Wet aanpassing bestuursprocesrecht

Wet Aanpassing bestuursprocesrecht

[Kamerstukken 32 450]

Advies RvS

Bij Kabinetsmissive van 1 augustus 2008, no.08.002279, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en aanverwante wetten met het oog op enige verbeteringen en vereenvoudigingen van het bestuursprocesrecht (Wet aanpassing bestuursprocesrecht), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel strekt tot verbetering en vereenvoudiging van het bestuursprocesrecht en bevat drie soorten voorstellen. De eerste groep omvat voorstellen om het bestuursprocesrecht te stroomlijnen en slagvaardiger te maken, en om geschillen op effectievere wijze te beslechten. De tweede groep is gericht op het bijeenbrengen van het bestuursprocesrecht in de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in het bijzonder de nu nog over diverse wetten verspreide bepalingen over het hoger beroep. De derde groep voorstellen bestaat uit overige wijzigingen. De Raad van State maakt een aantal opmerkingen met betrekking tot onder meer de verruiming van de mogelijkheid gebreken te passeren, de invoering van een relativiteitsvereiste en het incidenteel hoger beroep. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1. Algemeen
a. De toelichting schenkt aandacht aan aard en karakter van het bestuursprocesrecht.
Vermeld wordt dat door de keuze voor het primaat van de rechtsbeschermingsfunctie in 1994 de vraag naar de effectiviteit van de geboden rechtsbescherming sterker op de voorgrond is komen te staan. In dit licht moeten de voorstellen die de mogelijkheden voor finale geschilbeslechting beogen te verruimen, worden verstaan, zoals het (initiatief)voorstel om een bestuurlijke lus mogelijk te maken en de in dit wetsvoorstel voorziene verruiming van de mogelijkheid om gebreken in een besluit te passeren, aldus de toelichting.
De Raad merkt op dat voorkomen moet worden dat bestuursrechtelijke rechtsbescherming versmald wordt tot effectieve geschillenbeslechting. Eén van de waarden van het bestuursprocesrecht, die mede verband houdt met de doelstelling van ongelijkheidscompensatie, is de relatieve eenvoud ervan. Enkele in het voorliggende wetsvoorstel opgenomen aanpassingen, die gericht zijn op effectieve beslechting van geschillen, kunnen afbreuk doen aan die waarde. Vooral de invoering van het voorgestelde relativiteitscriterium zal in de praktijk van het bestuursprocesrecht complicaties kunnen opleveren.
Tussen het bieden van rechtsbescherming en het streven naar effectievere geschilbeslechting bestaat bovendien een zekere spanning, waarop de toelichting niet ingaat. Er moet voor worden gezorgd dat de behartiging van het belang bij spoedige afdoening van bestuursrechtelijke geschillen geen afbreuk doet aan het belang van de rechtshandhaving en de verdere verbetering van de juridische kwaliteit van de rechtspraak.
De Raad adviseert de toelichting aan te vullen met een beschouwing over deze aspecten.
b. De Raad voor de Rechtspraak (RvR) en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) hebben erop gewezen dat in de toelichting geen aandacht wordt besteed aan de vraag of de keuze voor concentratie van het bestuursprocesrecht in de Awb geen gevolgen moet hebben voor de huidige systematiek van hoofdstuk 6. Volgens de RvR verdient het aanbeveling alle bepalingen over beroep en hoger beroep in hoofdstuk 8 op te nemen en die over het bezwaar en administratief beroep in aparte hoofdstukken.
Ook de Raad van State is van oordeel dat een aantal bepalingen van hoofdstuk 6, met name de artikelen 6:18 en 6:19, niet geschikt is om, zowel voor de bestuurlijke voorprocedures, als in beroep of hoger beroep te gelden. Hierna zal worden betoogd dat de voorgestelde opzet, bijvoorbeeld ten aanzien van intrekkings- en wijzigingsbesluiten, de leesbaarheid en toegankelijkheid van het bestuursprocesrecht niet ten goede komt. De Raad adviseert de plaats van de desbetreffende bepalingen nader te bezien.

13. Fiscaal recht
a. Op twee plaatsen in de toelichting (inhoudsopgave IV.2; laatste zin paragraaf I.1) wordt vermeld dat bepaalde wijzigingen zijn ingegeven door de evaluatie van het fiscaal procesrecht. Nadere toelichting ontbreekt. De Raad adviseert hierin te voorzien en daarbij in te gaan op de samenloop van het voorstel en de rechterlijke bevoegdheidsverdeling ten aanzien van de douane en in- en uitvoer van goederen.
b. Ingevolge Bijlage 1, artikel 1 (Deel A, artikel I, onderdeel AAAA) is een besluit, genomen krachtens artikel 25a, zevende lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr), van beroep uitgezonderd. De Awr bepaalt echter zelf, wanneer beroep mogelijk is. De vermelding van artikel 25, zevende lid, Awr op Bijlage 1 past daar niet bij. De Raad adviseert haar te schrappen.

15. Overige opmerkingen
h. Aanpassing Vreemdelingenwet
De Raad merkt op dat, op één uitzondering na, in deel B van het wetsvoorstel geen rekening is gehouden met de aanpassingen van de Vreemdelingenwet 2000 die noodzakelijk zijn als gevolg van het voorstel. Hij adviseert dat alsnog te doen.
i. Schadevergoeding bij overschrijding van de redelijke termijn
Artikel 8:73 Awb biedt slechts door middel van verdragsconforme uitleg een grondslag voor schadevergoeding in gevallen, waarin het hoger beroep ongegrond wordt verklaard, maar de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, EVRM, is geschonden.[1] De Raad adviseert te voorzien in een uitdrukkelijke wettelijke grondslag.

16. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende Bijlage (niet opgenomen).

Nader rapport

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 1 augustus 2008, nr. 08.002279, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 31 oktober 2008, nr. W03.08.0356/II, bied ik U hierbij aan.
1a. Anders dan de Raad suggereert, bestaat er naar mijn oordeel geen spanning tussen het streven naar een effectieve geschilbeslechting en de rechtsbescherming van de burger. Een meer effectieve bestuursrechtspraak is juist ook in het belang van de burger, omdat hij dan eerder weet waar hij inhoudelijk aan toe is. Deze snelheid en effectiviteit zijn ook aspecten van de kwaliteit van rechtspraak. Het onderhavige wetsvoorstel brengt geen wijziging in de inhoudelijke mogelijkheden van de burger om bij de bestuursrechter voor zijn belangen op te komen. Het voorkomt slechts een aantal vernietigingen waar de burger uiteindelijk niets mee opschiet, alsmede vernietigingen wegens schending van normen die niet de belangen van de desbetreffende burger beschermen. De burger die benadeeld is door een materiële schending van een norm die wel zijn belangen beschermt, kan echter als vanouds bij de bestuursrechter in beroep komen. Een en ander is in de toelichting nog iets uitvoeriger uiteengezet.
1b. Wij zijn van mening dat de artikelen 6:18 en 6:19 wel degelijk ook voor de bestuurlijke voorprocedure een toegevoegde waarde hebben. Het wijzigen van een primair besluit met behulp van een ‘6:18-besluit’ is een geschikte manier om evidente en eenvoudig herstelbare gebreken – zoals evidente rekenfouten – snel en adequaat te herstellen. Deze handelwijze kan veel tijd besparen, zeker als de belanghebbende zijn bezwaar na ontvangst van het ‘6:18-besluit’ intrekt. Voor misbruik van artikel 6:18 tijdens de bestuurlijke voorprocedure hoeft niet te worden gevreesd, aangezien uiteindelijk de bestuursrechter bepaalt of een nader besluit valt onder de reikwijdte van artikel 6:18, dan wel artikel 7:11, tweede lid. Ook artikel 6:22 vervult een nuttige rol bij de afwikkeling van bestuurlijke voorprocedures, in ieder geval bij de beoordeling van een administratief beroep. Op grond van artikel 7:25 noodzaakt de gegrondverklaring van het administratief beroep immers tot vernietiging van het bestreden besluit. In zoverre heeft het besluit op administratief beroep dus meer weg van een rechterlijke uitspraak dan van een besluit op bezwaar. Anders gezegd: de ruime mogelijkheden die artikel 7:11 voor herstel van gebreken biedt, bestaan niet als het gaat om administratief beroep. Los daarvan is de artikelen 6:18, 6:19 en 6:22 veel jurisprudentie verschenen en is de praktijk gewend aan de huidige indeling en nummering. Wijziging van de bestaande systematiek van hoofdstuk 6 zou daardoor tot het nodige praktisch ongemak leiden, terwijl zij inhoudelijk weinig toegevoegde waarde heeft. Wel heb ik in de opmerkingen van de Raad aanleiding gezien om alsnog een alomvattende regeling voor te stellen voor het zogenoemde meeliftberoep en het beroep van rechtswege. Daarmee volg ik het advies dat de Raad geeft aan het slot van onderdeel 4e. Zie het voorgestelde artikel 6:19 en mijn reactie op onderdeel 4e.

13a. De verwijzingen naar de evaluatie van het fiscaal procesrecht zijn geschrapt.
13b. Het advies is gevolgd.

15h. Het advies is gevolgd.
15i. Een afzonderlijk wetsvoorstel houdende een regeling voor schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn door de rechter is inmiddels in consultatie gegeven.

16. a. Op 17 augustus 2007 heeft de Raad van State geadviseerd over een wetsvoorstel houdende een beperkte herverkaveling van rechtsmacht tussen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (advies no. W03.07.0195/II). Aanvankelijk was de verwachting dat dat wetsvoorstel aanzienlijk eerder in werking zou kunnen treden dan het onderhavige. Door andere prioriteiten heeft het wetsvoorstel herverkaveling bestuursrechtspraak echter vertraging opgelopen. Daarom is besloten de inhoud van het wetsvoorstel herverkaveling op te nemen in het onderhavige wetsvoorstel. Dit houdt ook verband met het feit dat het onderhavige wetsvoorstel verandering brengt in de wijze waarop de toedeling van rechtsmacht wetstechnisch vorm moet krijgen. Daardoor zou vrijwel iedere bepaling die door het wetsvoorstel herverkaveling wordt gewijzigd, door het onderhavige wetsvoorstel opnieuw moeten worden gewijzigd. Gelet daarop is het uit een oogpunt van overzichtelijkheid beter om het wetsvoorstel herverkaveling niet meer als afzonderlijk wetsvoorstel in te dienen. Dit geeft echter wel aanleiding om op deze plaats in te gaan op de inhoudelijke opmerkingen die de Raad in zijn advies over het wetsvoorstel herverkaveling heeft gemaakt.

b. De Raad adviseerde om de rechtsmacht inzake besluiten op grond van de Wet op de kansspelen toe te delen aan de algemene bestuursrechter, dat wil zeggen in eerste aanleg aan de rechtbanken en in hoger beroep aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit advies is gevolgd.

c. De Raad adviseerde om in de bijlagen bij de Beroepswet en de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie slechts regelingen op te nemen die tot het geldende recht behoren, waarbij een uitzondering zou kunnen worden gemaakt voor vervallen regelingen die ingevolge overgangsrecht nog tot beroepen kunnen leiden. Dit advies is bij het opstellen van de thans voorgestelde bijlage bij de Algemene wet bestuursrecht in acht genomen.
De Raad deed voorts de suggestie om bij deze vervallen regeling tevens de overgangsbepaling te vermelden krachtens welke beroep mogelijk maakt. Het gaat echter niet alleen om dergelijke bepalingen, maar ook en vooral om overgangsbepalingen die de werking in stand laten van bepalingen uit een ingetrokken of vervallen wet op grond waarvan besluiten kunnen worden genomen. Door zogenaamd “gestapeld” overgangsrecht (een overgangsbepaling laat mede de werking van een oudere overgangsbepaling in stand) en een veelheid van overgangsbepalingen kunnen dit vele bepalingen zijn. Vermelding van al deze overgangsbepalingen zou de overzichtelijkheid van de bijlage niet ten goede komen, terwijl het voorts bepaald niet denkbeeldig is dat overgangsbepalingen over het hoofd zouden worden gezien. Daarom is deze suggestie van de Raad niet gevolgd.

17. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de concentratie van het bestuursprocesrecht in de Awb nog iets verder door te voeren door ook de gevallen waarin geen bezwaarschriftprocedure kan worden gevolgd, in een bijlage bij de Awb te regelen. Voorts zijn wettekst en memorie van toelichting op vele plaatsen geactualiseerd, aangevuld en verbeterd.

18. De volgende redactionele kanttekeningen zijn niet of niet volledig overgenomen:
– “hogerberoepsrechter” is een zuiver Nederlands woord en is voor niet-juristen duidelijker dan “appelrechter”.
– artikel 6:19, eerste lid: duidelijkheidshalve zijn de woorden “van rechtswege” ingevoegd.
– artikel 6:19, vierde (thans vijfde) lid: Verwijzing behoeft wel een wettelijke regeling, juist omdat artikel 6:19, eerste lid, mede moet worden gezien als een bevoegdheidsregeling die derogeert aan de regeling in afdeling 8.1.1.
-artikelen 7:3 en 7:17 Awb: Met de vervanging is geen inhoudelijke wijziging beoogd, maar het enkelvoud is nodig vanwege het nieuwe onderdeel d.
– artikel 8:8, vierde lid: gekozen is voor “twee of meer” in plaats van het germanisme “meerdere”.
– artikel 8:12a is in zijn geheel opnieuw geredigeerd.
– artikel 8:45a, eerste en tweede lid: de voorgestelde tekst sluit reeds nauw aan bij artikel 15 van Verordening 2003/1.
– artikel 8:55, tiende lid: artikel 8:55 is in zijn geheel opnieuw geredigeerd.
– Onderdeel PP: het is niet duidelijk waarom dit onderdeel zou moeten vervallen. Voor zover deze kanttekening berust op de veronderstelling dat de regeling voor beroep bij niet tijdig beslissen slechts voor de rechtbank geldt, is zij onjuist; deze regeling geldt ook voor de overige bestuursrechters als zij in eerste en enige aanleg bevoegd zijn.
– artikel 8:82, vijfde lid: de woorden “bij intrekking van het verzoek” kunnen worden gemist.
– artikel 8:98 is in zijn geheel opnieuw geredigeerd.

Memorie van toelichting

Algemeen
I. INLEIDING
1. Strekking van het wetsvoorstel
In dit wetsvoorstel is een reeks voorstellen tot wijziging van het bestuursprocesrecht samengebracht.
Deze vallen uiteen in vier groepen:
inhoudelijke wijzigingen, gericht op stroomlijning van procedures en bevordering van een effectieve en definitieve geschilbeslechting;
meer technische wijzigingen, onder meer gericht op verbetering van de toegankelijkheid van de wetgeving door het bestuursprocesrecht zoveel mogelijk te concentreren in de Algemene wet bestuursrecht (Awb);
· een beperkte herverkaveling van de rechtsmacht tussen de drie hoogste feitelijke bestuursrechters;
· overige wijzigingen.
De eerste groep omvat wijzigingen die beogen om het bestuursprocesrecht te stroomlijnen en slagvaardiger te maken, en om een effectievere geschillenbeslechting mogelijk te maken. Deze wijzigingen zijn deels eerder aangekondigd in het kabinetsstandpunt over de tweede evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht, zoals neergelegd in de nota “Naar een slagvaardiger bestuursrecht”,[2] alsmede in de toelichting bij de Crisis- en herstelwet.[3] Concreet gaat het om:

• stroomlijning van de artikelen 6:18 en 6:19 Awb (meenemen van nieuwe of gewijzigde besluiten in een lopende bezwaar- of beroepsprocedure);
• verruiming van de mogelijkheden om gebreken in een besluit te passeren als daardoor geen belanghebbenden zijn benadeeld;
• aanpassing van de regeling van het horen in bezwaar en administratief beroep en in het klachtrecht;
• instelling van een zogenaamde “grote kamer” voor belangrijke richtinggevende uitspraken in hoogste instantie;
• invoering van de mogelijkheid tot het nemen van onafhankelijke conclusies in belangrijke zaken bij de hoogste bestuursrechters;
• invoering van een relativiteitsvereiste in het bestuursprocesrecht;
• verruiming van de mogelijkheden tot het enkelvoudig afdoen van het hoger beroep;
• invoering van de mogelijkheid tot het instellen van incidenteel hoger beroep;
• invoering van de mogelijkheid voor de hogerberoepsrechter om te bepalen dat tegen een ter uitvoering van zijn uitspraak genomen besluit slechts beroep bij hem openstaat en niet weer bij de rechtbank (de zogeheten “judiciële lus”);
• afschaffing van het mandaat verbod in hoger beroep.

De tweede groep omvat een aantal meer technische wijzigingen. Deze zijn in hoofdzaak gericht op concentratie van het bestuursprocesrecht in feitelijke instanties in de Awb. Thans is een deel van dit bestuursprocesrecht nog geregeld in andere wetten, zoals de Wet op de Raad van State (Wet RvS), de Beroepswet, de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie (Wet bbo) en de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR). Dit geldt met name voor de bepalingen over het hoger beroep. Deze zijn in 1994 niet direct in de Awb opgenomen in verband met de toen lopende discussies over de instanties waaraan het hoger beroep zou moeten worden opgedragen. In plaats daarvan zijn in de vier genoemde wetten (onderling gelijkluidende) bepalingen over het procesrecht in hoger beroep opgenomen.
Bij nader inzien staat de discussie over de institutionele vormgeving van het hoger beroep echter los van het procesrecht. Daarom ligt het in de rede om nu ook het hoger beroep uniform in de Awb te regelen. Slechts voor het hoger beroep in belastingzaken en vreemdelingenzaken zijn enkele afwijkende bepalingen nodig. Aldus zal de Awb een nagenoeg complete codificatie van het bestuursprocesrecht gaan bevatten, zoals steeds het uiteindelijke doel is geweest. Dit komt de toegankelijkheid en overzichtelijkheid van de wetgeving ten goede.
De derde groep wijzigingen betreft de bevoegdheidsverdeling tussen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS), de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB). Deze herverkaveling is aangekondigd in een brief van de Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 28 april 2004.[4]
De vierde groep bestaat uit wijzigingen die om andere redenen wenselijk zijn. Daarbij gaat het om wijzigingen ter implementatie van Verordening (EG) 1/2003, inzake de decentrale toepassing van het Europese mededingingsrecht. Deze verordening is spoedshalve in eerste instantie geïmplementeerd in de Mededingingswet, maar gezien het procesrechtelijk karakter van de betrokken bepalingen passen deze beter in hoofdstuk 8 van de Awb.

2. Voorbereiding van dit wetsvoorstel
Het onderhavige wetsvoorstel (met uitzondering van de herverkaveling van de rechtsmacht van de ABRS, de CRvB en het CBB, zie hierna) is gebaseerd op een voorontwerp “Wet aanpassing bestuursprocesrecht” dat op 25 april 2006 openbaar is gemaakt (te vinden op www.justitie.nl). Vervolgens heeft een aantal instanties desgevraagd over dit voorontwerp geadviseerd: het Adviescollege toetsing administratieve lasten, de Nederlandse Vereniging van Rechtspraak, de Raad voor de Rechtspraak (RvdR), de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Sociaal-Economische Raad en het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen. Verder heeft een groot aantal ministeries gereageerd en is een uitvoerige schriftelijke reactie ontvangen van prof. mr. A.Q.C. Tak.
Daarnaast heeft de Commissie verbetervoorstellen bestuursrecht van de RvdR in oktober 2006 een eindrapport uitgebracht, met diverse voorstellen ter verbetering van de toepassing van het bestuursprocesrecht. Voorts moet hier worden gewezen op het ongevraagd advies van de Raad van State van 7 oktober 2005 (het eerste “terugkoppelingsadvies”) op basis van praktijkervaringen in en met de bestuursrechtspraak, dat enige verbetervoorstellen bevat.[5] Bovendien zijn het voorontwerp of onderdelen daarvan door diverse wetenschappers becommentarieerd.
Bij de voorbereiding van het onderhavige wetsvoorstel hebben wij dankbaar gebruik gemaakt van alle hiervoor aangeduide adviezen en commentaren. Dit heeft geleid tot een groot aantal verbeteringen van en aanvullingen op het voorontwerp.
Oorspronkelijk is de opzet geweest om de herverkaveling van de rechtsmacht van de ABRS, de CRvB en het CBB in een apart wetsvoorstel te regelen. Wegens de nauwe band met de nieuwe bijlagen bij de Awb in het voorontwerp “Wet aanpassing bestuursprocesrecht” hebben wij er echter voor gekozen om beide wetsvoorstellen samen te voegen. Aan de voorgestelde herverkaveling tussen de ABRS, de CRvB en het CBB liggen voorstellen van deze colleges ten grondslag. Een concept van de wijzigingen is in 2006 aan hen voorgelegd, en ook aan de Raad voor de rechtspraak, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA), het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Unie van Waterschappen (UvW) en de Consumentenbond. Mede namens de Presidenten van de CRvB en het CBB is in 2006 door de toenmalige voorzitter van de ABRS een positief advies uitgebracht. Ook de Raad voor de rechtspraak heeft in zijn reactie op het concept naar dit gezamenlijke advies verwezen. De redactionele opmerkingen uit het advies zijn overgenomen en verwerkt. De NVvR heeft aangegeven geen opmerkingen te hebben. In een door de Algemene Raad van de NOvA onderschreven advies van de Adviescommissie Bestuursrecht van de NOvA wordt positief geoordeeld over het concept-wetsvoorstel, maar worden kanttekeningen geplaatst bij de vervanging van rechtspraak in twee instanties door rechtspraak in één instantie door de overheveling van rechtsmacht op grond van een aantal wetten naar het CBB. Namens Actal is de gevraagd om een nadere kwantificering van de – zeer beperkte – daling van de administratieve lasten die dit wetsvoorstel naar verwachting teweeg brengt. Naar aanleiding hiervan is paragraaf I.4 van deze toelichting aangevuld. Ten opzichte van de in consultatie gegeven versie van de wijzigingen zijn in het thans voorliggende wetsvoorstel voorts diverse actualiseringen aangebracht in verband met nadien doorgevoerde wetswijzigingen.

3. Andere wetswijzigingen
Dit wetsvoorstel bevat de meeste, maar niet alle aangekondigde of in procedure zijnde wetgeving op het gebied van het bestuursprocesrecht. Vier andere wetten of wetsvoorstellen zijn voor het procesrecht van belang:
De Wet elektronisch verkeer met de bestuursrechter is onlangs tot wet verheven (Stb. 2010, 173) en op 1 juli 2010 in werking getreden (Stb. 2010, 207). Feitelijk zal het vanaf 1 oktober 2010 mogelijk zijn om langs elektronische weg, met behulp van een webformulier, beroep bij de rechtbank in te stellen; naar verwachting in de loop van 2011 zal langs deze elektronische weg ook hoger beroep kunnen worden ingesteld.
Over een wetsvoorstel schadevergoeding en nadeelcompensatie Awb heeft de Raad van State op 15 oktober 2009 advies uitgebracht. Naar verwachting zal dit wetsvoorstel najaar 2010 bij de Tweede Kamer kunnen worden ingediend.
Voorjaar 2010 is een voorontwerp schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn in consultatie gegeven. Naar verwachting zal eind 2010 een wetsvoorstel aan de Raad van State kunnen worden voorgelegd.
In de kabinetsreactie over de derde evaluatie van de Awb en het project “Versnelling besluitvorming in het ruimtelijk domein” is aangekondigd dat een wetsvoorstel zal worden voorbereid met in ieder geval bepalingen over de regiezitting, het beslismodel van de bestuursrechter en de proceskostenveroordeling.[6]
Aparte aandacht verdient de verhouding tot de Crisis- en herstelwet (CHW). In die wet zijn enkele voorzieningen opgenomen, die voor een beperkt deel van het bestuursrecht als het ware vooruitlopen op het onderhavige wetsvoorstel. Het gaat daarbij om de verruimde mogelijkheid tot het passeren van gebreken in een besluit (artikel 6:22) en om het relativiteitsvereiste (artikel 8:69a). Het is mogelijk dat de ervaringen met de CHW op deze punten nog aanleiding zullen geven tot bijstelling of aanvulling van dit wetsvoorstel.

4. Bestuurslasten, administratieve lasten en budgettaire gevolgen
Van de onderdelen van dit wetsvoorstel die zijn gericht op stroomlijning van het bestuursprocesrecht, mag worden verwacht dat deze zullen bijdragen aan een vermindering van de lasten die voor het bestuur aan het voeren van bestuursrechtelijke procedures zijn verbonden. Daarom zal het onderhavige wetsvoorstel ook een neerwaarts effect hebben op de budgetten die met het voeren van bestuursrechtelijke procedures zijn gemoeid. Dit effect kan echter niet worden gekwantificeerd, omdat onbekend is om hoeveel procedures het gaat en wat de besparing per procedure zal zijn; dit laatste zal per soort procedure sterk verschillen.
In het wetsvoorstel wordt voorgesteld het bedrag van de forfaitaire proceskostenvergoeding die bestuursorganen bij verlies van een procedure moeten betalen, voortaan te indexeren op dezelfde wijze als de griffierechten die de burgers moeten betalen. Daardoor zal het budgettaire beslag dat met deze vergoedingen is gemoeid, nominaal stijgen. Ook dit kan niet worden gekwantificeerd, omdat niet bekend is hoeveel proceskostenvergoedingen jaarlijks worden betaald. Bovendien is in reële termen geen sprake van een stijging.
Het wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de administratieve lasten voor burgers en bedrijven. Er worden geen nieuwe informatieverplichtingen in het leven geroepen. De voorgestelde herverkavelingen zullen naar verwachting leiden tot een lichte daling van het zaaksaanbod bij de ABRS en een lichte stijging van het zaaksaanbod bij de CRvB en het CBB. Het aantal beroepen tegen besluiten op grond van de wetten die door dit wetsvoorstel worden bestreken, is echter dermate gering, dat de gevolgen voor deze colleges beperkt zijn. Een en ander betekent dat budgettaire verschuivingen achterwege kunnen blijven. Ter toelichting hierop het volgende. De regelingen waarbij de bevoegdheid in hoger beroep verschuift van de ABRS naar de CRvB hebben de laatste jaren geen enkele zaak bij de ABRS opgeleverd, met uitzondering van hoofdstuk IV (gehandicaptenparkeerkaart) van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (gemiddeld 11,5 zaken per jaar). Bij de Wet geneesmiddelenprijzen (overheveling rechtsmacht in hoger beroep van ABRS naar CBB) ging het de laatste jaren om gemiddeld 0,5 zaak. Over de bij de rechtbanken aangebrachte zaken die worden overgeheveld van de rechtbanken in eerste aanleg en ABRS in hoger beroep naar het CBB in eerste en enige aanleg zijn geen exacte cijfers bekend, omdat niet alle registratiesystemen van de rechtbanken in deze informatie voorzien. Uit de wel bekende gegevens kan worden afgeleid dat bij het CBB een toename van het aantal beroepszaken is te verwachten met ongeveer 90 zaken per jaar, waarbij het merendeel van deze zaken betrekking zal hebben op de Kaderwet LNV-subsidies.
Daarnaast bevat dit wetsvoorstel wijzigingen die geen enkel effect hebben op de werklast, aangezien het gaat om besluiten die reeds op grond van de “bloc-de-compétence”-regel (zie paragraaf IV.3 van deze toelichting) onder de rechtsmacht van het betrokken college zijn gebracht.

5. Opbouw van het wetsvoorstel en van de memorie van toelichting
Het wetsvoorstel bestaat uit drie delen:
· deel A: wijzigingen van de Algemene wet bestuursrecht en enige aanverwante (procesrechtelijke) wetten;
· deel B: uit deel A voortvloeiende wijzigingen van bijzondere wetten;
· deel C: overgangs- en slotbepalingen.
Het algemene deel van deze memorie van toelichting bevat beschouwingen over de wijzigingen die samenhangen met het streven naar concentratie van het bestuursprocesrecht in de Awb in algemene zin (hoofdstuk II), over de meer inhoudelijke wijzigingen die samenhangen met het streven naar een slagvaardiger bestuursprocesrecht (hoofdstuk III), over de herverkaveling van de rechtsmacht in de bestuursrechtspraak (hoofdstuk IV), over Verordening (EG) 1/2003 (hoofdstuk V) en over de aanpassingswetgeving (hoofdstuk VI).
De artikelsgewijze toelichting is, in aansluiting op de wettekst, weer onderverdeeld in de delen A, B en C.Deel B van de wettekst is onderverdeeld in paragrafen per ministerie, waarin telkens de wetten worden aangepast waarvan de betreffende minister eerste ondertekenaar is. In beginsel is uitgegaan van de nu geldende tekst van die wetten. Bij nota van wijziging zal dit wetsvoorstel kort voor de mondelinge behandeling in de Tweede Kamer worden geactualiseerd en worden afgestemd met de op dat tijdstip aanhangige wetsvoorstellen.

II. Concentratie van het bestuursprocesrecht in de Algemene wet bestuursrecht
1. De huidige systematiek van de wetgeving
Het bestuursprocesrecht is thans verspreid over diverse wetten. De Awb bevat in hoofdstuk 6 diverse bepalingen die voor zowel de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep als het beroep bij de bestuursrechter gelden (bijvoorbeeld artikel 6:7, over de bezwaar- en beroepstermijn). Hoofdstuk 7 Awb bevat de bepalingen die specifiek zijn voor de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep.
Ingewikkelder ligt het bij het procesrecht voor het beroep bij de bestuursrechter. Hoofdstuk 8 Awb geldt slechts rechtstreeks voor de procedure bij de rechtbank. Artikel 8:1, eerste lid, Awb bepaalt dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de rechtbank. Uit artikel 8:6, eerste lid, Awb volgt echter dat dit niet geldt indien tegen het besluit beroep kan worden ingesteld bij een andere bestuursrechter. Dit laatste is vaak het geval. Bijna honderd bijzondere wetten bepalen dat tegen (een deel van de) besluiten op grond van die wet beroep in eerste en enige aanleg kan worden ingesteld bij de ABRS, de CRvB of het CBB. Voor die gevallen verklaren de instellingswetten van genoemde colleges het procesrecht van hoofdstuk 8 Awb van overeenkomstige toepassing (zie respectievelijk artikel 46 (36-oud) Wet RvS[7], artikel 17 Beroepswet en artikel 19 Wet bbo). Tegen uitspraken van de rechtbank als bestuursrechter kan – afhankelijk van de aard van het geschil – in beginsel hoger beroep worden ingesteld bij de ABRS, de CRvB, het CBB of een gerechtshof (zie respectievelijk artikel 47 (37-oud) Wet RvS, artikel 18 Beroepswet en de daarbij behorende bijlage, artikel 20 Wet bbo en de daarbij behorende bijlage, en artikel 27h AWR). Op dit hoger beroep is hoofdstuk 8 Awb eveneens grotendeels van overeenkomstige toepassing verklaard (artikel 49 (39-oud) Wet RvS, artikel 21 Beroepswet, artikel 22 Wet bbo en artikel 27j AWR). Daarnaast bevatten de vier genoemde wetten nog enige, onderling vrijwel gelijkluidende, aanvullende bepalingen over het hoger beroep.
Deze gecompliceerde wetgevingstechniek vindt zijn oorsprong in de Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie (Stb. 1993, 650). Destijds werd voor een aantal, maar niet alle, deelterreinen van het bestuursrecht rechtspraak in twee (feitelijke) instanties ingevoerd. Op andere terreinen bleef vooralsnog sprake van rechtspraak in één instantie. Voor veel deelterreinen van bestuursrecht was hoger beroep bij de inwerkingtreding van de Awb, op 1 januari 1994, een nieuw verschijnsel. Daarom is toen besloten het hoger beroep vooralsnog niet in de Awb, maar in de instellingswetten van de hogerberoepsrechters te regelen.

2. Reden voor wijziging
Inmiddels is op steeds meer terreinen van bestuursrecht rechtspraak in twee feitelijke instanties ingevoerd en is op ruime schaal ervaring opgedaan met het hoger beroep. Deze ervaringen nopen tot enige aanpassingen, zoals de invoering van incidenteel hoger beroep en van conclusies. Deze aanpassingen zijn in dit wetsvoorstel opgenomen. Het ligt voor de hand om tegelijk de regeling van het hoger beroep haar definitieve plaats in de Awb te geven. Deze wet beoogt immers een codificatie van het algemeen deel van het bestuursrecht, met inbegrip van het bestuursprocesrecht. Bovendien komt het de toegankelijkheid en overzichtelijkheid van het bestuursprocesrecht ten goede, als de materie zoveel mogelijk in één wet is geregeld.
Een en ander heeft tot gevolg dat de procesrechtelijke bepalingen uit de Wet RvS, de Beroepswet en de Wet bbo worden overgebracht naar de Awb. Het gevolg voor de Beroepswet en de Wet bbo is dat daarin nog slechts institutionele bepalingen zullen overblijven.
Naast de genoemde wetten bevat sedert 1 januari 2005 ook de AWR bepalingen over hoger beroep. Deze komen op enkele details na overeen met de bepalingen in de zojuist genoemde wetten. Daarom kunnen ook de bepalingen van de AWR worden vervangen door een algemene regeling in de Awb. In de AWR blijven nog slechts de afwijkingen van het Awb-regime staan, alsmede de regeling van het beroep in cassatie, die immers specifiek is voor het belastingrecht.
Buiten beschouwing blijft evenwel het hoger beroep bij het gerechtshof Leeuwarden tegen uitspraken van de sectoren kanton van de rechtbanken over besluiten op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften. Nu hoofdstuk 8 Awb niet geldt voor het beroep in eerste aanleg bij de sector kanton, ligt het niet in de rede het hoger beroep wel in de Awb te regelen.
Naast bepalingen over het hoger beroep komen in de bijzondere wetgeving nog meer bepalingen van procesrechtelijke aard voor, zoals bepalingen over griffierechten en dergelijke. Voorgesteld wordt om ook deze bepalingen ten behoeve van de overzichtelijkheid zoveel mogelijk over te hevelen naar de Awb. Voor bestuursprocesrecht in bijzondere wetten is nog slechts plaats indien en voor zover daadwerkelijk een gerechtvaardigde aanleiding tot afwijking van het Awb procesrecht bestaat. Een voorbeeld van dit laatste zijn de korte beroepstermijnen in de Kieswet. Om te voorkomen dat bij een geslaagd beroep verkiezingen achteraf ongeldig zouden moeten worden verklaard, moet gewaarborgd zijn dat beroepsprocedures over de geldigheid van kandidatenlijsten e.d. vóór de verkiezingen worden afgehandeld.
Eveneens met het oog op de overzichtelijkheid van de wetgeving zijn ook bepalingen die beroep in eerste aanleg openstellen op een andere bestuursrechter dan de rechtbank, opgenomen in een bij de Awb behorende bijlage die opsomt in welke gevallen beroep open staat bij de ABRS, de CRvB, het CBB of een gerechtshof. Dit is niet alleen overzichtelijk en nuttig voor bestuursorganen (om een juiste rechtsmiddelenclausule onder besluiten te plaatsen), belanghebbenden (om snel en eenvoudig na te gaan bij welke bestuursrechter beroep moet worden ingesteld), maar ook voor de Minister van Justitie (om overzicht over het stelsel van bestuursrechtspraak te houden en de consistentie daarvan te bewaken).
Tenslotte bevatten bijzondere wetten de nodige uitzonderingen op de hoofdregel (artikel 7:1 Awb) dat een bezwaarschriftprocedure moet worden doorlopen alvorens beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld. Om de eerder genoemde redenen zijn ook deze uitzonderingen overgebracht naar een bijlage bij de Awb (de Regeling rechtstreeks beroep).

3. De nieuwe systematiek
In de nieuwe systematiek heeft hoofdstuk 8 Awb niet slechts betrekking op de rechtbank, maar op alle in feitelijke aanleg oordelende bestuursrechters. Daarbij zijn eerst de regels voor het beroep in eerste aanleg uitgeschreven (titel 8.1 tot en met 8.3). Titel 8.4 is gereserveerd voor de toekomstige regeling van een bestuursrechtelijke verzoekschriftprocedure, zoals voorgesteld in het voorontwerp schadevergoeding en nadeelcompensatie en voor de in voorbereiding zijnde regeling inzake schadevergoeding bij overschrijding van de redelijke termijn genoemd in artikel 6 EVRM. Vervolgens is in een nieuwe titel 8.5 het hoger beroep geregeld, waarbij overigens het grootste deel van de titels 8.1 tot en met 8.3 van toepassing is verklaard. Net als nu zal het procesrecht voor het hoger beroep dus in belangrijke mate overeenkomen met dat voor de eerste aanleg. Deze nieuwe titel 8.5 introduceert het begrip hogerberoepsrechter, dat in artikel 1:4 wordt gedefinieerd als: een bestuursrechter die in hoger beroep oordeelt. De – slechts één artikel tellende – titel over herziening van uitspraken is vernummerd tot titel 8.6, omdat zowel uitspraken in eerste aanleg als uitspraken in hoger beroep vatbaar kunnen zijn voor herziening. De indeling van hoofdstuk 8 wordt dus als volgt:
Titel 8.1 Algemene bepalingen over het beroep in eerste aanleg
Titel 8.2 Behandeling van het beroep in eerste aanleg
Titel 8.3 Voorlopige voorziening en onmiddellijke uitspraak in de hoofdzaak
Titel 8.4 Schadevergoeding
Titel 8.5 Hoger beroep
Titel 8.6 Herziening
Nieuw is dat ook de absolute bevoegdheid voor alle in feitelijke aanleg oordelende bestuursrechters, en niet slechts voor de rechtbank, in de Awb (afdeling 8.1.1) is geregeld. Slechts de regeling van de bevoegdheid van de Hoge Raad in belastingzaken blijft in de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) staan, omdat deze specifiek is voor het belastingrecht. Afgezien van de hierna in paragraaf IV te bespreken herverkaveling is de regeling van de absolute bevoegdheid overigens niet gewijzigd. Voor het beroep in eerste aanleg blijft de regel dat de rechtbank bevoegd is, tenzij de wet een andere bestuursrechter aanwijst. Nieuw is slechts dat het nu de Awb zelf is die voor bepaalde gevallen een andere bestuursrechter aanwijst. Dit geschiedt door een verwijzing naar een bijlage bij de wet – de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak – waarin de besluiten zijn opgesomd waarvoor een andere bestuursrechter bevoegd is (zie het voorgestelde artikel 8:6 Awb).
Ook de bevoegdheid van de verschillende hogerberoepsrechters wordt in de Awb geregeld (artikel 8:105), wederom door een verwijzing naar de nieuwe Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak. Ook hier blijft de regel inhoudelijk ongewijzigd: tegen een uitspraak van een rechtbank kan hoger beroep worden ingesteld bij de ABRS, tenzij de Awb een andere hogerberoepsrechter aanwijst.

4. De bijlagen bij de Awb
Het algemene bestuursprocesrecht wordt geregeld in de hoofdstukken 6, 7 en 8 Awb. Nadat een belanghebbende bezwaar heeft gemaakt tegen een besluit, kan beroep worden ingesteld bij de rechtbank. Tegen de uitspraak van de rechtbank staat hoger beroep open bij de ABRS. Op dit algemene bestuursprocesrecht bestaan uitzonderingen die thans zijn vastgelegd in bijzondere wetten.
Dit onderdeel van het wetsvoorstel concentreert een aantal uitzonderingen in drie bijlagen bij de Awb, die voor het gemak ook van een naam zijn voorzien:
Bijlage 1, de Regeling rechtstreeks beroep, geeft een opsomming van de wettelijke voorschriften waarbij, in afwijking van artikel 7:1 Awb, geen bezwaarschriftprocedure wordt doorlopen.
Bijlage 2, de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, vermeldt de voorschriften waarvoor, in afwijking van hoofdstuk 8 Awb, een afwijkende beroepsgang geldt.
Bijlage 3, de Regeling verlaagd griffierecht, bevat de voorschriften waarvoor in beroep of hoger beroep een lager griffierecht verschuldigd is dan volgt uit de artikelen 8:41, tweede lid, en 8:109, eerste lid, Awb.

5. Griffierechten en indexering
In lijn met het streven om het bestuursprocesrecht zoveel mogelijk in de Awb te concentreren zijn ook bepalingen over griffierechten in bijzondere wetten zoveel mogelijk overgebracht naar de Awb.
Tevens is de bestaande bevoegdheid tot aanpassing van de griffierechten aan de consumentenprijsindex vervangen door een jaarlijkse verplichting daartoe. Omdat de Awb ook andere bedragen bevat dan de griffierechtbedragen, is voorzien in een algemene indexeringsbepaling. Verwezen zij naar de artikelsgewijze toelichting bij de artikelen 8:41, 8:109 en 11:2 Awb.

III. NAAR EEN SLAGVAARDIGER BESTUURSPROCESRECHT
1. Algemeen
De toetsing van het bestuurshandelen door de bestuursrechter is in de loop der jaren van karakter veranderd. Vóór 1994 was de heersende leer dat de bestuursrechtspraak niet slechts strekte tot bescherming van belangen van burgers tegen onrechtmatig overheidshandelen (de rechtsbeschermingsfunctie van de bestuursrechtspraak), maar tot behartiging van het algemeen belang door handhaving van het objectieve recht. Bij de invoering van de Awb in 1994 heeft de wetgever echter uitdrukkelijk afscheid genomen van deze toezichtsfunctie van de bestuursrechtspraak, en gekozen voor het primaat van de rechtsbeschermingsfunctie.[8]
Deze keuze heeft belangrijke gevolgen gehad voor de ontwikkeling van het bestuursprocesrecht en de taakopvatting van de bestuursrechter in de laatste vijftien jaar. Een commissie uit de Vereniging voor Bestuursrecht VAR heeft die ontwikkeling enige jaren geleden treffend samengevat als “van toetsing naar geschilbeslechting”.[9]
Voorheen bracht het algemene belang bij handhaving van het objectieve recht volgens velen bijvoorbeeld mee dat de bestuursrechter een bestreden besluit in alle opzichten op rechtmatigheid diende te toetsen, ook op punten waarover de eisende partij niet had geklaagd. In deze klassieke visie fungeerde de bestuursrechter als opperhoeder van de rechtmatigheid van het bestuurshandelen, en de eisende burger als een soort verklikker die de opperhoeder wijst op fouten van het bestuur. Met de invoering van de Awb is nadrukkelijk afscheid van deze gedachte genomen. Tegenwoordig ligt de nadruk meer dan vroeger op de taak van de bestuursrechter om het geschil tussen burger en bestuur te beslechten. Daarbij past bijvoorbeeld, dat de omvang van het geschil tegenwoordig in beginsel wordt bepaald door partijen, en niet langer door de bestuursrechter. Er is dus sprake van een zekere terugtred van de bestuursrechter; deze is bij het verrichten van ambtshalve activiteiten meer gaan lijken op de burgerlijke rechter.
In beginsel is dit een positieve ontwikkeling. De rechter is namelijk minder geschikt als algemene toezichthouder op het bestuur, reeds omdat slechts een tamelijk willekeurige selectie van onjuiste besluiten hem via beroepen bereikt. Deze selectie is bovendien niet representatief; er wordt zelden beroep ingesteld tegen te hoge uitkeringen of te lage belastingaanslagen. Door de keuze voor het primaat van de rechtsbeschermingsfunctie en, in het verlengde daarvan, de toegenomen aandacht voor de geschilbeslechtende taak van de bestuursrechter, is de vraag naar de effectiviteit van de bestuursrechtspraak scherper op de voorgrond komen te staan. Belanghebbenden, en meer in het algemeen de samenleving, hebben behoefte aan een bestuursrechter die binnen een redelijke termijn duidelijkheid schept over de rechtspositie van belanghebbenden en de geldigheid van besluiten en geschillen daarover zo mogelijk definitief beslecht. In dat opzicht functioneert het bestuursprocesrecht nog niet optimaal, als is er wel een ontwikkeling in de goede richting.[10]9 Dit wetsvoorstel beoogt deze ontwikkeling te ondersteunen en verder door te trekken.
De voornaamste reden waarom de bestuursrechtspraak thans soms onvoldoende effectief is, is het verschijnsel dat wel is aangeduid als “bestuurlijk pingpongen”.[11] Als de bestuursrechter constateert dat aan het bestreden besluit een gebrek kleeft, moet hij dit besluit in beginsel vernietigen. Vaak volstaat hij daar ook mee (een zogenaamde “kale” vernietiging). In veel gevallen moet het bestuursorgaan dan een nieuw besluit nemen. Omdat veel gebreken in besluiten herstelbaar zijn (de meeste vernietigingen vinden plaats wegens onzorgvuldige voorbereiding of onvoldoende motivering), komt het nogal eens voor dat het nieuwe besluit dezelfde strekking heeft als het vernietigde besluit. Tegen het nieuwe besluit staat dan opnieuw bezwaar en beroep open. In sommige gevallen leidt dat opnieuw tot vernietiging en weer een nieuw besluit. In dergelijke gevallen kan het lang duren voordat partijen definitief weten waar zij aan toe zijn. Een en ander wordt door zowel burgers als bestuursorganen in toenemende mate als een probleem ervaren. De langdurige onzekerheid leidt tot frustratie en soms ook tot economische schade, bijvoorbeeld als het gaat om de realisering van infrastructurele projecten.
Gelet hierop is het kabinetsbeleid erop gericht te bevorderen dat zoveel mogelijk geschillen na afloop van één bestuursrechtelijke procedure definitief zijn beslecht, met andere woorden: dat de eerste bodemuitspraak van de bestuursrechter ook daadwerkelijk een einduitspraak is. Hierbij geldt uiteraard dat snelheid niet ten koste mag gaan van zorgvuldigheid, noch van mogelijkheden om besluiten in rechte aan te vechten, of van kansen om te beargumenteren dat een aangevochten besluit onrechtmatig is. Anders zou verhoging van efficiency uiteindelijk leiden tot verlies aan rechtsbescherming voor belanghebbenden, in plaats van extra rechtsbescherming. Maar de bestuursrechter moet beschikken over bevoegdheden die hem in staat stellen om te zorgen voor snelle duidelijkheid voor belanghebbenden en bestuursorganen over hun onderlinge rechtsposities, zonder de bestaande mogelijkheden voor het aanvechten van besluiten te beknotten. Het gaat altijd om een evenwicht tussen snelheid en zorgvuldigheid, maar de laatste jaren is het inzicht gegroeid dat snelheid daarbij een zelfstandige waarde is, waaraan meer gewicht moet worden toegekend dan in het verleden wel eens het geval is geweest.
De Awb biedt de bestuursrechter overigens ook nu al enige instrumenten om een geschil definitief te beslechten. Zo kan de bestuursrechter ingevolge artikel 6:22 Awb een besluit waaraan een formeel gebrek kleeft, toch in stand laten indien door dit gebrek geen belanghebbende in zijn belangen is geschaad. Ook kan hij een besluit wel vernietigen, maar bepalen dat de rechtsgevolgen in stand blijven (artikel 8:72, derde lid). Dit doet zich bijvoorbeeld voor als een besluit is genomen door een ambtenaar die niet over een toereikend mandaat beschikt, maar tevens vaststaat dat de wel bevoegde ambtenaar inhoudelijk hetzelfde besluit zou hebben genomen. Ook kan de bestuursrechter onder omstandigheden “zelf in de zaak voorzien”, dit wil zeggen: in de uitspraak doen hetgeen het bestuursorgaan zou behoren te doen, en vervolgens bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit (artikel 8:72, vierde lid). Sedert 1 januari 2010 is daar het instrument van de “bestuurlijke lus” (art. 8:51a Awb) bijgekomen.
Tot voor kort werden sommige van deze instrumenten echter te weinig gebruikt of vertoonden zij bij nader inzien onnodige beperkingen. Daarom bevat dit wetsvoorstel een aantal voorzieningen om de mogelijkheden om bestuursrechtelijke geschillen snel en definitief te beslechten, aan te vullen of te verbeteren. Deze zijn: verruiming van de mogelijkheden om het bestreden besluit tijdens de bezwaar- of beroepsprocedure te wijzigen (het vernieuwde artikel 6:19), verruiming van de mogelijkheden om gebreken van het bestreden besluit te passeren (artikel 6:22), een extra mogelijkheid om een hoorzitting tijdens de bezwaarfase achterwege te laten (artikelen 7:3 en 7:17), en het introduceren van de mogelijkheid tot ‘kortsluiting’ bij verzet tegen een uitspraak waarin de bestuursrechter zonder zitting uitspraak heeft gedaan (artikel 8:55).
Wat tijdens de parlementaire behandeling van het initiatiefvoorstel Wet bestuurlijke lus Awb is geschreven en gezegd over de verhouding tussen burger en bestuur gedurende de rechterlijke procedures, geldt ook voor de zojuist aangeduide voorstellen. Deze brengen geen wijziging in de bestaande verhoudingen. Het bestuursorgaan krijgt geen extra gelegenheden voor reparatie van gebreken, en aan belanghebbenden worden geen kansen voor herstel van vergissingen en omissies ontnomen.
Bij dit alles past echter een belangrijke kanttekening. In een aantal gevallen mag de bestuursrechter het geschil niet definitief beslechten, omdat dit afstuit op het zogeheten “primaat van het bestuur” bij de besluitvorming. De bestuursrechter mag namelijk als regel niet treden in de beleids- en/ of beoordelingsvrijheid die de wetgever bewust aan het bestuursorgaan heeft toevertrouwd. Anders zou de bestuursrechter het bestaande stelsel van machtsevenwicht, dat is gebaseerd op democratische legitimatie, in gevaar kunnen brengen. Het gevolg van een en ander is dat de bestuursrechter soms wel mag aangeven hoe het indertijd niet had gemoeten, maar niet hoe het nu – op basis van actuele feiten en omstandigheden – nu wel zou kunnen of moeten.
Het beleid is in dit kader gericht op het bereiken van een evenwicht tussen twee belangrijke uitgangspunten, namelijk enerzijds dat de rechter aan partijen zo snel en veel mogelijk duidelijkheid over hun onderlinge rechtsposities verschaft en anderzijds dat het bestuur naar eigen inzicht invulling moet kunnen geven aan beleids- en beoordelingsvrijheid die de wetgever het bestuur heeft geboden. Dit evenwicht is echter niet voor eens en voor altijd gegeven. Naar huidig inzicht stuit definitieve geschilbeslechting minder vaak af op de beleids- of beoordelingsvrijheid van het bestuur dan in het verleden wel werd gedacht.

IV. HERVERKAVELING RECHTSMACHT BESTUURSRECHTSPRAAK
1. Inleiding
Zoals gezegd bevat dit wetsvoorstel tevens een beperkte herverkaveling van de bevoegdheden van de ABRS, de CRvB en het CBB. Deze herverkaveling is aangekondigd in de brief van de Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 28 april 2004.[12] De voorgestelde wijzigingen houden in dat enkele besluiten die thans in hoogste ressort vallen onder de rechtsmacht van de ABRS, onder de bevoegdheid van de CRvB of het CBB worden gebracht.
Met deze beperkte “grenscorrecties” worden enkele inconsistenties opgeheven die in de loop der jaren in de competentieverdeling zijn geslopen. Aldus ontstaat een meer logische en praktische afbakening van de rechterlijke bevoegdheden, hetgeen bijdraagt aan een grotere rechtseenheid.

2. Overheveling van rechtsmacht naar de Centrale Raad van Beroep
2.1 De rechtsmacht van de Centrale Raad van Beroep
Geschillen over besluiten die zijn te kenschetsen als financiële tweepartijengeschillen vormen reeds sedert vele decennia de hoofdmoot van het werkterrein van de CRvB. Het werkterrein van de CRvB strekt zich uit tot de behandeling van geschillen op het terrein van het ambtenarenrecht, pensioenwetgeving, wetgeving voor oorlogsgetroffenen, de sociale zekerheid en de studiefinanciering. In het overgrote deel van deze geschillen fungeert de CRvB als hogerberoepsrechter. De regelingen waarover de CRvB in hoger beroep oordeelt, zijn thans opgesomd in de bijlage bij de Beroepswet. Door dit wetsvoorstel zullen zij worden overgebracht naar de artikelen 9 en 10 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (bijlage 2 bij de Awb).

2.2 Belangrijkste wijzigingen
In de huidige bijlage bij de Beroepswet ontbreken enkele regelingen die qua onderwerp, kader, strekking en toepasselijk recht, sterke verwantschap vertonen met regelingen die wel in de bijlage zijn vermeld. Dit heeft tot gevolg dat tegen besluiten die op de niet in de bijlage vermelde regelingen zijn gebaseerd, hoger beroep openstaat bij de ABRS, terwijl juist de CRvB ruime expertise heeft op het desbetreffende beleidsterrein. Derhalve wordt voorgesteld om enkele regelingen onder de rechtsmacht van de CRvB in hoger beroep te brengen. Het beroep in eerste aanleg bij de rechtbanken blijft ongewijzigd. Dit betreft de volgende regelingen (of onderdelen daarvan):

(gehandicaptenparkeerkaarten);

• het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer, hoofdstuk IV
• het Besluit bovenwettelijke werkloosheidsregeling voor onderwijspersoneel primair en voortgezet onderwijs;
• het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen 1999;
• het Besluit van 20 juni 1984, houdende vaststelling van een algemene maatregel van bestuur regelende de vergoeding van motorrijtuigenbelasting voor oorlogsgetroffenen (Stb. 364);
• de Garantiewet Surinaamse pensioenen;
• het Reglement eenmalige uitkering silicose-vergoeding oud-mijnwerkers;
• de Toeslagregeling pensioenen Suriname en de Nederlandse Antillen;
• de Uitkeringswet gewezen militairen;
• de Uitkeringswet tegemoetkoming twee tot vijfjarige diensttijd veteranen;
• de Wet Invoering en financiering Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen: een besluit van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen op grond van artikel 2.6, eerste lid, en artikel 2.7a, eerste lid;
• de Wet kinderopvang: de artikelen 29 en 30;
• de Wet van 16 juli 2001 tot het stellen van nadere regels in verband met de introductie van een toeslagregeling ter compensatie van het gemis aan overhevelingstoeslag per 1 januari 2001 ten aanzien van de Toeslagwet Indonesische pensioenen 1956 en enkele andere overzeese pensioenwetten alsmede het actualiseren van die wetten in verband met de inwerkingtreding van de Algemene nabestaandenwet (Stb. 377);
• de Wet verevening pensioenrechten bij scheiding;
• de Wet op de jeugdzorg: een beschikking gegeven op grond van artikel 5, tweede lid, of artikel 6, vierde lid.

Voorts wordt voorgesteld om de Tijdelijke vergoedingsregeling psychotherapie na-oorlogse generatie, die kan worden aangemerkt als een regeling inzake oorlogsgetroffenen, onder de rechtsmacht van de CRvB in eerste en enige aanleg te brengen, zoals ook het geval is met de wetten op dat terrein.

3. Overheveling van rechtsmacht naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven
3.1 De rechtsmacht van het CBB
Het CBB is, naast zijn taak als rechter voor de meeste besluiten en feitelijke handelingen van de lichamen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, gespecialiseerd in rechtspraak over de uitvoering van regelingen van sociaaleconomische aard, dat wil zeggen regelingen die economische ordening of sturing dan wel kwaliteitsnormen voor producten behelzen. Van een regeling van sociaaleconomische aard kan in het algemeen ook worden gesproken als het gaat om wettelijke voorschriften die primair de uitoefening van beroepen of bedrijven betreffen. Dit geldt niet voor voorschriften die betrekking hebben op het oprichten en in werking houden van inrichtingen ten behoeve van bedrijf of beroep zoals deze bijvoorbeeld in de milieuwetgeving voorkomen. Deze algemene beschrijving van het werkterrein van het CBB is als leidend beginsel voor de bevoegdheidstoedeling vastgelegd in de toelichting bij aanwijzing 150 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar). In de meeste gevallen heeft de wetgever, overeenkomstig Ar 150, tweede lid, besluiten op grond van één wet steeds in hun geheel onder de rechtsmacht van het CBB gebracht. In die gevallen is duidelijk dat het CBB als gespecialiseerde bestuursrechter exclusief bevoegd is en dat er dus geen beroep kan worden ingesteld bij de “algemene” bestuursrechter (beroep in eerste aanleg bij de rechtbank en hoger beroep bij de ABRS). In gevallen waarin dat niet zo is, dus met name indien in een wet sprake is van een (niet limitatieve) opsomming van besluiten die tot de competentie van het CBB behoren, zijn in de jurisprudentie wat betreft de verhouding tussen de algemene bestuursrechter en het CBB de volgende vuistregels uitgekristalliseerd:
a. Indien de in de wet gegeven opsomming van de bij het CBB appellabele besluiten kennelijk berust op de veronderstelling dat daarmee alle besluiten zijn bestreken die krachtens de desbetreffende wet kunnen worden genomen, dan wordt uitgegaan van een zogenoemd “bloc de compétence” van het CBB (de term is ontleend aan de Franse bestuursrechtelijke literatuur). Blijken er dan besluiten te bestaan waaraan de wetgever niet heeft gedacht, dan prevaleert de kennelijke bedoeling om het CBB als bijzondere bestuursrechter over de gehele linie bevoegd te verklaren boven de functie van de ABRS (en de rechtbank in eerste aanleg) als algemene rechter.
b. Gaat daarentegen de wet zelf uit van een onderscheid tussen enerzijds besluiten die aan de rechtsmacht van het CBB zelf worden onderworpen en anderzijds besluiten die aan de rechtsmacht van een andere bijzondere bestuursrechter worden toebedeeld of kennelijk aan de algemene bestuursrechter worden overgelaten, dan is voor het aannemen van een “bloc de compétence” geen plaats.
c. Het gestelde onder b komt anders te liggen, indien binnen de wet een duidelijk afgebakend deelterrein is aan te wijzen, waarop de wetgever kennelijk exclusieve rechtsmacht aan het CBB heeft willen toekennen. Dan geldt weer de regel onder a: het CBB is bevoegd op grond van een “bloc de compétence”, voor zover het dit deelterrein betreft.

3.2 Belangrijkste wijzigingen
Gelet op de aard van het werkterrein van het CBB wordt voorgesteld om vijf wetten (volledig) onder de rechtsmacht van het CBB te brengen: de Kaderwet LNV-subsidies, de Landbouwkwaliteitswet, de Wet geneesmiddelenprijzen, de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hoofdstuk VIIa) en de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme. Deze wetten behoren thans nog geheel of gedeeltelijk tot de rechtsmacht van de “algemene” bestuursrechter: de rechtbank in eerste aanleg en de ARBS als appelrechter en in één geval (hoofdstuk VIIa van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren) tot de rechtsmacht van de ABRS als rechter in eerste en enige aanleg.
Het CBB fungeert meestal als bestuursrechter in eerste en enige aanleg. Bij enkele wetten is het CBB echter hogerberoepsrechter, terwijl beroep in eerste aanleg openstaat bij de rechtbank Rotterdam. Het beroep in twee instanties in deze wetten houdt in vrijwel alle gevallen verband met de mogelijkheid om deze wetten te handhaven door het opleggen van een bestuurlijke boete. Deze lijn – in beginsel beroep in eerste en enige aanleg bij het CBB en in genoemde uitzonderingsgevallen hoger beroep bij het CBB – is ook aangehouden bij de voorgestelde competentieverdeling in de vijf wetten die (volledig) onder de rechtsmacht van het CBB komen te vallen. Concreet betekent dit dat in een van deze vijf wetten – de Wet geneesmiddelenprijzen – rechtspraak in twee instanties is gehandhaafd. In één wet, te weten de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hoofdstuk VIIa), is de bestaande rechtspraak in één instantie gehandhaafd. In de overige drie wetten wordt het beroep in twee instanties vervangen door beroep in één instantie.
Voor beroep in eerste aanleg wordt de rechtbank te Rotterdam exclusief bevoegd. Deze wijziging brengt de aanwijzing van de bevoegde rechtbank in overeenstemming met die in andere wetten op het terrein van het sociaaleconomisch bestuursrecht. Daar is steeds gekozen voor concentratie bij de rechtbank te Rotterdam (bijvoorbeeld artikel 93, eerste lid, van de Mededingingswet en artikel 23 van de Warenwet). In lijn hiermee is tevens de Wet toezicht financiële verslaggeving in eerste aanleg geheel onder de bevoegdheid van de rechtbank Rotterdam gebracht, terwijl nu alleen de hoofdstukken 4 en 5 van die wet daaronder vallen.
Verder wordt voorgesteld om handhavingsbesluiten (besluiten tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op het gebied van de Winkeltijdenwet uitdrukkelijk onder de bevoegdheid van het CBB te brengen. Het gaat daarbij om handhavingsbesluiten die niet hun grondslag vinden in de Winkeltijdenwet zelf, maar in artikel 125 van de Gemeentewet onderscheidenlijk artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht. Overeenkomstig de hierboven beschreven maatstaven voor het “bloc de compétence” wordt er in de jurisprudentie van het CBB reeds van uitgegaan dat het CBB ook bevoegd is voor deze handhavingsbesluiten voor zover het de handhaving betreft van een wet die of een deelterrein in die wet dat tot de rechtsmacht van het CBB behoort. Duidelijkheidshalve wordt ervoor gekozen om deze bevoegdheid uitdrukkelijk in de bijlage vast te leggen.
Daarbij kan immers een parallel worden getrokken met de soortgelijke voorziening die in de laatste zinsnede van het huidige artikel 20.1, derde lid, van de Wet milieubeheer is opgenomen voor de bevoegdheid van de ABRS in eerste en enige aanleg bij handhavingsbesluiten. Overigens wordt door dit wetsvoorstel ook die bepaling overgenomen in de bijlagen, waarbij bovendien een zodanige wijziging wordt aangebracht dat de ABRS in meer gevallen in eerste en enige aanleg bevoegd wordt bij handhavingsbesluiten die rechtstreeks samenhangen met besluiten inzake vergunningen, ontheffingen en dergelijke. Op deze wijze is tevens gevolg gegeven aan de opmerkingen die de Raad van State over de bevoegdheidsafabkening tussen bestuursrechters heeft gemaakt in zijn advies van 7 oktober 2005 inzake diverse verbeteringen in de wetgeving.[13]

4. Schematisch overzicht van de voorgestelde herverkavelingen

Regeling	Huidige competentie	Voorgestelde competentie
Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer : Hoofdstuk IV	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: ABRS	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: CRvB
Besluit van 20 juni 1984, houdende vaststelling van een algemene maatregel van bestuur regelende de vergoeding van motorrijtuigenbelasting voor oorlogsgetroffenen (Stb. 364).	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: ABRS	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: CRvB
Garantiewet Surinaamse pensioenen	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: ABRS	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: CRvB
Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hoofdstuk VIIa)	ABRS in eerste en enige aanleg	CBB in eerste en enige aanleg
Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (overige besluiten)	CBB in eerste en enige aanleg
Kaderwet LNV-subsidies	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: ABRS	CBB in eerste en enige aanleg
Landbouwkwaliteitswet, m.b.t. besluiten inzake vergunningen / ontheffingen	CBB in eerste en enige aanleg	CBB in eerste en enige aanleg
Landbouwkwaliteitswet, m.b.t. overige besluiten	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: ABRS
Reglement eenmalige uitkering silicosevergoeding oud-mijnwerkers, vastgesteld bij besluit van het bestuur van de Stichting Silicose Oud-Mijnwerkers van 18 april 1994	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: ABRS	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: CRvB
Toeslagregeling pensioenen Suriname en Nederlandse Antillen	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: ABRS	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: CRvB
Tijdelijke vergoedingsregelingpsychotherapie na-oorlogse generatie	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: ABRS	CRvB in eerste en enige aanleg
Uitkeringswet tegemoetkoming twee tot vijfjarige diensttijd veteranen	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: ABRS	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: CRvB
Wet geneesmiddelenprijzen	Eerste aanleg: ’s-GravenhageHoger beroep: ABRS	Eerste aanleg: RotterdamHoger beroep: CBB
Wet verevening pensioenrechten bij scheiding	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: ABRS	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: CRvB
Wet van 16 juli 2001 tot het stellen van nadere regels in verband met de introductie van een toeslagregeling ter compensatie van het gemis aan overhevelingstoeslag per 1 januari 2001 ten aanzien van de ToeslagwetIndonesische pensioenen 1956 en enkele andere overzeese pensioenwetten alsmede het actualiseren van die wetten in verband met de inwerkingtreding van de Algemene nabestaandenwet (Stb. 377);	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: ABRS	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: CRvB
Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen 1999	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: ABRS	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: CRvB
Wet Invoering en financiering Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen: een besluit van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen op grond van artikel 2.6, eerste lid, en artikel 2.7a, eerste lid	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: ABRS	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: CRvB
Wet kinderopvang: de artikelen 29 en 30	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: ABRS	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: CRvB
Winkeltijdenwet	CBB in eerste en enige aanleg	Eerste aanleg: RotterdamHoger beroep: CBB
Besluiten op grond van artikel 125 van de Gemeentewet of artikel 5:32 van de Awb ter handhaving van het bij of krachtens de Winkeltijdenwet bepaalde	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: ABRS
Uitkeringswet gewezen militairen	Eerste aanleg: ’s-GravenhageHoger beroep: ABRS	Eerste aanleg: ’s-GravenhageHoger beroep: CRvB
Wet toezicht financiële verslaggeving,de artikelen: 2, eerste lid, 3, eerste en tweede lid, 4, 9, 12, 30	Geen beroep mogelijk	Geen beroep mogelijk
Wet toezicht financiële verslaggeving, hoofdstuk 4 en 5	Eerste aanleg: RotterdamHoger beroep: CBB	Eerste aanleg: RotterdamHoger beroep: CBB
Wet toezicht financiële verslaggeving, overige besluiten	Eerste aanleg: RechtbankHoger beroep: CBB
Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme	Eerste aanleg: RotterdamHoger beroep: ABRS	Eerste aanleg: RotterdamHoger beroep: CBB
Wet op de jeugdzorg, Beroepen tegen een beschikking, gegeven op grond van artikel 5, tweede lid, of artikel 6, vierde lid	Eerste aanleg: KinderrechterHoger beroep: ABRS	Eerste aanleg: KinderrechterHoger beroep: CRvB
Besluit bovenwettelijke werkloosheidsregeling voor onderwijspersoneel primair en voortgezet onderwijs	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: ABRS	Eerste aanleg: rechtbankHoger beroep: CRvB

V. IMPLEMENTATIE VAN VERORDENING (EG) 1/2003

Verordening (EG) 1/2003[14] bevat bepalingen inzake het toezicht op de naleving van de communautaire mededingingsregels van de artikelen 101 en 102 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (voorheen de artikelen 81 en 82 EG-verdrag), die respectievelijk een verbod op mededingingsbeperkende overeenkomsten en een verbod van misbruik van een economische machtspositie bevatten. De Verordening regelt onder meer een gedecentraliseerde toepassing van de communautaire mededingingsregels – naast de Europese Commissie (Commissie) zijn daartoe ook de nationale mededingingsautoriteiten en de nationale rechter bevoegd – en de samenwerking tussen de Commissie, de nationale mededingingsautoriteiten en de nationale rechterlijke instanties. Hoewel de Verordening rechtstreekse werking heeft, bevat artikel 15 een aantal bepalingen die in het nationale procesrecht moeten worden uitgewerkt. Dat is gebeurd in de artikelen 89h, 89i en 89j Mededingingswet en – voor civiele procedures – in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Het is wenselijk om deze bepalingen over te hevelen naar de Awb. Immers, de mogelijkheid bestaat dat het communautaire mededingingsrecht ook wordt toegepast door andere bestuursrechters dan de rechtbank te Rotterdam en het CBB (de bestuursrechters die bevoegd zijn op grond van de Mededingingswet).
Want zodra een partij stelt dat een bestuursorgaan heeft gehandeld als onderneming, kunnen communautaire mededingingsaspecten aan de orde komen. Een bestuursorgaan handelt als onderneming indien het commerciële activiteiten ontplooit, zoals bij de verkoop of verpachting van grond. Mededingingsaspecten kunnen voorts bijvoorbeeld ook spelen in zaken op grond van de Mediawet en bij vergunningen en aanbestedingen. Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in overheveling van de artikelen 89h, 89i en 89j Mw – met enige aanpassingen – naar de Awb.

VI. AANPASSINGSWETGEVING
De voorgestelde wijzigingen van de Awb noodzaken tot aanpassing van een groot aantal bijzondere wetten. Daarin voorziet onderdeel B van het wetsvoorstel. De voorgestelde aanpassingen hebben diverse redenen, te weten: de opsomming van wettelijke voorschriften waarbij, in afwijking van artikel 7:1 Awb, geen bezwaarschriftprocedure wordt doorlopen, in de Regeling rechtstreeks beroep (zie paragraaf II.4 van deze toelichting);

• de opsomming van wettelijke voorschriften die een van de hoofdregel afwijkende rechtsgang voorschrijven, in de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (zie paragraaf II.4 van deze toelichting);
• de opsomming van wettelijke voorschriften die een regeling over het griffierecht bevatten, in de Regeling verlaagd griffierecht (zie paragraaf II.4 van deze toelichting);
• de verruiming van de mogelijkheden af te zien van het horen van belanghebbenden voorafgaand aan de beslissing op bezwaar of administratief beroep in artikel 7:3 onderscheidenlijk artikel 7:17 (zie paragraaf III.4 van deze toelichting);
• de vervanging van de in onbruik geraakte termen “administratieve rechter” en “administratieve rechtspraak” door de meer eigentijdse begrippen “bestuursrechter” en “bestuursrechtspraak” (zie de toelichting op artikel 1:4);
• het implementeren van Verordening (EG) 1/2003 in de Awb (zie hoofdstuk V van deze toelichting).

De eerste vier redenen brengen mee dat een aanzienlijk aantal bepalingen in bijzondere wetten kan vervallen, omdat de inhoud daarvan voortaan in de bijlagen bij de Awb zal worden geregeld.

Nota van wijziging

Er worden drie bijlagen toegevoegd, luidende:
Bijlage 1: Regeling rechtstreeks beroep (artikel 7:1, eerste lid, onderdeel g)
[…]
Bijlage 2: Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (artikelen 8:5, 8:6, 8:7, 8:105 en 8:106)
[…]
Bijlage 3: Regeling verlaagd griffierecht (artikelen 8:41 en 8:109)
[…]

Tweede nota van wijziging

[…] Bijlage 1, 2 en 3 gewijzigd [KG]

Verslag wetgevingsoverleg

De heer Dibi (GroenLinks): Voorzitter. Het bestuursprocesrecht regelt de wijze waarop het bestuursrecht, het recht dat de verhoudingen tussen overheden en burgers bepaalt, wordt gehandhaafd. Eigenlijk is het stramien voor elke bestuursrechtelijke procedure hetzelfde: de overheid neemt een besluit, waartegen een belanghebbende burger bezwaar kan aantekenen bij het overheidsorgaan dat het besluit heeft genomen. Als het overheidsorgaan hetzelfde besluit op het bezwaar afgeeft, kan de belanghebbende burger beroep instellen bij de bestuursrechter. Vervolgens beoordeelt de bestuursrechter of de procedures juist zijn doorlopen en of het bestuursorgaan tot de gewraakte beslissing had mogen komen. Wie het daar niet mee eens is, kan uiteindelijk hoger beroep instellen bij de Raad van State.
De afgelopen jaren zie je een politiek patroon, waarin ook de aanpassing van het bestuursprocesrecht past, om het openbaar bestuur steeds meer het gelijk aan zijn zijde te laten krijgen via wetgeving. In de Crisis- en herstelwet bijvoorbeeld is een juridische structuur uitgedacht waarmee grote projecten, denk aan de Betuwelijn en snelwegverbindingen, snel en accuraat ter hand kunnen worden genomen. Tegenwoordig moet je steeds meer rechtstreeks in je belang worden geschaad om je als belanghebbende tegen een voorgenomen overheidsbeslissing te kunnen verzetten. Een belangenvereniging kan zich allang niet meer qualitate qua in een bestuursrechtelijk geding mengen maar moet bijvoorbeeld leden hebben die rechtstreeks in hun belang worden geschaad.
Het is altijd een probleem geweest, ook bij de Crisis- en herstelwet, dat de analyse waar de traagheid in de overheidsbesluiten nu precies vandaan komt, nooit echt scherp is geweest. Komt het nu echt doordat burgers notoire querulanten zijn die constant maar procederen en besluiten willen vertragen? Of heeft het ook heel erg te maken met een overheid die besluiten slecht voorbereidt, met slechte communicatie tussen verschillende overheidslagen, dus gewoon met een gebrek aan kwaliteit? Dat zie je nu eigenlijk ook weer bij de aanpassingen die wij vandaag bespreken ten aanzien van het bestuursprocesrecht. Je zou je kunnen afvragen of het bestuursprocesrecht niet te veel aan het doorslaan is in het beperken van de procedurele rechten van burgers onder het mom van «door een doorgeslagen procescultuur wordt de rechtstoegang bemoeilijkt». Dezelfde discussie voeren we ook ten aanzien van het kostendekkend maken van de griffierechten. Er is het beeld van burgers die constant maar naar de rechter stappen, terwijl de gemiddelde Nederlander misschien een keer in zijn leven naar de rechter stapt. Toch ziet de overheid zich genoodzaakt om nog hogere drempels op te werpen dan die er al zijn.
Dat bracht de Maastrichtse hoogleraar A.Q.C. Tak er bijvoorbeeld toe om te betwijfelen of de overheid en haar vertegenwoordigers zich nog wel daadwerkelijk onderworpen voelden aan het recht. Professor Tak oordeelde in zijn handboek uit 2005, Het Nederlandse bestuursprocesrecht in theorie en praktijk, dat Nederland om die reden eigenlijk geen democratische rechtsstaat meer mocht heten. Het zijn heel grote woorden, voorzitter, die ik niet in de mond neem. Het zegt echter wel wat over de felheid in deze discussie. Ewoud Hondius, éminence grise van civielrechtelijk Nederland, bepleitte nog niet zo lang geleden in het Nederlands Juristenblad juist daarom de overheveling van de rechtsprekende taak van de Raad van State naar de Hoge Raad, iets waarvoor ook collega Taverne zich inzet. Daar zou de onafhankelijke bestuursrechtspraak beter zijn gewaarborgd. De vergaande conclusies die ik net noemde, laat ik graag voor de rekening van de desbetreffende heren.

De heer Taverne (VVD): Voor het verslag hecht ik eraan, het volgende op te merken. Ik ben altijd gecharmeerd wanneer GroenLinks iets goed vindt wat ik zeg. De opmerking van collega Dibi dat de VVD-fractie al plannen zou hebben om de hoogste bestuursrechter bij de Hoge Raad onder te brengen is echter iets te voorbarig. Ik wacht eerst het antwoord van de minister af hoe hij dit in den brede zou zien.

De heer Dibi (GroenLinks): Het is goed dat de heer Taverne dit nog even zegt voor de Handelingen. De opmerking werd gemaakt met een knipoog. Voorzitter. Een van de wetsvoorstellen waarover het gaat in dit wetgevingsoverleg stelt het vertrouwen in de toegankelijkheid van de bestuursrechter op de proef. Kort door de bocht komt de aanpassing van het bestuursprocesrecht eigenlijk alleen het openbaar bestuur tegemoet. Enige versterking van de rechtspositie van de burger zit er niet in; ik heb het in ieder geval niet kunnen vinden. Ik som het allemaal op.
Gebreken in het besluit hebben geen vervelende gevolgen als belanghebbenden niet zijn benadeeld. Wie niet reageert op de uitnodiging om te worden gehoord, hoeft ook niet langer gehoord te worden. Gecompliceerde zaken die meerdere kamers raken, kunnen in één grote kamer worden afgedaan. Invoering van het relativiteitsvereiste. De heer Paulus Jansen zei het al: eigenlijk wordt het relativiteitsvereiste dat al was geïntroduceerd in de Crisis- en herstelwet in deze wet permanent. Bestuurszaken worden vaker afgedaan met één bestuursrechter in plaats van met een heel college. Het doorhakken van de judiciële lus.

De heer Recourt (PvdA): Voor een deel kan ik meegaan in het betoog van de heer Dibi. Voor een ander deel heb ik toch wel een vraag. Als je als burger opkomt tegen een overheidsbesluit, dan gaat het om iets wat jou feitelijk raakt. Het gaat dan niet over de procedures die je doorloopt. Je wilt een oplossing voor het feit dat de weg voor jouw huis opengebroken is, terwijl je daar een winkel voert of iets dergelijks. Sommige van de dingen die de heer Dibi nu opsomt, lijken mij in dat kader een verbetering, ook voor de rechtzoekende. Het gaat immers sneller, het gaat niet meer om zaken waar het de burger niet om gaat en waardoor nog een keer de hele procedure doorlopen moet worden om uiteindelijk bij hetzelfde punt uit te komen. Ziet de heer Dibi niet ook voordelen bij een versnelling van de procedure en in het feit dat de procedure ziet op de finale geschillenbeslechting? Met het finale geschil bedoel ik de oplossing van het probleem waar het daadwerkelijk om gaat, zonder dat iedere keer weer besluiten vernietigd moeten worden om uiteindelijk hopelijk bij de finale, bij de definitieve beslissing te komen.

De heer Dibi (GroenLinks): Ik zie een aantal voordelen in het vereenvoudigen en stroomlijnen van procedures. Die juich ik toe. Ik zie net als de Raad van State en een aantal andere deskundige organisaties ook het gevaar van juridisering, van meer werk voor de rechter, omdat nu altijd ook de vraag gesteld moet worden hoe het met de rechtsnorm zit en of die iemand nu wel of niet raakt. Dat is één punt. Het tweede punt is: waarom zou je pas bezwaar mogen maken tegen het platwalsen van natuur als de struik in kwestie precies in je tuin staat? Waarom moet iets in jouw tuin groeien als je bezwaar wilt kunnen maken en je betrokken wilt kunnen tonen bij je leefomgeving? Ik heb ook vraagtekens bij het versmallen van het begrip «belanghebbend zijn». We willen ook streven naar meer burgerparticipatie, naar meer draagvlak voor overheidsbesluiten. Ik vind dat individuen die niet direct geschaad worden, ook een belang kunnen hebben bij bijvoorbeeld de vernietiging van natuur die nooit meer terugkomt. Op deze twee punten heb ik toch vragen. Levert dit niet meer werk op? Beperken we met deze aanpassing van de wet niet de burgerparticipatie, die we zo graag willen? Voor de overheid lijkt het dus geriefelijk procederen te worden, terwijl het voor de burger moeilijker gemaakt wordt. Die indruk heb ik. Ik begin met de relativiteitseis. Die houdt in dat er vastgesteld moet worden dat de geschonden rechtsnorm ook daadwerkelijk geschreven is om de procederende belanghebbende te beschermen. Volgens de Raad van State, de Raad voor de rechtspraak en de Nederlandse Vereniging van Rechters compliceert deze relativiteitseis het procesrecht. Het zal moeilijker worden om tot de kern van een zaak door te dringen. Vaak is het beschermingsbereik van een norm onduidelijk. Vaak is niet helder dat een norm een aanspraak creëert voor een burger. De Raad van State wijst bijvoorbeeld op interne beleidsregels van overheidsorganen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, bijvoorbeeld het wekken van verwachtingen bij de burger. Dat is dus ook het punt dat ik net aan collega Recourt wilde laten zien. Ik hoop dat ik zijn vraag duidelijk heb beantwoord. Dit wetsvoorstel wil verregaande juridisering voorkomen, maar zorgt er met de relativiteitseis volgens een aantal belangrijke organen juist voor dat het tegenovergestelde bereikt wordt. Het is toch ook problematisch dat de Raad van State vreest dat de invoering van de relativiteitseis ertoe leidt dat belanghebbenden die nadeel ondervinden van een onrechtmatig besluit wellicht hun recht niet meer kunnen halen. Mijn vraag aan de minister is: is dat ook de bedoeling?

De heer Taverne (VVD): Heeft de heer Dibi dan niet voldoende vertrouwen in de rechter? Die geeft daarover immers uiteindelijk een oordeel.

De heer Dibi (GroenLinks): Dat is een terechte vraag. Jawel, ik heb zeker vertrouwen in de rechter, maar de rechters geven zelf aan dat zij principiële bezwaren hebben tegen de voorstellen van dit kabinet die de toegang tot het recht bemoeilijken. Dus ja, als we op zoek zijn naar meer efficiëntie – daar lijkt dit wetsvoorstel vooral op gericht te zijn – dan moet je er vertrouwen in hebben dat de rechters toch nog wel hun vak uitoefenen op de manier die wij wensen te zien, maar ik bekijk het ook van de kant van de burger. In dit wetsvoorstel, in deze aanpassingen, lijkt het er vooral om te gaan, het openbaar bestuur tegemoet te komen. De rechtspositie van de burger lijkt onderbelicht.
Voorzitter. Ik was gebleven bij mijn vraag of we er niet voor zorgen dat dit wetsvoorstel juist leidt tot nog meer juridisering.
Ik ga afronden. Ook GroenLinks bepleit een goede balans tussen rechtvaardigheid en een proceseconomie. In beginsel moet iedereen rechtstoegang krijgen, maar meer efficiency kan zeker geen kwaad. Nederland slaat naar mijn indruk echter door. Het beeld van de huidige burger is dat van een notoire querulant, iemand die alles uit de kast haalt om zand in de machine van het openbaar bestuur te gooien. Dat beeld moet genuanceerd worden. Het gaat vaak om mensen met hart voor natuur en voor hun leefomgeving, die betrokken willen zijn bij het democratisch proces en bij hun leefomgeving. We moeten oppassen dat mensen niet ieder besluit van de overheid willen tegenwerken, maar we moeten ook oppassen dat we mensen die willen meedenken niet tegenwerken. Brieven van burgers en belangenorganisaties laten steeds weer zien dat er belangrijke stappen gezet kunnen worden in de kwaliteit van besluitvorming van de overheid. Wat doen we aan de kwaliteitsverbetering bij overheidsbesluiten? Ik zie daar nog weinig voorstellen voor. Tot slot. De GroenLinks-fractie steunt het vereenvoudigen en uniformeren van regels voor de nadeelcompensatie. Ik sluit mij wel aan bij vragen van onder andere de SP en PvdA over de positie van huurders.

Minister Opstelten: […]Ik wil eerst een aantal algemene opmerkingen maken over het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht. Over bestuursrechtelijke procedures is vaak, ook vandaag, de klacht te horen dat ze zo traag zijn. Een van de oorzaken van die traagheid is het verschijnsel dat wel is aangeduid als «bestuurlijk pingpongen». Dat is ook voor mij zeer herkenbaar. Iemand maakt bijvoorbeeld bezwaar tegen een besluit. Het bestuursorgaan verklaart het bezwaar vervolgens ongegrond. Daarna vernietigt de bestuursrechter de beslissing op bezwaar vanwege bijvoorbeeld een ontoereikende motivering. Het bestuursorgaan neemt vervolgens een nieuwe beslissing op bezwaar, met een betere motivering maar met dezelfde strekking. Daartegen wordt dan weer beroep ingesteld enzovoorts enzovoorts. Ik wil dit voorbeeld dat voor iedereen aan deze tafel vanuit de praktijk herkenbaar is, toch weer geven. Op die manier kan het jaren duren voordat de burger en het bestuursorgaan weten waar ze aan toe zijn. Daar gaat het vandaag om.
Om hier iets aan te doen, is in 2010 de figuur van de bestuurlijke lus aan de Algemene wet bestuursrecht toegevoegd. Kort gezegd kan de bestuursrechter tijdens de behandeling van een beroep tegen een besluit het bestuursrechtorgaan verzoeken een gebrek in het besluit te herstellen. Op deze manier kan het nieuwe besluit in veel gevallen meteen worden meegenomen bij de behandeling van het beroep tegen het oorspronkelijke besluit. Ook los van de bestuurlijke lus probeert de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil steeds vaker definitief te beslechten. Dat is een goede ontwikkeling voor de rechtsbescherming van de burger.

De heer Dibi (GroenLinks): Dat beeld van de burger die procedures aan de gang blijft houden terwijl het besluit steeds hetzelfde is, is hardnekkig. Naar mijn inschatting klopt het ook. Om hoeveel burgers gaat het echter? Zijn er cijfers? Anders is het meer een gevoel dat de minister opwerpt. Vervolgens kan ik het gevoel opwerpen dat overheden slechte besluiten nemen. Kunnen we dus misschien wat meer feiten krijgen?

Minister Opstelten: Ik heb geen concrete cijfers van de hoeveelheid gevallen waarin dit zich heeft voorgedaan. Het komt wel heel vaak voor en dat is ook herkenbaar bij betrokkenen. Ik geef dit aan om duidelijk te maken waar wij het hier over hebben. Dit is een van de vele elementen van dit wetsvoorstel. Het gaat erom dat je zowel ten opzichte van burgers als ten opzichte van het bestuursorgaan duidelijkheid creëert. Snelheid is daar een onderdeel van en om die te bevorderen, moet je instrumenten vinden. Ik kom uiteraard terug op alle vragen die de leden gesteld hebben, maar ik vind het nuttig om even te schetsen hoe ik hier inzit.

De heer Dibi (GroenLinks): Bij mijn fractie is er behoefte aan meer cijfers. Alleen dan kunnen wij afwegen of de aanpassingen in het bestuursprocesrecht gerechtvaardigd zijn. Is het probleem inderdaad zo groot dat veel mensen blijven procederen? Het beeld is ook voor mij herkenbaar, maar de omvang van het probleem is een raadsel. De minister kiest ervoor om dit element eruit te pikken en veel andere elementen niet. Kunnen wij daar dan misschien cijfers over krijgen? Minister Opstelten: Alles is uit te zoeken, maar wij moeten de behandeling van dit wetsvoorstel niet laten afhangen van een volgende vraag naar gegevens, terwijl iedereen erkent dat dit zich voordoet. De situatie is zodanig herkenbaar dat ik de uitspraak voor mijn rekening durf te nemen dat dit veel gebeurt. Ik hoop dat de regeringscommissaris daar op grond van zijn ervaring straks iets over wil zeggen. Dan hebt u het van twee kanten gehoord.

De heer Taverne (VVD): Naar aanleiding van de algemene inleiding van de minister sluit ik mij niet aan bij mijn geachte collega van GroenLinks. Ik herken overigens wel wat hij zegt. Wij moeten nu niet wachten op nieuwe cijfers, maar doorgaan met de behandeling. Het probleem als zodanig is voldoende herkenbaar. Voor de volledigheid merk ik op dat er aan de ene kant wellicht sprake is van bestuursrechtelijke pingpong – om ook beeldspraak te gebruiken – maar dat het aan de andere kant ook nogal eens voorkomt dat bestuursorganen bij de bezwaarprocedure het zogenaamde piepsysteem hanteren. Ik denk dat men dit ook wel herkent. Er wordt een besluit gemaakt, terwijl het bestuursorgaan ook wel weet dat het eigenlijk niet zo goed is en dan wordt afgewacht of de burger er iets van vindt. Als de burger niet reageert, komt het bestuursorgaan er mooi mee weg en anders is er altijd nog de resterende procedure. Daar moeten wij ook oog voor hebben. Dit staat een beetje los van deze behandeling, maar voor de volledigheid wilde ik het wel hebben opgemerkt omdat het onderdeel uitmaakt van het probleem waar wij uiteindelijk allemaal een oplossing voor proberen te vinden.

Minister Opstelten: Die situatie is als zodanig ook herkenbaar. Je moet de praktijk niet negeren. Dat punt kan op een ander moment aan de orde komen. Ik weet dat de regeringscommissaris daar ook iets over zal zeggen. Ik zal eerst mijn betoog houden en daarna komt de regeringscommissaris aan het woord.
Hoe vaak worden procedures vertraagd? Het zijn niet alleen burgers die willen traineren. Ik zeg met nadruk dat burgers last hebben van procedures, waarbij de rechter de bal weer moet terugleggen bij het bestuur. Naar mijn mening zijn de voorstellen juist in het voordeel van de burger. Goede bestuurders willen ook graag dat de rechter snel beslist, maar we nemen de rechtsbescherming van de burger als uitgangspunt. Met het wetsvoorstel wordt tevens uitvoering gegeven aan het regeerakkoord. Hiermee wordt versobering en modernisering van het algemeen bestuursrecht aangekondigd. Twee van de voorzieningen in het wetsvoorstel geven uitvoering aan een andere afspraak uit het regeerakkoord. Met de verruiming van het passeren van gebreken en met het relativiteitsvereiste worden twee bepalingen uit de Crisis- en herstelwet permanent gemaakt. Dat is door vele leden aangegeven. Ik kom daar zo dadelijk uitgebreid op terug. Die bepalingen worden ingevoerd voor het hele bestuursrecht.[…]
[…]
Minister Opstelten:[…] Dan kom ik op de vraag van de heer Dibi wat de toegevoegde waarde van het wetsvoorstel is. Daar ben ik eigenlijk ook mee begonnen, want ik vond het een kernthema in zijn betoog en een kernthema in dit debat. De heer Dibi heeft iets over het hoofd gezien. Mag ik zo vrij zijn om het zo te formuleren? Hij heeft namelijk hetgeen ik heb gezegd over de snelheid over het hoofd gezien. Het kabinet is ervan overtuigd dat de rechtszoekende er zeer bij gebaat is als een geschil snel wordt beslecht. Burgerparticipatie, die natuurlijk heel belangrijk is, wordt in het wetsvoorstel in genen dele beperkt. Burgerparticipatie is natuurlijk onderdeel van de voorbereiding en de kwaliteit van de besluitvorming en geeft het draagvlak voor een besluit aan. Het wetsvoorstel bevat diverse waarborgen om burgers te betrekken bij de voorbereiding van overheidsbesluiten, zoals hoorplichten en voorbereidingsprocedures. Daar verandert dit wetsvoorstel als zodanig niets aan.
Ook vroeg de heer Dibi naar de kwaliteitsverbetering. Die vraag kan niet genoeg gesteld worden. Het wetsvoorstel gaat vooral over de procedure bij de bestuursrechter en over het procesrecht. Los daarvan zijn er tal van initiatieven om de kwaliteit van overheidshandelen te bevorderen, waarvoor mijn ambtgenote van BZK natuurlijk de eerste verantwoordelijkheid draagt. Zo is er een nieuwe handreiking voor het voeren van bezwaarprocedures met een nadruk op de zogenaamde informele aanpak en overige projecten op het gebied van deze aanpak, zoals Prettig contact met de overheid. De heer Taverne sprak daar volgens mij ook over. Voorbeelden zijn de training van behandelaars van burgerbrieven en de wijze waarop de bestuursrechter in zijn situatie omgaat met de partijen waaraan het geding wordt voorgelegd. Daarvoor verwijs ik verder naar de brief van 7 juli 2011 van de minister van Binnenlandse Zaken, mede namens mij aan de Tweede Kamer gezonden.

De heer Paulus Jansen (SP): De minister zegt dat de kern van het wetsvoorstel voor de aanpassing van het bestuursrecht is gelegen in tempo – de burger moet sneller zekerheid hebben en weten waar hij aan toe is – en kwaliteit. Dat lijken mij heel valide uitgangspunten. Dan begrijp ik echter helemaal niet meer waarom het relativiteitsvereiste in het wetsvoorstel is terechtgekomen, want dat heeft niet te maken met tempo – iedere evaluatie tot dusver heeft laten zien dat het geen effect heeft gehad – en het kwaliteitsaspect kan er ook alleen maar onder lijden. Hoe valt dit onderdeel van het wetsvoorstel dan te rijmen met de twee belangrijke uitgangspunten van de minister?
[…]
De heer Taverne (VVD): Voorzitter. Namens de VVD-fractie dank ik de minister en de regeringscommissaris voor hun beantwoording in eerste termijn. Ik denk dat de meeste en belangrijkste vragen beantwoord zijn. Tegelijk zijn een aantal belangwekkende onderwerpen opgebracht. Voor mij resteert een vraag naar aanleiding van het antwoord van de regeringscommissaris over het pingpongkarakter van de bestuursrechtelijke procedures. Professor Scheltema legde duidelijk uit waarin dit zijn oorsprong vindt. Hij gaf, evenals de minister, ook aan dat er initiatieven zijn zoals het plezieriger omgaan met de burger: hoe kunnen bestuursorganen in de bezwaarprocedure in ieder geval proberen om onnodige frustratie bij de rechtzoekende, bij de inwoners en bij de ondernemers, te voorkomen? Echter, hoe nu om te gaan met het steeds vaker de kop opstekende principe van het «piepsysteem»? Bestuursorganen nemen soms, een beetje willens en wetens, minder goede besluiten. Zij denken dan: als het niet deugt en de burger is actief, dan horen we het wel in de bezwaarprocedure. Het gaat mij er niet zozeer om dat er in de afhandeling van die bezwaarprocedure «klantgerichter» – om dat verschrikkelijke woord te gebruiken – wordt gewerkt. Het gaat mij om het volgende. Hoe kan het bestuur worden aangezet dat het de bezwaarprocedure niet min of meer oneigenlijk gebruikt?
[…]
Minister Opstelten:[…] Ik wil graag ingaan op de vragen die nog zijn gesteld. De heer Taverne kwam terug op het belangrijke punt dat hij in eerste termijn ook maakte, namelijk de vraag hoe je omgaat met de kwaliteit van de bestuursorganen bij de voorbereiding van hun besluiten en hoe bestuursorganen anticiperen op situaties die zich gaan voordoen of die zich kunnen voordoen. Ik zou daar een heel betoog over kunnen houden. Ik bespeur bij allerlei vertegenwoordigers uit het bestuur enthousiasme om hiermee aan de slag te gaan. Dat doet men ook. Daarom is het terecht dat dit primair de verantwoordelijkheid is van mijn collega Spies van BZK. Ik wil het niet wegschuiven, dat zou niet passend zijn, maar het is ook niet passend om op haar stoel te gaan zitten. Dat doe ik dus niet. Het is wel mooi om te kunnen zeggen dat er veel aandacht aan wordt besteed, bijvoorbeeld in het kader van het kenniscentrum Prettig contact met de overheid, op het departement. Wat dat betreft wordt de heer Taverne bediend en moet hij gewoon mijn collega erop aanspreken. Dat zal zij op prijs stellen.

De heer Taverne (VVD): Ik prijs de collegialiteit van de minister jegens zijn collega van BZK. Toch wil ik iets meer van zijn oordeel horen over de kwestie hoe je het bestuursorgaan aanzet tot betere besluiten. Dat is voor mij namelijk het springende punt. De minister noemt nogmaals projecten om de burger beter te bedienen en te vertellen waarom iets is afgewezen. Bij mij bestaat echter de indruk dat bestuursorganen de bezwaarprocedure oneigenlijk gebruiken, door het er gewoon op aan te laten komen en af te wachten of de burger vervolgens aanklopt. Het is dus veel minder de vraag of de burger gebeld wordt en de overheid zo vriendelijk is om nog eens te vertellen dat het vervelend is. Hoe zorg je dat het daar niet toe komt?

Minister Opstelten: Het project dat ik noemde, gaat daarover. Het hanteert beide kanten. Natuurlijk. In het goede contact dat er is tussen collega Spies en bijvoorbeeld de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen is zij daar zeer op gespitst en ook al mijn collega’s zijn dat in hun verschillende verantwoordelijkheden. Dit gaat om de kwaliteit van de voorbereiding. Het gaat erom, niet te wachten op het «piepsysteem»; als je weet dat er iets aan de knikker is, dien je daarop in te spelen. Ik zal dit signaal natuurlijk doorgeven aan mijn collega. Laat er geen misverstand over bestaan: het kenniscentrum gaat over beide kanten van de medaille. De vraag van de heer Bontes zal worden beantwoord door de regeringscommissaris. Ik dank de heer Recourt en mevrouw Smilde voor hun reacties en afwegingen.
Ik wil de heer Jansen nog twee dingen zeggen. Hij heeft een goed rekensommetje gemaakt over de evaluatietermijn. Ik heb alleen maar het punt genoemd dat een echte evaluatie betrekking heeft op vijf jaar en dat die termijn naar mijn mening te verkiezen zou zijn. Echter, ook met een termijn van drie jaar valt te leven. Anders had ik het niet zo gezegd. Dat geef ik nadrukkelijk mee aan de heer Jansen.
Dan kom ik bij het punt van het toezicht. Ik heb er al het nodige over gezegd. Het bestuurlijk toezicht is een ander element. Er is natuurlijk veel over te doen in allerlei situaties. Het bestuurlijk toezicht is heel belangrijk. Dat geldt ook voor de wijze waarop we dat verstevigen, er inhoud aan geven en er de verantwoordelijkheden voor organiseren. Het politieke toezicht is natuurlijk de controle in de gemeenteraad of in de Provinciale Staten waarbij men aandacht heeft voor dit soort kwesties, in welk verband, in welke hoedanigheid en in welke constructie dan ook. Ik denk dat dit heel belangrijk is. Andere wegen leiden dus ook naar Rome.

De heer Paulus Jansen (SP): Ik ben het helemaal met de minister eens dat het toezicht op het gemeentebestuur aan de gemeenteraad is. Dat vinden wij beiden. Het bestuurlijk toezicht is er echter juist voor de situaties waarin dit niet werkt. Dat komt natuurlijk met enige regelmaat voor. De SP-fractie constateert dat er nu ontwikkelingen zijn om het bestuurlijk toezicht nog verder af te slanken. De kaasschaaf gaat er nog eens overheen. Daarom vraag ik de minister of de rechter een soort marginale toets kan uitvoeren, waarbij hij de vrijheid heeft om te zeggen dat hij het argument in dit geval, omdat er geen enkel alternatief zichtbaar is, heel belangrijk vindt en het dus wel wil meenemen.

Minister Opstelten: Dit wordt een herhaling van zetten. De regeringscommissaris en ik hebben gezegd dat de rechter moet werken langs de lijnen die zijn ingebracht door de partijen. Daar gaat het om in dit stelsel. Dat is het. De heer Jansen vroeg echter of ik nog eens wilde ingaan op de andere wegen die naar Rome leiden. Dat zijn dus de vormen van bestuurlijk toezicht. Ik zeg niet dat die controletoren enorm moet toenemen, maar het gaat er wel om dat je ordelijk toezicht houdt. Daarnaast gaat het erom dat je in de politieke verantwoordelijkheid duidelijk bent over dit soort aspecten, ook in relatie tot het punt van de heer Taverne dat er politieke aandacht en scherpte moet zijn in het verkeer tussen het college van burgemeesters en wethouders en de gemeenteraad of tussen de Gedeputeerde Staten en de Provinciale Staten. De heer Dibi zegt dat de analyse en de cijfers ontbreken. Ik denk dat dit op zichzelf niet helemaal klopt. Ik ben er eerlijk over dat ik de cijfers niet heb, maar het gaat ook om ongelooflijk veel zaken. Het gaat om alle relaties tussen alle overheden en burgers, en tussen alle bestuurscolleges die in het publieke en openbare bestuur verantwoordelijkheid dragen en burgers. Laten we het onszelf niet aandoen om deze langs de meetlat te moeten leggen en om cijfers te moeten hanteren. We zullen natuurlijk wel het hele proces moeten volgen.
Behalve de punten die ik heb aangevoerd met betrekking tot de rechtszekerheid en de rechtsbescherming, is ook het maatschappelijk draagvlak van belang. Iedere burger kan voor zijn eigen belangen opkomen en wordt daarbij niet tegengehouden door de belangen van een ander die niets met de eigen belangen te maken hebben. Ik denk dat daar het maatschappelijk draagvlak voor gaat ontbreken. Bij de rechtsbescherming en de rechtseenheid moeten wij zeer precies en zorgvuldig zijn. Het is wenselijk om het maatschappelijk draagvlak voor het bestuursrecht te behouden c.q. te versterken. Dat wil ik nog aan de heer Dibi en de zijnen meegeven.

De heer Recourt (PvdA): Ik ga ervan uit dat het ook de taak van de bestuursrechter is om een burger die niet helemaal thuis is in het recht, te helpen door hem op zijn recht te wijzen. Als een burger een belang heeft, dan moet hij door de bestuursrechter naar de goede weg geleid worden.

Minister Opstelten: Absoluut. Dat is natuurlijk een taak van een orgaan van het openbaar bestuur en ook van de rechter. Dat past zeker in de modernisering van het optreden van de bestuursrechter.

De heer Dibi (GroenLinks): De minister voegde zojuist een argument voor deze hele operatie toe en dat was het maatschappelijk draagvlak. Dat speelt een rol naast het bestuurlijk gepingpong. Stel dat wij een top drie van redenen voor de noodzaak van deze aanpassingen moeten maken, zou dan de versobering niet gewoon op nummer één staan? De besparingen in euro’s zijn toch uiteindelijk doorslaggevend voor het doorvoeren van deze aanpassingen? Daar zijn argumenten bij gezocht, maar de hoofdreden is de kostenbesparing door de druk op het openbaar bestuur te verminderen.

Minister Opstelten: Nee, dit is geen argument dat in ons betoog naar voren is gekomen. De rechtsbescherming van de burger en de rechtseenheid staan in dit voorstel centraal. In antwoord op een vraag van de heer Dibi heb ik het maatschappelijk draagvlak voor het bestuursrecht eraan toegevoegd. Het gaat om de rechtsbescherming van de burger.

Handelingen I (nr. 11, item 7)

Mevrouw Lokin-Sassen (CDA): […]
Het onderhavige voorstel beoogt het bestuurlijk procesrecht te vereenvoudigen, zo wordt in de memorie van toelichting gesteld en er is niemand in deze Kamer, die dit niet zou toejuichen. Maar wordt dit doel met dit voorstel wel bereikt?
Het voorstel is zeer uitgebreid. Na één verbeternota en vervolgens nog vier nota’s van wijziging is het uitgedijd van 84 naar maar liefst 110 pagina’s en het einde is nog niet in zicht, want inmiddels heeft de Raad van State alweer advies uitgebracht over de veegwet aanpassing bestuursprocesrecht.
Het voorstel is ook complex: naast allerlei technisch een redactionele wijzigingen voert het voor het bestuursrecht principieel nieuwe zaken in zoals de permanente invoering van het relativiteitsvereiste, de mogelijkheid van een unus iudex in het bestuursrechtelijk hoger beroep, de instelling van een “grote kamer” en de mogelijkheid tot het nemen van conclusies door een collega-rechter, alsmede een nieuw artikel 6:22, waardoor niet alleen fouten tegen de vormvoorschriften in overheidsbesluiten, zoals thans al is erkend, door de vingers worden gezien, maar ook inhoudelijk onrechtmatig genomen bestuursbesluiten niet meer kunnen worden vernietigd als aannemelijk is dat de klager daar geen nadeel van ondervindt. In tegenstelling tot wat de minister stelt, betreft het hier dus weldegelijk een majeure wijziging van de Algemene wet bestuursrecht.
Zonder uitputtend te zijn, zal ik hierna onze belangrijkste bezwaren puntsgewijs kort uiteenzetten. Het zijn er even, te beginnen met de stroperigheid van de procedures. Het voorstel beoogt mede de doelmatigheid van het van het bestuur te bevorderen. Uitstekend. De minister erkent echter dat de stroperigheid van de bestuursrechtelijke procedures niet in de eerste plaats, ja zelfs niet in belangrijke mate, te wijten is aan de procesgang bij de(bestuurs)rechters, maar aan de traagheid van het bestuur zélf. Dit is ook in overeenstemming met het onderzoeksresultaat van de Commissie versnelling besluitvorming infrastructurele projecten, ook wel de commissie Elverding genoemd. Dit wetsvoorstel verbetert in die toestand niets. Wij krijgen, eerlijk gezegd, de indruk dat dit wetsvoorstel de bevoegdheid van de réchter aan banden legt, omdat het bestúúr in gebreke blijft. Zou het niet voorde hand hebben gelegen dat de regering haar krachten concentreert op verbetering van het voorbereidings- en beslissingsproces bij de bestuurlijke overheden, in plaats van de (bestuurs)rechters te beknotten in hun rechtsprekende bevoegdheid, welke beknotting niet alleen niet bijdraagt aan het vloeibaar maken van de stroop, maar een verminderde rechtsbescherming van de burger tot gevolgheeft? Graag een reactie van de minister.
[…]

Mevrouw Lokin-Sassen (CDA:: […]
Dan kom ik op punt zes, het hoger beroep. Het in hoger beroep afdoen van zaken tegen de overheid door een unus iudex zou niet zomaar tussen neus en lippen dooreven doorgezet moeten worden. Gelet op de praktijk, waarin het niet zelden voorkomt dat op uitspraken vande voorzitter in een schorsingsprocedure later door demeervoudige kamer in hoger beroep anders wordt beslist, is een heroverweging door een meervoudige kamer in het belang van de rechtzoekenden. In ieder geval zoude wetgever ten minste zelf voorwaarden moeten stellen omtrent de vraag welke soort zaken in hoger beroep door een meervoudige dan wel door een enkelvoudige kamer kunnen worden afgedaan, als men al zou besluiten tot het instellen van een unus iudex in bestuurszaken. Dit zou niet onvoorwaardelijk moeten worden overgelaten aan het oordeel van de meervoudige kamer. In de thans voorgestelde formulering zou de kamer hiertoe bijvoorbeeld ook kunnen overgaan vanwege de werkdruk of gewoon uit gemakzucht of om targets te halen. De laatste lijken mij geen inhoudelijke argumenten om een zaak af te doen door een unus iudex. Waarom heeft de regering erniet voor gekozen om zelf criteria in de wet op te nementer bepaling van de vraag welke soort zaken wel en welke niet door een unus iudex kunnen worden afgedaan?
Mijn zevende punt betreft de definitieve afdoening door de rechter en stelt de vraag aan de orde: gaat de rechter niet op de plaats van het bestuur zitten? In het bestuursrecht blijft altijd de spanning bestaan tussen enerzijds het verlangen om boter bij de vis te krijgen, in de vorm vaneen definitieve beschikking na toetsing door de rechter, en anderzijds het gebod dat de rechter niet op de stoel van het bestuur behoort te gaan zitten. Het komt ons voordat dit dilemma beter kan worden opgelost, zoals ook al is gebeurd, door het bestuur te verplichten om binnen een redelijke termijn opnieuw een besluit te nemen, bijvoorbeeld door het opleggen van een termijn of een dwangsom. Het gevaar van politisering van de rechterlijke macht doordat deze op de stoel van het bestuur gaat zitten, moet worden voorkomen, want dat zou een bedreiging vormen voor de onpartijdigheid van de rechterlijke macht als geheel. Het evenwicht tussen de machten is een precair evenwicht, maar van cruciale betekenis voor het functioneren van de rechtsstaat.
Is de minister het met ons eens dat het zuiverder en efficiënter is om het bestuur te manen tot voortvarende besluitvorming, dan de rechter de bevoegdheid te geven om feitelijk nieuwe bestuursbesluiten te nemen? Is het niet zo dat juist het “freies Ermessen”, de “discretionaire bevoegdheid”, de “margin of appreciation” of hoe men het maar wil noemen in welke taal dan ook, de bestúúrsbeslissing kenmerkt waarbinnen de rechter niet behoort te treden? Is dat niet juist dé reden geweest dat de rechtsgang naar een specifieke bestuursrechter zich heeft ontwikkeld, zij het dat deze zich als een lappendeken heeftontwikkeld en men thans door de bomen het bos bijna niet meer kan zien? Graag een reactie van de minister.

Mevrouw Duthler (VVD):
Wat nu als het bestuur een nieuw besluit niet neemt, ondanks de opdracht daartoe van de rechter? Hoe zit het dan met de individuele rechtsbescherming van de burger?

Mevrouw Lokin-Sassen (CDA):
Dan zou een dwangsom moeten kunnen worden opgelegd aan het bestuur.

Mevrouw Duthler (VVD):
Dan nog kan het bestuur die natuurlijk naast zich neerleggen. De burger kan dan nog naar een civiele rechter, maar dan blijf je procederen en rechtsbescherming is er niet op dat moment. Wil mevrouw Lokin-Sassen dan niet liever kiezen voor de rechtsbescherming van die burger?

Mevrouw Lokin-Sassen (CDA):
Ja, natuurlijk kies ik voor de rechtsbescherming van de burger. Het punt is echter dat wanneer het bestuur in gebreke blijft, er mogelijkheden moeten zijn om dat bestuur te dwingen. Dat hoeft echter niet per se te gebeuren doordat de rechter dan een beslissing neemt; er zijn andere mogelijkheden, bijvoorbeeld dat een hogere kan ik op dit moment niet zo zeggen. Er zijn echter andere mogelijkheden dan deze.

Mevrouw Duthler (VVD):
De burger zal die hogere bestuurslaag niet kennen. Althans, die burger weet op een gegeven moment echt niet meer wat hij moet doen.

Mevrouw Lokin-Sassen (CDA):
De burger kan in kort geding natuurlijk altijd het bestuurvragen om een besluit alsnog te nemen binnen een bepaalde termijn, met oplegging van een dwangsom voor iedere dag dat het bestuur nalatig is. Dan zal het toch wel gebeuren, neem ik aan.
Ik hoor de voorzitter nu buiten de microfoon zeggen dat we de dwangsom al kennen bij niet tijdige beslissingen. Inderdaad, het zijn allemaal dingen die al zijn ingevoerd, nog niet zo heel lang geleden, en die waarschijnlijk zullen bijdragen aan de effectiviteit van het bestuur. Dank u, mijnheer de voorzitter. Wij komen uit dezelfde stal.
De voorzitter: Mevrouw de Boer zegt buiten de microfoon om dat niet iedereen mijn opmerking heeft gehoord, ook waarschijnlijk de verslagleggers niet. Het was even een onderonsje,maar ik zei dat we al een dwangsom bij niet tijdige beslissingen hebben. Dit in verband met de discussie tussen de beide dames. Die wet is nog niet zo lang geleden in werking getreden.

Mevrouw Lokin-Sassen (CDA):
Voorzitter. Onze lijst van bedenkingen tegen dit wetsvoorstel is niet uitgeput. Wij hebben in de schriftelijke behandeling nog gewezen op de wijze van betaling aan de raadsman in toevoegingszaken, waarbij de raadsman de cliënt zo veel mogelijk moet schadeloos stellen voor de door deze laatste voldane eigen bijdrage. Daarbij moet de raadsman dan weer een overzicht van de kostenvergoeding door het bestuursorgaan geven aan de Raad voor Rechtsbijstand. Wij vinden dit
een onnodige bevoogding van de justitiabelen. Als er al niet direct aan de rechtzoekende wordt uitbetaald, zou het dan niet beter zijn om aan de Raad voor Rechtsbijstand uit te betalen, die vervolgens de vergoedingen aan de raadsman en de cliënt verstrekt? Beide constructies zullen echter geschillen opleveren en in ieder geval meer werk voor de Raad voor Rechtsbijstand. Is de minister niet van oordeel dat de voorgestelde uitbetaling aan de raadsman een onnodige bevoogding van diens cliënt oplevert?
Dit voorstel leidt ook tot aanzienlijke complicering van het appelprocesrecht, ook van het incidenteel beroep etcetera. Ook het systeem van uitvoerige bijlagen, ondermeer met betrekking tot de bevoegdheidsregeling, heeft vanuit een oogpunt van wetgevingstechniek kritiek ontvangen. Meer in het algemeen kan men stellen dat het bestuursprocesrecht door een stapeling van diverse aanpassingen, de zogenaamde toolbox-approach, metaalmoeheid gaat vertonen, zoals prof. mr. R. Schlössels mij liet weten. Het systeem is daarmee onder druk komen te staan en het allerergste is nog wel dat het ontbreekt aan visie.
Ik rond af. Naast een aantal cosmetische en technische wijzigingen wil de minister met dit wetsvoorstel een aantal controversiële zaken invoeren. Ik heb al gewezen op artikel 6:22 en artikel 8:69a, die aan de fundamenten van de rechtsstaat raken en waarvan in de praktijk op geen enkele manier vaststaat dat invoering ervan de slagvaardigheid en doelmatigheid van het beslissingsproces van het bestuur zal verstevigen en versnellen. Wat wel hard nodig is, is een visie op de integratie en reorganisatie van de rechterlijke macht, die na de tweede fase is blijven steken in het moeras. Het regeerakkoord zegt daar iets over en doet een stap in de goede richting, waar het in hoofdstuk VIII stelt: “De Raad van State wordt gesplitst in een rechtsprekend deel en een adviserend deel. Het rechtsprekende gedeelte wordt samengevoegd met de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven.”
Indien het dit kabinet werkelijk ernst is om de integratie en reorganisatie van de rechterlijke macht eens en voorgoed adequaat, efficiënt en rechtvaardig te regelen,zou het de woorden van de Nijmeegse emeritus hoogleraar staatsrecht Tijn Kortmann major ter harte moeten nemen. Hij stelt in een nog te verschijnen redactioneel commentaar voor het Rechtsgeleerd Magazijn Themis: “Bij de rechtspraak in eerste aanleg vond hoofdzakelijkwel integratie plaats, in beroep en cassatie niet. Voor zo’n halfslachtig stelsel zijn nauwelijks dragende argumenten voorhanden; integendeel. Zo is de competentieverdeling tussen de bestuursrechter en de gewone rechtererg complex, wat voert tot hoge kosten en tijdverlies voorde rechtzoekenden. (…) Zou het niet goed zijn nu meteen één stap verder te doen en een volledige integratie van de rechtspraak tot stand te brengen, onder gelijktijdige inperking van de rol van de Raad voor de rechtspraak?” Ik verwijs in dit verband ook naar het behartigenswaardige artikel van prof. Raymond Schlössels, die ik al eerder heb genoemd, verschenen in Ars Aequi van oktober 2011 onder de titel “Procesrechtelijke osmose: het bestuursproces en de cassatiefunctie”.
Is het inderdaad niet veel zinvoller om tijd en energie te steken in de volledige integratie van de rechterlijke macht, bijvoorbeeld door aan de hoven respectievelijk de Hoge Raad een “bestuurskamer” toe te voegen, zoals bij de rechtbanken al is gebeurd? Als het kabinet werkelijk ernst is met het verhogen van de doelmatigheid van het bestuursprocesrecht, dan is niet dit wetsvoorstel,maar het ter hand nemen van deze integratie naar ons oordeel het geëigende middel. Daarover zijn praktijk en wetenschap, daarover is iedereen het eens. Integratie zal op korte termijn bovendien tot kostenbesparingen leiden en, last but not least, eindelijk de broodnodige duidelijkheid voor de justitiabelen bewerkstelligen over waar zijterecht kunnen met een klacht tegen de overheid. Graag een reactie van de minister.

De heer Engels (D66):
Dit voorstel bevat een tiental aanpassingen van het bestuursprocesrecht, waarmee in de kern een binnen de Awb geconcentreerde verdere stroomlijning en bekorting van de procedures bij de geschillenbeslechting wordt beoogd. In de schriftelijke voorbereiding is al het nodige tussen de minister en mijn fractie gewisseld. Graag zeg ik de minister dank voor de wijze waarop hij op de verschillende vragen en opmerkingen is ingegaan. Ik kan ook melden dat het merendeel van de opgeworpen kwesties ons niet langer verdeeld houdt. Op een aantal punten wil ik niettemin nog nader ingaan.
Het eerste punt betreft de slagvaardigheid van bestuur en de rechtsbescherming. Onze democratische rechtsstaat gaat uit van een evenwichtige en naar de hoogste maatstaven van het publieke recht vormgegeven verhouding tussen het openbaar bestuur en de rechtsgenoten. Binnen de constitutionele kaders van rechtsstaat en democratie vraagt de samenleving daarnaast om effectief en efficiënt overheidshandelen. Ook de fractie van D66 hecht grote waarde aan een slagvaardig bestuur. De eis van doelmatigheid vormt immers een wezenlijke bouwsteen voor het vertrouwen van de burger in het openbaarbestuur en kan in die optiek als een beginsel van behoorlijk bestuur worden aangemerkt. Dit uitgangspunt steltbijzondere eisen aan wetgever en bestuur, maar zeker ook aan de rechtspraak. De rechter is immers medevormgever van de rechtsorde en vervult, vanwege ontwikkelingen als een terugtredende wetgever en een groeiend aantal bestuursinterventies, een zeer belangrijke overheidsfunctie. De gevolgen van aanpassingen in het bestuurs- en bestuursprocesrecht moeten om die reden niet alleen worden beoordeeld in het licht van de kwaliteit en zorgvuldigheid van de rechtsbescherming van de burger, maar ook op de bijdrage aan een meer slagvaardig bestuur en bestuurs(proces)recht.
Met dit wetsvoorstel beoogt de regering tot een verdere harmonisatie en systematisering van het bestuursprocesrecht te komen. Dat is van belang nu de Awb, die het overheidsoptreden wil binden aan zo eenduidig en herkenbaar mogelijke rechtsregels, een belangrijke bijdrage levert aan de rechtsstatelijkheid en het democratisch gehalte van het overheidshandelen. Het bestuursrecht vervult in dat perspectief een belangrijke functie voor de kwaliteit van de relatie tussen burger en bestuur en daarmee tevens voor het maatschappelijk vertrouwen in het openbaar bestuur.
Mijn fractie heeft in dat licht enige zorg over het evenwicht tussen de noodzaak van slagvaardigheid van bestuur en de waarborg van een goede rechtsbeschermingvoor de burger. Laat ik vooropstellen dat slagvaardigheid van bestuur geen wezenlijke afbreuk mag doen aan het belang van de waarborging van de rechten van de burger om op te komen tegen besluiten en handelingen van de overheid. Het bestuursrecht is echter in de afgelopen jaren, ondanks de in wetgeving vastgelegde vereenvoudigingen in systematiek en procedures, in kwantitatieve zin verder uitgebreid. Niet voor niets is er, niet in het minst vanuit de uitvoerende macht, geklaagd over een bestuursrechtelijke overregulering met daarmee gepaard aan de verschijnselen als bureaucratisering, formalisering en juridisering. Het vaak gegeven antwoord dat dit evenwicht van slagvaardigheid en rechtsbescherming niet voor eens en altijd gegeven is, brengt ons niet veel verder. Mijn eerste vraag luidt dan ook: hoe beoordeelt de minister naar de huidige stand van zaken deze spanning?
Mijn volgende punt betreft de versnippering van het bestuurs(proces)recht. De gekozen werkwijze van een Awb als aanbouwwet heeft tot dusver een flexibele, op de behoeften van de praktijk gericht vorm van regelgevingmogelijk gemaakt. Zo langzamerhand moet echter worden vastgesteld dat met de in de afgelopen jaren wettelijk vastgestelde aanpassingen van het bestuurs(proces)recht de grenzen van het bevattingsvermogen van bestuur en rechter zijn bereikt of zelfs overschreden. Elkaar opvolgende wijzigingen als de introductie van de dwangsom,het rechtstreekse beroep bij niet tijdig beslissen, de invoering van de bestuurlijke lus en de zogeheten “lex silencio positivo” maken het moeilijk overzicht te behouden en de rechtseenheid te bewaren. De vraag is of met deze gefragmenteerde aanpassingen de eenheid en samenhang van de Awb nu daadwerkelijk dichterbij zijn gekomen en of de toegankelijkheid en hanteerbaarheid van het bestuursrecht daadwerkelijk zijn bevorderd. Deze vraag wint aan betekenis nu er ook andere wetgeving op stapel staat die van grote betekenis is voor het bestuurs(proces)recht. Ik noem als voorbeelden de voorgestelde aanpassingen van de Crisis- en herstelwet en de Omgevingswet. In de literatuur spreekt men in dit verband inmiddels over de verrommeling van het bestuursprocesrecht. Mijn fractie steltvast dat daarmee noch de slagvaardigheid van bestuur,noch de rechtsbescherming van de burger is gediend. Graag vraag ik de minister of hij een oordeel wil geven over de ernst van dit spanningsveld en over de vanuit de wetenschap en de praktijk gestelde vraag naar een meerintegrale wijze van wetgeving.
Ik kom nu op een algemene visie op het bestuursrechten het bestuursprocesrecht. Inmiddels is er naar onze mening een terechte behoefte aan een meer algemene visie op de plaats, de functie en de ontwikkeling van het bestuursrecht, mede in de verhouding met het strafrecht en het privaatrecht. Dat is met het oog op de eenheid van het recht bij uitstek een verantwoordelijkheid van de wetgever.
Wij hebben echter de indruk dat de regering een fundamentele discussie over en een herbezinning op de aarden functie van een modern bestuurs- en bestuursprocesrecht uit de weg gaat, hoewel er toch een aantal niet onbelangrijke ontwikkelingen heeft plaatsgevonden. Ik wijs bijvoorbeeld op de vraag naar de afnemende functie van het Awb-procesrecht ten dienste van de handhaving van het objectieve recht, de introductie van meer civiele trekken in het bestuursrecht door bijvoorbeeld meer vanuit het model van procespartijen te werken, de gevolgen van het meer vooropstellen van de eigen verantwoordelijkheid van de burger en de door dit alles veranderende procespositie van de rechtzoekende burger. Graag vraag ik de minister of hij bereid is te bezien in hoeverre aan deze behoefte aan een fundamentele en systematische reflectie tegemoet gekomen kan worden.
[…]
Het wetsvoorstel bevat enkele voorzieningen om de rechtseenheid te versterken. In de eerste plaats betreft dit de concentratie in de Awb van de procedurele voorschriften over hoger beroep. Dat zal ook naar de mening van mijn fractie de overzichtelijkheid en toegankelijkheid van het bestuursprocesrecht bevorderen.
In de tweede plaats worden enkele marginale grenscorrecties aangebracht in de bevoegdheidsverdeling tussen de hoogste bestuursrechters – dat zijn de Afdelingbestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven – in zaken van hoger beroep. De herverkaveling van de rechtsmacht van deze colleges heeft echter nauwelijks betekenis. Ik kom op dat punt later nog terug.
In de derde plaats betreft het de mogelijkheid om onafhankelijke, zij het niet-bindende conclusies te nemen in voor de rechtsontwikkeling en rechtseenheid belangrijke zaken bij de hoogste bestuursrechters. Deze van de Hoge Raad bekende figuur zal kunnen bijdragen aan een hogere kwaliteit van de uitspraken en daarmee aan de rechtsvormende functie van de rechter. De vraag is wel of met het nemen van deze “interne” conclusies door andere rechters van hetzelfde of belendende colleges de onafhankelijkheid voldoende is gewaarborgd. Graag vraag ikde minister of een doorontwikkeling van deze voorziening in de richting van de Hoge Raad niet meer voor de hand zou hebben gelegen.
In de vierde plaats zal een zogenaamde “grote kamer”worden ingesteld voor belangrijke richtinggevende uitspraken in hoogste instantie bij een meervoudige kamer van een andere bestuursrechter dan de rechtbank of het gerechtshof. Ook deze constructie zal binnen de hoogste bestuursrechters moeten bijdragen aan een consistente rechtsontwikkeling en meer rechtseenheid. De Raad van State heeft op dit punt naar mijn mening hout snijdende aarzelingen geuit, die vervolgens in de vakliteratuur zijn onderschreven. In de memorie van antwoord geeft de minister zelf aan dat voor de bevordering van de rechtseenheid een grote kamer niet noodzakelijk is. Mijn vraag aan de minister is of de betekenis van een uitspraak voorde rechtsontwikkeling en de rechtseenheid in wezen ook niet primair het gevolg is van de inhoud van een uitspraak in plaats van het feit dat een bijzondere instantie de uitspraak heeft gedaan.
Dan kom ik bij de rechtseenheid ten principale. De hoofdvraag op het punt van de rechtseenheid, en daarmee in de kern ook ten aanzien van dit wetsvoorstel, is voor de fractie van D66 of wij als onderdeel van het wetgevend orgaan met dit voorstel onze verantwoordelijkheid in voldoende mate nemen. Het zal de minister namijn opmerkingen over de hiervoor besproken maatregelen niet verbazen dat de regering zich met dit wetsvoorstel naar mijn smaak te voorzichtig heeft opgesteld. De oorstellen voor het bevorderen van meer rechtseenheid bevatten te weinig ambitie en zijn op zichzelf genomen vatbaar voor de nodige kritiek. Met een beetje goede wil zou men hooguit kunnen spreken van enkele stappen inde goede richting. Maar de vraag is wat de goede richting is en of we ook werkelijk daarnaar op weg zijn.
De geschiedenis van de administratieve rechtspraak illustreert het Nederlandse politieke onvermogen om tijdig en systeemconform tot institutionele aanpassingen te komen. Op de klassieke vraag van Struycken, “Administratie of rechter” – dit verwijst naar de titel van zijn bekende brochure uit 1910 – hebben wij tot op de dag van vandaag geen eenduidig en samenhangend antwoord kunnen geven. Het gevolg is dat wij, ondanks ingezette trajecten naar integratie binnen de rechterlijke organisatie,nog steeds met een versnipperd en daardoor complexsysteem van rechtsbescherming tegen de overheid zitten. De gevolgen daarvan zijn evident. Er is nog steeds sprake van onoverzichtelijkheid in procedures en instituties,die belemmerend werkt op de toegang tot de rechter en het bewaken van de rechtseenheid. Om niet in te leveren op de kwaliteit van de rechtspraak is een onverminderde inspanning nodig om tot een meer evenwichtige structuur binnen de rechterlijke organisatie en de verschillende rechtsbeschermingsprocedures te komen.
In dat licht blijft het zeer teleurstellend dat de regering er in de afgelopen jaren bewust van heeft afgezien om de herziening van de voorgenomen en deels gerealiseerde herinrichting van de rechterlijke organisatie te voltooien.

Mevrouw Lokin-Sassen (CDA):
Ik beluister zo veel kritiek op dit wetsvoorstel dat ik eigenlijk niet meer zie waarom de heer Engels toch voor dit wetsvoorstel is. Kan hij aangeven op welke punten hij dit een zodanig goed wetsvoorstel vindt en een zodanige verbetering in verhouding tot het huidige systeem, dat wij dit maar moeten aannemen?

De heer Engels (D66):
Deze vraag komt vrij vroeg in het debat. Ik geloof niet dat ik al een oordeel heb gegeven over wat mijn fractie van het wetsvoorstel gaat vinden. Nu er ook iemand van mijnfractie zit, moet ik helemaal oppassen. Ik kom inderdaad hoog aanvliegen, maar de minister komt nog aan bod. Dat is een. Namens mijn fractie heb ik kritiek op het wetsvoorstel. Ik zie er ook een aantal goede punten in, dus de minister zal een reactie moeten geven op die kritiek.

Mevrouw Lokin-Sassen (CDA):
Ja, maar u begon met te zeggen dat er geen meningsverschil was tussen de minister en u.

De heer Engels (D66):
Nou, de minister zou graag willen dat ik dat zo had gezegd. Ik heb gezegd dat een aantal van de in de schriftelijke behandeling door mijn fractie aangedragen punten ons niet meer verdeeld houdt en dat over andere punten –daar ben ik net ook op ingegaan – nog duchtig gediscussieerd moet worden. Het zou niet hoffelijk zijn als ik tegenover mijn fractiegenoten nu al een eindoordeel zou geven.
Voorzitter. De afronding van die zogeheten derde fase van de integratie van de rechterlijke macht zou veelsterker dan met wat nu wordt voorgesteld de zo gewenste rechtseenheid kunnen bevorderen. Het onderbrengen van het hoger beroep bij de gerechtshoven, de invoering van een vorm van cassatierechtspraak in het bestuursprocesrecht, de uitbouw van de Awb en de toenemende invloed van privaatrechtelijke en strafrechtelijke leerstukken in het bestuursrecht onderstrepen de noodzaak om op punt wezenlijke stappen te zetten. Met de in 2010 aanvaarde moties van mevrouw Duthler en mij heeft deze Kamer de roep om institutionele aanpassingen ter bevordering van de rechtseenheid, onafhankelijkheid en professionaliteit politiek gemarkeerd. Ik herinner eraan dat in dat debat de waarde en betekenis van artikel 6 EVRM – dat handelt over de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van rechters en het beginsel van een eerlijk proces – en de op die grond gedane uitspraken van het EHRM een belangrijke rol hebben gespeeld. De regering geeft in de memorie van antwoord echter aan niet over indicaties te beschikken dat de rechtseenheid en de rechtsbescherming in gevaar zouden zijn. Voor fundamentele wijzigingen in de rechterlijke organisatie zou op dit moment om die reden geen aanleiding zijn.
Mijn fractie heeft met weinig vreugde kennis genomen van deze afhoudende opstelling. Gelet op de op dat moment demissionaire status van het vorige kabinet kan in politieke zin enig begrip worden opgebracht voor deze terughoudendheid. Maar nu de minister weer in de volle omvang van zijn politieke verantwoordelijkheid is teruggekeerd, moet hij die verantwoordelijkheid in mijn ogen alsnog nemen. Het is in dat opzicht stimulerend dat in het regeerakkoord een concrete stap is aangekondigd in het voornemen om de drie hoogste bestuursrechtelijke rechtscolleges te integreren. Graag vraag ik de minister of hij niet alleen in het strafrecht, maar ook in het bestuursrecht zijn inmiddels legendarische politieke gewicht en bestuurlijke daadkracht wil aanwenden om ook hierin een substantiële stap te zetten.
Het zou wat mijn fractie betreft overigens nog wel wat scherper mogen: waarom is er niet voor gekozen om de bestuursrechtspraak ook in hoogste instantie onder te brengen bij de gewone rechterlijke macht, en uiteindelijk dus ook bij de Hoge Raad? Ik vraag dit overigens zonder dat ik het komende nummer van Rechtsgeleerd MagazijnThemis heb gelezen. We lossen dan in één keer enkele belangrijke staatsrechtelijke problemen op. Ik geef een paarvoorbeelden. Alle rechters zullen weer tot de rechterlijke macht behoren, met alle grondwettelijke waarborgen van dien. Wij zullen beschikken over een eenduidig en consistent stelsel van rechtsbescherming. Door een samenballing van expertise zullen wij de kwaliteit van de rechtspleging verhogen. Bovendien zullen wij eindelijk af zijn van het kritisch volgen van de Raad van State door de Raad van Europa. Ik vraag met enige nadruk of de minister op deze gedachtegang wil reageren.

Mevrouw Duthler (VVD):
Voorzitter. Het wetsvoorstel tot aanpassing van het bestuursprocesrecht betreft onder meer een herverdeling van de bevoegdheden tussen de hoogste bestuursrechters, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en het College va Beroep voor het bedrijfsleven. Met dit onderwerp is collega Engels zijn betoog geëindigd.
Het voorstel betreft een uitwerking van het kabinetsstandpunt over de tweede evaluatie van de Algemene wetbestuursrecht, “Naar een slagvaardiger bestuursrecht”. Reeds in het voorlopige verslag hebben de leden van de VVD-fractie laten blijken dat het wetsvoorstel voor de organisatie van de bestuursrechtspraak een stuk ambitieuzer had gemogen. Dat zou ook recht hebben gedaan aan de moties die in de Tweede Kamer en in deze Kamer zijn aangenomen zijn aangenomen bij de behandeling van de Wet herstructurering Raad van State. Deze moties spoorden de regering aan om de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie op te pakken. U ziet, collega Engels en ik hebben onze inbrengen niet op elkaar afgestemd. Daarnaast werd de regering in de motie-Duthler c.s. aangespoord om de verdere organisatorische ontwikkeling van de bestuursrechtspraak ter hand te nemen en daarbij een mogelijk samengaan tussen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en gespecialiseerde hoogste bestuursrechters als uitgangspunt te nemen.
Het regeerakkoord doet het nodige beloven. Daar instaat met zoveel woorden dat de Raad van State gesplitst wordt in een rechtsprekend deel en een adviserend deel. Het rechtsprekende deel wordt samengevoegd met de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven. De leden van de VVD-fractie zijn verheugd over dit voornemen en beschouwen dit wetsvoorstel voor de organisatie van de bestuursrechtspraak dan ook als een tussenstap op weg naar een volledig samengaan van de hoogste bestuursrechters.
Wel vragen zij zich af waarom de regering ervoor lijkt te kiezen de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het Bedrijfsleven samen te voegen met de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, terwijl de hoogste bestuursrechter voor administratieve verkeersboetes nog steeds bij het Gerechtshof Leeuwarden blijft en de hoogste bestuursrechter voor fiscale zaken nog steeds bij de Hoge Raad blijft. Waarom kiest de regering er niet voor ook deze hoogste bestuursrechters samen te voegen met de Afdeling bestuursrechtspraakv an de Raad van State? Wil de regering ook deze hoogste bestuursrechters betrekken bij de samenvoeging van de andere genoemde bestuursrechters bij de Afdelingbestuursrechtspraak van de Raad van State? De leden van de VVD-fractie zien graag dat dit in het voorgenomen wetsvoorstel meteen wordt meegenomen; graag een reactie hierop van de regering. Op welke termijn denkt de regering met een wetsvoorstel te komen?
Verder vraagt mijn fractie zich af of de herverkaveling van rechtsmacht tussen het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Centrale Raad van Beroep nog wel zinheeft, nu de regering het voornemen heeft de PBO, de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, af te schaffen. De regering zal uitvoering geven aan de motie-Aptroot die vorig jaar in de Tweede Kamer is aangenomen, waarin een opheffing van de product en bedrijfschappen werd bepleit. Een wetsvoorstel daartoe is inmiddels aan het einde van de vorige maand bij de Tweede Kamer ingediend. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven was destijds ingesteld als rechter voor de meeste besluiten en feitelijke handelingen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. Hoewel dit college inmiddels vele andere bevoegdheden heeft gekregen en het aandeel van uitspraken dat betrekking heeft op besluiten en handelingen van producten bedrijfschappen beperkt is, krijgt het er met dit wetsvoorstel wel verschillende andere bevoegdheden bij. Het is de vraag hoe zinvol dat nog is, als het College van Beroep voor het bedrijfsleven straks opgaat in de Afdelingbestuursrechtspraak van de Raad van State. […]

[…]

Mevrouw de Boer (GroenLinks):
Voorzitter. De Wet aanpassing bestuursprocesrecht brengteen ingrijpende verandering van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) met zich. Nieuwe besluiten worden”mee geveegd” in een lopende procedure, het relativiteitsvereiste uit de Crisis en herstelwet wordt geïntroduceerd en de mogelijkheden om schendingen van het recht “te passeren” worden verruimd. Het doel hiervan is: stroomlijning van het bestuursprocesrecht en grotere overzichtelijkheid voor de rechtspraktijk.
Dit wetsvoorstel had aanleiding mogen en moeten zijn voor een herbezinning op de grondslagen van het bestuursprocesrecht. De Algemene wet bestuursrecht is op de kop af twintig jaar oud. Dat is een mooie gelegenheid om te onderzoeken of de huidige verhoudingen tussenoverheden, burgers en de rechter zich nog laten vereni gen met het huidige bestuurs(proces)recht of aanpassingbehoeven. Die bezinning is nodig. Zo maakt de Nijmeegse hoogleraar staats en bestuursrecht Raymond Schlössels zich in het Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrechtgrote zorgen over de rechtstatelijke erosie van het bestuursprocesrecht. Hij constateert een verwaterde aandacht voor de dragende beginselen van het bestuursproces.
Voor zover de wetgever zich met dit wetsvoorstel al herbezint, doet hij dit wel erg eenzijdig. Alle veranderingen lijken er op gericht om de barrières die het bestuursrecht kan opwerpen voor overheden die handelend willen optreden, zo veel mogelijk uit de weg te ruimen. Dit dient te geschieden door een effectievere geschillenbeslechting en door het opwerpen van barrières voor burgers om te procederen of door te procederen. Op een effectievere geschillenbeslechting kan niemand iets tegen hebben. Er is nu sprake van “gepingpong” waarbij na een vernietiging een nieuw besluit moet worden genomen,waartegen weer beroep wordt ingesteld, waarna et cetera. Wij vinden het positief dat dit voorstel erop is gericht dat bestuursrechtelijke geschillen na één bestuursrechtelijke procedure, eventueel in meerdere instanties, zijn beslecht. Daarbij vragen wij ons overigens wel af hoe met name de zogenaamde judiciële lus zich verhoudt tot hetbeginsel dat een justitiabele in ons rechtssysteem altijd bestuurlijke én rechterlijke herbeoordeling moet kunnen vragen. Van de minister horen wij graag of met de judiciële lus alleen de beroepsmogelijkheid van het bestuursorgaan wordt beperkt, of ook die van de burger. Hoe absoluut is de judiciële lus? Is het denkbaar dat er een nieuw besluit moet worden genomen dat een zodanig nieuweafweging vraagt dat de bestuursrechter in hoger beroep oordeelt dat er nadien wel in twee instanties getoetst kan worden?
Er zit echter ook een meer principieel punt aan het leggen van de focus bij de geschillenbeslechting in plaats van bij de rechterlijke toets van overheidshandelen aan objectieve maatstaven. Is de functie van het bestuursrechtbeperkt tot het voorkomen en beslechten van conflicten met de burger? Of dient hiermee ook te worden bewerkstelligd dat de overheid rechtmatige en zorgvuldige besluiten neemt? Met de keuze voor de beslechting van geschillen kunnen belangen die niet liggen bij de door het besluit geadresseerde burger, in het gedrang komen. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om belangen van natuur en milieu of van de algemene volksgezondheid. De fractie van GroenLinks is van oordeel dat het bestuursrecht ook die belangen beschermt, en dat het bestuursprocesrecht zo moet zijn ingericht dat de bestuursrechter ook de rechtmatigheid moet kunnen toetsen van besluiten waarmee deze belangen worden geschonden. Wij horen graag of de minister dit met ons eens is. Hoe kan dat dan worden bewerkstelligd?
Het voorliggende wetsvoorstel lijkt gebaseerd op de veronderstelling dat de overheid altijd het juiste doet, altijd het algemeen belang dient, en dat er een oplossingmoet worden gevonden voor het probleem dat burgersen hun organisaties krachtdadig bestuur in de weg zitten. Die opstelling zien we ook terug bij projecten zoals de Blankenburgtunnel en de snelwegverbreding bij Amelisweerd. De burger wordt voorgesteld als rancuneuze, notoire querulant, die zich al snel bezondigt aan het oneigenlijke gebruik van de bestuursrechtelijke rechtsgang. Het mensbeeld dat ten grondslag lijkt te liggen aan dit wetsvoorstel is niet het onze. Het kan natuurlijk zijn dat wij bij GroenLinks een te positief mensbeeld hebben. Ik hoor het dan ook graag wanneer de minister over feiten beschikt die aantonen dat er op grote schaal oneigenlijk gebruik emaakt wordt van het bestuursprocesrecht.
Is de procederende burger wel verantwoordelijk voorde trage voortgang van procedures? Vertragingen in overheidsbesluitvorming en uitvoering kunnen ook veroorzaakt worden door de wijze waarop overheidsorganenhun besluitprocessen inrichten en de wijze waarop ze hierover communiceren of door niet communiceren? Zou er niet veel minder geprocedeerd worden als besluitenzorgvuldiger genomen zouden worden en er beter met burgers gecommuniceerd zou worden? Graag wil ik op dit punt een analyse. […]
Ik rond af. Positief aan het wetsvoorstel is de versterking van de rechtseenheid. Die voorziet in een behoefte. Het instellen van een grote kamer met vijf leden, het mogelijk maken van het nemen van een onafhankelijke conclusie in de bestuursrechtspraak en de in het wetsvoorstel bepaalde grenscorrecties, zorgen ervoor dat er een logischer en praktischer afbakening wordt gegeven tussen de verschillende bestuursrechters. Daardoor wordt de rechtseenheid structureel bevorderd. Dat is een verdienste. Eens temeer jammer dat dit wetsvoorstel ontsierd wordt door de verruiming van de mogelijkheid gebreken te passeren en door het relativiteitsvereiste. Deze liggen erg zwaar op de maag, en het is jammer dat de onmiskenbare voordelen van de wet daardoor overschaduwd worden.

Mevrouw Beuving (PvdA):
Voorzitter. Het wetsvoorstel dat wij hier vandaag bespreken, beoogt nagenoeg het gehele bestuursprocesrecht te concentreren in de Algemene wet bestuursrecht. De PvdA-fractie is ingenomen met dit onderdeel van het wetsvoorstel en heeft daarover geen vragen aan de regering. Het voorstel bevat echter ook onderdelen die, in het kader van het streven van de regering om het bestuursprocesrecht slagvaardiger te maken en een effectievere geschillenbeslechting mogelijk te maken, van meer principiële aard zijn. Zoals de verruiming van de mogelijkheid om gebreken in een besluit te passeren, de invoering van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht, de invoering van de mogelijkheid een grote kamer in te stellen en de mogelijkheid om te gaan werken met interne conclusies. Deze onderdelen van het wetsvoorstel roepen bij de PvdA-fractie wel vragen op. […]

[…]

De heer Ruers (SP):
Voorzitter. De centrale doelstelling van het voorliggende wetsvoorstel is de verbetering en vereenvoudiging van het bestuursprocesrecht. Om dat doel te realiseren,legt de regering aan het parlement een reeks voorstellen voor van uiteenlopend karakter, verdeeld in vier groepen. De eerste en meest omvangrijke groep telt niet minder dan tien onderdelen. Overziet men het geheel, dan is het helder dat er sprake is van een groot aantal ingrijpende wijzigingen. Tegelijk wijst de regering er in de memorie van toelichting van ruim twee jaar geleden op dat er naast het voorliggende wetsvoorstel nog vier andere wetsvoorstellen onderweg zijn die voor het bestuursprocesrecht van belang zijn. Daar is onlangs nog bijgekomen het in het regeerakkoord opgenomen plan om de Raad van State te splitsen in een rechtsprekend deel en een adviserend deel. Het rechtsprekend deel wordt samengevoegd met de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven, maar die op zich ingrijpende stap valt nog buiten het bereik van het onderhavige wetsvoorstel. Ten slotte staat ons ook nog een Veegwet aanpassing bestuursprocesrecht te wachten.
Dit alles is bedoeld om het bestuursprocesrecht in ons land te verbeteren en te vereenvoudigen. Dat is volgens de regering ook hard nodig, omdat het bestuursprocesrecht vaak traag, ingewikkeld, ondoorzichtig en voor de gewone burger nauwelijks te volgen is. Daarbij moet welaangetekend worden dat de regering erkent dat de beperkingen van het bestuursprocesrecht niet zozeer het gevolg zijn van het procesrecht zelf, maar veeleer veroorzaakt worden door zwak bestuur. Wie zou denken dat het wetsvoorstel daarom ook gericht is op het verbeteren en het vereenvoudigen van het bestuur, komt echter bedrogen uit, zo stel ik vast. Daarom wil ik de regering graag de vraag voorleggen of zij het niet wenselijk acht dat de hoofdoorzaak van het onvoldoende functioneren van het bestuursprocesrecht, namelijk het functioneren van het bestuur zelf, wordt aangepakt en, zo ja, of de regering al plannen in die richting heeft. Mochten die plannen er niet zijn, is de regering dan bereid om daar serieus werk van te maken?
In het verlengde van het voorgaande ligt naar onze mening de al vaak aan de orde gestelde kwestie van de competentieconflicten in het procesrecht tussen enerzijds het burgerlijk recht en anderzijds het bestuursrecht. Ook anderen hebben daar vandaag al op gewezen. Is de regering het met ons eens dat het om verschillende redenen een stap vooruit zou zijn indien die problematiek zou worden aangepakt? Als de regering die mening deelt, is zij dan bereid om op korte termijn te laten onderzoeken op welke manier die conflicten kunnen worden opgeheven? Is de regering in dat kader ook bereid om een brede en vooral integrale visie te ontwikkelen op het gehele bestuursprocesrecht, mede in relatie tot de overige vormen van procesrecht? Ik verwijs naar de suggesties, gedaan doorsprekers voor mij, om het gehele bestuursprocesrecht onder de top van de Hoge Raad te brengen en binnen de Hoge Raad een bestuurssectie in het leven te roepen. Graag hoor ik hoe de regering daarover denkt.
Ik kom nu toe aan het wetsvoorstel zelf en enkele opmerkelijke onderdelen daarvan. Het mag best gezegd worden dat het wetsvoorstel op zich een aantal nuttige en voor de praktijk wenselijke aanpassingen bevat. Ik denk bijvoorbeeld aan het overbrengen van de procesrechtelijke bepalingen uit verschillende andere wetten naar de Awb, het opheffen van het zogenaamde “bestuurlijke pingpongen” – in de praktijk inderdaad een vreselijk gebeuren – en de mogelijkheid van incidenteel beroep op basis van de artikelen 8:110 tot en met 8:112. Er is echter ook een aantal wijzigingen voorgesteld dat naar onze mening weinig verbetering oplevert of zelfs negatief uitwerkt.
[…]
Ten slotte heb ik nog een vraag over de vergoeding van de kosten van de rechtsbijstand. De voorgestelde regeling is volgens ons geen verbetering, eerder een verslechtering. De regering heeft aangegeven dat zij bij de nieuwe opzet een besparing verwacht van meer dan 1 miljoen euro. Graag hoor ik van de regering waarop deze berekening is gebaseerd. Ook hoor ik graag van de regering of dit financiële voordeel voor de overheid niet het doorslaggevende argument voor de regering is geweest om deze wijziging voor te stellen.

De beraadslaging wordt geschorst.

Samenvattend stel ik vast dat de SP-fractie nog veelvragen over en bezwaren bij het wetsvoorstel heeft. Zij kt dan ook met veel belangstelling uit naar de reactie van de regering.

Handelingen I (nr. 11, item 9)