Eerste Evaluatiewet Awb

Eerste Evaluatiewet Awb

[Kamerstukken 26 523]

Memorie van toelichting

1. Inleiding
Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt, omdat het zonder meer instemmend luidt (artikel 25a, vierde lid, onderdeel b, van de Wet op de Raad van State). Op grond van artikel 9:1 (sedert 1 januari 1998 vernummerd tot artikel 11:1) Awb bestond de verplichting om binnen drie jaren na de inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) een verslag te zenden aan de Staten-Generaal over de wijze waarop de Awb is toegepast. Dit verslag, getiteld «Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 1994–1996», is op 21 december 1996 aan de beide Kamers der Staten-Generaal aangeboden.
Dit verslag was opgesteld door de Commissie Evaluatie Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Commissie), onder voorzitterschap van oud-staatsraad mr. J. M. Polak. Naast een grondige analyse van de werkwijze van de Awb op diverse deelterreinen van het bestuursrecht heeft de Commissie ook veel aanbevelingen gedaan, die gericht waren aan de rechter, het bestuur en de wetgever.
In het kabinetsstandpunt over de evaluatie van de Awb, dat op 18 februari 1998 aan de Staten-Generaal is aangeboden (kamerstukken II 1997/98, 25 600 VI, nr. 46), heeft het vorige kabinet zijn reactie gegeven op de analyse en de aanbevelingen van de Commissie. Het kabinetsstandpunt is op 9 september 1998 besproken in een Algemeen Overleg met de leden van de vaste commissie voor Justitie. In het kabinetsstandpunt is gemotiveerd aangegeven welke aanbevelingen al dan niet zouden worden overgenomen. De aanbevelingen aan de wetgever die zijn overgenomen vallen uiteen in een tweetal categorieën. De ene categorie omvat voornemens die nader onderzoek of overleg vergen, dan wel waarvan de uitvoering anderszins meer tijd neemt; te denken valt aan de samenvoeging van afdeling 3.4 en 3.5 of de mogelijkheid van prorogatie. Voor een overzicht van de wetsvoorstellen die daarmee gemoeid zijn, verwijzen wij naar het overzicht dat op 25 augustus 1998 aan de Tweede Kamer is toegezonden (kamerstukken II 1997/98, 26 024, nr. 11). De andere categorie omvat enkele relatief technische en algemeen wenselijk geachte kleine wijzigingen en aanvullingen van de Awb. Dit wetsvoorstel heeft betrekking op laatstgenoemde categorie. Daarnaast hebben wij in dit wetsvoorstel technische wijzigingen opgenomen, waarvan de noodzaak op andere wijze onder onze aandacht is gebracht. De opbouw van deze toelichting is als volgt. Na deze inleiding geven wij een beknopte opsomming van de inhoudelijke wijzigingen, vervolgens wordt aangegeven hoe het wetsvoorstel is voorbereid, alvorens over te gaan tot de artikelsgewijze toelichting.

2. Inhoud van de wijzigingen
De in het wetsvoorstel opgenomen wijzigingen en aanvullingen betreffen de volgende aspecten:
– versoepeling van de hoorplicht met het oog op gevallen waarin vóór de aanvraag om de beschikking reeds voldoende is gehoord en er zich geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan (artikel I, onderdeel A; art. 4:11 Awb);
– uitbreiding van de gevallen van kennisgeving van termijnoverschrijding (onderdelen B en C; artt. 4:13 en 4:14 Awb);
– verruiming van de regeling inzake de tijdigheid van indiening van bezwaar- of beroepschriften in geval van doorzending na indiening bij een onbevoegd orgaan (onderdeel D; art. 6:15 Awb);
– creëren van meer tijdsruimte voor bestuursorganen voor de beoordeling of een bezwaarschrift aan een art. 7:13-adviescommissie zal worden voorgelegd (onderdeel E; art. 7:13 Awb);
– opnemen van een overgangsbepaling voor wijzigingen in de negatieve lijst (onderdeel F; art. 8:5 Awb);
– opname van politieregio’s in het artikel dat de relatieve competentie van rechtbanken bepaald voor besluiten van decentrale overheden (onderdeel G; art. 8:7 Awb);
– aanvulling van de mogelijkheid tot verwijzing van een zaak naar een andere rechtbank (onderdeel H; art. 8:13 Awb);
– regeling van de openbaarheid van de behandeling van en beslissing op wrakingsverzoeken (onderdeel I, art. 8:18 Awb);
– de regeling van verwijzing van een zaak naar een andere kamer in geval van een beroep op geheimhouding van inlichtingen of stukken (onderdeel J, art. 8:29 Awb);
– regeling van de bevoegdheid voor de rechtbank om een voorlopige voorziening te treffen in geval een uitspraak tot vernietiging (onderdeel K; art. 8:72 Awb);
– regeling van de mogelijkheid van schadevergoeding bij intrekking van een beroep indien het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen (onderdeel L en M, artt. 8:73a en 8:75a Awb);
– vereenvoudiging van de mogelijkheid een verzoek om voorlopige voorziening in te dienen (onderdeel N; art. 8:81 Awb);
– aanpassingen in de Wet op de Raad van State, de Beroepswet, de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie en de Algemene wet inzake rijksbelastingen i.v.m. wijziging schadevergoedingsartikelen (Artikelen II, III, onderdeel A, IV, onderdeel B en artikel V);
– opname van een overgangsregeling voor wijzigingen in de bijlagen bij de Beroepswet resp. de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie (artikel III, onderdeel B en artikel IV, onderdeel A), en – actualisering van de bijlage bij de Beroepswet (Artikel III, onderdeel C).

3. Voorbereiding wetsvoorstel
Vanuit de met bestuursrechtspraak belaste colleges is medio 1997 een ad hoc-klankbordgroep gevormd, die nauw betrokken is geweest bij het opstellen van het kabinetsstandpunt, in het bijzonder bij de beleidsvoornemens op het gebied van het bestuursprocesrecht. In deze klankbordgroep is op 17 september 1998 ook een concept-voorstel van de Eerste evaluatiewet besproken. Tijdens die vergadering zijn waardevolle suggesties gedaan, die dankbaar zijn verwerkt in het voorstel. Het concept-voorstel is daarna op 28 september 1998 besproken in de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht (Commissie-Scheltema). Het advies van de Commissie-Scheltema is verwerkt in de tekst van het voorstel en de memorie van toelichting. (p.14) Op grond van artikel 8:41 Awb wordt van de indiener van een beroepschrift door de griffier van een rechtbank griffierecht geheven. De hoogte van het griffierecht kan verschillen afhankelijk van de hoedanigheid van de indiener (al dan niet een natuurlijke persoon) en van het besluit waartegen beroep wordt ingesteld. Voor een natuurlijke persoon kan een laag tarief en een hoog tarief gelden. Het lage tarief geldt indien door een natuurlijke persoon beroep is ingesteld tegen o.a. een besluit, genomen op grond van een wettelijk voorschrift dat is opgenomen in de onderdelen B en C, onder 1 tot en met 25 en 29, van de bijlage bij de Beroepswet. In deze onderdelen zijn voornamelijk pensioenregelingen en sociale zekerheidsregelingen opgenomen. Van degenen die op basis van een van deze regelingen in beroep gaan, wordt minder financiële draagkracht verwacht, vandaar dat voor hen het lage tarief geldt. De wijzigingen die door door onderdeel C van dit artikel worden aangebracht in de bijlage bij de Beroepswet worden o.m. ingegeven door (nieuwe) wetgeving op het terrein van de Ministeries van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De inhoud van deze (nieuwe) wetgeving leent zich voor toepassing van het lage tarief, opname van deze wetgeving in de bijlage wordt door ons om die reden wenselijk geacht. Deze mening wordt gedeeld door het Landelijk overleg van de voorzitters van de sectoren bestuursrecht.

Verslag

De leden van de VVD-fractie merken op dat het in de memorie van toelichting bij deze wet gaat om enkele relatief technische en algemeen wenselijk geachte kleine wijzigingen en aanvullingen van de Awb. Dit wetsvoorstel heeft betrekking op de laatst genoemde categorie. Daarnaast hebben deze leden in dit wetsvoorstel technische wijzigingen opgenomen, waarvan de noodzaak op andere wijze onder onze aandacht is gebracht. De leden van de VVD-fractie wensen te vernemen welke technische wijzigingen in dit voorstel op andere wijze dan door middel van de evaluatie onder Uw aandacht zijn gebracht?
Tevens wensen deze leden te vernemen in hoeverre deze voorstellen onderwerp zijn geweest van overleg tijdens het overleg met de Tweede Kamer der Staten-Generaal op 9 september 1999?
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van dit in hoofdzaak «technische» wetsvoorstel, dat hoofdzakelijk formele en procedurele onvolkomenheden in de Awb wegneemt of dito aanvullingen en bijstellingen bevat.
De leden van de fracties van GPV en RPF hebben met belangstelling kennis genomen van onderhavig wijzigingsvoorstel. Zij hebben een aantal vragen.
De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Zij stellen vast dat de bedoeling van dit wetsvoorstel is enkele relatief technische en algemeen wenselijk geachte kleine wijzigingen en aanvullingen van de Awb aan te brengen.
Niettemin heeft dit wetsvoorstel bij deze leden enkele specifieke vragen opgeroepen.
(p. 4) De algemene overgangsrechtelijke voorziening, zoals voorzien in  het nieuw voorgestelde tweede lid van art. 8:15, heeft de instemming van de leden van de CDA-fractie. Zij nemen er nota van dat het de bijzondere wetgever overigens vrij staat een afwijkende overgangsregeling op te nemen, al vertrouwen zij erop dat van deze mogelijkheid zo min mogelijk gebruik zal worden gemaakt. Duidelijkheidshalve had in de redactie van het nieuwe tweede lid overigens ook het bezwaar vermeld kunnen worden.

Nota naar aanleiding van het verslag

(p. 6)De fractieleden van de VVD vragen of de burger nu ook alleen tegen de voorlopige maatregel hoger beroep kan instellen. Een belanghebbende kan beroep instellen tegen een einduitspraak van een rechter, waarvan de voorlopige voorziening in de toekomst deel kan uitmaken. Indien de belanghebbende het hoger beroep beperkt tot de voorlopige voorziening, is de facto hoger beroep daartegen mogelijk. De leden van de CDA-fractie betwijfelen of het wenselijk is dat de bestuursrechter ook ambtshalve een voorlopige voorziening kan treffen. Zij zouden deze mogelijkheid willen beperken tot die gevallen waarin de voorlopige voorziening direct verband houdt c.q. inherent is aan het rechterlijk oordeel in de hoofdzaak.
Wij zijn van mening dat er alleen aanleiding zal zijn tot het ambtshalve treffen van een voorlopige voorziening als daar behoefte aan is ontstaan als gevolg van en in relatie tot een vernietiging van een besluit in de hoofdzaak. Een uitdrukkelijke beperking daartoe hebben wij daarom niet nodig geacht. Bovendien is het onwenselijk – en aldus ook in de jurisprudentie vervat – dat een rechter in zijn uitspraak de partijen «overvalt» met beslissingen waarover zij zich niet hebben uitgesproken of hebben kunnen uitspreken.
In beginsel zal een rechtbank, indien zij overweegt ambtshalve een voorlopige voorziening te treffen, uitdrukkelijk aan partijen vragen zich hierover uit te laten.
De leden van de GPV- en RPF-fracties willen weten of in de meeste gevallen het tijdstip waarop de voorlopige voorziening vervalt niet het tijdstip zal zijn waarop het bestuursorgaan een nieuw besluit over het bezwaar heeft genomen en zo ja, of dit niet op een bepaalde manier in de wet duidelijk kan worden gemaakt.
Het tijdstip waarop de voorlopige voorziening zal vervallen, zal in de meeste gevallen samenhangen met het nieuw te nemen besluit door het bestuursorgaan. Wij sluiten evenwel niet uit dat er een noodzaak is om een voorlopige voorziening ook op een ander tijdstip – afhankelijk van de specifieke situatie – te laten vervallen. Om het de bestuursrechter niet onmogelijk te maken ook voor die situaties het tijdstip van verval te regelen, hebben wij afgezien van een regeling in de wet, zoals voorgesteld door de leden van de GPV- en RPF-fracties. De SGP-fractieleden willen meer duidelijkheid krijgen over het toepassingsbereik van de nieuw geboden mogelijkheid om een voorlopige voorziening te treffen.
Door aan te sluiten bij de reeds bestaande regeling voor voorlopige voorzieningen en niet te kiezen voor een regeling van een conservatoire voorziening, is door ons bewust aangesloten bij het bestaande toepassingsbereik van de regeling voor voorlopige voorzieningen. Wij verwachten dat in de praktijk het toepassingsbereik van een voorlopige voorziening in samenhang met een vernietiging beperkter zal zijn dan in samenhang met een nog aanhangig bezwaar- of beroepschrift, omdat er na een vernietiging alleen iets ten aanzien van het primaire besluit hoeft te worden geregeld.
(p. 7) De leden van de VVD-fractie vragen of wij hun vrees kunnen wegnemen dat dit voorstel aanzuigende werking op het beroep bij de rechtbank zal hebben.
Het voorstel heeft geen aanzuigende werking, omdat het een reeds bestaande praktijk bij de rechtbanken codificeert. Het voorstel vereenvoudigt de reeds bestaande beroepsmogelijkheid voor degenen die bij de rechtbank reeds een verzoek om voorlopige voorziening hebben ingediend. Het voorstel biedt dus geen extra beroepsmogelijkheid. De leden van de GPV-, RPF- en SGP-fracties vragen of het instellen van het beroep beperkt is tot  een mondeling verzoek tijdens de zitting waar de voorlopige voorziening wordt behandeld, en zo ja, of dit niet in de wet moet worden verwoord. Voorts vragen zij of in het wetsvoorstel niet een regeling moet worden getroffen voor het schriftelijk bevestigen van het beroep en het alsnog betalen van griffierecht. De leden van de SGP-fractie willen voorts toegelicht zien door wie en op welke wijze de gelegenheid tot het instellen van beroep moet worden geboden. Het nieuw voorgestelde vijfde lid laat in het midden op welke wijze de rechtbank een appellant de gelegenheid biedt om beroep in te stellen. Het beroep kan zowel mondeling ter zitting worden ingesteld, maar ook schriftelijk voorafgaand aan de zitting of binnen enkele dagen na de zitting. Aangezien het beroep dus n iet altijd mondeling hoeft te worden ingesteld, is in het artikel afgezien van een schriftelijke bevestiging van het beroep. Als het beroep wel mondeling ter zitting wordt ingesteld, dan vindt de schriftelijke vastlegging daarvan plaats in het proces-verbaal van die zitting (overeenkomstig artikel 8:61, vijfde lid). Maar niets staat de appellant in de weg zijn beroep alsnog op schrift te stellen, waarvoor dan de gewone regeling voor beroepschriften (o.a. artikel 6:5) geldt. Een aparte regeling voor het betalen van griffierecht is niet nodig. Het griffierecht voor het verzoek om voorlopige voorziening is reeds betaald bij het indienen van zijn verzoek om een voorlopige voorziening annex aan zijn bezwaarschrift (overeenkomstig artikel 8:82, eerste lid). Die betaling komt dan in de plaats voor de betaling van het verzoek om een voorlopige voorziening annex aan zijn beroepschrift. Wat de betaling van het griffierecht voor zijn beroepschrift betreft geldt onverkort de regeling van artikel 8:41.

Aanvullend verslag

De vaste commissie voor Justitie, belast met het voorbereidend onderzoek van dit voorstel van wet, heeft op 27 oktober 1999  verslag uitgebracht van haar bevindingen. Hierbij is ten onrechte de inbreng van de D66-fractie niet opgenomen. Bij dezen vult de vaste commissie voor Justitie het verslag zoals uitgebracht op 27 oktober 1999 aan met de onderstaand weergegeven inbreng. Onder het voorbehoud dat de gestelde vragen en gemaakte opmerkingen in het eerder uitgebrachte verslag en deze aanvulling genoegzaam zullen zijn beantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging over het voorstel van wet voldoende voorbereid.
[…]
De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de voorgestelde wetswijzigingen naar aanleiding van de Eerste evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht.
Dit voorstel heeft betrekking op enkele relatief kleine wijzigingen van artikelen in de Awb. De leden van de fractie van D66 hebben naar aanleiding van deze voorgestelde wijzigingen enkele vragen c.q. opmerkingen.

Verslag van een schriftelijk overleg

Op 9 november 1999 heeft de regering de nota naar aanleiding van het verslag (26 523, nr. 6), alsmede een tweede nota van wijziging (26 523, nr. 7) aan de Tweede Kamer doen toekomen. De vaste commissie voor Justitie1 heeft naar aanleiding van deze nota naar aanleiding van het verslag en de tweede nota van wijziging de navolgende vragen aan de regering gesteld. Deze vragen en de door de minister van Justitie gegeven antwoorden zijn hieronder afgedrukt.

Vooroverleg
1.Het niet opnemen van formele vereisten voor vooroverleg lijkt, gelet op de gegeven argumentatie, aangewezen. Toch neemt dit de angst voor juridisering, in de zin van conflicten over de kwaliteit van het vooroverleg, niet helemaal weg. Is het mogelijk dat bestuursorganen worden voorgelicht over de mogelijkheden om dit risico te vermijden, bijvoorbeeld door hen te wijzen op de mogelijkheid een schriftelijke weergave van het vooroverleg te geven?
De Commissie vroeg naar de mogelijkheid om bestuursorganen voor te lichten over de mogelijkheden om het risico van conflicten over de kwaliteit van het vooroverleg te vermijden. Vanzelfsprekend zou het mogelijk zijn daarover bijvoorbeeld een circulaire te verzenden, maar nodig lijkt dit niet, nu het punt ruimschoots aan de orde is geweest in de wetsgeschiedenis, waarvan mag worden aangenomen dat bestuursorganen daarvan kennis nemen. Bovendien zou een aanbeveling om bijvoorbeeld een schriftelijk verslag te maken in de praktijk al snel als een voorschrift worden opgevat, terwijl de onderhavige wijziging er nu juist toe strekt onnodige juridisering te voorkomen door bestuursorganen meer ruimte – en dus ook meer verantwoordelijkheid – te geven om te handelen al naar gelang de omstandigheden van het geval.
2. Hoe wordt bepaald of het overleg voorafgaand aan de indiening van de aanvraag om een beschikking inhoudelijk heeft voldaan aan de strekking van de hoorplicht?
De Commissie vroeg hoe wordt bepaald of het vooroverleg inhoudelijk heeft voldaan aan de strekking van de hoorplicht. Beslissend hiervoor is of de belanghebbende zich heeft kunnen uitlaten over de juistheid van de aan de beschikking ten grondslag liggende gegevens, voor zover die hemzelf betreffen en niet door hemzelf zijn verstrekt (vgl. de artikelen 4:7 en 4:8 Awb).
3. Is een schriftelijke weergave van het vooroverleg niet van belang voor het geval een (derde)-belanghebbende een bezwaarschrift indient tegen een afwijzende beschikking? Ingeval van indiening van een bezwaarschrift kan een schriftelijke weergave van het vooroverleg nuttig zijn, voorzover dit vooroverleg van belang is voor een beoordeling van dit bezwaar. Zo’n schriftelijke weergave is echter geenszins in alle gevallen noodzakelijk; het bezwaar kan ook betrekking hebben op aspecten die in het vooroverleg niet aan de orde zijn geweest. Benadrukt zij, dat een schriftelijke weergave van het horen ook thans niet is voorgeschreven. Niet is gebleken dat dit in de praktijk tot problemen aanleiding heeft gegeven. Voorlopige voorziening bij einduitspraak 4. Moet het risico aanwezig worden geacht dat als gevolg van de mogelijke geschetste ontwikkeling een zelfstandig bestuursrechtelijk kortgedingprocedure zal ontstaan? Hoe verhoudt zich dit dan met de opvatting ten tijde van de invoering van eerdere tranches van de Awb, waarbij deze ontwikkeling nadrukkelijk als ongewenst werd gezien? De mogelijkheid dat de rechter in zijn einduitspraak een voorlopige voorziening treft ten aanzien van het primaire besluit, draagt niet het risico in zich van het ontstaan van een zelfstandige bestuursrechtelijke kort gedingprocedure. De nieuwe mogelijkheid laat onverlet, dat een voorlopige voorziening slechts mogelijk is als ook de bodemprocedure aanhangig is gemaakt. De wijziging betreft immers juist de mogelijkheid om een voorlopige voorziening te treffen bij de uitspraak in de bodemprocedure.

Voorlopig verslag

Het voorbereidend onderzoek gaf de commissie aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen en het stellen van de volgende vragen. De leden van de CDA-fractie zeiden in te kunnen stemmen met de strekking van dit wetsvoorstel. Wel wilden zij nog een wat principiëlere vraag aan de bewindslieden voorleggen. In het wetsvoorstel wordt voorgesteld artikel 6.15 Awb zodanig te wijzigen dat in geval van een beroep- of bezwaarschrift, dat bij een onbevoegd orgaan is ingediend, dit tijdstip van indiening bepalend is voor de vraag of het beroep of bezwaarschrift tijdig is ingediend. (Artikel I onder E), behoudens kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Tot op heden was dat slechts het geval indien de overheid c.q. het bestuursorgaan iets viel te verwijten (b.v. geen juiste toepassing art. 3:45 of 6:23, niet tijdig nemen besluit, of wanneer onbevoegdheid van het orgaan anderszins onduidelijk was). Ook wanneer ondanks expliciete vermelding van het bestuursorgaan waarbij in bezwaar of beroep moet worden opgekomen de bezwaarde zich toch richt tot een ander bestuursorgaan wordt nu dit beroep- of bezwaarschrift desondanks ontvankelijk, behalve bij misbruik van procesrecht.
Wordt zo niet verregaande onachtzaamheid en slordigheid gedekt? Zeker, het bestuursrecht moet eenvoud nastreven en het dient burgervriendelijk te zijn. Dat betekent echter naar de mening van deze leden niet dat manifeste onachtzaamheid en duidelijk verwijtbare nalatigheid door de vingers moeten worden gezien. Menen de bewindslieden dat de eigen verantwoordelijkheid van burgers en rechtspersonen in het bestuursrecht principieel anders moet worden begrepen dan in civilibus? De leden van de VVD-fractie vroegen of wel volstaan kan worden met veranderingen van juridisch-technische aard. Uit de maatschappij komen verontrustende signalen die er op lijken te duiden dat er in de praktijk problemen zijn met het bestuursrecht. De Commissaris van de Koningin in Noord-Holland betoogt sinds jaar en dag op forse toon dat de juridisering een groot probleem is voor het openbaar bestuur. De bezwaren van de heer Van Kemenade lijken haast naadloos aan te sluiten bij de waarschuwingen die Prof. mr. G.A. van Poelje ruim 50 jaar geleden heeft gegeven.
(Preadvies voor de vergadering van 28 mei 1948 van de Vereniging voor Administratief Recht en discussie.) De vice-president van de Raad van State klaagde ruim een jaar geleden over de onmacht van de overheid. Hij acht de overheid zwak en kwetsbaar. De gewezen secretaris-generaal Geelhoed heeft zich in vergelijkbare zin uitgelaten. De heer Oosting heeft in een dagbladinterview gezegd dat hij geschrokken is van de kwaliteit van het bestuur. Hij heeft een relatie verondersteld met de gedoogcultuur en het bestuursrecht. De minister en de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hebben zich in ferme bewoordingen uitgelaten naar aanleiding van de ramp in Volendam in de nacht van 1 januari 2001. Daarbij is opgemerkt dat gevaarlijke situaties nimmer gedoogd mogen worden. Er is wel iets aan de hand. De gemeente Amsterdam heeft tientallen malen voor de rechter gestaan in verband met de bouw van een onschuldig bankgebouw op een goede plaats. Kan het bestuur ook belachelijk worden gemaakt?
Niet ver van deze plaats ligt bij het Coenplein een stuk weg met groot viaduct doelloos in het landschap als een monument van bestuurlijke onmacht en van verspilling van belastinggeld. De aanleg van de bijbehorende tweede Coentunnel werd door de bestuursrechter geblokkeerd. Is de klacht juist dat de werkelijke belanghebbenden, het bedrijfsleven in Noord-Holland dat grote schade heeft en de automobilisten die tot na 10 uur in de file staan, in de procedure niet zijn gehoord? Als dit het geval is, en als dit, ook los van het beschreven geval, in principe mogelijk is, is dit dan niet te zien als een groot rechtstekort?
Er zullen immers door een beslissing van de bestuursrechter velen geraakt kunnen worden in hun belangen, zonder dat zij zelfs maar zijn gehoord. Dit is in strijd met de rechtsstatelijkheid. Ruim 50 jaar geleden zei Prof. mr. Van Poelje (t.a.p.) dat een juristenrecht voor het openbaar bestuur zou betekenen dat er recht zou zijn voor kleine groepen en geen recht voor allen. Hij hoopte dat de hemel dit zou verhoeden. Zonder de opvattingen van Van Poelje geheel te aanvaarden wilden de leden van de VVD-fractie nu toch de vraag stellen of het wel juist was dat bij de conceptie van het bestuursrecht zozeer aan de inzichten van Van Poelje is voorbijgegaan.
De leden van de hier aan het woord zeiden voorop te willen stellen dat de bezwaren die zij zien niet in de eerste plaats geweten moeten worden aan de Algemene wet bestuursrecht. Het is immers wel waarschijnlijk dat zonder de in deze wet neergelegde codificatie de rechtsontwikkeling niet veel anders zou zijn geweest.
Dat neemt niet weg dat, als er problemen blijken te zijn, die thans wel via de Awb dienen te worden opgelost.
De Hoge Raad heeft enkele keren beslist dat als een bestuurder of, bij delegatie, een ambtenaar een beschikking neemt die in rechte niet in stand blijft maar door de rechter wordt vernietigd of veranderd, de onrechtmatigheid van die beschikking in beginsel gegeven is. Kritiek op de rechter is hier niet aan de orde, want het is de wetgever die de ruimte bepaalt en de normen stelt. De beslissing is trouwens niet onlogisch, maar zij gaat wel heel ver.
Een bestuurder of een ambtenaar die geheel te goeder trouw handelt kan een onrechtmatige daad begaan die leidt tot het verlies van een procedure. Dat kan dan weer de opmaat vormen voor een nieuwe procedure tot schadevergoeding wegens onrechtmatige daad. Prof. mr. H.J. Hofstra die en autoriteit was op het gebied van het belastingrecht en als minister grote bestuurlijke ervaring had, heeft altijd het tegenovergestelde verdedigd. Naar zijn mening kan een bestuurder of een ambtenaar die te goeder trouw op grond van een redelijke afweging en een redelijke wetsuitleg handelt nooit een onrechtmatige daad begaan. Voor die opvatting valt ook iets te zeggen. De vraag is echter thans vooral of de wetgever deze aangelegenheid, waarover kennelijk geheel verschillend kan worden gedacht, niet uitdrukkelijk behoort te regelen.
Deze jurisprudentie lijkt het mogelijk te maken dat een bestuurder of een ambtenaar onder omstandigheden voor de volgende afweging komt te staan: Optreden is een onrechtmatige daad, want er zal vast wel schending zijn van het vertrouwensbeginsel of een ander beginsel van behoorlijk bestuur, en niet optreden is plichtsverzuim. Dit dilemma kan nare gevolgen hebben en het tast ook het aanzien van het bestuur, van de politiek en zelfs van de democratie aan. Het is misschien niet verwonderlijk dat goede bestuurders op plaatselijk niveau nauwelijks nog te vinden zijn. Door de geweldige ontwikkeling en toepassing van de beginselen van behoorlijk bestuur en in mindere mate ook door de klachtenregeling in de Awb en het recht betreffende de Nationale Ombudsman lijkt het wel of alle pijlen thans gericht staan op het bestuur, als ware het een ondier dat gevreesd moet worden. Voor het instandhouden van een beschaafde maatschappij is een goed bestuur echter onmisbaar.
Het is wel waar dat het bestuursrecht goed functioneert in bestuurlijke situaties die naar behoren op orde zijn. Dat is echter niet altijd het geval. Democratie en consistentie gaan niet altijd samen. Dat geldt zeker als er sprake is van een poldermodel en eeuwenoude gedoogcultuur.
Het bestuursrecht vergt wellicht een zo hoge kwaliteit en consistentie van het bestuur dat levering van die kwaliteit vooral op plaatselijk en regionaal niveau niet goed mogelijk is, omdat zij in strijd is met «la condition humaine». Onder deze omstandigheden is het bestuur in de rechtszaal buitengewoon kwetsbaar. Als bestuurders en hun ambtenaren zich dat ook realiseren zal dit een zeer demotiverende of zelfs verlammende invloed kunnen hebben. Ter verbetering van deze situatie zouden de volgende voorstellen in overweging kunnen worden genomen. In de eerste plaats valt te denken aan de ontwikkeling van de beginselen van behoorlijk burgerschap. In de rechtszaal zijn partijen in principe gelijk. Als de ene partij aan hoge normen gebonden is, zou dat ook voor de andere procespartij moeten gelden. Te denken is aan een burger die alle regels en voorschriften aan zijn laars lapt. Als hij dan bij wijze van uitzondering een keer wordt aangepakt, en hij zou zich beroepen op de beginselen van behoorlijk bestuur, dan kan dat haast komisch gevonden worden. Dat geldt met name als het een en ander betrekking heeft op dezelfde aangelegenheid.
Gedacht zou kunnen worden aan de volgende uitgangspunten. Een burger behoort een redelijke bereidheid te hebben om de rechtmatige voorschriften van de overheid te respecteren. Hij moet desgevraagd correcte informatie verschaffen. Hij behoort ten minste zorg te dragen dat een situatie waarvoor hij verantwoordelijk is niet slechter is dan op de controlemomenten. Verder zouden in het algemeen de civielrechtelijke normen voor de in het maatschappelijk verkeer in acht te nemen zorgvuldigheid een bestuursrechtelijke uitwerking kunnen krijgen.
In de tweede plaats zou aan de bestuursrechter kunnen worden opgedragen om de juridische gevolgen van beschikkingen van de overheid te regelen, waaronder de schadevergoeding en andere vormen van compensatie en genoegdoening, zonder die zelfbeschikking zelf aan te tasten. Die spreekt in het bijzonder voor beschikkingen van de overheid die een zware democratische legitimatie hebben, omdat de besluitvorming heeft plaatsgevonden in een vertegenwoordigend orgaan, maar hoeft daartoe niet beperkt te blijven. In feite gebeurt het al bij de onteigening. Het inpikken van andermans land en goed is zeer ingrijpend, maar alles lost zich op in de schadevergoeding. De rechter in civiele zaken doet trouwens precies hetzelfde in het geval van een onrechtmatig ontslag uit dienstbetrekking. De ambtenarenrechter eveneens bij nietig ontslag. Er zou alleen een uitzondering kunnen worden gemaakt voor rechten en belangen van hoogstpersoonlijke aard.
In de derde plaats zou onderzocht kunnen worden of de beginselen van behoorlijk bestuur gemitigeerd kunnen worden voor veiligheidsvoorschriften. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties lijkt dit impliciet aan te geven, als hij zegt dat onveilige situaties nimmer gedoogd mogen worden. Bewuste discriminatie zal altijd onrechtmatig zijn, maar ongelijkheden die min of meer toevallig ontstaan zouden geen grote rol mogen spelen. Het publiek zal ook niet willen accepteren dat een onveilige situatie moet worden gedoogd omdat de situatie elders ook niet deugt. Er moet een bestuursrecht komen dat de idee van de rechtsstaat niet aantast, maar toch wat minder bezwarend zal zijn voor het bestuur dan thans het geval is. De leden van de VVD-fractie vernamen hierover graag het oordeel van de bewindslieden.

Verslag wetgevingsoverleg

Zie verslag wetgevingsoverleg bij Losse wetswijzigingen > Wet kosten bestuurlijke voorprocedure.

Handelingen II

Zie Handelingen II bij Losse wetswijzigingen ? Wet kosten bestuurlijke voorprocedure.

Aan de orde zijn de stemmingen in verband met het wetsvoorstel Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en enkele aanverwante wetten naar aanleiding van de evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht (Eerste evaluatiewet Awb) (26523). (Zie wetgevingsoverleg van 4 december 2000.)
De artikelen I t/m VIII en de beweegreden worden zonder stemming aangenomen. In stemming komt het wetsvoorstel.  De voorzitter: Ik constateer, dat het wetsvoorstel met algemene stemmen is aangenomen.

Memorie van antwoord

Met belangstelling hebben wij kennisgenomen van de opmerkingen van de leden van de fracties van het CDA en de VVD inzake bovenvermeld wetsvoorstel. Mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties beantwoord ik de v ragen van deze leden als volgt.
De leden van de fractie van de VVD stellen de vraag of wel kan worden volstaan met juridisch-technische aanpassing van de Awb. Daarmee stellen deze leden opnieuw de problematiek van de juridisering van het openbaar bestuur aan de orde. Voor de visie van het kabinet op deze problematiek zij in de eerste plaats verwezen naar de nota «Juridisering in het openbaar bestuur» (kamerstukken II 1998/99, 26 360, nr. 1), alsmede naar de beschouwing van ondergetekende in het Nederlands Juristenblad van 28 januari 2000, blz. 209. Hier wordt volstaan met enkele opmerkingen in aanvulling daarop.
Vooropgesteld zij, dat de leden van de VVD-fractie naar mijn oordeel een te ongenuanceerd en daardoor ook onjuist beeld van het huidige bestuursrecht schetsen. Het is – zo werd ook reeds in genoemde nota geconstateerd – op zichzelf juist dat aan het openbaar bestuur thans hogere juridische kwaliteitseisen worden gesteld dan enkele decennia geleden. Het is eveneens juist dat de bestuursrechtelijke rechtsbescherming in diezelfde decennia aanmerkelijk is verbeterd, waardoor de burger vaker de mogelijkheid heeft de naleving van deze kwaliteitseisen voor de bestuursrechter af te dwingen. Er is in de nota echter ook op gewezen, dat dit voor een belangrijk deel een bewust gewilde ontwikkeling is geweest. Nog niet zo lang geleden was het Nederlandse stelsel van rechtsbescherming tegen de overheid op onderdelen gebrekkig. Dat dit «juridisch tekort» inmiddels vrijwel is opgeheven, valt op zichzelf slechts toe te juichen.
Daarmee ontken ik niet, dat de rechtsbescherming op onderdelen te ver kan zijn doorgeschoten. Naar mijn oordeel – zie uitvoeriger mijn eerdergenoemde NJB-bijdrage – is dit echter meer een probleem van wetgeving dan van rechtspraak. Het antwoord moet vooral worden gezocht in stroomlijning en vermindering van het aantal beslis- en dus beroepsmomenten. Dat de rechterlijke toetsing van bestuursoptreden als zodanig de slagvaardigheid van het bestuur zou belemmeren, kan ik niet onderschrijven. Het door deze leden geschetste dilemma van de bestuurder of ambtenaar die enerzijds moet optreden maar daarmee anderzijds een onrechtmatige daad zou plegen, herken ik niet. Het beeld dat «er altijd wel een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur is geschonden», berust op een misverstand: in de praktijk wordt de grote meerderheid van de beroepen tegen overheidsbesluiten niet-ontvankelijk of ongegrond verklaard.
Maar ook wanneer, zoals in het voorbeeld dat deze leden geven, de rechter een beroep tegen een besluit omtrent aanleg van infrastructuur gegrond verklaart, kan men niet zeggen dat deze aanleg «door de bestuursrechter wordt geblokkeerd», zoals deze leden het formuleren. Om te beginnen is dat feitelijk zelden het geval: meestal kan het geconstateerde gebrek in de besluitvorming worden hersteld. Maar zelfs als dat anders zou zijn, kan men de rechter bezwaarlijk verwijten dat hij doet wat de wet hem opdraagt: op verzoek van een belanghebbende nagaan of het besluit overeenkomstig het recht is genomen. Dat de belangen van degenen die bij het besluit zijn gebaat, daarbij geen rol spelen, is eveneens een misverstand. Deze belangen maken deel uit van het algemeen belang, dat ten processe door het bestuursorgaan wordt vertegenwoordigd, en bovendien beschikt de rechter bij dit soort besluiten over de resultaten van de inspraakprocedures.
Een andere vraag is, welke gevolgen de rechter aan een geconstateerde onrechtmatigheid moet verbinden. De Awb kent reeds de mogelijkheid om een besluit ondanks de schending van een vormvoorschrift in stand te laten, indien de belanghebbende door deze schending niet is benadeeld (artikel 6:22). Zoals eerder aangekondigd, wordt onderzocht of deze mogelijkheid kan worden verruimd tot schending van bepaalde materiële voorschriften. In het kader van de nog in te dienen Tweede Evaluatiewet zal daarop worden teruggekomen. In datzelfde kader zal ook een mogelijke uitbreiding van de mogelijkheden van het bestuur om gebreken nog tijdens de procedure bij de rechter te herstellen (de zgn. «bestuurlijke lus») aan de orde komen. Een en ander kan echter – zoals reeds in de juridiseringsnota (Kamerstukken II 1998/99, 26 360, nr. 1, blz. 37/38) opgemerkt – nimmer zo ver gaan dat het bestuur iedere onrechtmatigheid zou kunnen «afkopen» door schadevergoeding. Het voorgaande geldt ook voor handhavingsbesluiten. Dat de bestuurlijke handhaving soms tekortschiet, kan niet aan de rechterlijke toetsing van handhavingsbesluiten worden geweten. In de praktijk weten derden juist met enige regelmaat via de bestuursrechter handhavend optreden af te dwingen, doordat de bestuursrechter in zo’n geval als uitgangspunt Eerste Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 26 523, nr. 151b 2 neemt dat slechts in bijzondere gevallen van handhaving kan worden afgezien. (zie o.m. ABRS 2-2-1998, AB 1998, 181 m.nt. FM; ABRS 22-2-2001, JB 2001, 90 m.nt. ARN). Voorts houdt de bestuursrechter bij de invulling die hij in concreto aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur geeft, wel degelijk rekening met de aard en ernst van de overtreding, de mate van spoedeisendheid van het optreden en de opstelling van de overtreder. Zie voor een voorbeeld van het laatste ABRS 24-2-1995, AB 1995, 427 m.nt. FM), waarin de rechter het reeds bij voorbaat aankondigen van bestuursdwang aanvaardde, mede omdat het desbetreffende bedrijf in het verleden al had laten blijken zich weinig van voorschriften aan te trekken. Het «mitigeren» van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur voor de handhaving van veiligheidsvoorschriften, zoals door deze leden gesuggereerd, is dan ook – nog daargelaten of dit gelet op de Grondwet en internationale verdragen mogelijk zou zijn – niet nodig, ook niet om te voorkomen dat wordt gedoogd waar dat onwenselijk is. Een bestuursorgaan dat een helder en consequent handhavingsbeleid voert, heeft van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en van de bestuursrechter weinig te vrezen.

Nader Voorlopig verslag 

Na lezing van de memorie van toelichting hadden de leden van de vaste commissie voor Justitie nog behoefte tot het maken van enkele nadere opmerkingen en het stellen van enkele nadere vragen. De leden van de VVD-fractie merkten op dat de bewering van de minister dat zij een ongenuanceerd en daardoor onjuist beeld van het bestuursrecht schetsen onvoldoende geadstrueerd is. Het is natuurlijk wel de taak van de leden om in de eerste plaats op de bezwaren te letten. Zij ontkenden niet dat het bestuursrecht ook positieve effecten heeft. In brede kringen in het bestuur en ook wel daarbuiten leeft de gedachte dat de juridisering een groot probleem vormt. Kamerleden hebben daar ook mee te maken in het politieke vergadercircuit. Politici, die zich tegen hun achterban moeten verdedigen, beroepen zich herhaaldelijk op de beperkingen die het bestuursrecht hen oplegt. Zo zei een lid van GS van Noord-Holland onlangs dat een voorbereidingsprocedure 8 à 10 jaren vergt en dat publiek-private samenwerking daardoor volstrekt onmogelijk is omdat het bedrijfsleven geen belangstelling heeft voor projecten op zo lange termijn. Een ander lid van GS merkte eerder op dat ook een simpele opmerking van hem reeds kan leiden tot de situatie dat een beroemde advocaat zich aandient met een beroep op het bestuursrecht. De minister beroept zich op het feit dat de grote meerderheid van de beroepen tegen overheidsbes luiten niet-ontvankelijk of ongegrond worden verklaard. Dit feit lijkt er echter op te wijzen dat het bestuur het veelal alleen tot een procedure durft te laten komen als het beroep overduidelijk ongegrond of onzinnig is. Dit laat op zijn minst de mogelijkheid open dat er in vergaande mate wordt toegegeven, afgewacht of gedoogd in situaties waarin dat niet zou moeten gebeuren. Indien de overheid zou winnen in ongeveer 55 à 60 procent van de zaken en in overige gevallen min of meer zou verliezen, zou dat een gunstiger beeld opleveren, al zou dit op onderdelen wel anders kunnen zijn. De constatering van onderzoekers van recente rampen dat zij geschrokken zijn van de kwaliteit van het bestuur kan in dit licht worden geplaatst.
De minister stelt dat de belangen va n degenen die bij een omstreden besluit zijn gebaat deel uitmaken van het algemeen belang dat ten processe door het bestuursorgaan wordt vertegenwoordigd. Deze redenering lijkt niet geheel logisch. Het bestuur behartigt alle belangen in gelijke mate of naar evenredigheid. Als vervolgens een partij gaat procederen wordt een eenzijdig belang, dat geheel gerechtvaardigd kan zijn, naar voren gebracht. Hierbij behoort dat ook tegengestelde eenzijdige belangen, die eveneens gerechtvaardigd kunnen zijn, aan de orde moeten kunnen komen. Dit kan niet aan het bestuur worden overgelaten omdat het bestuur per definitie niet geschikt is om eenzijdige belangen te verdedigen.
De minister herkent niet het dilemma van de ambtenaar die voor een conflict van plichten wordt gesteld. Indien de wethouder van een gemeente geen consistent beleid voert, bijvoorbeeld omdat hij rekening houdt met de politieke en sociale gevoeligheden, dan komen hij en in de praktijk vooral zijn ambtenaren in de problemen met het bestuursrecht. Een verwijt van willekeur zal dan immers snel gemaakt kunnen worden. Het valt niet aan te nemen dat het hier om uitzonderingen zou gaan. Indien een ambtenaar onder moeilijke omstandigheden zijn rug recht moet houden tegenover anti-sociale figuren, wordt hem allicht toegevoegd: «Onze advocaten zijn heel goed en u zult het heel moeilijk krijgen. Wij zullen ook persoonlijke klachten tegen u indienen». Dit zal enig effect kunnen hebben, vooral als er geen helder beleid is. De minister zegt dat een wijziging van het bestuursrecht niet zo ver kan gaan dat iedere onrechtmatigheid kan worden «afgekocht». Indien een besluit echter een zware democratische legitimatie heeft, omdat het door een vertegenwoordigend orgaan is vastgesteld, of zelfs bij referendum is goedgekeurd, en er wordt voor alle schaden een ruimschoots passende vergoeding aangeboden, waarin zou dan nog die onrechtmatigheid kunnen schuilen? Zou dan niet gezegd kunnen worden dat de rechter nog wat modaliteiten moet kunnen regelen maar het besluit niet ten gronde moet kunnen aantasten?
De leden van de VVD-fractie onderschreven volledig de laatste zin in de memorie van antwoord van de minister. Een bestuursorgaan dat een helder en consequent handhavingsbeleid voert heeft van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en van de bestuursrechter weinig te vrezen. Dit is zeker juist. De vraag is echter of deze bestuurlijke kwaliteit ook geleverd kan worden op plaatselijk en regionaal niveau. De democratie is echt heel mooi, maar als het ware per definitie niet consequent. Aangezien het bestuursrecht, zoals de minister zelf al aangeeft, die consequentheid wel eist, hebben we een groot probleem. Hierdoor ontstaat zoveel onzekerheid dat dit inderdaad het bestuur en met name de bestuurskracht kan aantasten. Het is misschien wel waar dat er geen oplossing, althans geen gemakkelijke oplossing is, omdat de Grondwet en het Europese recht die niet mogelijk maken. Het zou echter niet goed zijn om geheel uit te sluiten dat er een probleem zou kunnen zijn.

Nadere Memorie van antwoord[1]  

Met belangstelling hebben wij kennisgenomen van het nader voorlopig verslag. Wij betreuren het dat wij in de memorie van antwoord de zorgen van de VVD-fractie niet geheel hebben kunnen wegnemen. Wij vertrouwen er op, dat wij met onderstaande beantwoording van de gestelde vragen hiertoe alsnog in staat zullen zijn. De leden van de VVD-fractie wijzen er in de eerste plaats op dat juridisering in brede kringen van het bestuur, en ook wel daarbuiten, als een groot probleem wordt ervaren. Voor zover de memorie van antwoord bij deze leden de indruk zou hebben gewekt dat de regering dit zou willen ontkennen of bagatelliseren, willen wij dat op deze plaats graag rechtzetten. Zoals in de kabinetsnota Juridisering in het openbaar bestuur (Kamerstukken II 1998/99, 26 360 nr. 1) is uiteengezet, zijn ook wij van oordeel dat er sprake is van juridisering van het openbaar bestuur. In genoemde nota is er op gewezen dat dit voor een deel een onvermijdelijke of zelfs bewust gewilde ontwikkeling is, maar ook dat dit voor een ander deel wel degelijk een serieus probleem vormt. De nota bevat dan ook een reeks beleidsvoornemens die er op zijn gericht om juridisering tegen te gaan. Daaronder zijn ook voorstellen tot wijziging van het bestuursrecht, waarvan enkele inmiddels bij de Staten-Generaal aanhangig zijn. Wij wijzen, behalve op enkele onderdelen van het onderhavige wetsvoorstel (zoals  de in artikel I, onderdeel A voorgestelde versoepeling van de hoorplicht), bijvoorbeeld op het thans bij de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstel uniforme openbare voorbereidingsprocedure (Kamerstukken I 2000/01, 27 023, nr 177) en het thans bij de Tweede Kamer aanhangige wetsvoorstel rechtstreeks beroep (Kamerstukken II 2000/01, 27 563, nrs. 1–3). Aan het door deze leden, aan de hand van enkele voorbeelden, genoemde aspect van de lange duur van sommige procedures heeft het kabinet voorts aandacht gegeven in de notitie Termijnen voor bestuur en rechter (Kamerstukken II 2000/01, 27 461, nr. 1), op basis waarvan thans diverse aanpassingen van de Algemene wet bestuursrecht in voorbereiding zijn bij de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht. Met bovengenoemde beleidsvoornemens en voornemens tot wetswijziging, alle gericht op het wegnemen van in de rechtspraktijk gebleken knelpunten, heeft het kabinet, zo menen wij te mogen stellen, laten blijken het vraagstuk van de juridisering van het openbaar bestuur serieuze aandacht te geven. In de memorie van antwoord hebben wij er op gewezen dat de meeste beroepen tegen overheidsbesluiten niet tot vernietiging leiden. Naar aanleiding daarvan stellen de leden van de VVD-fractie dat dit feit er op lijkt te wijzen dat het bestuur het slechts tot een procedure durft te laten komen als het beroep overduidelijk ongegrond of onzinnig is. Daarbij veronderstellen zij dat het bestuur wellicht in veel gevallen maar aan de wensen van de burger tegemoet zou komen om een procedure te voorkomen.
Wij kunnen deze veronderstelling moeilijk onderschrijven. In veel gevallen heeft het bestuur helemaal niet de mogelijkheid om aan de wensen van alle betrokken burgers tegemoetkomen, reeds omdat de wensen van verschillende betrokken burgers vaak onderling tegenstrijdig zijn. Verder wijzen wij op het feitelijk gegeven dat tegen de overgrote meerderheid van de overheidsbesluiten – óók van de voor de burger negatieve besluiten – in het geheel geen beroep wordt ingesteld. Hoe kansrijk of kansloos het beroep dan zou zijn geweest , indien het wel zou zijn ingesteld, valt dus, dat zullen deze leden kunnen onderschrijven, achteraf niet na te gaan. In het licht van het bovenstaande kan men dus niet in algemene zin stellen, dat het bestuur geen voor de burger negatieve besluiten zou durven te nemen.
Wel hebben de leden van de VVD-fractie volstrekt gelijk dat, zoals helaas ook is gebleken uit de rapporten van de Commissie Onderzoek Vuurwerkramp (Commissie-Oosting; Kamerstukken II 2000/01, 27 157, nr. 18) en de Commissie Onderzoek Cafébrand (Commissie-Alders; Kamerstukken II 2000/01, 27 575, nr. 4) het bestuur op het terrein van toezicht en handhaving soms tekortschiet. Onder verwijzing naar het kabinetsstandpunt Handhaven op niveau (Kamerstukken II, 1999/2000, 26 800 VI, nr.67) heeft het kabinet in de reactie op het rapport van de Commissie- Oosting uiteengezet hoe een offensief en slagvaardig handhavingsbeleid een einde moet maken aan lacunes op het gebied van toezicht en handhaving. Dit houdt in dat het kabinet ten behoeve van de door de Commissie Oosting bepleite cultuuromslag stelt dat handhaving gekenmerkt moet zijn door een rationele benadering gericht op een verantwoord niveau van naleving. Het kabinet ziet dan ook op het gebied van veiligheid alle reden om tekomen tot een omslag in wat de Commissie Oosting aanduidt als ee n bestuurscultuur van afzien van handhaven.
Het kan zijn dat daarbij ook een bij bestuurders en ambtenaren levende vrees voor vernietiging van handhavingsbesluiten en de daaruit voortvloeiende overheidsaansprakelijkheid een rol speelt. De vraag of deze vrees gerechtvaardigd is, laat zich moeilijk in negatieve of positieve zin stellig beantwoorden. In opdracht van de Commissie-Alders is door de Universiteit Utrecht een beperkt onderzoek gedaan naar de rechterlijke toetsing van besluiten op het gebied van de brandveiligheid (handhavingsbesluiten, maar ook vergunningen) (A.P.W. Duikersloot, F.C.M.A. Michiels m.m.v. R.J.G.M. Widdershoven, Rechterlijke toetsing van brandveiligheidsbesluiten, opgenomen in voornoemd rapport van de
Commissie onderzoek cafébrand, deelonderzoeken A). Uit dit onderzoek blijkt, dat niet kan worden gezegd dat de toetsing door de bestuursrechter een adequate handhaving belemmert. Slechts een minderheid van de onderzochte besluiten werd vernietig d. De vernietigingen betroffen veelal geen formele of procedurele fouten, maar gevallen waarin harde eisen van behoorlijk bestuur waren geschonden. In twee van de dertig onderzochte uitspraken liet de rechter besluiten waaraan juridisch wel iets schortte, niettemin in stand met een expliciet beroep op het grote belang van de brandveiligheid.
Wij erkennen – de onderzoekers benadrukken dit ook – dat dit onderzoek door de korte tijdspanne waarin het moest worden verricht noodzakelijkerwijs een beperkt karakter had. De eerste ondergetekende is daarom voornemens om, in het kader van een breder onderzoek naar de gevolgen van ontwikkelingen in het aansprakelijkheidsrecht, ook onderzoek te laten doen naar de invloed van het overheidsaansprakelijkheidsrecht op de slagvaardigheid van het bestuur, in het bijzonder ook bij handhaving. Vanzelfsprekend zullen de Staten-Generaal te zijner tijd over de resultaten van dit onderzoek worden geïnformeerd.
Wij betreuren het dat de leden van de VVD-fractie niet overtuigd waren door ons antwoord op hun vraag over de vertegenwoordiging ten processe van de belangen van degenen die bij een omstreden besluit zijn gebaat. Wellicht is onze beschouwing hierover in de memorie van antwoord te beknopt uitgevallen. graag nemen wij de gelegenheid te baat om hieronder uitgebreider op dit punt in te gaan. Er kunnen twee situaties worden onderscheiden. De eerste is die, waarin derden in beroep gaan tegen een besluit waarbij een concreet aanwijsbare (rechts)persoon is gebaat, zoals een vergunning. In dat geval kan de vergunninghouder als partij aan het geding bij de rechter deelnemen (art. 8:26 Awb), zodat hij exact dezelfde mogelijkheden heeft om zijn belangen naar voren te brengen als degene die bezwaren tegen het besluit heeft.
De andere situatie is die, waarbij een burger in beroep gaat tegen een besluit waarbij een meer open, diffuse groep anderen is gebaat. Deze leden noemden het voorbeeld van een besluit tot aanleg van een weg, waarvan men zou kunnen zeggen dat bedrijven in de regio wier bereikbaarheid in het geding is, alsook alle potentiële verkeersdeelnemers daarbij zijn gebaat. In dat geval is het inderdaad niet zo dat al die verkeersdeelnemers partij kunnen zijn in het geding bij de bestuursrechter. Deze leden zullen het met ons eens zijn dat dit reeds op praktische gronden ondoenlijk zou zijn. Maar dat betekent niet dat hun belangen niet voor het voetlicht komen. Sterker nog, een besluit tot aanleg van de weg impliceert per definitie dat het bestuur reeds tot het oordeel is gekomen dat de belangen van degenen die bij de weg zijn gebaat, een algemeen belang vormen dat in casu moet prevaleren boven andere algemene en bijzondere belangen. Bij de rechter staan dit oordeel en deze afweging als zodanig niet meer ter discussie. Bij de rechter is de vraag slechts, of de uitwerking van dit oordeel in een concreet besluit binnen de grenzen van het recht is gebleven.
Wij tekenen hierbij overigens nog aan dat in de praktijk veelal dezelfde personen die als verkeersdeelnemer baat hebben bij een weg, evenzeer belang hebben bij bescherming van het leefmilieu. In de praktijk gaat het zelden of nooit om een eenvoudige keuze tussen verkeers- of milieubelangen, maar om een complexe afweging van vele en veelsoortige belangen.
De leden van de VVD-fractie komen terug op het door hen reeds in het voorlopig verslag geschetste dilemma van een ambtenaar of bestuurder die zich voor een conflict van plichten ziet gesteld. Zij stellen daarbij: Indien een wethouder van een gemeente geen consistent beleid voert, bijvoorbeeld omdat hij rekening houdt met de politieke en sociale gevoeligheden, dan komen hij en in de praktijk vooral zijn ambtenaren in de problemen met het bestuursrecht. In reactie daarop menen wij dat het voor elke betrokkene bij het openbaar bestuur een taak én een kunst is om met inachtneming van sociale en politieke gevoeligheden een consistent beleid te ontwikkelen en vorm te geven. Indien het beleid, om welke reden ook, niet consistent is, wordt het bestuur daarop terecht aangesproken. Gelijke gevallen dienen gelijk te worden behandeld. Het beginsel, dat een ieder gelijk is voor de wet, behoort tot de fundamenten van onze rechtsstaat.
Deze leden noemen in dit verband ook de mogelijkheid dat een ambtenaar zich onder druk gezet voelt door een burger die met juridische stappen dreigt. Naar ons oordeel behoort het tot de kern van de integriteit die van iedere overheidsdienaar mag en moet worden gevergd, dat zij zich ook onder dergelijke omstandigheden bij hun beslissingen laten leiden door het recht en het algemeen belang. Wij zouden daarbij overigens nog eens willen onderstrepen, dat in een rechtsstaat iedere burger het volste recht heeft om met juridische middelen voor zijn belangen op te komen en zich daarbij van deskundige bijstand te voorzien.
Deze leden stellen voorts de vraag, hoe een besluit dat een zware democratische legitimatie heeft en waarbij alle daaruit voortvloeiende schaden zijn vergoed, nog onrechtmatig zou kunnen zijn. Ons antwoord is dat ook een besluit met een zware democratische legitimatie niet in strijd met de – evenzeer langs democratische weg tot stand gekomen – wet mag zijn, ook niet als de schade wordt vergoed, want wetten zijn er ook om de rechten van individuele burgers en minderheden te beschermen. Het verheugt ons, dat deze leden onze stelling onderschrijven dat een bestuursorgaan dat een helder en consequent handhavingsbeleid voert, van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de bestuursrechter weinig te vrezen heeft. Anders dan deze leden menen wij, dat de vereiste bestuurlijke kwaliteit wel degelijk ook op decentraal niveau kan worden geleverd. De stelling van deze leden dat de democratie per definitie niet consequent zou zijn, kunnen wij niet onderschrijven. Daarmee willen wij overigens geenszins ontkennen, dat het voeren van een helder en consequent handhavingsbeleid bepaald niet  eenvoudig is, en van het bestuur – ook op centraal niveau! – veelal een forse krachtsinspanning vergt. Maar het kán wel, en het moet ook. Het moet niet alleen en zelfs niet in de eerste plaats om juridische redenen. Het moet ook omdat, zoals reeds de Commissie bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving (Commissie-Michiels; zie het rapport Handhaven op niveau, Deventer 1998, blz. 83) heeft onderstreept, een helder handhavingsbeleid een belangrijke voorwaarde is voor een adequate handhaving van voor onze samenleving belangrijke regels (zie ook het kabinetsstandpunt over het rapport van de Commissie Onderzoek Vuurwerkramp, Kamerstukken II 2000/2001, 27 157, nr. 20, blz. 20). Indien bij voorbaat zou worden aangenomen dat een helder en consequent handhavingsbeleid niet mogelijk zou zijn, zou de overheid zichzelf een brevet van onvermogen geven. Dat zouden wij in onze democratische rechtsstaat niet aanvaardbaar achten.

Eindverslag

Na kennisneming van de nadere memorie van antwoord acht de commissie de openbare behandeling van dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.

Handelingen I

Zie Handelingen I bij Losse wetswijzigingen > Wet kosten bestuurlijke voorprocedure.

Brief 2 mei 2003

Tijdens de plenaire behandeling van drie wetsvoorstellen tot wijziging en aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht in de Eerste Kamer op 22 januari jl. heb ik toegezegd de kamers een geactualiseerd overzicht te verstrekken van lopende wetgevingsprojecten in verband met de Algemene wet bestuursrecht. Mede namens mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bied ik U hierbij dit overzicht aan. Ik maak van de gelegenheid gebruik om er op te wijzen, dat sinds enige tijd ook een voortdurend geactualiseerd overzicht te vinden is op www.justitie.nl, onder Thema’s/Wetgeving/Dossiers/Awb.
Voor de goede orde wijs ik er tevens op dat sommige projecten de komende maanden enige vertraging zouden kunnen oplopen als gevolg van de demissionaire status van het kabinet. Bij een aantal onderwerpen moet het kabinet naar aanleiding van een voorontwerp van de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht en de daarover ontvangen adviezen nog een standpunt bepalen omtrent de indiening van een wetsvoorstel. Van geval tot geval zal moeten worden bekeken of deze beslissing al dan niet aan het volgende kabinet moet worden overgelaten.