Titel 9.2 Klachtbehandeling door een ombudsman
Deze titel is met ingang van 15 maart 2005 ingevoerd bij wet van 3 februari 2005 Stb. 71 (wetsvoorstel 28 747)
Advies RvS
Het wetsvoorstel heeft, blijkens de toelichting, een drieledig doel: het bieden van een algemene regeling voor het indienen en behandelen van klachten bij respectievelijk door externe klachtvoorzieningen, het voorzien in een landelijk dekkend stelsel van volwaardige externe klachtvoorzieningen bij decentrale overheden en het harmoniseren van bestaande eisen waaraan externe klachtvoorzieningen moeten voldoen. Daartoe wordt hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) uitgebreid met een titel 9.2. «Klachtbehandeling door een ombudsman». Een aantal bepalingen uit de Wet Nationale ombudsman (Wno) wordt aangepast en overgebracht naar de Awb. Het wetsvoorstel bevat bovendien een bepaling ter bescherming van het gebruik van de naam «ombudsman»; de interventiemethode van de (Nationale) ombudsman krijgt een wettelijke basis en de ambtstermijn van de substituut-ombudsman wordt aangepast. Voorts worden in de Gemeentewet (Gemw), de Provinciewet, de Waterschapswet en de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) institutionele aspecten geregeld van eigen externe klachtvoorzieningen bij de decentrale overheden.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal opmerkingen over de eisen waaraan naar zijn oordeel een eigen externe klachtvoorziening bij de decentrale overheden in de vorm van een ombudsman in elk geval moet voldoen, en over de financiering van zo’n voorziening. Hij stelt in verband daarmee de vraag of de meest gerede regeling van een landelijk dekkend stelsel van externe klachtvoorzieningen bij de decentrale overheden niet veeleer wordt geboden door in de Awb te bepalen dat de Nationale ombudsman terzake bevoegd is, tenzij bij wettelijk voorschrift een adequate andere voorziening is getroffen. Hij is van oordeel dat in verband met zijn opmerkingen het voorstel nader dient te worden overwogen.
1. Inleiding
a. Zowel het kabinet en de Tweede Kamer der Staten-Generaal als de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) hebben zich, soms meer dan eens, uitgesproken over de noodzaak van een externe klachtvoorziening voor alle bestuursorganen. Ook volgens de Raad is een externe klachtvoorziening voor alle bestuursorganen belangrijk als sluitstuk van een volwaardige klachtprocedure. Met het wetsvoorstel wordt zo’n voorziening, in de vorm van een ombudsman, verplicht gesteld voor alle bestuursorganen. De Raad onderschrijft dit. Zo wordt het stelsel van bescherming van de burger tegen de overheid gecompleteerd.
b. Ten tijde van de totstandkoming van de Wno[1] bestond het voornemen de Nationale ombudsman in fasen de bevoegdheid te geven tot klachtbehandeling over alle overheden. In de loop van de jaren negentig is, met het oog op de situatie in de gemeenten, gekozen voor een benadering van onderop.[2]
Intussen hadden de waterschappen, in het verband van de Unie van Waterschappen, en de provincies, in het verband van het IPO, zich, op 1 januari 1994 respectievelijk 1 juli 1996, al aangesloten bij de Nationale ombudsman.
Niet is gebleken dat in de kringen van waterschappen en provincies de wens bestaat om deze aansluiting te beëindigen, en evenmin is gebleken van problemen die daartoe zouden nopen. Gelet daarop is de Raad niet overtuigd van de noodzaak om, zoals het voorstel beoogt, onder meer ook de Provinciewet en de Waterschapswet te wijzigen. Hij adviseert daarom over te gaan tot een categoriale aanwijzing van de bestuursorganen van de provincies en de waterschappen in artikel 1a, eerste lid, Wno, althans om in de toelichting te motiveren waarom niet kan worden volstaan met zo’n aanwijzing.
c. De aansluiting van de provincies en de waterschappen bij de Nationale ombudsman, die daarvóór ook al bevoegd was gemaakt voor de bestuursorganen van de rijksoverheid (met inbegrip van de zelfstandige bestuursorganen) en de politie, betekent dat het onderhavige wetsvoorstel wat betreft het streven naar een landelijk dekkend stelsel van externe klachtvoorzieningen praktisch gezien alleen betekenis heeft voor de gemeenten. De Raad zal zich daarom, en mede gelet op zijn hiervoor, onder b, gegeven advies, in het navolgende overwegend beperken tot dat deel van het wetsvoorstel dat de gemeenten betreft. Zijn opmerkingen zijn van overeenkomstige toepassing op de delen van het wetsvoorstel die betrekking hebben op de provincies, de waterschappen en de gemeenschappelijke regelingen.
Het wetsvoorstel legt de gemeentebesturen de plicht op te voorzien in een externe klachtvoorziening, en biedt hun daartoe de keuze uit het instellen van een gemeentelijke ombudsman of een ombudscommissie, dan wel het verzoeken om aansluiting bij de Nationale ombudsman. Momenteel zijn ongeveer 190 van de bijna 500 gemeenten aangesloten bij de Nationale ombudsman[3]. Daarnaast zijn er 33 gemeenten met een gemeentelijke ombudsman (een «eigen» ombudsman, of een aansluiting bij de ombudsmanvoorziening in een naburige gemeente)[4]. Voorts hebben 50 gemeenten de ombudsmantaak opgedragen aan een lokale ombudscommissie (van wie acht gemeenten door aansluiting bij een ombudscommissie in een naburige gemeente). De desbetreffende gemeentelijke regelingen zullen, voorzover nodig, moeten worden aangepast aan het wetsvoorstel. Nu ingevolge het wetsvoorstel de externe klachtbehandeling kan worden opgedragen aan verschillende soorten ombudsmaninstanties is het van belang dat is gewaarborgd dat de kwaliteit van de klachtbehandeling door elk van die instanties adequaat is. Het streven naar een landelijk dekkend stelsel van volwaardige klachtvoorzieningen en naar harmonisatie van bestaande eisen aan externe klachtvoorzieningen behoort ertoe te leiden dat de desbetreffende instanties aan elkaar gelijkwaardig zijn. Dit alles vereist dat er ook voor de externe klachtbehandeling door een ombudsman in de gemeenten «eenduidige » regels worden gesteld.[5] Naar het oordeel van de Raad behoren deze regels waarborgen te bevatten voor de onafhankelijkheid, onpartijdigheid en professionaliteit van de ombudsman. In zoverre ziet het college een duidelijke parallel met overeenkomstige eisen zoals die vanouds gelden voor de rechter. In een notitie van de toenmalige Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, J. Kohnstamm, wordt een twaalftal eisen genoemd waaraan een externe klachtvoorziening moet voldoen. Deze eisen betreffen in het bijzonder de onafhankelijkheid; onpartijdigheid en professionaliteit komen er niet expliciet in aan de orde.[6] De memorie van toelichting[7] werpt de vraag op of al deze eisen «beslissend» zijn. Vervolgens wordt gesteld dat alle eisen – althans naar de intentie ervan relevant zijn, maar dat de vorm waarin aan de eisen wordt voldaan, kan verschillen, en dat daarom de regeling ervan niet telkens volledig en uitputtend in het wetsvoorstel behoeft te worden opgenomen. Op deze wijze wordt, volgens de toelichting, de gemeentebesturen ruimte geboden voor invulling, vooral ten behoeve van die gemeenten die al een eigen regeling hebben. De toelichting besteedt geen nadere aandacht aan de vereiste professionaliteit van een gemeentelijke ombudsman. Naar het oordeel van de Raad geeft het wetsvoorstel hiermee de gemeentebesturen te veel ruimte, en waarborgt het daardoor onvoldoende dat de externe klachtvoorziening in de gemeenten in alle gevallen voldoet aan minimale eisen van kwaliteit. In dit verband trekt het de aandacht van de Raad dat in het wetsvoorstel minder, en minder gedetailleerde, bepalingen zijn opgenomen in de Gemw, de Provinciewet en de Waterschapswet dan zoals voorgesteld in het voorontwerp van de Commissie algemene regels van bestuursrecht.[8]
Hierna, onder 2, zal het college, ter uitwerking van zijn oordeel dat het wetsvoorstel tekortschiet in het waarborgen van de kwaliteit van de ombudsmanvoorziening in elk van de gemeenten, nader ingaan op de eisen waaraan een gemeentelijke ombudsman naar zijn oordeel behoort te voldoen. In het verlengde daarvan zal de Raad, onder 3, ingaan op de eenhoofdigheid als kenmerk van het ambt van ombudsman, en aangeven waarom hij meent dat de in het wetsvoorstel geïntroduceerde figuur van de ombudscommissie moet worden afgewezen.
2. Kwaliteitseisen
Het extern klachtrecht vormt een «onmisbaar onderdeel in het stelsel van rechtsbescherming van de Awb»;[9] het is een sluitstuk op de interne klachtbehandeling. Voor de vormgeving van externe klachtbehandeling door een gemeentelijke ombudsmaninstantie is het van belang te onderkennen dat de ombudsman werkzaam is op een zeer breed terrein. De afbakening van zijn werkterrein, in het bijzonder ten opzichte van de bezwaarschriftprocedure en de beroepsgang bij de bestuursrechter, is gecompliceerd. De ombudsman beschikt over verstrekkende onderzoeksbevoegdheden. Zijn oordeel is een eindoordeel, waartegen geen verdere voorzieningen openstaan. De effectiviteit van de ombudsman berust in hoge mate op de kwaliteit van zijn werk, en op het gezag dat hij zich, mede door die kwaliteit, weet te verwerven, bij burger èn overheid (zowel politiek-bestuurlijk als ambtelijk). Dat alles maakt dat aan elke ombudsman, ongeacht de bestuurslaag waarop hij werkzaam is, hoge eisen moeten worden gesteld. Zoals hiervoor, onder 1.c, al is weergegeven, heeft de Raad hierbij het oog op de onafhankelijkheid, onpartijdigheid en professionaliteit van de ombudsman.
Voor het vertrouwen in en het gezag van de ombudsman zijn onafhankelijkheid en onpartijdigheid essentieel. Het verdient de aandacht dat het daarbij niet alleen gaat om kenmerken van ambt en ambtsdrager, maar dat daarnaast ook de perceptie van burger èn overheid terzake ertoe doen: wordt de ombudsman door hen gezien en ervaren als onafhankelijk en onpartijdig? In verband daarmee dient bij de vormgeving van het ambt, en bij de vervulling ervan, ook rekening te worden gehouden met het belang om ook de schijn van afhankelijkheid en partijdigheid zo goed mogelijk te voorkomen.
Voor de Nationale ombudsman is de onafhankelijkheid van dat ambt gewaarborgd door een aantal bepalingen in de Wno. De Raad acht het wenselijk dat de vormgeving van het ambt van gemeentelijke ombudsman zoveel mogelijk parallel loopt met de institutionele bepalingen in de Wno, en meent dat het wetsvoorstel in dat opzicht tekortschiet, doordat het te veel ruimte laat aan de decentrale regelgever. Hij wijst op onderwerpen als de benoeming door de volksvertegenwoordiging, de benoemingstermijn, de eedaflegging en de procedure van selectie en benoeming, en adviseert deze onderwerpen in de wet zelf te regelen. Ook de voorgestelde incompatibiliteitenregeling in de Gemw gaat minder ver dan die in de Wno. Verder signaleert de Raad een niet gemotiveerd verschil tussen de dwingende bepalingen inzake ontslag en non-activiteitstelling in de Wno (de artikelen 3 en 4) en de facultatieve bepalingen terzake in het wetsvoorstel ten aanzien van de Gemw c.a.
Bij onafhankelijkheid hoort ook het afleggen van verantwoording. In dat verband, en mede vanuit een oogpunt van controle op de kwaliteit van de gemeentelijke ombudsman, mist de Raad in het wetsvoorstel een bepaling in de Gemw, analoog aan artikel 28 Wno, die de gemeentelijke ombudsman verplicht tot het jaarlijks uitbrengen van een verslag aan de gemeenteraad. Voor de Nationale ombudsman bevat artikel 2 Wno bepalingen inzake de selectie (door de Commissie van aanbeveling) en benoeming (door de Tweede Kamer). Deze procedure bevat volgens toenmalig Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, J. Kohnstamm, «voldoende waarborgen dat degenen die zijn opgenomen in de aanbeveling over voldoende juridische kennis, inzicht en ervaringen beschikken om de functie van Nationale ombudsman op goede wijze te kunnen uitoefenen».[10] Ook de staatsrechtelijke positie van het ambt van Nationale ombudsman, evenals het niveau van de bezoldiging van de ambtsdrager, zijn in dit verband van betekenis te achten. Het wetsvoorstel bevat geen uitgewerkte bepalingen inzake de selectie en benoeming van de gemeentelijke ombudsman en diens bezoldiging, en laat regeling daarvan geheel over aan de gemeentelijke wetgever. De Raad acht, alles bijeen, onvoldoende verzekerd dat een gemeentelijke ombudsman in alle gevallen voldoende kennis en juridische en bestuurlijke ervaring heeft om zijn functie goed te kunnen vervullen. Hij merkt verder op dat de professionaliteit van de ombudsman, evenals die van zijn staf, mede berust op de op te bouwen ervaring. Die ervaring kan slechts worden verkregen bij een toereikend werkaanbod, van voldoende variëteit; dit stelt eisen aan de schaal van het werkterrein van de gemeentelijke ombudsman. Met uitzondering van de grootste gemeenten bieden de meeste gemeenten uit een oogpunt van de omvang van het wetsaanbod (zoals overigens ook uit een oogpunt van de zogenoemde «economies of scale») onvoldoende draagvlak voor een eigen ombudsman die voldoet aan te stellen eisen van kwaliteit. Dit onderstreept het belang van het verkrijgen van een toereikend draagvlak, door samen te werken met andere gemeenten of door aansluiting bij de Nationale ombudsman. Uit een oogpunt van de vereiste onafhankelijkheid, onpartijdigheid en professionaliteit zijn de organisatie en de kwaliteit van de ambtelijke ondersteuning van de ombudsman van vitaal belang. Voor de Nationale ombudsman is, in artikel 11 Wno, voorzien in ondersteuning door een bureau, en in de eigen verantwoordelijkheid van de Nationale ombudsman voor de benoeming en het ontslag van zijn medewerkers. Voor de gemeentelijke ombudsman meldt de memorie van toelichting dat, hoewel het het meest zuiver zou zijn als de ombudsman zijn eigen personeel benoemt, van een verplichting dienaangaande is afgezien om redenen van praktische aard.[11] Om ook voor kleinere gemeenten de keuze voor een eigen ombudsman een reële optie te laten zijn, sluit het wetsvoorstel niet uit dat medewerkers van de ombudsman deel uitmaken van de ambtelijke ondersteuning van het gemeentebestuur. Het wetsvoorstel bepaalt slechts (in het voorgestelde artikel 9:29 Awb) dat de behandeling van een verzoek gebeurt door een persoon die niet betrokken is geweest bij de gedraging waarop de klacht betrekking heeft. Overigens is artikel 2:4 Awb van overeenkomstige toepassing. Verder bepaalt het voorgestelde artikel 81s Gemw dat ambtenaren die werkzaamheden vervullen voor de gemeentelijke ombudsman terzake van die werkzaamheden uitsluitend verantwoording schuldig zijn aan de gemeentelijke ombudsman. Volgens de toelichting wordt hiermee onderstreept dat de gemeentelijke ombudsman volstrekt onafhankelijk van de decentrale overheid functioneert.[12] De Raad kan zich niet vinden in deze benadering, en mist ook hier de door hem wenselijk geachte parallellie met de Wno. Een gemeentelijke ombudsman die geen eigen medewerkers heeft, welke door (althans: op voordracht van) hem worden benoemd en volstrekt losstaan van de overheden binnen zijn bevoegdheid, is kwetsbaar. Naar de burger toe kan, als een medewerker van de gemeentelijke ombudsman deel uitmaakt van de gemeentelijke organisatie, de schijn van partijdigheid niet op voorhand worden uitgesloten, hetgeen afbreuk doet aan het in de ombudsman te stellen vertrouwen. Een regeling als het voorgestelde artikel 81s, tweede lid, Gemw is een maatregel die weliswaar noodzakelijk is, maar als een constructie van louter juridische aard, volstrekt onvoldoende om elke schijn van partijdigheid van het instituut op voorhand uit te sluiten. Verder zullen gemeentelijke ambtenaren die (tevens) werkzaam zijn voor de gemeentelijke ombudsman moeite hebben om in hun werk ten dienste van de ombudsman met gezag op te treden naar hun collega-ambtenaren, en naar de gemeentelijke bestuursorganen. Ook valt niet uit te sluiten dat een kritische houding, zoals die past bij het werk voor de ombudsman, in de weg staat aan de ontwikkeling van de verdere loopbaan van de desbetreffende medewerker bij de gemeente waarbij hij in dienst is. De Raad acht het dan ook noodzakelijk dat de wet verzekert dat ook een gemeentelijke ombudsman kan beschikken over een eigen, door hem te benoemen, staf, van voldoende kwaliteit, die niet tevens deel uitmaakt van de ambtelijke ondersteuning van de bestuursorganen binnen de bevoegdheid van de ombudsman. Hetgeen hiervoor, ten aanzien van het verkrijgen van de vereiste ervaring, is opgemerkt over het belang van een toereikend draagvlak is van overeenkomstige toepassing op het bureau van de gemeentelijke ombudsman.
De Raad adviseert het wetsvoorstel aan te passen aan hetgeen hij in deze paragraaf over kwaliteitseisen heeft opgemerkt.
3. Eenhoofdig ambt of commissie?
a. Ingevolge het voorgestelde artikel 81p, tweede lid, onder a, Gemw heeft de gemeenteraad de mogelijkheid de externe klachtbehandeling in de gemeente op te dragen aan een commissie. Zo’n ombudscommissie zal dan de draagster zijn van het ambt van ombudsman. Zij zal bestaan uit personen die hun taak uitoefenen in collegiaal verband. Verder moet worden aangenomen dat zij hun werk doen ad hoc of op parttime basis, nu het wetsvoorstel met de figuur van de commissie kennelijk wil tegemoetkomen aan die gemeenten die een eigen instantie van externe klachtbehandeling wensen, maar het draagvlak missen voor een (al dan niet fulltime) ombudsman. Met de Wno heeft de wetgever destijds uitdrukkelijk gekozen voor de eenhoofdigheid van het ambt van Nationale ombudsman, dit in afwijking van de traditie van collegialiteit die ons openbaar bestuur overigens kenmerkt. In zijn reactie op het onderzoeksrapport «Blik op de toekomst van de Nationale ombudsman» [13]heeft de toenmalige Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, J. Kohnstamm, expliciet willen vasthouden aan het beginsel van eenhoofdigheid.[14] In het Algemeen Overleg van 4 februari 1998 is niet gebleken dat die visie niet werd gedeeld.[15] Ook in het lokaal bestuur was eenhoofdigheid van het ambt van de gemeentelijke ombudsman tot voor zeer kort de vaste praktijk. Internationaal gezien, is eenhoofdigheid van het ambt van ombudsman eveneens het vaste patroon. Ratio van de eenhoofdigheid is de herkenbaarheid van het ambt van ombudsman, door de persoon die het bekleedt, naar de burger, als tegenhanger tegenover een vaak anonieme overheid. De ombudsman heeft alle mogelijkheid zijn eigen stempel te drukken op zijn ambtsvervulling. Het gezag van ambt en ambtsdrager vloeien aldus in elkaar over.
Het is de Raad opgevallen dat de figuur van de ombudscommissie in de toelichting op het wetsvoorstel slechts geheel terloops wordt geïntroduceerd[16], en dat deze opmerkelijke breuk met eerdere keuzes elke motivering, met verwijzing naar een visie op het ambt van ombudsman, mist. Dat het wetsvoorstel aldus kennelijk rekening wil houden met het feit dat intussen een aantal gemeenten een ombudscommissie heeft ingesteld, kan de Raad er niet van overtuigen dat deze breuk gerechtvaardigd is. Evenmin kan de omstandigheid dat in kleinere gemeenten onvoldoende draagvlak bestaat voor een eigen ombudsman naar het oordeel van het college worden aangemerkt als een rechtvaardiging om die gemeenten tegemoet te komen door het afwijken van het beginsel van eenhoofdigheid, zoals dat voor het overgrote deel van het openbaar bestuur de ombudsman kenmerkt. Voor het verkrijgen van een toereikend draagvlak bestaan immers voldoende en passende andere mogelijkheden, namelijk samenwerking tussen gemeenten (zoals die in een aantal gemeenten al tot stand is gebracht), voorzover de desbetreffende gemeente niet wenst te kiezen voor het alternatief van aansluiting bij de Nationale ombudsman. De Raad wijst er verder op dat juist in gemeenten waar een commissie de oplossing moet bieden voor het draagvlakprobleem de taak van de commissieleden zich veelal zal beperken tot het voorbereiden en bijwonen van vergaderingen, terwijl het feitelijke werk geheel wordt gedaan door de ambtelijke staf. Daarmee mist de ombudscommissie dan de eigen inbreng van de ambtsdrager zoals die kenmerkend is voor een eenhoofdig ambt. De Raad adviseert om de optie van een ombudscommissie uit het wetsvoorstel te verwijderen.
b. Aansluitend bij het voorgaande wijst de Raad erop dat het wetsvoorstel voor de gemeenten niet voorziet in een regeling voor de situatie van afwezigheid van de ombudsman. Hij acht voor een eenhoofdig ambt een dergelijke regeling, die wel is opgenomen in de Wno, geboden. In dat kader zal moeten worden geregeld dat de instantie die de gemeentelijke ombudsman benoemt tevens de taak heeft te voorzien in de benoeming, met inachtneming van eisen van professionaliteit van een plaatsvervanger voor de ombudsman, zodat de continuïteit en bijbehorende kwaliteit van de ambtsvervulling gewaarborgd zijn. De Raad adviseert daartoe.
4. Vangnetvoorziening
Het voorontwerp voorzag, naast de wettelijke verplichting voor de decentrale overheden om te beschikken over een externe klachtvoorziening in de vorm van een ombudsman, in een «vangnetvoorziening» bij de Nationale ombudsman. Deze houdt in dat decentrale overheden die niet vanuit zichzelf voldoen aan de wettelijke verplichting, van rechtswege onder de Nationale ombudsman komen te vallen. De VNG heeft, in haar reactie op het voorontwerp, laten weten te kunnen instemmen met zo’n vangnetvoorziening. Het wetsvoorstel volgt het voorontwerp op dit punt echter niet: de indieners gaan ervan uit dat een landelijk dekkend stelsel van externe klachtvoorzieningen kan worden bereikt door het opleggen van de hiervoor genoemde wettelijke verplichting, en menen dat verondersteld mag worden dat overheden de wet uitvoeren. Zij zien principiële bezwaren tegen de vangnetvoorziening, als een geheel nieuwe figuur, en ook uitvoeringstechnische problemen[17].
De Raad acht de afwijking op dit punt van het voorontwerp niet overtuigend; de principiële bezwaren deelt hij niet. Hij meent dat het wetsvoorstel onvoldoende waarborgt dat op korte termijn de, ook door de Tweede Kamer zeer gewenste[18], landelijke dekking totstandkomt van een stelsel van externe klachtbehandeling. Het college adviseert de afwijzing van de vangnetvoorziening te heroverwegen.
Tegen de achtergrond van zijn beoordeling van het wetsvoorstel in het voorgaande heeft de Raad zich afgevraagd of het streven naar een landelijk dekkend stelsel voor externe klachtbehandeling, met voorzieningen waarvan de kwaliteit in alle gevallen voldoende is gewaarborgd, niet beter, en eenvoudiger, dan via het voorliggend wetsvoorstel zou kunnen worden geëffectueerd door een regeling van regelend of semi-dwingend karakter. In dit verband kan ter vergelijking worden gewezen op het stelsel van de Awb, waarbij de Awb de hoofdregel biedt, waarvan in bijzondere gevallen bij wettelijk voorschrift kan worden afgeweken.[19]
Zo zou kunnen worden bepaald dat de Nationale ombudsman – ook bevoegd is ten aanzien van de decentrale overheden, tenzij het desbetreffende openbaar lichaam, krachtens zijn regelgevende bevoegdheid, bij eigen wettelijk voorschrift voorziet in een eigen ombudsman. Zo’n «opt-outmethode» past volledig in de gekozen aanpak «van onderop». Zij is niet alleen van belang voor het tot stand brengen van een ombudsman voor de gemeenten, maar zeker ook voor de vele honderden gemeenschappelijke regelingen. Bij de «opt-out-methode» dient uiteraard eveneens te worden voorzien in een regeling van de hiervoor besproken kwaliteitseisen waaraan elke ombudsman moet voldoen. De Raad adviseert het wetsvoorstel te heroverwegen in het licht van het voorgaande.
5. Financiering
Het voorzien in een onafhankelijke instantie van klachtbehandeling is geen medebewindstaak. De toelichting verbindt hieraan de conclusie dat er dan ook geen reden is om de decentrale overheden te compenseren voor de financiële gevolgen van dit wetsvoorstel.[20] De Raad acht dit argument (gezien ook de daaraan verbonden consequentie) niet draagkrachtig. Hij signaleert allereerst een discrepantie tussen het uitgangspunt dat externe klachtbehandeling «een onmisbaar onderdeel vormt in het stelsel van rechtsbescherming van de Awb», en het feit dat voor de financiering daarvan een andere regeling geldt dan voor de bestuursrechtspraak. Beoogt de wetgever met de externe klachtbehandeling, als een neveneffect, niet evenzeer verbetering van de kwaliteit van het bestuur als met de rechtsbescherming door de bestuursrechter? De Raad merkt verder op dat de formele wetgever de gemeentebesturen verplicht tot het voorzien in een gemeentelijke ombudsman. Gegeven die verplichting ligt het in de rede dat de lasten daarvan uit de algemene middelen worden gedekt, zoals dat ook geldt voor de personele en materiële lasten van de vanouds bestaande elementen van de gemeentelijke organisatie (burgemeester, wethouders en ambtenaren).
Gemeenten hebben thans al de wettelijke plicht te voorzien in een toereikende interne klachtbehandeling, zoals zij ook gehouden zijn tot het voorzien in een bezwaarschriftprocedure, beide door hen uit eigen middelen te financieren. Verder is niet denkbeeldig dat gemeenten uit financiële overwegingen kiezen voor een wijze van uitvoering van de verplichting die het wetsvoorstel hun oplegt waarvan het resultaat niet voldoet aan de in dit advies behandelde kwaliteitseisen. Ten slotte zij, in verband met de uitvoeringslasten, ook gewezen op de complexiteit van het huidige stelsel van vergoeding voor het gebruik door de decentrale overheden van de diensten van de Nationale ombudsman, bezien in relatie tot de, per saldo, bescheiden bedragen die daarbij in het geding zijn. Alles bijeen, adviseert de Raad het voorstel op dit punt te heroverwegen.
Overige opmerkingen
6. Artikel 9:27, derde lid, Awb verleent de ombudsman de bevoegdheid aanbevelingen te doen. In de Wno noch in het wetsvoorstel wordt aan het desbetreffende bestuursorgaan een reactieplicht opgelegd. De praktijk van de Nationale ombudsman is dat op diens aanbevelingen schriftelijk wordt gereageerd; de reacties zijn vrijwel zonder uitzondering instemmend. Een aantal gemeentelijke ombudsmannen heeft in een advies over het voorontwerp gevraagd om regeling van een reactieplicht. De Raad acht zo’n reactieplicht een versterking van het instrument aanbeveling, en daarmee van de rechtsbescherming die de ombudsman biedt, en adviseert een dergelijke plicht in het wetsvoorstel op te nemen.
7. De Raad betwijfelt of de bescherming van de naam «ombudsman» die het wetsvoorstel voor de publieke sector beoogt wel voldoende effectief zal zijn. Paragraaf 4.3 van de memorie van toelichting en de toelichting op het voorgestelde artikel 9:17 Awb getuigen van een optimisme dat de Raad niet direct kan delen. Het college adviseert nader te motiveren hoe de regering denkt te bewerkstelligen dat artikel 9:17 Awb in de toekomst ten volle het ermee beoogde effect zal krijgen: het voorkomen dat de term «ombudsman» anders zal worden gebruikt dan in de betekenis van artikel 9:17 Awb.
8. De Raad adviseert om aan artikel 28 Wno toe te voegen dat de Nationale ombudsman zijn jaarverslag tevens doet toekomen aan de vertegenwoordigende lichamen van de openbare lichamen wier bestuursorganen vallen binnen zijn bevoegdheid.
9. Het voorgestelde artikel 81u Gemw maakt het mogelijk dat de besturen van twee of meer gemeenten gezamenlijk een ombudsman instellen; deze ombudsman zal bevoegd zijn ten aanzien van de bestuursorganen van elk van de deelnemende gemeenten. Het gaat hier om een vorm van samenwerking buiten de Wgr.[21] De memorie van toelichting[22] noemt als reden voor dit passeren van de Wgr dat verschillende gemeenten al zo’n vorm hebben gekozen.
De Raad van State acht deze motivering ontoereikend, en de desbetreffende figuur onhelder. De memorie van toelichting[23] noemt nog als bezwaar dat de Wgr niet goed blijkt te zijn toegesneden op de instelling van gemeenschappelijke organen die een onafhankelijke rol ten opzichte van het bestuur hebben te vervullen. Ook dit argument overtuigt de Raad niet. Hij wijst erop dat het voorgestelde artikel 81v Gemw aan het geopperde bezwaar tegemoetkomt, en merkt, ter vergelijking, verder op dat ingevolge de Wet dualisering gemeentebestuur aan samenwerking ten behoeve van de onafhankelijke gemeentelijke rekenkamer wèl steeds vorm moet worden gegeven op basis van de Wgr. De Raad adviseert te bepalen dat een eventuele intergemeentelijke ombudsman zal moeten worden ingesteld op basis van een ondubbelzinnig publiekrechtelijke grondslag, waarbij in het bijzonder de Wgr. In dat verband kan worden gedacht aan een aanvulling van artikel 8 Wgr. Voorts zou het voorgestelde artikel 81v Gemw aanleiding kunnen geven te bezien of er reden is tot aanpassing van de Wgr anderszins.
Nader rapport
1a. Het verheugt ons dat de Raad van State het wettelijk verplicht stellen van een ombudsman voor alle bestuursorganen onderschrijft. De Raad acht een externe klachtvoorziening voor alle bestuursorganen belangrijk als sluitstuk van een volwaardige klachtprocedure. Op deze manier wordt het stelsel van bescherming van de burger tegen de overheid gecompleteerd.
1b. Sinds 1994 respectievelijk 1996 zijn alle waterschappen en provincies op vrijwillige basis onder de competentie gebracht van de Nationale ombudsman. Nu voor zover de Raad bekend, niet is gebleken dat in de kringen van waterschappen en provincies de wens bestaat om de aansluiting bij de Nationale ombudsman te beëindigen, en er ook geen problemen zijn die daartoe zouden nopen, adviseert hij de bestuursorganen van waterschappen en provincies categoriaal aan te wijzen in artikel 1a, eerste lid, van de Wet Nationale ombudsman (WNo). De in het wetsvoorstel opgenomen wijzigingen van de Waterschapswet en de Provinciewet – op grond waarvan waterschappen respectievelijk provincies een eigen ombudsman of ombudscommissie kunnen instellen – zouden dan kunnen vervallen, waarmee het wetsvoorstel eenvoudiger wordt.
Aan het wetsvoorstel ligt de gedachte ten grondslag dat alle decentrale overheden moeten beschikken over een externe klachtvoorziening. Dit kan de Nationale ombudsman zijn of een eigen ombudsman of -commissie (al dan niet samen met andere decentrale overheden) die voldoet aan de eisen die het wetsvoorstel daaraan stelt. Uitgangspunt is dat de externe klachtbehandeling door de Nationale ombudsman dan wel door een eigen externe klachtvoorziening ten opzichte van elkaar gelijkwaardig zijn. Daarom hebben decentrale overheden binnen de ruimte die het wetsvoorstel biedt, keuzevrijheid ten aanzien van de vorm van hun externe klachtvoorziening. Wij zijn van mening dat deze keuzevrijheid voor alle decentrale overheden in dezelfde mate dient te gelden. Het feit dat alle waterschappen en provincies op dit moment vrijwillig zijn aangesloten bij de Nationale ombudsman, achten wij geen doorslaggevend argument. Ten eerste hebben ook ruim 200 gemeenten en gemeenschappelijke regelingen vrijwillig aansluiting gezocht bij de Nationale ombudsman. Ten tweede is het denkbaar dat een waterschap of een provincie – evenals een gemeente of een gemeenschappelijke regeling – in de toekomst zijn vrijwillige aansluiting bij de Nationale ombudsman zou willen beëindigen, omdat men om welke reden dan ook de voorkeur geeft aan een eigen (gezamenlijke) ombudsman of ombudscommissie. Naar onze mening moet het dan ook voor een waterschap of provincie mogelijk zijn desgewenst hiertoe over te gaan. De toelichting is in deze zin verduidelijkt.
1c. De Raad geeft aan dat de wet waarborgen voor de onafhankelijkheid, onpartijdigheid en professionaliteit van de ombudsman dient te bevatten. Het valt de Raad op dat de bepalingen die hiertoe in het wetsvoorstel zijn opgenomen, minder gedetailleerd zijn dan in het voorontwerp het geval was. De Raad meent dat het wetsvoorstel hiermee de decentrale overheden te veel ruimte geeft, waardoor onvoldoende gewaarborgd zou zijn dat externe klachtvoorzieningen in alle gevallen voldoen aan minimale eisen van kwaliteit. Inderdaad treedt het wetsvoorstel voor wat betreft de bepalingen in de Gemeente-, Provincie- en Waterschapswet minder in detail dan het voorontwerp. Dat wil niet zeggen dat bepaalde eisen aan externe klachtvoorzieningen, zoals die destijds in een brief van de toenmalige staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, J. Kohnstamm, zijn weergegeven (Kamerstukken II 1997/98 25 854, nr. 1), door ons minder relevant worden gevonden. De intentie van alle in de brief genoemde eisen heeft gediend als vertrekpunt bij het opstellen van de nu voorliggende wettelijke regeling. De vorm waarin aan de eisen wordt voldaan, kan echter verschillen. Daarom zijn wij van mening dat de regeling ervan niet telkens volledig en uitputtend in dit wetsvoorstel zelf behoeft te worden opgenomen. Sommige zaken zijn overgelaten aan de nadere regeling door de decentrale overheden zelf. Dit heeft vooral ook te maken met het feit dat een aantal gemeenten op eigen initiatief een externe klachtvoorziening in het leven heeft geroepen, lang voordat dit wetsvoorstel gereed was. Er is dus geen sprake van een «nulsituatie». Deze gemeenten hebben hun externe klachtvoorziening op uiteenlopende manieren vormgegeven, waarbij de ene manier niet per se beter is dan de andere. Die diversiteit mag wat ons betreft blijven bestaan mits uiteraard wordt voldaan aan het (nieuwe) wettelijke kader. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State hebben wij evenwel gemeend op een aantal punten meer in de wet te moeten regelen. In de volgende paragraaf komen de eisen waar het daarbij om gaat, een voor een aan de orde.
2. De Raad gaat nader in op de eisen waaraan naar zijn oordeel een eigen ombudsvoorziening van een decentrale overheid zou behoren te voldoen. Deze eisen zouden uitgebreider dan voorheen in het wetsvoorstel moeten worden opgenomen in de bepalingen inzake Gemeente-, Provincie- en Waterschapswet. De Raad acht het wenselijk dat de vormgeving van een decentrale ombudsman zoveel mogelijk parallel loopt met de institutionele bepalingen van de WNo.
* Benoeming door de volksvertegenwoordiging en benoemingstermijn
Op advies van de Raad van State is ervoor gekozen om in de wet op te nemen dat het vertegenwoordigend orgaan (dus de gemeenteraad, provinciale staten dan wel het algemeen bestuur van het waterschap) de ombudsman benoemt. Dit sluit aan bij de situatie op landelijk niveau, waarin de Nationale ombudsman wordt benoemd door de Tweede Kamer – een bijzonder teken van de onafhankelijkheid van de ombudsman ten opzichte van de uitvoerende macht.
Er geldt een benoemingstermijn van zes jaar, conform de WNo. In de toelichting bij het wetsvoorstel was reeds aangegeven dat de benoeming bij voorkeur niet gelijk op zou moeten lopen met de zittingstermijn van het vertegenwoordigend orgaan, omdat dat voor de onafhankelijkheid minder wenselijk is. Nu wettelijk de termijn op zes jaar wordt gesteld, is die opmerking overbodig aangezien de gemeenteraad, provinciale staten en het algemeen bestuur van het waterschap elk voor vier jaar worden gekozen.
* Eedaflegging
Conform het advies van de Raad van State is bepaald dat de ombudsman in de vergadering van het vertegenwoordigend orgaan, dat hem benoemt, de eed aflegt voordat hij zijn functie kan uitoefenen.
* Procedure van selectie en benoeming
De Raad van State is van mening dat de kennis en de juridische en bestuurlijke ervaring van een decentrale ombudsman niet genoeg gewaarborgd zijn wanneer de regeling hiervan geheel aan de decentrale regelgever wordt overgelaten. Hij wijst in dit verband op de procedure van selectie en benoeming van de Nationale ombudsman. Op grond van de WNo wordt de Nationale ombudsman door de Tweede Kamer benoemd nadat een comité – bestaande uit de vice-president van de Raad van State, de president van de Hoge Raad en de president van de Algemene Rekenkamer – een aanbeveling heeft gedaan van ten minste drie namen. Voormalig staatssecretaris van Binnenlandse Zaken J. Kohnstamm heeft in het kabinetsstandpunt op het rapport «Blik op de toekomst van de Nationale ombudsman» aangegeven dat deze procedure voldoende waarborgen bevat dat de aanbevolen personen over voldoende juridische kennis, inzicht en ervaringen beschikken om de functie van Nationale ombudsman op goede wijze te kunnen uitoefenen (kamerstukken II 1997/98, 25 650, nr. 1, blz. 3 en 4).
Wij zijn van mening dat een comité van aanbeveling zoals dat fungeert voor de selectie van de Nationale ombudsman, op zich ook een goed idee zou zijn voor het selecteren van een decentrale ombudsman. Alleen is niet goed voorstelbaar wie op decentraal niveau in een dergelijk comité zitting zouden moeten hebben. Een samenstelling van het comité die vergelijkbaar is met het comité van aanbeveling voor de Nationale ombudsman, laat zich moeilijk bedenken. Daarom kiezen wij ervoor om in de toelichting bij het wetsvoorstel aandacht te vragen voor de professionaliteit van de decentrale ombudsman.
Wij vertrouwen erop dat het tot benoeming bevoegde orgaan hierop voldoende acht slaat. Uiteraard staat het dit orgaan vrij om zich bij zijn keuze te laten adviseren door personen die oog hebben voor de nodige professionaliteit van de ombudsman.
* Incompatibiliteitenregeling
De Raad van State signaleert dat de voorgestelde incompatibiliteitenregeling minder ver gaat dan die in de WNo. In het wetsvoorstel is kort gezegd bepaald dat de decentrale ombudsman geen functies vervult die twijfel kunnen wekken over zijn onafhankelijkheid of onpartijdigheid. Deze algemene formule is ontleend aan artikel 5, tweede lid, van de WNo. In andere artikelen van de Gemeente-, Provincie- en Waterschapswet wordt door het voorliggende wetsvoorstel geregeld dat bepaalde functies onverenigbaar zijn met het ambt van ombudsman, bijvoorbeeld die van raadslid, wethouder, burgemeester of lid van de lokale rekenkamer.
De incompatibiliteiten die in het eerste lid van artikel 5 van de WNo worden genoemd, zijn voor de decentrale ombudsman niet overgenomen. Wij zouden dat namelijk een te vergaande en onnodige wettelijke inperking vinden van de benoemingsvrijheid van het vertegenwoordigend orgaan. De onverenigbaarheden die in artikel 5, eerste lid, van de WNo zijn genoemd, zijn destijds ontleend aan de Wet op de Raad van State en specifiek bedoeld voor de Nationale ombudsman, die als Hoog College van Staat immers een met de Raad van State vergelijkbare positie inneemt. Voor het decentrale niveau menen wij dat de hierboven aangegeven algemene formule toereikend is. Deze formule geeft het tot benoeming bevoegde orgaan meer flexibiliteit om per geval te beoordelen of een bepaalde functie wel of niet verenigbaar is met het ambt van ombudsman. In artikel 5, eerste lid, van de WNo is bijvoorbeeld bepaald dat de Nationale ombudsman geen advocaat mag zijn. Voor een decentrale ombudsman lijkt ons het beroep van advocaat niet per se een incompatibiliteit. Anders dan de Nationale ombudsman, heeft een decentrale ombudsman een geografisch beperkt werkterrein. Indien een decentrale ombudsman advocaat is in een ander gebied dan waar hij als ombudsman werkzaam is, behoeft de combinatie van functies niet op problemen te stuiten.
Voorts mag worden verwacht dat de ombudsman zelf een minder gelukkige vereniging van functies zal voorkomen. Ten slotte wordt in het wetsvoorstel bepaald dat de ombudsman zijn nevenfuncties openbaar maakt, wat de transparantie ten goede komt. In het uiterste geval kan de ombudsman op grond van onverenigbaarheid van functies worden ontslagen (zie het voorgestelde artikel 81q, derde lid, onderdeel c, van de Gemeentewet, en de vergelijkbare bepalingen in Provincie- en Waterschapswet).
* Bepalingen inzake ontslag en non-activiteitstelling
De Raad van State vraagt zich af waarom de ontslag- en non-activiteitgronden die in de WNo zijn opgenomen en daar een dwingendrechtelijk karakter hebben, in de Gemeente-, Provincie- en Waterschapswet facultatief zijn. Hiervoor was aanvankelijk gekozen om de decentrale overheden een zekere mate van vrijheid in de beoordeling te geven. Overigens was wel bepaald dat bij verordening geen andere gronden mochten worden toegevoegd. Het gaat om een limitatieve opsomming. In de naar aanleiding van het advies van de Raad van State aangepaste versie van het wetsvoorstel zijn de ontslag- en non-activiteitgronden wel dwingendrechtelijk geworden, zij het dat op twee punten van de WNo-ontslaggronden wordt afgeweken. Anders dan de WNo bepaalt, hebben wij niet geregeld dat voor de decentrale ombudsman het bereiken van de 65-jarige leeftijd tot ontslag leidt. Het tot benoeming bevoegde orgaan kan steeds zelf bepalen of de ombudsman, ongeacht zijn leeftijd, na het aflopen van zijn benoemingstermijn voor herbenoeming in aanmerking komt.
Een ander verschil met de ontslaggronden uit de WNo betreft het verlies van het Nederlanderschap. Nu voor de decentrale ombudsman niet vereist is dat hij de Nederlandse nationaliteit heeft, geldt verlies van het Nederlanderschap derhalve niet als grond voor ontslag.
* Afleggen van verantwoording
Het lijkt ons een goede suggestie om analoog aan artikel 28 van de WNo een bepaling op te nemen die de decentrale ombudsman verplicht tot het jaarlijks uitbrengen van een verslag aan het vertegenwoordigend orgaan. Het advies van de Raad van State op dit punt hebben wij dan ook overgenomen.
* Personeel van de ombudsman
De Raad van State is van mening dat de wet moet verzekeren dat een decentrale ombudsman kan beschikken over een eigen, door hem te benoemen staf van voldoende kwaliteit, die niet tevens deel uitmaakt van de ambtelijke ondersteuning van de bestuursorganen waarover de ombudsman bevoegd is.
Naar onze opvatting gaat het erom dat degenen die werkzaamheden verrichten voor de ombudsman, voor die werkzaamheden onafhankelijk zijn ten opzichte van de bestuursorganen die onder de competentie van de ombudsman vallen. Daarom is in het wetsvoorstel bepaald dat het personeel ten aanzien van die werkzaamheden uitsluitend verantwoording verschuldigd is aan de ombudsman. Artikel 16 van het wetsvoorstel Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, dat thans bij de Eerste Kamer aanhangig is (kamerstukken I, 2001/02, 27 426, nr. 276), heeft een vergelijkbare strekking. Hierin is bepaald dat het personeel dat werkzaam is ten behoeve van een zelfstandig bestuursorgaan onder het gezag van het zelfstandig bestuursorgaan staat, en over werkzaamheden uitsluitend daaraan verantwoording aflegt. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State hebben wij evenwel in het onderhavige wetsvoorstel opgenomen dat het personeel door de ombudsman wordt voorgedragen, waarna het college (respectievelijk gedeputeerde staten en het dagelijks bestuur van het waterschap) deze personen benoemt. Dit betekent dat de ombudsman zelf aangeeft of hij personen van buiten de organisatie in dienst wil hebben.
3a. De Raad van State wijst op de ratio van de eenhoofdigheid van het ambt van Nationale ombudsman: voor burgers herkenbaar door de persoon die het bekleedt, als tegenhanger tegenover een vaak anonieme overheid. Het is de Raad opgevallen dat het op decentraal niveau ook mogelijk is te kiezen voor de figuur van een ombudscommissie. De Raad adviseert deze optie uit het wetsvoorstel te schrappen.
Wij hebben het advies van de Raad op dit punt niet overgenomen. Het gaat erom dat de externe klachtbehandeling geschiedt door een onafhankelijke en onpartijdige voorziening. Dit kan evengoed een ombudscommissie zijn als een ombudsman. De eenhoofdigheid waarvoor op nationaal niveau, bij de Nationale ombudsman, is gekozen, achten wij geen principiële belemmering voor ombudscommissies op decentraal niveau. Essentieel is dat de voorziening voldoet aan de eisen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid die de wet stelt. Dan wordt de voorziening voor de burger herkenbaar en betrouwbaar als tweedelijnsvoorziening voor de behandeling van zijn klacht.
Een gemeente zou bijvoorbeeld de voorkeur kunnen geven aan een ombudscommissie boven een ombudsman, omdat in die variant de expertise van verschillende personen inzetbaar is. Men is dan niet afhankelijk van de inhoudelijke kennis van één persoon. Dat maakt de voorziening minder kwetsbaar. Voor sommige gemeenten kan het aantrekkelijk zijn om een commissie in te stellen die van tijd tot tijd voor de behandeling van verzoekschriften bijeenkomt. Voor de instelling van een ombudsman bestaat in die gemeenten mogelijk minder draagvlak. Volgens VNG-onderzoek beschikken thans enkele tientallen gemeenten over een ombudscommissie, waaronder ook grote gemeenten als Leiden en Delft (VNG-brochure In 5 stappen naar een externe klachtvoorziening en SBGO-onderzoek Extern klachtrecht voor gemeenten – de stand van zaken, Den Haag, 2000). Anders dan de Raad meent, vinden wij niet dat deze gemeenten dan maar per definitie moeten kiezen voor de Nationale ombudsman of een samenwerkingsvorm met andere decentrale overheden. Die keuze mogen zij in onze optiek zelf maken, waarbij zij ook de mogelijkheid moeten behouden om te opteren voor een eigen ombudscommissie.
3b. De Raad van State adviseert te voorzien in een regeling voor de situatie van afwezigheid van de ombudsman. Daartoe zijn wij overgegaan. Omwille van de continuïteit is het inderdaad van belang dat de ombudsman wordt vervangen indien hij afwezig is. Een ombudscommissie is vanwege het feit dat deze uit meerdere personen bestaat, minder kwetsbaar. Daarom is daarvoor niet uitdrukkelijk bepaald dat het vertegenwoordigend orgaan tevens plaatsvervangende leden moet benoemen, hoewel het dit orgaan uiteraard vrij staat dat wel te doen.
4. Om een landelijk dekkend stelsel van externe klachtvoorzieningen te garanderen, was in het voorontwerp bepaald dat decentrale overheden die niet zelf overgingen tot het beschikken over een externe klachtvoorziening, van rechtswege onder de competentie van de Nationale ombudsman kwamen te vallen. Aanvankelijk hadden wij deze vangnetvoorziening in het wetsvoorstel niet overgenomen, uitgaande van de veronderstelling dat een wettelijke verplichting om te beschikken over een externe klachtvoorziening, zonder meer door de decentrale overheden zou worden uitgevoerd. Bovendien zou een vangnetvoorziening uitvoeringstechnische problemen met zich mee brengen. Zo zou de vraag zich voordoen wie in een concreet geval moet vaststellen of er sprake is van het van rechtswege competent zijn van de Nationale ombudsman.
De Raad van State adviseert evenwel om het wetsvoorstel op dit punt te heroverwegen. Hij wijst hierbij op de doelstelling een landelijk dekkend stelsel van externe klachtvoorzieningen te realiseren. De Raad suggereert aansluiting te zoeken bij het stelsel van de Awb, waarbij de Awb de hoofdregel biedt waarvan in bijzondere gevallen bij wettelijk voorschrift kan worden afgeweken. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State hebben wij gemeend de vangnetvoorziening opnieuw te moeten overwegen. Terecht geeft de Raad aan een vangnetvoorziening met name ook relevant moet worden geacht voor de vele honderden gemeenschappelijke regelingen. Zeker daar waar het gaat om gemeenschappelijke regelingen met publiekscontacten, is het van belang dat burgers met klachten terecht kunnen bij een externe klachtvoorziening. Voor zover ons bekend bestaan onder de gemeenschappelijke regelingen nog veel «witte vlekken». Hoewel idealiter elke decentrale overheid, dus ook een gemeenschappelijke regeling, afgewogen beslist over de vorm van de externe klachtvoorziening, moet niet worden uitgesloten dat sommige gemeenschappelijke regelingen hier niet onmiddellijk toe overgaan. Hetzelfde geldt wellicht voor een enkele gemeente. In dat soort gevallen behoort niet de burger de dupe te worden van het feit dat de decentrale overheid in kwestie niet aan de verplichting voldoet over een externe klachtvoorziening te beschikken. Hij moet te allen tijde terecht kunnen bij een ombudsinstantie. Bovendien bleek het mogelijk een vangnetvoorziening te creëren die niet op uitvoeringstechnische problemen stuit, en die de inzichtelijkheid van het stelsel van externe klachtvoorzieningen ten goede komt. Daarom hebben wij het advies van de Raad van State gevolgd door in de wet te bepalen dat de Nationale ombudsman bevoegd is ten aanzien van bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen, tenzij zij een eigen ombudsvoorziening hebben ingesteld. Omdat in de Wet Nationale ombudsman is bepaald ten aanzien van welke bestuursorganen de Nationale ombudsman competent is, lijkt niet de Awb maar de WNo de aangewezen plaats voor deze zgn. vangnetbepaling (artikel 1a, onderdeel b, van de WNo). In de Provincie-, Gemeente- en Waterschapswet is vervolgens bepaald dat, mocht een provincie, gemeente of waterschap kiezen voor een eigen voorziening, de Nationale ombudsman het instellingsbesluit krijgt toegezonden. Een vergelijkbare bepaling is opgenomen in de Wet gemeenschappelijke regelingen. Toezending van dit besluit aan de Nationale ombudsman is noodzakelijk omdat de Nationale ombudsman anders niet precies weet welke decentrale overheden onder zijn competentie vallen. Met het oog daarop is ook bepaald dat decentrale overheden de Nationale ombudsman informeren wanneer zij besluiten de eigen externe klachtvoorziening te beëindigen. In dat geval moet het besluit tot beëindiging van de instelling aan de Nationale ombudsman worden gezonden. Het instellen van een eigen voorziening of het beëindigen ervan kan slechts per 1 januari van enig jaar plaatsvinden, waarbij geldt dat het informeren van de Nationale ombudsman voor 1 juli daaraan voorafgaand dient te geschieden. Voor deze regeling van data is gekozen om de bevoegdheid van de Nationale ombudsman en eigen ombudsvoorzieningen overzichtelijk te houden, zodat geen twijfel ontstaat welke ombudsman op een bepaald moment bevoegd is. De Nationale ombudsman wordt een half jaar van tevoren op de hoogte gesteld wanneer er iets in zijn competentie ten aanzien van de decentrale overheden verandert. Dat betekent dat hij voldoende gelegenheid heeft om zich voor te bereiden op een eventuele uitbreiding of inkrimping van zijn bevoegdheid ten aanzien van decentrale overheden. De twee data – en dus de termijn van een half jaar – komen overeen met de data zoals die onder de huidige wetgeving gelden voor decentrale overheden die zich op vrijwillige basis aanmelden voor aansluiting bij de Nationale ombudsman.
Opdat voor iedereen kenbaar is welke ombudsman (de Nationale ombudsman of een eigen voorziening) bevoegd is, registreert de Nationale ombudsman de decentrale overheden waarvan hij een instellingsbesluit van een eigen voorziening heeft ontvangen, en maakt hij deze registratie openbaar. Wanneer de Nationale ombudsman een besluit van beëindiging van een eigen voorziening heeft ontvangen, schrapt hij de betreffende decentrale overheid uit de openbare registratie. Dat betekent dat onder de nieuwe wetgeving een lijst zal bestaan van decentrale overheden die niet onder de competentie van de Nationale ombudsman vallen, aangezien zij beschikken over een eigen externe klachtvoorziening. Dit in tegenstelling tot de huidige systematiek, waarin een lijst bestaat van decentrale overheden waarover de Nationale ombudsman wèl competent is (omdat deze overheden zich vrijwillig door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hebben laten aanwijzen). Alle overige decentrale overheden, die geen eigen externe klachtvoorziening hebben, vallen op grond van artikel 1a, onderdeel b, van de WNo onder de Nationale ombudsman. Aldus is sprake van het beoogde landelijk dekkend stelstel van externe klachtvoorzieningen, ook voor gemeenschappelijke regelingen.
Het overgangsrecht is aan de nieuwe systematiek aangepast. Het is evident dat een eigen externe klachtvoorziening van een decentrale overheid moet voldoen aan de eisen die de wet daaraan stelt. Het is evenwel niet de bedoeling dat de Nationale ombudsman hierin een toetsende rol gaat vervullen. Het door hem registreren van decentrale overheden met een eigen externe klachtvoorziening moet louter worden gezien als een administratieve taak. Wij gaan ervan uit dat decentrale overheden die opteren voor een eigen externe klachtvoorziening in plaats van de Nationale ombudsman, hun voorziening zodanig opzetten en inrichten dat deze voldoet aan de wettelijke eisen.
5. De Raad van State acht de opmerking dat het bij het voorzien in een externe klachtvoorziening niet gaat om een medebewindstaak ontoereikend om te concluderen dat compensatie niet nodig is. De Raad is van mening dat de externe klachtvoorziening zou moeten worden gefinancierd uit de algemene middelen. Dat gebeurt immers ook voor wat betreft de personele en materiële lasten van andere onderdelen van de gemeentelijke organisatie. Bovendien begrijpt de Raad niet waarom de rechtsbescherming door de bestuursrechter en de externe klachtvoorziening in financiële zin verschillend worden benaderd. Verder vreest de Raad dat het feit dat decentrale overheden zelf de kosten voor de externe klachtvoorziening moeten betalen, nadelig voor de kwaliteit van de voorziening zal blijken. Ten slotte wijst de Raad op de complexiteit van de vergoedingensystematiek die geldt voor decentrale overheden die binnen de bevoegdheid van de Nationale ombudsman vallen. Impliciet verwijst de Raad in zijn advies naar de verplichting die is opgenomen in artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet. Volgens die bepaling dienen de financiële gevolgen van beleidsvoornemens van het Rijk die leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door provincies of gemeenten, onder ogen te worden gezien. Aangegeven moet worden via welke bekostigingswijze de financiële gevolgen voor de provincies of gemeenten kunnen worden opgevangen.
De Raad gaat in zijn advies vervolgens nader in op overwegingen die daarbij een rol zouden moeten spelen. Daarbij concludeert hij tot een bekostiging uit de algemene middelen. Wij delen het oordeel van de Raad dat bekostiging door middel van een specifieke uitkering niet in de rede ligt. Naast de door de Raad aangevoerde overwegingen speelt daarbij dat deze bekostigingswijze alleen dan behoort te worden toegepast indien bekostiging uit eigen inkomsten of algemene uitkering niet passend wordt geacht (in die volgorde). Bekostiging uit eigen inkomsten is naar ons oordeel niet passend: het heffen van een retributie (tarief) zou een ongewenste drempel oproepen. Bekostiging door verhoging van de lokale belastingen is strijdig met de wens van het kabinet om de lokale lasten niet te verhogen. Resteert derhalve bekostiging door de algemene uitkering.
De eerste vraag is dan of aanpassing van de verdeling in de rede ligt. Naar ons oordeel is dat niet nodig. Overwegingen daarbij zijn de geringe hoogte van de veronderstelde kosten (niet meer dan € 1 per inwoner) en de recente herijking van het Gemeentefonds, met name het cluster bestuursorganen. Daarbij is overigens niet gebleken dat het al dan niet hebben van een externe klachtvoorziening tot een waarneembaar kostenverschil leidde. Dit bevestigt onze veronderstelling over de lage kosten.
Vervolgens is de vraag aan de orde of daarvoor compensatie in het Gemeentefonds voor de hand liggend is. Artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet verplicht daartoe niet. De verplichting tot compensatie heeft alleen betrekking op taken in medebewind.
Wij zien geen aanleiding om, gezien de ontwikkeling van het Gemeentefonds als gevolg van de normering en de hoogte van de totale verwachte kosten (maximaal € 16 mln.), tot een aanvullende verhoging van het Gemeentefonds over te gaan. Hetzelfde geldt voor het Provinciefonds. De waterschappen zullen de kosten kunnen bestrijden uit de opbrengst van eigen heffingen. Voor de gemeenschappelijke regelingen zullen de kosten gevolgen kunnen hebben voor de hoogte van de bijdragen van de deelnemers.
Gezien de relatief geringe omvang van de kosten, delen wij niet de vrees van de Raad dat van de kosten een negatieve invloed op de kwaliteit van de voorziening zal uitgaan. Ook de conclusie van de Raad van State dat de vergoedingensystematiek voor aansluiting bij de Nationale ombudsman complex is, delen wij niet. Decentrale overheden die onder de bevoegdheid van de Nationale ombudsman vallen, zijn hiervoor een vergoeding verschuldigd per door de Nationale ombudsman ontvangen klacht. Dit is vastgelegd in artikel 1c van de Wet Nationale ombudsman. Zij kunnen kiezen uit twee modellen: een vaste vergoeding per klacht of een gedifferentieerde. Bij het tweede model hangt de hoogte van het bedrag af van de vraag of een klacht wel of niet tot een onderzoek bij de Nationale ombudsman leidt. Bij het vaststellen van de bedragen is uitgegaan van het principe van kostendekkendheid: ze zijn berekend op basis van de gemiddelde tijd en capaciteit die de Nationale ombudsman in de behandeling van klachten steekt. Een en ander is geregeld in het Vergoedingenbesluit Wet Nationale ombudsman, waarvan wat ons betreft de systematiek kan blijven bestaan wanneer onderhavig wetsvoorstel in werking is getreden.
6. De Raad van State adviseert tot het opnemen van een reactieplicht voor bestuursorganen op aanbevelingen van de ombudsman. Een dergelijke reactieplicht hadden wij echter reeds in het wetsvoorstel opgenomen, naar aanleiding van de door ons ontvangen commentaren op het voorontwerp (artikel 9:36, vierde lid, van de Awb).
7. De Raad adviseert nader te motiveren hoe kan worden voorkomen dat de term «ombudsman» anders gebruikt zal worden dan in de betekenis van artikel 9:17 van de Awb.
In de notitie Bescherming van de naam ombudsman (kamerstukken II 1998/99, 26 445, nr. 4) heeft de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aangegeven dat verwarring en misverstand over het gebruik van de naam ombudsman op zich ongewenst zijn. Echter, zo staat te lezen in de notitie, er bestaat onvoldoende grond om de naam wettelijk te beschermen. Vanuit de Tweede Kamer is deze conclusie destijds niet weersproken.
In de notitie wordt gewezen op het feit dat de ombudsman zelf door middel van voorlichting een belangrijke bijdrage kan leveren aan het tegengaan van verwarring en misverstand over het gebruik van de naam ombudsman. Daarnaast wordt ook de verwachting uitgesproken dat voor wat betreft de publieke sector, het wetsvoorstel extern klachtrecht duidelijkheid kan bieden omtrent de vraag wanneer een voorziening het predikaat «ombudsman» waardig is. In het onderhavige wetsvoorstel wordt door het definiëren van het begrip ombudsman in het voorgestelde artikel 9:17 van de Awb, die duidelijkheid geschapen. Wij gaan ervan uit dat de in artikel 9:17 gegeven omschrijving richtinggevend is voor instanties die zich willen tooien met de term ombudsman, en in beginsel ook voor de wetgever in formele zin. Het gaat bij een ombudsman om de Nationale ombudsman of om een decentrale externe klachtvoorziening die voldoet aan de eisen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid zoals die in de wet zijn uitgewerkt.
8. Het advies van de Raad van State om in de WNo te bepalen dat de Nationale ombudsman zijn jaarverslag zendt aan alle vertegenwoordigende organen van de openbare lichamen wier bestuursorganen onder zijn competentie vallen, hebben wij opgevolgd. Het gaat hier evenwel niet om een aanpassing van artikel 28 zoals de Raad aangeeft (want dit artikel komt volgens het wetsvoorstel te vervallen), maar om het nieuwe artikel 16 van de WNo. Wij hebben hierbij de inperking gemaakt dat het jaarverslag alleen behoeft te worden toegezonden aan de overheden waarover de Nationale ombudsman dat jaar verzoekschriften heeft behandeld. Deze nuancering is op zijn plaats gezien het grote aantal decentrale overheden (met name gemeenschappelijke regelingen) dat naar verwachting op grond van artikel 1a, onderdeel b, van de WNo binnen de bevoegdheid van de Nationale ombudsman komt te vallen. In het derde lid van het nieuwe artikel 16 van de WNo is bepaald dat de Nationale ombudsman desgewenst de hiervoor bedoelde vertegenwoordigende organen ook dadelijk na het afsluiten van een onderzoek kan inlichten omtrent zijn bevindingen en oordeel.
9. De Raad van State heeft kritiek op de mogelijke vormgeving van de gezamenlijke ombudsman. Het wetsvoorstel schrijft niet dwingend voor dat decentrale overheden die opteren voor een gezamenlijke ombudsman, deze per se volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen moeten vormgeven. De Raad van State is daar echter wel voorstander van. Strikt genomen lijkt het ons overbodig om in het wetsvoorstel op te nemen dat samenwerking via de publiekrechtelijke weg zou moeten geschieden. In de organieke wetten wordt bepaald dat slechts tot de oprichting van en deelneming in privaatrechtelijke vormen als stichtingen wordt besloten indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang (bijvoorbeeld artikel 160, tweede lid, van de Gemeentewet). Hieruit wordt duidelijk dat het behartigen van openbare belangen bij voorkeur langs de publiekrechtelijke weg geschiedt. Het onderhavige wetsvoorstel wil hieraan niet afdoen. Ratio achter de bedoelde bepaling is dat in de organieke wetten en in de Wet gemeenschappelijke regelingen waarborgen zijn opgenomen voor het gebruik van bevoegdheden, besluitvormingsstructuren, beïnvloedingsmogelijkheden, toezicht en democratische controle.
Alleen wanneer de overtuiging zou bestaan dat het bij een gezamenlijke ombudsinstantie altijd moet gaan om een publiekrechtelijke samenwerkingsvorm – en de hierboven genoemde algemene bepaling voor dit geval dus niet ver genoeg zou gaan – ligt een expliciete verplichting tot samenwerking in Wgr-verband in de rede. Daar valt op zich wel iets voor te zeggen. Het gaat bij een ombudsman of ombudscommissie immers bij uitstek om een publiek instituut. Zo is ook geredeneerd bij de figuur van de lokale rekenkamer. Daarbij bleek echter dat de Wgr niet toegespitst is op een onafhankelijk orgaan als de rekenkamer. De Wgr beschermt juist de controle op en het afleggen van verantwoording door openbare lichamen en gemeenschappelijke organen, terwijl dergelijke controle en verantwoording in strijd zijn met de beoogde onafhankelijke positie van de rekenkamer ten opzichte van de gemeentelijke bestuursorganen. Daarom is voor de gemeenschappelijke rekenkamer weliswaar voorgeschreven dat deze in Wgr-verband moet worden vormgegeven, maar is een flink aantal artikelen van de Wgr vervolgens weer buiten toepassing verklaard.
De positie van een ombudsman of ombudscommissie is in grote mate vergelijkbaar met die van de rekenkamer. Ook bij een ombudsvoorziening gaat het immers om een orgaan dat onafhankelijk is ten opzichte van de bestuursorganen waarover de voorziening bevoegd is. Dat betekent dat het verplicht voorschrijven van een Wgr-constructie voor een gezamenlijke ombudsman of ombudscommissie ook in dit geval ten gevolge zou hebben dat veel artikelen van de Wgr moeten worden uitgezonderd, omdat de Wgr eigenlijk niet geschikt is voor een onafhankelijk instituut.
Een verschil met de invoering van de wettelijke bepalingen over de lokale rekenkamer is dat op het gebied van externe klachtvoorzieningen al veel initiatieven zijn genomen of gaande zijn. Zoals reeds eerder aangegeven, is er geen sprake van een «nul-situatie». Sommige van de initiatieven dateren al van jaren geleden (bijvoorbeeld de ombudsmannen in de grote steden), andere zijn tot stand gekomen na aanmoediging door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het ministerie van BZK. Dit geldt ook voor een aantal gezamenlijke externe klachtvoorzieningen. Het gaat hier in feite om decentrale overheden die een soort voortrekkersrol hebben vervuld, dat wil zeggen vanuit hun eigen verantwoordelijkheid voor een goed kwalitatief bestuur een externe klachtvoorziening hebben opgericht, zonder dat daartoe een wettelijke verplichting bestond. Het scala is divers. Waar het gaat om samenwerkingsvormen, komen gemeenschappelijke regelingen voor, maar ook overeenkomsten met buurgemeenten (bijvoorbeeld Almere-Amsterdam) en stichtingen (bijvoorbeeld in de provincies Zeeland en Overijssel). In zijn advies op het voorontwerp extern klachtrecht heeft de VNG ervoor gepleit deze mogelijkheden te laten bestaan. Het kiezen voor een andere juridische basis dan het volgen van een Wgr-constructie behoeft geen afbreuk te doen aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de ombudsvoorziening (brief van de VNG aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 27 juni 2001). Wij delen de opvatting van de VNG op dit punt. Daarom willen wij andere vormen dan een Wgr-constructie niet op voorhand voor de toekomst uitsluiten. Wanneer overheden voor hun gezamenlijke ombudsman of ombudscommissie kiezen voor een Wgr-constructie, is in het wetsvoorstel bepaald dat de bepalingen van de Wet gemeenschappelijke regelingen slechts van toepassing zijn voor zover de aard van de aan de ombudsman of ombudscommissie opgedragen taken zich daartegen niet verzet.
Memorie van toelichting
1. Inleiding
Met de invoering van hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht zijn de regels vastgelegd voor de interne behandeling van klachten (in dit wetsvoorstel wordt dit titel 9.1). Naast het recht op een behoorlijke klachtbehandeling door het bestuursorgaan zelf, heeft de burger ook recht op een onafhankelijke, externe behandeling van klachten over gedragingen van bestuursorganen. Met betrekking tot gedragingen van bestuursorganen van het Rijk is daarvoor de Nationale ombudsman in het leven geroepen. Daarnaast zijn de bestuursorganen van de provincies, de waterschappen en een aantal gemeenten en gemeenschappelijke regelingen op hun verzoek onder de competentie van de Nationale ombudsman gebracht. Dit wetsvoorstel voorziet in een eenvormige regeling voor de externe klachtbehandeling en een landelijk dekkend stelsel van onafhankelijke klachtinstanties.
1.1 Totstandkoming van het wetsvoorstel
In maart 2001 heeft de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht een voorontwerp uitgebracht inzake een regeling van het extern klachtrecht in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hiermee heeft de Commissie voldaan aan het verzoek, gedaan begin 1998 door de toenmalige staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, J. Kohnstamm, om advies uit te brengen over een regeling van de eisen die aan een externe klachtvoorziening gesteld kunnen worden. In het voorontwerp zijn tevens bepalingen opgenomen ter wijziging van de Wet Nationale ombudsman, de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet en de Wet gemeenschappelijke regelingen.
Na aanbieding van het voorontwerp aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister van Justitie is het voorontwerp voor commentaar toegestuurd aan een aantal organisaties, die tot 1 juli 2001 gelegenheid hadden hun opmerkingen aan de ministers kenbaar te maken. Wij hebben de volgende commentaren ontvangen[24]:
– de Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG), brief van 27 juni 2001,
– de Nationale ombudsman (No), brief van 13 juli 2001 en brief van 28 september 2001,
– de Sociaal-Economische Raad (SER), brief van 29 juni 2001,
– de VAR – Vereniging voor Bestuursrecht, brief van 12 juli 2001,
– de Nederlandse Orde Van Advocaten (NOVA), brief van 25 juli 2001,
– de Gemeentelijke Ombudsman Amsterdam, brief van 28 juni 2001,
– een gezamenlijk commentaar van de Gemeentelijke ombudsvrouw van Groningen en Leek, de Gemeentelijke ombudsman van Heemskerk en de Gemeentelijke ombudsman van Rotterdam, Vlaardingen, Bleiswijk, Bergschenhoek en Capelle aan den IJssel (tevens externe klachtinstantie van diverse gemeenschappelijke regelingen), brief van 29 juni 2001.
De teneur van de reacties is op hoofdlijnen positief. Nut en noodzaak van een wettelijke regeling van het extern klachtrecht voor alle bestuursorganen worden breed onderschreven. De gemeentelijke ombudsinstanties, de VAR en de VNG gaven aan dat de regeling wel voldoende ruimte zou moeten laten voor de praktijk zoals die door de jaren heen bij gemeentelijke ombudsinstanties is ontstaan. Aan die wens hebben wij gehoor gegeven door minder, en minder gedetailleerde bepalingen in de Gemeente-, Provincie- en Waterschapswet op te nemen dan in het voorontwerp was gedaan. Instemmend is gereageerd op het uitgangspunt dat elke decentrale overheid moet voorzien in een externe klachtvoorziening, en dat de keuze voor de vorm wordt overgelaten aan de decentrale overheden.
Van de ontvangen commentaren is bij het opstellen van het wetsvoorstel dankbaar gebruik gemaakt.
1.2 Inhoud van het wetsvoorstel
De in dit wetsvoorstel voorgestelde regeling van het extern klachtrecht heeft een drieledig doel, te weten:
1. het bieden van een algemene regeling voor het indienen en behandelen van klachten bij externe klachtvoorzieningen;
2. het voorzien in een landelijk dekkend stelsel van volwaardige externe klachtvoorzieningen bij decentrale overheden; en
3. het harmoniseren van bestaande eisen waaraan externe klachtvoorzieningen moeten voldoen.
Dit betekent dat in het wetsvoorstel voor een bredere opzet is gekozen dan strikt genomen uit de motie Scheltema – De Nie c.s.[25] voortvloeit. Waar in deze motie wordt gevraagd om al dan niet met behulp van een wettelijke verplichting te bevorderen dat alle gemeenten vóór 2002 in een met waarborgen omklede ombudsfunctie zullen hebben voorzien, stellen wij hier voor om te kiezen voor een wettelijke stok achter de deur. Tevens zijn procedureregels ontworpen voor deze externe klachtvoorzieningen. Voorgesteld wordt om het grootste deel van het procedurele hoofdstuk van de Wet Nationale ombudsman (WNo) over te hevelen naar de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Die operatie is echter niet beperkt gebleven tot een louter verplaatsen van artikelen van de ene wet naar de andere. De voorgestelde procedurele bepalingen zijn ook in harmonie gebracht met de rest van de Awb en in het bijzonder met de regeling in de Awb van het interne klachtrecht. Verder is deze gelegenheid benut om een wettelijke bescherming van het gebruik van de naam ombudsman in de publieke sector in het wetsvoorstel op te nemen. Ook worden nog enkele andere inhoudelijke aanpassingen voorgesteld, zoals het in de wet neerleggen van de interventiemethode van de (Nationale) ombudsman en het aanpassen van de ambtstermijn van de substituut-ombudsman in de WNo.
1.3 Opbouw van de memorie van toelichting
Deze memorie van toelichting is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 staan wij wat uitgebreider stil bij de ontwikkelingen die hebben geleid tot de totstandkoming van dit wetsvoorstel. Hoofdstuk 3 is gewijd aan de eisen die aan externe klachtvoorzieningen worden gesteld. Daarbij wordt aangegeven welke keuzen zijn gemaakt bij de uiteindelijke formulering van de voorgestelde bepalingen op dit punt. Hoofdstuk 4 gaat in op de wijze waarop de bepalingen en de procedure van klachtbehandeling zoals die op dit moment in de WNo te vinden zijn, een plaats hebben gekregen in de voorgestelde wijzigingen van de Awb. In hoofdstuk 5 zal worden ingegaan op de consequenties van de regeling van het externe klachtrecht voor de WNo. Aansluitend behandelt hoofdstuk 6 de wijzigingen die worden voorgesteld in de organieke wetten. Het hoofdstuk waarin aandacht wordt besteed aan de bestuurslasten en de inwerkingtreding (hoofdstuk 7) besluit het algemeen deel van deze memorie van toelichting. In het artikelsgewijze deel van de toelichting wordt onder andere uitgebreid ingegaan op de wijzigingen in de Gemeentewet. Aan de nagenoeg gelijkluidende bepalingen in de andere twee wetten zal alleen waar nodig nog apart aandacht worden geschonken.
2. Motieven voor het wetsvoorstel
2.1 Algemeen
Hoofdstuk 9 van de Awb, dat een regeling bevat over het klachtrecht bij en over bestuursorganen (het intern klachtrecht), is op 1 juli 1999 in werking getreden. Daarmee is voor de behandeling van klachten een belangrijke stap gezet met de codificatie van de eisen die voortvloeien uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Als sluitstuk van een volwaardige klachtprocedure is zowel vanuit het kabinet als vanuit organisaties als VNG en IPO de noodzaak onderschreven van het treffen van een externe klachtregeling voor alle bestuursorganen, in aansluiting op het intern klachtrecht. Ook het parlement heeft bij diverse gelegenheden daarvoor gepleit. Wij sluiten ons hierbij aan. Een regeling van minimumeisen voor alleen interne klachtprocedures – waarin hoofdstuk 9 van de Awb voorziet – is immers in feite niet »af». In de praktijk behoren interne klachtprocedures mede te fungeren als voorprocedure voor een eventuele externe klachtbehandeling, die dan ook als sluitstuk van de gehele klachtprocedure kan worden beschouwd. Voor de harmonisatie en gelijkwaardigheid van externe klachtvoorzieningen is het gewenst dat er ook voor de externe klachtbehandeling eenduidige regels worden gesteld. Het is niet wenselijk dat bestuursorganen eigen externe voorzieningen creëren die onderling sterk van elkaar verschillen wat betreft de waarborgen voor een onafhankelijke en behoorlijke klachtbehandeling.
2.2 Nut van extern klachtrecht
Bij de totstandkoming van hoofdstuk 9 van de Awb is uitgebreid ingegaan op de motieven die hebben geleid tot de regeling van de interne klachtbehandeling.[26] Daarbij is onder meer overwogen dat het de plicht is van bestuursorganen om van buiten komende signalen die erop duiden dat aan de dienende functie van het bestuur op enige wijze afbreuk wordt gedaan, op hun merites te beoordelen en zo nodig corrigerend op te treden. Hoewel de nadruk behoort te liggen op de interne klachtbehandeling, spreekt het voor zich dat dergelijke signalen aan kracht winnen wanneer zij na een onafhankelijke behandeling en beoordeling door een externe klachtvoorziening worden ondersteund. Omgekeerd biedt een gedraging die de toets der kritiek van een ombudsman heeft doorstaan, het bestuursorgaan een leidraad voor toekomstig handelen. Extern klachtrecht stelt de klager in de gelegenheid om zich in laatste instantie over het gedrag van het betreffende bestuursorgaan uit te laten. De mogelijkheid van de burger om een gedraging van het bestuursorgaan, daaronder begrepen de wijze waarop de interne klachtbehandeling heeft plaatsgevonden, aan een onafhankelijk oordeel te onderwerpen, vormt een onmisbaar onderdeel in het stelsel van rechtsbescherming van de Awb.
Daarnaast is het, naar het oordeel van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, voor de versterking van de lokale democratie van belang dat er ter ondersteuning van de verantwoordings- en controlemogelijkheden van de gemeenteraad – naast een interne – ook een onafhankelijke externe klachtvoorziening bestaat.[27] De aanwezigheid van een lokale of regionale ombudsman of ombudscommissie kan bijdragen aan de controlerende functie van de raad. Door de aanbevelingen van een dergelijke klachtinstantie kan het inzicht in het functioneren van het bestuur worden vergroot waardoor de controlerende taak van de raad vergemakkelijkt wordt. De Staatscommissie meent dat het ontbreken van een externe klachtregeling bij veel gemeenten niet bijdraagt aan een heldere verhouding tussen burger en bestuur en bepleit dan ook dat gemeenten een externe klachtregeling invoeren. De regering heeft in het Kabinetsstandpunt Dualisme en lokale democratie dit advies onderschreven en opgemerkt dat dit advies aansluit bij de reeds eerder in de Tweede Kamer kenbaar gemaakte wens een landelijk dekkend stelsel van externe klachtvoorzieningen tot stand te doen komen.[28] Door een externe klachtregeling als sluitstuk voor het beoordelen van het handelen van bestuursorganen kan een verdere bijdrage worden geleverd aan informatie over de kwaliteit van het bestuur. Daarmee wordt duidelijker zichtbaar in hoeverre bestuursorganen klantgericht werken. Ook kunnen zo nodig organisatorische maatregelen worden getroffen wanneer er zich al dan niet structureel een probleem blijkt voor te doen in de relatie tussen het bestuursorgaan en de burgers of het personeel. Met name wordt hier ook het personeel genoemd om mogelijke verwarring rond het begrip «extern» klachtrecht te voorkomen. Extern klachtrecht ziet op de onafhankelijke behandeling èn beoordeling van een klacht buiten het bestuursorgaan waar de klacht over gaat. Dat kunnen dus klachten zijn die van buiten de organisatie komen (van burgers) maar ook klachten van het eigen personeel. Beter is het dan wellicht te spreken van onafhankelijke klachtbehandeling. Omdat in het spraakgebruik de begrippen intern en extern klachtrecht evenwel steeds meer ingeburgerd raken, worden deze begrippen ook in de toelichting gebruikt.
2.3 Stand van zaken extern klachtrecht
Voor veel bestuursorganen is er nu al een externe klachtvoorziening in de vorm van de Nationale ombudsman. Ministers, bestuursorganen op het terrein van de politie, zelfstandige bestuursorganen, de provincies en de waterschappen, en – per peildatum 1 januari 2002 – zo’n 200 gemeenten alsmede enkele gemeenschappelijke regelingen vallen onder de competentie van de Nationale ombudsman. Daarin wordt met dit wetsvoorstel materieel geen verandering gebracht.
Omdat provincies, waterschappen, gemeenten en gemeenschappelijke regelingen die bij de Nationale ombudsman zijn aangesloten, de (wettelijke) mogelijkheid hebben om te verzoeken de aansluiting bij de Nationale ombudsman te beëindigen, is het wetsvoorstel voor hen wel van belang. De voorgestelde regeling van het extern klachtrecht is echter vooral van belang voor gemeenten en gemeenschappelijke regelingen die op dit moment niet bij de Nationale ombudsman zijn aangesloten. Daaronder zijn gemeenten en gemeenschappelijke regelingen die wel en die niet over een eigen externe klachtvoorziening beschikken.
Nog niet alle gemeenten zijn overgegaan tot het daadwerkelijk implementeren van een externe klachtvoorziening in enigerlei vorm (aansluiting bij de Nationale ombudsman, een eigen gemeentelijke of een gezamenlijke ombudsman of ombudscommissie). De laatste tijd is evenwel een sterke toename te zien van het aantal gemeenten dat vrijwillig is gaan beschikken over een externe klachtvoorziening.
Die ontwikkeling heeft plaatsgevonden mede dankzij de voorlichtings- en stimuleringsactiviteiten die de VNG heeft georganiseerd. Binnen het project «Stimuleren extern klachtrecht bij gemeenten» zijn afgelopen jaren diverse regionale bijeenkomsten georganiseerd, is er een website opgezet en zijn er nieuwsbrieven en brochures uitgegeven. Deze inspanningen hebben duidelijk hun vruchten afgeworpen. Volgens onderzoek van de VNG beschikten medio 2001 ruim 430 gemeenten over een externe klachtvoorziening of hadden er een in voorbereiding.[29] Niettemin is er nog steeds een aantal witte vlekken. Bovendien moet bedacht worden dat ook binnen samenwerkingsverbanden op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen aandacht moet worden gegeven aan de klachtvoorziening (zowel intern als extern) om te kunnen komen tot het gewenste sluitende stelsel.
2.4 Noodzaak tot opvullen van leemtes; systematiek van het wetsvoorstel
Over het feit dat aanvankelijk slechts een beperkt aantal gemeenten had voorzien in een externe klachtvoorziening of aangesloten was bij de Nationale ombudsman, heeft het kabinet zijn zorgen uitgesproken.[30] In de brief van 22 januari 1998 wees de toenmalige Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken aan de Tweede Kamer[31] reeds op het feit dat er overeenstemming met de VNG en de Nationale ombudsman bestond over de noodzaak van beschikbaarheid voor alle gemeenten van een externe klachtvoorziening als sluitstuk op de interne klachtbehandeling. Hoewel door de Nationale ombudsman en de VNG de komst van een wettelijke plicht tot een externe klachtvoorziening niet werd uitgesloten, stond de regering een ontwikkeling van onderop voor. Gemeenten zouden op vrijwillige basis in een dergelijke externe klachtvoorziening kunnen (en behoren te) voorzien. Bij de behandeling in de Eerste Kamer van het wetsvoorstel intern klachtrecht[32] heeft de regering gemeld dat de VNG is gevraagd om de gemeenten aan te sporen tot het treffen van een voorziening. Het lokaal bestuur zou door samenwerking een dekkend net van ombudsvoorzieningen kunnen maken. Daarbij werd toegezegd dat in het jaar 2000 zou worden bezien of de oproep aan de gemeenten voldoende resultaat had opgeleverd dan wel dat een ander landelijk dekkend systeem voor het externe klachtrecht zou moeten worden opgezet. Ook de Tweede Kamer heeft zich enkele keren uitgesproken over de wenselijkheid van een landelijk dekkend stelsel voor het externe klachtrecht.
In de hiervoor genoemde, kamerbreed ondersteunde motie Scheltema – De Nie c.s., ingediend bij de behandeling in de Tweede Kamer van het Jaarverslag Nationale ombudsman op 3 juni 1999, is de regering verzocht om «al dan niet met behulp van een wettelijke regeling te bevorderen dat iedere gemeente vóór 1 januari 2002 in een met waarborgen omklede ombudsfunctie zal hebben voorzien».[33] Bij de behandeling van het Jaarverslag Nationale ombudsman 1999 is vanuit de Tweede Kamer nogmaals gewezen op de breed onderschreven wens dat op korte termijn alle gemeenten over een externe klachtvoorziening beschikken.[34]
Ter uitvoering van de motie Scheltema – De Nie is in samenspraak met de VNG het in paragraaf 2.3 genoemde project gestart om gemeenten te stimuleren zelf te voorzien in een externe klachtvoorziening. Daarnaast zijn de gemeenten bij brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 21 februari 2000[35] onder verwijzing naar de eerder genoemde motie, nog eens gewezen op de mogelijkheid om zich aan te sluiten bij de Nationale ombudsman.
In aanvulling daarop stellen wij in dit wetsvoorstel voor om het voorzien in een externe klachtvoorziening te verplichten. Het wetsvoorstel bepaalt aan welke minimale eisen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid een klachtvoorziening moet voldoen om daadwerkelijk de naam «ombudsman » te kunnen voeren.
Daarbij is gekozen voor het volgende systeem. Ten aanzien van de bestuursorganen van het Rijk en de politie en de zelfstandige bestuursorganen blijft de Nationale ombudsman competent conform de huidige bepalingen in de WNo. Hierin brengt het wetsvoorstel geen verandering. Voorts wordt de Nationale ombudsman bevoegd ten aanzien van bestuursorganen van gemeenten, provincies, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen, tenzij op grond van respectievelijk de Gemeentewet, Provinciewet, Waterschapswet of Wet gemeenschappelijke regelingen een eigen ombudsvoorziening is ingesteld. Wanneer een decentrale overheid opteert voor een eigen ombudsvoorziening, bestaat keuzevrijheid ten aanzien van de vorm. Van belang is dat een eigen ombudsvoorziening voldoet aan de eisen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid die de wet stelt. Het kan gaan om een eigen ombudsman of ombudscommissie of om een gezamenlijke – samen met andere decentrale overheden. Ook is het mogelijk dat men gebruik maakt van de diensten van de ombudsman van een andere decentrale overheid. Zo is bijvoorbeeld de gemeente Almere aangesloten bij de ombudsman van Amsterdam.
Op deze manier wordt een landelijk dekkend stelsel van externe klachtvoorzieningen bereikt. De systematiek van het wetsvoorstel is een andere dan die van het voorontwerp. In het voorontwerp moesten decentrale overheden kiezen voor hetzij aansluiting bij de Nationale ombudsman, hetzij een eigen voorziening. Voor decentrale overheden die deze keuze niet maakten, gold dat zij van rechtswege onder de bevoegdheid van de Nationale ombudsman kwamen te vallen.
Terecht geeft de Raad van State aan dat een vangnet met name relevant moet worden geacht voor de vele honderden gemeenschappelijke regelingen. Zeker daar waar het gaat om gemeenschappelijke regelingen met publiekscontacten, is het van belang dat burgers met klachten terecht kunnen bij een externe klachtvoorziening. Voor zover ons bekend bestaan onder de gemeenschappelijke regelingen nog veel «witte vlekken». Hoewel idealiter elke decentrale overheid, dus ook een gemeenschappelijke regeling, afgewogen beslist over de vorm van de externe klachtvoorziening, moet niet worden uitgesloten dat sommige gemeenschappelijke regelingen hier niet toe overgaan. Hetzelfde geldt wellicht voor een enkele gemeente. In dat soort gevallen behoort niet de burger de dupe te worden van het feit dat de decentrale overheid in kwestie niet aan de verplichting voldoet over een externe klachtvoorziening te beschikken. Hij moet te allen tijde terecht kunnen bij een ombudsinstantie.
Mede op advies van de Raad van State hebben wij gekozen voor de systematiek dat in beginsel de Nationale ombudsman bevoegd is, tenzij sprake is van een eigen ombudsvoorziening. In de Provincie-, Gemeente- en Waterschapswet is bepaald dat, mocht een provincie, gemeente of waterschap kiezen voor een eigen voorziening, de Nationale ombudsman het instellingsbesluit krijgt toegezonden. Een vergelijkbare bepaling is opgenomen in de Wet gemeenschappelijke regelingen. Toezending van dit besluit aan de Nationale ombudsman is noodzakelijk omdat de Nationale ombudsman anders niet precies weet welke decentrale overheden onder zijn competentie vallen. Met het oog daarop is ook bepaald dat decentrale overheden de Nationale ombudsman informeren wanneer zij besluiten de eigen externe klachtvoorziening te beëindigen. In dat geval moet het besluit tot beëindiging van de instelling aan de Nationale ombudsman worden gezonden. Het instellen van een eigen voorziening of het beëindigen ervan kan slechts per 1 januari van enig jaar plaatsvinden, waarbij geldt dat het informeren van de Nationale ombudsman voor 1 juli daaraan voorafgaand dient te geschieden. Voor deze regeling van data is gekozen om de bevoegdheid van de Nationale ombudsman en eigen ombudsvoorzieningen overzichtelijk te houden, zodat geen twijfel ontstaat welke ombudsman op een bepaald moment bevoegd is. De Nationale ombudsman wordt een half jaar van tevoren op de hoogte gesteld wanneer er iets in zijn competentie ten aanzien van de decentrale overheden verandert. Dat betekent dat hij voldoende gelegenheid heeft om zich voor te bereiden op een eventuele uitbreiding of inkrimping van zijn bevoegdheid ten aanzien van decentrale overheden. De twee data – en dus de termijn van een half jaar – komen overeen met de data zoals die onder de huidige wetgeving gelden voor decentrale overheden die zich op vrijwillige basis aanmelden voor aansluiting bij de Nationale ombudsman. Opdat voor iedereen kenbaar is welke ombudsman (de Nationale ombudsman of een eigen voorziening) bevoegd is, registreert de Nationale ombudsman de decentrale overheden waarvan hij een instellingsbesluit van een eigen voorziening heeft ontvangen, en maakt hij deze registratie openbaar. Wanneer de Nationale ombudsman een besluit van beëindiging van een eigen voorziening heeft ontvangen, schrapt hij de betreffende decentrale overheid uit de openbare registratie. Dat betekent dat onder de nieuwe wetgeving een lijst zal bestaan van decentrale overheden die niet onder de competentie van de Nationale ombudsman vallen, aangezien zij beschikken over een eigen externe klachtvoorziening. Dit in tegenstelling tot de huidige systematiek, waarin een lijst bestaat van decentrale overheden waarover de Nationale ombudsman wèl competent is (omdat deze overheden zich vrijwillig door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hebben laten aanwijzen). Alle overige decentrale overheden, die geen eigen externe klachtvoorziening hebben, vallen op grond van artikel 1a, onderdeel b, van de WNo onder de Nationale ombudsman. Aldus is sprake van het beoogde landelijk dekkend stelstel van externe klachtvoorzieningen, ook voor gemeenschappelijke regelingen. In paragraaf 5.2 van deze toelichting wordt aandacht besteed aan het overgangsrecht.
Het is evident dat een eigen externe klachtvoorziening van een decentrale overheid moet voldoen aan de eisen die de wet daaraan stelt. Het is evenwel niet de bedoeling dat de Nationale ombudsman hierin een toetsende rol gaat vervullen. Het door hem registreren van decentrale overheden met een eigen externe klachtvoorziening moet louter worden gezien als een administratieve taak. Wij gaan ervan uit dat decentrale overheden die opteren voor een eigen externe klachtvoorziening in plaats van de Nationale ombudsman, hun voorziening zodanig opzetten en inrichten dat deze voldoet aan de wettelijke eisen.
3. Eisen aan externe klachtvoorzieningen
3.1 Achtergrond
In het kader van de discussie over externe klachtvoorzieningen op met name gemeentelijk niveau heeft de toenmalige Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, J. Kohnstamm, aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal een notitie gezonden over de eisen die aan een externe klachtvoorziening kunnen worden gesteld.[36] Mede naar aanleiding van deze notitie is bij de behandeling van het voorstel van wet tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman en de Wet openbaarheid van bestuur (25 456) en het Algemeen Overleg met de Tweede Kamer over de ontwikkeling van het instituut Nationale ombudsman (25 650), gesproken over externe klachtvoorzieningen.
3.2 Welke eisen kunnen worden gesteld?
In de bovengenoemde notitie over eisen aan externe klachtvoorzieningen is aan de hand van literatuuronderzoek[37] en in overleg met de VNG en de Nationale ombudsman een aantal eisen gesteld die primair bedoeld zijn om de onafhankelijkheid van de klachtinstantie ten opzichte van het bestuursorgaan te waarborgen. In dit wetsvoorstel voor een wettelijke regeling van het extern klachtrecht zijn deze als vertrekpunt gehanteerd bij de keuze en de formulering van de eisen. Uit een Algemeen Overleg tussen de toenmalige staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, J. Kohnstamm, en de vaste Tweede-Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken op 4 februari 1998 bleek dat deze eisen door de Tweede Kamer breed worden onderschreven. De eisen zijn – kort weergegeven – de volgende:
a. basis in een wettelijk voorschrift;
b. benoeming door een vertegenwoordigend lichaam;
c. rechtspositionele onafhankelijkheid;
d. benoeming voor een bepaalde duur;
e. tussentijds ontslag alleen op bepaalde gronden;
f. bevoegdheid een eigen oordeel te geven over de klacht;
g. bevoegdheid aanbevelingen te doen;
h. bevoegdheid onderzoek te doen op eigen initiatief;
i. onderzoeksbevoegdheden vergelijkbaar met die van de Nationale ombudsman;
j. voldoende materiële en personele ondersteuning;
k. benoeming van de ondersteuning op voordracht van de externe klachtvoorziening;
l. medewerkers van de klachtinstantie mogen niet tevens deel uitmaken van de ambtelijke ondersteuning van het bestuursorgaan over wiens gedragingen de klachtinstantie oordeelt.
3.3 Zijn alle eisen «beslissend»?
Een belangrijke vraag is of elke eis of norm als «beslissend» moet worden beschouwd. Met andere woorden: is er (pas) sprake van een externe klachtvoorziening als aan alle bovengenoemde eisen is voldaan, of zijn voor de beantwoording van die vraag slechts bepaalde eisen relevant of doorslaggevend? Dit brengt specifieke vragen mee over een aantal van de hiervoor genoemde eisen, waarop wij hierna ingaan.
Uitgangspunt bij dit wetsvoorstel is geweest dat alle genoemde eisen – althans naar de intentie ervan – relevant zijn, maar dat de vorm waarin aan de eisen wordt voldaan, kan verschillen en dat daarom de regeling ervan niet telkens volledig en uitputtend in dit wetsvoorstel zelf behoeft te worden opgenomen. Daarbij hebben wij ook overwogen dat de vele gemeenten die op dit moment op eigen initiatief een externe klachtvoorziening hebben gecreëerd, dat op uiteenlopende manieren hebben gedaan, waarbij de ene manier niet per se beter is dan de andere. Het opnemen van één uniforme gedetailleerde regeling in de wet, zou dan betekenen dat de gemeenten die hierin voorop hebben gelopen, worden gestraft in die zin, dat zij zich alsnog an die uniforme regeling zouden moeten aanpassen. Om die reden zijn met name de in dit wetsvoorstel voorziene wijzigingen in de Gemeentewet enigszins summier gehouden en bestaat er voor de gemeenten ruimte om een aantal zaken naar eigen inzicht te regelen. Dit wijkt af van het voorontwerp en ook van de in de Gemeentewet opgenomen regeling voor de gemeentelijke rekenkamer. Die afwijking is volgens ons gerechtvaardigd, nu de rekenkamer voor nagenoeg alle gemeenten wel een geheel nieuw instituut is, en de ombudsman niet. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State hebben wij de wettelijke regeling van de eisen wel op sommige punten uitgebreid. De voorgestelde wijzigingen in de Provinciewet en de Waterschapswet volgen hetzelfde stramien. Waar in het navolgende wordt gesproken van gemeenten en Gemeentewet kan steeds ook gelezen worden provincies of waterschappen, respectievelijk Provinciewet of Waterschapswet.
Naast de bovengenoemde eisen is de Raad van State in zijn advies ingegaan op de professionaliteit van de lokale ombudsman. Terecht wijst de Raad op het belang van voldoende kennis en juridische en bestuurlijke ervaring bij de ombudsman om zijn functie goed te kunnen vervullen. Naar onze mening zou bij de procedure van selectie en benoeming van de lokale ombudsman hiervoor veel aandacht moeten zijn. Voor de Nationale ombudsman geldt dat een comité van aanbeveling, bestaande uit de vice-president van de Raad van State, de president van de Hoge Raad en de president van de Algemene Rekenkamer een voordracht voor benoeming doet aan het tot benoeming bevoegde orgaan, de Tweede Kamer.
Wij zijn van mening dat een comité van aanbeveling zoals dat fungeert voor de selectie van de Nationale ombudsman, op zich ook een goed idee zou zijn voor het selecteren van een decentrale ombudsman. Alleen is niet goed voorstelbaar wie op decentraal niveau in een dergelijk comité zitting zouden moeten hebben. Een samenstelling van het comité die vergelijkbaar is met het comité van aanbeveling voor de Nationale ombudsman, laat zich moeilijk bedenken. Wij vertrouwen er evenwel op dat het tot benoeming bevoegde orgaan voldoende aandacht heeft voor de professionaliteit van de lokale ombudsman. Uiteraard staat het dit orgaan vrij om zich bij zijn keuze te laten adviseren door personen die hiervoor in het bijzonder oog hebben.
3.3.1 Rechtspositionele onafhankelijkheid
Hierbij gaat het om de hierboven genoemde punten: benoeming door een vertegenwoordigend lichaam, benoeming voor een bepaalde duur, en tussentijds ontslag of op non-activiteit stellen alleen op bepaalde gronden. Voorts gaat het om de incompatibiliteiten, oftewel de onverenigbaarheid van functies.
De benoeming voor bepaalde duur en de beperking van de ontslaggronden en de gronden voor het op non-activiteit stellen, zijn cruciaal voor de onafhankelijkheid. Deze eisen zijn daarom in het wetsvoorstel opgenomen. De gemeenteraad is als vertegenwoordigend orgaan de aangewezen instantie om tot benoeming, ontslag en op-nonactiviteitstelling over te gaan. De benoeming geschiedt voor een termijn van zes jaar, conform de termijn die in de WNo voor de Nationale ombudsman is opgenomen. Dat betekent dat de termijn van de ombudsman niet gelijk oploopt met de zittingstermijn van de raad, die immers steeds voor vier jaar wordt gekozen. Dit verschil in termijnen is vanuit het oogpunt van onafhankelijkheid van de ombudsman wenselijk.
De gronden voor ontslag of het op non-activiteit stellen die in de WNo voor de Nationale ombudsman zijn opgenomen, gelden ook – limitatief – voor de lokale ombudsman,[38] op twee uitzonderingen na. Waar voor de Nationale ombudsman geldt dat hij wordt ontslagen bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd (artikel 3, eerste lid, van de WNo), ontbreekt voor de lokale ombudsman deze ontslaggrond. Het tot benoeming bevoegde orgaan kan steeds zelf bepalen of de ombudsman, ongeacht zijn leeftijd, na het aflopen van zijn benoemingstermijn voor herbenoeming in aanmerking komt. Voor de leden van de lokale rekenkamer, waarvoor de ontslaggronden eveneens grotendeels ontleend zijn aan de WNo, geldt het bereiken van de 65-jarige leeftijd evenmin als ontslaggrond. Hetzelfde geldt voor het verlies van het Nederlanderschap (artikel 3, tweede lid, onderdeel d, van de WNo). Het Nederlanderschap is geen voorwaarde om tot lokale ombudsman benoemd te kunnen worden, en is derhalve ook niet als ontslaggrond opgenomen.
De scheiding van functies is van belang vanwege de onafhankelijke positie die een ombudsman of leden van een ombudscommissie moeten innemen ten opzichte van het bestuursorgaan waarover zij oordelen. Voorgesteld wordt dan ook om aan de bepalingen over incompatibiliteiten van raadsleden, wethouders, de burgemeester en leden van de rekenkamer toe te voegen dat zij niet tegelijkertijd gemeentelijke ombudsman kunnen zijn of lid van een gemeentelijke ombudscommissie. Verder wordt voorgesteld om in de Gemeentewet een bepaling op te nemen waarin het de gemeentelijke ombudsman wordt verboden om functies uit te oefenen waarvan de uitoefening ongewenst is met het oog op een goede vervulling van zijn ambt of op de handhaving van zijn onpartijdigheid en onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin. Met deze algemene formule, die is ontleend aan de WNo, kan hier worden volstaan. Desgewenst kan de raad bij verordening regelen welke andere functies in elk geval niet mogen worden uitgeoefend naast de functie van ombudsman. Uitputtend kan en hoeft een dergelijke regeling niet te zijn, omdat daarnaast het meer algemene wettelijk verbod blijft gelden.
Bijzondere aandacht verdient in dit verband de positie van gemeenteraadsleden. Uit onderzoek[39] is gebleken dat sommige gemeenten bij de vraag hoe invulling gegeven moet worden aan het extern klachtrecht hier een rol weggelegd zien voor de reeds bestaande bezwaar- en beroepscommissies, waarin vaak ook raadsleden zitting hebben. Wij vinden dat geen goede zaak.
Bij gemeenten komt het voor dat leden van de raad zitting nemen in commissies die primair zijn ingesteld om als bezwaarschriftencommissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb, advies uit te brengen aan het bestuursorgaan. Wanneer wordt voldaan aan de vereisten die de Awb stelt voor de samenstelling van dergelijke commissies, is daartegen geen overwegend bezwaar. Immers, het gaat hier om adviezen aan het bestuursorgaan dat vervolgens de beslissing neemt op het bezwaar. Ook het toedelen van een functie in het interne klachtrecht, met name als het gaat om toepassing van afdeling 9.3 van hoofdstuk 9 (klachtadviesprocedure), behoeft hier niet op bezwaren te stuiten. Ook hier gaat het om een adviesfunctie waarna het bestuursorgaan zelf een oordeel uitspreekt over de gedraging waartegen de klacht gericht is.
Anders wordt dit wanneer een dergelijke commissie belast zou worden met de externe klachtbehandeling. Een wezenlijk kenmerk van externe klachtbehandeling is nu juist dat de externe klachtvoorziening zelfstandig en onafhankelijk van het bestuursorgaan ten aanzien waarvan de voorziening competent is, een eindoordeel uitspreekt over het gedrag van het betreffende bestuursorgaan. Met de eis van onafhankelijkheid en onpartijdigheid verdraagt zich niet dat leden van de raad tevens zitting hebben in die commissie. Om die reden stellen wij voor in de Gemeentewet vast te leggen dat raadsleden geen ombudsman of lid van een ombudscommissie kunnen zijn.
3.3.2 Onpartijdigheid
Uitgangspunt van het wetsvoorstel is de keuzevrijheid van de decentrale overheden om zelf, binnen de gegeven mogelijkheden, vorm te geven aan het extern klachtrecht. Dit brengt mee dat de mogelijkheid, ook voor kleine gemeenten, om te kiezen voor een eigen ombudsman een reële optie moet blijven. Om die reden is de eis dat de medewerkers van de klachtinstantie geen deel mogen uitmaken van de ambtelijke ondersteuning van het bestuursorgaan niet in het wetsvoorstel opgenomen. Niettemin is het van belang dat de onpartijdigheid van het ondersteunend personeel van de klachtinstantie gewaarborgd wordt.[40]
De ombudsman krijgt volgens het wetsvoorstel zelf de bevoegdheid het personeel dat hij nodig heeft, voor benoeming voor te dragen. Dit betekent dat hij zelf aangeeft of hij personen van buiten de organisatie in dienst wil hebben. Noodzakelijk is dit niet. Het gaat erom dat degenen die werkzaamheden verrichten voor de ombudsman, voor die werkzaamheden onafhankelijk zijn ten opzichte van de bestuursorganen die onder de competentie van de ombudsman vallen. Daarom wordt voorgesteld te bepalen dat het personeel van de ombudsman voor de werkzaamheden die het voor de ombudsman verricht, uitsluitend aan hem verantwoording schuldig is.
Voorts wordt voorgesteld in artikel 9:29 van de Awb vast te leggen dat de behandeling van het verzoek gebeurt door een persoon die niet betrokken is geweest bij de gedraging waar de klacht over gaat. Het is aan de lokale ombudsman om erop toe te zien dat het hem toegewezen personeel niet wordt ingezet bij de behandeling van klachten over dienstonderdelen van het bestuursorgaan waar dat personeel nauwe banden mee heeft, en zo te waken over de onafhankelijkheid van de klachtbehandeling. Het bestuursorgaan kan daarbij helpen door de ambtenaren die de externe klachtvoorziening ondersteunen zodanig in de ambtelijke organisatie te positioneren dat de kans op betrokkenheid bij de te behandelen klachten zo gering mogelijk is. Daarbij moet er overigens rekening mee worden gehouden dat personeel dat een taak vervult bij de interne klachtbehandeling, reeds daarom niet in aanmerking komt voor een rol bij de behandeling van klachten door de externe klachtvoorziening. Ingeval een aantal gemeenten besluit een gezamenlijke ombudsman in te stellen, kan aparte ondersteuning eenvoudiger gerealiseerd worden. Het punt van de ondersteuning kan daarom mede van invloed zijn op de wijze waarop de externe klachtvoorziening vorm wordt gegeven.
3.3.3 Onderzoeksbevoegdheden
Bij de onderzoeksbevoegdheden van een lokale ombudsman, gaat het om de wijze waarop invulling gegeven wordt aan de eis zoals hiervoor genoemd in onderdeel i, dat die onderzoeksbevoegdheden vergelijkbaar zijn met die van de Nationale ombudsman. Bijzondere aandacht gaat daarbij uit naar de zogenoemde zware bevoegdheden. De vraag is of het wel noodzakelijk of gewenst is dat de lokale ombudsman (of -commissie) ook de zware bevoegdheden krijgt die de Nationale ombudsman reeds bezit. De bevoegdheid om te bevelen voor de klachtinstantie te verschijnen en, wanneer daar geen gehoor aan wordt gegeven, de mogelijkheid om de «sterke arm» in te roepen (vergelijk artikel 21, tweede lid, van de WNo (oud)) behoren tot de zwaarste bevoegdheden. Uit informatie van het Bureau Nationale ombudsman blijkt overigens dat van deze bevoegdheid tot nu toe nooit gebruik is gemaakt. In de regel wordt uit eigen beweging aan een oproep gevolg gegeven. De Nationale ombudsman is wel van mening dat de «sterke-armbevoegdheid» in dit verband werkt als stok achter de deur.
Wij hebben ervoor gekozen de «sterke-armbevoegdheid» niet toe te kennen aan de lokale ombudsman. Reden daarvoor is dat het niet nodig leek om een dergelijke zware bevoegdheid in het leven te roepen waar de gemeentelijke praktijk tot nu toe steeds goed zonder kon.
4. Inpassing in de Algemene wet bestuursrecht
4.1 Structuur
Voorgesteld wordt de algemene bepalingen over de externe klachtbehandeling onder te brengen in een nieuwe titel 9.2 Klachtbehandeling door een ombudsman. Deze titel is onderverdeeld in een drietal afdelingen, te weten: Afdeling 9.2.1 Algemene bepalingen, Afdeling 9.2.2 Bevoegdheid en Afdeling 9.2.3 Procedure. De bepalingen over het interne klachtrecht worden ondergebracht in titel 9.1 (nieuw).
Grondgedachte bij de invoering van het interne klachtrecht was het bieden van een regeling die het evenwicht hield tussen enerzijds het vastleggen van voldoende waarborgen voor een zorgvuldige klachtbehandeling, en anderzijds het voorkomen van nodeloze formalisering of bureaucratisering. Hoofdstuk 9 schrijft dan ook een aantal minimumeisen voor waaraan elke interne klachtbehandeling door een bestuursorgaan moet voldoen. Daarbij laten de bepalingen de mogelijkheid van een informele afdoening steeds open.
Bij de regeling van het externe klachtrecht, die uniformiteit en gelijkwaardigheid in externe klachtbehandeling beoogt, past een dergelijke terughoudendheid minder. Om tot een heldere en eenduidige normering te komen zijn de artikelen uit hoofdstuk II van de WNo als leidraad genomen bij het formuleren van de bepalingen die op alle externe klachtvoorzieningen van toepassing zijn. De bepalingen uit de WNo zijn aangepast om ze voor algemene toepassing geschikt te maken en ook om aansluiting te vinden bij de regeling van het intern klachtrecht. Daarbij is de huidige reikwijdte van de WNo intact gelaten.
4.2 Terminologie
Invoeging van de bepalingen uit de WNo werpt tevens de vraag op in hoeverre uniformering in terminologie mogelijk is. De WNo gaat in tegenstelling tot hoofdstuk 9, dat de begrippen «klacht» en «klager» hanteert, uit van het begrippenpaar «verzoek» en «verzoeker». Het omzetten van deze termen naar de termen die voor het interne klachtrecht worden gebruikt. brengt evenwel verwarring mee. Immers, bij het hanteren van het begrip «klacht» in bijvoorbeeld de bepalingen over de bevoegdheid of de verplichting een onderzoek in te stellen, ontstaat snel onduidelijkheid of hiermee nu gedoeld wordt op de klacht zoals ingediend bij de ombudsman of de oorspronkelijke klacht bij het bestuursorgaan zelf. Daarom wordt voorgesteld de terminologie van de WNo te handhaven. Dit betekent dat bij het bestuursorgaan een klacht onderscheidenlijk klaagschrift wordt ingediend en dat gesproken wordt van een verzoek onderscheidenlijk verzoekschrift wanneer het gaat om het vragen van een oordeel van een externe klachtvoorziening over de wijze waarop een bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid gedragen heeft, hoewel dit materieel ook als klacht is aan te duiden. Met dit onderscheid, dat vergelijkbaar is met het onderscheid in terminologie tussen bezwaarschrift en beroepschrift, wordt het verschil tussen intern en extern klachtrecht duidelijk verwoord. Omdat het oordeel van een ombudsman geen besluit of beschikking is, bestaat er geen bezwaar om hier van «verzoek» te spreken.
Eveneens is de term «ombudsman» gehandhaafd alhoewel de externe klachtvoorzieningen op decentraal niveau ook de vorm kunnen hebben – zoals in de praktijk al gebeurt – van een commissie. In de definitiebepaling (artikel 9:17) wordt dit expliciet gemaakt.
Een andere term uit de WNo die bij inbedding in de Awb moet worden aangepast, is «wettelijk geregelde administratiefrechtelijke voorziening». Dit begrip, dat onder andere in artikel 14 van de WNo is gebruikt, is verouderd[41] en wordt daarom in de voorgestelde Awb-bepalingen vervangen door: bezwaar, beroep of beklag. De twee eerstgenoemde begrippen zijn al bekend in de Awb. Dat geldt niet voor «beklag».
Onder «beklag» moet worden verstaan de gespecialiseerde bestuursrechtelijke voorzieningen, in het leven geroepen ter bescherming van de rechtspositie van bepaalde categorieën rechtssubjecten die doorgaans in een bijzondere afhankelijkheidsrelatie tot de overheid staan, welke voorzieningen, anders dan een klachtvoorziening, tot een rechtens bindende uitspraak leiden. Een duidelijk voorbeeld daarvan is de beklagregeling zoals die geldt voor gedetineerden.
De term «beklag» komt in een aantal wetten en lagere regelingen voor.[42] Met name in de justitiële regelgeving, gaat het daarbij (op hoofdlijnen) om beslissingen van directeuren van instellingen over de positie van bewoners van de instelling (bijvoorbeeld verlof, plaatsing in afzondering, onderzoek verblijfsruimte, enzovoort). Tegen deze beslissingen kan beklag worden ingesteld bij een beklagcommissie. Vaak is dit een onderdeel van een Commissie van Toezicht. De beklagcommissie kan veelal besluiten van de directeur schorsen en doet na behandeling van het klaagschrift uitspraak. Daarbij kan bijvoorbeeld de beslissing van de directeur worden vernietigd en kan hem worden opgedragen een nieuwe beslissing te nemen of kan de beslissing van de commissie in de plaats worden gesteld van die van de directeur. Vervolgens is er de mogelijkheid van (administratief) beroep tegen de uitspraak (zowel voor de directeur als voor betrokkene) bij een beroepscommissie, die een bindende uitspraak[43] doet.
4.3 Naamsbescherming van de (Nationale) ombudsman
Met het gebruik van de term «ombudsman» treedt ook de vraag op naar de bescherming van dit begrip. In het verleden is door de Nationale ombudsman diverse malen aandacht gevraagd voor de verwarring en misverstanden die worden opgeroepen door het ruime gebruik dat in de praktijk wordt gemaakt van de naam «ombudsman».[44] Door de toenmalige Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, J. Kohnstamm, is aan de Kamer een notitie toegezegd over de voors en tegens van een wettelijke verankering of een andere vorm van bescherming van de naam ombudsman. Op 16 augustus 1999 bracht de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een notitie[45] uit waarin – kort gezegd – werd aangegeven dat onvoldoende grond bestaat voor wettelijke bescherming van de termen «Nationale ombudsman» of «ombudsman». Vanuit de Tweede Kamer is deze conclusie destijds niet weersproken. In de notitie wordt gewezen op het feit dat de ombudsman zelf door middel van voorlichting een belangrijke bijdrage kan leveren aan het tegengaan van verwarring en misverstand over het gebruik van de naam ombudsman. Daarnaast wordt ook de verwachting uitgesproken dat voor wat betreft de publieke sector, het wetsvoorstel Extern klachtrecht duidelijkheid kan bieden omtrent de vraag wanneer een voorziening het predikaat «ombudsman» waardig is.
In het onderhavige wetsvoorstel wordt door het definiëren van het begrip ombudsman in het voorgestelde artikel 9:17 van de Awb, die duidelijkheid geschapen. Wij gaan ervan uit dat de in artikel 9:17 gegeven omschrijving richtinggevend is voor instanties die zich willen tooien met de term ombudsman, en in beginsel ook voor de wetgever in formele zin. Het gaat bij een ombudsman om de Nationale ombudsman of om een decentrale externe klachtvoorziening die voldoet aan de eisen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid zoals die in de wet zijn uitgewerkt.
4.4 Voorwerp van onderzoek
In artikel 12 van de WNo (oud) wordt aangegeven waarop het onderzoek van de Nationale ombudsman gericht is, te weten de wijze waarop een bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid jegens een natuurlijk persoon of rechtspersoon heeft gedragen. Hieruit volgt dat een klacht bij de Nationale ombudsman niet alleen gericht behoeft te zijn op een gedraging tegenover degene die het verzoek indient maar ook kan gaan over een gedraging tegenover een derde. Verder schrijft de WNo voor dat een klacht schriftelijk moet worden ingediend. In het wetsvoorstel is de schriftelijkheidseis overgenomen. Indien de ombudsman aangeeft dat ook de elektronische weg voor het indienen van klachten wat hem betreft openstaat, kunnen verzoekschriften ook per e-mail worden ingediend. Bij de Nationale ombudsman is dit nu reeds praktijk. In het wetsvoorstel Elektronisch bestuurlijk verkeer, dat thans bij de Tweede Kamer aanhangig is[46], is dat ook een van de uitgangspunten.
Het vereiste van schriftelijkheid betekent niet dat het nut van inloopspreekuren, waar gemeentelijke ombudsinstanties doorgaans gebruik van maken en waar een klager mondeling zijn verhaal kan doen, teniet wordt gedaan. Het zal bij dergelijke inloopspreekuren toch al praktijk zijn dat mondelinge klachten door de ombudsman worden opgetekend en vervolgens in behandeling worden genomen. Dan is daarmee aan het schriftelijkheidsvereiste voldaan. Het is niet noodzakelijk dat de klager zelf zijn klacht op schrift stelt. Er mag van worden uitgegaan dat in dit soort gevallen de klager de aldus op schrift gestelde klacht ondertekent en daarvan een kopie ontvangt.
De regeling van het interne klachtrecht gaat eveneens uit van de mogelijkheid te klagen over gedragingen van een bestuursorgaan zowel jegens de klager als jegens een ander (zie artikel 9:1, eerste lid). De plicht van het bestuursorgaan om zorg te dragen voor een behoorlijke behandeling van klachten beperkt zich evenwel niet tot schriftelijke klachten maar strekt zich ook uit tot mondelinge blijken van ongenoegen. Alleen voor de behandeling van klaagschriften bevat hoofdstuk 9 nadere regels en dan nog uitsluitend voor zover het betreft klachten over een gedraging jegens de klager zelf (zie artikel 9:4, eerste lid). Het is dus aan het bestuursorgaan overgelaten te bepalen op welke wijze mondelinge of schriftelijke klachten over gedragingen jegens een derde en mondelinge klachten over gedragingen jegens de klager worden behandeld.
Het uitgangspunt bij het overbrengen van de bepalingen uit de WNo naar de Awb, dat de rechtsbescherming die de Nationale ombudsman biedt niet geringer mag worden, brengt mee dat de reikwijdte van de bepaling over het voorwerp van onderzoek in de Awb gelijk moet zijn aan die van de WNo. Dit betekent dat ook klachten die buiten het bereik van artikel 9:4 vallen en de wijze waarop deze klachten zijn behandeld, aan het oordeel van een externe klachtvoorziening onderworpen moeten kunnen worden. In de memorie van toelichting bij artikel 9:2[47] is ook met zoveel woorden aangegeven dat de burger die ontevreden is met de afhandeling van een mondelinge klacht vervolgens een klacht bij de Nationale ombudsman kan indienen, wanneer deze althans bevoegd is kennis te nemen van een klacht over het desbetreffende bestuursorgaan. Dit past ook in de gedachte dat de interne klachtbehandeling als een voorprocedure werkt voor die bij een ombudsman. Het streven naar een gelijkwaardige klachtvoorziening op decentraal niveau brengt ook mee dat in dit opzicht geen verschil mag bestaan tussen decentrale overheden die in een eigen externe klachtvoorziening hebben voorzien en decentrale overheden die onder de competentie van de Nationale ombudsman vallen.
4.5 Bevoegdheid
In het wetsvoorstel zijn in afdeling 9.2.2 de bepalingen opgenomen die de bevoegdheden van een ombudsman regelen. De bepalingen uit de WNo hebben hierbij model gestaan.
Om te beginnen is in deze afdeling vastgelegd – hiervoor is daar reeds op ingegaan – wat het voorwerp van onderzoek van een ombudsman kan zijn. Dit geldt zowel de Nationale ombudsman als de andere externe klachtvoorzieningen. Tevens is het kenbaarheidsvereiste geformuleerd. Dit vereiste houdt in dat een verzoeker, voordat hij zich tot een ombudsman wendt, in beginsel eerst een klacht moet indienen bij het betrokken bestuursorgaan, om dit in de gelegenheid te stellen daarop te reageren.
De artikelen 9:22 tot en met 9:24 bepalen vervolgens in welke gevallen de ombudsman niet bevoegd of verplicht is een onderzoek in te stellen of voort te zetten. De onbevoegdheid kan een absolute zijn (bijvoorbeeld voor klachten over algemeen verbindende voorschriften of gedragingen waarover een administratieve rechter zich heeft uitgesproken) of een tijdelijke (bijvoorbeeld de onbevoegdheid tijdens een procedure bij een andere rechterlijke instantie dan een administratieve rechter). Zodra een dergelijke procedure beëindigd is, ontstaat of herleeft de bevoegdheid van de ombudsman.
Omdat in beginsel eerst de interne klachtprocedure doorlopen zal worden is de termijn (een jaar) waarbinnen een burger zich tot een ombudsman kan wenden en deze ook verplicht is een onderzoek te starten, gekoppeld aan het moment waarop die interne procedure eindigt of beëindigd had moeten worden. Slechts ingeval redelijkerwijs niet van verzoeker kan worden gevergd dat hij eerst bij het bestuursorgaan te rade gaat, is de termijn gerelateerd aan het moment waarop de gedraging heeft plaatsgevonden. Tot slot regelt afdeling 9.2.2 dat de ombudsman ook op eigen initiatief een onderzoek kan instellen, het oordeel dat hij kan uitspreken en de bevoegdheid om het bestuursorgaan aanbevelingen te doen.
4.6 Procedure
Afdeling 9.2.3 bevat de procedureregelingen. Ook hier is grotendeels de lijn van de WNo gevolgd. Wanneer de burger een gedraging van het bestuursorgaan aan het oordeel van een ombudsman wil voorleggen, dient hij een verzoekschrift in met een omschrijving van de gedraging waartegen de klacht is gericht en mededeling wie zich aldus heeft gedragen, en jegens wie de gedraging heeft plaatsgevonden. Voorts bevat het verzoek de gronden van de klacht en een weergave van de wijze waarop een klacht is ingediend bij het bestuursorgaan (interne klachtprocedure). Zo mogelijk bevat het verzoek ook de bevindingen van het onderzoek naar de klacht door het betrokken bestuursorgaan. Om de onpartijdigheid van de behandelaar van het verzoek te garanderen, vindt de behandeling plaats door een persoon die niet betrokken is geweest bij de gedraging waarover de klacht gaat. Deze bepaling is van belang in die gevallen waarin personeel dat de externe klachtvoorziening ondersteunt tevens werkzaam is bij het bestuursorgaan waartegen de klacht gericht is. De ombudsman stelt het bestuursorgaan, degene op wiens gedraging de klacht betrekking heeft en de verzoeker in de gelegenheid hun standpunt toe te lichten.
Het bestuursorgaan, onder zijn verantwoordelijkheid werkzame personen, getuigen, en de verzoeker verstrekken de ombudsman de benodigde inlichtingen en verschijnen op een daartoe strekkend verzoek voor hem. Inlichtingen over het beleid, gevoerd onder de verantwoordelijkheid van een minister of een ander bestuursorgaan, kan de ombudsman bij de daarbij betrokken personen en colleges slechts inwinnen door tussenkomst van de minister onderscheidenlijk dat bestuursorgaan.
Op grond van gewichtige redenen kan het geven van inlichtingen of het overleggen van stukken geweigerd worden, of kan aan de ombudsman worden meegedeeld dat uitsluitend hij daarvan kennis zal mogen nemen. De ombudsman beoordeelt of een dergelijke weigering of beperkte kennisneming gerechtvaardigd is. Is de weigering gerechtvaardigd, dan vervalt de plicht tot het verschaffen van de betreffende inlichtingen. Verder staan de ombudsman allerlei onderzoeksmiddelen ten dienste, zoals het opdragen aan deskundigen van werkzaamheden, het oproepen van deskundigen of tolken en de bevoegdheid alle plaatsen te betreden voor zover dat redelijkerwijs nodig is voor de uitoefening van zijn taak. Toegang tot een woning heeft de ombudsman slechts met toestemming van de bewoner. Voordat hij het onderzoek beëindigt, deelt de ombudsman aan betrokkenen zijn bevindingen mee en stelt hen in de gelegenheid daar hun visie op te geven. Aansluitend maakt hij een rapport op en geeft daarin zijn oordeel. Dit rapport wordt toegezonden aan het bestuursorgaan, de verzoeker en degene over wiens gedraging de aanvankelijke klacht ging. Wanneer de ombudsman aan het bestuursorgaan een aanbeveling doet, moet het bestuursorgaan de ombudsman in kennis stellen van de wijze waarop aan de aanbeveling gevolg zal worden gegeven. Is het bestuursorgaan niet van plan de aanbeveling op te volgen, dan deelt het dat met redenen omkleed aan de ombudsman mee. Tevens draagt de ombudsman zorg voor openbaarmaking van het rapport of van een uittreksel daarvan. Hij legt daartoe een geanonimiseerde versie van het rapport ter inzage. Verder verstrekt hij afschriften of uittreksels van de rapporten aan eenieder die daarom verzoekt.
4.7 Motiveringsplicht van het oordeel
Voorgesteld wordt om in de Awb te bepalen dat de ombudsman – indien hij van oordeel is dat de klacht gegrond is, en de gedraging van het bestuursorgaan mitsdien niet behoorlijk was – in het rapport vermeldt welke behoorlijkheidsnorm geschonden is. Hiermee wordt de normering die de ombudsman toepast kenbaar en toetsbaar, zowel voor de burger als voor de bestuursorganen. Deze verplichting is nieuw en is te vergelijken met de bepaling van artikel 8:77, tweede lid. De «behoorlijkheidsjurisprudentie » van de Nationale ombudsman kan daarbij richtinggevend zijn.
Reeds vele jaren hanteert de Nationale ombudsman een aantal beoordelingscriteria. Deze criteria zijn in het Jaarverslag 1988 van de Nationale ombudsman geïntroduceerd en zijn een uitwerking van de behoorlijkheidsnorm die besloten ligt in de opdracht aan de Nationale ombudsman (zoals vastgelegd in artikel 26, eerste lid, van de WNo) om een oordeel te geven over een onderzochte gedraging, in termen van behoorlijkheid. De WNo geeft geen verdere criteria voor de beantwoording van de vraag wanneer en om welke reden een gedraging al dan niet als behoorlijk moet worden aangemerkt. In het Jaarverslag 1988[48] is het belang van de uitwerking van de behoorlijkheidsnorm in een stelsel van beoordelingscriteria uiteengezet aan de hand van een vijftal redenen. Twee daarvan worden hier met name genoemd.
Ten eerste mag van een (Nationale) ombudsman worden verlangd dat hij in zijn rapportage aan hen die in het onderzoek zijn betrokken aangeeft langs welke weg hij tot zijn behoorlijkheidsoordeel komt. Wanneer een gedraging van een ambtenaar als «niet behoorlijk» wordt aangemerkt, wordt een dergelijk oordeel niet zelden als zwaar ervaren. Het oordeel van een ombudsman dient te voldoen aan het vereiste van motivering, wil de uitspraak als gezaghebbend worden erkend. De motivering kan bijdragen aan de legitimatie van het werk van de ombudsman. Ten tweede kan publicatie van de gehanteerde beoordelingscriteria en het geven van inzicht in de wijze waarop zij worden gehanteerd, bijdragen aan de educatieve en preventieve functie die een instituut als de Nationale ombudsman kan hebben bij bestuursorganen, met name op het terrein van hun op de uitvoering gericht kwaliteitsbeleid. Dit geldt uiteraard evenzeer voor een lokale ombudsman. De beoordelingscriteria, die naar aanleiding van de invoering van de Awb in 1994 nog een kleine herziening hebben ondergaan, zijn in drie categorieën onder te verdelen:
1. regels van geschreven recht,
2. ongeschreven rechtsnormen zoals die in rechtspraak en doctrine zijn ontwikkeld, en
3. oriëntatienormen voor het bestuur.
De eerste categorie betreft de wetmatigheid van de gedraging, de eerste en tweede categorie samen hebben betrekking op de rechtmatigheid, en de derde categorie betreft de «eigen ruimte» die de behoorlijkheidsnorm aan de ombudsman biedt. De criteria in deze laatste categorie zijn alle aspecten van het begrip zorgvuldigheid. Voor een meer uitgebreide beschrijving van de categorieën verwijzen wij naar de Jaarverslagen van 1989 en 1995[49] van de Nationale ombudsman. Hier is volstaan met een korte schets. Bedacht moet worden dat de opsomming van criteria in de Jaarverslagen geen gesloten stelsel vormt, getuige het feit dat de lijst wordt afgesloten met de open categorie: «overige eisen van behoorlijkheid ». Bij het formuleren van de criteria wordt ook gekeken naar de praktijk zoals die zich aandient en welke patronen zich daarin laten onderkennen. Daar waar de praktijk steeds nieuwe, onvoorziene zaken kan presenteren moet ook het denken over de wijze van beoordelen van die praktijk aan vernieuwing onderhevig kunnen zijn.
5. Consequenties van de regeling van het extern klachtrecht in de Awb voor de Wet Nationale ombudsman
5.1 Algemeen
De voorgestelde opzet van het extern klachtrecht brengt een ingrijpende wijziging van de WNo mee. De processuele bevoegdheden en de bepalingen over de te volgen procedure, neergelegd in hoofdstuk II van de WNo (oud), worden grotendeels overgeheveld naar de Awb. De WNo wordt dan een voornamelijk institutionele wet waarin een basis wordt gegeven voor het instituut Nationale ombudsman en waarin de reikwijdte van de WNo wordt aangegeven. Over het onderzoek zullen in de WNo nog slechts aanvullende bepalingen worden opgenomen. Hetzelfde geldt overigens voor de regeling van externe klachtvoorzieningen in organieke wetten. Ook die regelgeving zal voornamelijk het karakter krijgen van institutionele regelgeving.
In de WNo is de bepaling gehandhaafd over de situatie waarin er tevens een verzoekschrift bij één der verzoekschriftencommissies in het parlement in behandeling is, evenals de bijzondere bepalingen over de verschijningsplicht van ministers en het verbod bepaalde plaatsen te betreden in verband met de staatsveiligheid. Tot slot regelt artikel 16 de jaarlijkse verslaglegging van de Nationale ombudsman.
Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de hoofdstukindeling van de WNo te vervolmaken en enkele redactionele verbeteringen aan te brengen. Ook is een wijziging aangebracht in de ambtstermijn van de substituut-ombudsman. In zijn jaarverslagen heeft de Nationale ombudsman meerdere malen de wens uitgesproken om de ambtstermijnen van de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsman te laten overlappen.[50] Dit komt de continuïteit van het instituut Nationale ombudsman ten goede. Bovendien leidt dit voor de substituut-ombudsman tot meer zekerheid over zijn rechtspositie. Volgens artikel 9 van de WNo (oud) kan een nieuwe ombudsman de Tweede Kamer verzoeken om de ambtstermijn van de zittende substituut-ombudsman te verlengen voor de duur van ten hoogste zes maanden. In de praktijk is deze verlengingstermijn echter te krap gebleken. Daarbij komt dat de zittende substituut-ombudsman in onzekerheid verkeert over de vraag of de nieuwe ombudsman hem zal voordragen voor verlenging. Het is voorstelbaar dat de substituut-ombudsman het antwoord op die vraag niet zal afwachten, en zich reeds bij voorbaat verbindt aan een nieuwe betrekking met ingang van de datum waarop zijn ambtstermijn als substituut-ombudsman wettelijk afloopt. De nieuwe ombudsman kan er dus niet zonder meer van uitgaan dat hij door de zittende substituut-ombudsman wegwijs in het ambt kan worden gemaakt.
Om aan deze onzekerheden een einde te maken, wordt nu voorgesteld om de ambtstermijn van de substituut-ombudsman een jaar later te laten eindigen dan die van de Nationale ombudsman. Het voorstel houdt naar onze mening voldoende rekening met het eenhoofdige karakter van het ambt van Nationale ombudsman. Weliswaar zal een nieuw benoemde ombudsman telkens gedurende een jaar van rechtswege moeten werken met een substituut-ombudsman die op verzoek van zijn voorganger is benoemd, maar daarmee is hij aan het begin van zijn ambtsperiode verzekerd van de bijstand van een ervaren substituut-ombudsman en heeft hij desgewenst alle gelegenheid om op zoek te gaan naar een substituut-ombudsman van eigen keuze, met wie hij dan nog vijf jaar kan samenwerken.
5.2 Overgangsbepalingen
Er kan onderscheid worden gemaakt tussen twee soorten overgangsrecht voor de decentrale overheden. Enerzijds moet worden voorzien in gevallen waarin de bevoegdheid van de Nationale ombudsman begint of eindigt, als de wet extern klachtrecht reeds in werking is getreden. Het gaat dan om de situatie waarin een decentrale overheid besluit met een eigen voorziening te stoppen of juist te starten. Op deze gevallen ziet het nieuwe artikel 18 van de WNo. Anderzijds gaat het om hetgeen geldt op het moment waarop voor decentrale overheden de wettelijke verplichting tot het beschikken over een externe klachtvoorziening in werking treedt.
Hierop heeft artikel IX van het wetsvoorstel betrekking. Als de wet extern klachtrecht eenmaal in werking is getreden, geldt het volgende.
– Om te waarborgen dat de burger niet tussen wal en schip valt, is bepaald dat de Nationale ombudsman «oude verzoekschriften» mag afhandelen wanneer op een gegeven moment een eigen externe klachtvoorziening door een decentrale overheid wordt ingesteld. Dat betekent dat de Nationale ombudsman bevoegd blijft tot behandeling van verzoekschriften die hij voor de ingangsdatum van de eigen voorziening heeft ontvangen (artikel 18 van de WNo, nieuw).
– Vanaf de ingangsdatum van een eigen externe klachtvoorziening is die voorziening meteen bevoegd tot het behandelen van nieuwe verzoekschriften, ook als het gaat om gedragingen daterend van vóór de ingangsdatum van de voorziening. Hetzelfde geldt voor de omgekeerde situatie, dat wil zeggen het geval waarin een eigen externe klachtvoorziening ophoudt te bestaan, waardoor de Nationale ombudsman bevoegd wordt: in dat geval is de Nationale ombudsman meteen bevoegd, ook als het gaat om gedragingen daterend vóór de datum van beëindiging van de decentrale voorziening. In deze gevallen geldt dus onmiddellijke werking van de bevoegdheid van de externe klachtvoorziening, wat betekent dat geen aanvullend overgangsrecht nodig is.
De volgende bepalingen zijn relevant ten tijde van de inwerkingtreding van de wet extern klachtrecht.
– Op verzoekschriften die de Nationale ombudsman heeft ontvangen voordat de nieuwe titel 9.2 van de Awb en de gewijzigde bepalingen van de WNo in werking zijn getreden, blijven de huidige (oude) WNo-bepalingen van toepassing. Deze bepaling is van belang voor de decentrale overheden die reeds op vrijwillige basis bij de Nationale ombudsman waren aangesloten (artikel IX, eerste lid).
– Voor decentrale overheden die eerst onder de Nationale ombudsman komen te vallen wanneer de vangnetvoorziening in werking treedt, geldt dat hun gedragingen pas vanaf dat moment voorwerp van onderzoek bij de Nationale ombudsman kunnen zijn. Voor decentrale overheden die reeds op vrijwillige basis bij de Nationale ombudsman waren aangesloten, geldt dat de bevoegdheid van de Nationale ombudsman gewoon doorloopt. Dus ook «oude gedragingen» van bestuursorganen van deze overheden kunnen door de Nationale ombudsman in onderzoek worden genomen (artikel IX, tweede lid).
Ten slotte betreft artikel 19 van de WNo (nieuw) een overgangsrechtelijke bepaling die betrekking heeft op zelfstandige bestuursorganen die krachtens artikel 1a, eerste lid, onder e, van de WNo, van de competentie van de Nationale ombudsman worden uitgezonderd. Nog tot een jaar na inwerkingtreding van het uitzonderingsbesluit kan bij de Nationale ombudsman een verzoek worden ingediend over een gedraging van dat bestuursorgaan. Deze bepaling komt overeen met artikel 30a, onderdeel a, van de WNo (oud).
6. Regeling voor de decentrale overheden
6.1 Algemeen
Over de externe klachtvoorziening voor de decentrale overheden worden in de diverse organieke wetten institutionele bepalingen opgenomen. Daartoe worden wijzigingen voorgesteld in de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet. Deze bepalingen geven allereerst aan dat aan de plicht van de decentrale overheden om te voorzien in een externe klachtvoorziening voldaan kan worden door een eigen ombudsman of ombudscommissie in te stellen, al dan niet gezamenlijk met andere decentrale overheden. Als gezegd in paragraaf 2.4, is het ook mogelijk dat men gebruik maakt van de diensten van de ombudsman van een andere decentrale overheid. Indien een decentrale overheid geen actie onderneemt, is op grond van het nieuwe artikel 1a, onderdeel b, van de WNo de Nationale ombudsman bevoegd. Niet alleen voor de eigen bestuursorganen moet er een externe klachtvoorziening zijn. Ook moeten de decentrale overheden erop bedacht zijn dat gemeenschappelijke regelingen waaraan zij deelnemen, over een externe klachtvoorziening beschikken. Daarom is ook de Wet gemeenschappelijke regelingen aangepast. Verder geven de voorgestelde wijzigingen invulling aan de hiervoor weergegeven eisen waaraan een onafhankelijke externe klachtvoorziening ten minste moet voldoen.
6.2 Institutionele bepalingen
6.2.1 De Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet
Bij het formuleren van de institutionele bepalingen is, naast de bepalingen uit de WNo, aansluiting gezocht bij de regeling van de gemeentelijke rekenkamer, zij het dat in de regeling van de gemeentelijke ombudsman – om eerder uiteengezette redenen – meer zaken ter nadere regeling aan de raad zijn overgelaten dan bij de gemeentelijke rekenkamer. Om eenvormigheid van de regelgeving te bewaren hebben wij ervoor gekozen in de Provinciewet en de Waterschapswet gelijkluidende bepalingen op te nemen, tenzij dat binnen het systeem van die wetten uitdrukkelijk niet past. Op dit moment zijn de provincies en waterschappen op hun verzoek onder het bereik van de Nationale ombudsman gebracht.[51] Niettemin is er in dit wetsvoorstel, uitgaande van het feit dat provincies en waterschappen ook kunnen besluiten de aanwijzing te doen beëindigen, voorzien in een voor die overheden vergelijkbare constructie.
In alle drie de wetten wordt voorgesteld een afzonderlijk hoofdstuk getiteld «De ombudsman» op te nemen. Dat hoofdstuk is voor zowel de Gemeentewet, als de Provinciewet als de Waterschapswet ondergebracht in titel II, waarin bepalingen staan over de inrichting en samenstelling van de organen van respectievelijk een gemeente, provincie of waterschap.[52] De benoeming van de lokale ombudsman onderscheidenlijk de leden van de ombudscommissie geschiedt voor de duur van zes jaar. Het staat de decentrale regelgevers vrij om herbenoeming mogelijk te maken. Ook dient een plaatsvervangend ombudsman te worden benoemd. Indien wordt gekozen voor een ombudscommissie, bestaat geen verplichting om ook plaatsvervangende leden te benoemen, met uitzondering van een plaatsvervangend voorzitter. Het tot benoeming, ontslag en op-nonactiviteitstelling bevoegde orgaan is de raad, respectievelijk provinciale staten of het algemeen bestuur van het waterschap.
De Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet bevatten bepalingen over de openbaarheid van nevenfuncties van raadsleden, leden van provinciale staten en leden van het algemeen bestuur van het waterschap. Deze bepalingen zijn ook van toepassing op de lokale ombudsman. In de onderscheiden wetten wordt, al dan niet uitvoerig, aangegeven welke betrekkingen onverenigbaar zijn met het lidmaatschap van de gemeenteraad, de provinciale staten of het algemeen bestuur van het waterschap. Aan die bepalingen is telkens toegevoegd de betrekking van ombudsman of lid van de ombudscommissie. Voor de ombudsman en de leden van de ombudscommissie is verder een algemeen geformuleerd verbod opgenomen tot het vervullen van betrekkingen waarvan de uitoefening ongewenst is met het oog op een goede vervulling van hun ambt of op de handhaving van hun onpartijdigheid en onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin. Om duidelijk te onderstrepen dat de ombudsman volstrekt onafhankelijk van de decentrale overheid functioneert, wordt voorgesteld te bepalen dat hij over de uitoefening van zijn werkzaamheden geen enkele instructie ontvangt en dat het personeel dat is aangesteld om de ombudsman te ondersteunen over die werkzaamheden uitsluitend aan hem verantwoording schuldig is.
6.2.2. De gezamenlijke ombudsman
Het zal voor kleinere gemeenten in de praktijk niet altijd goed mogelijk zijn een eigen ombudsman of ombudscommissie in te stellen. Ook het aantal gevallen waarin een beroep op een dergelijke instantie gedaan zal worden, kan daarbij een rol spelen. De Wet dualisering gemeentebestuur, waar dit voor de lokale rekenkamer onder ogen is gezien, voorzag er daarom in dat gemeenten ook op dit punt kunnen samenwerken. Ook voor de gemeentelijke ombudsman is een dergelijke mogelijkheid gewenst, net als overigens voor de provinciale ombudsman en de ombudsman voor het waterschap. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat een gemeente samen met een of meer andere gemeenten een gezamenlijke ombudsman of ombudscommissie in het leven roept. Het wetsvoorstel laat ook de mogelijkheid open dat provincies, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen daaraan meedoen.
Naar aanleiding van het advies van de Raad van State hebben wij overwogen of in het wetsvoorstel moest worden bepaald dat een dergelijke samenwerkingsvorm alleen op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) gestalte mag krijgen. Strikt genomen lijkt het ons overbodig om in het wetsvoorstel op te nemen dat samenwerking via de publiekrechtelijke weg zou moeten geschieden. In de organieke wetten wordt bepaald dat slechts tot de oprichting van en deelneming in privaatrechtelijke vormen als stichtingen wordt besloten indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang (bijvoorbeeld artikel 160, tweede lid, van de Gemeentewet). Hieruit wordt duidelijk dat het behartigen van openbare belangen bij voorkeur langs de publiekrechtelijke weg geschiedt. Het onderhavige wetsvoorstel wil hieraan niet afdoen. Ratio achter de bedoelde bepaling is dat in de organieke wetten en in de Wet gemeenschappelijke regelingen waarborgen zijn opgenomen voor het gebruik van bevoegdheden, besluitvormingsstructuren, beïnvloedingsmogelijkheden, toezicht en democratische controle.
Alleen wanneer de overtuiging zou bestaan dat het bij een gezamenlijke ombudsinstantie altijd moet gaan om een publiekrechtelijke samenwerkingsvorm – en de hierboven genoemde algemene bepaling voor dit geval dus niet ver genoeg zou gaan – ligt een expliciete verplichting tot samenwerking in Wgr-verband in de rede. Daar valt op zich wel iets voor te zeggen. Het gaat bij een ombudsvoorziening bij uitstek om een publiek instituut. Zo is ook geredeneerd bij de figuur van de gemeenschappelijke lokale rekenkamer. Daarbij bleek echter dat de Wgr niet is toegespitst op een onafhankelijk orgaan als de rekenkamer. De Wgr beschermt juist de controle op en het afleggen van verantwoording door openbare lichamen en gemeenschappelijke organen, terwijl dergelijke controle en verantwoording in strijd zijn met de beoogde onafhankelijke positie van de rekenkamer ten opzichte van de gemeentelijke bestuursorganen. Daarom is voor de gemeenschappelijke rekenkamer weliswaar voorgeschreven dat deze in Wgr-verband moet worden vormgegeven, maar is een flink aantal artikelen van de Wgr buiten toepassing verklaard. De positie van een ombudsman of ombudscommissie is in grote mate vergelijkbaar met die van de rekenkamer. Ook bij een ombudsvoorziening gaat het immers om een orgaan dat onafhankelijk is ten opzichte van de bestuursorganen waarover de voorziening bevoegd is. Dat betekent dat het verplicht voorschrijven van een Wgr-constructie voor een gezamenlijke ombudsman of ombudscommissie ook in dit geval ten gevolge zou hebben dat veel artikelen van de Wgr moeten worden uitgezonderd, omdat de Wgr eigenlijk niet geschikt is voor een onafhankelijk instituut.
Een verschil met de invoering van de wettelijke bepalingen over de lokale rekenkamer is dat op het gebied van externe klachtvoorzieningen al veel initiatieven zijn genomen of gaande zijn. Zoals reeds eerder aangegeven, is er geen sprake van een «nul-situatie». Sommige van de initiatieven dateren al van jaren geleden (bijvoorbeeld de ombudsmannen in de grote steden), andere zijn tot stand gekomen na aanmoediging door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het ministerie van BZK. Dit geldt ook voor een aantal gezamenlijke externe klachtvoorzieningen. Het gaat hier in feite om decentrale overheden die een soort voortrekkersrol hebben vervuld, dat wil zeggen vanuit hun eigen verantwoordelijkheid voor een goed kwalitatief bestuur een externe klachtvoorziening hebben opgericht, zonder dat daartoe een wettelijke verplichting bestond. Het scala is divers.
Waar het gaat om samenwerkingsvormen, komen gemeenschappelijke regelingen voor, maar ook overeenkomsten met buurgemeenten (bijvoorbeeld Almere-Amsterdam) en stichtingen (bijvoorbeeld in de provincies Zeeland en Overijssel). In zijn advies op het voorontwerp extern klachtrecht heeft de VNG ervoor gepleit deze mogelijkheden te laten bestaan. Het kiezen voor een andere juridische basis dan het volgen van een Wgr-constructie behoeft geen afbreuk te doen aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de ombudsvoorziening.[53] Wij delen de opvatting van de VNG op dit punt. Daarom willen wij andere vormen dan een Wgr-constructie niet op voorhand voor de toekomst uitsluiten. Niet de vorm als zodanig, maar de waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de voorziening staan voorop. Wanneer voor een privaatrechtelijke vorm is gekozen, gaan wij ervan uit dat de betreffende overheden daarvoor een goede reden hebben. Wanneer overheden kiezen voor hun gezamenlijke ombudsman of ombudscommissie kiezen voor een Wgr-constructie, is in het wetsvoorstel bepaald dat de bepalingen van de Wet gemeenschappelijke regelingen slechts van toepassing zijn voor zover de aard van de aan de ombudsman of ombudscommissie opgedragen taken zich daartegen niet verzet.
6.2.3 De Wet gemeenschappelijke regelingen
Er moet ook kunnen worden geklaagd over bestuursorganen van gemeenschappelijke regelingen. Bij regelingen op grond van het eerste lid van artikel 8 valt te denken aan uitvoerende taken van veelal uiteenlopende aard, zoals bijvoorbeeld intergemeentelijke milieudiensten, geneeskundige diensten, recreatieschappen en intergemeentelijke sociale diensten.
Bij gemeenschappelijke organen op grond van een regeling als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Wgr kan worden gedacht aan intergemeentelijke overleg- en adviesorganen, bijvoorbeeld op het terrein van welzijn en volkshuisvesting. Verder biedt artikel 8, derde lid, van de Wgr de mogelijkheid van het aanwijzen van een centrumgemeente. In de praktijk laten randgemeenten de uitoefening van bepaalde (grootschalige) meestal uitvoerende taken, zoals het ophalen van huisvuil, soms over aan de grotere kerngemeente. Het is van belang hierbij in het oog te houden dat de uitoefening van bevoegdheden in dat geval plaatsvindt op naam en onder verantwoordelijkheid van het orgaan dat de uitoefening heeft overgedragen. Eventuele klachten in het kader van het intern klachtrecht moeten dan ook op grond van artikel 9:2 door dat bestuursorgaan worden afgehandeld. Daaruit volgt dat de ombudsman van de eigen gemeente aangewezen is de externe klachtbehandeling voor zijn rekening te nemen. Voor de goede orde merken wij op dat de hier weergegeven voorbeelden weliswaar gaan over gemeenschappelijke regelingen aangegaan door gemeenten, maar dat gemeenschappelijke regelingen ook kunnen worden aangegaan door andere (decentrale) overheden. Zo zijn er regelingen waarbij door waterschappen een gemeenschappelijk belastingadministratiekantoor is opgericht. Tevens bestaat de mogelijkheid dat het Rijk deelneemt aan een gemeenschappelijke regeling met andere overheden.
Ook in die gevallen is een externe klachtvoorziening noodzakelijk. In het voorgestelde vierde lid van artikel 10 van de Wgr wordt bepaald dat een gemeenschappelijke regeling kan aangeven dat een ombudsman of ombudscommissie van een van de deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling bevoegd is voor de externe klachtbehandeling. In dat geval moet het bestuur van de gemeenschappelijke regeling de Nationale ombudsman hiervan in kennis stellen. De Nationale ombudsman wordt ook in kennis gesteld van een eventuele beëindiging van de bevoegdheid van de ombudsvoorziening. Is er geen sprake van aansluiting bij een eigen ombudsvoorziening van een van de deelnemers, dan is op grond van het voorgestelde artikel 1a, onderdeel b, van de WNo de Nationale ombudsman competent ten aanzien van de bestuursorganen van de gemeenschappelijke regeling. Anders dan het geval is voor gemeenten, provincies en waterschappen, geldt voor gemeenschappelijke regelingen niet de bepaling dat de bevoegdheid van een decentrale ombudsvoorziening slechts per 1 januari kan beginnen of eindigen. Het beperken tot die datum achten wij in het geval van gemeenschappelijke regelingen niet wenselijk, omdat deze regelingen op elk willekeurig moment van het jaar kunnen aanvangen. Het is de bedoeling dat zij bij aanvang meteen kunnen beschikken over de externe klachtvoorziening van hun voorkeur. Indien de voorkeur bestaat om aan te sluiten bij een eigen ombudsvoorziening van een van deelnemers maar dit pas per 1 januari mogelijk zou zijn, zou voor de – relatief korte – tussenliggende periode de bevoegdheid van de Nationale ombudsman gelden. Alweer na een paar maanden zou de competentie om klachten over bestuursorganen van de gemeenschappelijke regeling te behandelen, overgaan naar de eigen ombudsvoorziening van een van de deelnemers. Dit zou de duidelijkheid niet ten goede komen. Daarom is ervoor gekozen het instellen of beëindigen van de aansluiting bij een eigen ombudsvoorziening van een van de deelnemers niet op een bepaalde datum te fixeren.
7. Overige onderwerpen
7.1 Bestuurslasten
Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel hebben wij ons ook gebogen over de vraag wat de gevolgen zijn van het formuleren van de eisen die aan een externe klachtvoorziening moeten worden gesteld, voor de uitvoeringslasten van het openbaar bestuur. De bestuurslasten zullen naar verwachting in het algemeen vergelijkbaar zijn met de lasten die verbonden zijn aan het voeren van bezwaarschriftenprocedures. Voor zover er sprake is van kosten komen deze voort uit de wijze waarop de externe klachtvoorziening organisatorisch wordt vormgegeven. Daarnaast zijn er de kosten die de burger moet maken om een verzoek bij de ombudsman in te dienen. Deze laatste zullen gelet op de eenvoudige wijze van indienen van het verzoek en het feit dat er geen verplichte procesvertegenwoordiging is, gering zijn.
De hoogte van de eventuele extra kosten van de organisatorische inbedding die uit dit wetsvoorstel voortvloeien, zijn afhankelijk van de vraag of het desbetreffende overheidsorgaan reeds over een eigen externe klachtvoorziening beschikt en zo ja in welke vorm. Voor de provincies en waterschappen en voor de gemeenten die reeds bij de Nationale ombudsman waren aangesloten, verandert er niets. Ook voor de overheden die op decentraal niveau reeds over een eigen externe klachtvoorziening beschikken, zal de uniformering van de vereisten en de verplichting tot het voorzien in een externe klachtvoorziening nauwelijks of geen financiële gevolgen meebrengen. Uit onderzoek van de VNG blijkt dat de meerderheid van de gemeenten al een externe klachtvoorziening heeft, deels via aansluiting bij de Nationale ombudsman, deels via een eigen ombudsvoorziening. Daar waar aanvullende voorzieningen nodig zijn voor gemeenschappelijke regelingen, zullen deze desgewenst kunnen aansluiten bij bestaande klachtinstanties.
Een precieze raming van de kosten die verbonden zijn aan een externe klachtvoorziening, is niet te geven. Uit onderzoek[54] is gebleken dat deze kosten sterk uiteenlopen. De kosten zijn veelal niet rechtstreeks herkenbaar. Gemeenten die een afzonderlijk instituut hebben ingesteld, zoals de gemeente Rotterdam, hebben wel een helder beeld. Zo blijkt uit het Jaarverslag 1999 van de Gemeentelijke ombudsman Rotterdam dat de totale kosten van het instituut omgerekend per inwoner van de gemeente, zo’n f 1,60 bedroegen[55]. Voor gemeenten zullen de kosten vermoedelijk niet een bedrag van € 1 per inwoner overschrijden. Vaak zal dat lager zijn. Voor provincies, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen zullen de kosten naar mijn oordeel vermoedelijk lager kunnen zijn. De VNG doet in haar reactie op het voorontwerp extern klachtrecht een beroep op artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet, artikel 108 van de Gemeentewet en de afspraken die in het kader van het bestuursakkoord zijn gemaakt. De VNG concludeert dat sprake moet zijn van een adequate vergoeding om de taken die uit de wet extern klachtrecht zullen voortvloeien, uit te voeren.[56]
Artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet stelt dat de kosten die verbonden zijn aan de uitvoering van medebewindstaken, voor zover zij ten laste van de betrokken gemeenten blijven, door het Rijk aan het worden vergoed. Wij zijn echter van mening dat het voorzien in een externe klachtvoorziening geen medebewindstaak is. Dit wetsvoorstel stelt regels die de kwaliteit van het bestuur beogen te verbeteren. Op grond van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet dienen evenwel de financiële gevolgen van beleidsvoornemens van het Rijk die leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door provincies of gemeenten, onder ogen te worden gezien. Aangegeven moet worden via welke bekostigingswijze de financiële gevolgen voor de provincies of gemeenten kunnen worden opgevangen. Bekostiging uit eigen inkomsten is naar ons oordeel niet passend: hetheffen van een retributie (tarief) zou een ongewenste drempel oproepen.
Bekostiging door verhoging van de lokale belastingen is strijdig met de wens van het kabinet om de lokale lasten niet te verhogen. Resteert derhalve bekostiging door de algemene uitkering. De eerste vraag is dan of aanpassing van de verdeling in de rede ligt. Naar ons oordeel is dat niet nodig. Overwegingen daarbij zijn de geringe hoogte van de veronderstelde kosten (niet meer dan € 1 per inwoner) en de recente herijking van het Gemeentefonds, met name het cluster bestuursorganen. Daarbij is overigens niet gebleken dat het al dan niet hebben van een externe klachtvoorziening tot een waarneembaar kostenverschil leidde. Dit bevestigt onze veronderstelling over de lage kosten.
Vervolgens is de vraag aan de orde of daarvoor compensatie in het Gemeentefonds voor de hand liggend is. Artikel 2 van de Financiëleverhoudingswet verplicht daartoe niet. De verplichting tot compensatie heeft alleen betrekking op taken in medebewind.
Wij zien geen aanleiding om, gezien de ontwikkeling van het Gemeentefonds als gevolg van de normering en de hoogte van de totale verwachte kosten (maximaal ! 16 mln.), tot een aanvullende verhoging van het Gemeentefonds over te gaan. Hetzelfde geldt voor het Provinciefonds. Wij menen dat deze conclusie niet ingaat tegen hetgeen in het kader van het bestuursakkoord is afgesproken.
De waterschappen zullen de kosten kunnen bestrijden uit de opbrengst van eigen heffingen. Voor de gemeenschappelijke regelingen zullen de kosten gevolgen kunnen hebben voor de hoogte van de bijdragen van de deelnemers.
7.2 Inwerkingtreding
Artikel X regelt de inwerkingtreding van deze wet. De wet treedt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip in werking, waarbij voor een aantal artikelen en onderdelen een ander tijdstip kan worden vastgesteld. Van belang is dat decentrale overheden voldoende gelegenheid krijgen om in te spelen op de vereisten die aan de externe klachtvoorziening worden gesteld en een besluit kunnen nemen, al dan niet in overleg met andere decentrale overheden, over de wijze waarop zij in een externe klachtvoorziening willen voorzien.
Wij menen dat het redelijk is om de decentrale overheden een jaar de tijd te geven om te gaan beschikken over een externe klachtvoorziening of hun eventueel bestaande externe klachtvoorziening aan te passen aan de eisen van de wet. Andere onderdelen van de wet kunnen wel vrijwel meteen nadat het voorstel kracht van wet heeft gekregen, in werking treden.
[…]
Door invoeging van de bepalingen over het externe klachtrecht is een wijziging van de indeling van hoofdstuk 9 noodzakelijk. Daartoe worden de artikelen 9:1 tot en met 9:16 in een nieuwe titel, interne klachtbehandeling door een bestuursorgaan, geplaatst. De nieuwe indeling brengt ook een vernummering mee van de bestaande afdelingen 9.1, 9.2 en 9.3.
Verslag
1. Algemeen
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het onderhavige wetvoorstel. Hoewel de Wet extern klachtenrecht op grote lijnen de regels van de Wet Nationale ombudsman (Wno) volgt, wordt de regelgeving toch op een aantal punten gewijzigd. De leden van de CDA-fractie brengen enkele opmerkingen naar voren en hebben behoefte aan opheldering over een aantal punten. De leden van de PvdA-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel en zijn verheugd over een voorstel voor de onafhankelijke behandeling van klachten van burgers over bestuursorganen. Nut en noodzaak van deze regeling worden door de leden van de PvdA-fractie onderschreven. Een laagdrempelige en onafhankelijke klachtrechtvoorziening is een groot goed. Deze leden hebben echter wel een aantal vragen over voorliggend wetsvoorstel, waaronder de vraag of de regering bereid is om het voorliggende wetsvoorstel, gezien de ingrijpende wijzigingen, opnieuw voor te leggen aan de Raad van State?
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel met betrekking tot het extern klachtrecht. Deze leden pleiten reeds geruime tijd voor uitbreiding van de bevoegdheden van de Nationale ombudsman naar gemeenten dan wel voor een ombudsfunctie in gemeenten. Deze leden hebben dan ook de motie van het lid Scheltema-de Nie (Kamerstuk 26 445, nr. 3) meeondertekend en gesteund. Het is een goede zaak dat burgers klachten over het slecht functioneren van de overheid kunnen indienen. Bestuursorganen moeten klantgericht werken. In het geval van disfunctioneren van die overheid moeten burgers de mogelijkheid hebben daarover te klagen.
De leden van de VVD-fractie stemmen in met het voorstel van de regering dat alle decentrale overheden moeten beschikken over een ombudsman, waar burgers hun klachten over het functioneren van die overheden kunnen indienen. Decentrale overheden hebben dan de mogelijkheid klachten over hun functioneren te laten behandelen door de Nationale ombudsman, maar ook kunnen zij kiezen voor het instellen van een eigen ombudsvoorziening, uiteraard omgeven met allerlei waarborgen voor onafhankelijkheid en onpartijdigheid. Zo ontstaat er een landelijk dekkend stelsel van externe klachtvoorzieningen.
Alvorens de leden van de VVD-fractie een definitief standpunt over het wetsvoorstel innemen, willen deze leden graag eerst nog enkele vragen stellen en enkele opmerkingen maken.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel en zijn van mening dat de belangrijke functie van ombudsman op lokaal niveau goed moet worden vervuld óf dat het overgelaten moet worden aan de Nationale ombudsman. Het huidige wetsvoorstel geeft naar de mening van deze leden onvoldoende waarborgen voor een onafhankelijke en slagvaardige uitvoering van de ombudsmanfunctie op lokaal niveau. Temeer daar de functie van de ombudsman verdwijnt als er op lokaal niveau een ombudsmanfunctie wordt ingesteld, is het van belang dat de status en kwaliteit van de functie gelijk is aan die van de Nationale ombudsman.
Deze leden vinden dat ook op decentraal niveau waarborgen van tijdigheid, onafhankelijkheid van het oordeel en respect voor het oordeel van de ombudsman essentieel zijn voor het functioneren van dit orgaan. Alles wat (de schijn van) partijdigheid opwekt dient op voorhand te worden afgewezen, opdat het vertrouwen van de burger in de controle- en correctiefunctie op bestuursorganen en overheden niet wordt ondermijnd.
De leden van de GroenLinksfractie hebben met interesse en overwegend met instemming kennisgenomen van het wetsvoorstel extern klachtrecht. Wel hebben deze leden diverse vragen en opmerkingen. Het wetsvoorstel heeft een drieledig doel: het bieden van een algemene regeling voor het indienen en behandelen van klachten bij of door externe klachtenvoorzieningen, het voorzien in een landelijk dekkend stelsel van volwaardige externe klachtenvoorzieningen bij decentrale overheden en het harmoniseren van bestaande eisen waaraan externe klachtenvoorzieningen moeten voldoen. Deze leden steunen deze algemene doelstellingen.
Het wetsvoorstel tracht een einde maken aan de situatie dat klachten over bestuursorganen, met name die over een aantal gemeenten en van het leeuwendeel van de gemeenschappelijke regelingen, nog niet kunnen worden voorgelegd aan een onafhankelijke externe klachtvoorziening. De leden van de GroenLinksfractie achten het van groot belang dat nu een landelijk dekkend stelsel van externe klachtvoorzieningen wordt gerealiseerd en dat de nog bestaande lacunes in de externe klachtvoorzieningen door een wettelijke vangnetbepaling worden opgeheven. Reden waarom deze leden het wetsvoorstel met instemming begroeten is ook gelegen in de beoogde codificatie van de eisen waaraan externe klachtvoorzieningen dienen te voldoen en de harmonisatie van de procedureregels voor externe klachtbehandeling. Bij de in het voorstel gestelde eisen plaatsen deze leden overigens nog wel enkele kanttekeningen. Verder stemmen deze leden er mee in dat de interventiemethode van de ombudsman nu wettelijk wordt vastgelegd. De leden van de GroenLinksfractie zijn tenslotte blij met de bescherming van de naam «ombudman» in de publieke sector omwille van de herkenbaarheid van de functie, en om wildgroei van deze term tegen te gaan.
De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel Wet extern klachtrecht. Deze leden zijn verheugd dat de regering heeft gekozen voor de wettelijke verplichting tot een landelijk dekkend stelsel van volwaardige externe klachtvoorzieningen bij de decentrale overheden. Het feit dat de in de motie van het lid Scheltema-De Nie gestelde termijn van 1 januari 2002 reeds is gepasseerd wordt hiermee ruimschoots gecompenseerd. De brief van Nationale ombudsman (brief d.d. 17 maart 2003) waarin deze reageert op het onderhavig wetsvoorstel bevat enkele kritiekpunten en opmerkingen, zoals het ontbreken van wettelijke eisen over de deskundigheid en professionaliteit van de klachtinstantie, het gebruik van de zinsnede «binnen een redelijke termijn» en de problemen rond het Vergoedingenbesluit Wno. De leden van de D66-fractie zouden van de kant van de regering graag een reactie ontvangen op alle in deze brief aangestipte punten.
De leden van de SGP-fractie hebben met veel belangstelling kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Reeds meermalen hebben deze leden gewezen op het grote belang van een adequate regeling van het extern klachtrecht als sluitstuk van een volwaardige klachtprocedure. De aan het woord zijnde leden constateren daarom met instemming dat met het voorliggende wetsvoorstel wordt voorzien in een algemene en verplichtende regeling voor extern klachtrecht bij bestuursorganen. Na lezing van de stukken hebben deze leden de behoefte om ten aanzien van de voorgestelde vormgeving van de regeling van het extern klachtrecht nog verschillende vragen te stellen en opmerkingen te maken.
2. Motieven voor het wetsvoorstel
2.2. Nut van extern klachtrecht
Het is volgens de regering niet wenselijk dat bestuursorganen eigen externe voorzieningen creëren die onderling sterk van elkaar verschillen. Nu lijken er door de jaren heen uiteenlopende praktijken te zijn ontstaan ten aanzien van ombudsinstanties. Wat is de aanvullende waarde van dit wetsvoorstel voor gemeenten, provincies en waterschappen die al een ombudsman of een ombudscommissie hebben ingevoerd, zo vragen de leden van de PvdA-fractie. De functie van de lokale ombudsman is van belangrijke betekenis voor het beter functioneren van de bestuursorganen. Welke instrumenten biedt deze wet daartoe, zo vragen de aan het woord zijnde leden. Er wordt gesteld dat in het spraakgebruik de begrippen intern en extern klachtrecht steeds meer ingeburgerd raken. De leden van de PvdA-fractie menen dat de inburgering van deze begrippen voornamelijk in bestuurlijke en ambtelijke gremia heeft plaatsgevonden. Ook omdat personeel van een bestuursorgaan de mogelijkheid heeft om een klacht te deponeren bij hetzelfde bestuursorgaan, lijkt het deze leden beter om te spreken van onafhankelijke klachtbehandeling. De leden van de PvdA-fractie hechten er daarom waarde aan dat voortaan gesproken wordt van «onafhankelijke klachtbehandeling» in plaats van het meer ambtelijke begrip «extern klachtrecht». Er wordt gesteld dat extern klachtrecht ziet op de behandeling én beoordeling van een klacht buiten het bestuursorgaan waar de klacht overgaat. Dat kunnen klachten zijn die van buiten de organisatie komen (van burgers), maar ook klachten van het eigen personeel. Om wat voor soort klachten kan het gaan in geval van klachten van het eigen personeel, zo vragen de leden van de VVD-fractie.
2.4 Noodzaak tot opvullen van leemtes; systematiek van het wetsvoorstel
De decentrale overheden kunnen ingevolge dit wetsvoorstel de behandeling van verzoekschriften opdragen aan een eigen ombudsman. Het voorstel biedt ook de mogelijkheid dat een gemeente een ombudscommissie benoemt. Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een nadere motivering van deze mogelijkheid. Zijn er thans gemeenten die een ombudscommissie hebben in plaats van een ombudsman? Zo ja, hoe functioneren deze commissies en wat zijn de voordelen ten opzichte van een ombudsman, zo vragen deze leden. Al in 1998 heeft de Nationale ombudsman gemeenten opgeroepen een ombudsman of ombudscommissie in te stellen. Wat verandert dit wetsvoorstel concreet aan de huidige situatie voor burgers uit de gemeenten die nog niet hiertoe zijn overgegaan, zo vragen de leden van de PvdAfractie. Op welke wijze wordt hun toegang tot het onafhankelijke klachtrecht vergroot?
Is het de bedoeling dat elke gemeente, provincie, waterschap of gemeenschappelijke regeling in principe een onafhankelijke klachteninstantie realiseert, zo vragen deze leden verder. Als dit de bedoeling is, moet dit dan niet dwingender worden geregeld in de wet? De leden van de PvdA-fractie menen verder dat de toegankelijkheid tot een klachtvoorziening een groot goed is, zowel fysiek als financieel. Feit is dat voor veel mensen de beslissing óm te gaan klagen al een grote stap is. De barrière om te klagen wordt volgens de leden van de PvdA-fractie aanzienlijk verlaagd door een instelling van een lokale of regionale ombudsman. Het blijkt dat in sommige gevallen een ombudsfunctie bij decentrale overheden weer is opgeheven. Kan de regering daarvan een overzicht geven en dit aan de Kamer sturen, zo vragen deze leden. Is het aantal klagers, dat na de opheffing van de lokale ombudsman naar de Nationale ombudsman toe moet afgenomen? Als dit het geval is, is de regering het dan met deze leden eens om bestuursorganen toch zwaarder te verplichten een eigen onafhankelijke klachteninstantie in te stellen?
Volgens de memorie van toelichting krijgt de Nationale ombudsman de taak om de registratie bij te houden van decentrale overheden met een eigen onafhankelijke klachtvoorziening. Krijgt de Nationale ombudsman hiervoor de noodzakelijke financiële middelen, zo vragen de aan het woord zijnde leden. Betekent dit dat de Nationale ombudsman de enige instantie is met de meest recente stand van zaken betreffende de externe klachtvoorziening of heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hier ook een overzicht van, zodat ook het ministerie de burger kan informeren waar hij terecht kan met zijn klacht, zo vragen deze leden verder.
Niet valt uit te sluiten dat er gemeenten zijn die een eigen externe klachtvoorziening hebben maar dat deze, ondanks alle maatregelen, niet goed functioneert. Waar kunnen burgers dan terecht met hun klachten die ze daarover hebben, zo vragen de leden van de VVD-fractie. Is de gemeenteraad dan de instantie die daar iets aan kan doen?
De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat het wetsvoorstel beoogt een landelijk dekkend klachtrecht te introduceren, waarbij wordt aangesloten bij de thans bestaande regelingen en functies van de Nationale ombudsman en diens lokale evenknieën. Naar het oordeel van de leden van de GroenLinksfractie mag de aanvullende rechtsbescherming in Nederland er door de inwerkingtreding van de wet extern klachtrecht niet op achteruit gaan. Waardevolle elementen uit lokale praktijk mogen niet onmogelijk gemaakt worden door het klakkeloos transponeren van voor de Nationale ombudsman in zijn relatie met de rijksoverheid geformuleerde regels naar de nieuwe wet, die daarmee algemeen geldig wordt voor lokale ombudsmannen.
De leden van de GroenLinksfractie verwelkomen een landelijk dekkend stelsel van externe klachtvoorzieningen. Deze leden constateren dat een dergelijk stelsel op twee manieren te realiseren is. Middels de wettelijke plicht voor de decentrale overheden om te beschikken over een externe klachtenvoorziening met de Nationale ombudsman als vangnet van rechtswege of door de Nationale ombudsman verplicht stellen als externe klachtenvoorziening, tenzij de decentrale overheid zelf voorziet in een eigen ombudsman. De regering heeft het advies van de Raad van State gevolgd door in de wet te bepalen dat de Nationale ombudsman bevoegd is, tenzij een eigen ombudsvoorziening is ingesteld. Uitdrukkelijk is gesteld dat de Nationale ombudsman hierin geen toetsende rol zal gaan vervullen, de verantwoordelijkheid voor een voorziening die voldoet aan de wettelijke eisen ligt bij de decentrale overheden zelf. De aan het woord zijnde leden kunnen zich prima vinden in de keuze van de regering, zolang de decentrale autonomie onaangetast blijft. Kan de regering dit inderdaad garanderen?
De leden van de GroenLinks-fractie hebben daarnaast enkele opmerkingen over de vraag of het ambt van ombudsman door een persoon of door een commissie moet worden bekleed. De Raad van State is duidelijk in zijn advies. Met de Wno heeft de wetgever destijds uitdrukkelijk gekozen voor de eenhoofdigheid van het ambt, dit in afwijking van de traditie van collegialiteit die ons openbaar bestuur overigens kenmerkt. In het lokaal bestuur is de eenhoofdigheid van het ambt een vast patroon, evenals internationaal. Het gaat daarbij om de herkenbaarheid van het ambt en wat zeker op lokaal niveau speelt de professionaliteit, die immers beter is gewaarborgd met één al dan niet fulltime ombudsman dan met commissieleden die hun werk ad hoc of parttime doen naast hun eigenlijke beroep. Ook de Raad van State adviseert de optie van een ombudscommissie uit het wetsvoorstel te verwijderen. De regering neemt dit advies niet over met de redenering dat bij een commissie de onafhankelijkheid en onpartijdigheid evengoed gewaarborgd zijn. Over de bezwaren van de Raad van State inzake de herkenbaarheid en vooral de professionaliteit rept de regering niet. Kan de regering daar alsnog op in gaan, zo vragen deze leden.
Aanvullend willen deze leden graag vernemen hoe de ervaringen naar het oordeel van de regering met ombudscommissies, in en buiten Nederland, zijn aangezien deze leden signalen bereiken dat die ervaringen lang niet altijd onverdeeld positief zijn. Verder vragen deze leden of het niet juist uit oogpunt van herkenbaarheid en toegankelijkheid (een aanspreekbaar persoon in plaats van een postbusnummer), vertrouwen en professionaliteit (in de persoon van de ombudsman) en autoriteit (de ombudsman als gezagdragend klachtbemiddelaar) beter zou zijn te kiezen voor een eenhoofdig ambt.
De leden van de SGP-fractie constateren dat decentrale bestuursorganen in het wetsvoorstel alle ruimte wordt gelaten om te kiezen tussen aansluiting bij de Nationale ombudsman en het zelf voorzien in een externe klachtvoorziening, dan wel gezamenlijk met andere decentrale overheden een externe klachtvoorziening in te richten. De aan het woord zijnde leden waarderen de daaruit blijkende erkenning van de autonomie van decentrale overheden. Wel hechten deze leden daarbij aan het waarborgen van de noodzakelijke kwaliteit van de ombudsfunctie, zo nodig ook ten koste van reeds bestaande decentrale ombudsinstanties. De leden van de SGP-fractie vragen of de regering dit uitgangspunt deelt. Tevens vragen deze leden of de regering in het licht van de noodzakelijke kwaliteit ook heeft overwogen om aansluiting van decentrale bestuursorganen bij de Nationale ombudsman te verplichten. Deze leden vragen ook wat naar mening van de regering de voor- en nadelen (kunnen) zijn van een decentrale ombudsinstantie ten opzichte van aansluiting bij de Nationale ombudsman en of er naar de mening van de regering een verband bestaat tussen de schaal en de kwaliteit van decentrale ombudsinstanties. De aan het woord zijnde leden delen voluit de door de regering beoogde gelijkwaardigheid ten aanzien van de onafhankelijkheid, onpartijdigheid en professionaliteit bij decentrale ombudsinstanties ten opzichte van aansluiting bij de Nationale ombudsman. In de visie van deze leden dient daarom bij de regeling van decentrale ombudsinstanties zoveel mogelijk te worden aangesloten bij de bestaande regelgeving betreffende de Nationale ombudsman. Naar de mening van deze leden biedt het voorliggende wetsvoorstel, ondanks de punten waarop reeds tegemoet is gekomen aan de kritiek van de Raad van State, nog onvoldoende garanties voor de beoogde gelijkwaardigheid.
Tot slot constateren deze leden dat in het voorliggende wetsvoorstel geen toezicht wordt geregeld van de Nationale ombudsman op decentrale ombudsinstanties. Deze leden vragen op welke wijze dan wel op de naleving van de wettelijke vereisten ten aanzien van decentrale ombudsinstanties zal worden toegezien?
3. Eisen aan externe klachtenvoorzieningen
3.2. Welke eisen kunnen worden gesteld?
In dit wetsvoorstel wordt gebruik gemaakt van de eisen die aan een externe klachtvoorziening kunnen worden gesteld, zoals die beschreven zijn in een notitie uit 1997 door de toenmalig minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Kamerstuk 25 854, nr. 1). Deze eisen worden voornamelijk aan de klachtinstanties gesteld om de onafhankelijkheid van de klachtinstantie ten opzichte van het bestuursorgaan te waarborgen. Eisen zijn bijvoorbeeld: de bevoegdheid een eigen oordeel te geven over de klacht, de bevoegdheid om op eigen initiatief onderzoek te doen en het feit dat medewerkers van de klachtinstantie niet tevens deel mogen uitmaken van de ambtelijke ondersteuning van het bestuursorgaan over wiens gedragingen de klachtinstantie oordeelt. Uit een algemeen overleg dat op 4 februari 1998 werd gevoerd, bleek dat deze eisen door de Tweede Kamer breed worden onderschreven. In de memorie van toelichting wordt echter duidelijk gemaakt dat deze eisen, alsmede de manier waarop zij in de klachtinstantie verankerd (moeten) worden, niet gedetailleerd opgenomen worden in de wet. De vorm waarin aan de eisen wordt voldaan, kan verschillen van gemeentelijke klachtinstantie tot gemeentelijke klachtinstantie, waarbij de ene manier niet perse beter hoeft te zijn dan de andere, zo geeft de regering aan. De leden van de CDA-fractie vragen of en hoe deze vereisten na de voorgestelde wetswijzigingen nog gewaarborgd zijn. De leden van de CDA-fractie hechten, evenals de Raad van State, groot belang aan de waarborgen die aan deze vereisten ten grondslag liggen. In de memorie van toelichting wordt een aantal eisen opgesomd dat bedoeld is om de onafhankelijkheid van de klachtinstantie ten opzichte van het bestuursorgaan te waarborgen. Moet dit deel van de memorie van toelichting zo worden verstaan, zo vragen de leden van de VVD-fractie, dat alle overheden aan al die eisen in geval van externe klachtvoorziening moeten voldoen, maar dat zij aan die eisen zelf invulling mogen geven.
Naar het oordeel van de leden van de GroenLinks-fractie dienen de eisen aan externe klachtenvoorzieningen de kwaliteit van de (externe) klachtenbehandeling te waarborgen. Het gaat hen daarbij om eisen van onafhankelijkheid, onpartijdigheid en professionaliteit: basis in een wettelijk voorschrift, benoeming door een vertegenwoordigend lichaam, rechtspositionele onafhankelijkheid, benoeming voor een bepaalde duur, tussentijds ontslag alleen op bepaalde gronden, bevoegdheid een eigen oordeel over de klacht te geven, bevoegdheid aanbevelingen te doen, de bevoegdheid onderzoek te doen op eigen initiatief, voldoende materiële en personele ondersteuning, benoeming van personeel op voordracht van de ombudsman en de medewerkers van de ombudsman dienen geen deel uit te maken van de ambtelijke ondersteuning van het bestuursorgaan over wiens gedragingen de ombudsman oordeelt.
Het wetsvoorstel gaat uit van het beginsel van gelijkwaardigheid van de verschillende externe klachtvoorzieningen. Met het oog daarop wordt een aantal eisen gesteld aan door decentrale overheden in het leven geroepen voorzieningen, opdat deze vergelijkbaar kunnen zijn met de Nationale ombudsman. De gestelde eisen liggen vooral op het vlak van de rechtspositionele onafhankelijkheid, de onpartijdigheid en de onderzoeksbevoegdheden van de ombudsman. Is de regering van opvatting dat deze eisen doorgaans een versterking (dienen te) betekenen van de positie van de lokale ombudsman in vergelijking met de huidige situatie ten opzichte van de bestuursorganen en het ambtelijk apparaat van de gebiedscorporatie(s) waarbij deze is aangesteld, zo vragen deze leden.
3.3. Zijn alle eisen «beslissend»?
Met betrekking tot de professionaliteit van de lokale ombudsman vragen de leden van de CDA-fractie of een comité van aanbeveling niet gewenst is bij het selecteren van een decentrale ombudsman, zoals dat ook op nationaal niveau gebeurt (waarin de Raad van State, de Hoge Raad en de Algemene Rekenkamer vertegenwoordigd zijn). De verklaring dat de samenstelling van een dergelijk comité zich moeilijk laat bedenken op decentraal niveau is naar het oordeel van de leden van de CDA-fractie niet toereikend, temeer omdat zo’n comité ook van groot belang kan zijn bij het waarborgen van de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid. Waarom heeft de regering ervoor gekozen geen kwalitatieve benoemingseisen op te nemen voor de lokale ombudsman zoals een voltooide juridische opleiding of een gedegen kennis van bestuurlijke processen, zo vragen de leden van de PvdA-fractie.
Met betrekking tot de professionaliteit (voldoende kennis en juridische en bestuurlijke ervaring) van de decentrale ombudsman vertrouwt de regering erop, dat het tot benoeming bevoegde orgaan daarvoor voldoende aandacht zal hebben. In de meeste gevallen zullen die organen daar zeker oog voor hebben, zo menen de leden van de VVD-fractie, maar zou dat toch niet beter moeten worden gewaarborgd? Hoe kijkt de regering aan tegen het in de wet opnemen van een bepaling, dat de ombudsman kennis moet hebben van juridische en bestuurlijke zaken, zo vragen deze leden verder.
De leden van de SP-fractie vinden dat duidelijkere invulling gegeven moet worden aan de eisen van het comité van aanbeveling. De onberispelijkheid van dit comité zal maatgevend zijn voor de kwaliteit van het tot benoeming bevoegde orgaan, de Tweede Kamer.
De leden van de GroenLinks-fractie vinden het jammer dat de aan externe klachtvoorzieningen gestelde eisen zich niet of nauwelijks uitstrekken tot de deskundigheid en de professionaliteit van de voorziening. De Raad van State heeft hiervoor op indringende wijze aandacht gevraagd in zijn advies. Weliswaar zijn op dit punt in de notitie van toenmalig staatssecretaris Kohnstamm (Kamerstukken II 1997/98, 25 854, nr. 1) geen specifieke (kwaliteit)eisen genoemd. Maar bedacht moet worden dat klachtbehandeling door een externe klachtinstantie ook om andere redenen dient te voldoen aan hoge eisen van zorgvuldigheid en deskundigheid. Het oordeel van een ombudsman is een eindoordeel, waartegen geen hogere voorziening kan worden aangewend. De effectiviteit van de voorziening die de ombudsman biedt is vooral afhankelijk van het gezag dat hij zich weet te verwerven, en voor dat gezag is de kwaliteit van zijn werk de voornaamste pijler. Deelt de regering de vrees dat kennis en juridische en bestuurlijke ervaring niet voldoende gewaarborgd zouden kunnen zijn als de regeling geheel en al wordt overgelaten aan de decentrale regelgever, zo vragen deze leden. Meent de regering niet dat, waar in het wetsvoorstel terecht, vergaande onderzoeksbevoegdheden worden toegekend aan ook de door decentrale overheden in het leven geroepen externe klachtvoorzieningen, waarborgen niet kunnen worden gemist dat bij die voorzieningen de deskundigheid aanwezig is om een juist gebruik van die bevoegdheden te kunnen maken? Op welke wijze wordt aan deze waarborgen vorm gegeven? Zou niet, mede omdat de benoeming van de Nationale ombudsman met aanzienlijk zwaardere waarborgen is omgeven dan de benoeming van een «decentrale» ombudsman, in ieder geval in de wet eisen kunnen worden gesteld aan de ombudsman ter zake van zijn bekwaamheid in zaken van regelgeving, bestuur en klachtrecht?
De leden van de GroenLinks-fractie constateren een spanningsveld tussen de vereiste kwaliteit en de wenselijke decentrale handelingsvrijheid. Deze leden vragen of de regering meent dat problemen te voorzien zijn indien aan beide wensen zou worden voldaan. Of acht de regering de kwaliteitsnorm van groter gewicht en kiest de regering derhalve voor striktere regels voor de decentrale overheid? Het dunkt deze leden dat de kwaliteitsnorm zou moeten prevaleren.
3.3.1. Rechtspositionele onafhankelijkheid
In het voorliggend wetsvoorstel benoemt de gemeenteraad de decentrale klachtinstelling. De vraag kan gesteld worden, zo geven de leden van de CDA-fractie aan, of hier sprake is van voldoende onafhankelijkheid tegenover het bestuursorgaan dat de beslissing heeft genomen. Momenteel wordt in het wetsvoorstel enkel het verschil in zittingsperiode (voor de gemeenteraad vier jaar en voor de ombudsinstelling zes jaar) als waarborg voor de onafhankelijkheid gegeven. Het feit dat bij onderzoek is gebleken dat sommige gemeenten interne klachtcommissies externe klachten zouden (willen) laten behandelen, spreekt ook vóór een (onafhankelijk) comité van aanbeveling bij het instellen van een klachtinstantie. De uitleg van de regering dat ook voor kleinere gemeenten de mogelijkheid moet openstaan om een eigen klachtinstelling in het leven te roepen, is voor deze leden slechts ten dele aanvaardbaar. Juist voor kleinere gemeenten zal het moeilijker zijn om een aparte externe klachtinstelling te bekostigen, waardoor de kans bestaat dat eerder een beroep zal worden gedaan op (personeel van) een interne klachtcommissies. Ook wat betreft de onpartijdigheid van degenen die de klachten behandelen, spreekt deze gang van zaken de leden van de CDA-fractie niet bijzonder aan. Deze leden pleiten niet voor het in het leven roepen van een verbod van eigen ombudsinstellingen door kleine gemeenten, maar willen daarbij graag de waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid verankerd zien in de wet. Het aansluiten bij bestaande (decentrale) instanties kan een oplossing zijn voor kleinere gemeenten.
De positie van een ombudsman of ombudscommissie is in grote mate vergelijkbaar met die van de recent ingestelde lokale rekenkamers. Beiden vereisen waarborgen van de rechtspositionele onafhankelijkheid. Kan de regering een overzicht geven van eisen die vanuit het oogpunt van onafhankelijkheid gesteld worden aan enerzijds de lokale rekenkamer en anderzijds de lokale ombudsman, zo vragen de leden van de PvdA-fractie.
Kan de regering nader toelichten waarom het bereiken van de 65-jarige leeftijd voor de Nationale ombudsman wél een ontslaggrond is en voor de lokale ombudsman niet, zo vragen deze leden verder.
De leden van de SGP-fractie sluiten zich aan bij het pleidooi van de Raad van State en de Nationale ombudsman om de rechtspositionele onafhankelijkheid van de ombudsinstanties voluit gestalte te geven en niet alleen van toepassing te verklaren op het terrein van de werkzaamheden van de ombudsinstantie. Deze leden pleiten derhalve voor het toevoegen van een incomptabiliteit tussen het verrichten van werkzaamheden voor een ombudsinstantie en het vervullen van taken bij bestuursorganen waarover deze ombudsinstantie tot oordelen bevoegd is. Zodoende wordt ook de schijn van afhankelijkheid en partijdigheid zo veel mogelijk voorkomen, zo menen deze leden.
3.3.2 Onpartijdigheid
Kan de regering uitvoeriger toelichten waarom de eis dat de medewerkers van de klachtinstantie geen deel mogen uitmaken van de ambtelijke ondersteuning van het bestuursorgaan niet in het wetsvoorstel wordt opgenomen, zo vragen de leden van de PvdA-fractie. De regering stelt niet de eis dat de medewerkers van de klachtinstantie geen deel mogen uitmaken van de ambtelijke ondersteuning van het bestuursorgaan. De regering meent dat het erom gaat dat diegenen die werkzaamheden verrichten voor de ombudsman, voor die werkzaamheden onafhankelijk zijn ten opzichte van de bestuursorganen die onder de competentie van de ombudsman vallen. Daarom wordt voorgesteld te bepalen dat het personeel van de ombudsman voor de werkzaamheden die het voor de ombudsman verricht, uitsluitend aan hem verantwoording schuldig is. Is op deze manier de onpartijdigheid van de externe klachtvoorziening wel voldoende gewaarborgd, zo vragen de leden van de VVD-fractie. Is het niet beter als de medewerkers van de klachtinstantie geen deel uitmaken van die ambtelijke ondersteuning, zo vragen deze leden verder.
De kandidaat-medewerkers van de lokale ombudsman moeten zorgvuldig onderzocht worden op nevenfuncties. De leden van de SP-fractie vinden dat de genoemde incompatibiliteiten onvoldoende waarborg geven voor onafhankelijkheid. Daar komt bij dat, vooral in de ook door de regering genoemde kleinere plaatsen, de mogelijkheid groter is dat de medewerkers bekenden zijn, zonder dat dit direct op belangenverstrengeling lijkt, waardoor het oordeel onzuiver wordt. Volgens deze leden mag een (kandidaat-) medewerker tevens geen ambtenaar zijn, ook al zijn de ambtenaren niet direct betrokken bij de handelingen over het beklaagde feit. De voorgestelde regeling zou, bijvoorbeeld, toetsingsambtenaren van de IND de mogelijkheid geven om klachten over de vreemdelingenpolitie af te handelen. Wat vindt de regering van het oordeel van de Nationale ombudsman in deze (brief van 17maart 2003)? Tevens moet het comité aandacht hebben voor mogelijke commerciële belangen van (kandidaat-) medewerkers (zoals bijvoorbeeld bij het vak van aannemer of bestuursadvocaat). De leden van de SP-fractie zijn van mening dat in overweging genomen moet worden om mensen met nauwe politieke banden te weren als medewerker.
Deze leden vragen de regering een oordeel te geven over de zojuist genoemde problemen. Zij geven de regering de volgende mogelijke oplossingen in overweging. Ten eerste een veel scherpere incompatibiliteitsregeling, waarbij de beroepsgroep of sector die bij het beklaagde feit in het geding is, niet die van de medewerker kan zijn. Ten tweede, om bekendheid met personen te voorkomen, geen behandeling van klachten van de eigen gemeente, waterschap of provincie. Ten derde, een openbaarmaking van nevenfuncties en een verbod op bestuursfuncties dan wel zware leidinggevende functies of invloedrijke adviesfuncties zoals advocaat of geografisch adviseur (over bijvoorbeeld bestemmingsplannen). Verder vragen de leden van de SP-fractie het oordeel van de regering over de mogelijkheid bezwaar te maken tegen een (medewerker van de) ombudsman vanwege vermeende belangenverstrengeling of partijdigheid.
Op het punt van de onpartijdigheid wordt in het voorstel helaas niet de eis is gesteld dat medewerkers van de klachtinstantie niet tevens deel uit mogen maken van de ambtelijke ondersteuning van het bestuursorgaan over wiens gedragingen de klachtinstantie oordeelt. Het argument van de regering is dat ook voor kleine gemeenten de mogelijkheid om te kiezen voor een eigen ombudsman een reële optie moet blijven. Tegelijkertijd zal in kleine gemeenten het aantal door een externe instantie te behandelen klachten in de regel gering zijn. Is het niet zo dat wanneer voor zo’n eigen voorziening in een kleine gemeente wordt gekozen, het geringe aantal te behandelen klachten ook met zich mee zal brengen dat de omvang van de ambtelijke ondersteuning van de ombudsman beperkt kan blijven en dat de kosten van ondersteuning die van buiten wordt aangetrokken overzienbaar zijn, zo vragen de leden van de GroenLinks-fractie. Is daarmee de ambtelijke ondersteuning als bedoeld in het voorstel niet een overbodige onwenselijkheid?
De leden van de D66-fractie begrijpen niet waarom de regering er niet voor gekozen heeft een onverenigbaarheid op te nemen tussen medewerkers van de klachtinstantie en de ambtelijke ondersteuning van het bestuursorgaan over wiens gedragingen de klachtinstantie oordeelt. De redernering van de regering dat een gevolg van een dergelijke incompatibiliteit voor kleine gemeenten betekent dat een eigen ombudsman geen reële optie meer zou zijn, wordt door de brief met de reactie van de Nationale ombudsman (brief d.d. 17 maart 2003) volgens deze leden voldoende weerlegd. Bovendien telt het argument dat de externe klachtinstantie boven iedere schijn van belangenverstrengeling verheven moet zijn voor deze leden zwaar. Het niet vastleggen van de genoemde incompatibiliteit kan de klachteninstantie met de schijn van partijdigheid bezoedelen. Graag zien deze leden een reactie van de kant van de regering waarin wordt ingaan op deze geuite bezwaren.
3.3.3. Onderzoeksbevoegdheden
De regering heeft er voor gekozen geen zogenaamde sterke-armbevoegdheid in de wet op te nemen. De regering gaat in zijn beargumentering onvoldoende in op de visie van de Nationale ombudsman die meent dat deze bevoegdheid juist goed werkt als stok achter de deur, zo menen de leden van de PvdA-fractie. De effectiviteit van het bevel om te verschijnen voor de klachtinstantie wint juist aan gewicht door het bestaan van de sterke-arm-bevoegdheid. Kan de regering zijn argumenten op dit punt nader toelichten, zo vragen de aan het woord zijnde leden. De leden van de SP-fractie betreuren het dat de lokale ombudsman, hoewel in status gelijk, geen bevoegdheid krijgt om de «sterke arm» in te schakelen. De regering erkent dat dit door de ombudsman als stok achter de deur gebruikt kan worden. Daarnaast helpt het om de lokale ombudsman als serieuze partij te beschouwen. Deze leden dringen er op aan om de lokale ombudsman in alles gelijke bevoegdheden te geven als waar de Nationale ombudsman over beschikt.
4. Inpassing in de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
4.1. Structuur
De leden van de GroenLinks-fractie hebben wel bedenkingen bij de beoogde, beperkende, werkwijze van de Ombudsman in het wetsvoorstel. Deze leden constateren dat een bezwaar van de gemeentelijke ombudsmannen tegen het voorontwerp van wet was dat onvoldoende rekening was gehouden met de minder afstandelijke werkwijze van gemeentelijke ombudsmannen. De praktijkervaring leert dat de ombudsman op lokaal niveau, ook naar mening van de aldaar verantwoordelijke bestuursorganen, niet kan volstaan met het bieden van een op grond van hoofdstuk 9 Awb verplicht minimumpakket. Op lokaal niveau wordt de relatie tussen burger en overheid mede gekenmerkt door het directe karakter ervan, de onevenwichtige afhankelijkheidsrelatie en het feit dat men «levenslang» tot elkaar veroordeeld is. Het gezag van de Nationale ombudsman staat naar het oordeel van deze leden buiten kijf, maar de lokale ombudsman scoort volgens onderzoek van de VNG beter op de punten laagdrempeligheid, toegankelijkheid, kennis van de lokale situatie, kennis van het gemeentelijk apparaat en zij kosten per klachtbehandeling ongeveer de helft van die bij de Nationale ombudsman. Kan eigenlijk wel worden volstaan, zo vragen deze leden, de Wno als uitgangspunt voor het wetsvoorstel te nemen en de lokale praktijken, die in sommige gevallen reeds langer bestaan dan de Nationale ombudsman, daar naar om te vormen? Dient voorgaande, zo vragen deze leden, niet juist te leiden tot een bredere invulling van het begrip «aanvullende rechtsbescherming», waarbij de ombudsman de functie vervult van de door het bestuursorgaan zelf georganiseerde controle op de macht, en als zodanig functioneel is binnen het democratisch bestel?
4.2 Terminologie
Er wordt aangegeven dat alvorens een burger naar een ombudsman kan gaan, hij eerst bij het betrokken bestuursorgaan een klacht moet indienen. Dit is de interne procedure. Vervolgens kan er een externe procedure worden gestart bij een ombudsman. Voor de eerste procedure wordt het begrippenkader «klacht en klaagschrift» gebruikt; voor de tweede procedure «verzoek en verzoekschrift». Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in een regeling voor de tweede procedure. Waarom is dan de citeertitel van de wet: «Wet extern klachtrecht», zo vragen de leden van de VVD-fractie. Ligt «Wet extern verzoekschrift» dan niet meer voor de hand? Hetzelfde geldt voor de naam van titel 9.2. «klachtbehandeling door een ombudsman» van de Awb. Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie daarop een reactie van de regering.
4.3. Naamsbescherming van de (Nationale) ombudsman
In het verleden is door de Nationale ombudsman diverse malen aandacht gevraagd voor de verwarring die wordt opgeroepen door het ruime gebruik van de naam «ombudsman». De leden van de PvdA-fractie willen graag de regering in overweging geven om qua begripsbepaling in de wet een onderscheid te maken naar een lokale, regionale en Nationale ombudsman.
4.4. Voorwerp van onderzoek
De leden van de GroenLinks-fractie wijzen op het uitgangspunt in het wetsvoorstel dat klachten schriftelijk moeten worden ingediend. Een niet onaanzienlijk deel van de klagers van een gemeentelijke ombudsman blijkt niet of slecht te kunnen lezen en schrijven (een voorzichtige schatting is 5%). Brieven met klachten maken in sommige lokale situaties slechts zo’n 15% uit van het totaal aantal klachten. Deze leden willen van de regering vernemen in hoeverre een schriftelijke klachtplicht kan leiden tot niet-ontvankelijkheid van klachten en bezwaren die anders dan schriftelijk (mondeling) worden aangemeld of ingediend. Welk nut dient de schriftelijke indiening, anders dan dat de ombudsman een dossier kan openen over een klacht? Waarom kan de ter schriftstelling niet aan de ombudsman worden overgelaten, zo vragen deze leden.
4.5. Bevoegdheid
Het is de leden van de PvdA-fractie niet duidelijk in welke regelingen de instrumenten ter effectuering van de functie van ombudsman worden neergelegd. Een belangrijk instrument is het jaarverslag. Waar worden de jaarverslagen van de lokale ombudsman besproken? Deelt de regering de opvatting dat de wettelijke basis inzake de bespreking van het jaarverslag in deze wet thuishoort, zo vragen deze leden.
Zowel de Nationale ombudsman als de gemeentelijke ombudsinstanties hebben geadviseerd de ombudsman niet onbevoegd te verklaren om te interveniëren in lopende beklag-, bezwaar- of beroepsprocedures. In de praktijk levert voor alle betrokkenen interventie een bevredigend resultaat op. Daarnaast werkt de methode dejuridiserend. Desalniettemin wenst de regering nader onderzoek te doen naar dit advies. Wanneer kan Tweede Kamer kennisnemen van dit onderzoek, zo vragen de leden van de PvdAfractie. Op welke wijze denkt de regering dat de ombudsman deze procedures op ongewenste wijze doorkruist? Kan de regering daartoe concrete voorbeelden noemen? Kan worden aangegeven wanneer het onderzoek naar de voor- en nadelen van de mogelijkheid van «interventie» in lopende of mogelijke beklag-, bezwaar- of beroepsprocedures door de ombudsman gereed zal zijn, zo vragen ook de leden van de VVD-fractie.
De leden van de GroenLinksfractie hebben eveneens vragen over de bevoegdheid van de ombudsman in het geval er bezwaar en beroep openstaat. Van de kant van de gemeentelijke ombudsmannen is erop gewezen dat sommigen van hen niet verplicht, maar in tegenstelling tot de Nationale ombudsman, wel bevoegd zijn om een onderzoek in te stellen in het geval bezwaar of beroep openstaat, en dat zij met name in de bezwaarfase op tamelijk ruime schaal interveniëren, tot tevredenheid van alle betrokkenen. Vaak wordt op deze wijze snel resultaat bereikt en kan een omslachtiger bezwaarprocedure voorkomen. Deze praktijk spreekt de leden van de GroenLinksfractie aan, omdat zij bijdraagt aan dejuridisering.
Deze leden zijn het dan ook eens met de gemeentelijke ombudsmannen dat het te betreuren zou zijn wanneer de algemene regeling van het externe klachtrecht in de Awb voortzetting van deze werkwijze onmogelijk zou maken. In de memorie van toelichting heeft de regering aangegeven de methode die gemeentelijke ombudsinstanties op dit punt volgen uit een oogpunt van dejuridisering aantrekkelijk te vinden, maar eerst nog nader onderzoek te willen doen. Deze leden achten het wenselijk dat dit onderzoek thans (en) met de nodige voortvarendheid ter hand wordt genomen, opdat de eventuele aanpassing van het voorstel kan plaatsvinden voordat de wet in werking treedt en de gemeentelijke ombudsinstanties hun werkwijze kunnen handhaven. Wat is de stand van zake en op welke termijn komt hierover meer duidelijkheid, zo vragen ook deze leden.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben daarnaast een aantal vragen over de in het wetsvoorstel opgenomen wijze van interveniëren. De gebezigde terminologie schept volgens deze leden daarin afstand door het gebruik van termen zoals «verzoekers voor klagers» en «interveniëren voor bemiddelen». Gemeentelijke ombudsmannen spreken bij voorkeur van bemiddelen. Bemiddelen kan voor een onderzoek geschieden («informeren naar de stand van zaken»), tijdens een onderzoek («om klager en gemeente met elkaar in contact te brengen om samen aan een oplossing te werken») en tijdens een onderzoek (waarbij de ombudsman zelf voorstellen doet om partijen tot een vergelijk te laten komen). In hoeverre kan de wettelijke tekst worden aangepast aan de meer hedendaagse terminologie, zo vragen deze leden. Welke plek heeft deze staande bemiddelingspraktijk in de beoogde wettelijke interventiemogelijkheden?
Daarnaast geven de aan het woord zijnde leden aan dat bevoegdheden en gebruiken die wel bij de lokale ombudslieden, maar niet bij de Nationale ombudsman aanwezig waren, in het wetsontwerp niet in overweging zijn genomen. Deze leden denken hierbij aan het geclausuleerde en procedureel aan banden gelegde recht van het bestuursorgaan om af te wijken van aanbevelingen, de bevoegdheid van de ombudsman om het bestuursorgaan te verzoeken om de uitvoering van besluiten op te schorten, de mogelijkheid om klager/verzoeker behulpzaam te zijn bij het formuleren van zijn probleem dan wel het aannemen van mondelinge klachten, het gebruik om in een latere fase naar aanleiding van een klacht gemaakte afspraken op hun juiste naleving te controleren en het eerdere voorstel om klachten als alternatief voor bezwaren uit te werken. Al deze gebruiken zijn niet gerealiseerd in dit wetsontwerp. Hoe denkt de regering dat het beste in deze omissies kan worden voorzien, zo vragen de aan het woord zijnde leden.
Ook andere ontwikkelingen van na inwerkingtreding van de Wno (1981), zoals het gestalte geven aan interventie dan wel bemiddeling, hebben naar het oordeel van de leden van de GroenLinks-fractie geen of nog onvoldoende plaats gekregen in de nieuwe wet. De daarmee samenhangende problemen zijn onvoldoende doordacht en geregeld, zoals het verschoningsrecht ten aanzien van hetgeen vertrouwelijk gewisseld is bij een poging tot bemiddeling dan wel een onderzoek, de bevoegdheid tot het geven van een oordeel door de ombudsman nadat een poging tot bemiddeling is gestaakt, de samenloop van bezwaar/beroep en een bemiddeling, het gebruik om geschillen die zich daarvoor lenen door bemiddeling, arbitrage of mediation tot een oplossing te brengen (dit onder vermelding van openstaande rechtsbeschermingopties en met het bewaren van de mogelijkheid daarvan gebruik te maken). Hoe denkt de regering dat het beste in deze omissies kan worden voorzien, zo willen deze leden weten.
De leden van de SGP-fractie constateren dat in de wetgeving een helder onderscheid wordt gemaakt tussen situaties waarin bezwaar of beroep kan worden aangetekend en situaties waarin er een taak is weggelegd voor externe klachteninstanties. Deze leden waarderen deze heldere onderscheiding. Hoe beoordeelt de regering in het licht van deze onderscheiding het door de Nationale ombudsman ondersteunde verzoek van de bestaande gemeentelijke ombudsmannen om interventie van een externe ombudsinstantie ter voorkoming van (omslachtige) bezwaar- en beroepsprocedures toe te staan, zo vragen ook deze leden. Erkent de regering dat het in bepaalde omstandigheden wenselijk kan zijn om de eerder genoemde onderscheiding niet al te rigide toe te passen?
5. Consequenties van de regeling van het extern klachtrecht in de Awb voor de Wet Nationale ombudsman
5.1. Algemeen
In dit wetsvoorstel worden, uit oogpunt van continuïteit van het instituut Nationale ombudsman, artikelen aangepast over de substituutombudsman. Op welke wijze wordt op lokaal niveau zorggedragen voor de continuïteit van de lokale ombudsman, zo vragen de leden van de PvdA-fractie. Hoe wordt vermeden dat de politieke constellatie enige rol gaat spelen in de continuïteit van het functioneren van de lokale ombudsman? Is de regering van mening dat hiervoor wettelijke waarborgen opgenomen moeten worden, zo vragen deze leden. Het wetsvoorstel strekt niet alleen tot aanvulling van de Awb met een regeling van het externe klachtrecht en een ingrijpende wijziging van de Wno, maar omvat ook een, meer dan marginale, wijziging van de Provinciewet, de Gemeentewet en de Waterschapswet en tevens een kleine wijziging van de Wgr. De Awb kan, als algemene wet, alleen die bepalingen bevatten die voor alle externe klachtvoorzieningen gelden. Regels die specifiek van toepassing zijn op de Nationale ombudsman en op door decentrale overheden in het leven geroepen externe klachtvoorzieningen worden opgenomen in de Wno en in de Provinciewet, de Gemeentewet, de Waterschapswet en de Wgr. Op zichzelf dient het naar het oordeel van de leden van de GroenLinks-fractie niet de overzichtelijkheid dat de wettelijke regels die van toepassing zijn op een bepaalde externe klachtvoorziening telkens over ten minste twee wetten (Awb en Wno) zijn verdeeld. Wat is het oordeel van de regering over deze onoverzichtelijke verankering van het extern klachtrecht, mede in het licht van de wens, waar mogelijk, deregulering mogelijk te maken? Kan een en ander niet eenduidiger in een gezamenlijke wet worden vervat, zo vragen deze leden. De leden van de SP-fractie zijn bezorgd over mogelijke onduidelijkheden tussen lokale ombudsmanfuncties en de Nationale ombudsman bij de behandeling van klachten. Zo kan een klacht over de bouw zowel op lokaal niveau worden afgehandeld als op landelijk niveau, voor zover de wortels van het probleem in landelijk beleid liggen. Het moet volgens de leden van de SP-fractie voorkomen worden dat klachten tussen de lokale en Nationale ombudsman heen en weer worden geschoven.
6. Regeling voor de decentrale overheden
6.2. Institutionele bepalingen
Het wetsontwerp heeft de gelijkschakeling van de Nationale en de lokale ombudsmannen als uitgangspunt genomen en gaat daarbij uit van de Wno. Het voorstel heeft onder meer tot gevolg dat op lokaal niveau de keuzevrijheid voor wel of geen ombudsman zal verdwijnen, waarbij men zelf een voorziening in het leven kan roepen dan wel aansluiting kan zoeken bij de Nationale ombudsman. De aansluiting van provincies en waterschappen bij de Nationale ombudsman, die vanaf 1982 bevoegd is voor bestuursorganen van de rijksoverheid en politie, was reeds eerder een feit. De mogelijkheid voor gemeenten om zich aan te sluiten bestaat sinds 1996. Had het niet voor de hand gelegen, zo vragen de leden van de fractie van GroenLinks, om de wettelijke bepalingen in het voorstel ten aanzien van IPO en waterschappen te schrappen en deze in de Wno aan te wijzen als voor de Nationale ombudsman bevoegde instanties. Is, gelet op het verschil in positie van de onderscheiden categorieën, nagegaan of bij de provincies en de waterschappen de bereidheid bestaat om mee te werken aan categoriale aanwijzing van hun bestuursorganen in artikel 1a, eerste lid, Wno? En indien dat het geval zou zijn, zou dan de beoogde wijziging van de Provinciewet en/of van de Waterschapswet niet geheel achterwege kunnen blijven? De Raad van State heeft in zijn advies immers ook op deze mogelijkheid gewezen.
6.2.2. De gezamenlijke ombudsman
De algemene rekenkamers zijn ondergebracht bij Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Dit wetsvoorstel laat de mogelijkheid open dat provincies en waterschappen een gezamenlijke ombudsman of ombudscommissie in het leven roepen. Maar tegen het advies van de Raad van State in heeft de regering besloten om geen aansluiting te zoeken bij de Wgr. De argumenten zijn voor de leden van de PvdA-fractie echter niet overtuigend. Hoe wil de regering die beschermingslacune opvullen, zo vragen deze leden. De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat de Raad van State kritiek heeft op de mogelijke vormgeving van de gezamenlijke ombudsman via de publiekrechtelijke weg van de Wgr of in privaatrechtelijke vormen als stichtingen. De regering acht voorlopig een expliciete verplichting tot samenwerking in Wgr-verband nog niet nodig, mede gezien de ervaringen met de lokale rekenkamer. Voor de gemeentelijke ombudsman biedt de publiekrechtelijk weg van de Wgr evenwel betere waarborgen voor alle aspecten van het werk, inclusief financiën en personeel. Wanneer is er naar het oordeel van de regering wel sprake van de noodzaak om de vormgeving van de gezamenlijke ombudsman via de publiekrechtelijke weg van de Wgr ter hand te nemen?
7. Overige onderwerpen
7.1. Bestuurslasten
Met betrekking tot de kosten vragen de leden van de CDA-fractie hoe momenteel de gemeenten die een eigen klachtinstelling hebben, die instelling bekostigen. De VNG wenst een adequate vergoeding voor gemeenten om de taken die uit de Wet extern klachtenrecht zullen voortvloeien uit te voeren. In de Gemeentewet is immers bepaald dat de kosten die verbonden zijn aan een medebewindstaak door het Rijk vergoed worden. De regering stelt echter dat deze vergoeding niet gegeven zal worden omdat het voorzien in een externe klachtenvoorziening geen medebewindstaak is. Hoewel hierover getwist kan worden, willen de leden van de CDA-fractie eraan herinneren dat uit onderzoek van de VNG zelf is gebleken dat de meerderheid van de gemeenten reeds een externe klachtenvoorziening heeft, zodat die gemeenten door de invoering van deze wet, zo menen deze leden, niet met extra kosten geconfronteerd zullen worden. Hoe ziet de regering dit, zo vragen deze leden. Ten aanzien van de voorgestelde wijze van financiering van de ombudsman merken de leden van de GroenLinks-fractie op dat een voorziening uit de algemene rijksmiddelen via het Gemeentefonds hen de enige aangewezen weg lijkt. Ook de Raad van State, de Nationale ombudsman en de gemeentelijke ombudsmannen zijn over de rijksbekostiging altijd duidelijk geweest. Artikel 2 van de Financiële verhoudingwet laat naar de opvatting van deze leden geen ruimte voor een andere invulling, aangezien de ombudsfunctie straks wettelijk verankerd zal zijn. Deze leden betreuren de keuze van de regering, en verzoeken de regering tot een nadere motivering. Zouden de kosten daarbij overigens niet het beste kunnen worden gerelateerd aan het aantal inwoners en niet aan het aantal klachten, zo vragen deze de regering, opdat een eenduidige grondslag ontstaat waarover geen discussie meer mogelijk is, behalve dan over de hoogte van het bedrag per inwoner, zo vragen deze leden.
De aan het woord zijnde leden hebben aansluitend nog enkel vragen over de huidige vergoedingssystematiek. Het Vergoedingenbesluit Nationale ombudsman regelt dat decentrale overheden die onder de bevoegdheid van de Nationale ombudsman vallen hiervoor een vergoeding verschuldigd zijn per door de Nationale ombudsman ontvangen klacht. Ieder jaar na de verzending door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van de rekeningen blijken betrokken partijen, de Nationale ombudsman en gemeenten, geconfronteerd te worden met problemen rond de uitvoering van het Vergoedingenbesluit. Hiervoor is door de Nationale ombudsman bij verschillende gelegenheden aandacht gevraagd. Ook van de kant van de VNG wordt aangedrongen op herziening van de vergoedingsregeling. Ingevolge de vangnetregeling zullen namelijk enkele gemeenten en met name veel gemeenschappelijke regelingen van rechtswege onder de competentie van de Nationale ombudsman komen te vallen. Mede in het licht van de opmerkingen van de Raad van State ter zake is er voor deze leden dan ook alle aanleiding om het stelsel van het Vergoedingenbesluit nog eens zorgvuldig door te lichten. In ieder geval zou bezien kunnen worden in hoeverre het mogelijk is de aansluitingskosten door te berekenen op basis van maatstaven die minder aanleiding geven tot discussie en onvrede. Wat is de regering bereid daaraan te verbeteren, zo vragen deze leden. Wat zou er in de ogen van de regering op tegen zijn om op korte termijn in samenwerking met de VNG en de Nationale Ombudsman de voorbereidingen te starten om het Vergoedingenbesluit aan te passen, zodat het besluit is aangepast op het moment van inwerkingtreding van de Wet extern klachtrecht, waarbij eveneens de relatie van het Vergoedingenbesluit met de vangnetregeling kan worden betrokken? De inwerkingtreding van het wetsvoorstel lijkt deze leden het aangewezen moment daartoe.
De leden van de SGP-fractie constateren dat met het voorliggende wetsvoorstel geen substantiële bedragen op het niveau van de onderscheiden bestuursorganen zijn gemoeid. Dat laat onverlet dat deze leden hechten aan het principe dat kosten die voortvloeien uit verplichtingen van de formele wetgever worden gedekt uit de algemene middelen en dat uitbreiding van formele wetgeving met bekostigingsconsequenties derhalve dient te leiden tot aanvulling van de algemene middelen. De aan het woord zijnde leden constateren dat de Nationale ombudsman knelpunten ervaart in het bestaande Vergoedingenbesluit. Is de regering daarvan op de hoogte en kan worden aangegeven op welke punten dat betrekking heeft, zo vragen deze leden. Is de regering bereid en voornemens om aan de geconstateerde knelpunten tegemoet te komen?
Nota naar aanleiding van het verslag
Algemeen
De leden van de PvdA-fractie onderschrijven nut en noodzaak van de voorgestelde regeling, maar vragen of het wetsvoorstel niet opnieuw moet worden voorgelegd aan de Raad van State, gezien de ingrijpende wijzigingen die erin zijn aangebracht. Wij zien hiertoe geen aanleiding. De belangrijkste wijzigingen die in het wetsvoorstel zijn aangebracht, vloeien voort uit het advies van de Raad van State. De overige wijzigingen ten opzichte van het aan de Raad voorgelegde voorstel zijn niet van dien aard dat deze aanleiding geven het voorstel opnieuw aan de Raad voor te leggen.
De leden van de D66-fractie vragen een reactie op de punten uit de brief van de Nationale ombudsman van 17 maart 2003. Alle punten uit die brief komen hierna aan de orde bij de beantwoording van de vragen van de verschillende fracties.
2. Motieven voor het wetsvoorstel
2.2. Nut van extern klachtrecht
De leden van de PvdA-fractie wijzen erop dat er door de jaren heen uiteenlopende praktijken zijn ontstaan ten aanzien van ombudsinstanties. Zij vragen naar de aanvullende waarde van het wetsvoorstel voor gemeenten, provincies en waterschappen die al een ombudsvoorziening hebben. Voor gemeenten, provincies en waterschappen die al een ombudsvoorziening hebben, zal het wetsvoorstel over het algemeen bij inwerkingtreding niet direct ingrijpende gevolgen hebben. Gemeenten die bij inwerkingtreding van de wet beschikken over een eigen externe klachtvoorziening moeten deze uiteraard wel toetsen aan de eisen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid die de wet daaraan stelt. De wet verplicht decentrale overheden te voorzien in een onafhankelijke ombudsfunctie, hetzij door instelling van een eigen externe klachtvoorziening, hetzij door aansluiting bij de Nationale ombudsman. Consequentie hiervan is dat decentrale overheden straks niet meer zomaar kunnen overgaan tot het afschaffen ervan. Bovendien is de Nationale ombudsman bevoegd in alle gevallen waarin een decentrale overheid niet (meer) heeft voorzien in een externe klachtvoorziening. Op dit moment is dat niet het geval. De nieuwe opzet komt de rechtszekerheid ten goede: voortaan heeft iedere burger toegang tot een externe klachtvoorziening.
Verder wijzen de leden van de PvdA-fractie op de belangrijke betekenis van de functie van lokale ombudsman voor het beter functioneren van bestuursorganen op lokaal niveau en zij vragen welke instrumenten deze wet daartoe biedt. Die instrumenten zijn nagenoeg dezelfde als die waarover de Nationale ombudsman beschikt sinds de inwerkingtreding van de Wet Nationale ombudsman (verder Wet No) in 1981. Zowel de Nationale ombudsman als een lokale ombudsman is bevoegd tot het opstellen van rapporten en het doen van aanbevelingen naar aanleiding van gedragingen van bestuursorganen. Daarnaast heeft de Nationale ombudsman de zogenoemde interventiemethode ontwikkeld, die in dit wetsvoorstel wordt neergelegd, ook voor lokale ombudslieden. Deze methode biedt de ombudsman de mogelijkheid om op snelle en informele wijze de grieven van de klager onder de aandacht te brengen van het bestuursorgaan. Ook het jaarverslag is een belangrijk instrument van de Nationale ombudsman. Voor lokale ombudslieden is daarin in dit wetsvoorstel eveneens voorzien (zie het voorgestelde artikel 9:23, onderdeel k, Awb). Ik zie geen aanleiding de suggestie van de PvdA-fractie om voortaan te spreken van onafhankelijke klachtbehandeling in plaats van extern klachtrecht, over te nemen. De term extern klachtrecht staat tegenover het reeds in hoofdstuk 9 Awb vervatte intern klachtrecht. Bovendien komt de term extern klachtrecht alleen voor in de titel en de aanhef van de wet. In de bepalingen van de wet wordt telkens gesproken van ombudsman onderscheidenlijk ombudscommissie. Overigens behoeft in communicatie met burgers of personeel de term extern klachtrecht niet te worden gebruikt.
Hen kan eenvoudigweg worden gewezen op de mogelijkheid te klagen bij de ombudsman of de ombudscommissie.
Aan de huidige ombudspraktijk ontleende voorbeelden van klachten van personeel, waarnaar de leden van de VVD-fractie vragen, zijn klachten over het verloop en de afloop van interne sollicitatieprocedures, het gepasseerd worden bij bevordering en niet naleving van een rookverbod.
2.4. Noodzaak tot opvullen van leemtes; systematiek van het wetsvoorstel
De leden van de PvdA-fractie vragen naar de concrete gevolgen van het voorstel voor burgers van gemeenten die nog geen onafhankelijke klachtvoorziening hebben. Voor die burgers betekent het voorstel dat voortaan gegarandeerd wordt dat ook zij bij een onafhankelijke klachtvoorziening terecht kunnen. Eind 2002 waren er nog 65 gemeenten die noch een eigen externe klachtvoorziening hadden, noch waren aangesloten bij de Nationale ombudsman. Het wetsvoorstel werpt zijn schaduw vooruit, zodat verwacht mag worden dat dat aantal op het tijdstip van inwerkingtreding van de wet alweer aanmerkelijk lager zal liggen. Voor de gemeenten die ook dan nog geen keuze hebben gemaakt, zal de wet de verplichting inhouden om dat alsnog te doen. In het geval een gemeente die verplichting onverhoopt niet of niet tijdig zou nakomen – waar wij niet van uitgaan – dan is het externe klachtrecht voor de burgers van zo’n gemeente verzekerd doordat krachtens het voorstel in dat geval de Nationale ombudsman van rechtswege bevoegd zal zijn.
De leden van de fracties van PvdA en SGP plaatsen vraagtekens bij de keuze die de decentrale overheden wordt gelaten tussen aansluiting bij de Nationale ombudsman en het in het leven roepen van een eigen ombudsvoorziening. De leden van de PvdA-fractie geven aan veel waarde te hechten aan de toegankelijkheid van een klachtvoorziening. Zij stellen dat de barrière om te klagen wordt verlaagd door de instelling van een lokale of regionale ombudsman en zij vragen zich af of bestuursorganen niet zwaarder zouden moeten worden verplicht om een eigen onafhankelijke klachtinstantie in te stellen. Voor de leden van de SGP-fractie staat de kwaliteit van de klachtvoorziening voorop. Zij hechten aan het vasthouden aan kwaliteitseisen, ook wanneer dit ten koste zou gaan van reeds bestaande decentrale ombudsinstanties en vragen of is overwogen in het licht van de noodzakelijke kwaliteit alle decentrale overheden onder te brengen bij de Nationale ombudsman.
Uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat decentrale overheden zelf, op basis van een eigen afweging van de voor- en nadelen in hun situatie, een keuze moeten maken tussen aansluiting bij de Nationale ombudsman en voor een decentrale ombudsinstantie in enigerlei vorm. Op basis van de ervaringen tot nu toe, blijkt dat gemeenten die kiezen voor aansluiting bij de Nationale ombudsman, zich daarbij vaak laten leiden door de overweging dat zij daarmee tegen relatief geringe kosten verzekerd zijn van de bekende kwaliteit van dat instituut. Bij een keuze voor een decentrale ombudsinstantie wordt over het algemeen meer gewicht toegekend aan de daarvan verwachte grotere laagdrempeligheid en aan de grotere kennis van de betrokken overheidsorganisaties en hun bestuurlijke omgeving die een lokale ombudsman kan opbouwen. Wij hebben nadrukkelijk hierin geen voorkeur willen uitspreken, maar gemeenten (en andere decentrale overheden) willen stimuleren tot het maken van een bewuste keuze. Met de leden van de PvdA-fractie zijn wij het eens dat laagdrempeligheid – ook in fysieke zin – een groot goed is, maar het verschil op dat punt tussen een decentrale voorziening en de Nationale ombudsman achten wij niet zo groot, dat alleen op basis daarvan een eigen decentrale voorziening dwingend zou moeten worden opgelegd. Of het aantal klagers in betekenende mate is afgenomen in de enkele gevallen dat een ombudsfunctie bij decentrale overheden weer is opgeheven, zoals deze leden veronderstellen, is ons niet bekend, daar daarnaar voor zover wij weten geen onderzoek is gedaan. Wij betwijfelen dit overigens wel, omdat ook de Nationale ombudsman heeft getoond een zeer laagdrempelige voorziening te zijn die in steeds bredere kring bekendheid en vertrouwen geniet, mede dankzij de daarop gerichte voorlichtingsacties.
Met de leden van de SGP-fractie zijn wij het graag eens dat de kwaliteit van de Nationale ombudsman onomstreden is, maar wij menen dat een gemeente die die kwaliteit dichter bij huis wil bieden met een eigen voorziening, daartoe ook in de toekomst de gelegenheid moet blijven houden. Omdat wij – als gezegd – van oordeel zijn dat de decentrale overheden deze afweging zelf moeten maken, hebben wij niet overwogen alle decentrale overheden onder te brengen bij de Nationale ombudsman.
Uit het bovenstaande kan worden afgeleid dat wij het eens zijn met de leden van de fractie van GroenLinks, waar dezen het belang van gemeentelijke vrijheid benadrukken, ook bij de inrichting van een klachtvoorziening.
Naar de mening van de leden van de SGP-fractie worden er nog onvoldoende garanties geboden voor gelijkwaardigheid van de decentrale klachtvoorziening en de Nationale ombudsman. Dit heeft te maken met de eisen die aan de voorzieningen worden gesteld. Hierop wordt onder 3 ingegaan.
In een rapport van het onderzoeksbureau van de VNG, SGBO, uit februari 2003 blijkt dat eind 2002 431 van de 496 gemeenten beschikten over een externe klachtvoorziening in enigerlei vorm. Van de 65 gemeenten die op dat moment nog geen externe klachtvoorziening hadden, gaven 53 gemeenten te kennen wel een dergelijke voorziening in voorbereiding te hebben. Binnen die groep spraken 42 gemeenten de verwachting uit dat ze voor 1 juli 2003 over een operationele externe klachtvoorziening zouden beschikken. Per 1 januari 2003 hebben 209 van de 489 gemeenten gekozen voor aansluiting bij de Nationale ombudsman.
De leden van de fracties van de VVD en GroenLinks vragen om een nadere motivering van de mogelijkheid die het voorstel biedt aan gemeenten (en andere decentrale overheden) een ombudscommissie in te stellen. Wat zijn de voordelen van een ombudscommissie in plaats van een ombudsman, zo vragen de leden van de VVD-fractie. De leden van de GroenLinks-fractie informeren naar de ervaringen met ombudscommissies in het buitenland.
Wij willen de ombudscommissie als een van de vormen waarin een decentrale klachtinstelling vorm kan krijgen, niet uitsluiten. De ombudscommissie is op zichzelf geen nieuw verschijnsel. In verschillende gemeenten bestaat al geruime tijd een dergelijke commissie en functioneert deze naar tevredenheid. Leiden, Zwolle en Hilversum zijn voorbeelden van gemeenten waar een ombudscommissie bestaat. Na aansluiting bij de Nationale ombudsman, kiezen gemeenten het vaakst voor de ombudscommissie als externe klachtbehandelaar, zo blijkt uit cijfers van een onderzoek dat SGBO het onderzoeks- en adviesbureau van de VNG in 2001 heeft gehouden onder alle gemeenten. (Zie www.klachtrecht-info.nl) Een externe klachtinstantie in de vorm van een ombudscommissie kan bepaalde voordelen hebben in vergelijking met een ombudsman. Zo kan tegen betrekkelijk geringe kosten een beroep worden gedaan op de expertise van kundige buitenstaanders. De collegiale oordeelsvorming verkleint de kans op een eventuele misslag. Daarnaast is in een ombudscommissie de continuïteit gemakkelijker gewaarborgd, doordat bij ziekte of ontstentenis van een van de leden het ombudswerk zonder problemen kan worden voortgezet.
Voor zover wij weten komt de figuur van de ombudsmancommissie in het buitenland relatief weinig voor. Van de 120 staten die één of meer op het publiekrechtelijk vlak werkzame ombudsmaninstituten kennen, komt er in zo’n 10% een meerhoofdig instituut – in commissievorm of anderszins – voor. Naar schatting ligt dit percentage voor regionale en lokale ombudsinstanties in het buitenland nog iets lager. Over het functioneren van buitenlandse ombudsinstanties zijn ons helaas geen gegevens bekend. Wel lijkt het erop dat de keuze voor een meerhoofdig ombudsinstituut in andere landen nogal eens wordt ingegeven door de wens in de ombudsvoorziening verschillende groeperingen of geledingen uit de samenleving vertegenwoordigd te doen zijn. Wij vragen ons overigens af of ervaringen met ombudscommissies in het buitenland bruikbaar zijn voor de keuze op dit punt in Nederland.
De leden van de VVD-fractie veronderstellen terecht dat een niet goed functionerende gemeentelijke klachtvoorziening in de gemeenteraad aan de orde kan worden gesteld. Het signaleren van een dergelijke situatie ligt in ieder geval op de weg van de burgemeester, uit hoofde van diens zorgplicht voor een zorgvuldige behandeling van klachten door het gemeentebestuur (artikel 170, eerste lid, onderdeel e, Gemeentewet). Door middel van het burgerjaarverslag (artikel 170, tweede lid, Gemeentewet) kan de burgemeester de gemeenteraad opmerkzaam maken op eventuele knelpunten. De vraag van de leden van de SGP-fractie wie toeziet op de naleving van de wettelijke eisen die worden gesteld aan de decentrale ombudsvoorziening is hiermee tevens beantwoord. De toezichtstaak is bij uitstek een taak van de decentrale overheid zelf. De Nationale ombudsman heeft hierin geen toetsende rol. Hij registreert slechts welke gemeenten een eigen voorziening hebben. De leden van de PvdA-fractie vragen of de ombudsman een vergoeding krijgt voor de kosten van registratie en of ook de minister van BZK een overzicht zal hebben van de bestaande klachtvoorzieningen. Op dit moment publiceert de Nationale ombudsman op zijn website al een lijst van overheidsinstanties waarover bij hem geklaagd kan worden. Op die lijst staan ook de decentrale overheden die zijn aangesloten bij de Nationale ombudsman. In de nieuwe situatie geldt voor de decentrale overheden het omgekeerde systeem. De Nationale ombudsman heeft op grond van het voorgestelde artikel 1b Wet No de plicht om decentrale overheden met een eigen ombudsvoorziening te registreren en deze registratie vervolgens voor een ieder openbaar te maken. Dit kan eenvoudig op de website van de Nationale ombudsman, waarbij de lijst ook op het bureau van de ombudsman ter inzage zal liggen. Het lijkt weinig zinvol als daarnaast een aparte lijst op het ministerie van BZK zou worden bijgehouden. De verandering in wijze van registratie zal naar alle waarschijnlijkheid geen extra kosten met zich meebrengen. De decentrale overheden zijn namelijk gehouden het besluit waarmee zij hun ombudsvoorziening hebben ingesteld aan de Nationale ombudsman ter registratie te zenden, zodat de Nationale ombudsman alleen nog voor de daadwerkelijke registratie en openbaarmaking hoeft zorg te dragen. De leden van de SGP-fractie vragen of er naar onze mening een verband bestaat tussen schaal en kwaliteit van de ombudsinstantie. Wij zien niet direct een verband tussen de geleverde kwaliteit en de omvang van een ombudsinstantie. Professionaliteit en inzet van de persoon of personen die de ombudsfunctie uitoefenen zijn in onze ogen veel meer bepalend voor de kwaliteit en het is niet zo dat die factoren uitsluitend verzekerd kunnen worden bij een ombudsinstantie die een omvangrijk werkgebied en een groot ondersteunend bureau heeft.
3. Eisen aan externe klachtvoorzieningen
3.2. Welke eisen kunnen worden gesteld?
De leden van de CDA-fractie vragen of en hoe de eisen die aan een onafhankelijke externe klachtvoorziening kunnen worden gesteld, zoals beschreven in een notitie uit 1997 door de toenmalige Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, de heer Kohnstamm (Kamerstukken II 1997/98, 25 854, nr. 1), na de voorgestelde wetswijzigingen nog gewaarborgd zijn. De leden van de VVD-fractie constateren dat in de memorie van toelichting een aantal eisen wordt opgesomd dat bedoeld is om de onafhankelijkheid van de klachtinstantie te waarborgen. Zij vragen zich af of dit deel van de memorie van toelichting zo moet worden verstaan, dat alle overheden aan al die eisen moeten voldoen, maar dat zij daaraan zelf invulling mogen geven. Uitgangspunt is onverminderd dat alle in de genoemde notitie opgesomde eisen belangrijk zijn voor de onafhankelijkheid, de onpartijdigheid en de professionaliteit van een externe klachtinstantie. De twaalf eisen die in die notitie zijn gesteld aan een onafhankelijke externe klachtvoorziening, zijn ook alle twaalf in de voorgestelde wettelijke opzet terug te vinden.
Aan de eerste in de notitie genoemde eis – basis in een wettelijk voorschrift – is voor de Nationale ombudsman uiteraard al voldaan met de Wet Nationale ombudsman. Voor een gemeentelijke ombudsman (waartoe wij ons in dit overzicht verder beperken) zal de wettelijke basis gevonden worden in de combinatie van de desbetreffende bepalingen in de Gemeentewet en in de gemeentelijke verordening waarbij het instituut gemeentelijke ombudsman wordt ingesteld.
Aan de tweede eis – benoeming door een vertegenwoordigend lichaam – is voldaan doordat in de Gemeentewet wordt bepaald dat het de gemeenteraad is die een gemeentelijke ombudsman benoemt (artikel 81q, eerste lid). Hetzelfde geldt voor de vierde en vijfde eis – benoeming voor bepaalde duur en tussentijds ontslag alleen op bepaalde gronden – doordat in het wetsvoorstel is opgenomen dat een ombudsman steeds voor zes jaar wordt benoemd, en dat hij slechts wegens de in de wet zelf genoemde gronden tussentijds kan worden ontslagen of op non-activiteit gesteld (eveneens artikel 81q Gemeentewet). Aan de derde eis – rechtspositionele onafhankelijkheid – is voldaan door het voorgestelde artikel 81t, tweede lid, Gemeentewet, waar is bepaald dat de ombudsman ter zake van de uitoefening van zijn werkzaamheden geen instructies ontvangt, noch in het algemeen, noch voor een enkel geval. De zesde, zevende en achtste eis hebben betrekking op de bevoegdheden van de ombudsman, respectievelijk om een eigen oordeel te geven, om aanbevelingen te doen en om op eigen initiatief onderzoek te doen. Deze bevoegdheden worden voor alle ombudslieden gelijkelijk gewaarborgd door de voorgestelde artikelen 9:26 en 9:27 Awb. Ook de onderzoeksbevoegdheden van alle ombudslieden zijn in de Awb geregeld (in afdeling 9.2.3), waarmee dus ook aan de negende eis – onderzoeksbevoegdheden vergelijkbaar met die van de Nationale ombudsman – is voldaan. De enige uitzondering hierop is de zogenoemde «sterke-armbevoegdheid» van de Nationale ombudsman, waarop wij verderop nog terugkomen naar aanleiding van daarover gestelde vragen.
Voor de tiende tot en met twaalfde eis, die alle betrekking hebben op de ambtelijke ondersteuning van de ombudsman, moeten we (wat de gemeentelijke ombudsman betreft) weer kijken naar de Gemeentewet. De (elfde) eis dat de benoeming van de ondersteuning van de ombudsman op voordracht van de ombudsman zelf geschiedt, wordt wettelijk gewaarborgd door het voorgestelde artikel 81t, eerste lid, Gemeentewet. Uit de redactie van die bepaling volgt eveneens dat de ondersteuning voldoende moet zijn voor een goede uitvoering van de werkzaamheden van de ombudsman (de tiende eis). Alleen de twaalfde eis, inhoudende dat het personeel van de ombudsman niet tevens deel mag uitmaken van de ambtelijke ondersteuning van het bestuursorgaan over wiens gedragingen de klachtinstantie oordeelt, was in het wetsvoorstel zoals het is ingediend niet zonder meer overgenomen. Inmiddels hebben wij in de Nota van wijziging ook deze twaalfde eis opgenomen – verderop komen wij hierop nog terug – zodat nu alle destijds in de genoemde notitie gestelde eisen in de wet zullen worden verankerd. Voor zaken die hierbuiten liggen en die ook regeling behoeven, zijn wij echter van mening dat zoveel mogelijk recht moet worden gedaan aan de gemeentelijke vrijheid bij de inrichting van de eigen voorzieningen. Gevolg daarvan is inderdaad dat de vormgeving van de lokale ombudsregeling niet uitputtend en volledig in het wetsvoorstel is geregeld. De gemeenteraad zal dit in zijn verordeningen nog verder moeten invullen, zoals de nationale wetgever dat voor de Nationale ombudsman ook heeft gedaan. In reactie op de vraag van de leden van de GroenLinks-fractie over de eisen die zijn gesteld aan een externe klachtvoorziening, kunnen wij meedelen dat wij van oordeel zijn dat de wettelijke verankering van de genoemde eisen inderdaad een versterking betekent van de positie van de lokale ombudsman.
3.3. Zijn alle eisen «beslissend»?
Met betrekking tot de professionaliteit van de lokale ombudsman vragen de leden van de fracties van het CDA en de SP of het niet gewenst is decentrale overheden verplicht voor te schrijven een comité van aanbeveling aan te wijzen voor het selecteren van een decentrale ombudsman. Een dergelijk comité kan in hun ogen ook een grote rol spelen in het waarborgen van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de ombudsinstantie.
De leden van de fracties van de PvdA, VVD en GroenLinks vragen zich af waarom er geen kwalitatieve benoemingseisen voor de decentrale ombudsman in de wet zijn opgenomen.
Ook wij vinden de professionaliteit en de benoemingswijze van de lokale ombudsinstanties belangrijke punten van aandacht. Toch menen wij dat het niet nodig en ook niet wenselijk is om op deze punten in de wet meer gedetailleerde regels op te nemen dan in het wetsvoorstel is gedaan. Wij achten dat niet nodig, omdat wij ervan uitgaan dat de belangrijkste waarborg is gelegen in het wettelijk voorschrift dat de gemeenteraad de ombudsman – of de leden van de ombudscommissie – benoemt. De raad zal zelf bij verordening kunnen regelen hoe hij tot een voordracht wil komen en eventueel ook aan welke algemene eisen van professionaliteit de kandidaten zullen moeten voldoen. Het stellen van meer gedetailleerde regels in de wet zelf zou weliswaar betekenen dat de gemeenteraden daarover zelf niet meer hoeven na te denken, maar dat is in onze ogen niet zonder meer winst. Bovendien kan dit tot gevolg hebben dat de weg wordt afgesloten voor mogelijke oplossingen en invullingen die op zichzelf heel wel aanvaardbaar zijn, maar die toevallig niet zouden vallen in de in de wet gekozen oplossing of formulering. Als er een gemeente is waar men kans ziet om ten behoeve van de voordracht voor benoeming een extern comité van aanbeveling te formeren, zoals door de leden van de fracties van CDA en SP bepleit, dan zouden wij dat, zoals wij in de memorie van toelichting al hebben gezegd, zeker een heel aanvaardbare oplossing vinden. Wat het doen van dergelijke aanbevelingen betreft, kunnen wij ons echter ook heel goed voorstellen dat dit aan een daartoe ingestelde raadscommissie wordt opgedragen, zoals dat in de modelverordening van de VNG ook voor de leden van de lokale rekenkamer is voorzien.
Ook wat de benoemingseisen betreft, vertrouwen wij erop dat de gemeenteraad bij de benoeming van een ombudsman acht zal slaan op diens kennis van de bestuurlijke en juridische praktijk. Maar zoals lang niet iedereen die ooit een juridische opleiding heeft voltooid of die ergens bestuurlijke ervaring heeft opgedaan, geschikt zal zijn voor het werk als ombudsman (dat is nog geen voldoende voorwaarde voor benoembaarheid), zo zouden wij deze beide kwalificaties ook niet als een in alle gevallen per se noodzakelijke voorwaarde willen zien. Ook andere kwaliteiten zijn belangrijk en ook op andere manieren kan iemand de geschiktheid voor een functie als deze hebben opgedaan. Wij wijzen erop dat ook voor de Nationale ombudsman geen wettelijke eisen zijn gesteld aan opleiding of ervaring. De leden van de GroenLinks-fractie constateren in het algemeen een spanningsveld tussen de vereiste kwaliteit en de wenselijke decentrale handelingsvrijheid. De leden vragen of er problemen te verwachten zijn, indien aan beide wensen zou worden voldaan. Zoals uit het voorgaande kan worden afgeleid, zien wij niet in waarom het feit dat decentrale overheden op bepaalde punten vrij zijn bij de nadere vormgeving van hun ombudsinstantie, zou betekenen dat er afbreuk wordt gedaan aan de noodzakelijke kwaliteit van de externe klachtvoorziening. De belangrijkste eisen zijn in de wet zelf geregeld. De decentrale wetgever heeft uiteraard zelf ook belang bij een goede kwaliteit. Bij hun keuze over de nadere vormgeving worden de decentrale overheden verder ook nog ondersteund. Zo zal door de VNG een modelverordening worden gemaakt.
3.3.1. Rechtspositionele onafhankelijkheid/3.3.2. Onpartijdigheid
Het voorstel biedt naar onze overtuiging voldoende garanties voor een goede onafhankelijke klachtvoorziening. Zoals wij hiervoor al aangaven hebben wij het voorstel op één punt nog aangescherpt. Toegevoegd is een bepaling waardoor een persoon die werkzaam is voor een ombudsinstantie, niet tevens deel kan uitmaken van de ambtelijke ondersteuning van een bestuursorgaan waarover de bevoegdheid van de ombudsinstantie zich uitstrekt. Daarmee wordt tegemoet gekomen aan de wens van de leden van de fracties van VVD, D66, PvdA, GroenLinks, SP en SGP om de eisen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid voor het personeel van de ombudsman of ombudscommissie met meer wettelijke waarborgen te omringen, en zo ook de schijn van partijdigheid beter te voorkomen. Voor kleinere gemeenten met een eigen ombudsvoorziening betekent dit dat zij voor de ambtelijke ondersteuning daarvan geen beroep zullen kunnen doen op mensen uit de eigen gemeentelijke organisatie, maar bij voorbeeld wel op ambtenaren van een buurgemeente. Juist bij een kleine gemeente zullen de kosten daarvan overzienbaar kunnen blijven, zoals de leden van de GroenLinks-fractie terecht hebben gesteld. De leden van de CDA-fractie informeren of de onafhankelijkheid van de decentrale ombudsinstantie ten opzichte van het bestuur voldoende is gewaarborgd met de benoeming van de decentrale klachtinstelling door de gemeenteraad.
De gemeenteraad heeft bij uitstek een controlerende functie. Met de inwerkingtreding van de wet dualisering gemeentebestuur en de ontvlechting van bevoegdheden, is de kaderstellende, controlerende functie van de raad alleen maar duidelijker geworden. Het ligt onzes inziens daarom in de rede de benoeming van de lokale ombudsinstantie aan de gemeenteraad te laten. Op de mogelijkheid van een comité van aanbeveling zijn wij hiervoor al ingegaan. Bij de voorlichting rond de inwerkingtreding van de wet zal daaraan aandacht worden besteed. Dat laatste geldt ook voor het door deze leden terecht nog eens benadrukte verschil tussen interne en externe klachtbehandeling. De positie van een ombudsman of ombudscommissie is in grote mate vergelijkbaar met die van de recent ingestelde lokale rekenkamers, zo stellen de leden van de PvdA-fractie. Zij vragen om een overzicht van de eisen die vanuit het oogpunt van onafhankelijkheid worden gesteld aan enerzijds de lokale rekenkamer en anderzijds de lokale ombudsman. De eisen die aan de onafhankelijkheid van enerzijds de leden van de rekenkamer, anderzijds de ombudsman of leden van de ombudscommissie worden gesteld, zijn onder te verdelen in een drietal categorieën:
– Benoeming en ontslag van de leden;
– Incompatibiliteiten;
– Vereisten voor het personeel.
Met inachtneming van de hiervoor genoemde wijziging komen de vereisten die zijn opgenomen voor de gemeentelijke rekenkamer en de decentrale ombudsvoorziening grotendeels overeen. Er is een verschil in de wijze van benoeming van een lid van de rekenkamer en de benoeming van een lid van de ombudscommissie. In de Gemeentewet is opgenomen dat voorafgaand aan de benoeming van een lid van de rekenkamer de raad de rekenkamer raadpleegt. De memorie van toelichting bij de wet dualisering gemeentebestuur geeft aan dat het raadplegen van de rekenkamer een garantie is voor de deskundigheid van het te benoemen lid.
Voor de benoeming van de leden van een ombudscommissie is deze bepaling niet in de wet opgenomen. Een decentrale overheid die voor een ombudscommissie kiest, zal dit uiteraard wel zelf kunnen regelen in de desbetreffende verordening.
De leden van de PvdA-fractie vragen naar de reden waarom het bereiken van de 65-jarige leeftijd wél een ontslaggrond is voor de Nationale ombudsman en niet voor de lokale ombudsman. Wij hebben de keuze voor het stellen van een leeftijdsgrens bij benoeming van een decentrale ombudsman of lid van een ombudscommissie over willen laten aan de decentrale wetgever. In onze optiek is dit een van de aspecten waarover de gemeenteraad zich zal kunnen uitspreken. Juist omdat het niet altijd om een voltijdse betrekking zal gaan, terwijl het werk wel veel ervaring en wijsheid vergt, kunnen wij ons overigens ook goed voorstellen dat een gemeente een wat hogere leeftijdsgrens wil hanteren. Maar die keuze moet de gemeenteraad in onze ogen dus zelf kunnen maken. De leden van de SP-fractie stellen een aantal extra incompatibiliteiten voor, zowel voor de decentrale ombudsman als voor zijn personeel.
In de Gemeentewet wordt al vastgelegd dat de uitoefening van het ambt van raadslid, wethouder, burgemeester, lid van de rekenkamer, deelraadslid of lid van het dagelijks bestuur van de deelraad niet verenigbaar is met dat van ombudsman. Wij hebben er echter voor gekozen om niet de gehele lijst met incompatibiliteiten die geldt voor het ambt van Nationale ombudsman in zijn geheel over te nemen voor zijn decentrale collega’s. Belangrijke reden hiervoor is dat het werkterrein van de gemeentelijke ombudsman – anders dan dat van de Nationale ombudsman – geografisch beperkt is, terwijl het ombudsmanwerk bovendien niet altijd een voltijdbaan zal inhouden. Het gaat onzes inziens te ver om te verbieden dat een ombudsman naast zijn ombudswerk in enig deel van het land advocaat, procureur of notaris is. Wel is de algemene formule over ongewenste betrekkingen van artikel 5, tweede lid, van de Wet Nationale ombudsman overgenomen voor de decentrale ombudsinstanties (zie voor de gemeentelijke ombudsman het voorgestelde artikel 81r Gemeentewet). Het wetsvoorstel voorziet tevens in de – door deze leden bepleite – verplichte openbaarmaking van nevenfuncties door de ombudsman of de leden van een ombudscommissie. Voor de gemeentelijke ombudsinstanties is dat bijvoorbeeld bepaald in het tweede lid van het voorgestelde artikel 81r Gemeentewet, waar artikel 12 van die wet van overeenkomstige toepassing wordt verklaard.
Wat het personeel van de decentrale ombudsinstanties betreft, is – als gezegd – bij Nota van wijziging een verbod toegevoegd om werkzaam te zijn voor een bestuursorgaan dat tot het werkgebied van de ombudsinstantie behoort. Voor het overige is de ombudsinstantie zelf verantwoordelijk voor de voordracht van zijn personeel en voor de inzet daarvan in concrete zaken. Nadere regels daarvoor achten wij niet nodig en ook niet gewenst. Mocht een klager in een bepaald geval van mening zijn dat een medewerker van de ombudsinstantie niet de vereiste onpartijdigheid zal kunnen opbrengen, dan zal hij dat uiteraard altijd kenbaar kunnen maken aan de ombudsman of ombudscommissie.
Ten slotte merken we in dit kader nog op dat we niet hebben overwogen vast te leggen dat mensen met nauwe politieke banden als medewerker van de klachtinstantie worden geweerd. Het zou beslist uniek zijn een dergelijke beperking in de wet vast te leggen.
3.3.3. Onderzoeksbevoegdheden
De leden van de fractie van de PvdA-fractie vragen nader te motiveren waarom uitsluitend de Nationale ombudsman beschikt over de sterkearm- bevoegdheid. De leden van de SP-fractie dringen er op aan deze bevoegdheid ook toe te kennen aan de lokale ombudsvoorziening. Het gaat hier om een zware bevoegdheid, die alleen dient te worden toegekend als de noodzaak daarvan gebleken is. In onze ogen is dat op dit moment niet het geval. De huidige lokale ombudslieden hebben deze bevoegdheid niet en wij hebben niet de indruk dat dit voor hun functioneren een belemmering is gebleken. De Nationale ombudsman heeft deze bevoegdheid wel, maar heeft daar nog nimmer gebruik van gemaakt. In de regel wordt aan een oproep om voor de ombudsman te verschijnen, vrijwillig gehoor gegeven. Om deze redenen hebben wij er niet voor gekozen deze zware bevoegdheid aan alle ombudslieden toe te kennen. Overigens merken wij op dat een getuige die weigert voor de ombudsman te verschijnen na daartoe wettelijk te zijn opgeroepen, valt onder de strafbepaling van artikel 192 van het Wetboek van Strafrecht.
Bij de verplichte wettelijke evaluatie na vijf jaar van de nieuwe regeling, willen wij als apart aandachtspunt wel de vraag meenemen of deze bevoegdheid ook op decentraal niveau een beduidende meerwaarde kan hebben, bij voorbeeld als «stok achter de deur» zoals de Nationale ombudsman veronderstelt, maar vooralsnog zijn wij daarvan dus niet overtuigd.
In dit verband kan tevens worden gewezen op de parallel met de dwangmiddelen die de parlementaire enquêtecommissie en de raadsenquêtecommissie ter beschikking staan. Evenals de lokale ombudsman zijn leden van de raadsenquêtecommissie niet bevoegd om personen met behulp van de openbare macht voor zich te brengen.
4. Inpassing in de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
4.1. Structuur
De leden van de fractie van GroenLinks wijzen op het bezwaar van gemeentelijke ombudsmannen tegen het voorontwerp van wet dat daarin onvoldoende rekening was gehouden met de minder afstandelijke werkwijze van gemeentelijke ombudsmannen. Zij vragen of wel kan worden volstaan met het tot uitgangspunt nemen van de Wet Nationale ombudsman en de lokale praktijken daarnaar om te vormen. Noch de huidige regeling in de Wet Nationale ombudsman, noch dit wetsvoorstel staan onzes inziens in de weg aan meer informele werkwijzen als waar deze leden kennelijk op doelen. Zo heeft de huidige regeling in de Wet No bijvoorbeeld niet in de weg gestaan aan de ontwikkeling van de zogenoemde «interventiemethode» door de Nationale ombudsman. In het voorgestelde artikel 9:23 Awb, onderdeel k, wordt met zoveel woorden onderkend dat meer informele manieren van bemoeienis door de ombudsman een klacht in veel gevallen al zullen kunnen wegnemen, waarna voortzetting van het onderzoek en het maken van een rapport niet meer nodig zijn. Op de door de leden van de GroenLinks-fractie gemaakte opmerkingen over de eisen die aan het verzoekschrift worden gesteld, en over de bevoegdheid van de ombudsman in de fase van bezwaar en beroep, gaan wij hierna nog in. Overigens willen wij op deze plaats benadrukken dat de primaire taak van de ombudsman de onafhankelijke behandeling van klachten is en blijft. Hoewel zijn werk aanleiding kan zijn om bestuurlijke processen anders in te richten, heeft de ombudsman geen algemene controlerende of toezichthoudende taak.
4.2. Terminologie
De leden van de VVD-fractie vragen waarom de termen «verzoek en verzoekschrift» zijn gekozen voor de procedure bij een ombudsman, maar de citeertitel van de wet «Wet extern klachtrecht» luidt en titel 9.2. «klachtbehandeling door een ombudsman» is genoemd.
Zowel bij het interne als bij het externe klachtrecht gaat het om de behandeling van klachten. Wanneer voor concrete situaties in beide gevallen zou zijn gekozen voor de termen «klacht» en «klaagschrift», dan zou in de praktijk echter verwarring kunnen ontstaan over de vraag of het de klachtbehandeling door het bestuursorgaan zelf dan wel de behandeling van klachten door een ombudsman betrof. Daarom is ervoor gekozen om voor het externe klachtrecht vast te houden aan de terminologie van de huidige Wet nationale ombudsman. Dit neemt overigens niet weg dat degene die zich tot de ombudsinstantie richt kan spreken over klacht en klaagschrift. Hij hoeft zich niet te houden aan de wettelijke terminologie.
4.3. Naamsbescherming van de (Nationale) ombudsman
De leden van de PvdA-fractie vragen aandacht voor de verwarring die in het verleden is ontstaan door het ruime gebruik van het begrip «ombudsman ». Deze leden geven in overweging om in de wet een onderscheid te maken naar een lokale, regionale en Nationale ombudsman. De kwestie van de naamsbescherming wordt – voor wat de overheidssfeer betreft – opgelost door de definitie van het begrip «ombudsman» in het voorgestelde artikel 9:17 Awb. Zowel de Nationale ombudsman als lokale of regionale ombudsmannen vallen onder deze definitie. Wij zien niet in welke meerwaarde het ook nog afzonderlijk definiëren daarvan zou kunnen hebben.
4.4. Voorwerp van onderzoek
De leden van de GroenLinks-fractie informeren naar het nut van het in het wetsvoorstel gekozen uitgangspunt dat klachten schriftelijk moeten worden ingediend. Zij vragen zich af in hoeverre het ontbreken van een schriftelijke klacht kan leiden tot niet-ontvankelijkheid van klachten. Een ordentelijke werkwijze is erbij gebaat dat klachten op schrift worden gesteld en dat uit die opschriftstelling blijkt dat de betrokken klager de daarin verwoorde klacht ook daadwerkelijk heeft willen inbrengen. In het wetsvoorstel is dit – in artikel 9:18, eerste lid, Awb – tot uitdrukking gebracht in de eis dat een klacht schriftelijk moet worden ingediend. Dit betekent echter niet dat het ook per se de klager zelf moet zijn die zijn klacht op schrift stelt. De voorgestelde regeling verzet zich er niet tegen dat een klager – bijvoorbeeld tijdens een door een ombudsman gehouden spreekuur – zijn klacht mondeling uiteenzet. In een dergelijk geval kan de ombudsman of een van zijn medewerkers de klacht noteren en aan de hand van de geschreven tekst bij de klager verifiëren of daarin de klacht is verwoord zoals de klager die aan de orde gesteld wil zien. Een zo exact mogelijke formulering van de klacht is zowel van belang voor de klager zelf, als voor het bestuursorgaan waarover wordt geklaagd.
4.5. Bevoegdheid
De leden van de PvdA-fractie vragen zich af waar de jaarverslagen van de lokale ombudsman worden besproken. Zoals de Nationale ombudsman zijn jaarverslag zendt aan de Tweede Kamer, zo zendt de gemeentelijke ombudsman zijn jaarverslag aan de gemeenteraad (zie het voorgestelde artikel 81u Gemeentewet). Het ligt voor de hand dat het jaarverslag vervolgens ook door de gemeenteraad wordt besproken. Dat is niet wettelijk voorgeschreven. Net als de Tweede Kamer, beslist de raad over zijn eigen agenda. In het wetsvoorstel is bepaald dat de ombudsman niet bevoegd is een onderzoek in te stellen of voort te zetten indien het onderzoek betrekking heeft op een gedraging waartegen bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld of waartegen reeds een bezwaar- of beroepschrift is ingediend. Deze onbevoegdheidsregeling komt overeen met de huidige regeling in de Wet Nationale ombudsman. Naar aanleiding van signalen uit de gemeentelijke ombudspraktijk is in de memorie van toelichting toegezegd dat de voor- en nadelen van een ruimere bevoegdheid op dit punt nog zou worden onderzocht.
De leden van de fracties van PvdA, VVD, GroenLinks en SGP stellen vragen over de bevoegdheid van de ombudsman in de fase van bezwaar en beroep en informeren naar de resultaten van het in de memorie van toelichting toegezegde onderzoek over dit onderwerp.
Het in de memorie van toelichting aangekondigde onderzoek is door het ministerie van BZK zelf uitgevoerd en heeft bestaan uit het voeren van gesprekken met de ombudslieden van Den Haag, Amsterdam en Rotterdam over de decentrale ombudspraktijk. De huidige regelingen van deze drie gemeenten op dit punt zijn niet helemaal gelijk. De Haagse ombudsman is op grond van de gemeentelijke verordening niet bevoegd tijdens de fase waarin ook bezwaar of beroep mogelijk is, ongeacht of daadwerkelijk een bezwaar- of beroepschrift is ingediend. Deze regeling komt dus overeen met de regeling in de Wet Nationale ombudsman op dit punt. De Amsterdamse en Rotterdamse ombudsman zijn niet verplicht maar wel bevoegd om een onderzoek in te stellen als er nog bezwaar of beroep openstaat, maar die bevoegdheid vervalt zodra daadwerkelijk een bezwaar- of beroepschrift is ingediend. Dit neemt niet weg dat elk van deze drie ombudslieden wel tussenbeide komt in de bezwaarfase, ook als reeds een bezwaarschrift is ingediend. Uit het onderzoek is gebleken dat het dan over het algemeen gaat om gevallen waarin de ombudsman in één oogopslag ziet dat er iets mis is gegaan in de besluitvorming, bij voorbeeld als er bij de vaststelling van bijstand geen rekening is gehouden met de woonlasten van de aanvrager. Deze manier van tussenbeide komen vindt in alle drie de steden vooral plaats bij besluiten van de Sociale Diensten, maar daarnaast ook wel rond besluiten van een gemeentelijke belastingdienst of bij de toekenning van huisvesting. Doorgaans leidt in zo’n geval een telefoontje van de ombudsman met de betrokken dienst ertoe dat het foutieve besluit wordt vervangen of verbeterd. Hiermee wordt voorkomen dat onnodig de bezwaarschriftenprocedure moet worden gevolgd. In ingewikkelder gevallen plegen alle ombudslieden de verzoeker te wijzen op de bezwaarschriftprocedure. Dit geldt ook voor die gevallen waarin hun interventie niet tot een voor de verzoeker bevredigende oplossing leidt.
Het komt in deze gevallen dus niet tot een uitgebreider onderzoek door de ombudsman, uitmondend in een rapport. De geschetste praktijk is in onze ogen alleszins aanvaardbaar en ook geheel in overeenstemming met de laagdrempelige hulp en de dejuridiserende aanpak die van een ombudsman mag worden verwacht. Er is niets op tegen als een ombudsman, indien hij zich geconfronteerd ziet met een kennelijke misslag, even de telefoon pakt en probeert om dit recht gezet te krijgen. Voor alle betrokkenen is dit een bevredigende handelwijze. Het bestuursorgaan blijft daarbij vanzelfsprekend verantwoordelijk voor de beslissing. Een wijziging van de wettelijke bevoegdheidsregeling is hiervoor in onze ogen echter niet nodig. De voorgestelde regeling staat aan deze praktijk niet in de weg. In dit verband is ook van belang dat het voorgestelde artikel 9:19 Awb een doorzendverplichting voor de ombudsman inhoudt, waardoor in dit soort gevallen het tijdstip van indiening van het verzoekschrift bij de ombudsman bepalend is voor de vraag of een bezwaarschrift tijdig is ingediend. Hiermee wordt voorkomen dat door de interventie van de ombudsman een rechtsmiddel verloren gaat. De leden van de GroenLinks-fractie geven de voorkeur aan de term «bemiddelen» in plaats van de term «interveniëren» en vragen of de wettekst aan de meer hedendaagse terminologie kan worden aangepast.
In het wetsvoorstel zelf wordt de term interveniëren of interventie niet gebezigd. In de memorie van toelichting wordt uiteengezet dat de wijze van werken die de Nationale ombudsman pleegt aan te duiden als de interventiemethode, een wettelijke basis krijgt in onderdeel k van artikel 9:23. Die bepaling zelf spreekt heel algemeen van «tussenkomst».
De leden van de fractie van GroenLinks vragen ons in te gaan op een aantal door hen genoemde bevoegdheden en gebruiken van lokale ombudslieden die niet met zoveel woorden in de wet zijn opgenomen. Wat betreft het door deze leden genoemde geclausuleerde en procedureel aan banden gelegde recht van het bestuursorgaan om af te wijken van aanbevelingen, wijzen wij op het voorgestelde artikel 9:36, vierde lid, van de Awb, waarin het bestuursorgaan verplicht wordt om binnen een redelijke termijn aan de ombudsman mee te delen op welke wijze aan een door de ombudsman gedane aanbeveling gevolg wordt gegeven, en – indien het bestuursorgaan overweegt de aanbeveling niet op te volgen – daarvan de redenen mee te delen aan de ombudsman. Ook zonder wettelijke regeling kan een ombudsman in het kader van een interventie in voorkomend geval aan een bestuursorgaan voorstellen om de uitvoering van een besluit op te schorten. Hetzelfde geldt voor het behulpzaam zijn bij het formuleren van klachten en het aannemen van mondelinge klachten – een onderwerp waarop wij hiervoor al uitgebreid ingingen – en voor het in een latere fase controleren van de naleving van naar aanleiding van een klacht gemaakte afspraken. Dat deze praktijken niet met zoveel woorden in de wet geregeld zijn, betekent niet dat de wet daaraan in de weg staat. Hetzelfde geldt – als eerder gezegd – voor eventuele bemiddeling.
Ten slotte informeren de leden van de GroenLinks-fractie naar het verschoningsrecht van de (Nationale) ombudsman ten aanzien van hetgeen vertrouwelijk is gewisseld bij een poging tot bemiddeling of bij een onderzoek.
Een bestuursorgaan, een betrokken ambtenaar of een getuige die door de ombudsman in het kader van een onderzoek worden gevraagd informatie te geven, hebben de mogelijkheid de ombudsman te verzoeken bepaalde informatie vertrouwelijk te behandelen. Hierover gaan de leden vier tot en met zes van het voorgestelde artikel 9:31. Het is aan de ombudsman te beoordelen of hij gehoor geeft aan dit verzoek. De ombudsman is, anders dan de bestuursrechter, wel bevoegd om zijn oordeel over de onderzochte gedraging mede te baseren op vertrouwelijke informatie. Wel moet hij in zijn rapport vermelden dat dit het geval is.
Daarnaast heeft artikel 27 Wet No (oud) een plaats gekregen in het wetsvoorstel. In het voorgestelde artikel 9:36, eerste lid, Awb wordt vastgelegd dat de ombudsman bij het opstellen van zijn rapport artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur in acht neemt. Wij willen benadrukken dat het uitgangspunt blijft dat de onderzoeken en rapporten van de ombudsman zo transparant mogelijk moeten zijn. Een verzoek om vertrouwelijkheid zal daarom niet lichtvaardig worden ingewilligd.
5. Consequenties van de regeling van het extern klachtrecht in de Awb voor de Wet Nationale ombudsman
5.1. Algemeen
De leden van de PvdA-fractie vragen op welke wijze op lokaal niveau wordt zorggedragen voor de continuïteit van het functioneren van de lokale ombudsman.
In het wetsvoorstel wordt in de Wet Nationale ombudsman een bepaling opgenomen waardoor de ambtstermijn van de substituut-ombudsman een jaar later eindigt dan de ambstermijn van de Nationale ombudsman. Reden voor deze aanpassing is dat de continuïteit van het instituut op deze wijze beter is gewaarborgd. Deze bepaling is op uitdrukkelijk verzoek van de Nationale ombudsman zelf in het wetsvoorstel opgenomen. Wij hebben dit voor de decentrale ombudslieden niet wettelijk willen voorschrijven. Overigens zijn de ambtstermijnen van de decentrale ombudslieden en hun plaatsvervangers weliswaar allebei zes jaar, maar de betrokken bepalingen (zie bij voorbeeld artikel 81q, eerste en tweede lid, Gemeentewet) schrijven niet voor dat deze termijnen per se ook tegelijk moeten beginnen en eindigen.
De leden van de fractie van GroenLinks zetten vanuit het oogpunt van overzichtelijkheid vraagtekens bij de situatie dat regels die van toepassing zijn op een bepaalde externe klachtvoorziening telkens over ten minste twee wetten zijn verdeeld. Kan een en ander niet eenduidiger in een gezamenlijke wet worden vervat, zo vragen deze leden.
De voorgestelde opzet sluit aan bij de in het algemeen steeds gevolgde systematiek van de Algemene wet bestuursrecht, waarbij landelijk geldende algemene bestuursrechtelijke regels zoveel mogelijk in die wet worden ondergebracht, en institutionele bepalingen in andere wetten, zoals in dit geval de Wet Nationale ombudsman en de Provincie-, Gemeente- en Waterschapswet. Wij hebben geen reden gezien om voor de regeling van het externe klachtrecht van deze systematiek af te wijken. De bezorgdheid van de leden van de SP-fractie over mogelijke bevoegdheidsgeschillen tussen de Nationale ombudsman en een decentrale ombudsman, is niet nodig. Een klacht richt zich altijd tegen een concrete gedraging van een bepaald bestuursorgaan, zodat in de praktijk geen twijfel zal bestaan welke ombudsinstantie bevoegd is.
6. Regeling voor de decentrale overheden
6.2. Institutionele bepalingen
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of het niet voor de hand had gelegen de Nationale ombudsman in de Wet No bevoegd te verklaren klachten over provincies en waterschappen te behandelen, gelet op het feit dat waterschappen en provincies reeds zonder uitzondering zijn aangesloten bij de Nationale ombudsman. Uit wetstechnisch oogpunt is dit wellicht een aantrekkelijke optie, maar principieel zijn wij geen voorstander van een categoriale aanwijzing van de provincies en waterschappen. Het uitgangspunt van het wetsvoorstel is de gelijkwaardigheid van de verschillende externe klachtvoorzieningen. Het feit dat alle provincies en waterschappen op dit moment vrijwillig zijn aangesloten bij de Nationale ombudsman, is in onze ogen nog geen reden om hen ook het recht te ontnemen in de toekomst desgewenst een eigen klachtinstantie in het leven te roepen.
6.2.2. De gezamenlijke ombudsman
De leden van de fracties van PvdA en GroenLinks zetten vraagtekens bij de keuze om niet verplicht te stellen dat een gezamenlijke ombudsman wordt ingesteld bij een regeling krachtens de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Het opnemen van een dergelijke verplichting zou een aanscherping betekenen van het algemene beginsel dat bij samenwerking weliswaar in principe de publiekrechtelijke weg moet worden gekozen, maar dat daarop – gemotiveerde – uitzonderingen mogelijk zijn (zie bijvoorbeeld artikel 160, tweede lid, van de Gemeentewet). Nu er – mede dankzij het stimuleringsbeleid dat samen met de VNG is gevoerd – al veel gemeenten een gezamenlijke ombudsinstantie hebben of zich bij een ombudsinstantie van een andere gemeente hebben aangesloten, vinden wij het niet gewenst om de regels die op een dergelijke samenwerking van toepassing zijn, ineens aan te scherpen.
7. Overige onderwerpen
7.1. Bestuurslasten
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de gemeenten met een eigen (externe) klachtinstantie die instelling bekostigen. De gemeenten die op dit moment beschikken over een eigen externe klachtvoorziening, bekostigen deze uit hun eigen algemene middelen. Hetzelfde geldt voor de kosten die de Nationale ombudsman in rekening brengt aan gemeenten die bij hem zijn aangesloten. Zoals deze leden terecht hebben opgemerkt, heeft de meerderheid van de gemeenten reeds een externe klachtvoorziening, hetzij een eigen voorziening, hetzij door aansluiting bij de Nationale ombudsman. De gemeenten zullen door de invoering van deze wet dus niet met extra kosten worden geconfronteerd. Alleen de gemeenten dit op het tijdstip van inwerkingtreding nog steeds geen externe klachtvoorziening hebben, worden met nieuwe kosten geconfronteerd. Ook voor die gemeenten gaat het inderdaad niet om substantiële bedragen, zoals de leden van de SGP-fractie constateren. Toch hechten deze laatstgenoemde leden eraan dat wordt vastgehouden aan het principe dat kosten die voortvloeien uit verplichtingen van de formele wetgever worden gedekt uit de algemene middelen. Ook de leden van de GroenLinks-fractie zijn van oordeel dat een voorziening uit de algemene middelen via het Gemeentefonds de enige aangewezen weg is, gelet op artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet (Fvw). Anders dan de leden van de SGP-fractie en de GroenLinks-fractie veronderstellen, vloeit uit artikel 2 van de Fvw niet noodzakelijkerwijs voort dat de kosten van de externe klachtvoorziening via een toevoeging aan het gemeentefonds gecompenseerd dienen te worden. Uit artikel 2 van de Fvw vloeit voort dat de financiële gevolgen van beleidsvoornemens van het Rijk die van invloed zijn op het takenpakket van gemeenten en provincies, moeten worden benoemd en dat moet worden aangegeven welke wijze van bekostiging het Rijk passend vindt voor de opvang van deze gevolgen. Het artikel houdt echter geen verplichting in om deze beleidsvoornemens van het Rijk te compenseren.
De leden van de fracties van GroenLinks en SGP kunnen wij toezeggen dat bekeken zal worden of het Vergoedingenbesluit Nationale ombudsman zodanig kan worden aangepast dat het minder aanleiding geeft tot jaarlijks terugkerende klachten, terwijl het toch eenvoudig uitvoerbaar blijft. Het overleg daarover met de Nationale ombudsman en met de vertegenwoordigers van decentrale overheden zal een dezer dagen worden gestart, zodat een eventueel gewijzigd besluit tegelijk met dit wetsvoorstel in werking zal kunnen treden. De leden van de SGP-fractie informeren in dit verband nog naar de aard van de knelpunten met de huidige regeling. In de huidige regeling, die overigens na uitgebreid onderzoek en overleg tot stand is gekomen, worden de kosten die de Nationale ombudsman maakt voor zijn werkzaamheden ten behoeve van decentrale overheden omgeslagen over de betrokken overheden die daartoe een forfaitair bedrag per (op hun bestuursorganen betrekking hebbende) behandelde klacht betalen, ongeacht de vraag hoeveel werk die ene klacht de ombudsman daadwerkelijk heeft gekost. Het kan in dit systeem voorkomen dat bij voorbeeld een bepaalde gemeente in een bepaald jaar drie klachten heeft gehad bij de Nationale ombudsman waarvan er bij voorbeeld twee betrekkelijk eenvoudig konden worden afgedaan, en in zo’n situatie lijkt het te betalen bedrag voor dat jaar ineens buiten proportie. Gemeenten die – wat even goed voorkomt – enkele zeer omvangrijke klachten hebben gehad in een bepaald jaar plegen over het algemeen niet te klagen. Door de jaren heen is het naar onze overtuiging een fair systeem, maar nu het elk jaar weer tot briefwisselingen en klachten blijkt te leiden, willen wij bekijken of hier een oplossing voor te vinden is. Voorwaarde hierbij is wel dat het stelsel eenvoudig toepasbaar blijft en dat het beginsel van kostendekkendheid wordt gehandhaafd.
Handelingen II 30 juni 2004
De voorzitter( p. 5761): Ik constateer dat de minister als adviseur professor Scheltema heeft meegenomen. Ik heet hem van harte welkom.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 5761-5762): Voorzitter. Toen ik mij voorbereidde op de behandeling van het wetsvoorstel dacht ik: een zelfstandige, moedige, zelfverzekerde overheid durft zich toetsbaar op te stellen. Dat is de kern van dit wetsvoorstel. Wij kennen inmiddels de toetsing door de rechter bij onrechtmatig gedrag of vermeend onrechtmatig gedrag van de overheid. Natuurlijk is er altijd democratische controle op bestuursorganen. Wat nog ontbrak, was het goed kunnen toetsen van feitelijk handelen van de overheid. Op nationaal niveau is dat goed geregeld. De Nationale ombudsman doet dat. Diverse gemeenten hebben zelf een voorziening getroffen. Provincies hebben zich aangesloten bij de Nationale ombudsman. Er was echter nog geen landelijk sluitend stelsel. Daarom is dit een mooi wetsvoorstel, omdat het de of-of-variant invoegt: alle gemeenten moeten een onafhankelijke voorziening treffen. Zij kunnen dat doen door zich aan te sluiten bij de Nationale ombudsman. Als zij dat niet doen, vallen zij automatisch onder de bevoegdheid van de Nationale ombudsman. Zij kunnen daar alleen aan ontkomen door zelf een onafhankelijke voorziening te treffen. Dat is een mooi systeem dat de gemeentelijke beslisvrijheid onaangetast laat. De Nationale ombudsman is inmiddels een begrip. Het instituut ombudsman is in verschillende steden ook een begrip geworden. De werkwijze wordt nu landelijk dekkend voor alle gemeente. Ik wil slechts een paar opmerkingen maken over het wetsvoorstel. Ik houd het kort, waarmee ik het wetsvoorstel zelf geen recht doe, maar wij hebben een uitgebreide schriftelijke inbreng gehad. Ik heb een paar vragen over de kwaliteit van de ombudslieden die worden aangesteld. Landelijk is het een vrij zware procedure. De vice-president van de Raad van State is erbij betrokken. Er worden profielschetsen gemaakt enzovoort. Lokaal gaat het allemaal veel gemakkelijker. De minister reageerde met het meest krachtige argument dat ons onmiddellijk deed zwijgen, namelijk: heb vertrouwen in de lokale democratie. Ik ben het volstrekt eens met de minister. Toch vraag ik de minister een oogje in het zeil te houden. Dat hoeft niet via evaluaties. Ik vraag hem te volgen hoe de benoemingsprocedure gaat, hoe de mensen die het werk gaan doen, feitelijk functioneren. Als er ergens iets niet goed gaat, wil hij ons dat dan rapporteren? Iets anders is de benoeming van de medewerkers die voor de ombudslieden in de gemeenten werken. De benoeming van de ombudsman zelf vindt plaats door de gemeenteraad. Wij hebben schriftelijk gevraagd naar de positie van de medewerkers die ook onafhankelijk moet zijn. De minister heeft daarop gereageerd met een nota van wijziging en het invoeren van een verbod. Mensen die voor de ombudsman werken, mogen niet meer voor andere bestuursorganen werken. Je kunt je afvragen of dat niet wat ver gaat, zeker voor wat kleinere gemeenten. Wij zouden in de benoemingsprocedure enige onafhankelijkheid willen inbrengen door de mensen die werken voor de ombudslieden te laten benoemen door de gemeenteraad. Natuurlijk zullen zij worden voorgedragen door het gemeentebestuur. Als de raad het formeel afzegelt, borgt dat de onafhankelijkheid. Wij hebben daartoe een amendement ingediend. Wij staan open voor andere varianten, maar op deze manier kan die onafhankelijkheid enigszins geborgd worden. Met de heer Van Beek heb ik ook een amendement ingediend. Ombudslieden bemiddelen veel. Dit wetsvoorstel maakt het de ombudslieden onmogelijk nog te bemiddelen, hangende de bezwaarprocedure. Klagen is goed, maar niet klagen is beter. Vaak kun je via een goed gesprek dingen veel beter oplossen. Als het niet anders kan, moet je soms een klacht indienen of dan moet je naar de rechter. Als je iets in een goed gesprek, al dan niet via bemiddeling, kunt regelen, dan is dat veel plezieriger. Daarom willen wij ter voorkoming van allerlei juridische procedures de ombudsman in de gelegenheid stellen om nog hangende het bezwaar te bemiddelen. Daar ziet het tweede amendement op. Ik maak nog twee afsluitende opmerkingen. Veel klachten bij de Nationale ombudsman, bijna de helft, gaan over traagheid. Dat is een van de grote problemen bij de overheid. De overheid handelt vaak niet voldoende voortvarend. Dat wekt grote ergernis op bij mensen en dat brengt veel mensen tot klagen. Dat kost miljoenen euro’s per jaar. Als gemeenten en de nationale overheid zouden doen wat zij moeten doen, namelijk altijd beslissen binnen de wettelijke termijnen en altijd voortvarend handelen, dan zouden wij veel klachten kunnen voorkomen. Ik vraag de minister of hij iets wil gaan doen om te voorkomen dat mensen klagen enkel en alleen omdat de overheid te traag is. De afsluitende opmerking betreft de sterke arm. Daar hebben wij ook in onze schriftelijke inbreng een opmerking over gemaakt. De Nationale ombudsman beschikt daarover, maar er wordt eigenlijk heel weinig gebruik van gemaakt. Het is mogelijk dat het enkele feit dat de Nationale ombudsman daarover beschikt, mensen dwingt om mee te werken. De ombudsman hoeft er dus geen gebruik van te maken. Het enkele bestaan van die mogelijkheid leidt al tot goede dingen. De lokale ombudsman beschikt daar echter niet over. Wij hebben daarover geen amendement ingediend, maar ik denk dat wij gewoon moeten kijken hoe het zich ontwikkelt. Wil de minister een oogje in het zeil houden? Wil hij nagaan of het feit dat de lokale ombudsman niet kan beschikken over de sterke arm, tot negatieve effecten leidt? Mochten hem op dat vlak dingen bekend worden, dan vraag ik hem om ons daarover te rapporteren.
De heer Çörüz (CDA, p. 5762): U begon zo goed met het uitspreken van uw vertrouwen in het lokale bestuur, maar vervolgens komt u met een amendement om het personeel van de ombudsman te laten benoemen door de raad. Dat zou misschien kunnen worden uitgelegd als geen vertrouwen. In artikel 81t staat dat het personeel van de ombudsman op voordracht van dezelfde ombudsman wordt benoemd door het college. Verder staat er dat de ombudsman terzake van de uitoefening geen instructies ontvangt, noch in het algemeen, noch in het bijzonder. Daarmee is de onafhankelijkheid toch voldoende gewaarborgd? Ik denk dat het ook in het lokale beleid past om de directeuren van dit soort instanties te laten benoemen door het college. Waarom komt u dan met een amendement om dat door de raad te laten doen? Dan heb ik nog een vraag over uw tweede amendement over het bemiddelen. Ik heb begrepen dat het met dit wetsvoorstel helemaal niet van de baan is. Het is al praktijk in bepaalde grote gemeenten, zoals Den Haag en Rotterdam. U wilt het wettelijk vaststellen, maar dat betekent weer extra regels en daar willen wij eigenlijk vanaf. Is het niet goed om de praktijk zoals die nu is gewoon doorgang te laten vinden? Volgens mij kan dat ook. Wat zou u anders willen regelen? Waarom zou u het anders willen regelen als het op dit moment goed gaat? Het functioneert kennelijk goed.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 5762): Ik ben begonnen met het vertrouwen in de lokale democratie uit te spreken. De lokale democratie is de gemeenteraad natuurlijk. Als u met mij dat grote vertrouwen hebt, dan zouden wij die lijn moeten doortrekken en dus ook de raad die mensen laten benoemen. Kennelijk hebt u meer vertrouwen in het bestuur dan in de democratie. Dat is de invalshoek van mijn amendement. Ik wil die lijn doortrekken en de ombudsmensen en de medewerkers laten benoemen door de raad. Dat moet op voordracht van het bestuur gebeuren, maar dat moet worden afgezegend door de raad. Dat zeg ik juist omdat ik met u zo’n groot vertrouwen heb in de lokale democratie.
De heer Çörüz (CDA, p. 5762): De lokale democratie is toch inclusief het college van B&W? Dat is niet alleen de raad, neem ik aan.
De heer Wolfsen (PvdA, p. 5762-5763): Natuurlijk, maar het hoogste gezag in de gemeente is de gemeenteraad. Dat moet ook vooral zo blijven en daar moeten wij ook groot vertrouwen in hebben. Vandaar ook het amendement. Als wij het daarover eens zijn, is het logisch om het amendement te steunen. Als u er wat minder vertrouwen in heeft, moet u het overlaten aan het gemeentebestuur. Op het amendement over bemiddelen zijn wij gebracht door de ombudsmensen van de grote gemeenten. Zij hebben gezegd dat voorkomen moet worden dat mensen onnodig gaan vastlopen in juridische procedures. De huidige wetstekst verbiedt het om nog te gaan bemiddelen als er een bezwaar is ingediend, maar wij willen juist juridiseren voorkomen en bereiken dat mensen zich niet onnodig snel vastzetten in juridische procedures. Daarom willen wij het mogelijk maken dat er toch nog bemiddeld wordt als er al een bezwaar is ingediend. Vaak zal dat ertoe leiden dat het bezwaar alsnog wordt ingetrokken, omdat er via een goed gesprek met het gemeentebestuur tot een oplossing is gekomen. Als dat wordt verboden, worden mensen onnodig in een juridische procedure gejaagd en blijven ze daar te lang in hangen. Kortom: het amendement ziet op méér ruimte voor goede gesprekken en voor bemiddeling, dus niet op het omgekeerde.
De heer Van Beek (VVD, p. 5763): Mijnheer de voorzitter. Het is een belangrijk wetsvoorstel en toch zal ik er slechts enkele woorden aan wijden. De voorbereiding is namelijk uitstekend geweest en de zaken zijn in de schriftelijke wisseling van argumenten vrijwel geheel uitgewerkt. Het instituut van de Nationale ombudsman heeft zijn waarde bewezen. Méér dan dat, zou ik zeggen. Wij zijn dan ook bijzonder blij dat nu ook bij de andere overheden consequent overal een ombudsfunctie wordt ingevoerd, door die taak neer te leggen bij de Nationale ombudsman dan wel door het zelf te doen. De minister is zeer voortvarend geweest in de beantwoording van een aantal punten die vanwege de Kamer zijn ingebracht inzake het personeel dat werkzaam is ter ondersteuning van de ombudsman. Er is door de minister een nota van wijziging ingediend, waarmee hij een scheiding heeft aangebracht tussen het personeel dat werkzaam is voor het bestuur en het personeel dat werkzaam is voor de ombudsman. Het is juist die nota van wijziging die nieuwe vragen oproept en voor mij aanleiding is om kort het woord te voeren. Er was gevraagd of ambtenaren wel onafhankelijk zijn als ze zowel voor het bestuur als voor de ombudsman werken. Dat wordt nu echter wel heel rigide opgelost, door te bepalen dat ze niet meer voor beide kunnen werken. Er ligt dus nu een zware wal tussen. Ik kan mij dat goed voorstellen bij grote organisaties, waar mensen fulltime of parttime uitsluitend voor de ombudsman werkzaam kunnen zijn. In kleinere gemeenten kunnen ambtenaren echter alleen parttime – en dan nog niet eens op vaste momenten in het jaar – en afhankelijk van het type bezwaren dat binnenkomt, ondersteuning geven aan de ombudsfunctie. Toch wordt nu bepaald dat die mensen daar apart voor in dienst genomen moeten worden en collega Wolfsen gaat zelfs nog wat verder door voor te stellen dat zij niet door het college maar door de raad aangesteld worden, waardoor de wal nog groter wordt. De vraag is of dat nog wel een werkzame situatie in kleinere organisaties is. Bovendien zal er waarschijnlijk vaak alleen in theorie bezwaar zijn tegen het werken voor zowel het bestuur als de ombudsman. Het is dan ook wel zeer rigide om te stellen dat er een volledige splitsing moet komen en dat het twee geheel aparte trajecten worden. Plaatsen wij de gemeenten, met name de kleinere gemeenten, dan niet voor een bijzonder moeilijke taak? Dit punt wilde ik nog eens met nadruk in het midden brengen. Afhankelijk van het antwoord van de minister zullen wij ons uiteindelijke standpunt over de nota van wijziging bepalen.
Minister Remkes (p. 5763-5764): Voorzitter. Het heeft een haar gescheeld of het wetsvoorstel dat wij vandaag behandelen, was drie maanden geleden als hamerstuk aangenomen. In zekere zin zou dat terecht zijn geweest. Het is een gedegen wetsvoorstel dat grondig is voorbeid en dat ook in deze Kamer een degelijke schriftelijke behandeling heeft gehad. Toch zou het ook jammer zijn geweest, want het is een belangrijk voorstel waaraan best wat extra woorden mogen worden gewijd, zo nodig ook kritische woorden. Ik ben daarom blij dat het vandaag plenair kan worden besproken. Het wetsvoorstel heeft een lange voorgeschiedenis. Toen in 1971 de nota inzake het ombudsmanvraagstuk werd besproken, sprak de Kamer al de wens uit om op termijn ook voor alle decentrale overheden een ombudsfunctie in het leven te roepen. Sinds 1982 is er voor de rijksoverheid een Nationale ombudsman, maar al in 1976 was er een eerste gemeentelijke ombudsman, te weten de ombudsman van Rotterdam. Veel gemeenten hebben sindsdien dat voorbeeld gevolgd, soms door instelling van de eenhoofdige functie van ombudsman, soms door de instelling van een meerhoofdige ombudscommissie. Het idee was echter steeds hetzelfde: de burger moet de mogelijkheid hebben om klachten over het bestuur in te dienen bij een van dat bestuur onafhankelijke klachteninstantie. Het bestuur moet zich toetsbaar opstellen. Vanaf 1994 sloten de waterschappen en de provincies en vervolgens ook steeds meer gemeenten zich aan bij de Nationale ombudsman. Op dit moment hebben alle waterschappen en provincies en de meeste gemeenten in enigerlei vorm een zogenoemde externe klachtvoorziening. De gemeenschappelijke regelingen blijven hierin wat achter, ook al hebben enkele zich inmiddels bij de Nationale ombudsman aangesloten. Voor de waterschappen, de provincies en het merendeel van de gemeenten heeft dit wetsvoorstel vooral een codificerende betekenis. De eisen waaraan een onafhankelijke klachtvoorziening moet voldoen – in 1998 door staatssecretaris Kohnstamm in een notitie op een rij gezet – worden in de wet vastgelegd. Daarnaast wordt de klachtprocedure geharmoniseerd, waarbij de huidige procedure van de Wet Nationale ombudsman uitgangspunt is geweest. Voor de gemeenten die tot nu toe geen ombudsfunctie hebben ingesteld en die zich ook niet bij de Nationale ombudsman hebben aangesloten – eind 2002 waren dat er nog 65 – en voor de meeste gemeenschappelijke regelingen heeft het wetsvoorstel meer gevolgen. Zij zijn straks verplicht om alsnog een keuze te maken. Doen zij dat niet, dan vallen zij van rechtswege onder de Nationale ombudsman. Voor de burger betekent dit dat hij straks in alle gevallen met een klacht over een bestuursorgaan uiteindelijk terecht kan bij een onafhankelijke instantie en dat hij er aanspraak op kan maken dat die instantie voldoet aan de in de wet gestelde eisen. Dat is zeer wenselijk. In deze tijd hoort dat bij de normale eisen waaraan een modern bestuur ten opzichte van zijn burgers moet voldoen. Het bestuur kan er bovendien de nodige signalen aan ontlenen over mogelijkheden tot verbetering van zijn werkwijze. In het wetsvoorstel is met succes geprobeerd om de cruciale zaken voor alle klachtinstanties uniform te regelen, zonder daarbij onnodig in te breken op de nu eenmaal gegroeide situatie en de keuzemogelijkheden van decentrale overheden op minder cruciale punten. Het betekent dat die overheden de keuze houden tussen ofwel een eigen voorziening ofwel aansluiting bij de Nationale ombudsman. Kiezen zij voor een eigen voorziening, dan kan dat ook in de toekomst in de vorm van een eenhoofdige ombudsman of een meerhoofdige ombudscommissie, mits de onafhankelijkheid daarvan is gewaarborgd. Ook aansluiting bij een ombudsinstantie van een naburige gemeente of de instelling van een gezamenlijke ombudsinstantie behoort tot de mogelijkheden. Ik zeg dat in het bijzonder tegen de heer Van Beek. Als een kleinere gemeente een te kleine organisatie heeft om te kunnen voldoen aan de strikte eisen van onafhankelijkheid, kan men altijd deze keuzes maken ter voorkoming van onnodige belasting van het apparaat. Moet het personeel door de raad worden benoemd? Toen de heer Wolfsen dit vroeg, verwachte ik eigenlijk dat hij ook zou voorstellen om de Kamer die bevoegdheid te geven voor de Nationale ombudsman. Dat zou spiegelbeeldig daarvan de consequentie moeten zijn.
De heer Wolfsen (PvdA, p.5764 ): Nee, juist niet, want de Nationale ombudsman benoemt zelf. Als wij die lijn zouden doortrekken, zou de ombudsman van een gemeente ook zelf zijn medewerkers moeten benoemen! Dat gaat volgens mij zelfs u veel te ver.
Minister Remkes (p. 5764-5765) : Die consequentie trekt u niet? Hoe dan ook had het voorstel van de regering beter bij het dualistische systeem en de duale verhoudingen gepast. Ik maak er echter geen halszaak van en laat daarom het oordeel over het amendement van de heer Wolfsen terzake graag aan de Kamer over. Moeten lokale ombudslieden bevoegd zijn in de bezwaarfase? Het is een goede zaak dat gemeentelijke ombudslieden vaak een actieve bemiddelende rol spelen in kwesties die bij hen worden aangebracht. Het wetsvoorstel moet ruimte laten voor deze praktijk. Eerlijk gezegd denk ik dat het wetsvoorstel op dit punt veel meer ruimte laat dan de lokale ombudslieden klaarblijkelijk denken. Zo staat het wetsvoorstel er helemaal niet aan in de weg dat een gemeente haar ombudsman niet alleen belast met de externe klachtbehandeling maar ook met een loket- of aanjaagfunctie bij bezwaren of met het interne klachtrecht. U kunt daarbij denken aan een telefoontje om een burger te helpen snel iets rechtgezet te krijgen, maar ook aan intensievere vormen van hulp en bemiddeling. In het systeem van de AWB valt het echter niet onder de externe klachtbehandeling. Het moet dan ook eerder worden gezien als een nevenfunctie van de ombudsman. Al met al valt het dus allemaal wel mee. Het amendement van de heer Wolfsen is dan ook strikt genomen niet nodig om de bestaande mogelijkheden veilig te stellen. Als het echter verwarring kan helpen voorkomen, heb ik geen overwegende bezwaren tegen het amendement. Ik laat het oordeel over dit amendement dus ook graag over aan de Kamer. Voor de goede orde wijs ik er wel op dat een dergelijke uitbreiding van de bevoegdheid van de ombudslieden uitsluitend betrekking heeft op de periode van de bezwaarprocedure en dus niet op de functie ervan. De bezwaarschriftprocedure en de klachtenprocedure hebben immers ieder een eigen invalshoek. Bij een bezwaarschrift gaat het om een heroverweging van de inhoud van een besluit. Dat is en blijft een taak van het bestuursorgaan zelf. Een klacht heeft betrekking op de behoorlijkheid van gedragingen van een bestuursorgaan en daarover kan de ombudsman een onafhankelijk oordeel vellen. De heer Wolfsen heeft een vraag gesteld over de sterke armbevoegdheid, ook voor de lokale ombudslieden. Ik ben daar geen voorstander van. Het is een zware bevoegdheid en wij plegen niet zo royaal te zijn, en dat lijkt mij een goed uitgangspunt. Ook de lokale enquêtecommissies, bijvoorbeeld, hebben deze bevoegdheid niet gekregen. De lokale ombudslieden kunnen het tot nu toe heel goed stellen zonder deze bevoegdheid. In de praktijk is dit bij mijn weten nog niet als een ernstig tekort gevoeld. De Nationale ombudsman heeft deze bevoegdheid tot nu toe nog nooit hoeven gebruiken. Ik zeg overigens wel dat dit punt expliciet bij de evaluatie kan worden meegenomen. Dat geldt ook voor een paar andere punten die de heer Wolfsen heeft opgebracht, zoals de mogelijkheid om de kwaliteit te volgen en de gang van zaken daarbij. Ik denk niet dat het goed is om tussentijds allerlei zware monitorsystemen op de ontwikkeling te zetten en daar is ook niet echt voor gepleit. Het spreekt echter vanzelf dat dit te zijner tijd een gedegen evaluatie zal vragen. Dan kan dit soort aspecten goed in beeld komen. Vervolgens kunnen wij aan de bevindingen wel of geen conclusies verbinden. Wat de tijdigheid van de beslissingen betreft heeft de heer Wolfsen inderdaad een punt, want in dat opzicht kunnen nog heel wat bestuursorganen verbeteringen boeken, ook bij de rijksoverheid, getuige het onderzoek dat de Nationale ombudsman daarnaar heeft ingesteld. Ik denk dat wij het daarover geheel met elkaar eens zijn. De noodzaak van verbetering op dit punt is ook onderkend in het actieprogramma ”Andere overheid” van het kabinet. Onlangs heeft collega De Graaf een apart actieplan over dit onderwerp naar de Kamer gestuurd, waarin het kabinet aangeeft langs welke weg het dit probleem de komende tijd wil aanpakken. Er wordt dus hard aan gewerkt. Het actieplan gaat ervan uit dat de oplossing primair moet komen van organisatorische maatregelen en van het verbeteren van de communicatie met de burger. Dat lijkt mij een juiste benadering. Wetgeving kan dat eventueel aanvullen, maar wij moeten ervoor oppassen altijd meteen naar wetgeving te grijpen om een probleem op te lossen. Dat geldt zeker voor een probleem als dit, dat in de eerste plaats moet worden opgelost door een betere organisatie en logistiek. Zoals u ongetwijfeld weet, heeft de commissie-Scheltema al eens een voorontwerp gemaakt voor een mogelijke aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht, met een regeling die de burger een beter rechtsmiddel geeft als het bestuur niet tijdig met een besluit afkomt. Dit is het voorontwerp Beroep bij niet tijdig beslissen. De reacties op dit idee waren nogal verdeeld, zowel vanuit de bestuurlijke als vanuit de rechterlijke hoek. De grote vraag is wat er gaat gebeuren als je zo’n regeling in één keer voor het gehele bestuur zou invoeren. Krijgt de rechter dan zeer veel extra beroepszaken te behandelen? Krijgen juist bestuursorganen die hun zaken nog niet goed op orde hebben het dan ook nog druk met zich verweren in die beroepszaken? Is het wel eerlijk tegenover de burgers die wat minder snel naar de rechter hollen en die dan moeten aanzien dat hun meer assertieve medeburgers voorrang krijgen? Daarom bezien wij op dit ogenblik wat de mogelijkheden zijn voor een meer geleidelijke invoering van het voorstel van de commissie- Scheltema, bijvoorbeeld door te beginnen met invoering daar waar de gevolgen het meest beheersbaar lijken en van daaruit de werking stapsgewijs uit te breiden. Dat zou goed kunnen aansluiten bij de al eerder aangekondigde organisatorische maatregelen. Ik ben ingegaan op de vraag en de opmerking van de heer Van Beek over de erg rigide scheiding en ik hoop dat ik hem daarmee tevreden heb gesteld.
De heer Van Beek (VVD, p. 5765): U zegt dat kleinere gemeenten het werk natuurlijk ook kunnen uitbesteden of zich kunnen aansluiten bij een regionale organisatie. Dat begrijp ik, maar het gaat mij om de gevallen waarin men de keuze maakt de ombudsfunctie in de gemeente zelf vorm te geven en zich dus niet aan te sluiten bij de Nationale ombudsman of een regionale voorziening. Dat moet dan te organiseren zijn. Ontstaat er door de wijziging van artikel 81t via de nota van wijziging geen situatie waarin het feitelijk onmogelijk wordt om de ombudsfunctie in kleinere organisaties vorm te geven?
Minister Remkes (p. 5765): Ik heb de bestuurlijke route van alternatieven zojuist aangegeven, maar er geldt natuurlijk ook dat het beroep op de ombudsman geringer zal zijn naarmate de gemeente kleiner is. De omvang van het bijbehorende apparaat zal dus ook geringer kunnen zijn, dus dit probleem hoeft zich in de praktijk niet echt voor te doen.
De heer Van Beek (VVD, p. 5765): Dit voorbeeld was voor mij nu juist de aanleiding om deze discussie nog eens te hervatten, want juist als je verdeeld over de maand of over de week voor een bepaalde functie maar een bepaald aantal uren nodig hebt, is het heel erg moeilijk om er een specifieke functie van te maken. Dan zou je in een gemeentelijke organisatie die taak graag onderbrengen bij ambtenaren die er al zijn, die overigens voor het deel van hun werkzaamheden voor de ombudsman ook aan hem verantwoording verschuldigd zijn; laat daar geen misverstand over ontstaan. Maar het is heel erg moeilijk om ambtenaren aan te trekken die specifiek voor de ombudsman gaan werken.
Minister Remkes (p. 5765): Voorzitter. Wij hebben geprobeerd om met de nota van wijziging te voorkomen dat er bij de burgers een beeld van vooringenomenheid zou ontstaan. Dat risico is bij de oplossing die de heer Van Beek kiest bepaald niet denkbeeldig. Ik kan mij op zichzelf wel iets voorstellen bij wat hij over de door ons gekozen oplossing zegt, maar ik denk dat er zich in de praktijk geen problemen zullen voordoen, omdat de gemeente altijd een andere keuze kan maken. Zij kan een beroep doen op een andere ombudsman en zij kan zoeken naar mogelijkheden tot samenwerking, waarmee in ieder geval de schijn van vooringenomenheid wordt voorkomen.
De heer Van Beek (VVD, p. 5765): Voorzitter. Ik heb al gezegd dat de oplossing die de minister bij nota van wijziging kiest, voortgekomen is uit vragen die de Kamer zelf had gesteld, ook namens mijn fractie. Het is alleen de vraag of deze oplossing niet zo rigide is dat het evident is dat er met name voor kleinere organisaties weer andere problemen ontstaan. Minister Remkes (p. 5765): Voorzover wij het kunnen inschatten, zullen er zich geen indringende problemen voordoen, maar ik zeg u graag toe dat ook dit bij de evaluatie aan de orde zal komen. Als het echt nodig is, zullen wij ons nog eens achter de oren krabbelen.
Stemmingen 1 juli 2004
De voorzitter (p. 5905): Het amendement-Wolfsen (stuk nr. 8) is ingetrokken. Artikel 1, onderdelen A t/m Ea, wordt zonder stemming aangenomen. In stemming komt het amendement-Wolfsen/Van Beek (stuk nr. 9, I).
De voorzitter ( p. 5905): Ik constateer dat de aanwezige leden van de fractie van het CDA tegen dit amendement hebben gestemd en die van de overige fracties ervoor, zodat het is aangenomen. Ik stel vast dat door de aanneming van dit amendement het andere op stuk nr. 9 voorkomende amendement als aangenomen kan worden beschouwd. Onderdeel F, zoals het is gewijzigd door de aanneming van de amendementen-Wolfsen/Van Beek (stuk nr. 9, I en II), wordt zonder stemming aangenomen. Het gewijzigde artikel I wordt zonder stemming aangenomen. De artikelen II t/m XI en de beweegreden worden zonder stemming aangenomen. In stemming komt het wetsvoorstel.
De voorzitter (p. 5905):Ik constateer dat het wetsvoorstel met algemene stemmen is aangenomen.
Voorlopig verslag I
Het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel heeft de aanleiding gegeven tot het stellen van de volgende vragen en het maken van de volgende opmerkingen.
De leden van de fractie van het CDA merkten op dat dit wetsvoorstel een logisch en ook door het CDA gewenst sluitstuk in de rechtsbescherming van de burger en rechtspersonen en andere groeperingen tegen overheidsoptreden of nalaten bevat. Hier niet de besluitvorming door bestuursorganen, maar het gedrag van die overheidsorganen of van de personen die onder hun verantwoordelijkheid handelen (meestal ambtenaren). Het betreft hier het waarborgen van een procesgang en het voorschrijven van een externe instantie die het finale woord spreekt bij de beoordeling van verzoeken (klachten) die met betrekking tot dat overheidsgedrag zijn ingediend. Feitelijk betekent dit vooral dat gemeenten die nog geen externe klachtafhandeling kenden bovenop de interne klachtbehandeling daartoe nuworden verplicht door zich of aan te sluiten bij de Nationale ombudsman of door zelf een ombudsfunctie te verzorgen (meestal ombudsman, soms ombudscommissie). Gemeenten die zelf al zo’n voorziening kenden zullen moeten nagaan of die voorziening voldoet aan de in dit wetsvoorstel gelegen eisen.
Het viel deze leden op dat de Raad van State nogal forse kritiek oefende op onderdelen van dit wetsvoorstel. De parallellie met de Wet Nationale ombudsman had volgens de Raad kennelijk wel verder mogen worden doorgetrokken. Vooral de waarborgen rond onafhankelijkheidseis en de professionaliteit zouden versterking behoeven. De regering is op een aantal punten aan die kritiek tegemoet gekomen, maar heeft mede ook om praktische redenen toch nogal wat ruimte gelaten aan de beleidsvrijheid van de betrokken decentrale bestuursorganen (hier vooral de gemeenteraad en Provinciale Staten). Deze leden hechtten in het algemeen sterk aan lokale en provinciale autonomie maar dat betekent natuurlijk niet dat op het punt van rechtsbescherming van bijv. individuele burgers grote verschillen toelaatbaar zijn. In dit verband vroegen deze leden naar de opvatting van de regering terzake. In hoeverre is naar de opvatting van de regering het in het kader van de rechtsbescherming van burgers toegestaan dat de organisatie van die rechtsbescherming (hier extern klachtenrecht) van gemeente tot gemeente en provincie tot provincie verschillend wordt vormgegeven? De opstelling van de regering bij de schriftelijke en mondelinge voorbereiding van dit wetsvoorstel konden de leden van de CDA-fractie echter voorshands billijken. Er is bovendien de interventie mogelijkheid van de Nationale Ombudsman. Wel is het inderdaad nuttig de vinger aan de pols houden. Wellicht kan de Nationale ombudsman gevraagd worden in zijn jaarverslag ook enige aandacht te besteden aan de ervaringen die ten aanzien van de ontwikkeling van het externe klachtenrecht zoals dat in dit wetsvoorstel is vervat, in de loop van de tijd worden opgedaan. Deelt de regering die opvatting? Deze leden hebben na kennisneming van hetgeen tot nu toe rond dit wetsvoorstel is verhandeld nog een aantal vragen. Beantwoording daarvan, kan zo hoopten zij, nog wat meer licht werpen op het wetsvoorstel.
Een ieder, waaronder, zo namen deze leden aan, o.a. ook externe klokkenluiders, heeft het recht te verzoeken een onderzoek in te stellen naar de wijze waarop een bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid zich jegens hem of jegens een ander heeft gedragen. In dat laatste geval was en is de ombudsman niet verplicht een onderzoek in te stellen. Is hier volledige vrijheid voor de ombudsman of dienen hier de opstelling van die ander(deze vindt bijvoorbeeld het de moeite niet zo waard) of de relatie tot de verzoeker (kind, echtgeno(o)t(e) dan wel de leeftijd van die ander een belangrijke rol te spelen?
Indien de raad of Provinciale Staten een gemeentelijke of provinciale ombudsman of ombudscommissie benoemen, verplicht te voldoen aan de vorderingen van een gemeentelijke of provinciale enquêtecommissie (verschijnen, getuigen, eedsaflegging of inzageverschaffing documenten, enz.)? Het is naar de opvatting van deze leden van het CDA goed denkbaar dat het object van een enquête eerder, tezelfdertijd of binnenkort onderwerp is (geweest) van een externe klachtenprocedure.
Is het besluit van de raad als bedoeld in het voorgestelde artikel 81q lid 3 onder f(vertrouwensontslag) een besluit dat aan rechterlijke toetsing kan worden onderworpen? Indien zulks het geval is, waaraan dient de rechter dan te toetsen?
Kan het personeel van de gemeentelijke of provinciale ombudsman geen enkele werkzaamheid onder welke titel ook op welk moment dan ook en op welk gebied dan ook voor de rechtspersoon gemeente of provincie of voor diens bestuursorganen ook verrichten?
De leden van de fractie van het CDA zouden het op prijs stellen indien de regering wat meervoorbeelden zouku nnen geven van de in art 81r 79s neergelegde algemene norm.
Kan een gemeente of provincie de ombudsfunctie neerleggen bij een externe (art 7:13 Awb bezwaarschriftencommissie of aan kamers daaruit of aan personen die daarvan lid zijn?
Welke is de positie van een gezamenlijke ombudsman of ombudscommissie in wie door bijv. twee gemeenten (provinciale staten, waterschapbesturen of algemene besturen van gemeenschappelijke regelingen) het vertrouwen is opgezegd? Wat betekent een en ander voor de afhandeling van verzoeken met betrekking tot de bestuursorganen van de gemeenten die de ombudsman het vertrouwen opzegden? Kan het burgerjaarverslag als bedoeld in art 170 lid1 onder e van de burgemeester en dat van de Commissaris van de Koning bedoeld in art. 175 lid 1 onder e ook kwalificaties bevatten van het werk van de provinciale of gemeentelijke ombudsman?
Art. 14 van het wetsvoorstel bevat het criterium «veiligheid van de staat» Wat wordt daar in dit verband onder verstaan. Het was deze leden opgevallen dat met name onder Europese invloed het begrip «nationale veiligheid» in de Nederlandse wetgeving oprukt (Wet op de inlichtingen en veiligheidsdiensten bijv). Het begrip belang van de staat heeft ook verschillende betekenissen. Derhalve is een precisering van het begrip veiligheid van de staat in de context van dit wetsvoorstel welkom. In hoeverre kan het optreden van volksvertegenwoordigers of van bestuursorganen jegens volksvertegenwoordigers (bijv. college van Gedeputeerde staten tegenover de provinciale staten of leden daarvan) onderwerp zijn van verzoeken (vergelijk ook de klacht van Prof. Tak over antwoorden van de regering aan Kamerleden.
Kan het gedrag van bestuursorganen of van ambtenaren, werkzaam onder verantwoordelijkheid van die bestuursorganen ten opzichte van zogeheten «klokkenluiders», zowel interne als externe klokkenluiders, ook onderwerp zijn van zo een verzoek(klacht) en zo ja, onder welke omstandigheden? Welke is de relatie van een gemeentelijke (provinciale) ombudsman of ombudscommissie ten aanzien van de gemeentelijke (of provinciale-) rekenkamer of rekenfunctie? Is de rekenkamer rekenfunctie bevoegd alle documenten die bij de ombudsfunctie berusten te onderzoeken indien zij dat voor de vervulling van haar taak nodig acht. Kan het gedrag van de gemeentelijke(provinciale) rekenkamer/rekenfunctie op dezelfde wijze als dat van gemeentelijke(provinciale)bestuursorganen onderwerp zijn van onderzoek door bovengenoemde ombudsfuncties?
De leden van de PvdA hadden met belangstelling en met instemming kennis genomen van het wetsvoorstel dat immers een belangrijke stap vooruit is in het streven om burgers een adequaat en kwalitatief hoogwaardig extern klachtrecht te bieden ten opzichte van alle overheden, ook de decentrale overheden en de gemeenschappelijke regelingen. Zij hadden daarover echter nog wel een enkele vraag die betrekking heeft op de regeling in art 81 t van het onafhankelijke functioneren en de ambtelijke ondersteuning van de gemeentelijke ombudsman of ombudscommissie. Dit artikel bevatte bij indiening al drie belangrijke waarborgen: de ombudsman draagt bij het college het personeel voor dat nodig is voor de ondersteuning van zijn werkzaamheden; het personeel is voor die werkzaamheden ook uitsluitend aan de ombudsman verantwoording verschuldigd; de ombudsman wordt gevrijwaard van het ontvangen van instructies voor diens werkzaamheden. Bij nota van wijziging is hieraan nog een vierde element toegevoegd, te weten het verbod aan personeel van de ombudsman om werkzaamheden te verrichten voor het bestuursorgaan waarnaar de ombudsman een onderzoek kan instellen (dus diens gehele competentie inzake extern klachtrecht omvattend). De aan het woord zijnde leden signaleerden enkele praktische nadelen die verbonden zijn aan deze vierde in abstracto en op zichzelf beschouwd overigens alleszins verdedigbare waarborg. Met name kleine gemeenten komen in de problemen als de daar werkzame ambtenaren niet kunnen worden ingezet voor werk ten behoeve van de ombudscommissie. Dit werk zal daar immers slechts incidenteel zijn (denk aan een ambtenaar van de bestuursdienst die de ombudscommissie ondersteunt zonder daar een dagtaak aan te hebben) zodat het in de praktijk wel gecombineerd zoumoeten worden met door de wetsbepaling verboden overige werkzaamheden ten behoeve van de gemeente. Het gevolg daarvan is dat deze ombudscommissies extern, bijvoorbeeld bij naburige gemeenten, deskundigheid moeten inhuren. Dit is duurder, weinig efficiënt en het leidt tot ambtelijke ondersteuning die per definitie geen kennis heeft van de gemeente waar het over gaat en derhalve meer moeite zal hebben om in de lokale gemeenschap aanwezige kennis te mobiliseren (en zo een hoogwaardige afhandeling van de klacht van de burger te garanderen). Hoe moeten de kleinere ombudscommissies die zich voor dit probleem gesteld zien naar het oordeel van de minister dit probleem oplossen? Kan het obstakel zo groot zijn dat er voor hen niets anders opzit dan het externe klachtrecht aan de Nationale ombudsman over te laten? Wat blijft er dan van de in deze wet nagestreefde lokale autonomie bij de keuze van de modaliteiten van het extern klachtrecht? Deze leden wilden ook graag vernemen of de minister van mening is dat in het stelsel van waarborgen van artikel 81 t de regeling van het nieuwe derde lid een wezenlijke toevoeging betekent of dat de andere drie waarborgen ook wel toereikend zouden kunnen zijn voor het doel, te weten onafhankelijke en kwalitatief hoogwaardige klachtenbehandeling?
De leden van de SGP-fractie alsmede de leden van de CU-fractie hadden met belangstelling en in overwegende mate ook met instemming van het wetsvoorstel kennis genomen. Niettemin hadden zij er behoefte aan de regering enkele vragen voor te leggen.
Eind 2002 waren er nog 65 gemeenten die tot dan toe geen ombudsfunctie hadden uitgesteld en die zich ook niet bij de Nationale ombudsman hadden aangesloten. Deze leden stelden de vraag of inzicht verschaft kan worden in de overwegingen die deze gemeenten (tot dan toe) dit standpunt hebben doen innemen.
Bij Nota van wijzigingen is het derde lid van artikel 83 Gemeentewet toegevoegd betreffende de onafhankelijke ambtelijke ondersteuning van de ombudsman. Deze leden merkten allereerst op dat deze wijziging niet is toegelicht. Zij vroegen of een strikte scheiding van werkzaamheden door het personeel voor de ombudsman respectievelijk een gemeentelijk bestuursorgaan geen ongewenste effecten, in het bijzonder bij kleinere gemeenten, kan opleveren. Tenslotte vroegen zij waarom, indien de bedoelde bepaling wenselijk is, niet eenzelfde bepaling in de Provinciewet is opgenomen.
Memorie van antwoord I
Ik dank de leden van de fracties van CDA, PvdA, SGP en ChristenUnie voor hun waarderende en instemmende woorden over dit wetsvoorstel. De vragen die zij over het wetsvoorstel stelden, zal ik hieronder mede namens de Minister van Justitie beantwoorden. De leden van de CDA-fractie vroegen in hoeverre het naar de opvatting van de regering in het kader van de rechtsbescherming van burgers is toegestaan dat de organisatie van de rechtsbescherming – in dit geval het extern klachtrecht – van gemeente tot gemeente en van provincie tot provincie verschillend wordt vormgegeven. Zij konden de gemaakte keuzes voorshands billijken, maar het leek hen nuttig de vinger aan de pols te houden, waarbij zij zich afvroegen of het jaarverslag van de Nationale ombudsman daarbij een rol kan spelen.
Wij zijn het met deze leden geheel eens dat de rechtsbescherming en ook het extern klachtrecht in het hele land aan dezelfde eisen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid moet voldoen. Dat is bij dit wetsvoorstel, zoals het uiteindelijk is ingediend, ook het uitgangspunt geweest. We wijzen erop dat alle in dit verband door de toenmalige Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, de heer Kohnstamm, geformuleerde vereisten, inmiddels in de wet zelf worden verankerd, wat in het aan de Raad van State voorgelegde wetsvoorstel, waarnaar deze leden verwezen, inderdaad nog niet het geval was. Wat betreft de precieze vorm waarin aan deze eisen wordt voldaan, is de betrokken overheden soms echter ruimte gelaten om het instituut zelf gestalte te geven. Wij zien daar geen bezwaren in. Het heeft bovendien het voordeel dat de bestaande decentrale klachtvoorzieningen, die vaak al jaren goed werken, niet onnodig hoeven te worden aangepast. Wel zullen de betrokken overheden straks uiteraard goed moeten nagaan of die bestaande voorzieningen voldoen aan de in dit wetsvoorstel neergelegde eisen, zoals deze leden terecht constateerden.
Uiteraard zijn wij bereid de vinger aan de pols te houden. Dat geldt in de eerste plaats voor de invoeringsperiode, waarin de decentrale overheden hun keuze definitief moeten maken en zo nodig hun verordeningen moeten aanpassen. We wijzen in dit verband verder op artikel VIII van het wetsvoorstel, waaruit blijkt dat we binnen vijf jaar na inwerkingtreding van de wet een verslag over de doeltreffendheid en de effecten ervan aan de Staten-Generaal moeten zenden. De Nationale ombudsman zal in zijn jaarverslagen uiteraard ook verslag doen over de bij hem aangesloten decentrale overheden. Hij heeft echter geen toezichthoudende rol ten opzichte van de eigen externe klachtvoorzieningen van decentrale overheden.
Het voorgestelde artikel 9:23 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) noemt een aantal gevallen waarin de ombudsman niet verplicht is een onderzoek in te stellen of voort te zetten, waaronder het geval dat de verzoeker een ander is dan degene jegens wie de gedraging waarover geklaagd wordt, heeft plaatsgevonden (onderdeel d). De leden van de CDA-fractie vroegen of dit betekent dat de ombudsman volledige vrijheid heeft om een klacht over een gedraging jegens een ander dan de klager al of niet in behandeling te nemen.
In de gevallen genoemd in artikel 9:23 Awb – dat overeenkomt met het huidige artikel 14 van de Wet Nationale ombudsman – is het inderdaad aan de ombudsman om te beslissen of hij het verzoek om een onderzoek in te stellen al dan niet inwilligt. Het zou echter wat ver gaan om te zeggen dat de vrijheid die de ombudsman op dit punt heeft, volledig is. Zoals de huidige praktijk van de Nationale ombudsman laat zien, zal deze vrijheid in de praktijk worden begrensd door onder meer het streven van de ombudsman naar consistentie in de wijze waarop hij toepassing geeft aan dit wetsartikel, door aan het algemeen belang ontleende gronden om al dan niet een onderzoek in te stellen, en door de mate waarin degene jegens wie de gedraging heeft plaatsgevonden, een onderzoek op prijs stelt.
Uit de jaarverslagen van de Nationale ombudsman kan worden afgeleid dat hij over de afgelopen jaren met toepassing van deze grond in gemiddeld nog geen tien zaken per jaar heeft afgezien van het instellen van een onderzoek. Wanneer een verzoekschrift wordt ingediend door iemand uit de naaste omgeving van degene jegens wie de gedraging heeft plaatsgevonden, dan ligt het voor de hand eerst na te gaan of de verzoeker op eigen titel klaagt over een gedraging die jegens iemand anders heeft plaatsgevonden, of als gemachtigde van die ander, welke laatste dan als verzoeker dient te worden aangemerkt. Dit is ook de praktijk van de Nationale ombudsman.
De leden van de CDA-fractie achtten het goed denkbaar dat het onderwerp van een onderzoek van een gemeentelijke of provinciale enquêtecommissie eerder onderwerp is geweest van onderzoek van een gemeentelijke of provinciale ombudsman of ombudscommissie. Zij vroegen zich af of die ombudsman of de leden van de ombudscommissie in dat geval verplicht zijn te voldoen aan de vorderingen van de enquêtecommissie, zoals verschijnen, getuigen, de eed afleggen en inzage verschaffen in documenten.
Artikel 155b, eerste lid, van de Gemeentewet geeft de volgende opsomming van de personen die verplicht zijn aan een gemeentelijke onderzoekscommissie inzage te geven in bescheiden en die (op grond van artikel 155c, eerste lid) verplicht zijn voor een onderzoekscommissie te verschijnen als getuige of deskundige: «leden en gewezen leden van de raad, de burgemeester en gewezen burgemeesters, wethouders en gewezen wethouders, leden en gewezen leden van de deelraad, leden en gewezen leden van het dagelijks bestuur van een deelgemeente, leden en gewezen leden van een door de raad, het college of de burgemeester ingestelde commissie, ambtenaren en gewezen ambtenaren, door of vanwege het gemeentebestuur aangesteld of daaraan ondergeschikt». Deze opsomming vloeit voort uit en moet daarom worden gelezen in samenhang met artikel 155a, eerste lid, Gemeentewet, waar is bepaald dat het onderzoeksrecht van de gemeenteraad betrekking heeft op het door het college of de burgemeester gevoerde bestuur. De onafhankelijke ombudsman en leden van de onafhankelijke ombudscommissie vallen er dus niet onder. Dat hoeft ook niet, want de onderzoekscommissie heeft voldoende eigen bevoegdheden om haar werk zonder hulp van de ombudsman te kunnen doen. Overigens kan de ombudsman of een lid van de ombudscommissie uiteraard wel besluiten vrijwillig mee te werken aan een onderzoek.
Voor de provinciale onderzoekscommissie is dit niet anders. Kan de rechter een ontslagbesluit van de raad dat is genomen op grond van artikel 81q, derde lid, onder f, Gemeentewet, toetsen en zo ja, waaraan toetst de rechter een dergelijk besluit dan, zo vroegen de leden van de CDA-fractie zich af.
De ontslaggronden van de ombudsman zijn uitputtend in de wet geregeld. Het voorgestelde artikel 81q, derde lid, onder f, Gemeentewet regelt dat de raad de ombudsman ontslaat indien hij naar het oordeel van de raad ernstig nadeel toebrengt aan het in hem gestelde vertrouwen. Deze grond, die ook voorkomt in de Wet Nationale ombudsman, houdt verband met het aanzien van het ambt. De bestuursrechter is bevoegd zich over een dergelijk ontslag van een ombudsman uit te spreken. Hij zal het oordeel van de gemeenteraad in een dergelijk geval in beginsel respecteren, maar hij zal zich wel afvragen of er inderdaad sprake was van een situatie waarin de raad tot dat oordeel heeft kunnen komen. De mogelijkheid van een rechterlijk oordeel daarover achten wij ook op zijn plaats, gelet op de onafhankelijkheid van de ombudsman.
De leden van verschillende fracties stelden de ambtelijke ondersteuning van de gemeentelijke of provinciale ombudsman aan de orde. De leden van de fracties van PvdA, SGP en ChristenUnie vroegen zich af of het bij nota van wijziging toegevoegde vereiste van onafhankelijkheid van deze ondersteuning, geen ongewenste effecten zou hebben, vooral voor kleine gemeenten. De leden van de PvdA-fractie vroegen zich af of de andere in de Gemeentewet opgenomen onafhankelijkheidswaarborgen niet voldoende zijn. De leden van de CDA-fractie informeerden of het personeel van de ombudsman of ombudscommissie geen enkele werkzaamheid voor de rechtspersoon gemeente of provincie of voor diens bestuursorganen mogen verrichten. In het wetsvoorstel is bepaald dat het personeel van een ombudsinstantie geen werkzaamheden verricht voor een bestuursorgaan naar wiens gedraging de ombudsman een onderzoek kan instellen. Voor de gemeenten is dit geregeld in het voorgestelde artikel 81t, derde lid, van de Gemeentewet. Identieke bepalingen zijn voor de ombudsinstanties van provincies en waterschappen opgenomen in de voorgestelde artikelen 79u, derde lid, van de Provinciewet en 51f. derde lid, Waterschapswet. Onder «personeel» moet in deze bepalingen worden verstaan: degenen die op voordracht van de ombudsman zijn benoemd om hem inhoudelijke ondersteuning te verlenen Dat zijn de werkzaamheden waarvoor onafhankelijkheid van belang is en waarvoor een ombudsman daarom eigen personeel moet hebben dat alleen aan hem verantwoording schuldig is en dat niet tevens werkt voor een bestuursorgaan dat onder zijn competentie valt. Het is dus beslist niet zo dat ook allerlei facilitaire diensten, zoals het opvangen van bezoekers en telefoontjes, straks niet meer door gemeenteambtenaren zouden mogen geschieden. Dat zou inderdaad zeer onpraktisch zijn.
Wij menen dat deze bepaling het voor kleine gemeenten niet onmogelijk maakt een eigen ombudsman of ombudscommissie te hebben. Zij kunnen de inhoudelijke ambtelijke ondersteuning voor de ombudsman bijvoorbeeld inlenen bij een naburige gemeente. Dankzij de moderne communicatiemiddelen hoeft dat voor het werk van de ombudsman geen probleem op te leveren. Wij hebben bij nader inzien gemeend deze extra onafhankelijkheidseis bij nota van wijziging te moeten toevoegen omdat we het voor het goed functioneren van het ombudswerk belangrijk vinden ook elke schijn van partijdigheid te vermijden. De andere in artikel 81t Gemeentewet voorgestelde eisen zouden in beginsel inderdaad voldoende moeten zijn, maar een burger die zijn klacht mede behandeld ziet door een ambtenaar van het bestuur waarover hij klaagt, zal dit niet altijd zonder meer inzien. Onder betrekkingen die in strijd kunnen komen met de in artikel 81r Gemeentewet neergelegde algemene norm, waarnaar de leden van de CDA-fractie informeerden, vallen onder andere die betrekkingen die bij klagende burgers de indruk kunnen wekken dat een ombudsman niet de vereiste onpartijdigheid bezit, omdat hij zich heeft vereenzelvigd met het gemeentebestuur of met belangrijke ambtsbekleders daarbinnen. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het optreden als advocaat in zaken waarbij het gemeentebestuur rechtstreeks of zijdelings betrokken is, of aan een adviesfunctie bij een bedrijf dat aan een wethouder toebehoort. Een gemeente of provincie kan de ombudsfunctie desgewenst neerleggen bij een externe bezwaarschriftencommissie of bij een persoon die daarvan lid is, mits alle leden van die commissie of mits die persoon voldoen of voldoet aan alle eisen die gesteld zijn aan een ombudscommissie en een ombudsman. Zo brengen de in het wetsvoorstel opgenomen vereisten van onafhankelijkheid en onpartijdigheid onder andere mee dat in een externe bezwaarschriftencommissie die tevens de functie van ombudsman vervult, geen raadsleden zitting mogen hebben (artikel III, onderdeel a, van het wetsvoorstel). Dit in antwoord op een vraag van de leden van de CDA-fractie.
De leden van de CDA-fractie informeerden voorts naar de positie van een gezamenlijke ombudsman of ombudscommissie in wie door een of enkele van de deelnemende overheden het vertrouwen is opgezegd. Zij vroegen zich af wat dit betekent voor de afhandeling van klachten over de bestuursorganen van de gemeenten die de ombudsman het vertrouwen opzegden.
Wanneer een gezamenlijke ombudsinstantie is vormgegeven op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), dan zullen de procedures bij benoeming, tussentijds ontslag en non-activiteitstelling in de gemeenschappelijke regeling zelf zijn vastgelegd. Ook zullen in de regeling afspraken zijn gemaakt over de toe- en uittreding van deelnemers aan de regeling. In de situatie dat de raad van een deelnemende gemeente van oordeel is dat de gezamenlijke ombudsman het in hem te stellen vertrouwen ernstig heeft geschaad en dat hij om die reden ontslagen zou moeten worden, zal dit volgens de daarvoor in de regeling afgesproken procedure aan de orde gesteld kunnen worden. Wanneer vervolgens blijkt dat de deelnemers aan de regeling via die procedure niet tot een ontslagbesluit kunnen komen, dan zijn er twee mogelijkheden. Ofwel de gemeenteraad legt zich daarbij neer, ofwel de betrokken gemeente treedt volgens de daarvoor geldende procedure uit de gemeenschappelijke regeling. In het laatste geval zal de gemeente een nieuwe keuze moeten maken voor de voorziening in het extern klachtrecht. De nieuwe ombudsinstantie zal de nog aanhangige klachten over de bestuursorganen van de betrokken gemeente verder behandelen.
Wanneer een gezamenlijke ombudsman niet is vormgegeven als regeling in de zin van de Wgr, dan zijn er geen bevoegdheden overgedragen en dan zijn het dus de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten die – elk afzonderlijk – de gezamenlijke ombudsman als hun ombudsman hebben benoemd. Ook in dit geval ligt het uiteraard voor de hand dat een gemeenteraad die van mening is dat de gezamenlijke ombudsman het in hem te stellen vertrouwen heeft geschaad, dit aan de orde stelt bij de andere deelnemende overheden. Worden zij het niet eens, dan kan de raad de ombudsman ontslaan als ombudsman van zijn gemeente, wat ook in dit geval overigens neerkomt op het beëindigen van de samenwerking met de gevolgen als hierboven vermeld. De vraag van de leden van de CDA-fractie of de burgerjaarverslagen van de burgemeester (artikel 170, eerste lid, onder e, Gemeentewet) en van de Commissaris van de Koningin (artikel 175, eerste lid, onder e, Provinciewet) kunnen ingaan op het werk van de gemeentelijke of provinciale ombudsman, kunnen wij bevestigend beantwoorden. Met kwalificaties van het ombudsmanwerk of van afzonderlijke ombudsmanuitspraken, zullen verstandige bestuurders echter voorzichtig zijn, niet alleen omdat de ombudsman in onafhankelijkheid zijn werk moet kunnen doen, maar ook omdat de organen van hun gemeente respectievelijk provincie immers per definitie partij zijn in elke ombudszaak.
De leden van de CDA-fractie informeerden naar de betekenis van het criterium «veiligheid van de staat» in het voorgestelde artikel 14 van de Wet Nationale ombudsman. Het was hen opgevallen dat in andere wetten steeds vaker het begrip «nationale veiligheid» wordt gebruikt, bijvoorbeeld in de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, en ook dat het begrip «belang van de staat» verschillende betekenissen heeft. Een precisering van het begrip veiligheid van de staat in de context van dit wetsvoorstel achtten zij daarom welkom. Aan dit verzoek geven wij graag gehoor. Het voorgestelde artikel 14 van de Wet Nationale ombudsman bepaalt dat in het belang van de veiligheid van de staat voor bepaalde plaatsen een uitzondering kan worden gemaakt op de bevoegdheid van de Nationale ombudsman om zonder toestemming plaatsen te betreden waar het onderzochte bestuursorgaan zijn taken verricht. Deze bepaling is niet nieuw. Eenzelfde bepaling is ook in de huidige Wet Nationale ombudsman opgenomen in het derde lid van artikel 24. Dat artikellid is destijds samen met het tweede lid van artikel 24 bij nota van wijziging in het desbetreffende wetsvoorstel opgenomen, naar aanleiding van opmerkingen uit de Tweede Kamer (zie Kamerstukken II 1979/80, 14 178, nrs. 5 en 6). Veel toelichting is daarbij destijds niet gegeven, maar wij hebben aangenomen dat hierbij vooral is gedacht aan de bescherming van defensiegeheimen en geheimen die samenhangen met het werk van inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Wij achten deze uitzondering in elk geval ook voor de toekomst op zijn plaats en hebben hem daarom opnieuw in het wetsvoorstel opgenomen, ook al is het naar ons beste weten tot op heden nooit nodig geweest om toepassing te geven aan deze bepaling jegens de Nationale ombudsman.
De leden van de CDA-fractie vroegen zich tevens af in hoeverre het optreden van volksvertegenwoordigers of van bestuursorganen jegens volksvertegenwoordigers onderwerp kan zijn van verzoeken aan een ombudsman. Zij wezen in dit verband op een klacht die enige tijd geleden bij de Nationale ombudsman is ingediend over de beantwoording van schriftelijke Kamervragen.
Individuele volksvertegenwoordigers zijn geen bestuursorgaan in de zin van de Awb. Alleen al daarom zal over hun gedragingen bij een ombudsman dus niet geklaagd kunnen worden. Dat geldt ook voor de beide Kamers der Staten-Generaal (zie de uitzondering die gemaakt is in artikel 1:1, tweede lid, onderdeel b, Awb). De gemeenteraad als zodanig is wel een bestuursorgaan in de zin van de Awb (artikel 1:1, eerste lid, onder a), evenals provinciale staten, de colleges van burgemeester en wethouders en van gedeputeerde staten, en de ministers en staatssecretarissen. Over hun gedragingen en over gedragingen van personen die onder hun verantwoordelijkheid werkzaam zijn, zal daarom in beginsel wel geklaagd kunnen worden bij een ombudsman, mits uiteraard aan de overige vereisten – zoals het kenbaarheidsvereiste – is voldaan.
In het wetsvoorstel zijn – evenals in de huidige Wet Nationale ombudsman – verschillende uitzonderingen opgenomen op de bevoegdheid van de ombudsman, maar het feit dat een gedraging heeft plaatsgevonden in het verkeer tussen volksvertegenwoordiging en andere bestuursorganen, behoort niet tot die uitzonderingen. De parlementaire immuniteit van artikel 71 Grondwet en de overeenkomstige immuniteiten voor gemeente- en provinciebesturen krachtens de Gemeente- en Provinciewet zien alleen op gerechtelijke vervolging (zowel strafrechtelijk als civielrechtelijk of tuchtrechtelijk). De Nationale ombudsman heeft zich op basis van de huidige wetgeving in het door deze leden vermelde onderzoek dus terecht bevoegd geacht om de klacht te behandelen (rapport van 24 augustus 2004, nr. 2004/328), hetgeen in de systematiek van de wet betekende dat hij hiertoe ook verplicht was. Het wetsvoorstel wijkt op dit punt niet af van de huidige wetgeving. Zoals wij in de beantwoording van latere Kamervragen hierover (Aanhangsel Handelingen II 2004–2005, nr. 83) reeds hebben aangegeven, zijn wij van oordeel dat een ombudsman wel de grootst mogelijke terughoudendheid in acht dient te nemen bij het behandelen van klachten die betrekking hebben op het verkeer tussen kabinet en Kamers. De overwegingen die ten grondslag liggen aan de parlementaire onschendbaarheid zijn in onze ogen ook voor het werk van de ombudsman relevant.
De vraag van de leden van de CDA-fractie of het gedrag van bestuursorganen of hun ambtenaren ten opzichte van zogeheten «klokkenluiders» – zowel interne als externe klokkenluiders – onderwerp kan zijn van een klacht, kunnen wij bevestigend beantwoorden. Het voorgestelde artikel 9:18, eerste lid, Awb bepaalt dat een ieder het recht heeft de ombudsman te verzoeken een onderzoek in te stellen naar de wijze waarop een bestuursorgaan zich in een bepaalde gelegenheid jegens hem of een ander heeft gedragen. Hieronder vallen ook de zogeheten «klokkenluiders », zowel interne als externe. Wat de interne klokkenluider betreft, wijzen wij erop dat het klachtrecht (intern en extern) tevens toekomt aan ambtenaren die een klacht hebben over hun werkgever-bestuursorgaan. Doordat in het ambtenarenrecht ruimere bezwaar- en beroepsmogelijkheden bestaan dan overigens in het bestuursrecht, wordt hiervan relatief weinig gebruik gemaakt.
De leden van de CDA-fractie vroegen zich af hoe een gemeentelijke of provinciale ombudsman of ombudscommissie zich verhoudt tot de gemeentelijke of provinciale rekenkamer of rekenkamerfunctie. Is de rekenkamer bevoegd alle documenten die bij de ombudsman berusten te onderzoeken en kan, omgekeerd, het gedrag van de rekenkamer onderwerp zijn van onderzoek door de ombudsman?
De gemeentelijke rekenkamer is bevoegd onderzoek in te stellen naar de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur (artikel 182, eerste lid, Gemeentewet).
Die bevoegdheid heeft betrekking op alle organen die in Titel II van de Gemeentewet zijn opgesomd als behorende tot het gemeentebestuur. De ombudsman behoort daar straks dus ook bij. Hiervoor kan de rekenkamer alle documenten inzien die zij voor de vervulling van haar taak noodzakelijk acht (artikel 183, eerste lid, Gemeentewet). Omgekeerd is de gemeentelijke ombudsman bevoegd naar aanleiding van een klacht een onderzoek in te stellen naar de wijze waarop de gemeentelijke rekenkamer zich in een bepaalde gelegenheid jegens de klager (of een ander) heeft gedragen. De rekenkamer is immers bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb. Zowel de gemeentelijke ombudsman als de gemeentelijke rekenkamer heeft de bevoegdheid tot vertrouwelijke kennisneming van bepaalde documenten. Voor de provinciale rekenkamers en ombudsinstanties geldt hetzelfde. Op de vragen van de leden van de fracties van PvdA, SGP en ChristenUnie over de ambtelijke ondersteuning van de ombudsman in kleine gemeenten zijn wij hiervoor al ingegaan naar aanleiding van een vraag van de leden van de CDA-fractie over hetzelfde onderwerp. De leden van de fracties van SGP en ChristenUnie merkten op dat 65 gemeenten eind 2002 nog niet over een ombudsfunctie beschikten, doordat zij noch een eigen ombudsfunctie hadden ingesteld, noch zich hadden aangesloten bij de Nationale ombudsman. Zij vroegen zich af welke overwegingen aan de keuze van deze gemeenten ten grondslag lagen.
Eind 2002 hadden 431 gemeenten – mede door het gezamenlijk met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten opgezette stimuleringsproject – een externe klachtvoorziening in enigerlei vorm. De gemeenten die op dat moment nog geen voorziening hadden getroffen, gaven aan nog bezig te zijn met de keuze voor de Nationale ombudsman of een eigen voorziening of met de vorm waarin de eigen ombudsvoorziening gestalte zou moeten krijgen. Hier en daar vertraagde een op handen zijnde gemeentelijke herindeling de keuze. Inmiddels is het aantal van 65 gemeenten dat eind 2002 nog geen keuze had gemaakt, alweer flink gedaald. Precieze cijfers hebben wij niet, maar vermoedelijk gaat het nog slechts om enkele gemeenten. De enkele gemeente die tot op heden nog geen enkel initiatief heeft ontplooid, wacht waarschijnlijk tot de inwerkingtreding van de Wet extern klachtrecht.
Nader voorloopig verslag I
De memorie van antwoord gaf de commissie aanleiding tot het maken van de navolgende opmerkingen en het stellen van de navolgende vragen.
De leden van de CDA-fractie hadden met belangstelling kennisgenomen van de memorie van antwoord. Zij vonden de reacties na de regering op een aantal opgeworpen vragen verhelderend. Er bleven bij deze leden toch nog enkele kwesties onderbelicht. Zij stelden op die punten een nadere beantwoording op hoge prijs.
De regering stelt dat de opsomming van personen die ex art 155b Gemeentewet gehouden zijn aan de daar genoemde vorderingen van de enquêtecommissie te voldoen gelezen moet worden in samenhang met art 155a die het object van het enquêterecht omschrijft. De ombudsman hoewel benoemd door het gemeentebestuur hoeft daarom volgens de regering niet aan een dergelijke oproep te voldoen. Hier kan het criterium van de onafhankelijkheid toch geen doorslag hebben gegeven, ook niet ondergeschikte ambtenaren onder de vorderingen van art 155c vallen. Deze leden hadden hier behoefte aan verduidelijking. Zij hadden eerder niet van de regering begrepen (Wet dualisering gemeentebestuur) dat de oproepbaarheid van personen genoemd in art 155c in het geval de raad een enquête houdt afhangt van de relatie van die personen tot het object van de enquête: het door het college of burgemeester gevoerde beleid. Dit punt leek deze leden van gewicht voor een goed begrip van het kersverse raadsenquêterecht. Bestaat er dus een verschoningsrecht voor al die personen genoemd in art. 155c in het geval zij niet met de totstandkoming van het onderzochte bestuur door het college of de burgemeester te maken hebben gehad? Kort gezegd: Wanneer kunnen de personen onder 155c Gemeentewet niet worden opgeroepen door een raadscommissie die een raadsonderzoek houdt? Bovendien, maar dat is een andere kwestie, was het de leden van de CDA-fractie ook opgevallen dat de regering bij eerdere gelegenheden (de dualiseringswetten) een zeer uitgerekt begrip «beleid door het college of de burgemeester gevoerde beleid» (de wet spreekt overigens over «bestuur») hanteerde. Daaronder viel ook de opstelling van een wethouder die zonder last of ruggespraak de gemeente vertegenwoordigt in een privaatrechtelijke rechtspersoon.
Bovendien stond de regering sterk op het standpunt dat raadsleden altijd gehoord kunnen worden en dat zelfs het geheim van het fractieoverleg moet wijken voor de onderzoekscommissie. Ook grove fouten vanwege de gemeente gemaakt en wangedrag zou onderwerp van een enquête kunnen zijn. Tenslotte wilden deze leden in dit verband erop wijzen dat zeker wanneer het gaat om aangelegenheden die eerder ook al gedeeltelijk in een klachtprocedure aan de orde zijn geweest het zeer nuttig kan zijn dat de raadscommissie de ombudsman als getuige en of als deskundige kan horen.
De regering stelt dat het ontslag van de ombudsman door de raad wegens het ernstige nadeel dat de Ombudsman heeft toegebracht aan het vertrouwen door de raad in hem gesteld marginaal getoetst kan worden. Kan de regering een voorbeeld geven waarin de rechter het ontslag op die grond gegeven moet of kan vernietigen? De regering verduidelijkt de norm neergelegd in art. 81r van de Gemeentewet zoals voorgesteld onder andere door te stellen dat de Ombudsman geen betrekkingen mag aanvaarden die de indruk wekken dat zij zich hebben vereenzelvigd met het gemeentebestuur of met belangrijke ambtsdragers daarbinnen. Betekent dit dat de ombudsfunctionarissen wel functies kunnen aanvaarden bij instellingen en groepen die opkomen tegen het gemeentelijk beleid of tegen concrete besluiten door gemeentelijke bestuursorganen? Tenslotte wilden deze leden naar aanleiding van hetgeen in de memorie van antwoord is gezegd over de positie van de raad als onderwerp van klachtprocedures nog een wat principiëlere vraag stellen. De raad en provinciale staten zijn zowel bestuursorganen als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht als ook volksvertegenwoordiging. Die laatste kwaliteit is door de regering bij alle discussies over de dualisering, maar ook over de aanstellingswijze van de burgemeester steeds benadrukt. Dit eigen en bijzondere karakter komt echter wel gemakkelijk in het gedrang als de nadruk ligt bij die eerste hoedanigheid. Wat met betrekking tot de landelijke volksvertegenwoordiging voor normaal wordt gehouden blijkt dan niet te gelden voor decentrale volksvertegenwoordigingen. Deze leden wezen op de insnoering van de raad als gevolg van de spectaculaire jurisprudentie rond art 28 Gemeentewet (Winsum), de verplichting om gedragscodes te aanvaarden (anders dan de Staten-Generaal), algehele verplichting ten volle mee te werken in raadsenquêtes (inclusief de gehoudenheid uit vertrouwelijk overleg met burgers en fracties te verklaren) en nu weer door als orgaan onderwerp van onderzoek door de ombudsfunctionaris te worden (anders dan de Staten-Generaal). Zijn klachten tegen volksvertegenwoordigingen met name ten aanzien van de zaken die zij achterwege laten niet alleen legio, maar uit hun aard ook ongeschikt voor beoordeling van een instantie als een ombudsman? Hier moeten toch vooral de openbare mening, de media en het politieke proces de raad en de Provinciale Staten «alert» houden.
Nadere memorie van antwoord I
Op een aantal punten uit de memorie van antwoord stelden de leden van de CDA-fractie een nadere beantwoording op hoge prijs. Mede namens de Minister van Justitie geef ik aan hun verzoek graag gevolg. Het eerste punt dat de leden van de CDA-fractie in het nader voorlopig verslag aansnijden, betreft de positie van de gemeentelijke ombudsman tegenover een door de gemeenteraad ingestelde enquêtecommissie. Wij zijn het met deze leden eens dat het niet uitgesloten is dat een enquêtecommissie in een bepaald onderzoek ook de ombudsman als getuige of als deskundige zal willen horen, al verwachten wij eerlijk gezegd niet dat dit zich vaak zal voordoen, omdat de enquêtecommissie immers eigen onderzoeksbevoegdheden heeft en zij dus niet afhankelijk is van de kennis of bevindingen van de ombudsman. Als een enquêtecommissie de gemeentelijke ombudsman wil horen, dan staat de wet daaraan niet in de weg. Het lijkt ons ook waarschijnlijk dat een ombudsman die een dergelijk verzoek van de raadscommissie krijgt, daaraan doorgaans zal willen voldoen. Het is een andere vraag of de ombudsman ook behoort tot de kring van personen die op grond van artikel 155c, eerste lid, Gemeentewet verplicht zijn om, indien zij daartoe worden opgeroepen, voor de commissie te verschijnen. In de memorie van antwoord hebben wij betoogd, dat dit niet het geval is. De leden van de CDA-fractie hadden behoefte aan verduidelijking van dit standpunt. Bij de totstandkoming van de Wet dualisering gemeentebestuur is ervoor gekozen de kring van personen die kunnen worden verplicht voor de onderzoekscommissie te verschijnen, zo beperkt mogelijk te houden. De wetgever heeft zich bij de afweging die ten grondslag ligt aan de opsomming van personen in artikel 155b, eerste lid, Gemeentewet, laten leiden door het uitgangspunt dat een gemeentelijk onderzoeksrecht zich primair behoort te richten op het controleren van het door het college gevoerde bestuur. Zoals in de memorie van toelichting bij het voorstel voor de Wet dualisering gemeentebestuur (Kamerstukken II 2000–2001, 27 751, nr. 3, blz. 34) is uiteengezet, zijn de bijzondere bevoegdheden van de raadscommissie om die reden tegespitst op diegenen die evident een functionele band met het gemeentebestuur hebben of hadden, dat wil zeggen: (zittende of voormalige) wethouders, burgemeesters, raadsleden, commissieleden, deelraadsleden, leden van het dagelijks bestuur van een deelgemeente en gemeenteambtenaren. Al deze personen kunnen te allen tijde worden opgeroepen door een raadscommissie die een raadsonderzoek houdt en zij zijn in dat geval wettelijk ook verplicht te verschijnen. Anderen kunnen uiteraard wel vrijwillig meewerken aan een onderzoek, maar de wettelijke verschijningsplicht is op hen niet van toepassing.
Op het niveau van de wetgever is er dus steeds een duidelijk verband gelegd tussen enerzijds het object van een raadsonderzoek – het door het college gevoerde bestuur – en anderzijds de kring van personen die wettelijk verplicht kunnen worden te verschijnen. Het feit dat dat verband er is, betekent evenwel niet dat bij voorbeeld een opgeroepen (oud-) wethouder of (oud-)ambtenaar zich in een concreet geval aan zijn verschijningsplicht zou kunnen onttrekken door te stellen dat hij niet betrokken is geweest bij het gevoerde bestuur of bij het onderdeel van het bestuur dat onderwerp is van het raadsonderzoek. Op dit punt zijn wij het volstrekt eens met de leden van de CDA-fractie. De artikelen 155b, eerste lid, en 155c, eerste lid, Gemeentewet zijn op dit punt niet voor meerderlei uitleg vatbaar. Het antwoord op de vraag of de gemeentelijke ombudsman of leden van de gemeentelijke ombudscommissie eveneens onder de opsomming van artikel 155b, eerste lid, vallen, is minder eenduidig uit de tekst van die bepaling af te leiden. Om die vraag te beantwoorden moesten wij daarom teruggrijpen op het doel en de historie van deze bepaling, hetgeen ons bracht tot de hierboven genoemde conclusie dat de ombudsinstanties niet onder de wettelijke verschijningsplicht vallen, omdat zij – gezien hun onafhankelijkheid – juist niet een evidente functionele band hebben met het gemeentebestuur. Daarbij hebben wij tevens gelet op het uitgangspunt om de kring van personen met een verschijningsplicht zo beperkt mogelijk te houden, wat tot een restrictieve interpretatie van deze wetsbepaling noopt.
In de memorie van antwoord hebben wij uiteengezet dat een besluit van de gemeenteraad tot ontslag van een ombudsman op de grond dat deze ernstig nadeel heeft toegebracht aan het in hem gestelde vertrouwen (artikel 81q, derde lid, onder f, Gemeentewet), door de rechter marginaal kan worden getoetst. De leden van de CDA-fractie vroegen om een voorbeeld van een situatie waarin de rechter een dergelijk ontslagbesluit zou moeten of kunnen vernietigen. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als het ontslag kennelijk is ingegeven door een de raad onwelgevallige inhoud van een concreet ombudsmanoordeel. De ombudsman is immers onafhankelijk, ook ten opzichte van de raad. Het gesloten stelsel van ontslaggronden is een van de methoden om die onafhankelijkheid te waarborgen. Dat stelsel komt daarom in hoofdzaak overeen met het stelsel van ontslaggronden dat geldt voor leden van de rechterlijke macht. Het vertrouwensontslag, zoals het ook al in de Wet Nationale ombudsman voorkomt, is daaraan toegevoegd vanwege de bijzondere band tussen ombudsman en volksvertegenwoordiging, maar het is niet bedoeld om aan de onafhankelijkheid af te doen.
De door ons in de memorie van antwoord gegeven voorbeelden van betrekkingen die in strijd kunnen komen met de in artikel 81r Gemeentewet neergelegde algemene norm, waren uit de aard der zaak niet uitputtend. Het bekleden van een functie door de ombudsman bij instellingen of groepen die opkomen tegen het gemeentelijk beleid of tegen concrete gemeentelijke besluiten, waarnaar deze leden informeerden, achten wij niet op voorhand in alle gevallen onaanvaardbaar. Als de ombudsman bijvoorbeeld werkt bij een instelling die tegen het gemeentebestuur procedeert over een aan die instelling geweigerde bouwvergunning, dan is dat uiteraard geen probleem. Het gaat er steeds om of bij de burgers van de gemeente de indruk kan ontstaan dat de ombudsman niet (meer) de vereiste onpartijdigheid bezit. Is dat het geval, dan zal de ombudsman van een dergelijke functie dienen af te zien. Tenslotte hadden deze leden nog een meer principiële vraag naar aanleiding van hetgeen wij in de memorie van antwoord hebben gezegd over de positie van de raad als onderwerp van klachtprocedures. Zij wezen erop dat de gemeenteraad – anders dan de beide kamers der Staten-Generaal, tegelijkertijd volksvertegenwoordiging en bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is, en zij vroegen zich af of de hoedanigheid van volksvertegenwoordiging niet teveel in het gedrang komt als de nadruk ligt op het (tevens) zijn van bestuursorgaan. De gemeenteraad is een orgaan van de rechtspersoon gemeente en hij is daarom bestuursorgaan in de zin van de Awb (artikel 1:1, eerste lid, onder a). Daarin verschilt de raad inderdaad van de beide kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal, die vanwege hun bijzondere plaats in de constitutionele rechtsorde zijn uitgezonderd van het bestuursorgaanbegrip (Awb artikel 1:1, tweede lid, onder b; zie ook MvT, Parl. Gesch. Awb I, p. 134). Dit verschil hangt ook samen met het gegeven dat de gemeenteraad, anders dan de Tweede en Eerste Kamer, over een flink aantal bestuursbevoegdheden beschikt. Uit de hoedanigheid van bestuursorgaan vloeit voort dat de regels van de Algemene wet bestuursrecht op de gemeenteraad van toepassing zijn, zoals zij dat ook zijn op alle andere gemeentelijke bestuursorganen. Wij delen niet de vrees van deze leden dat hierdoor het eigen en bijzondere karakter van de raad als volksvertegenwoordiging gemakkelijk in het gedrang kan komen. Het voldoen aan de Awb vereist in de praktijk wel de nodige aandacht en zorgvuldigheid, maar een raad die dat onder ogen ziet en die dat op kan brengen, hoeft daardoor in onze ogen niet in problemen te komen met zijn rol van volksvertegenwoordiging. Overigens zijn wij het geheel met deze leden eens dat de beoordeling van het functioneren van de raad in de meeste gevallen vooral een zaak zal zijn voor de openbare mening, de media en het politieke proces. Wat het klachtrecht betreft, wijzen wij er in dit verband nog op dat het zijn van bestuursorgaan niet betekent dat iedereen alles wat hem of haar aan het raadsoptreden niet zint maar zonder meer bij een ombudsman aan de orde kan stellen. Met name zal daarvoor steeds voldaan moeten zijn aan de eis dat het moet gaan om een gedraging jegens de klager of jegens een ander (Awb artikel 9:18, eerste lid) terwijl het niet mag gaan om een aangelegenheid die behoort tot het algemeen beleid van de raad (Awb artikel 9:22, onder a). Klachten die hieraan niet voldoen zijn inderdaad naar hun aard ongeschikt voor beoordeling door een ombudsman. Hij zal een dergelijke klacht dan ook niet-ontvankelijk verklaren.
[1] Wet van 4 februari 1981, Stb. 35.
[2] Memorie van toelichting, paragraaf 2.4.
[3] Nationale ombudsman, Jaarverslag 2001.
[4] De website www.klachtrecht-info.nl (van de VNG) meldt verder nog dat 38 gemeenten het extern klachtrecht hebben opgedragen aan een commissie voor bezwaar en beroep, terwijl 41 gemeenten samenwerken met andere gemeenten in «een regionale voorziening».
[5] Memorie van toelichting, paragraaf 2.1.
[6] Kamerstukken II 1997/98, 25 854, nr. 1. Deze eisen worden aangehaald in de memorie van toelichting, paragraaf 3.2.
[7] Memorie van toelichting, paragraaf 3.3.
[8] Memorie van toelichting, paragraaf 1.1.
[9] De memorie van toelichting noemt, in paragraaf 2.2, daarnaast nog de versterking van de controlerende functie van de gemeenteraad en informatie over de kwaliteit van het bestuur.
[10] Kamerstukken II 1997/98, 25 650, nr. 1, blz. 3.
[11] Toelichting op artikel 81s Gemw.
[12] Memorie van toelichting, paragraaf 6.2.1.
[13] Rapport van J.B.J.M. ten Berge, M.P. Gerrits-Janssens en R.J.G.M. Widdershoven, Deventer, 1997.
[14] Brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 22 september 1997, Kamerstukken II 1997/98, 25 650, nr. 1, blz. 11.
[15] Kamerstukken II 1997/98, 25 650, nr. 3.
[16] Voor het eerst in paragraaf 3.3.1; zie ook voetnoot 15 in de memorie van toelichting.
[17] Memorie van toelichting, paragraaf 2.4.
[18] Motie Scheltema-de Nie, van 3 juni 1999, Kamerstukken II 1998/99, 26 445, nr. 3.
[19] Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 17 (Awb, Eerste tranche).
[20] Memorie van toelichting, paragraaf 7.1.
[21] Niet opgenomen.
[22] Paragraaf 6.2.2.
[23] Laatste volzin van de tweede alinea van paragraaf 6.2.2.
[24] De commentaren zijn ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
[25] Kamerstukken II 1998/99, 26 445, nr. 3.
[26] Zie Kamerstukken II 1997/98, 25 837, nr. 3 e.v.
[27] Zie «Dualisme en lokale democratie», Rapport van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, blz. 261.
[28] Kamerstukken II 1999/00, 26 800 VII, nr. 42, blz. 19.
[29] VNG-Nieuwsbrief Extern klachtrecht bij gemeenten, nr. 2, september 2001.
[30] Zie onder andere de brief van 15 januari 1999 van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de gemeenten, kenmerk CW99/U54271.
[31] Kamerstukken II 1997/98, 25 854, nr. 1.
[32] Handelingen I 1998/99, blz. 1306.
[33] Kamerstukken II 1998/99, 26 445, nr. 3.
[34] Handelingen II 1999/2000, nr. 101, blz. 6553 e.v.
[35] Brief van 21 februari 2000 van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de gemeenten, kenmerk CW2000/U56 169.
[36] Kamerstukken II 1997/98, 25 854, nr. 1.
[37] Zie J. B. J. M. ten Berge, De betekenis van de Nationale ombudsman voor het bestuursrecht, VAR-geschrift 106, Samsom H. D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn 1991, p. 73 en 74; M. P. Gerrits-Janssens, Behoorlijke klachtbehandeling: contouren van een geharmoniseerd klachtprocesrecht, W. E. J. Tjeenk Willink, Zwolle 1994, p. 326 en 327; J. B. J. M. ten Berge, M. P. Gerrits-Janssens en R. J. G. M. Widdershoven, Blik op de toekomst van de Nationale ombudsman, W. E. J. Tjeenk Willink, Deventer 1997, p. 88 en M. Oosting, Een externe klachtvoorziening, ook voor gemeenten. De rol van de Nationale ombudsman, in: Bestuurswetenschappen 1997, nr. 3, p. 155 en 156.
[38] Waar in de toelichting wordt gesproken van «lokale ombudsman», wordt daarmee een ombudsman of ombudscommissie van eengemeente, provincie, waterschap of gemeenschappelijke regeling bedoeld – dus een externe klachtvoorziening op decentraal niveau.
[39] Zie «Extern klachtrecht voor gemeenten, de stand van zaken»; SGBO, Onderzoeks- en adviesbureau van de VNG, december 2000, blz. 31 e.v.
[40] Zie ook eerdergenoemde notitie, kamerstukken II 1997/98, 25 854, nr. 1, blz. 11.
[41] In het onderzoeksrapport «Blik op de toekomst van de Nationale ombudsman» van de Universiteit Utrecht uit 1997 wordt reeds de aanbeveling gedaan om het begrip «wettelijk geregelde administratieve voorziening» aan te passen aan de Awb-terminologie.
[42] Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden; Penitentiaire beginselenwet; Wet op de jeugdhulpverlening; Besluit regels inrichtingen voor justitiële kinderbescherming; Penitentiaire maatregel; Reclasseringsregeling 1995; Reglement regime grenslogies; Wet militair tuchtrecht; Wetboek van Koophandel; Advocatenwet.
[43] Uitspraakmogelijkheden: niet-ontvankelijkverklaring van het beroep; bevestiging uitspraak van de beklagcommissie (eventueel met verbetering van gronden); vernietiging van de uitspraak alsmede hetgeen doen wat de beklagcommissie had behoren te doen.
[44] Zie de jaarverslagen 1992, blz. 9–13; 1997, blz. 9–10; 1998, blz. 54–55.
[45] Kamerstukken II 1998/99, 26 445, nr. 4.
[46] Kamerstukken II 2001/02, 28 483, nrs. 1–2.
[47] Kamerstukken II 1997/98, 25 837, nr. 3, blz. 13.
[48] Kamerstukken II 1988/89, 21 075, nrs. 1–2, blz. 63 e.v.
[49] Kamerstukken II 1995/96, 24 635, nrs. 1–2, blz. 73 e.v.
[50] Kamerstukken II 2000/01, 27 645, nrs. 1–2, blz. 41 en kamerstukken II 1999/2000, 27 050, nrs. 1–2, blz. 60 e.v.
[51] Zie de Regeling toepassing Wet Nationale ombudsman van 21 december 1998, nr. CW98/U62 550, Stcrt. 1998, 249.
[52] Zie artikel 13 van de Gemeentewet, artikel 13 van de Provinciewet, artikel 33 van de Waterschapswet.
[53] Brief van de VNG aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 27 juni 2001.
[54] Zie «Extern klachtrecht voor gemeenten, de stand van zaken»; SGBO, Onderzoeks- en Adviesbureau van de VNG, december 2000, blz. 12.
[55] Verslag van werkzaamheden 1999, Gemeentelijke ombudsman Rotterdam, november 2000, blz. 51.
[56] Brief van de VNG aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 27 juni 2001.