1. Een ieder heeft het recht om over de wijze waarop een bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid jegens hem of een ander heeft gedragen, een klacht in te dienen bij dat bestuursorgaan.
2. Een gedraging van een persoon, werkzaam onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, wordt aangemerkt als een gedraging van dat bestuursorgaan.
Dit artikel is met ingang van 31 maart 2004 ingevoerd bij wet van 12 mei 1999 Stb. 214 (wetsvoorstel 25 837).
VvW=Eindtekst
Memorie van toelichting
Dit artikel stelt voorop dat een ieder het recht heeft bij een bestuursorgaan een klacht in te dienen over de wijze waarop dat orgaan zich heeft gedragen.
Dit recht is ruim geformuleerd. Het is ten dele een uitvloeisel van het in artikel 5 van de Grondwet neergelegde petitierecht, dat een ieder het recht geeft om schriftelijk verzoeken bij het bevoegd gezag in te dienen. Evenals in artikel 5 Grondwet moeten onder «ieder» zowel natuurlijke personen als rechtspersonen worden verstaan. De klager kan zich bij de indiening van zijn klacht laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen (artikel 2:1 Awb).
De kring van adressaten van het verzoek is in artikel 9:1 beperkter dan in artikel 5 van de Grondwet. De klachtregeling heeft alleen betrekking op klachten over bestuursorganen. Wat in dit verband onder een bestuursorgaan wordt verstaan is geregeld in artikel 1:1 van de Awb. Verzoeken in de zin van de Grondwet kunnen bij «het bevoegd gezag» worden ingediend, hetgeen een ruimere kring van adressaten omvat.
Artikel 9:1 is in zoverre ruimer dan het petitierecht, dat deze bepaling ook geldt voor mondelinge klachten, terwijl artikel 5 van de Grondwet slechts ziet op schriftelijk ingediende verzoeken.
Hoewel in het algemeen een zorgvuldige behandeling van verzoeken nodig is, worden in deze afdeling alleen voor het behandelen van klachten specifieke regels geformuleerd. Klachten hebben volgens de omschrijving van het artikel betrekking op de wijze waarop het bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid jegens de klager of een ander heeft gedragen. Daarmee wordt de reikwijdte van de regeling op soortgelijke wijze omschreven als in artikel 12 van de Wet Nationale ombudsman.
Algemene klachten over beleid dan wel beleidsuitvoering in het algemeen, hebben geen betrekking op een bepaalde aangelegenheid, terwijl ook het feit dat de klacht een gedraging jegens iemand moet inhouden, meer algemene wensen over het optreden c.q. beleid van het bestuursorgaan buiten het bereik van deze regeling houdt. Evenals in artikel 12 van de Wet Nationale ombudsman is onder een «gedraging» mede begrepen een nalaten.
Krachtens het tweede lid wordt op soortgelijke wijze als in artikel 1a, derde lid, Wet Nationale ombudsman een gedraging van een persoon die werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, als een gedraging van dat bestuursorgaan aangemerkt. Primair valt hierbij te denken aan ambtenaren die in ondergeschiktheid aan het bestuursorgaan werken, maar ook over leden van bestuurscolleges kan worden geklaagd: zij zijn immers werkzaam onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. Hieruit vloeit voort dat in alle gevallen het bestuursorgaan verantwoordelijk is voor een goede afhandeling van de klachten. Dit uitgangspunt staat er overigens niet aan in de weg dat de afdoening van een klacht aan een ondergeschikte ambtenaar wordt opgedragen, mits daarbij artikel 9:7 in acht wordt genomen: de ambtenaar over wie geklaagd wordt mag niet de gemachtigde zijn die de klacht afdoet. Ook het opdragen van de afdoening aan een niet ondergeschikte persoon of instelling is niet uitgesloten. Zo kan, bij voorbeeld, het Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen (LISV) de uitvoeringsinstellingen machtigen om namens het LISV klachten af te handelen. Er zij overigens op gewezen dat ingevolge artikel 10.12 Awb in dat geval afdeling 10.1.1 van de Awb van overeenkomstige toepassing is.
Verslag
De leden van de fractie van de PvdA merken op dat de Algemene Wet Bestuursrecht omschrijvingen geeft van de begrippen «het maken van bezwaar» en «het instellen van beroep». Over het begrip «klacht» is in deze wet niets opgenomen. In de memorie van toelichting staat dat het object van een klacht is een gedraging van de overheid en dat een klachtprocedure gericht is op het verkrijgen van een rechtens niet-bindend oordeel omtrent het overheidshandelen. Via een klacht kan een burger niet een rechtsgang openen waarlangs kan worden opgekomen tegen besluiten (blz. 5, memorie van toelichting). Nu de klachtregeling wordt bezien in samenhang met bestuursrechtelijke middelen van bescherming tegen de overheid zoals bezwaar en beroep, is het raadzaam om een definitie van het begrip klacht in de wet op te nemen. De hierboven aangehaalde elementen uit de memorie van toelichting vormen de belangrijkste aspecten van het karakter van een klacht tegen een bestuursorgaan. Een bijkomend argument voor het opnemen in de wet vormt de noodzaak om de afbakening tussen «klacht» en «bezwaar» aan te geven. Deze leden nodigen de regering uit op deze opmerkingen te reageren.
Het valt de leden van de CDA-fractie op dat artikel 9:1 het begrip «klacht» niet definieert. Is dat geen bezwaar? Waarin onderscheidt een klacht zich bv. van een «aanvraag», waarvan artikel 1:3, derde lid, Awb wel een definitie geeft? Als bijvoorbeeld een bestuursorgaan weigert op te treden tegen geluidsoverlast, kan een belanghebbende zich daarover beklagen bij dat bestuursorgaan. Hij kan ook een aanvraag indienen bestuursdwang toe te passen. Hoe kunnen burger en bestuursorgaan klacht en aanvraag van elkaar onderscheiden? Dat is wel van belang omdat een besluit op een klacht niet vatbaar is voor beroep, een beschikking op een aanvraag in beginsel wel. Acht de regering deze onduidelijkheid aanvaardbaar?
Waarom zijn de begrippen «klacht» en «indienen van een klacht» niet gedefinieerd, zo vragen de leden van de VVD-fractie?
Artikel 9:1 kent een ieder het recht toe een klacht in te dienen. In het wetsvoorstel ontbreekt echter een definitie van het begrip «klacht» of «indienen van een klacht». De leden van de fractie van D66 vragen waarom een definitie van dit centrale begrip ontbreekt. Is het ontbreken van een definitie niet inconsequent, nu de Awb wel omschrijvingen geeft van «het maken van bezwaar» en «het instellen van beroep»? De kwalificatie van het geschrift als bewaar- of klaagschrift is cruciaal, omdat de Awb voor elk van deze gevallen een eigen procedure voorschrijft. Indien de afbakening tussen klacht en bezwaarschrift niet helder is, bestaat dan niet het risico dat een burger een bezwaarschrift ten onrechte vormgeeft als klaagschrift? Wordt bij de behandeling van een «oneigenlijke» klacht rekening gehouden met de termijn voor de indiener om alsnog de juiste rechtsgang te volgen? Of gaat het bestuursorgaan automatisch over tot een gecombineerde behandeling van klaag- en bezwaarschrift?
De leden van de SGP-fractie constateren dat een definitie van het begrip «klacht» ontbreekt. Hoewel op het eerste gezicht duidelijk lijkt wat hieronder moet worden verstaan, vragen deze leden zich af of het, mede met het oog op de afbakening tussen klacht en bezwaar, toch niet wenselijk is een begripsbepaling op te nemen, te meer daar in artikel 1:5 Awb wel omschrijvingen zijn opgenomen ten aanzien van «het maken van een bezwaar» en «het instellen van een beroep». Deze leden vragen tevens waar de regering het begrip omschreven wil zien, in hoofdstuk 9 dan wel bij de andere omschrijvingen in hoofdstuk 1.
De leden van de SGP-fractie begrijpen uit het eerste lid dat iemand ook een klacht mag indienen over een gedraging van een bestuursorgaan jegens een ander. Zij vragen zich af of het wenselijk is deze mogelijkheid te openen zonder dat de klager de instemming heeft van de belanghebbende.
Nota naar aanleiding van het verslag
De leden van de fractie van de PvdA nodigen de regering uit te reageren op de opmerkingen van deze leden over de wenselijkheid het begrip «klacht» te definiëren. Ook de leden van de fracties van CDA, VVD en SGP stellen vragen hierover. Met de leden van de fractie van D66 meent de regering dat het hier om een belangrijk begrip gaat. De regering meent echter dat er geen behoefte bestaat aan een definitie van het begrip «klacht». In de memorie van toelichting is reeds uiteen gezet hoe de klachtregeling in het stelsel van rechtsbescherming is gepositioneerd. Door de precieze bepaling in de Awb in welke gevallen een bezwaarschrift of een beroepschrift moet worden ingediend, is helder aangegeven langs welke weg een rechtens bindend oordeel over een gedraging van een bestuursorgaan (al dan niet zijnde een publiekrechtelijke rechtshandeling) kan worden uitgelokt.
Voor de burger bestaat er overigens geen praktisch probleem op dit punt, omdat artikel 3:45 Awb bestuursorganen verplicht bij de bekendmaking of mededeling van een besluit aan te geven dat tegen het besluit bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld. In artikel 9:1 is omschreven op welke klachten hoofdstuk 9 van toepassing is. Te weten: schriftelijke klachten over een gedraging in een bepaalde aangelegenheid van een bestuursorgaan jegens de klager of een ander. Een meer precieze omschrijving van het klachtbegrip is onnodig en zal mogelijk tot gevolg hebben dat elementen worden ingevoerd, waarvan – ook in geval van een beknopte omschrijving – niet vast staat dat zij voor alle gevallen wenselijk of noodzakelijk zijn. Uit artikel 9:12 kan voorts reeds worden afgeleid dat een klachtprocedure niet leidt tot een rechtens bindend oordeel, maar tot bevindingen en eventuele conclusies van het bestuursorgaan. De regering is derhalve van mening dat een definitie van het begrip «klacht» geen toegevoegde waarde heeft en – integendeel – eerder een beperking van het klachtrecht tot gevolg zal hebben dan een verheldering.
Ingeval het bestuursorgaan twijfelt of een ontvangen klaagschrift wellicht is bedoeld als een bezwaarschrift, ligt het in de rede bij de indiener na te vragen wat deze voor ogen stond. Ingeval de klager wenst op te komen tegen het besluit zelf alsook tegen een met het besluit samenhangende gedraging, kan het bestuursorgaan om praktische redenen beslissen tot gecombineerde behandeling van het bezwaar en de klacht. De leden van de D66-fractie vragen in verband hiermee of bij de behandeling van een «oneigenlijke» klacht (d.w.z. een klacht in een geval waarin een bezwaarschrift de aangewezen weg zou zijn geweest) rekening wordt gehouden met de termijn voor de indiener om alsnog de juiste rechtsgang te volgen. Indien de inhoud van het besluit zelf het object is van de klacht, dient de klager erop te worden gewezen, dat hij een bezwaarschrift moet indienen. Mocht de bezwaartermijn reeds zijn verstreken, dan zal een eventueel bezwaarschrift in beginsel niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Indien de klager zijn klaagschrift handhaaft, dan geldt dat het bestuursorgaan de klacht niet in behandeling behoeft te nemen (artikel 9:8, eerste lid, onder c). De regering beantwoordt de vraag van deze leden of het bestuursorgaan alsdan automatisch tot een gecombineerde behandeling van klaag- en bezwaarschrift overgaat, dan ook negatief. Denkbaar is, dat de klager een gedraging samenhangend met een besluit in een klachtschrift aan de orde stelt. In dat geval is een bezwaarschrift niet de aangewezen weg en is dus geen sprake van wat de leden van de D66-fractie aanduiden als een «oneigenlijke» klacht. Dan zal afdeling 9.2 gevolgd moeten worden. Ook in een dergelijk geval zal voor een gecombineerde behandeling van klaag- en bezwaarschrift geen aanleiding bestaan.
De leden van de fractie van het CDA werpen voorts de vraag op waarin een «klacht» zich onderscheidt van een «aanvraag». Die vraag laat zich gelet op artikel 1:3, derde lid, eenvoudig beantwoorden omdat een aanvraag is gericht op het nemen van een besluit. Dat geldt in beginsel niet voor een klacht. De leden van deze fractie stellen dat er in concrete situaties onduidelijkheid kan ontstaan over de vraag of er een klacht of een aanvraag (bij voorbeeld om toepassing van bestuursdwang) wordt ingediend. De leden van de fractie van D66 stellen een vraag van gelijke strekking. Als deze onduidelijkheid zich al zal voordoen, is het naar het oordeel van de regering hoogst twijfelachtig of die zich zou laten wegnemen door opneming van een definitie van het klachtbegrip. Met of zonder definitie zullen burger en bestuur door heldere communicatie tot klaarheid moeten komen omtrent elkaars bedoelingen en omtrent de gevolgen die zijn verbonden aan de gemaakte keuze. De leden van de fractie van de SGP vragen zich af of het wenselijk is de mogelijkheid te bieden om een klacht over een gedraging jegens een ander in te dienen zonder dat de klager de instemming heeft van de belanghebbende. De regering merkt in reactie hierop op, dat het recht om over gedragingen jegens anderen te klagen reeds uit artikel 5 van de Grondwet voortvloeit en niet beperkt kan worden. Een andere vraag is, of voor de behandeling van zulke klachten de procedure van afdeling 9.2 zou moeten gelden. Blijkens artikel 9:4 is dat niet het geval. Wel geldt dat het bestuursorgaan zorg moet dragen voor een behoorlijke behandeling van de desbetreffende klacht. Dat zal veelal met zich brengen dat het bestuursorgaan eerst de indiener van de klacht benadert om te achterhalen of de gelaedeerde wel prijs stelt op behandeling van de klacht. Indien dat laatste niet het geval is, staat daarmee overigens niet vast dat de klacht geen enkel vervolg behoeft te krijgen. Het is niet uitgesloten dat het bestuursorgaan het onderzoek voortzet, zonder rechtstreekse betrokkenheid van de gelaedeerde.