestopt. Mijn bezwaar is dat klachtenbehandelingen vaak buiten de deur worden geplaatst. Men vindt het ingewikkeld en benoemt een commissie. Dan hebben ze daar niet zo verschrikkelijk veel last van – ik zeg het een beetje onparlementair – en dan horen ze het wel. Mijn stelling is dat de klachtbehandeling zo diep mogelijk in de organisatie, onder verantwoordelijkheid van het management, moet plaatshebben. Dan heb je er meteen wat aan en dan kun je nadere juridisering vermijden. Deze kan ook een gevolg zijn van het niet serieus nemen van de klachten van mensen. Als mensen die mogelijkheid hebben via rechtswinkels of anderszins, kom je ze tegen in een echte juridiseringsslag. De nota over juridisering ligt bij de Staten-Generaal en dan ben ik even uitgepraat, maar ik sta te popelen om het debat hierover aan te gaan. Ik wil niet vooruitlopen op dat debat. Ik pendel wat, want ik ben een zoeker. Aan de ene kant vind ik het een mooi, erg voorzichtig betoog, zogezegd on-Rotterdams voorzichtig. Aan de andere kant ben ik ook wel gevoelig voor de zorgvuldige opbouw van een en ander. Het tempo van besluitvorming vind ik belangrijker dan het feit dat alle mogelijke voorzieningen zijn gemaakt om de rechtsbescherming voluit te laten functioneren. Dat hangt samen met mijn opvatting dat de democratie een stijl en rechtsvorm is die ermee gediend is, wanneer mensen weten wanneer er een beslissing wordt genomen. Afhankelijk van de aard van het onderwerp kan het in het ene geval sneller dan in het andere geval. Dat gedachtegoed houdt mij altijd erg bezig als wij het hebben over juridisering. Ik zal hier nu niet verder op ingaan, want wij komen er nog uitvoerig op terug. Onze samenleving kent heel veel invloeden van buiten. Je hoort veel mensen zeggen dat wij de cultuur van klachten en claims een beetje van ons af moeten houden. Deze heeft ook te maken met wat individualisering wordt genoemd. Ik zie uit naar dat debat. Juridisering is een reflectie van de wijze waarop wij onze samenleving hebben ingericht. Willen wij op deze wijze doorgaan en welke koers willen wij daarbij uitzetten? Ik ben dankbaar voor de opmerking van de heer Rensema over de gemeenten, maar ik zeg erbij dat men er enige haast mee moet maken. Als men dat in samenwerking met elkaar doet, is een dergelijke last ook wel te dragen. De Rotterdamse ombudsman werkt bijvoorbeeld ook voor Vlaardingen en andere gemeenten. Dan het voorbeeld van de heer Rensema van duizend mensen met een identieke klacht. Het lijkt mij dat dan niet is voorzien om ze allemaal afzonderlijk te horen, want dan hoor je steeds hetzelfde. Dat kan op een vrij mechanische wijze worden afgedaan, als ik het wat onaardig mag zeggen. De heer Rensema noemt ook het voorbeeld van de sociale diensten. Het werk gaat voor, daar zullen de cliënten wel voor zorgen. Hij moet mij nu niet plaatsen voor de keuze tussen het werk voor laten gaan en de klachten een tijdje laten liggen. De gemeentelijke belastingdiensten hebben een ongehoorde ervaring met klachten en bezwaarschriften. Zij kunnen deze vaak heel behoorlijk aan. Mijn ervaring met sociale diensten is dat zij vaak juist te weinig werk maken van hun eigen klachtenregeling, waardoor het allemaal bij klachtencommissies van de gemeenteraad terechtkomt. Op het moment dat wij dat verplaatsten, bleken veel klachten reeds in relatie tot de gemeentelijke sociale diensten en de cliënten te worden opgelost. Het werk moet echter doorgaan. Klachtrecht is ook werk. 


[1] C. Riezebos, Recht van petitie, diss. EUR, W.E.J. Tjeenk Willink Zwolle 1992, blz. 154–155.
[2] Vgl. M.P. Gerrits-Janssens, Behoorlijke klachtbehandeling, diss. UU, W.E.J. TjeenkWillink Zwolle 1994, blz. 286 e.v.
[3] Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.
[4] J. B. J. M. ten Berge, De betekenis van de Nationale ombudsman voor het bestuursrecht, preadvies VAR Samsom H.D. TjeenkWillink Alphen aan de Rijn 1991, VAR-reeks 106.
[5] Zie noot 2.

 

Share This