Wet elektronisch verkeer met de bestuursrechter

Wet elektronisch verkeer met bestuursrechter

[Kamerstukken 31 867]

Advies RvS

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 8 oktober 2008 en het nader rapport d.d. 26 januari 2009, aangeboden aan de Koningin door de minister van Justitie, mede namens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. [Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 1 augustus 2008, no. 08.002278, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met regels over elektronisch verkeer met de bestuursrechter (Wet elektronisch verkeer met de bestuursrechter), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel is bedoeld om de onduidelijkheid over digitaal procederen bij de bestuursrechter weg te nemen en een ordelijk en betrouwbaar verloop van het elektronisch verkeer bij de bestuursrechter te bevorderen. Voorgesteld wordt afdeling 2.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van overeenkomstige toepassing te verklaren op het verkeer met de bestuursrechter. Ook voorziet het voorstel in de mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere voorschriften daarover te stellen, alsmede over de toepassing van videoconferentie. De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over onder andere de noodzaak van waarborgen voor uniforme regels. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 1 augustus 2008, nr. 08.002278, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 8 oktober 2008, nr. W03.08 0354/II, bied ik U hierbij aan.

1. Uniforme regels
Op 1 juli 2004 is de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer (Wev) in werking getreden. De Wev heeft onder meer geleid tot afdeling 2.3 Awb, waarin regels zijn opgenomen voor het elektronisch verkeer tussen burgers en bestuursorganen. Bij de totstandkoming van de Wev is er bewust van afgezien om afdeling 2.3 Awb open te stellen voor de bestuursrechter. Vanwege de eigen aard van rechtspraak vond de wetgever het vooralsnog een stap te ver om de Wev zonder meer van toepassing te verklaren op het verkeer met de bestuursrechter. Wel stond het de gerechten vrij belanghebbenden de mogelijkheid te bieden tot communicatie langs elektronische weg. De ontwikkeling van regels daarover werd echter voorlopig aan de praktijk overgelaten.[1]
Thans wordt voorgesteld afdeling 2.3 Awb alsnog van overeenkomstige toepassing te verklaren op het verkeer met de bestuursrechter. Volgens de toelichting voelt de praktijk, getuige diverse experimenten, een toenemende behoefte aan het benutten van elektronische mogelijkheden, maar bestaat tegelijkertijd nog (steeds) onvoldoende duidelijkheid over de aanvaardbaarheid daarvan.[2] Het wetsvoorstel beoogt deze onduidelijkheid weg te nemen. Van de mogelijkheid tot het stellen van nadere regels, zo vervolgt de toelichting, wordt voorlopig afgezien; er bestaat nog te veel onduidelijkheid over de inrichting van digitale procedures, getuige het verloop van, en de interne discussies over experimenten op dat gebied. De Raad merkt hierover het volgende op.
De Raad is met de regering van mening dat digitalisering van de bestuursrechtelijke procedure, gezien de vlucht die het gebruik van e-mail en internet heeft genomen, onontkoombaar is en op termijn veel voordelen kan bieden. Het voorstel biedt een wettelijke basis voor het elektronisch verkeer met de bestuursrechter en stelt daarmee buiten twijfel dat deze vorm van procederen aanvaardbaar is.

• De toelichting merkt op dat er momenteel nog te veel onduidelijkheid bestaat over de wijze waarop het elektronisch verkeer met de bestuursrechter het best kan worden ingericht. Daarom wordt vooralsnog volstaan met het van overeenkomstige toepassing verklaren van afdeling 2.3 Awb. Wel benadrukt de toelichting het belang van een verdere normering, waarvoor de gerechten de procesregelingen zouden kunnen gebruiken in afwachting van een wettelijke regeling. De Raad wijst erop dat de regeling van afdeling 2.3 Awb betrekkelijk summier is en neerkomt op de vastlegging van het beginsel van nevenschikking en het beginsel van betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid.[3] Deze beginselen zijn van belang voor het verkeer met de bestuursrechter, maar zij laten veel vragen open. Zo is het bijvoorbeeld niet duidelijk wat de Wev betekent voor de openbaarmaking en verzending van uitspraken, wat de bewijskracht van een dergelijke uitspraak is, en of de bestuurrechter, naar analogie van artikel 4:3a Awb, niet zou moeten overgaan tot een elektronische ontvangstbevestiging van elektronisch ingediende processtukken. Verder heeft de Raad voor de rechtspraak opgemerkt dat artikel 2:15 Awb een potentiële bron van problemen vormt als de fatale termijn in het geding is. Voorts bestaat, zoals uit de pilot van de rechtbank Breda, maar ook uit verschillende uitspraken blijkt, onzekerheid over het vereiste van een elektronische handtekening als bedoeld in artikel 2:16 Awb.[4]

Omdat de onderwerpen waarover het hier gaat, bij elk gerecht voorkomen en steeds dezelfde vragen opleveren, spreekt de noodzaak van een zoveel mogelijk uniforme regeling voor zich. Daarbij merkt de Raad op dat niet alle vragen die rijzen bij de toepassing van de Wev, via procesregelingen kunnen worden opgelost.[5] De keuzemogelijkheid die artikel 2:15 Awb aan de gerechten biedt, leidt niet alleen tot rechtsverscheidenheid, maar kan er ook toe leiden dat de winst die als gevolg van de digitalisering in één fase van een procedure is ontstaan, in een volgende fase weer verloren gaat, omdat het opvolgende gerecht die faciliteit niet of onder andere voorwaarden aanbiedt. Verder werkt automatisering alleen efficiënt indien alle partijen in de keten met programma’s werken die op elkaar zijn afgestemd. Het is daarom van groot belang dat de openstelling van het digitale berichtenverkeer in de gerechten op een zodanige wijze plaatsvindt dat daar maximaal profijt van kan worden getrokken. Het voorstel biedt daarvoor geen enkele garantie, omdat het de gerechten volledig vrij laat en er nog geen uitzicht bestaat op overeenstemming over de noodzakelijke nadere normering. Gedacht kan daarbij worden aan regels over de te gebruiken software, de wijze van adressering van langs elektronische weg ingediende beroepschriften, de inhoud van de rechtsmiddelverwijzing, bedoeld in artikel 3:45 Awb, en de omgang met door partijen langs elektronische weg ingediende nadere stukken. Het belang hiervan blijkt ook uit de bevindingen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, dat er op bestuurlijk niveau betrekkelijk weinig gebruik wordt gemaakt van de Wev en dat de verschillen tussen de gemeenten voor een deel voortvloeien uit het ontbreken van een eenduidige technische infrastructuur, en verschillen in tempo van ontwikkeling en in nadere regels. De Raad adviseert daarom op het moment van inwerkingtreding van het wetsvoorstel de noodzakelijke waarborgen te bieden ter voorkoming van rechtsverscheidenheid op dit terrein, bijvoorbeeld onder coördinatie van de Raad voor de rechtspraak, of door middel van nadere regels. Voorts zou gedacht kunnen worden aan de mogelijkheid van experimenten, zoals die ook in Frankrijk gaande zijn.[6]

2. Organisatorische en financiële gevolgen
Volgens de toelichting vergen het ontwikkelen, aanpassen en onderhouden van apparatuur en software die betrouwbare en vertrouwelijke elektronische communicatie tussen burgers en de bestuursrechter mogelijk maken, de nodige (financiële) inspanningen. Omdat het wetsvoorstel slechts een mogelijkheid, maar niet de verplichting biedt voor elektronisch verkeer met de bestuursrechter, kunnen de meeste kosten van digitalisering redelijkerwijs niet aan het wetsvoorstel worden toegerekend, aldus de toelichting.[7] Naar het oordeel van de Raad kan met deze constatering niet worden volstaan. Het is waar dat het voorstel niet verplicht tot het openstellen van de mogelijkheid van elektronisch verkeer met de bestuursrechter. In de toelichting wordt echter gewezen op de toenemende behoefte in de praktijk om diverse elektronische mogelijkheden tijdens de bestuursrechtelijke procedure te kunnen benutten en op de efficiëntie van moderne digitale communicatie.[8] Dat het wetsvoorstel mede de doelstelling heeft de bestaande onduidelijkheden over elektronisch verkeer met de bestuursrechter weg te nemen, duidt er eveneens op dat de wetgever beoogt dat vaker dan thans langs elektronische weg met de bestuursrechter wordt gecommuniceerd. Gelet hierop mag verwacht worden dat in de toelichting rekening wordt gehouden met de organisatorische en financiële gevolgen van invoering van de mogelijkheid van elektronisch verkeer met de bestuursrechter. Vaststaat dat, indien zou worden besloten tot invoering van digitaal berichtenverkeer, dit grote consequenties heeft voor de werkprocessen en de technische infrastructuur van de gerechten. Om een technische infrastructuur te realiseren die in staat is het papieren verkeer te vervangen door elektronisch verkeer, zal een elektronisch dossier door de gerechten moeten zijn ingericht. Ook zal een technische voorziening moeten kunnen controleren of een burger degene is die hij zegt te zijn en welke soorten processtukken van een procedure hij mag inzien en toevoegen. Daarbij moeten deze voorzieningen adequaat zijn beveiligd tegen misbruik. De voorzieningen aan de zijde van de burger mogen niet zodanig complex zijn dat zij nodeloos belemmerend werken. De in de toelichting onder 1.5 genoemde experimenten hebben, met uitzondering van het experiment bij de rechtbank Rotterdam, alle betrekking op het elektronisch kunnen verzenden van een beroep. In Rotterdam gaat het om het kunnen inzien en toevoegen van processtukken door een in omvang beperkte doelgroep van professionele ketenpartners. Het realiseren van volledig elektronisch verkeer met de bestuursrechter zal veel verder gaan dan de huidige experimenten, en zal aanzienlijke inspanningen en investeringen vergen rond standaardisatie en technische infrastructuur. Doordat de toelichting zich beperkt tot een verwijzing naar de experimenten, biedt deze geen volledig beeld van de consequenties van het voorstel. De Raad adviseert de toelichting aan te vullen en daarin de organisatorische en financiële gevolgen van het digitaal procederen in kaart te brengen.

3. Elektronische handtekening
Volgens de toelichting kunnen nadere regels over het gebruik en de eisen waaraan een elektronische handtekening moet voldoen, worden opgenomen in lagere regelgeving. Hetzelfde geldt voor het verzenden van een bevestiging dat een elektronisch verzonden bericht door de geadresseerde is ontvangen. De Raad wijst erop dat artikel 6:5 Awb het vereiste van ondertekening stelt. Zolang niet is voorzien in nadere regelgeving, betekent dit dat de bestuursrechter dit vereiste zal moeten negeren, of dat elektronisch verkeer niet mogelijk is. Nu in het burgerlijk recht wel is voorzien in een regeling van de elektronische handtekening, ziet de Raad niet in waarom dit voor de bestuursrechtspraak niet ook zou kunnen. De Raad adviseert het wetsvoorstel op dit punt aan te vullen.

4. Overige opmerkingen
a. Indien een bestuursorgaan niet kenbaar heeft gemaakt dat communicatie langs elektronische weg openstaat, of elektronische post weigert omdat het bestand te omvangrijk is of de betrouwbaarheid of vertrouwelijkheid van het bericht onvoldoende is gewaarborgd, deelt het een weigering zo spoedig mogelijk aan de afzender mede (artikel 2:15, vierde lid, Awb). De toelichting wijdt een beschouwing aan de vraag of het geweigerde bericht zou kunnen worden behandeld als een aanvraag die na aanvulling ervan – door het alsnog per post toezenden – in behandeling zou kunnen worden genomen, zonder overigens tot een slotsom te komen. Deze passage, alsook artikel 2:15, vierde lid, Awb zelf, kunnen een bron van problemen vormen. Als een bestuursorgaan niet kenbaar heeft gemaakt dat het elektronische berichten accepteert, ligt het in de rede de gevolgen van weigering daarvan bij de afzender te laten.[9] De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te passen.
b. Krachtens artikel 8:37 Awb geschieden de oproepingen, de uitnodiging om op een zitting te verschijnen, alsmede de verzending van een afschrift van de uitspraak bij aangetekende brief of bij brief met ontvangstbevestiging, tenzij de rechtbank anders bepaalt. Volgens de toelichting laat de rechtspraak niet toe dat de uitnodiging voor het bijwonen van een zitting – en overigens ook het verzoek om motivering van het beroepschrift – per fax wordt verzonden. Daaruit wordt afgeleid dat het gebruik van elektronische middelen tot op heden niet wordt beschouwd als een wijze van verzenden die dezelfde waarborgen biedt als verzending per aangetekende post. De Raad wijst erop dat deze gevolgtrekking dient te worden genuanceerd. Een kenmerk van de in de toelichting genoemde uitspraken is dat niet was voldaan aan het kenbaarheidsvereiste, zoals opgenomen in de artikelen 2:14 en 2:15 Awb. Uit deze jurisprudentie volgt niet zonder meer dat de rechtspraak een andere wijze van oproeping, zoals bij wijze van fax, niet aanvaardt.[10] De in artikel 8:37 Awb opgenomen mogelijkheid voor de rechtbank af te wijken van het vormvoorschrift van verzending per post, laat hiertoe voldoende ruimte. Wel is van belang dat het gerecht tevoren te kennen heeft gegeven een andere wijze van oproeping te zullen gebruiken.[11] Ook zal in dat geval aan het beginsel van nevenschikking en vrijwilligheid moeten zijn voldaan. Deze waarborgen zijn in het bijzonder van belang bij processtukken als bedoeld in artikel 8:37, eerste lid, Awb. De passage in de toelichting behoeft bijstelling, alsook de artikelsgewijze toelichting op artikel 2:13, tweede lid.

Nader rapport

1. Uniforme regels
De Raad van State wenst zoveel mogelijk uniformiteit als het gaat om de gelegenheid tot digitaal procederen en de voorwaarden waaronder dit gestalte kan krijgen. Wij delen deze wens. De praktijk leert echter dat deze uniformiteit thans nog niet kan worden bereikt. De voornaamste oorzaak hiervan is het feit dat veel gerechten nog onvoldoende zijn toegerust om elektronisch verkeer met partijen op grootschalige wijze tot stand te brengen, het gegeven dat de technische infrastructuren van de diverse gerechten momenteel niet op elkaar zijn afgestemd, en dat mede daardoor tussen de diverse gerechten nog geen overeenstemming bestaat over nadere regels voor elektronisch verkeer met de bestuursrechter. In zoverre zij verwezen naar paragraaf 1.3 van het algemeen deel van de toelichting.
Gelet op een en ander achten wij het onverstandig om in dit stadium nadere en specifieke regels voor elektronisch verkeer met de bestuursrechter te formuleren. Dit zou immers leiden tot verwachtingen die niet althans niet door alle gerechten kunnen worden waargemaakt, en – erger – tot verwarring bij rechters en partijen die procedures nodeloos compliceren en vertragen. Het vorenstaande vormt voor ons echter geen reden tot stilzitten en wachten op acties vanuit de gerechten zelf. Integendeel. Wij hebben het initiatief genomen tot overleg met vertegenwoordigers van de gerechten om te bezien welke onderwerpen nadere regeling behoeven, en waar de betreffende regels een plaats moeten krijgen. Dit overleg is bedoeld als aanzet tot een nadere regeling zoals de Raad van State voor ogen staat, en als stimulans voor organisaties zoals de Raad voor de Rechtspraak (hierna: RvdR) om faciliterende en coördinerende activiteiten vorm te (blijven) geven. In dit kader beseffen wij dat op termijn niet kan worden volstaan met nadere voorschriften in procesregelingen, en dat na verloop van tijd behoefte ontstaat aan een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8:40a, tweede lid. De concrete inhoud van de regeling zal in belangrijke mate afhangen van de uitkomsten van de diverse pilots met digitaal procederen bij de bestuursrechter. Binnen dit kader kan en zal worden bezien welke vragen afdeling 2.3 voor het digitaal procederen bij de bestuursrechter precies openlaat, en vooral welke technieken deze vragen op de meest bevredigende wijze beantwoordt. Bij dit alles moet wel worden erkend dat het formuleren van nadere voorschriften over verantwoord digitaal procederen een zaak van lange adem is, temeer gezien de tijd en kosten die (de implementatie van) een deugdelijke technische infrastructuur met zich brengen. Daarom zou het wachten met indiening van het wetsvoorstel totdat meer zicht bestaat op de concrete inhoud van zojuist bedoelde voorschriften, leiden tot het langdurig voortduren van rechtsonzekerheid over de aanvaardbaarheid van digitaal procederen als zodanig. Dit nu vinden wij onwenselijker dan tijdelijke verscheidenheid bij de diverse gerechten bij de concrete invulling van de bevoegdheid om digitaal procederen mogelijk te maken. Het streven naar rechtseenheid binnen een zo kort mogelijke periode is loffelijk en door ons ook – in (onder meer paragraaf 2.4 van het algemeen deel van) de toelichting – uitdrukkelijk onderschreven, maar dit mag er niet toe leiden dat het betere de vijand van het goede wordt. In dit kader benadrukken wij nogmaals dat artikel 8:40a moet worden beschouwd als een aanvulling op – en uitdrukkelijk niet als een vervanging van (zie ook paragraaf 1.2 van het algemeen deel van de toelichting) – de huidige wijze van procederen. Dit betekent onder meer dat de bestuursrechter en partijen te allen tijde kunnen terugvallen op de (nu nog) reguliere procesgang indien het elektronische verkeer om wat voor reden dan ook zorgt voor verwarring en/of onevenredig grote vertraging. Aldus moge duidelijk worden dat het wetsvoorstel de toegang tot de bestuursrechtspraak op geen enkele wijze beperkt of belemmert, maar juist verruimt. Dit gegeven maakt de behoefte aan uniformiteit op zeer kort termijn iets minder urgent dan de Raad van State lijkt te veronderstellen.

2. Organisatorische en financiële gevolgen
De Raad van State signaleert terecht dat een toename van elektronisch verkeer met de bestuursrechter noodzaakt tot aanpassing van technische infrastructuren en wijziging van werkprocessen, en dat dit aanzienlijke investeringen zal vergen. Wij hebben dit overigens reeds erkend, zoals moge blijken uit paragraaf 4 van de toelichting. Een enigszins betrouwbaar zicht op de kosten – en de besparingen! – van digitaal procederen bij de bestuursrechter kan echter eerst ontstaan indien en nadat duidelijk wordt welke concrete en specifieke voorschriften voor digitaal procederen zullen gelden. Daarom zou elke financiële berekening op dit moment een zeer speculatief gehalte hebben, en lijkt ons dus weinig zinvol. Een en ander laat uiteraard onverlet dat wij ons bewust zijn van de verantwoordelijkheid om het elektronisch verkeer met de bestuursrechter te faciliteren. Deze verantwoordelijk nemen wij ook, onder meer door het ondersteunen van experimenten met digitaal procederen, en het creëren van een wettelijke grondslag voor elektronisch verkeer met de bestuursrechter. Aldus moge duidelijk worden dat het wetsvoorstel niet is te kwalificeren als een geheel nieuwe ontwikkeling die de gerechten opzadelt met een verplichting waarmee deze nog niet eerder zijn geconfronteerd, maar slechts als een onderdeel en ondersteuning van de bestaande en te bestendigen wens van gerechten om digitalisering van beroepsprocedures zoveel mogelijk te bevorderen.
Gelet op het vorenstaande blijven wij van mening dat de gevolgen van digitalisering van werkprocessen – het voeren van beroepsprocedures daaronder begrepen – moeten worden besproken in het kader van de reguliere discussie over de bedrijfsvoering als geheel, en niet in het kader van het wetsvoorstel. Als duidelijk wordt welke maatregelen nodig zijn om digitaal beroep conform de te ontwikkelen voorschriften op grote schaal mogelijk te maken, biedt het algemeen overleg met de RvdR voldoende ruimte voor afspraken over de financiering van extra ict-voorzieningen die dit vergt.

3. Elektronische handtekeningen
De Raad van State lijkt te suggereren dat het wetsvoorstel in het geheel niets regelt over elektronische handtekeningen. Deze suggestie is onjuist. Artikel 8:40, eerste lid, verwijst immers – onder meer – naar artikel 2:16, welk artikel op zijn beurt verwijst naar de artikelen 3:15a en 3:15b van het Burgerlijk Wetboek (BW). Dus de bestuursrechter die kenbaar heeft gemaakt dat elektronisch verkeer met hem mogelijk is (vgl. artikel 2:15, eerste lid) zonder daaraan nadere voorwaarden te verbinden, moet genoegen nemen met een elektronische handtekening die voldoet aan de eisen als omschreven in artikel 3:15a van het BW. Een en ander maakt dat het toestaan van digitaal procederen niet noodzaakt tot het negeren van de in artikel 6:5 neergelegde eis van ondertekening, anders dan de Raad van State wellicht meent. Momenteel bestaat nog discussie over het antwoord op de vraag welke methode voldoende garandeert dat een processtuk afkomstig is van de persoon die als afzender wordt vermeld en dat het betreffende stuk na verzending niet onbevoegd is gewijzigd. In zoverre zij verwezen naar paragraaf 2.6 van het algemeen deel van de toelichting. Deze discussie vormt één van de redenen om met digitaal procederen op kleine schaal te experimenteren. Gelet hierop achten wij het niet wenselijk om dwingende voorschriften over de elektronische handtekening neer te leggen in hoofdstuk 6 of 8, of in een op artikel 8:40a, tweede lid, gebaseerde algemene maatregel van bestuur. Naar onze overtuiging zou dit de discussie over betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid van elektronisch verkeer nodeloos frustreren. Overigens vormt (ook) een «natte handtekening» als bedoeld in artikel 6:5, geen waterdichte garantie dat het stuk in kwestie afkomstig is van degene die als afzender staat vermeld. De ondertekening geeft normaliter echter wel voldoende vertrouwen dat daadwerkelijk wordt geprocedeerd door de (rechts)persoon die als afzender in het stuk staat vermeld. Voorkomen moet worden dat voor de toegang tot de digitale procedure strengere eisen gaan gelden dan voor het bewandelen van de «papieren weg». Voldoende is het stellen van eisen die de bestuursrechter een objectiveerbare vorm van gerechtvaardigd vertrouwen bieden. Niet minder, maar ook niet meer. En mocht de bestuursrechter twijfelen aan de authenticiteit van een elektronisch verzonden bericht, dan kan hij een papieren kopie van het betreffende bericht zenden aan de daarin genoemde afzender, met het verzoek aan de betrokkene om de papieren kopie van een «natte handtekening» te voorzien. Na ontvangst van het aldus ondertekende stuk, kan het elektronisch verkeer met de bestuursrechter worden aangevangen of voortgezet. Een dergelijke «papieren tussenstap» biedt een – misschien wat omslachtige, maar niettemin – geschikte uitweg indien en zolang nog geen voldoende vertrouwen bestaat in de betrouwbaarheid van digitale authentificatie. In dit kader benadrukken wij nogmaals dat elektronisch verkeer met de bestuursrechter geen vervanging van maar slechts een aanvulling op de (nu nog) reguliere procedure is, en overigens dat een «natte handtekening» welbeschouwd slechts een beperkte meerwaarde heeft.
Gezien het vorenstaande zien wij onvoldoende reden om het wetsvoorstel op dit punt aan te vullen.

4. Overige opmerkingen
De Raad van State meent dat artikel 2:15, vierde lid, bij het procederen ten overstaan van de bestuursrechter een bron van problemen kan vormen. Dit geeft ons aanleiding tot de navolgende opmerkingen. Het bestuursorgaan en de bestuursrechter die – redelijkerwijs kunnen – weten dat een belanghebbende het niets eens is met een besluit, moeten zoveel mogelijk proberen te komen tot een inhoudelijke heroverweging onderscheidenlijk toetsing van het betreffende besluit. Deze gedachte ligt ten grondslag aan artikel 6:15 (het indien van een bezwaar- of beroepschrift bij een onbevoegd orgaan). In zoverre zij verwezen naar rechtsoverweging 2.2.4 van ABRvS 10 september 2003, AB 2004, 34 m.nt. FM: «Door de bedenkingen in te brengen per e-mail, is niet voldaan aan de in art. 3:24 lid 1 Awb genoemde eis van schriftelijkheid. Daarom heeft verweerder door de op deze wijze ingebrachte bedenkingen niet in behandeling te nemen aan voornoemd artikel geen onjuiste uitleg gegeven. Dit laat echter onverlet dat uit art. 3:2 Awb en het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit met de nodige zorgvuldigheid dient te worden genomen volgt dat een bestuursorgaan, wanneer appellanten per e-mail kenbaar hebben gemaakt bedenkingen te hebben, hen er op zou moeten attenderen dat zij deze bedenkingen alsnog op de in de Awb voorgeschreven wijze kunnen inbrengen, alvorens de per e-mail ingebrachte bedenkingen niet in behandeling te nemen.» Gelet hierop zien wij geen aanleiding om de passages over het omgaan met  geweigerde elektronische bescheiden – in paragraaf 2.10 van het algemeen deel van de toelichting, en bij de bespreking van artikel 2:15, vierde lid, in het artikelsgewijze deel van de toelichting – te voorzien van een stellige conclusie.
Of een ten onrechte elektronisch ingezonden beroepschrift dat niet nadien door een alsnog tijdig ingezonden papieren beroepschrift is vervangen, niet-ontvankelijk moet worden verklaard, hangt namelijk af van het antwoord op drie vragen:
(1) hoeveel tijd voor herstel van het gebrek was nog beschikbaar toen het beroepschrift elektronisch werd verzonden;
(2) hoe lang heeft de bestuursrechter gewacht met het doen van de mededeling als bedoeld in artikel 2:15, vierde lid;
(3) hoe duidelijk was het voor de indiener van het beroepschrift dat de bestuursrechter niet kenbaar gemaakt via elektronische weg bereikbaar te zijn (of: kenbaar heeft gemaakt niet via elektronische weg bereikbaar te zijn).
In dit kader merken wij op dat de toepassing van artikel 2:15, vierde lid, noodzakelijkerwijs met enige regelmaat zal leiden tot discussie en (dus) jurisprudentie, en dat nadere toelichtingen op deze bepaling hieraan niets kunnen veranderen. Dit geldt overigens ook voor bepalingen zoals artikel 6:15, derde lid (wanneer is sprake van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht?) en artikel 6:11 (wanneer kan redelijkerwijs worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest?). Desondanks zullen wij in de toelichting – duidelijker dan tot op heden is geschied – aangeven dat (de toepassing van) artikel 2:15, vierde lid, in beroepsprocedures soms kan leiden tot discussie over de ontvankelijkheid van een beroep, en welke factoren hierbij een rol spelen. De Raad van State heeft kritiek op onze visie over de mogelijkheid om stukken als bedoeld in artikel 8:37, eerste lid, anders dan per aangetekende post te verzenden. Bij nader inzien zijn ook wij van oordeel dat de hierop betrekking hebbende passages nuancering behoeven. In zoverre zullen wij de toelichting aanpassen.
Het advies van de Raad van State gaf ons tevens gelegenheid om het wetsvoorstel aan te vullen met een artikel II (nieuw), om te bewerkstelligen dat ook elektronisch verkeer met de Hoge Raad als belastingrechter mogelijk is. Daarnaast hebben wij de toelichting ontdaan van enige taalkundige onzuiverheden, alsmede enkele passages met terzake doende jurisprudentie te onderbouwd.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

Memorie van toelichting

I ALGEMEEN
1. Inleiding
1.1 Noodzaak van het wetsvoorstel
Op 1 juli 2004 is de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer (wet van 29 april 2004, Stb. 2004, 214; hierna: Webv) in werking getreden. Deze wet – een aanvulling op en wijziging van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) – bevat een regeling voor het verkeer langs elektronische weg tussen burgers en bestuursorganen in zowel de primaire als de zogeheten «verlengde» besluitvormingsfase. De Webv is dus ook van toepassing op de behandeling van bezwaren en administratieve beroepen.
De Awb kent echter nog geen regeling voor het elektronisch verkeer tussen burgers en bestuursrechters. De wetgever heeft er indertijd uitdrukkelijk voor gekozen om de problematiek van het elektronisch procederen tijdens de beroepsfase vooralsnog buiten beschouwing te laten. Bij de parlementaire behandeling van de Webv heeft de toenmalige minister van Justitie echter wel toegezegd in een later stadium te bezien of – en zo ja in hoeverre – er tevens regels voor het elektronische verkeer tussen burgers en bestuursrechters moeten komen (Kamerstukken II 2003/04, 29 279, nr. 16, blz. 15).
Inmiddels voelt de praktijk een toenemende behoefte aan het benutten van diverse elektronische mogelijkheden tijdens de bestuursrechtelijke procedure. Dit blijkt onder meer uit de hierna, in paragraaf 1.5 te beschrijven, pilots. Bovendien is moderne digitale communicatie efficiënt(er) dan de tot nu toe gebruikelijke vormen van communicatie, hetgeen op termijn voor de gerechten kan leiden tot aanzienlijke kostenbesparingen. Voor een nadere toelichting zij verwezen naar paragraaf 2.2.
Tegelijkertijd is echter nog (steeds) onvoldoende duidelijk of – en zo ja onder welke voorwaarden – elektronische verzending van processtukken kan worden aanvaard. Zo staat ter discussie of de bestuursrechter een per e-mail verzonden beroepschrift ontvankelijk mag achten. De Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) beantwoordt deze vraag ogenschijnlijk positief (vgl. bijvoorbeeld CRvB 23 maart 2005, AB 2005, 193, en CRvB 19 mei 2006, LJN AX6745). De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) beschouwt verzending per e-mail echter niet als «schriftelijk» in de zin van de Awb (bijvoorbeeld ABRvS 10 september 2003, AB 2004, 34; zie echter ABRvS 17 december 2003, JB 2004/81, voor een genuanceerdere benadering).
Ook de regels voor het gebruik van de fax als middel ter verzending van processtukken – toch een reeds lang een in beginsel algemeen geaccepteerde wijze van (elektronisch!) communiceren met de bestuursrechter – zijn nog steeds niet volledig uitgekristalliseerd. Zo bestaat enige onduidelijkheid over de bewijswaarde van het verzendjournaal (de melding «verzending OK») van een faxapparaat aan degene die een bericht heeft verzonden.
In oudere jurisprudentie werd gesuggereerd dat reeds het enkele ontkennen van de ontvangst van een faxbericht voldoende was om de bewijslast van zowel de verzending als de ontvangst van zo’n bericht geheel op de schouders van de afzender te leggen (vgl. bijvoorbeeld CRvB 4 juli 2006, JWWB 2006, 271). Momenteel geldt echter dat door het overleggen van een verzendjournaal in beginsel de verzending van een faxbericht voldoende aannemelijk is gemaakt, en dat het vervolgens op de weg van de geadresseerde ligt om de ontvangst van het betreffende bericht op niet-ongeloofwaardige wijze te ontkennen (ABRvS 7 februari 2007, JB 2007/70, CRvB 21 februari 2007, RSV 2007, 121, en CRvB 4 juli 2008, RSV 2008, 284; vgl. ook CBb 21 september 2006, AB 2006, 372, en HR 22 september 2006, AB 2007, 1).

1.2 Doelstellingen van het wetsvoorstel
Zowel de groeiende behoefte aan, als de bestaande onduidelijkheid over, elektronisch verkeer met de bestuursrechter geven ons thans voldoende aanleiding tot het scheppen van een wettelijke grondslag voor deze vorm van communiceren en procederen. Verder zien wij reden voor het creëren van een basis voor het stellen van nadere regels terzake. Dit sluit aan bij de ontwikkeling in het burgerlijk procesrecht zoals vervat in de Wet afschaffing procuraat en invoering elektronisch berichtenverkeer (wet van 20 maart 2008, Stb. 2008, 100; hierna: Wapieb). Hierbij moet echter wel worden bedacht dat in het bestuursprocesrecht geen sprake is van verplichte procesvertegenwoordiging; het komt dus zeer regelmatig voor dat een burger zonder enige proceservaring rechtstreeks contact met de bestuursrechter kan – en moet kunnen – krijgen. Deze omstandigheid noodzaakt tot extra prudentie bij modernisering van de (hoger)beroepsprocedure, temeer omdat nog steeds veel burgers niet de beschikking hebben over apparatuur en/of kennis om digitaal met anderen te communiceren. De toegang tot rechtsbescherming moet immers voor alle burgers gewaarborgd blijven. De wettelijke basis voor digitaal procederen krijgt gestalte door de nu – ingevolge de Webv – geldende wettelijke voorschriften in de Awb over het elektronisch verkeer tussen burgers en bestuursorganen van overeenkomstige toepassing te verklaren op het instellen van beroep bij de bestuursrechter. Zie in dit verband ook het gestelde in paragraaf 1.4. De kern van de Webv wordt gevormd door afdeling 2.3 Awb. Deze afdeling regelt in welke gevallen en onder welke voorwaarden verkeer langs elektronische weg tussen burgers en bestuursorganen en tussen bestuursorganen onderling mogelijk is. In dit verband worden twee belangrijke beginselen gecodificeerd. Ten eerste het beginsel van nevenschikking: er bestaat uitdrukkelijk geen verplichting tot elektronisch verkeer met het bestuursorgaan. Ten tweede het beginsel van betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid: de ontvanger van een bericht moet erop kunnen vertrouwen dat het betreffende bericht daadwerkelijk door de genoemde afzender is opgesteld.
Door het van overeenkomstige toepassing verklaren van afdeling 2.3 Awb zijn de twee zojuist genoemde beginselen ook leidend voor het elektronisch verkeer met de bestuursrechter. Dit betekent onder meer dat de burger een beroepschrift op elektronische wijze aan de bestuursrechter mag verzenden, maar dit niet hoeft. Van een plicht tot digitaal procederen is dus geen sprake. Degene die om wat voor reden dan ook geen gebruik van digitale middelen wil maken, mag ook in de toekomst de «papieren weg» blijven bewandelen. Een partij kan zelfs tijdens een (hoger)beroepsprocedure die met een elektronisch verzonden beroepschrift is aangevangen, verlangen dat het verkeer met de bestuursrechter verder schriftelijk verloopt.
Uit het vorenstaande moet worden afgeleid dat artikel 8:40a een aanvulling vormt op, en uitdrukkelijk geen vervanging van, de huidige wijze van procederen. Dus als elektronisch verkeer – in welk stadium en om wat voor reden dan ook – leidt tot een problematische situatie, kan de bestuursrechter te allen tijde terugvallen op de (nu nog) gangbare wijze van procederen. Hiermee wil gezegd zijn dat voorwaarden aan (de wijze van) digitaal procederen geen belemmering opwerpen voor de toegang tot bestuursrechtelijke rechtsbescherming, aangezien «de papieren weg» te allen tijde mogelijk blijft.
Het wetsvoorstel stimuleert de bestuursrechters om bestaande mogelijkheden voor het elektronisch procederen te verruimen en te verbeteren, en om nieuwe mogelijkheden te ontwikkelen. Dit kan stapsgewijs, door de procedure te digitaliseren voor zover dit uit het oogpunt van betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid valt te rechtvaardigen en uit het financieel oogpunt verantwoord is. Aldus kunnen bestuursrechters en procespartijen zonder gevaar van schade aan hun processuele belangen – en zonder de noodzaak tot het maken van onevenredig hoge kosten ineens – ervaring gaan opdoen met elektronisch verkeer, en wel binnen afzienbare termijn, omdat zij niet hoeven te wachten totdat álle onderdelen van de beroepsprocedure op verantwoorde wijze kunnen worden gedigitaliseerd. In zoverre zij ook verwezen naar het gestelde in paragraaf 1.3. In dit kader merken wij op dat het ongewenst is om eindeloos te wachten met het mogelijk maken van elektronisch berichtenverkeer, aangezien deze vorm van procederen belangrijke voordelen heeft. Allereerst bevordert de mogelijkheid tot het digitaal verzenden van een beroepschrift de toegankelijkheid van de bestuursrechtspraak, gezien de steeds grotere populariteit van elektronische communicatiemiddelen. Bovendien draagt de beschikbaarheid van digitale gedingstukken bij aan een efficiënter verloop van de beroepsprocedure en daarmee aan de verkorting van de doorlooptijden. In dit verband wijzen wij erop dat elektronisch verzonden stukken eenvoudig kunnen worden bewaard en nadien wederom geraadpleegd bij de behandeling van nieuwe beroepszaken. Dit in tegenstelling tot papieren documenten, waarvan de opslag veel ruimte en geld kost. Zoals gezegd, kunnen wij ons voorstellen – en maakt het wetsvoorstel mogelijk – dat de bestuursrechters starten met creëren van de mogelijkheid tot het elektronisch indienen van een beroepschrift, en na verloop van tijd overgaan tot inrichting van een digitaal procesdossier en/of het elektronisch verzenden van uitnodigingen en uitspraken. Op deze wijze kan worden voorkomen dat bruikbare faciliteiten nodeloos lang onbenut blijven. In zoverre zij verwezen naar de, in paragraaf 1.5 te bespreken, pilots.

1.3 Strekking van het wetsvoorstel
Het wetsvoorstel behelst een algemene regeling voor het elektronisch verkeer met de rechtbanken als bestuursrechters, de ABRvS, de CRvB en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb), alsmede voor de gerechtshoven als in hoger beroep rechtsprekende belastingrechters en de Hoge Raad (hierna: HR) als belastingrechter rechtsprekend in cassatie. De meeste onderdelen van hoofdstuk 8 zijn immers van (overeenkomstige) toepassing op de beroepsprocedure ten overstaan van voornoemde rechters, ook als deze in hoger beroep rechtspreken, ingevolge de diverse wetten die hun instelling, organisatie en werkzaamheden regelen. Daarnaast bevat het wetsvoorstel een kader voor het stellen van nadere regels, niet alleen over de betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid en technische kwaliteitseisen waaraan de elektronisch te verzenden documenten moeten voldoen, maar ook over het horen van partijen op afstand. Afdeling 8.2.5 vormt hiervoor geen belemmering. Voor een nadere toelichting zij verwezen naar paragraaf 2.8. De mogelijkheid tot het stellen van nadere wettelijke voorschriften bij algemene maatregel van bestuur (hierna: amvb) is opengehouden. Het gevolg hiervan is dat het onderhavige wetsvoorstel een beperkte strekking heeft: het beoogt slechts op zo kort mogelijke termijn duidelijkheid te verschaffen over de aanvaardbaarheid van elektronische middelen als manier voor communicatie tussen burgers en bestuursrechters ter inleiding en voortzetting van een beroepsprocedure. In dit kader merken wij op dat bijvoorbeeld de ABRvS haar experimenten met het werken met digitale stukken/dossiers momenteel beperkt tot het interne gedeelte van de procedure zolang voor de digitale communicatie met de burger geen wettelijke basis bestaat, dat de rechtbank Rotterdam de proef met het digitaal procederen in telecommunicatie- en mededingingszaken een permanente status wil geven, en dat de rechtbank Breda de proef met het digitaal procederen in zaken op het gebied van de sociale zekerheid tot op heden stilzwijgend continueert. Zie ook het gestelde in paragraaf 1.5.
De keuze om op dit moment nog geen specifieke voorschriften te formuleren in de Awb of een daarop gebaseerde amvb, is bewust gemaakt. Daartoe wijzen wij op het volgende. Naar ons oordeel bestaat momenteel nog teveel onduidelijkheid over de wijze waarop het elektronisch verkeer met de bestuursrechter het best kan worden ingericht, om te komen tot specifieke regels. Wij leiden dit af uit het verloop en de evaluaties van, en de interne discussies over, de in paragraaf 1.5 beschreven pilots. In dit kader wordt nogmaals benadrukt dat de bestuursrechter ook goed bereikbaar moet blijven voor de burger die geen gebruik van de computer wil of kan maken. Een gedetailleerdere regeling noodzaakt tot (nog) langer wachten met de indiening van een voorstel om de mogelijkheid van elektronisch verkeer met de bestuursrechter concreet gestalte te geven, maar een wettelijke basis hiervoor duldt geen langer uitstel, zoals het vorenstaande laat zien.
Wij willen voorkomen dat het betere de vijand van het goede wordt. Daarnaast geldt dat tijdelijke diversiteit niet alleen nadelige effecten heeft. Het beproeven van verschillende systemen biedt immers een goede gelegenheid om te bezien welke maatregelen een efficiënt en betrouwbaar verloop van de beroepsprocedure het meest bevorderen, en welke regelingen zich het best lenen voor formuleren van nadere voorschriften. Deze voorschriften kunnen namelijk niet alleen worden neergelegd in een amvb en/of een daarop gebaseerde ministeriële regeling, maar ook in – niet tot artikel 8:40, tweede lid, te herleiden – procesregelingen van de diverse gerechten zoals de Procesregeling bestuursrecht 2008 (voor de rechtbanken) en de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2006 (voor de ABRvS, de CRvB en het CBb).
In dit kader ontgaat het ons niet dat een amvb de rechten en verplichtingen voor belanghebbenden duidelijker vastlegt – en aldus meer waarborgen biedt – dan een procesregeling, die haar gelding immers «slechts» ontleent aan zelfbinding door de bestuursrechter die de betreffende regeling heeft vastgesteld (nader hierover L. M. Koenraad en B. M. J. van der Meulen, «Procesregeling bestuursrecht», Trema 2001, blz. 369–374; vgl. ook CRvB 9 april 2003, JB 2003/170, en CRvB 24 juli 2008, AB 2008, 316).
Naar onze overtuiging vormt deze omstandigheid op zichzelf echter onvoldoende reden om procesregelingen niet te benutten als middelen om digitalisering van beroepsprocedures juridisch in te kaderen. Daartoe wijzen wij op het feit dat specifieke technische (kwaliteits)eisen snel kunnen worden aangepast aan nieuwe technische ontwikkelingen, hetgeen vastlegging ervan in wettelijke voorschriften minder gewenst maakt. Dit pleit voor vastlegging van specifieke voorschriften in een regeling die meer flexibiliteit biedt en sneller kan worden aangepast dan een amvb.
Het spreekt vanzelf dat wij over het nader reguleren van gedigitaliseerde beroepsprocedures – in het bijzonder over de verhouding tussen wettelijke voorschriften zoals een amvb, en procesregelingen – nauw overleg voeren, en zullen blijven voeren, met de diverse gerechten en de organisaties waarin deze zich hebben verenigd. In dit kader wordt met name gedoeld op de Raad voor de Rechtspraak (hierna: RvdR), die zich sterk maakt voor digitalisering van beroepsprocedures en mede om deze reden nauw is betrokken bij de hierna – in paragraaf 1.5 te bespreken – experimenten.

1.4 Digitaal procederen in het burgerlijk procesrecht
In paragraaf 1.2 is gewezen op de mogelijkheid van elektronisch verkeer met de burgerlijke rechter ingevolge de Wapieb. Een onderdeel van deze wet behelst de wijziging van artikel 33 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: WRv).
De formulering van artikel 8:40a verschilt van – preciezer gezegd: is algemener dan – die van artikel 33 WRv zoals dit luidt per 1 september 2008. Dit hangt samen met het feit dat de Awb reeds voorziet in een regeling over elektronisch verkeer (afdeling 2.3) en over verzending en ontvangst van processtukken (afdeling 6.2). Wij hebben er – uit een oogpunt van overzichtelijkheid en toegankelijkheid – bewust voor gekozen om zoveel mogelijk aansluiting te zoeken bij de bestaande regelingen in de Awb.
Voor een nadere verklaring van de zojuist bedoelde verschillen zij verwezen naar het artikelsgewijze deel van deze toelichting.

1.5 Experimenten met digitaal procederen
Op initiatief van het Landelijk Overleg Voorzitters Bestuursrecht (hierna: LOVB) is het project «digitale procedure bestuursrecht» gestart. Dit project wordt mede gefaciliteerd door de RvdR, en concreet begeleid door het Bureau Internetsystemen in Toepassingen Rechterlijke Organisatie (hierna: BISTRO) en de ICT-organisatie voor de rechterlijke organisatie (hierna: ICTRO). Het project «digitale procedure bestuursrecht» heeft onder meer geleid tot pilots met het elektronisch instellen van beroep en met het digitaal beheer van procesdossiers. Op deze wijze willen de gerechten bezien hoe het elektronisch verkeer tussen partijen en de bestuursrechter zo efficiënt mogelijk kan worden vormgegeven, en welke invloed dit mogelijkerwijs heeft op onder meer de bedrijfsvoering en de relatie tussen verschillende partijen.
De rechtbank Breda biedt per april 2007 burgers en hun gemachtigden de mogelijkheid om elektronisch beroep in te stellen tegen bepaalde besluiten van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: UWV) op het gebied van het sociaal zekerheidsrecht, met behulp van een standaardformulier dat via raadpleging van een website kan worden ingevuld en digitaal verzonden. Met het oog op een ordelijk verloop van – uitsluitend! – de zojuist bedoelde procedures bij de rechtbank Breda geldt de Procesregeling digitaal beroep (Stcrt. 2006, 164), met aanvullingen ten opzichte van de Procesregeling bestuursrecht 2008. Het verzoek tot het plaatsen van een elektronische handtekening blijft voorlopig achterwege, evenals een verzoek om inzending van een afschrift van het bestreden besluit, teneinde het gebruik van de digitale weg door burgers niet nodeloos te ontmoedigen. Wel wordt gevraagd om het kenmerk van het bestreden besluit te vermelden. Deze handelwijze geeft de rechtbank Breda voldoende vertrouwen dat het beroepschrift is opgesteld door degene die als afzender staat vermeld. Van problemen op dit punt is niet gebleken.
De rechtbank Breda bevestigt de ontvangst van een elektronisch verzonden beroep met een automatisch gegenereerde e-mail waarop niet kan worden gereageerd. Wel biedt de website de mogelijkheid om contact te zoeken met BISTRO, indien de ontvangst van het elektronisch verzonden beroep niet wordt bevestigd. Vervolgens draagt de rechtbank Breda zorg voor de samenstelling van een papieren procesdossier, en de be- en afhandeling van het beroep verloopt overeenkomstig de nu geldende wettelijke voorschriften.
Door de rechtbank Rotterdam, waar het beroep slechts per (nu nog) conventionele post kan worden ingesteld, worden sinds juli 2007 de procesdossiers van een aantal beroepszaken op het gebied van het telecommunicatie- en mededingingsrecht gedigitaliseerd, en geplaatst in een systeem dat slechts toegang biedt aan procespartijen en de rechtbank. Hieraan is een uitgebreide voorbereiding vooraf gegaan. Dit heeft veel tijd gekost, met name vanwege gezamenlijk overleg met de ketenpartners over de inhoud en beveiliging van de dossiers en vanwege een nauwgezette aansprakelijkheids- en kwetsbaarheidsanalyse.
Het beroepschrift wordt gescand, maar voor het overige is sprake van digitale dossiervorming en communicatie met partijen. De zitting vindt plaats aan de hand van een – door zowel rechter en griffier als partijen raadpleegbaar – digitaal dossier, in een speciaal hiervoor ingerichte zaal.
De uitspraak wordt digitaal èn per aangetekende post verzonden. De medewerkers van de OPTA, de NMa en de advocatenkantoren hebben door middel van een inlognaam, een wachtwoord en een door een token gegenereerde code toegang tot de externe portal van het dossier. Deze partijen hebben daardoor de mogelijkheid de in de openbare mappen aanwezige gedingstukken te raadplegen. Deze stukken staan niet op de site zelf, maar op een beveiligde server. Ook kunnen partijen stukken aan het dossier toevoegen. Deze stukken komen dan in het zogeheten «voorportaal » van het dossier – dit is: een digitale brievenbus – binnen. Het upen downloaden van gedingstukken geschiedt via een beveiligde lijn. Degene die een digitaal dossier raadpleegt, kan echter geen wijzigingen in de beschikbare gedingstukken aanbrengen.
De medewerkers van de rechtbank kunnen het digitaal dossier via de introsite benaderen. Zij hebben toegang tot de openbare mappen, het voorportaal, en een algemene map. De map met stukken die voorwerp zijn van een verzoek om beperkte kennisneming als bedoeld in artikel 8:29, is slechts toegankelijk voor de rechter-commissaris. Afhankelijk van de beslissing van de rechter-commissaris worden ook de overige rechtbankmedewerkers tot deze map geautoriseerd. Alle bij het digitaal dossier betrokken personen worden door middel van elektronische notificaties op de hoogte gehouden van de wijzigingen in het dossier.
Het digitale dossier is in qua opbouw gelijk aan het papieren dossier. In de voorbereidingsperiode voor de pilot is een digitale procesregeling opgesteld; de deelnemers binden zich hieraan door ondertekening van convenanten. Met de pilot loopt een Arbo-onderzoek mee. Dit is er vooral op gericht vast te stellen hoe de mensen het werken met en aan een digitaal dossier ervaren; qua belasting en motoriek, maar ook in tijd. Het lezen van een dossier op een scherm vergt aanpassing van mensen die gewend zijn te bladeren en te kopiëren. Er is in Rotterdam ook geïnvesteerd in nieuwe beeldschermen. De mensen die met het digitaal dossier werken hebben twee schermen op hun bureau. Eén scherm om het dossier op te raadplegen en één om aan bijvoorbeeld een uitspraak te werken. De behandeling van de zaken waarin digitaal is geprocedeerd – de «telezitting » annex videoconferentie daaronder begrepen –, is redelijk goed verlopen. Duidelijk is geworden dat het werken met een digitaal dossier veel extra inzet van mensen vergt. Gaandeweg vroegen diverse – veel kleine, maar soms ook grote – problemen om een oplossing. Sommige handelingen moeten nog dubbel worden gedaan, bijvoorbeeld de registratie van de stukken.
Per april 2008 loopt een soortgelijke proef bij het CBb, als «follow up» van het Rotterdamse experiment. In januari 2009 zal de eerste «telezitting» annex videoconferentie plaatsvinden. Onlangs is ook een pilot gestart bij de rechtbank Dordrecht, met de mogelijkheid voor belanghebbenden en gemachtigden tot het instellen van beroep tegen besluiten van diverse colleges van burgemeester en wethouders.
Verder zal de pilot in Breda een vervolg krijgen bij de centrale intake van beroepen in vreemdelingenzaken bij de rechtbank Haarlem. Het gaat daar om tienduizenden – veelal per fax aangebrachte – zaken. Tot nu toe worden de gegevens van al deze zaken handmatig in het registratiesysteem van de rechterlijke macht ingevoerd. De opzet van de voorgenomen pilot is om deze invoer geautomatiseerd te laten plaatsvinden, vanuit de ingezonden webformulieren. Bovendien zijn alle gerechten – in samenspraak met de RvdR – intensief bezig met het ontwikkelen en verbeteren van digitale infrastructuur voor de bestuursrechtspraak. Zij worden hierin ondersteund door BISTRO en ICTRO. Ook de ABRvS onderneemt de nodige actie in dezen.

1.6 Voorbereiding van dit wetsvoorstel
De plannen tot digitalisering van bestuursrechtspraak kennen een betrekkelijk lange geschiedenis. In zoverre wordt verwezen naar de hiervoor, in paragraaf 1.4, beschreven pilots, waaraan intensieve voorbereidingen vooraf zijn gegaan. Verder maken wij hier melding van – door het ministerie van Justitie en de RvdR georganiseerde – bijeenkomsten die zijn bezocht door diverse met bestuursrechtspraak belaste organen. Tijdens deze bijeenkomsten is onder meer gesproken over de voorwaarden waaronder elektronisch verkeer met de bestuursrechter tot stand kan komen, mede aan de hand van wettelijke regelingen die in België (Wet betreffende de elektronische procesvoering, en Wet houdende vaststelling van bepaalde regels in verband met het juridisch kader voor elektronische handtekeningen en certificatiediensten), Duitsland (Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr beim Bundesarbeitsgericht) en Oostenrijk (Verordnung der Bundesministerin für Justiz über den elektronischen Rechtsverkehr) tot stand zijn gekomen.
De resultaten van de pilots en voornoemde bijeenkomsten zullen te zijner tijd worden gebruikt bij het vaststellen van specifieke voorschriften in algemene maatregelen van bestuur en/of procesregelingen. Voor een nadere toelichting zij verwezen naar paragraaf 2.9. Voorafgaand aan het onderhavige wetsvoorstel hebben wij een voorontwerp geproduceerd en ter advisering voorgelegd aan diverse organisaties die nauw bij de bestuursrechtspraak zijn betrokken. In dit kader noemen wij met name de RvdR, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (hierna: NVvR), de Nederlandse Orde van Advocaten, het UWV en de Belastingdienst. Daarnaast zijn enige overkoepelende organisaties van overheden geconsulteerd, namelijk de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG), het Interprovinciaal Overleg (hierna: IPO) en de Unie van Waterschappen. De meeste aangeschreven organisaties hebben schriftelijk geadviseerd. De opmerkingen die ons aanleiding tot een inhoudelijke reactie geven, zijn verwerkt in paragraaf 1.3 en 1.4, alsmede in de onderstaande paragrafen. Hier is van belang om vast te stellen dat alle ontvangen adviezen pleiten voor het op zo kort mogelijke termijn creëren van een wettelijke basis voor elektronisch verkeer met de bestuursrechter.
Sommige organisaties – met name de IPO, die spreekt over een «laag ambitieniveau» – hebben kritiek op het feit dat het onderhavige wetsvoorstel geen specifieke voorschriften over het elektronisch verkeer met de bestuursrechter bevat. Deze kritiek, die in belangrijke mate voortvloeit uit een – ook door ons gevoelde – behoefte aan uniformiteit, is op zichzelf begrijpelijk. Wij menen echter enerzijds dat een wettelijke basis voor elektronisch verkeer met de bestuursrechter geen langer uitstel duldt, en anderzijds dat nog teveel onduidelijkheid over de inrichting van digitale procedures bestaat. In zoverre zij verwezen naar het gestelde in paragraaf 1.3.
Overigens kunnen bestuursrechters bijdragen aan beperking van de potentiële nadelen van diversiteit c.q. risico’s die onderlinge verschillen voor burgers met zich brengen, door het – tijdelijk – soepel benaderen van partijen en hun gemachtigden die niet (geheel) overeenkomstig de gestelde eisen met de bestuursrechter communiceren. Een dergelijke soepelheid kan tot uitdrukking komen in het bieden van adequate herstelmogelijkheden aan partijen (ingevolge artikel 6:6; vgl. bijvoorbeeld Rb. Zwolle 17 januari 2007, LJN AZ7162: het plaatsen van een elektronische handtekening) dan wel door het niet niet-ontvankelijk verklaren van een beroepschrift met een gebrek in de zojuist geschetste zin (vgl. bijvoorbeeld CRvB 8 april 2004, LJN AO9413: geschrift was niet voorzien van een correcte elektronische handtekening). In zoverre zij ook verwezen naar paragraaf 2.10.
De RvdR en de NVvR vragen zich af waarom bij de formulering van artikel 8:40a niet nadrukkelijker aansluiting is gezocht bij artikel 33 WRv zoals dit luidt sinds de inwerkingtreding van de Wapieb per 1 september 2008. In zoverre verwijzen wij naar het gestelde in paragraaf 1.4 en naar het artikelsgewijze deel van deze toelichting.
Het voorontwerp is ook van commentaar voorzien door M.M. Groothuis (Het voorontwerp «Elektronisch verkeer met de bestuursrechter» en het wetsvoorstel «Elektronische bekendmaking 2008», NTB 2008, blz. 167–175). In dit kader valt verder te wijzen op de publicaties van W.K.F. Hangelbroek (Hoe kan ICT de rechtspraak vooruit helpen?, Trema 2008, blz. 24–27) en G. Overkleeft-Verburg (Elektronisch verkeer in de Awb (…), JBplus 2008, blz. 20–38).
Inmiddels worden periodiek gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van de gerechten om te bezien welke onderwerpen nadere regeling behoeven, en waar – amvb, ministeriële regeling of procesregeling? – deze onderwerpen het beste kunnen worden geregeld. Aldus blijven wij betrokken bij digitalisering van bestuursrechtelijke beroepsprocedures in het algemeen, en bij het zoveel mogelijk uniformeren van voorschriften terzake in het bijzonder.

2. Elektronisch verkeer
2.1 Reikwijdte van afdeling 2.3
Elektronisch verkeer als bedoeld in afdeling 2.3 Awb, heeft in twee opzichten een ruime betekenis. Ten eerste: afdeling 2.3 Awb ziet niet alleen op het gebruiken van e-mail en websites, maar ook op andere vormen van digitale communicatie zoals het verzenden van berichten per fax en sms (vgl. ook Kamerstukken II 2006/07, 30 815, nr. 3, blz. 13). Hierbij maakt het niet uit op welke wijze – een harde schijf, een USB-stick of een andere gegevensdrager – de gegevens zijn vastgelegd.
Ten tweede: de wetgever verstaat onder elektronisch verkeer niet alleen het elektronisch verzenden van berichten (zoals beroepschriften en procesbeslissingen), maar ook het raadplegen van digitaal beschikbare documenten (zoals op de zaak betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 8:42, eerste lid, beeldmateriaal daaronder begrepen). Een en ander maakt duidelijk dat de toepasselijkheid van afdeling 2.3 Awb op het verkeer tussen burgers en bestuursrechters aanzienlijke gevolgen kan hebben voor het begin en het verloop van (hoger)beroepsprocedures. Daarom wordt een aantal bijzondere aspecten hieronder nader toegelicht.

2.2 Correspondentie in het algemeen
De meeste processtukken mogen worden verzonden per gewone post. Ook verzending per fax is geoorloofd, maar dit brengt risico’s met zich. In zoverre zij verwezen naar paragraaf 1.1. Desondanks wordt in het vreemdelingenrecht veelvuldig gebruik gemaakt van de fax als communicatiemiddel. In andersoortige bestuursrechtelijke procedures gebeurt dit echter veel minder, en dan doorgaans in spoedeisende gevallen, bijvoorbeeld om te reageren op een laat ingekomen verzoek om verdaging van de zitting (artikel 16, zesde en zevende lid, Procesregeling bestuursrecht 2008).
Correspondentie via e-mail is in dit soort gevallen op zichzelf veel praktischer (want sneller), maar momenteel feitelijk onmogelijk. De bestuursrechter kan immers weigeren een per e-mail verzonden verzoek om verdaging te behandelen. Bovendien kan het digitaal afwijzen van zo’n verzoek leiden tot strijd met de goede procesorde indien een van de partijen de aan haar gerichte e-mail niet leest en vervolgens verwacht dat de zitting op een later tijdstip zal plaatsvinden. Een aantal specifieke stukken – uitnodigingen en oproepingen voor het bijwonen van de zitting, en afschriften van schriftelijke uitspraken en processen-verbaal van mondelinge uitspraken – moeten in beginsel bij aangetekende brief of brief met ontvangstbevestiging worden verzonden, zo bepaalt artikel 8:37, eerste lid. De bestuursrechter mag de zojuist aangeduide stukken slechts op een andere wijze verzenden, als de geadresseerde aan de gekozen wijze van verzending dezelfde waarborgen kan ontlenen (Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, blz. 124). Correspondentie per e-mail is in dit soort gevallen veel goedkoper (want de portokosten vallen weg), maar juridisch niet zonder meer toelaatbaar, zeker als de bestuursrechter niet duidelijk en tijdig kenbaar heeft gemaakt dat hij de in artikel 8:37, eerste lid, bedoelde stukken niet per aangetekende post verzendt. Zie ABRvS 5 januari 2004, JV 2004/80 (per fax verzonden uitnodiging voor het bijwonen van een zitting), ABRvS 29 september 2005, JB 2005/306 (per fax verzonden verzoek om aanvulling van beroepsgronden) en HR 7 december 2007, AB 2008, 102 m.nt. B.W.N. de Waard (per fax verzonden verzoek om aanvulling van beroepsgronden). Hieruit moet redelijkerwijs worden afgeleid dat het gebruik van elektronische middelen tot op heden dus niet wordt beschouwd als een wijze van verzenden die dezelfde waarborgen biedt als verzending per aangetekende post.
Het wetsvoorstel biedt een grondslag voor het scheppen van randvoorwaarden voor het gebruik van snel, betrouwbaar en vertrouwelijk elektronisch verkeer tussen burgers en bestuursrechters. Deze randvoorwaarden op hun beurt kunnen bijdragen aan een efficiëntere communicatie tijdens het procederen met dezelfde waarborgen als verzending van stukken per aangetekende post. Deze waarborgen – die met name zijn vereist bij cruciale processtukken als bedoeld in artikel 8:37, eerste lid (vgl. ook Overkleeft-Verburg, Trema 2008, blz. 32–33) – kunnen worden gecreëerd in algemene maatregelen van bestuur en/of aanvullingen en wijzigingen van de diverse procesregelingen. Voor een nadere toelichting zij verwezen naar paragraaf 2.9.

2.3 Bereikbaarheid van de burger
Op grond van artikel 2:14, eerste lid, kan de bestuursrechter een tot één of meer geadresseerden gericht bericht – zoals een ontvangstbevestiging – langs elektronische weg verzenden voor zover de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar is. Voor stukken als bedoeld in artikel 8:37, eerste lid, geldt de beperking die in paragraaf 2.2 is omschreven. Blijkens de parlementaire geschiedenis van de Webv betekent dit dat de partijen duidelijk moeten aangeven dat, op welke wijze en op welk elektronisch adres zij bereikbaar zijn (met name Kamerstukken II 2001/02, 28 483, nr. 3, blz. 11, en Kamerstukken II 2002/03, 28 483, nr. 5, blz. 12). De betrokken partij zal de bestuursrechter in kennis moeten stellen van een wijziging van haar situatie, bijvoorbeeld omdat zij niet langer elektronisch bereikbaar wil zijn of inmiddels beschikt over een ander e-mailadres.

2.4 Bereikbaarheid van de bestuursrechter
Een bericht kan op grond van artikel 2:15, eerste lid, langs elektronische weg aan de bestuursrechter worden verzonden voor zover de bestuursrechter uitdrukkelijk kenbaar heeft gemaakt dat deze weg is geopend. Dit kan plaatsvinden in de vorm van een algemene regeling of – als de beroepsprocedure reeds loopt – in een aan partijen gericht bericht. Daarnaast is denkbaar dat een gerecht met bestuursorganen – in het bijzonder de grote «beschikkingenfabrieken» zoals het UWV en de Belastingdienst – afspreekt dat deze in hun beslissingen op bezwaar melding maken van de mogelijkheid elektronisch beroep in te stellen. Voor de goede orde merken wij op dat uit de enkele vermelding van een e-mailadres op de website van een gerecht niet mag worden afgeleid dat digitale communicatie met de bestuursrechter in het kader van een (hoger)beroepsprocedure mogelijk is. Het verdient overigens wel aanbeveling dat de bestuursrechter die geen beroepschriften per e-mail wenst te ontvangen, dit uitdrukkelijk aangeeft, met name op zijn «eigen» website. Het vermelden van een e-mailadres wekt immers bij grote groepen burgers de, begrijpelijke en ook wel gerechtvaardigde, indruk dat alle correspondentie via dit kanaal kan worden verzonden (Groothuis, NTB 2008, blz. 170).
Blijkens de tweede volzin van artikel 2:15, eerste lid – op grond waarvan aan het gebruik van de elektronische weg nadere eisen kunnen worden gesteld – beschikt de bestuursrechter in dezen over een aanzienlijke vrijheid.
Dit biedt een gerecht adequate mogelijkheden om te experimenteren met elektronisch verkeer, en om zelf te bepalen wanneer het financieel en organisatorisch in staat is om de elektronische weg te openen. Wel wordt hier gewezen op het belang van zoveel mogelijk uniformiteit bij het toepassen van regels en hanteren van bevoegdheden. Uit het oogpunt van zowel rechtsgelijkheid voor partijen als efficiënte bedrijfsvoering door de gerechten achten wij het immers ongewenst dat de diverse bestuursrechters langdurig verschillende eisen aan (de wijze van) het procederen stellen. Er valt echter niet te ontkomen aan enige diversiteit terzake zolang de verschillende bestuursrechters experimenteren met digitale procesvoering. In zoverre zij verwezen naar het hierover gestelde in de paragrafen 1.3 en 1.5. De nadere eisen als bedoeld in de tweede volzin, kunnen betrekking hebben op de vorm waarin een elektronisch bericht wordt aangeboden. Voorbeelden: het elektronisch instellen van beroep kan slechts geschieden door het invullen van een speciaal webformulier (vgl. artikel 4:4); de bestuursrechter verzendt bepaalde categorieën documenten (zoals stukken in de zin van artikel 8:37, eerste lid) niet elektronisch. De tweede volzin biedt echter ook de mogelijkheid om te bepalen dat elektronisch verkeer achterwege blijft niet alle partijen gebruik van de digitale snelweg kunnen of willen maken (vgl. artikel 7:1a, tweede lid). ‘

2.5 Weigering een bericht te aanvaarden
De bestuursrechter die kenbaar heeft gemaakt dat elektronisch verkeer mogelijk is, hoeft niet alle langs die weg verzonden berichten te aanvaarden. Artikel 2:15, tweede lid: aanvaarding van de elektronisch verschafte gegevens en bescheiden leidt tot een onevenredige belasting voor de bestuursrechter. Hierbij valt te denken aan de situatie waarin de meegezonden bijlagen buitensporig omvangrijk zijn en de verwerkings- en/of opslagcapaciteit van de bij het gerecht aanwezige computerapparatuur belemmeren. De gerechten kunnen nadere regels stellen over de omvang van bijlagen, zonder het verdedigingsbeginsel te schenden. De partij die een bijlage in het geding wil brengen, kan er namelijk voor kiezen om deze per post te verzenden.
Artikel 2:15, derde lid: de betrouwbaarheid en/of de vertrouwelijkheid van een elektronisch verzonden bericht is onvoldoende gewaarborgd, gelet op de aard en inhoud van het bericht en het doel waarvoor het wordt gebruikt. Een bericht is onvoldoende betrouwbaar indien het een virus bevat of te weinig garantie voor een juiste authentificatie biedt. Een bericht is onvoldoende vertrouwelijk indien de daarin vervatte vertrouwelijke gegevens onvoldoende zijn beveiligd. Op de beveiliging van berichten wordt in paragraaf 2.6 nader ingegaan.
Artikel 2:15, vierde lid: de in dit lid bedoelde mededeling behoort per post aan de geadresseerde te worden gezonden, tenzij de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt dat hij langs elektronische weg bereikbaar is (artikel 2:14, eerste lid). In zoverre zij ook verwezen naar het gestelde in paragraaf 2.10.

2.6 Beveiliging
Alle bij een (hoger)beroepsprocedure betrokken actoren – dus zowel partijen (eiser(s), verweerder(s) en derde-belanghebbenden) als de bestuursrechter – moeten erop kunnen vertrouwen dat een processtuk afkomstig is van de persoon die als afzender staat vermeld, dat het stuk onderweg niet onbevoegd is gewijzigd, alsook dat het stuk daadwerkelijk door de geadresseerde wordt ontvangen. Niet terzake doet op welke wijze het stuk is verzonden. Dit stelt eisen aan de beveiliging van elektronisch verkeer tussen burgers en bestuursrechters.
Hierbij past wel een belangrijke kanttekening. Een «natte handtekening» als bedoeld in artikel 6:5, vormt (ook) geen waterdichte garantie dat het stuk in kwestie afkomstig is van degene die als afzender staat vermeld. De waarde van zo’n handtekening is dus minder groot dan velen wellicht veronderstellen. De ondertekening geeft normaliter echter wel voldoende vertrouwen dat daadwerkelijk wordt geprocedeerd door de (rechts)persoon die als afzender in het stuk staat vermeld. Voorkomen moet worden dat voor de toegang tot de digitale procedure strengere eisen gaan gelden dan voor het bewandelen van de «papieren weg». Voldoende is het stellen van eisen die de bestuursrechter een objectiveerbare vorm van gerechtvaardigd vertrouwen bieden. Niet minder, maar ook niet meer. En mocht de bestuursrechter twijfelen aan de authenticiteit van een elektronisch verzonden bericht, dan kan hij een papieren kopie van het betreffende bericht zenden aan de daarin genoemde afzender, met het verzoek aan de betrokkene om de papieren kopie van een «natte handtekening» te voorzien. Na ontvangst van het aldus ondertekende stuk, kan het elektronisch verkeer met de bestuursrechter worden aangevangen of voortgezet. Een dergelijke «papieren tussenstap» biedt een uitweg indien en zolang nog geen voldoende vertrouwen bestaat in de betrouwbaarheid van digitale authentificatie. In dit kader benadrukken wij nogmaals – zie ook paragraaf 1.3 – dat elektronisch verkeer met de bestuursrechter geen vervanging van maar slechts een aanvulling op de (nu nog) reguliere procedure is.
Artikel 2:16 zoekt aansluiting bij de de artikelen 3:15a en 3:15b Burgerlijk Wetboek (hierna: BW), zoals deze – ingevolge de Wet elektronische handtekeningen (wet van 22 april 2004, Stb. 2004, 189) – gelden per 19 mei 2004. De in deze artikelen neergelegde regeling, die beoogt het gebruik van elektronische handtekeningen te vergemakkelijken en te bevorderen, is nader uitgewerkt in het Besluit elektronische handtekeningen (KB van 8 mei 2003, Stb. 2003, 200) en de Regeling elektronische handtekeningen (besluit van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 6 mei 2003, Stcrt. 2003, 88; gewijzigd bij besluit van 12 december 2006, Stcrt. 2006,
248). De Wet elektronische handtekeningen vormt een uitvloeisel van richtlijn nr. 99/93/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 13 december 1999 (hierna: Richtlijn). De Richtlijn onderscheidt twee soorten elektronische handtekeningen, namelijk de gewone elektronische handtekening en de geavanceerde elektronische handtekening (zie ook Kamerstukken II 2000/01, 27 743, nr. 3, blz. 2).
Een gewone elektronische handtekening is bijvoorbeeld een e-mailbericht waarin persoonsgegevens staan of een ingescande schriftelijke handtekening. Een dergelijke handtekening heeft hetzelfde rechtsgevolg als een traditionele handtekening, indien en voor zover de geadresseerde dit voor het specifieke doel voldoende betrouwbaar acht. De geavanceerde elektronische handtekening, die aan extra eisen moet voldoen, bestaat uit een door een erkende certificaatdienstverlener afgegeven certificaat en bevat naast de handtekening ook aanvullende informatie over de ondertekenaar (artikel 2, eerste lid, Richtlijn). Een dergelijke handtekening genereert het rechtsvermoeden van voldoende betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid (artikel 3:15a, eerste lid, BW; vgl. ook artikel 5 Richtlijn).
De bestuursrechter die geen nadere voorwaarden stelt aan het gebruik van de digitale snelweg ten behoeve van de beroepsprocedure, moet genoegen nemen met een (geavanceerde) elektronische handtekening die voldoet aan de eisen zoals verwoord in artikel 3:15a, tweede lid, BW. Hij kan echter ook genoegen nemen met een gewone elektronische handtekening, zeker indien geen duidelijke reden bestaat om te twijfelen aan de echtheid van de handtekening c.q. de identiteit van degene die de handtekening heeft geplaatst.
Nadere regels over het gebruik en de eisen waaraan een elektronische handtekening in het bestuursprocesrecht moet voldoen, kunnen worden opgenomen in lagere regelgeving. Hierover vindt momenteel overleg plaats met vertegenwoordigers van de diverse bestuursrechtelijke gerechten, gezien het spanningsveld tussen enerzijds de behoefte aan een zo groot mogelijke betrouwbaarheid van authentificatie en anderzijds de noodzaak om het systeem van authentificatie voor alle burgers zo laagdrempelig – dit is: eenvoudig hanteerbaar en goedkoop – mogelijk te houden. Wij sluiten niet uit dat zo’n systeem afwijkt van de thans gangbare identificatie- en authentificatiemethoden. Daartoe zij gewezen op het volgende.
Onder omstandigheden kan het systeem Digitale Identiteit (hierna: DigiD) – een door de rijksoverheid ontwikkeld systeem dat toegang geeft tot elektronische diensten van overheidsinstellingen – worden aangemerkt als een elektronische handtekening. DigiD bestaat uit een gebruikersnaam met een wachtwoord, en biedt de mogelijkheid tot het verifiëren van de identiteit van de personen die gebruik maken van deze diensten. Het betreft een betrekkelijk eenvoudig authenticatiemiddel met het karakter van een «gewone» handtekening. Voordelen van DigiD in zijn huidige vorm zijn dat dit systeem de bestuursrechter meestal voldoende zekerheid geeft over de identiteit van de burger, en dat de burger slechts een wachtwoord hoeft te onthouden om gebruik te kunnen maken van aangeboden digitale faciliteiten. Een nadeel is echter dat bedrijven en rechtspersonen (nog) geen DigiD kunnen aanvragen, en dat van een procesgemachtigde bezwaarlijk kan worden verlangd om zijn persoonlijke DigiD te gebruiken voor professionele doeleinden. Deze omstandigheden maken dat het zojuist beschreven systeem minder geschikt voor zaken waarbij stukken (moeten) worden ondertekend door natuurlijke personen die namens een partij optreden.
Adequate beveiliging is evenzeer relevant bij verzending van stukken die in het (nu nog) conventionele verkeer – op grond van artikel 8:37, eerste lid – per aangetekende post moeten worden verzonden. Deze stukken hebben namelijk betrekking op cruciale onderdelen van de (hoger-) beroepsprocedure, en daarom moet redelijkerwijs buiten twijfel staan dat deze door de geadresseerde worden ontvangen. Ook hier geldt dat nadere regels kunnen worden opgenomen in lagere regelgeving, en dat «de papieren weg» mogelijk is indien, voor zover en zolang digitalisering nog beveiligingsproblemen met zich brengt.

2.7 Tijdstip van verzending en ontvangst elektronische berichten
Een per fax verzonden beroepschrift is tijdig ingediend als dit vóór 24:00  uur van de laatste dag van de beroepstermijn door de griffie van de bestuursrechter – geheel of gedeeltelijk – is ontvangen (ABRvS 17 april 1998, JM 1999, 43, en ABRvS 16 mei 2000, AB 2000, 325; vgl. ook HR 16 februari 1996, NJ 1997, 55, en HR 20 maart 1998, NJ 1998, 548). Een later ontvangen beroepschrift is niet-ontvankelijk, ook indien de afzender dit document vóór het einde van de beroepstermijn heeft verzonden. De in artikel 6:9, tweede lid, neergelegde nuancering van de ontvangsttheorie geldt immers slechts voor processtukken die per (nu nog) conventionele post zijn verzonden (ABRvS 17 december 2004, JB 2004/312, en CBb 10 januari 2007, AB 2007, 82; vgl. ook ABRvS 14 november 2007, JB 2008/ 13).
Ingevolge artikel 2:17, tweede lid, geldt de zojuist omschreven regel over het tijdstip van verzending en ontvangst van beroepschriften tevens voor al het andere verkeer dat op elektronische wijze tot stand komt (CRvB 23 maart 2005, AB 2005, 193). Niet bepalend is het tijdstip waarop het bericht daadwerkelijk wordt geopend, omdat dit – net als bij «gewone» post – tot de verantwoordelijkheid van de ontvanger behoort. Artikel 2:17, eerste lid, heeft betrekking op verzending van stukken door het bestuursorgaan en de bestuursrechter. Volgens de huidige formulering van deze bepaling geldt in zo’n geval als tijdstip voor verzending het tijdstip waarop het bericht een systeem voor gegevensverwerking heeft bereikt waarover het gerecht geen controle heeft. Bij nader inzien gaat het echter niet om de technische controle – die kan aan een beheersorganisatie zijn uitbesteed – maar om de juridische verantwoordelijkheid voor het systeem van gegevensverwerking. Daarom wordt voorgesteld artikel 2:17 in deze zin te wijzigen. Dit voorstel sluit aan bij de formulering die is gekozen in artikel 33, vierde lid, WRv zoals dit luidt sinds de inwerkingtreding van de Wapieb per 1 september 2008. Onder een systeem van gegevensverwerking wordt verstaan: een systeem voor het genereren, verzenden, ontvangen, opslaan en/of op andere wijze verwerken van gegevens. Daarbij is niet van belang wie de eigendom van het systeem heeft. Het systeem kan ook in eigendom zijn van de dienstverlener waarmee het gerecht een overeenkomst heeft gesloten. Wij menen dat het gerecht juridisch verantwoordelijk is voor het naar behoren functioneren van de netwerkcomputer – de eindserver daaronder begrepen – waarvan het gebruik maakt (vgl. Kamerstukken II 2006/07, 30 815, nr. 3, blz. 16–17, en Kamerstukken II 2006/07, 30 815, nr. 7, blz. 5). Daarom komt het ophouden van berichten of stukken bij de netwerkcomputer van het gerecht niet voor risico van partijen. Dus indien het systeem gebreken vertoont, kan het gerecht zich niet beroepen op de omstandigheid dat de dienstverlener geen zorg heeft gedragen voor de correcte verzending en ontvangst van berichten. Dit geldt ook indien de bestuursrechter een tijdig verzonden beroepschrift eerst na afloop van de beroepstermijn ontvangt omdat het betreffende stuk door een storing bij de eindserver is opgehouden (Kamerstukken II 2006/07, 30 815, nr. 7, blz. 5).

2.8 Horen van partijen en getuigen per videoconferentie
Het wetsvoorstel introduceert de mogelijkheid tot het houden van een videoconferentie in het gehele bestuurs(proces)recht. Dit kan zeer zinvol – want tijdbesparend – zijn voor partijen en hun gemachtigden die op grotere afstand van Den Haag (zetel van de ABRvS, het CBb en de HR) of Utrecht (zetel van de CRvB) wonen. Onder een videoconferentie – deze term wordt gebezigd in andere regelgeving, en is ook internationaal gangbaar – wordt hier verstaan: de totstandbrenging van een directe beeld- en geluidsverbinding. Dit kan (onder meer) via een videocamera of een webcam. Mocht de toekomst nieuwe technieken brengen, dan zullen ook deze onder het begrip videoconferentie vallen, zolang maar een directe beeld- en geluidsverbinding tot stand wordt gebracht.
Het zogeheten «telehoren» kan veel invloed hebben op (het verloop van) het vooronderzoek van de bestuursrechter. Door de ruime interpretatie van het begrip elektronisch verkeer is een videoconferentie ook mogelijk bij het houden van een comparitie (artikel 8:44), alsmede bij het horen van getuigen en deskundigen (artikelen 8:46 en 8:60). Het gebruik van de videoconferentie kan ertoe leiden dat de bestuursrechter reeds tijdens het vooronderzoek – vaker dan thans gebeurt – persoonlijk contact met partijen onderhoudt, bijvoorbeeld om hun wensen ten aanzien van een te entameren deskundigenonderzoek (artikel 8:47) kenbaar te maken. Overigens geldt ook hier uitdrukkelijk het principe van vrijwilligheid. Natuurlijk kan de bestuursrechter – bijvoorbeeld in de uitnodiging voor het bijwonen van de zitting – partijen aanbieden om voor de zitting gebruik te maken van een videoconferentie. Een partij die prijs stelt op persoonlijk contact met de bestuursrechter, kan echter niet worden gedwongen tot het horen op afstand. Omgekeerd kan de bestuursrechter het nodig achten een partij of een getuige/deskundige «onder vier ogen» te horen, bijvoorbeeld uit een oogpunt van waarheidsvinding. Dit betekent dat een partij wel om het houden van een videoconferentie kan verzoeken, maar dat de bestuursrechter zo’n verzoek gemotiveerd kan afwijzen (vgl. met artikel 8:63, tweede lid). Ingevolge het wetsvoorstel kunnen nadere regels terzake worden gesteld. Wij zijn voornemens in zoverre aansluiting te zoeken bij het Besluit videoconferentie (KB van 8 mei 2006, Stb. 2006, 275, zoals gewijzigd bij KB van 27 november 2006, Stb. 2006, 610), dat reeds (technische) eisen voor het systeem bevat. Ter aanvulling hierop kunnen in de procesregelingen van de gerechten nog nadere eisen worden gesteld.

2.9 Nadere regelgeving
Wij onderkennen de behoefte aan nadere regels over elektronisch verkeer met de bestuursrechter teneinde op zo kort mogelijke termijn zoveel mogelijk uniformiteit te bewerkstelligen, maar stipuleren dat nog teveel onduidelijkheden bestaan om reeds nu met concrete voorstellen terzake te komen. Dit blijkt uit de in paragraaf 1.5 beschreven pilots, de in paragraaf 1.6 bedoelde gesprekken met vertegenwoordigers van de gerechten, en de – in paragraaf 2.10 aangehaalde – praktijkervaringen met de Webv. Een en ander laat echter onverlet dat door ons de nodige inspanningen worden verricht om te komen tot nadere regels als bedoeld in artikel 8:40a, tweede lid. Duidelijk moge zijn dat wij de diverse gerechten nadrukkelijk bij dit proces betrekken, en terdege rekening houden met hun financiële en technische mogelijkheden.

2.10 Ervaringen met elektronische verzending onder de Webv
In maart 2007 is – op verzoek van het ministerie van Justitie – door de VNG aan gemeenten gevraagd naar de mogelijkheden tot het op elektronische wijze indienen van aanvragen en bezwaarschriften. Uit de ingekomen reacties kan worden afgeleid dat toen nog niet veel gebruik werd gemaakt van de mogelijkheden die internet en e-mail bieden. De meest voorkomende elektronische aanvragen hebben betrekking op vergunningen en (GBA-)uittreksels. Vaak eindigt een digitaal begonnen procedure met een papieren beslissing op de aanvraag of het bezwaar. Daarnaast blijkt het gebruik van de Webv per gemeente sterk te verschillen. Een aantal gemeenten heeft de digitale weg nog geheel niet (officieel) geopend. Deze gemeenten moeten – ingevolge artikel 2:15, vierde lid – de aanvrager of bezwaarmaker zo spoedig mogelijk op de hoogte stellen van het feit dat elektronisch verkeer nog niet tot de mogelijkheden behoort. Hoe moet het bestuursorgaan in zo’n geval omgaan met het elektronische bericht van een aanvrager of bezwaarmaker? Uit recente recente jurisprudentie (ABRvS 10 september 2003, AB 2004, 34, en CBb 4 juni 2008, JB 2008/215) valt af te leiden dat een ten onrechte digitaal verzonden bericht moet worden aangemerkt als aanvraag onderscheidenlijk bezwaarschrift dat niet voldoet aan alle formele vereisten. Een gevolg hiervan is dat het bestuursorgaan uit het oogpunt van zorgvuldigheid zo snel mogelijk toepassing moet geven aan artikel 4:5, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 6:6, bij voorkeur tegelijkertijd met het verzenden van de mededeling als bedoeld in artikel 2:15, vierde lid. Bij gemeenten die hun burgers wel de mogelijkheid tot elektronisch verkeer bieden, worden aanvragen op verschillende wijzen behandeld. Diverse gemeenten beschikken over een digitaal loket met elektronische diensten, met standaardformulieren op internet. In sommige van deze gemeenten kunnen de ingevulde formulieren per e-mail worden verzonden, maar in andere gemeenten moet de burger het formulier uitprinten en daarna ondertekend per post opsturen. Nu eens kunnen bij het digitale formulier elektronische bijlagen worden meegestuurd, dan weer moet de aanvrager of de bezwaarmaker de bijlagen per post nazenden.
Ook de ondertekening van digitale formulieren laat een wisselend beeld zien. Vaak wordt DigiD als authentificatie gehanteerd. Sommige gemeenten maken echter gebruik van een wachtwoord, al dan niet in combinatie met een – bijvoorbeeld per sms te ontvangen – code. Nu eens bestaat de code uit het sofi-nummer en/of het nummer van een identiteitsbewijs, dan weer uit de geboortedatum of een ander cijfer (of woord). Ook komt het voor dat een gemeente die DigiD gebruikt, een brief aan de aanvrager zendt met het verzoek de betreffende brief voorzien van een handtekening terug te zenden.
De VNG wijst erop dat de verschillen tussen de diverse gemeenten voor een deel voortvloeien uit het ontbreken van een eenduidige technische infrastructuur, en overigens dat gemeenten beschikken over een ruime discretionaire bevoegdheid wat betreft zowel het tempo van digitalisering van aanvraag- en besluitvormingsprocessen als het stellen van nadere eisen aan elektronisch verkeer.
Deze zienswijze is juist, en benadrukt het belang en de wenselijkheid van coördinatie bij het digitaliseren van (hoger)beroepsprocedures. Slechts door onderlinge afstemming van initiatieven van de diverse bestuursrechters kan een aanvaardbare mate van uniformiteit worden bereikt. In zoverre zij overigens verwezen naar paragraaf 2.9. Voor de goede orde voegen wij hieraan toe dat het de constatering van de nu bestaande verschillen wat betreft elektronische bereikbaarheid geenszins is bedoeld als kritiek op de inspanningen van gemeenten om hun communicatiemiddelen te moderniseren en te verbeteren, en overigens dat de diversiteit in dezen zich niet beperkt tot gemeenten (zie onder meer Overkleeft-Verburg, Trema 2008, blz. 27–29).
 

3. Administratieve lasten voor burgers en het bedrijfsleven
In opdracht van het Ministerie van Justitie heeft Sira Consulting B.V. (Sira) onderzoek verricht naar het mogelijke effect van de Webv op de administratieve lasten van de burger. Naar aanleiding hiervan is in juni 2005 is de Notitie «Reductie AL Burger Wet elektronisch bestuurlijk verkeer» (Siranotitie) uitgebracht. Dit rapport berust onder meer op de navolgende uitgangspunten (Sira-notitie, blz. 3–4):
– op basis van de werkmap AL Burger wordt aangenomen dat de tijdsbesteding voor verzending per post (inclusief het lopen naar en van een brievenbus) vijftien minuten bedraagt, en die voor digitale verzending vijf minuten;
 – de tijdsbesteding voor het archiveren van een papieren document bedraagt vijf minuten, en die voor het archiveren van een digitaal document nihil;
– voor het per post verzenden van een papieren document moet de burger portokosten maken (tenzij hij gebruik kan maken van een portvrije envelop of een antwoordnummer), terwijl de kosten voor het elektronisch verzenden van een digitaal document hoogstens een beperkt aantal ’internettikken’ bedragen (met de kanttekening dat veel burgers met een internetaansluiting voor hun abonnement een vast bedrag per maand betalen);
– op basis van CBS-gegevens wordt aangenomen dat 59% van de burgers thuis gebruik maakt van internet.
Aan de hand van voornoemde uitgangspunten concludeert Sira onder meer het volgende (Sira-notitie, blz. 6): «Het aantal bezwaarschriften dat digitaal wordt ingediend is, op basis van het uitgangspunt dat 59% van de burgers gebruik zal maken van de digitale mogelijkheid, vastgesteld op 608 040 (van in totaal 1 030 576 bezwaarschriften). Wanneer 59% van de bezwaarschriften elektronisch worden ingediend levert dit een vermindering van de AL Burger tijdsbesteding op van 152 010 uren en een vermindering van de AL Burger out-of-pocket kosten van € 237 136. De out-of-pocket kosten zijn daarmee gereduceerd tot 0.» Voor zover wij kunnen overzien, gelden de hiervoor weergegeven uitgangspunten niet alleen voor het maken van bezwaar, maar ook voor het instellen van beroep. Daarom biedt de Sira-notitie, naar ons oordeel, voldoende houvast voor de conclusie dat invoering van artikel 8:40a de administratieve lasten voor zowel burgers als het bedrijfsleven daadwerkelijk zal verminderen. Hierbij nemen wij nog het volgende in aanmerking. Op dit moment valt – bij gebrek aan specifiek(e) en relevant(e) onderzoek- (sgegevens) – niet met voldoende zekerheid te zeggen hoeveel mensen hun beroepschrift momenteel digitaal willen verzenden, en dus evenmin welke besparingen naar verwachting per direct zullen worden gerealiseerd indien artikel 8:40a nu in werking treedt. Met name is niet zeker welk percentage van de burgers met een computer en internetaansluiting een beroepschrift digitaal willen verzenden.
Het ligt in de lijn der verwachtingen dat de wettelijke basis voor elektronisch procederen bij de bestuursrechter en een actieve voorlichting op dit punt zullen leiden tot een toenemende bereidheid tot digitaal procederen bij partijen. Bovendien is het niet gewaagd om te veronderstellen dat de eenvoudig te constateren voordelen van elektronisch verkeer met de bestuursrechter voor burgers en bedrijven – tijdwinst en kostenbesparing – zullen bijdragen aan de populariteit van het digitaal instellen van beroep, en daarmee overigens tevens aan de toegankelijkheid van bestuursrechtspraak. Hierbij nemen wij in aanmerking dat de beschikbaarheid van computers in huishoudens jaarlijks stijgt, en dat digitale communicatie in alle lagen van de bevolking steeds gangbaarder wordt (vgl. Sira-notitie, blz. 9).
Hoe het ook zij, buiten twijfel staat dat het wetsvoorstel in ieder geval niet zal leiden tot verhoging van de administratieve lasten voor burgers en het bedrijfsleven. Beide groepen kunnen hun procespraktijken immers ongewijzigd voortzetten, aangezien digitaal procederen een extra mogelijkheid en géén verplichting wordt. Deze omstandigheid doet afbreuk aan het nut van en de noodzaak tot aanvullend onderzoek naar de waarschijnlijke of mogelijke financiële effecten die het wetsvoorstel voor burgers en bedrijven zal hebben.
Daarom zien wij – anders dan Actal – geen reden om eerst aanvullend onderzoek naar de financiële gevolgen van het wetsvoorstel voor burgers en bedrijven te (laten) verrichten alvorens het wetsvoorstel in te dienen. Naar onze overtuiging heeft zo’n nader onderzoek te weinig toegevoegde waarde in verhouding tot de breed gevoelde behoefte aan spoedige duidelijkheid over de aanvaardbaarheid van elektronisch verkeer met de bestuursrechter.
Nader onderzoek in de door Actal voorgestane zin komt mogelijkerwijs wel aan de orde als zicht ontstaat op een amvb en/of een (aanvulling op) procesregelingen met nadere voorschriften ter regulering en uniformering van het digitaal procederen bij de bestuursrechter, als onderdeel van een kosten-batenanalyse.

4. Financiële gevolgen
Het ontwikkelen, aanpassen en onderhouden van apparatuur en software die betrouwbare en vertrouwelijke elektronische communicatie tussen burgers en de bestuursrechter mogelijk maken, vergt – zoals de RvdR en de NVvR stellen, en wij erkennen – de nodige (financiële) inspanningen. Hetzelfde geldt voor de opleiding van medewerkers die met de nieuwe apparatuur moeten gaan werken, mede omdat digitalisering van beroepsprocedures noodzaakt tot wijziging van de bestaande werkprocessen en in veel gevallen een cultuuromslag. De gerechten zijn echter reeds thans – onafhankelijk van het wetsvoorstel – doende met modernisering van hun digitale infrastructuur (zie nader Hangelbroek, Trema 2008, blz. 26–27). Bovendien biedt het wetsvoorstel slechts een mogelijkheid, en uitdrukkelijk geen verplichting, tot het openstellen van «de digitale snelweg». Het wetsvoorstel is dan ook niet te beschouwen als een geheel nieuwe ontwikkeling die de gerechten opzadelt met een verplichting waarmee deze nog niet eerder zijn geconfronteerd, maar slechts als een ondersteuning van de – ook door de gerechten gekoesterde – wens om digitalisering zoveel mogelijk te bevorderen. Bezien vanuit deze invalshoek, zal het wetsvoorstel als zodanig geen grote financiële nadelige gevolgen voor de gerechten hebben. Uiteraard ontgaat het ons niet dat met name concrete – in een amvb, een ministeriële regeling of een procesregeling te vervatten – eisen aan de betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid van elektronisch verkeer kunnen leiden tot extra kosten.
Hierbij past dan weer de kanttekening dat digitaal procederen, zeker op termijn, ook zal leiden tot aanzienlijke en structurele besparingen voor de gerechten. Hierbij kan met name worden gedacht aan kosten voor het bewaren van procesdossiers (zoals beschreven in paragraaf 1.2) en kosten voor het verzenden van stukken per gewone en aangetekende post (zoals beschreven in paragraaf 2.2). Verder wijzen wij erop dat digitaal communiceren met partijen kan geschieden door de griffier zelf, zonder tussenkomst van een bode (die momenteel dossiers komt halen en brengen in verband met ingekomen post) of een administratief medewerker (die momenteel berichten op officieel papier print en zorgdraagt voor terpostbezorging). Op basis van het vorenstaande situeren wij elektronisch verkeer met de bestuursrechter binnen het algemene kader van digitalisering van werkprocessen bij de gerechten, en menen in het verlengde hiervan dat de financiële gevolgen van aanschaf, onderhoud en beheer van extra ict-voorzieningen moeten worden besproken in het kader van de reguliere discussie over de bedrijfsvoering als geheel, en niet in het kader van het onderhavige wetsvoorstel.

5. Notificatie
Op basis van artikel 8 van richtlijn nr. 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij zal dit wetsvoorstel worden voorgelegd aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen.

Verslag

De vaste commissie voor Justitie1, belast met het voorbereidend onderzoek van dit voorstel van wet, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen. Onder het voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen voldoende zullen zijn beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het voorstel van wet genoegzaam voorbereid.

1. INLEIDING
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Het wetsvoorstel biedt de burgers de mogelijkheid om digitaal te procederen bij de bestuurs- en belastingrechter. De leden van de CDA-fractie zijn van mening dat de lasten van burgers en de rechterlijke macht hiermee aanzienlijk kunnen worden verminderd. Aangezien in de consultatieronde blijk is gegeven van een toenemende behoefte aan elektronische mogelijkheden tijdens de bestuursrechtelijke procedure, pleiten deze leden voor een voortvarende behandeling van het voorliggende wetsvoorstel.
De aan het woord zijnde leden constateren dat er geen enkele garantie van uniformiteit is tussen gerechten. Elk gerecht heeft namelijk de vrijheid om op basis van het voorgestelde artikel 2:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te kiezen voor de mogelijkheid van elektronisch procederen. Ziet de regering ruimte om het wetsvoorstel na twee jaar te evalueren? Dit lijkt deze leden wenselijk, nu nadere regelgeving nog ontbreekt en gerechten verschillende ervaringen zullen hebben met digitaal procederen. Graag ontvangen zij een reactie van de regering op dit punt.
De leden van de PvdA-fractie zijn van mening dat het gewenst is dat de elektronische communicatie tussen burgers en de bestuursrechter wordt bevorderd. De leden van de PvdA-fractie hebben daarom in 2004 ook voor de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer gestemd. Uit de memorie van toelichting blijkt dat het elektronisch verkeer (nog) niet erg succesvol is. Is de regering van plan om het elektronisch verkeer meer te stimuleren bij de bestuursorganen en is de regering tevens van plan te bevorderen dat de obstakels op te heffen waar de bestuursorganen nu tegenaan lopen om over te gaan tot het gebruikmaken van het elektronisch verkeer? Heeft het elektronisch contact in de bezwaar- en beroepsfase met het bestuursorgaan geleid tot misverstanden waardoor de burger zijn rechten om in bezwaar en beroep te gaan niet volledig heeft kunnen benutten? De leden van de SP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Zij zijn van mening dat de ontwikkelingen op het gebied van het elektronisch verkeer moeten worden gevolgd en dat daarbij de bestuursrechter niet achter kan blijven. Het elektronisch verkeer tussen burgers en bestuursrechters kan het gemak van alle betrokken partijen dienen. Voor de leden van de SP-fractie is het vooral van belang dat partijen altijd de keuze behouden of zij al dan niet elektronisch corresponderen.
Digitaal procederen wordt een extra mogelijkheid, en uitdrukkelijk geen verplichting. Verder is van belang dat er aandacht is voor de betrouwbaarheid, vertrouwelijkheid en de beveiliging van het elektronisch verkeer. Nu aan al deze aspecten aandacht is besteed in de memorie van toelichting hebben de leden nog slechts enkele vragen en opmerkingen. De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Zij hebben nog wel vragen en opmerkingen hieromtrent. Deze komen hieronder aan de orde. De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel dat gebruikmaking van elektronisch verkeer in de bestuursrechtspraak van een wettelijke grondslag wil voorzien. Zij kunnen de strekking van het wetsvoorstel onderschrijven, maar hebben nog wel enige vragen te stellen.
De leden van de SGP-fractie vragen om een reactie van de regering op de volgende constatering in het advies van de Raad van State onder 1: «Het belang hiervan (nadere regelgeving) blijkt ook uit de bevindingen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, dat er op bestuurlijk niveau betrekkelijk weinig gebruik wordt gemaakt van de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer (Webv) en dat de verschillen tussen de gemeenten voor een deelt voortvloeien uit het ontbreken van een eenduidige technische infrastructuur, en verschillen in tempo van ontwikkeling en in nadere regels.» Op grond van welke overweging is de regering van mening dat de door de Raad van State geconstateerde situatie bij de gemeenten met betrekking tot de Wet Elektronisch bestuurlijke verkeer zich niet zal voordoen bij de introductie van de Wet Elektronisch verkeer met de bestuursrechter?

1.1 Noodzaak van het wetsvoorstel
De leden van de SP-fractie begrijpen dat er nu al door diverse bestuursrechters gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die het elektronisch verkeer bieden. In de praktijk lijkt over de toelaatbaarheid hiervan echter onduidelijkheid te bestaan, bijvoorbeeld over de vraag of elektronische verzending van processtukken kan worden aanvaard. Deze onduidelijkheden kunnen inderdaad beter worden weggenomen, maar gebeurt dat nu volledig door dit wetsvoorstel? Is het ingevoegde artikel 8:40a een duidelijke rechtsgrondslag voor elektronisch verkeer, of is dat pas het geval wanneer de nadere regels bij algemene maatregel van bestuur zijn gesteld? Of hangt dat af van de nadere invulling van de procesregelingen van de diverse gerechten?

1.2 Doelstellingen van het wetsvoorstel
De leden van de CDA-fractie constateren dat de regering stelt dat digitaal procederen een optie is en dat het niet moet worden gezien als een verplichting. Vanuit de burger bezien kunnen deze leden deze keuzevrijheid wel begrijpen. Er zullen nog altijd burgers – vooral ouderen – zijn die alleen de mogelijkheid van de ’papieren weg’ kennen. De toegang tot rechtsbescherming moet voor alle burgers gewaarborgd blijven. Vanuit de rechterlijke macht vinden de leden deze vrijblijvendheid echter minder begrijpelijk. Van gerechten mag een inspanning verwacht worden om de digitale slag te maken. De meest effectieve manier om het elektronisch procederen in te voeren, is om de rechtbanken daar dwingender mee te confronteren. De leden van de CDA-fractie vinden dat het anno 2009 toch mogelijk moet zijn om digitaal te procederen. In ieder geval vinden zij dat er sprake moet zijn van uniformiteit. Concreter gezegd: digitaal procederen dient met enige voortvarendheid binnen de gerechten te worden ingevoerd maar wel integraal, dus alle gerechten tegelijk en geen verschillende mogelijkheden afhankelijk van het gerecht waar de burger procedeert.
Dit laatste zorgt immers voor te veel verwarring en kan voor extra complicaties zorgen. Hierbij valt te denken aan de – «last-minute»- procederende – burger die er op de avond van de deadline voor het indienen van zijn stuk bij het gerecht achter komt dat dit niet digitaal kan en dat het dus te laat is. Het door deze burger ingebrachte stuk zal niet-ontvankelijk worden verklaard. Dit soort situaties moet met een zo spoedig mogelijke integrale invoering van het digitaal procederen worden voorkomen. Graag ontvangen deze leden een reactie van de regering op dit punt.
De leden van de SP-fractie erkennen dat zowel een groeiende behoefte aan en de bestaande onduidelijkheid over elektronisch verkeer met de bestuursrechter, redenen zijn om dit in de wet te regelen. Voor deze leden is het cruciaal dat mensen altijd de mogelijkheid blijven behouden voor papier te kiezen en dat men nooit gedwongen wordt van elektronisch verkeer gebruik te maken. Dat de papieren weg altijd mogelijk blijft is van groot belang. Ook steunen de leden de gedachte dat niet hoeft te worden gewacht tot alle vraagstukken zich volledig hebben uitgekristalliseerd en dat de diverse gerechten nu al deze mogelijkheid wordt geboden. Gaan de problemen en knelpunten in de praktijk opgelost worden door de gerechten? Hoe zit het met het draagvlak voor het elektronisch verkeer onder de bestuursrechters? Is dit draagvlak massaal aanwezig? Kan aangenomen worden dat men hierover in gesprek blijft met de Raad voor de Rechtspraak en dat knelpunten spoedig en verantwoord worden opgelost?
De leden van de VVD-fractie merken op dat de regering heeft gesteld dat de lopende experimenten dankzij de beperkte werking van het wetsvoorstel kunnen blijven bestaan. Deze leden vragen of de rechters die oordelen over hoger beroep de experimenten van de lagere rechters niet zien als mogelijke fouten in de procedures en daardoor zaken vernietigen.

1.3 Strekking van het wetsvoorstel
De leden van de CDA-fractie constateren dat ervoor wordt gekozen om voorlopig geen specifieke voorschriften te formuleren in de Awb of een daarop gebaseerde algemene maatregel van bestuur (amvb). Als motivering wordt gesteld dat nog te veel onduidelijkheid bestaat over de wijze waarop het elektronisch verkeer met de bestuursrechter het best kan worden ingericht. Daarnaast is de regering van mening dat een gedetailleerde regeling noodzaakt tot langer wachten met de indiening van het onderhavige wetsvoorstel. Ofschoon de leden van de CDA-fractie goed begrijpen dat langer wachten niet opportuun is, vragen zij de regering wanneer zij wel een gedetailleerde regeling kunnen verwachten. Voorkomen moet worden dat er tussen de gerechten onderlinge verschillen ontstaan, er zal naar uniformiteit moeten worden gestreefd. Ook de Raad van State wijst daarop. In het verlengde daarvan vragen de leden van de CDA-fractie hoe dit voorstel zich verhoudt tot de bedoeling van het wetsvoorstel om ’de onduidelijkheid over digitaal procederen bij de bestuursrechter weg te nemen’. Het lijkt erop dat door deze diversiteit tussen de gerechten te accepteren, juist meer onduidelijkheid zal ontstaan. Begrijpt de regering deze gedachte?
De leden van de PvdA-fractie constateren dat de regering het nog te vroeg acht om de manier waarop het elektronisch verkeer met de bestuursrechter gestalte moet worden gegeven nu al in de wet vast te leggen, omdat nog niet duidelijk is hoe het elektronisch verkeer met de bestuursrechter het best kan worden ingericht. Toch wordt wetgeving op dit punt al ingevoerd omdat de wettelijke basis niet langer kan wachten. Deze leden vragen hoe uitvoering wordt gegeven aan het elektronisch verkeer met de bestuursrechter als nog niet duidelijk is hoe de vorm moet zijn. Wanneer zal dit wel duidelijk zijn? Elektronisch verkeer met de bestuursrechter is reeds mogelijk in de voor dit doel opgezette pilot. Aangezien er nog geen specifieke voorschriften (en dus geen uniformiteit) zijn en deze ook niet zijn opgenomen in deze wet, kunnen er nadelen optreden voor burgers die gebruik maken van het elektronisch verkeer in het kader van elektronisch procederen. De regering onderkent dit ook blijkens de memorie van toelichting, maar meent dat het aan de rechters is om hiermee om te gaan zoals het hen goeddunkt. Is er dan geen sprake van rechtsongelijkheid, aangezien de bestuursrechters verschillend kunnen reageren op procedurefouten van de burger die niet precies weet hoe de procedure ten aanzien van elektronisch procederen is?
De leden van de PvdA-fractie vragen of een (op korte termijn) uitgebrachte richtlijn van het ministerie over hoe om te gaan met procedurele fouten bij elektronisch procederen, niet veel ongerief kan voorkomen. De regering noemt in de toelichting in dit kader reeds voorbeelden als het bieden van adequate herstelmogelijkheden en het niet niet-ontvankelijk verklaren van een beroepschrift.
De leden van de VVD-fractie constateren dat er geen specifieke voorschriften komen voor de procedures. Volgens de regering zouden de gerechten nog geen overeenstemming hebben bereikt over nadere regels omtrent het elektronisch verkeer met de bestuursrechter. Zij willen de regering er op wijzen dat de wetgever zelf regels kan stellen. De regering wil, voordat ze voorschriften zullen stellen, de evaluaties van de pilots afwachten. Hierbij spreekt de regering over een tijdelijke diversiteit van regels. De leden van de VVD-fractie zouden graag weten op welke termijn de uitkomst van deze pilots bekend zal zijn. Deze leden zouden voorts graag weten aan welke periode ze moeten denken bij de «tijdelijke diversiteit». Zij vragen of er zeer spoedig uniforme regels komen indien de verschillende gerechten het met elkaar op een bepaald punt eens zijn. De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de regering van mening is dat de voorschriften in plaats van een amvb ook in een procesregeling neer kunnen worden gelegd. Het verschil voor de duidelijkheid van de rechten en plichten is dat de procesregeling geldt door zelfbinding. Deze leden vragen wat de gevolgen zijn als een rechter de procesregeling niet volgt.

1.4 Digitaal procederen in het burgerlijk procesrecht
De leden van de VVD-fractie merken op dat de formulering van artikel 8:40a Awb algemener is dan de formulering in artikel 33 Rv, omdat aansluiting is gezocht bij de bestaande regels in de Awb. Deze leden vragen de regering of het niet beter is te zorgen dat de formulering aansluit bij de regels over het contact met de burgerlijke rechter. In dat geval gaat het contact met het gerecht, ongeacht welke rechter, op dezelfde manier. Voorts vragen de leden van de VVD-fractie hier naar de langetermijnvisie. Wat is de volgende stap? Deze leden willen bijvoorbeeld graag weten of er ook op het gebied van het strafrecht dergelijke ontwikkelingen in het vooruitzicht zijn gesteld en hoe er wordt gezorgd dat er een uniform beleid binnen de gerechten gevoerd kan worden.

1.5 Experimenten met digitaal procederen
De leden van de SP-fractie vragen een korte toelichting van de regering op de experimenten met elektronisch verkeer die momenteel worden gehouden. Verlopen die experimenten in het algemeen naar volle tevredenheid, of zijn er veel knelpunten die om oplossingen vragen? Op welke termijn is uitbreiding van het digitaal procederen te verwachten en wat is de algehele tijdsplanning hierin? De leden van de VVD-fractie merken op dat de rechtbank Breda in de pilot die bij hen loopt, het verzoek tot plaatsen van een elektronische handtekening voorlopig achterwege laat, evenals een verzoek om inzending van een afschrift van het bestreden besluit. Dit om het gebruikt van de digitale weg niet te ontmoedigen. Zij vragen of deze eisen in de toekomst wel zullen gaan gelden. Bij de rechtbank Rotterdam worden sinds 2007 een aantal beroepszaken gedigitaliseerd en geplaatst in een systeem dat slechts toegang biedt aan de procespartijen en de rechtbank. De leden van de VVD-fractie vragen op dit punt in hoeverre deze sites te kraken zijn. Voorts vragen zij in hoeverre deze databanken gevoelig zijn voor virussen. Ter beveiliging zijn door de rechtbank Rotterdam maatregelen genomen zoals een inlognaam, een wachtwoord en een door een token gegenereerde code. Deze leden vragen wat de door een token gegenereerde code precies is. Voorts vragen zij of er nog overwogen is om bij deze maatregelen ter beveiliging nog het IP-adres van de partijen mee te nemen. Zo nee, waarom niet?
De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de behandeling van de zaken bij de rechtbank Rotterdam waarin digitaal geprocedeerd is, redelijk goed zijn verlopen. Zij vragen wat er verstaan dient te worden onder «redelijk goed».
De leden van de VVD-fractie vragen de regering of een bepaalde werkwijze uit een pilot duidelijk beter is dan de andere werkwijzen die in pilots worden getest. Voorts willen deze leden graag weten aan de hand van welke criteria de regering voornemens is om de uiteindelijke normen vast te stellen.

1.6 Voorbereiding van dit wetsvoorstel
De leden van de SP-fractie hebben begrip voor de suggestie van de Raad voor de Rechtspraak en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak om aansluiting te zoeken bij artikel 33 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv), nu daar uitdrukkelijk in staat dat verzoeken en mededelingen ook elektronisch kunnen worden gedaan indien die mogelijkheid blijkt uit een procesreglement, en dat ten aanzien van de burger slechts geldt indien deze kenbaar maakt dat deze via elektronische weg te bereiken is. Is die formulering niet duidelijker dan het nu voorgestelde artikel 8:40a Awb?
De leden van de VVD-fractie willen graag weten of er een mogelijkheid voor de rechters of bestaande praktijk bestaat dat de bestuursrechters bijdragen aan de beperking van potentiële nadelen voor de burger. Zij zijn namelijk van mening dat de burger niet het slachtoffer mag worden van deze onduidelijkheid omtrent de regels of een verschillende benadering per gerecht.

2. ELEKTRONISCH VERKEER
De leden van de CDA-fractie constateren dat de voorgestelde wet op een aantal punten nog teveel onduidelijkheid kent. Dit komt de rechtsbescherming van de burger en de effectiviteit van de wet niet ten goede. De leden van de CDA-fractie vrezen dat als deze onduidelijkheden niet worden weggenomen, de gewenste onvoldoende lastenverlichting bereikt wordt. Graag krijgen deze leden een precieze definitie krijgen van wat nu exact onder digitaal procederen verstaan moet worden.
De leden van de PvdA-fractie vragen de regering aan te geven wat precies wordt verstaan onder «elektronisch procederen». Betreft het hier slechts het versturen van de nodige processtukken of betreft het hier ook de schriftelijke verweerschrift van het bestuursorgaan en de repliek en dupliek? De regering stelt dat het elektronisch verkeer met de bestuursrechter naast de huidige situatie kan worden gebruikt. Deze leden vragen of er wordt overwogen om deze situatie (het zowel digitaal als op papier kunnen aanleveren en verwerken van stukken) op termijn af te schaffen zodat alleen het elektronisch aanleveren van de stukken blijft bestaan? Welke argumenten zouden pleiten voor een, in de toekomst, af te schaffen papieren uitwisseling van documenten en welke argumenten voor het juist niet afschaffen van de huidige situatie? Hoe moet bij een eventuele volledige elektronisch berichtenverkeer omgegaan worden met grote documenten?
De leden van de PvdA-fractie constateren dat de bestuursrechter niet alle berichten en documenten die per email zijn verstuurd hoeft te aanvaarden. Als een mail een virus bevat of te groot is kan de bestuursrechter besluiten de mail niet te accepteren. Wordt de zender op de hoogte gebracht dat de digitale stukken of berichten niet zijn geaccepteerd?

2.1 Correspondentie in het algemeen
De leden van de VVD-fractie zijn van mening dat het digitaal afwijzen van een verzoek om verdaging van de zitting per e-mail kan leiden tot strijd met de goede procesorde in het geval een der partijen zijn e-mail niet leest en vervolgens verwacht dat de zitting op een later tijdstip zal plaatsvinden. Deze leden vragen hier een nadere toelichting. De procespartijen kunnen immers ook wel eens de normale post niet lezen.

2.2 Bereikbaarheid van de bestuursrechter
De leden van de PvdA-fractie willen het op een juiste en duidelijke manier informeren van de burger graag aanbevelen om alle misverstanden rond elektronisch corresponderen en versturen van documenten te voorkomen, aangezien er in het bestuursrecht geen sprake is van verplichte procesvertegenwoordiging. Het op de «eigen» website van de bestuursrechter plaatsen van een bericht dat het e-mailadres open staat voor correspondentie betreffende een beroepsprocedure vinden deze leden een zuinige manier van de burger voorlichten. Zijn er andere vormen om de burger te informeren overwogen? Zo ja, welke? Zo nee, waarom niet?

2.3 Weigering een bericht te aanvaarden
De leden van de SP-fractie ontvangen graag een nadere toelichting op de weigeringsgronden van de bestuursrechter een bericht te aanvaarden, bijvoorbeeld wanneer het bericht buitensporig omvangrijk is. Zijn deze gronden limitatief vastgelegd in de procesregelingen, zodat de burger bijvoorbeeld op voorhand weet hoe omvangrijk de meegestuurde bijlage mag zijn? Zo nee, hoe wordt dan bereikt dat duidelijk is wat wel en wat niet geweigerd kan worden?

2.4 Beveiliging
De leden van de CDA-fractie zijn van mening dat het van groot belang is dat het digitaal procederen veilig wordt gedaan, gezien de vertrouwelijke informatie die processtukken bevatten. Betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid vereisen dat de ontvanger van het bericht erop moet kunnen vertrouwen dat het bericht ook daadwerkelijk door de genoemde afzender is opgesteld. In dat licht hebben de leden van de CDA-fractie met verbazing geconstateerd dat de verplichting tot het plaatsen van een elektronische handtekening voorlopig niet wordt opgenomen om het gebruik van de digitale mogelijkheden niet te ontmoedigen. Deze leden begrijpen dat niet. De rechtzoekende die via de e-mail zijn beroepschrift wil indienen, zal juist zijn gebaat bij deze veiligheidsklep. Het maakt het elektronisch procederen in die zin juist veiliger en daarmee aantrekkelijker. Graag ontvangen deze leden een reactie van de regering.
De leden van de CDA-fractie zijn nog niet overtuigd van de wenselijkheid om de wijze waarop een e-mail digitaal ondertekend is per gerecht te laten verschillen. Digitale handtekeningen bestaan in tal van gradaties, van een gewone en een geavanceerde handtekening tot DigiD. Waarom wordt niet in alle gevallen DigiD als leidraad gebruikt? Per slot van rekening gaat het hier om verkeer tussen burger en het gezag.
De aan het woord zijnde leden zijn voorts van mening dat betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid ook vereisen dat de verzender ervan uit mag gaan dat het bericht ook ontvangen is. De regering wil de ontvangstbevestiging echter niet verplicht stellen om de gerechten niet onnodig te belasten. De leden van de CDA-fractie vragen waarom de regering een dergelijke keuzevrijheid aan de gerechten laat. Dit creëert immers verwarring richting de burger. Hij weet niet of hij al dan niet een ontvangstbevestiging van het gerecht in kwestie kan verwachten en in het negatieve geval weet hij niet of zijn processtuk is ontvangen door dit gerecht. In een digitale omgeving is een ontvangstbevestiging toch een kwestie van een druk op een knop? Dit klemt in de ogen van deze leden eens te meer, nu de bestuursrechter die kenbaar heeft gemaakt dat elektronisch verkeer mogelijk is, de verzonden berichten toch niet hoeft te aanvaarden. Wanneer mag de rechtszoekende er dan op vertrouwen dat zijn e-mail in behandeling wordt genomen? Een ontvangstbevestiging of een weigering lijken in dat opzicht veel kou uit de lucht te kunnen nemen. Graag ontvangen deze leden een reactie op deze punten.
De leden van de VVD-fractie vragen of zij het goed begrijpen dat de regering in het gebruik van DigiD grote voordelen ziet en dat de DigiD als nadeel heeft dat bedrijven nog geen DigiD kunnen aanvragen. Indien dit het geval is, vragen deze leden of de mogelijkheid om bedrijven een DigiD te geven al is onderzocht en wat hier de uitkomst van is.

2.5 Horen van partijen en getuigen per videoconferentie
De leden van de VVD-fractie constateren er bij of krachtens amvb nadere regels kunnen worden gesteld over elektronisch verkeer met de bestuursrechter en over de toepassing van een videoconferentie. Begrijpen deze leden het goed dat de regering deze regels zelf kan stellen en er ook voor kan kiezen ze te delegeren? In dat geval willen zij graag weten waarom de Kamer als volksvertegenwoordiging hier niet over hoeft te worden geraadpleegd.
De leden van de VVD-fractie vragen voorts of het volgens de regering mogelijk is dat het uit tactisch oogpunt geen gebruik maken van een aangeboden videoconferentie kan leiden tot schending van de goede procesorde?

2.6 Nadere regelgeving
De leden van de SP-fractie delen de mening dat uniformiteit tussen de diverse gerechten wenselijk zou zijn. Toch kunnen zij begrip opbrengen voor het feit dat momenteel de verschillen tussen de gerechten nog onvermijdelijk zijn, om genoemde redenen. Zal die uniformiteit na de vast te stellen amvb’s wel zijn bereikt? Wanneer is dat naar verwachting wel het geval?

2.7 Ervaringen met elektronische verzending onder de Webv
De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting dat een aantal gemeenten de digitale weg nog geheel niet (officieel) heeft geopend. Zij vragen of het niet een keer tijd wordt dat dit wel gebeurt. Voorts vragen de leden van de VVD-fractie wat volgens de regering de consequenties moeten zijn in een situatie waar een bestuursorgaan ten onrechte heeft aangegeven dat de elektronische weg maar de bestuursrechter open staat.

3. FINANCIËLE GEVOLGEN
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan aangeven wat nu precies de kosten zijn die digitaal procederen met zich meebrengt. De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de regering van mening is dat het wetsvoorstel als zodanig geen grote financiële nadelige gevolgen voor de gerechten zal hebben, ondanks het feit dat de gerechten gemeld hebben dat er «de nodige (financiële) inspanningen » gevergd zullen worden. Hierbij is de kanttekening gesteld dat digitaal procederen op termijn ook zal leiden tot aanzienlijke en structurele besparingen voor gerechten. De leden van de VVD-fractie constateren dat er in software, hardware en in personeel geïnvesteerd dient te worden voor een goed gebruik van de elektronische mogelijkheden. Deelt de regering deze mening. Voorts denken deze leden dat de bereidheid om te digitaliseren groter zal zijn indien de gerechten er zeker van zijn dat de kosten op niet al te lange termijn vergoed zullen worden. Deelt de regering deze zienswijze? Indien de antwoorden op de beide vragen bevestigend luiden, willen de leden van de VVD-fractie graag een nadere toelichting waarom de regering denkt aan bespreking van de veranderingen in het kader van de reguliere discussie over de bedrijfsvoering als geheel.

ARTIKEL III
De leden van de SGP-fractie vragen wat de beoogde datum van inwerkingtreding van de wet is.

Nota naar aanleiding van het eindverslag

I. ALGEMEEN
1. INLEIDING
Met belangstelling hebben wij kennisgenomen van het verslag over dit wetsvoorstel. Het verheugt ons dat de leden van de fracties van het CDA, de PvdA, de SP en de SGP de strekking van het wetsvoorstel onderschrijven. Het pleidooi van de leden van de CDA-fractie voor een voortvarende behandeling van het wetsvoorstel onderschrijven wij graag. Voorts zeggen wij deze leden graag toe dat wij het wetsvoorstel binnen enkele jaren na inwerkingtreding zullen evalueren. Of dat ook binnen twee jaar kan, kunnen wij nog niet met zekerheid zeggen. Dit zal mede afhangen van de stand van de ontwikkelingen op het tijdstip van inwerkingtreding. De ervaring leert, dat een te vroege evaluatie soms te weinig informatie oplevert om verantwoorde beleidskeuzen te kunnen maken. Wij volgen de ontwikkelingen in de praktijk echter nauwlettend en zullen dat blijven doen. In zoverre is de evaluatie in zekere zin reeds begonnen.
De leden van de PvdA-fractie constateren dat het elektronisch verkeer tussen burgers en bestuursorganen, dat sinds 2004 mogelijk is, nog onvoldoende op gang komt. In dit verband vragen zij of wij voornemens zijn dit verder te stimuleren. Dit is zeker het geval. Met de andere overheden zijn eind 2008 concrete afspraken gemaakt over de verbetering van de dienstverlening, mede door inzet van de middelen die beschikbaar zijn vanuit het informatiebeleid (kortweg de «e-overheid»), zoals DigiD, basisregisters, webrichtlijnen, etc.. Deze afspraken zijn vastgelegd in het Nationaal uitvoeringsprogramma dienstverlening en e-overheid (NUP) (Kamerstukken II 2008/09, 29 362, nr. 148). Onderdeel van deze afspraak is dat voor eind 2010 «Rijk, gemeenten, provincies en waterschappen kenbaar maken op welke wijze en voor welke procedures/diensten zij via de elektronische weg bereikbaar zijn en dit publiceren op hun website». Verder is onderdeel van deze afspraken dat gemeenten, provincies en waterschappen ondersteuning krijgen vanuit het Rijk bij het opstellen van implementatieplannen voor het NUP in hun organisatie, waardoor ook het elektronisch verkeer tussen overheid en burgers wordt bevorderd. Deze leden vroegen voorts of tot dusver het elektronisch contact in de bezwaar- en beroepsfase heeft geleid tot misverstanden waardoor de burger zijn rechten niet volledig heeft kunnen benutten. Ons zijn daarvan geen voorbeelden bekend.
Wij zijn het van harte met de leden van de SP-fractie eens dat burgers altijd de keuze moeten behouden om al dan niet elektronisch te procederen. De gewone, «papieren» weg blijft dus altijd openstaan. De leden van de SGP-fractie vragen een reactie op de constatering van de Raad van State dat het nog betrekkelijk geringe gebruik van de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer en de verschillen tussen gemeenten voor een deel voortvloeien uit « … het ontbreken van een eenduidige technische infrastructuur en verschillen in tempo van ontwikkeling en in nadere regels». Zij vragen of hetzelfde zich niet zal voordoen bij de gerechten na invoering van het onderhavige wetsvoorstel.
Wij merken op dat de gemeenten beschikken over een grote vrijheid om hun administratieve processen naar eigen inzicht vorm te geven. Dit kan aan uniformiteit in de weg staan. Voor de gerechten ligt dit wezenlijk anders. Het aantal bestuursrechtelijke colleges is beperkt. De verantwoordelijkheid van de Raad voor de Rechtspraak voor de bedrijfsvoering van de bestuursrechters biedt concrete en reële mogelijkheden tot het bereiken van uniformiteit. Uit de Agenda van de Rechtspraak 2008–2011 blijkt bovendien dat het elektronisch procederen in het bestuursrecht onderdeel is van een breder streven om veilig elektronisch berichtenverkeer met professionele partijen in te voeren en, waar dit mogelijk is, het digitaal aanbrengen van zaken voor burgers mogelijk te maken. De Raad voor de rechtspraak werkt hierbij nauw samen met de landelijke overleggen van sectorvoorzitters, de ICT-organisaties van de Rechtspraak en het Ministerie van Justitie.

1.1 Noodzaak van het wetsvoorstel
De leden van de SP-fractie vragen of dit wetsvoorstel de in de praktijk bestaande onduidelijkheden over de toelaatbaarheid van elektronisch procederen volledig wegneemt, of dat dit afhangt van de nog op te stellen algemene maatregel van bestuur of de procesregelingen van de gerechten.
Het wetsvoorstel neemt in ieder geval één hele wezenlijke onduidelijkheid weg. Het verwerpt ondubbelzinning de wel gehoorde opvatting dat elektronisch verkeer met de bestuursrechter überhaupt niet geoorloofd is. Dit biedt zekerheid voor de rechtspraktijk. In zoverre is het voorgestelde artikel 8:40a een toereikende grondslag voor elektronisch verkeer met de bestuursrechter. Wel moet deze leden worden toegegeven dat dit wetsvoorstel nog geen volstrekte duidelijkheid biedt over de modaliteiten van elektronisch verkeer die toelaatbaar zullen worden geacht. Uit de verschillende pilots die deels zijn afgerond en deels nog doorlopen zullen de voorwaarden naar voren komen voor het elektronisch procederen. Of deze nadere spelregels zullen worden neergelegd in een algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 8:40a, dan wel in de procesregelingen van de betrokken gerechten, hangt af van de aard en inhoud van deze spelregels.
Tot ons genoegen kunnen wij overigens melden, dat de met bestuursrechtspraak belaste instanties inmiddels flinke vorderingen maken met de voorbereiding van de invoering van elektronisch procederen. Onder auspiciën van de Raad voor de Rechtspraak is een landelijk project e-filing bestuursrechtspraak opgezet, waarbij ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zich heeft aangesloten. Naar het zich thans laat aanzien, zal het bij de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel – naar wij hopen op 1 juli 2010 – over de hele linie van de bestuursrechtspraak mogelijk zijn om via een centrale website door middel van een webformulier beroep of hoger beroep in te stellen, alsmede om een voorlopige voorziening te vragen. Dit betreft de eerste fase van een voorziene geleidelijke ontwikkeling naar een volledig digitale procedure. Zoals bekend valt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State buiten het gezagsbereik van de Raad voor de Rechtspraak, maar het is de bedoeling dat ook de Afdeling zich aansluit bij dit concept. Eén van de nadere spelregels zal dus zijn, dat een elektronisch beroep slechts ontvankelijk zal zijn, indien gebruik is gemaakt van het zojuist bedoelde webformulier. Dit is een regel, die zich goed leent om te worden neergelegd in de procesregelingen van de betrokken gerechten. Het is immers een soort beleidsregel over de wijze waarop de gerechten gebruik zullen maken van hun door dit wetsvoorstel gegeven bevoegdheid om elektronische berichten al dan niet te accepteren.

1.2 Doelstellingen van het wetsvoorstel
De leden van de CDA-fractie pleiten voor een regeling die voor de gerechten minder vrijblijvend is. Zij menen dat de mogelijkheid van digitaal procederen voortvarend moet worden ingevoerd, maar dan wel voor alle gerechten uniform. Zij vrezen dat verschillen tussen de gerechten zullen leiden tot verwarring, waarvan de procederende burger het slachtoffer zou kunnen worden. Dit zou zich bijvoorbeeld kunnen voordoen als een burger op de laatste dag van de termijn een digitaal beroepschrift inzendt, om vervolgens – dus te laat – te ontdekken dat dit (nog) niet mogelijk is. Wij zijn met deze leden eens dat uniformiteit wenselijk is; daar streven wij dan ook naar. Feitelijk zal in de eerste fase van de invoering van elektronisch procederen bij de bestuursrechter ook sprake zijn van uniformiteit. Zoals wij hiervoor in paragraaf 1.1 aangaven, zal het vanaf medio 2010 bij alle met bestuursrechtspraak belaste colleges mogelijk zijn om op dezelfde wijze elektronisch beroep in te stellen. Wij hebben er echter bewust voor gekozen om deze uniformiteit (nog) niet dwingend bij wet voor te schrijven. Wij hebben ruimte willen bieden voor pilots en experimenten bij één of enkele gerechten. Wat de eerste fase van het project betreft zal, als gezegd, deze experimentele fase bij inwerkingtreding van het wetsvoorstel al achter de rug zijn. Het is echter niet uitgesloten dat in volgende fasen – bijvoorbeeld bij het werken met volledig digitale dossiers of bij zittingen per videoconferentie – opnieuw behoefte zal ontstaan aan pilots of experimenten die gepaard gaan met tijdelijke verschillen tussen gerechten.
Wij zijn het overigens met de leden van de CDA-fractie eens dat onduidelijkheid ij de burger over de mogelijkheden tot elektronisch procederen in beginsel niet mag leiden tot verlies van processuele rechten. Zoals wij in paragraaf 2.10 van de memorie van toelichting hebben aangegeven (Kamerstukken II 2008/09, 31 867, nr. 3, blz. 15), dient een ten onrechte langs elektronische weg verzonden beroepschrift te worden aangemerkt als een beroepschrift dat niet aan alle wettelijke vereisten voldoet. Ingevolge artikel 6:6 Awb moet de bestuursrechter de indiener dan de gelegenheid beiden om dit verzuim binnen een bepaalde termijn te herstellen, in dit geval door het alsnog inzenden van een papieren beroepschrift. In de praktijk zal dit geval zich echter niet meer kunnen voordoen, omdat vanaf medio 2010 in beginsel in alle gevallen elektronisch beroep mogelijk zal zijn.
Voorts zullen wij bij de Raad voor de Rechtspraak en de Raad van State aandringen op het verstrekken van heldere informatie over de (on)mogelijkheden voor elektronisch procederen, bijvoorbeeld op hun websites. In het kader van het landelijk project elektronische bestuursrechtspraak worden voorts met bestuursorganen afspraken gemaakt over het vermelden van de mogelijkheid van elektronisch beroep in hun rechtsmiddelclausule (art. 3:45 en 6:23 Awb). Zie ook de beantwoording van de vragen van de leden van de VVD-fractie in paragraaf 2.2 van deze nota.
Het verheugt ons dat de leden van de SP-fractie onderschrijven dat niet alle vraagstukken volledig uitgekristalliseerd behoeven te zijn voordat met elektronisch procederen kan worden begonnen. Met deze leden onderstrepen wij nogmaals dat de burger nimmer kan worden gedwongen om langs elektronische weg te procederen. De gewone, «papieren» weg blijft open. Wij hebben er vertrouwen in dat de problemen en knelpunten, die zich in de beginfase ongetwijfeld zullen voordoen, door de gerechten zullen kunnen worden opgelost. Zij kunnen daartoe een beroep doen op de verantwoordelijke ICT-organisatie van de rechtspraak. Over het draagvlak onder bestuursrechter voor het invoeren van elektronisch procederen maken wij ons geen enkele zorg. De wijze waarop deze invoering door de rechtspraak ter hand is genomen en de vorderingen die daarbij reeds zijn gemaakt, tonen aan dat dit draagvlak in ruime mate aanwezig is.
De leden van de VVD-fractie vragen of het gevaar bestaat dat hogerberoepsrechters experimenten van eerstelijnsrechters met elektronisch procederen zullen aanmerken als fouten en daarom zaken zullen vernietigen. Wij zijn daarvoor niet bevreesd. Reeds de benodigde voorzieningen en de daarmee gemoeide kosten waarborgen dat in de praktijk niet lichtvaardig tot experimenten zal worden overgegaan. Daar zal zorgvuldig overleg aan voorafgaan, waarbij zo nodig ook de appelrechters zullen worden betrokken. Dat is ook bij de voorbereiding van de voor medio 2010 voorziene eerste fase het geval.

1.3 Strekking van het wetsvoorstel
De leden van de CDA-fractie vragen of de door ons tijdelijk geaccepteerde verschillen tussen gerechten niet voor onduidelijkheid bij de burger te zorgen. De leden van de fracties van de PvdA en de VVD stelden vergelijkbare vragen.
Op onze overwegingen om gedurende een overgangsperiode een zekere mate van diversiteit te accepteren, zijn wij hiervoor in paragraaf 1.2 van deze nota reeds ingegaan naar aanleiding van vragen van de leden van de CDA-fractie. Wij mogen daarnaar verwijzen. Op deze plaats herhalen wij dat wij bij het ontwikkelen van de precieze regels voor elektronisch procederen bewust kiezen voor een «bottom-up» benadering. Wij zijn er namelijk van overtuigd dat een «top-down» benadering in dit geval niet werkt. In dit licht behoeft de opmerking van de leden van de VVD-fractie, dat «de wetgever zelf regels kan stellen» de nodige relativering. Natuurlijk kan de wetgever dat, maar regels die niet aansluiten bij de noden en behoeften van de praktijk zullen niet werken en al snel een dode letter worden. Daarom moeten deze noden en behoeften eerst in kaart worden gebracht en daarvoor kunnen experimenten nodig zijn.
De leden van de PvdA-fractie vragen hoe uitvoering kan worden gegeven aan elektronisch verkeer met de bestuursrechter als nog niet duidelijk is hoe de vorm moet zijn. In aansluiting hierop antwoorden wij dat elektronisch verkeer in vele vormen mogelijk is. Door duidelijk te maken dat elektronisch verkeer in principe is toegestaan, schept dit wetsvoorstel de ruimte om in de praktijk uit te proberen welke van deze vormen het beste voldoet. Zo is uit de lopende pilots naar voren gekomen dat voor het elektronisch instellen van beroep het werken met een webformulier veruit de beste optie is.
Wij hechten er overigens aan op te merken dat wij, anders dan deze leden suggereren, nooit hebben gesteld dat de gerechten met de geboden vrijheid kunnen omgaan «zoals het hen goeddunkt». Die formulering riekt naar willekeur en daarvan kan natuurlijk geen sprake zijn. De normale eisen van een zorgvuldige afweging van belangen gelden onverkort. Echter, ook een zorgvuldige afweging kan leiden tot de conclusie dat het beter is om een bepaalde vernieuwing eerst bij één of enkele gerechten uit te proberen, alvorens zij bij alle gerechten wordt ingevoerd. De daaruit voortvloeiende verschillen tussen gerechten leiden, zo beantwoorden wij een volgende vraag van deze leden, niet tot rechtsongelijkheid. In de jurisprudentie is erkend dat tijdelijke verschillen gedurende een overgangsperiode verenigbaar zijn met het gelijkheidsbeginsel. Het is vaker voorgekomen dat nieuwe wetgeving niet voor alle gerechten tegelijk werd ingevoerd. Begin jaren negentig is bijvoorbeeld de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften eerst in enkele arrondissementen ingevoerd en pas later in de overige. Thans geschiedt iets soortgelijks met de Wet OM-afdoening. Het gelijkheidsbeginsel verzet zich er niet tegen dat veranderingen met enige prudentie en daarom geleidelijk worden ingevoerd.
Een richtlijn van het ministerie over hoe om te gaan met procedurele fouten, zoals deze leden suggereren, zou licht in strijd komen met de rechterlijke onafhankelijkheid. Een richtlijn van de Minister van Justitie aan de gerechten over de gevolgen die aan procedurele fouten van de burger moeten worden verbonden, zou immers ook gelden in procedures tegen de Minister van Justitie. Dat kan natuurlijk niet. Het is bovendien niet nodig, omdat in het kader van het landelijk project en door de appelrechters zal worden gewaarborgd dat op dezelfde wijze met procedurele fouten wordt omgegaan.
Het is waarschijnlijk dat een deel van de spelregels voor elektronisch procederen zullen worden neergelegd in de procesregelingen van de gerechten. In dat verband vragen de leden van de VVD-fractie naar de gevolgen als een rechter de procesregeling niet naleeft. wij wijzen er op dat de hoogste bestuursrechters het naleven van procesregelingen beschouwen als een beginsel van behoorlijke rechtspleging (uitdrukkelijk: CRvB 17 april 2003, JB 2003/190 en HR 7 december 2007, JB 2008231; vgl. ook ABRvS 29 september 2005, JB 2005/306). Dit betekent dat een uitspraak van de rechtbank die zonder toereikende motivering afwijkt van de geldende procesregeling, in hoger beroep kan worden vernietigd.

1.4 Digitaal procederen in het burgerlijk procesrecht
De leden van de VVD-fractie vragen waarom in artikel 8:40a Awb niet meer is aangesloten bij artikel 33 Rv., over het elektronisch verkeer met de burgerlijke rechter, in plaats van bij afdeling 2.3 Awb, over het elektronisch verkeer met bestuursorganen.
Wij delen de opvatting van deze leden dat de verschillen tussen het burgerlijk procesrecht, het strafprocesrecht en het bestuursprocesrecht zo klein mogelijk moeten worden gehouden. De eigen aard van de drie procesrechten stelt echter grenzen aan dit streven naar uniformiteit. Zo is in grote delen van het burgerlijk procesrecht sprake van verplichte procesvertegenwoordiging, terwijl in een substantieel deel van de bestuursrechtelijke geschillen zonder professionele rechtsbijstand wordt geprocedeerd. Overigens zijn de verschillen tussen artikel 8:40a en artikel 33 Rv niet groot. Zo verwijst artikel 8:40a via artikel 2:16 Awb naar de artikelen 3:51a en 3:51b BW, inzake de elektronische handtekening. In de praktijk is er ook regelmatig overleg tussen de diverse thans lopende projecten op het gebied van bestuursrecht en civiel recht. De technische uitvoering van deze projecten ligt in alle gevallen in handen van BISTRO (Bureau Internetsystemen en toepassingen van de Rechterlijke Organisatie). De leden van de VVD-fractie vragen voorts naar de langetermijnvisie. Wat is de volgende stap? Deze leden willen graag weten of er ook op het gebied van het strafrecht dergelijke ontwikkelingen in het vooruitzicht zijn gesteld en hoe ervoor wordt gezorgd dat er een uniform beleid binnen de gerechten gevoerd kan worden.
Zoals ik hierboven heb aangegeven, is het elektronisch procederen in het bestuursrecht onderdeel van een breder streven om veilig elektronisch berichtenverkeer met professionele partijen in te voeren en, waar mogelijk, het digitaal aanbrengen van zaken voor burgers mogelijk te maken. Volgende stappen om de rechtspraak digitaal toegankelijk te maken, zijn bijvoorbeeld het openstellen van de mogelijkheid voor partijen om de voortgang van hun zaken te volgen, een mogelijkheid die nu beschikbaar is voor procesvertegenwoordigers via de elektronische rol. Het schriftelijk dossier wordt geleidelijk vervangen door een digitaal dossier, dat ook toegankelijk wordt voor procespartijen. Partijen kunnen dan in meer detail de voortgang van hun zaak volgen en op termijn kennis nemen van relevante documenten. Daarnaast zal de informatievoorziening via Rechtspraak. nl worden uitgebreid, waardoor de rechtspraak voor een basis dienstenpakket via internet 24 uur per dag, 7 dagen per week bereikbaar wordt. Invoering vergt echter een gefaseerde en zorgvuldige aanpak, waarbij eerst digitale toegang mogelijk wordt gemaakt en pas later integratie met de primaire processystemen wordt bewerkstelligd.
Ook in het strafrecht zijn vergelijkbare ontwikkelingen gaande. Ik verwijs hiervoor naar mijn brieven van 28 januari 2008 en 9 juli 2009 (Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VI, nr. 106 resp. Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VI, nr. 155) over de geleidelijke invoering van het nieuw Geïntegreerd Processysteem Strafrecht (GPS).

1.5 Experimenten met digitaal procederen
De leden van de SP-fractie vragen naar een toelichting op de lopende experimenten met de digitaal procederen, de daarbij gebleken knelpunten en de tijdsplanning. In paragraaf 1.1 van deze nota gaven wij al aan dat de pilot bij de rechtbank Breda tot de conclusie heeft geleid dat het vanaf medio 2010 bij alle rechtbanken mogelijk moet zijn om in bestuursrechtelijke zaken elektronisch beroep in te stellen door middel van een webformulier en om bij dit formulier ook elektronische bijlagen te voegen.
Wij hebben goede hoop dat de appelcolleges niet lang daarna zullen kunnen volgen. Deze webformulieren worden thans ontwikkeld en zullen eind dit jaar in Breda in de praktijk worden getest, waarna in de eerste helft van 2010 de voorbereiding van de landelijke invoering kan plaatsvinden. Overigens zullen advocaten (bij wijze van experiment) in vreemdelingenzaken al vanaf het najaar 2009 bij het Centraal Inschrijfbureau Vreemdelingenzaken (CIV) beroep- en verzoekschriften in kunnen gaan dienen door middel van vergelijkbare webformulieren. Bij de rechtbank Rotterdam en het College van Beroep voor het bedrijfsleven is bij mededingings- en telecommunicatiezaken geëxperimenteerd met volledig digitale dossiers. Deze pilot wordt thans geëvalueerd. Deze pilots zullen een vervolg krijgen in een binnenkort te starten pilot van de rechtbank Dordrecht in zaken waaarin de gemeente Dordrecht als verweerder optreedt. Duidelijk is al wel, dat landelijke invoering van volledig digitale dossiers op de korte termijn nog niet mogelijk is.
De leden van de VVD-fractie merken op dat in de pilot bij de rechtbank Breda niet altijd wordt gevraagd naar een elektronische handtekening of een afschrift van het bestreden besluit. Zij vragen of dit in de toekomst wel gaat gebeuren. Wij merken op dat de Awb (art. 6:5 lid 2) slechts eist dat «zo mogelijk» een afschrift van het bestreden besluit wordt overgelegd. Met die eis wordt ook in de «papieren» praktijk soepel omgegaan. Wat de handtekening betreft: dit is een van de vele punten waarover de experimenten duidelijkheid zullen moeten bieden. Het staat nog niet vast dat een elektronische handtekening in alle gevallen nodig is om de afzender voldoende te identificeren. In dit verband wijzen wij er op dat de traditionele «natte» handtekening (in inkt op papier) in de praktijk ook slechts wordt gecontroleerd als er reden is om aan de juistheid daarvan de twijfelen, hetgeen slechts zelden het geval is. Elektronische communicatie moet betrouwbaar zijn, maar wij moeten ook weer niet zodanig doorslaan dat wij daaraan hogere eisen gaan stellen dan aan traditionele communicatie.
Deze leden vragen voorts in hoeverre de websites en databanken die worden gebruikt bij het experiment bij de rechtbank Rotterdam gevoelig zijn voor virussen en te «kraken» zijn. Het spreekt vanzelf dat systemen die worden gebruikt om elektronisch te procederen adequaat moeten worden beveiligd. Tegelijk is het een feit van algemene bekendheid dat 100% beveiliging niet bestaat. Waar het om gaat, is dat wordt gezorgd voor een maatschappelijk aanvaardbaar niveau van beveiliging. Wij vertalen dit zo, dat de burger online moet kunnen procederen met dezelfde gemoedsrust waarmee hij online zijn bankzaken doet, een verzekering afsluit of een vliegreis boekt.
Meer concreet kunnen wij melden dat de websites slechts benaderbaar zijn door middel van een op persoonsniveau geregistreerde token. De tokens worden door een certificatiedienstverlener verstrekt op basis van een aangescherpte procedure. Op de betreffende websites staat geen gevoelige informatie, maar slechts een index van de zaakinformatie. De daadwerkelijke informatie is slechts via twee beveiligde portalen benaderbaar en bevindt zich op het gesloten, beveiligde justitienetwerk. Een in januari 2009 uitgevoerde externe audit op de websites heeft geen tekortkomingen in de beveiliging van deze websites geconstateerd. De databanken bevinden zich in het landelijk rekencentrum van de rechtspraak en worden continue gescand op virussen. Ook op de internetsites wordt continue een virusscan uitgevoerd, alsmede bij alle stukken die elektronisch worden aangeboden.
Ter beveiliging zijn door de rechtbank Rotterdam voorts maatregelen genomen zoals een inlognaam, een wachtwoord en een door een token gegenereerde code. De leden van de VVD-fractie vragen zich af wat de door een token gegenereerde code precies is. Voorts vragen de leden van de VVD-fractie of er nog overwogen is om bij deze maatregelen ter beveiliging nog het IP-adres van de partijen mee te nemen en waarom dit niet gebeurd is.
Een door een token (een apparaatje) gegenereerde code is een eenmalige code van acht cijfers die voor een korte duur gedurende een beveiligde inlogsessie ter beschikking wordt gesteld. Deze unieke code wordt voor maximaal twee minuten gekoppeld aan de inloggegevens naam en wachtwoord. Een geautoriseerd persoon dient dus te beschikken over kennis (inlognaam en wachtwoord) en bezit (de token waarop de eenmalig verstrekte code wordt weergegeven). Een aanvullende beveiligingsmaatregel als IP-filtering is wel overwogen maar in de praktijk niet realiseerbaar gebleken. Vele instanties doen aan IP-masking, het verbergen of veranderen van IP-nummers. De evaluatie van de pilot in Rotterdam zal in het najaar worden afgerond.

1.6 Voorbereiding van dit wetsvoorstel
De leden van de SP-fractie vragen naar de verhouding tussen artikel 8:40a Awb en artikel 33 Rv. Wij verwijzen kortheidshalve naar ons antwoord op een vergelijkbare vraag van de leden van de VVD-fractie in paragraaf 1.4 van deze nota.
De leden van de VVD-fractie vragen of er in de bestaande praktijk mogelijkheden voor rechters zijn om de potentiële nadelen voor de burger van tijdelijke verschillen tussen gerechten en daaruit voortvloeiende onduidelijkheden te ondervangen. Zij zijn namelijk van oordeel dat burgers daar niet de dupe van mogen worden. Wij onderschrijven deze opvatting van deze leden. In paragraaf 1.3 van deze nota hebben wij er in antwoord op een vraag van de leden van de PvdA-fractie op gewezen dat er in de praktijk inderdaad mogelijkheden zijn om de bedoelde nadelen te ondervangen. Wij herhalen voorts, dat ook ons streven nadrukkelijk is gericht op het bereiken van zoveel mogelijk uniformiteit.

2. ELEKTRONISCH VERKEER
De leden van de fracties van het CDA en de PvdA vragen wat precies onder elektronisch of digitaal procederen moet worden verstaan. Wij verstaan onder digitaal procederen elke vorm van communicatie over een aan de rechter voorgelegd geschil die niet mondeling of met behulp van papieren documenten plaatsvindt. Wij leggen het begrip dus ruim uit. Het kan dus zowel gaan over het inzenden van het beroepschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken als op latere processtukken en zelfs op een zitting per videoconferentie en op de verzending van de uitspraak. Een proces kan dus ook gedeeltelijk digitaal verlopen. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat de wisseling van de stukken elektronisch geschiedt, terwijl vervolgens een «ouderwetse» zitting plaatsvindt en de uitspraak als vanouds op papier wordt verzonden. Zoals aangegeven zal dat in de eerste fase van de landelijke invoering van elektronisch procederen ook daadwerkelijk het geval zijn.
De leden van de PvdA-fractie vragen voorts of wordt overwogen om in de toekomst het op papier aanleveren van processtukken af te schaffen, zodat alleen het elektronisch aanleveren overblijft. Dit is thans niet het geval. Voor de burger achten wij dit ook voor de toekomst, althans voor de afzienbare termijn, niet denkbaar. Zolang er nog een niet te verwaarlozen groep burgers is die de voorkeur geeft aan de traditionele wijze van communiceren, behoort de rechtspraak ook langs deze traditionele weg toegankelijk te zijn.
Aan de zijde van het bestuursorgaan zou dit op middellange termijn anders kunnen komen te liggen. Denkbaar is dat het op den duur als een eis van goed bestuur zal worden ervaren, dat een burger die een procedure langs elektronische weg inleidt, ook de stukken van het bestuursorgaan langs elektronische weg ontvangt. Evenzeer denkbaar is dat de gerechten met (de grotere) bestuursorganen afspraken gaan maken over het elektronisch aanleveren van stukken, die dan zo nodig ten behoeve van de verzending aan de wederpartij (art. 8:39 Awb) worden uitgeprint. Nog een stap verder zou zijn dat bestuursorganen die hun eigen dossiers volledig hebben gedigitaliseerd, niet langer de stukken zelf inzenden, maar slechts een code die de rechter en/of de wederpartij toegang geeft tot het desbetreffende dossier. Dit is een van de vele punten waarop praktijkervaringen nodig zijn om het juiste evenwicht tussen doelmatigheid en een behoorlijke procesgang te vinden.
Deze leden vragen voorts hoe bij een volledig elektronisch berichtenverkeer moet worden omgegaan met grote documenten. Wij achten het denkbaar dat het om praktische reden noodzakelijk is om een bovengrens te stellen aan de omvang van de documenten die elektronisch mogen worden ingezonden. In de Verenigde Staten hanteren de federale gerechten, die al wat meer ervaring hebben met elektronisch procederen, bijvoorbeeld een dergelijke grens. Dit is typisch een punt dat in de procesregelingen geregeld zou kunnen worden.
Deze leden vragen tenslotte of de afzender op de hoogte wordt gesteld als de rechter een e-mailbericht niet accepteert omdat het een virus bevat of te groot is. Wij beantwoorden deze vraag bevestigend. In de praktijk zal het in deze gevallen immers niet een persoon, maar het geautomatiseerde systeem zijn dat een bericht weigert omdat het niet aan bepaald eisen voldoet. Voor dergelijke gevallen plegen systemen een voorziening te bevatten, die de afzender langs elektronische weg op de hoogte stelt van het feit dat het bericht niet te bestemder plaatse is gearriveerd.

2.1 Correspondentie in het algemeen
De leden van de VVD-fractie menen dat het digitaal afwijzen van bijvoorbeeld een digitaal verzoek om verdaging van de zitting kan leiden tot strijd met de goede procesorde als een van de partijen zijn e-mail niet leest en vervolgens de zitting mist. Wij zijn het hier niet mee eens. Als iemand die heeft aangegeven langs elektronische weg bereikbaar te zijn, vervolgens zijn e-mail niet leest, dan komt dat voor zijn risico. Hetzelfde geldt sedert jaar en dag voor iemand die zijn papieren post niet leest. Dit ligt geheel in de risicosfeer van de desbetreffende partij. Van strijd met de goede procesorde kan in een dergelijk geval geen sprake zijn. Overigens is in de eerste fase van het digitale procederen, voorzien vanaf medio 2010, de elektronische communicatie nog eenzijdig, in die zin dat de rechtspraak zelf (anders dan automatisch gegenereerde ontvangstbevestigingen) vooralsnog uitsluitend «papieren» berichten aan partijen zal blijven sturen. Dit gelet op de privacy/veiligheidsrisico’s verbonden aan berichtenverkeer dat via openbare mailservers loopt.

2.2 Bereikbaarheid van de bestuursrechter
De leden van de PvdA-fractie vragen of naast voorlichting op de website van de bestuursrechter nog andere vormen van voorlichting over de mogelijkheden tot elektronisch procederen zijn overwogen. Wij wezen al (par. 1.2) op de mogelijkheid dat bestuursorganen de relevante informatie opnemen in de rechtsmiddelclausule die zij onder hun besluiten moeten plaatsen. Voorts zal de burger informatie kunnen krijgen via de gebruikelijke kanalen die hem ook thans van informatie over zijn rechten voorzien: het Juridisch Loket, rechtsbijstandsverzekeraars, vakbonden, consumentenorganisaties en dergelijke. een algemene publiekscampagne zou niet effectief zijn, omdat procederen iets is waar de meeste burgers (gelukkig!) maar hoogst zelden mee in aanraking komen. Overigens menen wij dat deze leden de waarde van voorlichting op de website(s) van de gerechten onderschatten. De mogelijkheid van digitaal procederen zal immers vooral dat deel van de bevolking aanspreken, dat zijn weg op het internet toch al goed weet te vinden.

2.3 Weigering een bericht te aanvaarden
De leden van de SP-fractie vragen of de gronden om een bericht te weigeren, bijvoorbeeld wegens de buitensporige omvang daarvan, limitatief zullen worden vastgelegd in de procesregelingen, zodat de burger hiervan op de hoogte kan zijn. Voor weigering op grond van de omvang beantwoorden wij deze vraag zonder meer bevestigend. Als een bericht een virus bevat, is het iets ingewikkelder, omdat denkbaar is dat een bericht een virus bevat terwijl de afzender dat zelf niet weet. Niettemin kan de burger ook dan in algemene zin weten dat zijn bericht kan worden geweigerd als het een virus bevat en wordt hij voorts van de concrete weigering op de hoogte gesteld (zie hiervoor onder 2).

2.4 Beveiliging
Wij zijn met de leden van de CDA-fractie van mening dat het elektronisch verkeer met de bestuursrechter voldoende betrouwbaar en beveiligd moet zijn. Om redenen die wij hiervoor (par. 1.5) hebben uiteengezet, menen wij echter dat daarvoor niet in alle gevallen een elektronische handtekening nodig is, noch het exclusieve gebruik van DigID behoeft te worden voorgeschreven. Overigens zijn de gerechten wel voornemens met DigID te gaan werken.
De leden wijzen voorts op het belang van een ontvangstbevestiging. Voor het inleidend beroepschrift is deze reeds voorgeschreven (art. 6:14 Awb). Voor eventuele volgende processtukken regelt de Awb niets, zodat de burger ook in de huidige «papieren» situatie niet altijd zeker weet of zijn stuk is aangekomen. Wij hebben er voor gekozen om voor de digitale procedure op dit punt ook niets te regelen, omdat wij de verschillen tussen de gewone en de digitale procedure zo klein mogelijk willen houden. In het door de rechtspraak voorziene concept zal overigens de elektronische indiening van een beroep- of verzoekschrift altijd bevestigd worden; automatisch/elektronisch in het geval iemand een e-mailadres heeft opgegeven en anders schriftelijk.
De leden van de fractie van de VVD stelden nog een vraag over het gebruik van DigID door bedrijven. Inmiddels is voor bedrijven DigiDbedrijven beschikbaar. Met name grotere bedrijven vinden de huidige voorziening echter niet toereikend. Zij ervaren het huidige DigiDbedrijven (één middel voor het gehele bedrijf) als gebruiksonvriendelijk en onvoldoende beheersbaar. Het ministerie van Economische Zaken heeft het programma eHerkenning voor Bedrijven ingesteld om het gemakkelijker te maken om gebruikers in digitale omgevingen met meer zekerheid te kunnen herkennen. Er zijn voldoende technologische middelen voor digitale herkenning van gebruikers beschikbaar. Het programma eHerkenning voor bedrijven is gericht op de totstandbrenging van afspraken over de inzet, zodat partijen die op deze markt actief (willen) zijn weten waar ze aan toe zijn.Te denken valt bijvoorbeeld aan (bank)passen of (mobiele) telecommunicatietoepassingen. Het ministerie van Economische Zaken gaat, samen met partijen in deze markt, een netwerk voor eHerkenning voor Bedrijven opzetten. Met de deelnemers worden afspraken gemaakt om bestaande oplossingen voor elektronische herkenning breder te toe te passen en aan te passen aan nieuwe ontwikkelingen. Het ministerie van Economische Zaken heeft daartoe een marktconsultatie georganiseerd om na te gaan wie mee wil doen met het afsprakenstelsel voor eHerkenning voor Bedrijven en hoe eHerkenning voor Bedrijven kan worden verbeterd. Deze marktconsultatie is inmiddels afgerond en het verslag hiervan is gepubliceerd via de website www.afsprakenstelseleherkenning.nl. Op basis van de informatie die de marktconsultatie heeft opgeleverd, zal worden gestart met het inrichten van de overlegstructuur waarbinnen het afsprakenstelsel vorm moet krijgen. Het is de bedoeling dat het afsprakenstelsel eind 2009 tot stand is gebracht, waarna het zal moeten worden geïmplementeerd.

2.5 Horen van partijen en getuigen per videoconferentie
De leden van de VVD-fractie constateren terecht dat regels over de videoconferentie «bij of krachtens» algemene maatregel van bestuur kunnen worden gesteld. Dit betekent dat een deel van de regels bij ministeriële regeling kan worden gesteld. Wij hebben hiervoor gekozen omdat deze regels naar verwachting deels van (zeer) technische aard zullen zijn en mede daarom ook veelvuldig zullen wijzigen. Dit is geheel in lijn met de criteria die de aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving geven voor het gebruik van de ministeriële regeling. Deze leden vragen voorts of het om tactische redenen weigeren van een aangeboden videoconferentie in strijd kan zijn met de goede procesorde. Wij menen van niet. Wij zien trouwens ook niet welk tactisch voordeel met een dergelijke weigering behaald zou kunnen worden.

2.6 Nadere regelgeving
De leden van de SP-fractie vragen of de uniformiteit binnen de rechtspraak, die aanvankelijk nog zal ontbreken, wel zal worden bereikt als de voorziene algemene maatregel van bestuur tot stand zal zijn gekomen. Dit zal het geval zijn op de punten die door de algemene maatregel van bestuur worden geregeld. Niet ondenkbaar is echter, dat op andere punten nog behoefte bestaat aan verdere experimenten, alvorens de spelregels in de algemene maatregel van bestuur kunnen worden vastgelegd.

2.7 Ervaringen met elektronische verzending onder de Webv
De leden van de fractie van de VVD constateren dat een aantal gemeenten de digitale weg nog in het geheel niet (officieel) heeft geopend en vragen of het niet een keer tijd wordt dat dit wel gebeurt. De leden van de PvdA-fractie stelden in het inleidende gedeelte van het Verslag een vergelijkbare vraag; kortheidshalve verwijzen wij naar ons antwoord daarop.
Deze leden vragen voorts wat de gevolgen zijn als een bestuursorgaan ten onrechte aangeeft dat voor beroep bij de bestuursrechter de elektronische weg openstaat. Zoals reeds aangegeven, krijgt de burger die ten onrechte een digitaal beroepschrift indient, nog de gelegenheid binnen een bepaalde termijn een papieren beroepschrift in te dienen (art. 6:6 Awb).

3. FINANCIËLE GEVOLGEN
De leden van de CDA-fractie vragen wat nu precies de kosten zijn die digitaal procederen met zich brengt. De leden van de VVD-fractie constateren dat er in software, in hardware en in personeel geïnvesteerd dient te worden voor een goed gebruik van de elektronische mogelijkheden en vragen of dit juist is. Voorts denken deze leden dat de bereidheid om te digitaliseren groter zal zijn indien de gerechten er zeker van zijn dat de kosten op niet al te lange termijn vergoed zullen worden. Zij vragen of de regering het hiermee eens is? Indien de antwoorden op de beide vragen bevestigend luiden, zouden deze leden graag een nadere toelichting zien waarom de regering denkt aan bespreking van de veranderingen in het kader van de reguliere discussie over de bedrijfsvoering als geheel.
Deze leden stellen terecht dat het realiseren van de mogelijkheid tot elektronisch procederen investeringen vergt. De ICT-kosten van de rechtspraak bestaan onder andere uit kosten voor informatie- en communicatiesystemen, projecten, innovatie, vernieuwing en afschrijvingskosten, het beheer en het onderhoud en informatiebeveiliging. Een deel van deze algemene ICT-kosten worden gebruikt voor het verbeteren van de digitale toegankelijkheid, waarvan het digitaal procederen en het digitaal procederen in het bestuursrecht weer een onderdeel is. Het is niet opportuun, gelet op de grote inspanningen die dit zou vergen, om een poging te doen om de specifieke kosten voor het digitaal procederen in het bestuursrecht, noch die van het digitaal procederen in brede zin, in kaart te brengen.
Bovendien heeft het digitaal procederen ook organisatorische gevolgen en zullen de werkprocessen de komende tijd nog zijn ingericht op zowel elektronisch procederen als procederen via papier. Dat is voor het verschaffen van inzicht in de kosten een complicerende factor. De leden van de VVD-fractie vragen naar de reden die de regering heeft om veranderingen rondom digitalisering alleen in algemene zin te bespreken in het kader van de reguliere bedrijfsvoering van de rechtspraak, terwijl zij veronderstelt dat gerechten eerder bereid zullen zijn te digitaliseren als zij hun kosten op niet al te lange termijn vergoed krijgen. Zoals hierboven is aangegeven, is het lastig om kosten van digitaal procederen af te zonderen van ICT-kosten in algemene zin. Een gerichte onderhandeling met de rechtspraak of met de gerechten over de financiering van het digitaal procederen, acht de regering onwenselijk. De ICT-kosten vormen een afzonderlijk onderdeel van de prijsafspraken tussen het ministerie van Justitie en de Raad voor de rechtspraak. De regering stimuleert op deze wijze, indirect, processen van vernieuwing en modernisering op het terrein van ICT binnen de rechtspraak.

ARTIKEL III
De leden van de SGP-fractie vragen naar de beoogde datum van inwerkingtreding van deze wet. Gezien de voordelen die elektronisch procederen zowel de burgers als de gerechten kan bieden, achten wij spoedige inwerkingtreding gewenst. Gelet op de huidige stand van het wetgevingsproces hopen wij op 1 juli 2010.

Handelingen II

10 december 2009 Aan de orde is de behandeling van: […] – het wetsvoorstel Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met regels over elektronisch verkeer met de bestuursrechter (Wet elektronisch verkeer met de bestuursrechter) (31867).
Deze wetsvoorstellen worden zonder beraadslaging en, na goedkeuring van de onderdelen, zonder stemming aangenomen.

Voorlopig verslag I 

Het voorbereidend onderzoek heeft de commissie aanleiding gegeven tot het maken van de volgende opmerkingen en het stellen van de volgende vragen.

1. Inleiding
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling het wetsvoorstel gelezen en wat daaromtrent met name tijdens de schriftelijke voorbereiding in de Tweede Kamer is verhandeld. Zij onderschrijven de strekking van het voorstel om naast de «papieren weg» aanvullend daarop de wettelijke mogelijkheid te openen voor «de elektronische weg» – indien de betrouwbaarheid en de vertrouwelijkheid daarvan geborgd is. Deze leden hebben echter nog wel enkele vragen.
De leden van de PvdA-fractie hebben met genoegen maar anderzijds enigszins met zorg kennis genomen van het wetsvoorstel. Met genoegen, omdat ook deze leden van oordeel zijn, dat ook de bestuursrechter met de burger op elektronische wijze moet kunnen communiceren. Hoewel nog geenszins een eindbeeld is verkregen, hoe deze wijze van communiceren op de best mogelijke wijze kan worden ingericht, – en misschien ook juist daarom – willen de ministers in ieder geval de wettelijke mogelijkheid scheppen, dat verdere pilots kunnen worden gestart. Deze leden vinden dit van een zeker lef getuigen, wat zij waarderen. Wel zou daaraan de consequentie moeten worden verbonden, dat in deze experimenteerperiode procederende partijen niet ongewild het slachtoffer worden van het invoeren van een onvolmaakt en volop in ontwikkeling zijnd communicatiesysteem. Daarover hebben deze leden een aantal vragen.
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het onderhavige wetsvoorstel. Het is goed dat met dit wetsvoorstel digitaal procederen met de bestuursrechter mogelijk wordt. Deze leden hebben nog een paar vragen.

2. Elektronisch verkeer
Nadere regels stellen
Het wetsvoorstel introduceert een leerproces dat overigens reeds in enkele pilots van start is gegaan. Betrokkenen kunnen «ervaring gaan opdoen met elektronisch verkeer».[12] De regering kiest er mede daarom voor niet met specifieke voorschriften te komen en derhalve in ieder geval tijdelijk een grote diversiteit toe te staan. Die verschillende normen liggen vooral in de procesregelingen van de onderscheiden rechterlijke instanties. Dus niet in algemeen verbindende voorschriften maar via zelfbinding. De leden van de CDA-fractie hebben daarover de volgende vragen. Is de regering van opvatting dat de omstandigheid dat men geen nadere normering via algemeen verbindende voorschriften overweegt, te herleiden tot de omstandigheid dat zulks gelet op genoemd leerproces te prematuur is? Of is het veeleer zo dat de regering van opvatting is dat, gelet op het bijzondere karakter van het materiële en of formele bestuursrecht, het überhaupt minder waarschijnlijk is dat uniforme standaarden en normen kunnen worden ontwikkeld? De regering wijst er ook op dat een AMvB niet zo flexibel is indien snelle aanpassingen gewenst zijn. Is dan een ministeriële verordening of regeling geen goed voorlopig alternatief? Is daarvoor een wettelijke basis aan te wijzen?
De regering wijst er op dat bestuursrechters ook zelf kunnen bijdragen de potentiële nadelen van de genoemde diversiteit te reduceren door zich tijdelijk «soepel» op te stellen tegen partijen. Deze leden vragen zich af of dit een vrijblijvend appèl is om coulance? Waarom is er van afgezien om in het wetsvoorstel die «soepelheid» – indien gewenst tijdelijk – bovenop de bestaande normen in de Awb op te nemen?
Nadere eisen die gesteld worden aan zowel de digitale beroepsprocedure als het horen van partijen op afstand kunnen worden vastgelegd in een Algemene Maatregel van Bestuur. De regering kiest er echter op dit moment voor om die eisen in de eigen procesregelingen van de diverse gerechten vast te laten leggen. Hoewel de leden van de VVD-fractie begrip hebben voor de motivering die de regering geeft, kleven er ook nadelen aan. Een nadeel is dat noch de regering, noch de Staten-Generaal zeggenschap heeft over een procesregeling en dat het de rechtsgelijkheid en duidelijkheid voor burgers niet ten goede komt als elk gerecht een andere procesregeling kent. Waarom streeft de regering er niet naar om tot één uniforme procesregeling te komen, die door alle gerechten wordt gehanteerd? Het is mooi dat de Raad voor de Rechtspraak zich inspant om de procesregelingen zoveel mogelijk te uniformeren, maar waarom niet een stap verder gaan en te streven naar één uniforme procesregeling voor alle gerechten? En waarom gaat de regering ervan uit dat alle gerechten procesregelingen zullen maken, terwijl er geen wettelijke noodzaak is? De Wet elektronisch bestuurlijk verkeer ging er vanuit dat bestuursorganen via bekendmakingen hun eigen nadere regels aan burgers bekend zouden maken. Eén van de weinige bestuursorganen die dat doet is de Belastingdienst. In de praktijk laten de meeste bestuursorganen nadere regels achterwege en gelden alleen de wettelijke regels. De wettelijke regels zijn echter zo algemeen en globaal dat burgers daaraan geen rechtszekerheid kunnen ontlenen. Deze leden vragen zich af op welke termijn de regering verwacht dat nadere regels zullen worden vastgelegd in een Algemene Maatregel van Bestuur?

Correspondentie in het algemeen
De leden van de CDA-fractie vragen zich af, indien in een bepaalde rechtsgang de elektronische weg door de rechter is opengesteld en partijen daarvan gebruik maken, of dan de positie van derden belanghebbenden die slechts de papieren weg (willen) bewandelen is gewaarborgd?

Weigering een bericht te aanvaarden
Rechters die de elektronische weg hebben opengesteld hoeven niet alle via deze weg verzonden berichten te aanvaarden (bijvoorbeeld art 2: 15 AwB). Daar kunnen die gerechten regels over vaststellen. Genoemd worden buitensporig omvangrijke bijlagen en twijfels over de betrouwbaarheid. De leden van de CDA-fractie kunnen zich dat voorstellen. Maar zouden ook hier niet juist uniforme regels de rechtszekerheid en transparantie dienen? Waarom heeft de regering nagelaten om in ieder geval voor dit domein de diversiteit op te heffen?

Beveiliging
Aan via de papieren weg opgebouwde procesdossiers kleven uiteraard risico’s als brand, inbraak enz. Deze risico’s zijn ook verbonden aan elektronische dossiers (hackers, crashes e.d.), zij het dat de bedreigingen van de vertrouwelijkheid en integraliteit van dergelijke dossiers van andere aard zijn. Rechters kunnen de betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid zeker bij afwezigheid van uniforme standaarden verschillend schatten. De leden van de CDA-fractie vragen zich af of de regering van opvatting is dat waar het gaat om «catastrofebestendigheid» en «reproduceerbaarheid» van papieren en elektronische dossiers op dit gebied de risico’s van dezelfde orde zijn?

Tijdstip van verzending en ontvangst elektronische berichten
De leden van de PvdA-fractie vragen zich af of een mogelijk falen van de elektronische snelweg aan een der partijen zal worden toegerekend? Stel dat door een feilen van het geautomatiseerde systeem beroepsschriften, ontvangstbevestigingen of andere procesdocumenten niet dan wel te laat binnen komen bij de burger of bij het gerecht, zijn dit soort problemen dan achteraf herstelbaar? Blijven bijvoorbeeld fatale vervaltermijnen fataal? Rust de bewijslast in zo’n geval op de verzendende dan wel de ontvangende partij, wat juist bij zo’n technisch systeem extra moeilijk of onmogelijk kan zijn? Of kan hier soepel mee worden omgegaan, zeker gedurende een zekere experimenteertermijn?

3. Financiële gevolgen
De Raad van State heeft in zijn advies reeds gewaarschuwd, dat een invoering van digitaal berichtenverkeer grote consequenties zal hebben voor de werkprocessen en de technische infrastructuur van de gerechten, met alle organisatorische en financiële consequenties van dien. De leden van de PvdA-fractie worden niet gerustgesteld door het antwoord dat dit in de proefperiode wel meevalt en dat dit overigens ook onderdeel van de normale bedrijfsvoering van de gerechten zou moeten zijn. Zeker gezien de op handen zijnde herwaarderingsoperatie, menen deze leden dat het verstandig is te overwegen of er überhaupt voldoende budget beschikbaar zal zijn om deze nieuwe wijze van berichtenverkeer behoorlijk te faciliteren. Voor vertrouwen in de rechtspraak is immers vereist, dat het berichtenverkeer foutloos verloopt.
De leden van de verschillende fracties zien met belangstelling uit naar de antwoorden van de regering.

Memorie van antwoord I

1. Inleiding
Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag over dit wetsvoorstel. Het verheugt ons dat de leden van de fracties van het CDA, de PvdA en de VVD de strekking van het wetsvoorstel onderschrijven. Op de gestelde vragen gaan wij hieronder in.

2. Elektronisch verkeer
De leden van de fracties van het CDA en de VVD geven blijk van enige zorg over een te grote mate van diversiteit in de regels voor het elektronisch procederen. Het komt ons voor dat deze zorg mede berust op een misverstand over het fenomeen «procesregeling» en op een niet geheel juist beeld van hoe het elektronisch procederen in het bestuursrecht in de praktijk zal worden vormgegeven. Daarom hechten wij er aan een en ander hier nog eens uiteen te zetten.
Anders dan deze leden wellicht veronderstellen, is het in de praktijk niet zo dat ieder gerecht zijn eigen procesregeling heeft en zelf het elektronisch procederen vorm gaat geven. Er bestaan op het gebied van het algemeen bestuursrecht twee belangrijke procesregelingen. De eerste is de Procesregeling bestuursrecht 2008 (Stcrt., 2008, 114). Deze geldt voor alle negentien rechtbanken. Weliswaar gaat het daarbij strikt formeel gezien om negentien gelijkluidende besluiten van negentien rechtbanken, maar in de praktijk is er al sinds het midden van de jaren negentig één uniforme procesregeling. Wijzigingen daarvan worden voorbereid in overleg tussen alle rechtbanken, die daarvoor een gezamenlijke landelijke werkgroep hebben ingesteld. Daarnaast is er de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2006 (Stcrt. 2005, 250). Dat is de gezamenlijke procesregeling van de drie bestuursrechtelijke appelcolleges: de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Thans wordt bezien in hoeverre deze beide procesregelingen aanvulling behoeven met het oog op de behandeling van langs elektronische weg ingestelde beroepen. Dit geschiedt in nauw overleg tussen de rechtbanken en de appelcolleges. Voor onnodige diversiteit behoeft op dit punt dus niet te worden gevreesd; de uniforme procesregeling waarvoor de leden van de VVD-fractie pleiten, is er al.
Het is evenmin zo dat ieder gerecht zijn eigen voorzieningen gaat treffen om elektronisch procederen mogelijk te maken. Er is onder auspiciën van de Raad voor de rechtspraak een landelijk project elektronische bestuursrechtspraak opgezet; met de Raad van State – die niet onder de verantwoordelijkheid van de Raad voor de rechtspraak valt – wordt in dit kader samengewerkt. Het resultaat van dit project zal zijn dat er één landelijke website komt, waarop men (hoger) beroep kan instellen bij alle rechtbanken en bij de drie appelcolleges. Mogelijk zal dit voor de Raad van State lopen via de site van de Raad van State. «Achter de schermen» worden de ingekomen beroepschriften dan doorgezonden naar het bevoegde gerecht. Reeds daarom zullen allerlei praktische regels – welke bestandsformaten kunnen worden gebruikt, hoe groot mogen bestanden maximaal zijn – in de praktijk uniform moeten zijn en ook zijn. Bij nader inzien zal aan de «soepelheid» waar wij in de memorie van toelichting (blz. 8) over spraken en waarover de leden van de CDA-fractie een vraag stelden, in de praktijk dus ook geen behoefte bestaan.
De leden van de CDA-fractie vragen of er een wettelijke basis is voor het stellen van nadere regels bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling. Het antwoord is bevestigend: het voorgestelde artikel 8:40a, tweede lid, spreekt van nadere regels «bij of krachtens algemene maatregel van bestuur». Naar het zich thans laat aanzien, zal maar in beperkte mate behoefte bestaan aan nadere regels. Het gaat dan vooral om de regel dat elektronisch beroep uitsluitend met behulp van het door de rechtspraak aangeboden webformulier – en dus niet met een gewoon e-mailtje – kan worden ingesteld. Daarnaast bestaat het voornemen om de Minister van Justitie de bevoegdheid te geven om vormen van elektronische handtekening aan te wijzen die in ieder geval als voldoende betrouwbaar in de zin van artikel 2:16 Awb worden aangemerkt. Ten slotte kunnen zo nodig – uniforme! – aanvullende regels worden gesteld in de procesregelingen.
De keuze tussen een algemeen verbindend voorschrift of de procesregeling is dus op zichzelf niet van belang voor de mate van uniformiteit. Ook voor de kenbaarheid voor de burger maakt het niet uit: ook de procesregelingen zijn gepubliceerd in de Staatscourant en op www.rechtspraak.nl. Bovendien leert de burger de regels «vanzelf» kennen als hij het webformulier gebruikt: als hij een te omvangrijk bestand probeert toe te voegen, dan wordt hij daar op gewezen. Het streven van zowel de regering als de rechtspraak is dus gericht op uniforme regelingen voor elektronisch procederen. De reden om op het niveau van de wet in formele zin de mogelijkheid van enige diversiteit toe te laten, is dat wij ons nog geruime tijd in een overgangsfase zullen bevinden, omdat nog niet de gehele procedure is «gedigitaliseerd». In die overgangsfase moet er ruimte zijn voor beperkte pilots bij één of meer, maar niet bij alle gerechten. Een voorbeeld kan dit verduidelijken. Naar verwachting zal het vanaf 1 juli 2010 mogelijk zijn beroepschriften elektronisch in te dienen. Het inzenden van de op de zaak betrekking hebbende stukken door het verwerend bestuursorgaan, alsook de correspondentie van het gerecht naar de burger – zoals de uitnodiging voor de zitting – zullen vooralsnog «ouderwets» op papier blijven plaatsvinden. Het is echter aannemelijk, dat dit laatste in de toekomst zal veranderen. Een volgende stap zou kunnen zijn, dat voor bestuursorganen de mogelijkheid wordt geopend om hun stukken elektronisch in te zenden. In dat geval zal er wellicht opnieuw behoefte zijn om daar eerst enige ervaring mee op te doen in een pilot bij enkele gerechten en met enkele bestuursorganen, alvorens deze mogelijkheid over de hele linie te openen. Daarom moet ook in de toekomst enige tijdelijke diversiteit mogelijk zijn.

Correspondentie in het algemeen
De leden van de CDA-fractie vragen of bij een elektronisch beroep de positie van een derde-belanghebbende die slechts de papieren weg wil bewandelen, voldoende is gewaarborgd. Het antwoord is bevestigend. Die positie verandert namelijk niet. Als iemand elektronisch beroep instelt tegen een vergunning die aan een ander is verleend, bijvoorbeeld, wordt de vergunninghouder als vanouds per brief in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen (art. 8:26 Awb), in welk geval hij vervolgens een papieren afschrift van het dossier krijgt.

Weigering een bericht te aanvaarden
Uit hetgeen wij hierboven hebben uiteengezet, zullen in de praktijk de gronden voor het weigeren van elektronische berichten uniform zijn, zo antwoorden wij de leden van de CDA-fractie. Alle gerechten zullen immers dezelfde website en programmatuur gebruiken.

Beveiliging
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering van opvatting is dat de risico’s op het gebied van «catastrofebestendigheid» en «reproduceerbaarheid » van papieren en elektronische dossiers van dezelfde orde zijn. Het antwoord is bevestigend, maar er zij op gewezen dat vooralsnog geen sprake zal zijn van zaken waarin uitsluitend een elektronisch dossier bestaat.

Tijdstip van verzending en ontvangst elektronische berichten
De leden van de PvdA-fractie vragen naar de risicoverdeling bij een mogelijk falen van de elektronische communicatie. Vooropgesteld zij dat de rechtspraak natuurlijk behoort te zorgen en ook zal zorgen voor een systeem dat voldoende bedrijfszeker is. Als het systeem toch een keer faalt, bijvoorbeeld, doordat de website tijdelijk niet goed bereikbaar is, hangt het erg van de situatie af. In de meeste gevallen zal er op het tijdstip dat iemand constateert dat de website onbereikbaar is, nog voldoende tijd zijn om het beroepschrift alsnog op papier te verzenden. In beginsel mag dan ook van de burger worden verwacht dat hij die mogelijkheid gebruikt. Het zou slechts anders kunnen zijn als iemand in de laatste uren van de termijn probeert elektronisch beroep in te stellen. Indien dit leidt tot overschrijding van de beroepstermijn, zal de rechter, net als nu, aan de hand van alle omstandigheden van het geval beoordelen of deze overschrijding verschoonbaar is (art. 6:11 Awb). Uitgangspunt is daarbij, dat degene die een bepaald middel van verzending kiest, ook de daaraan verbonden risico’s aanvaardt. Dat geldt ook nu al bij verzending per fax of per gewone in plaats van aangetekende brief. Voorts geldt in beginsel, dat degene die beweert iets te hebben verzonden, deze verzending zonodig moet bewijzen; de ontvanger kan immers niet bewijzen dat iets niet is verzonden. Het systeem dat de rechtspraak gaat gebruiken voorziet overigens in een automatische ontvangstbevestiging, net zoals dat nu bijvoorbeeld al gebeurt bij de digitale belastingaangifte.

3. Financiële gevolgen
Naar aanleiding van de desbetreffende vraag van de leden van de PvdA-fractie merken wij op, dat er thans voldoende budget is om de voor 1 juli 2010 geplande mogelijkheid van elektronisch beroep op een voldoende betrouwbare wijze te realiseren. De verwerking van de digitaal ontvangen stukken op de griffies van de gerechten (naast de post die op papier of per fax binnenkomt) zal naar verwachting niet leiden tot veel extra werk. Bij toekomstige beslissingen over vervolgstappen zal op dat moment moeten worden bezien wat de budgettaire (on)mogelijkheden zijn, mede in het licht van dan eventueel bestaande andere prioriteiten.

Handelingen I

20 april 2010 Aan de orde is de behandeling van: – het wetsvoorstel Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met regels over elektronisch verkeer met de bestuursrechter (Wet elektronisch verkeer met de bestuursrechter) (31867). Dit wetsvoorstel wordt zonder beraadslaging en zonder stemming aangenomen.