Wet kosten bestuurlijke voorprocedure
[Stb. 2002, 55, kamerstukken 27 024]
Advies RvS
Bij Kabinetsmissive van 9 juli 1999, no. 99.003281, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht met betrekking tot de kosten van bezwaar en administratief beroep (kosten bestuurlijke voorprocedures).
1. Het wetsvoorstel strekt tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) met een regeling inzake de vergoeding van de kosten die een belanghebbende maakt in verband met de behandeling van een door hem ingediend bezwaar- of administratief beroepschrift. Een dergelijke wettelijke regeling is naar het oordeel van de regering noodzakelijk, aangezien als gevolg van het uiteenlopen van de jurisprudentie terzake van de burgerlijke rechter enerzijds en de bestuursrechter anderzijds onduidelijkheid bestaat over de vraag in hoeverre deze kosten voor vergoeding in aanmerking komen. Uitgangspunt van de voorgestelde wettelijke regeling is dat het bestuursorgaan slechts gehouden is de kosten te vergoeden, indien het bestuursorgaan ernstige onzorgvuldigheid kan worden verweten (de voorgestelde artikelen 7:15, tweede lid, en 7:28, tweede lid, Awb).
Met het uitgangspunt dat de kosten van de voorprocedure slechts worden vergoed voorzover het bestreden besluit door ernstige onzorgvuldigheid in strijd met het recht is genomen kan de Raad van State zich verenigen; over de uitwerking van dat criterium zullen hierna enkele opmerkingen worden gemaakt. De Raad behandelt echter allereerst de noodzaak en de doeltreffendheid van de voorgestelde regeling.
2. Blijkens de memorie van toelichting[1] is het wetsvoorstel noodzakelijk omdat de burgerlijke rechter een verdergaande aansprakelijkheid voor de kosten van de voorprocedure aanvaardt dan de bestuursrechter. Gesproken wordt van een risico-aansprakelijkheid voor onrechtmatige besluiten; die term komt in de toelichting regelmatig terug. Evenwel is de benadering van de civiele rechter in de memorie van toelichting naar het oordeel van de Raad niet geheel juist weergegeven. Ingevolge artikel 6:96 lid 2 van het Burgerlijk Wetboek (BW) komen als vermogensschade voor vergoeding in aanmerking redelijke kosten ter vaststelling van schade en aansprakelijkheid en redelijke kosten ter verkrijging van voldoening buiten rechte van die kosten. Deze kosten kunnen dus ook worden gevorderd wanneer zij zijn gemaakt terzake van een andere vordering dan één die tot schadevergoeding strekt.[2] Uitgesloten zijn – verkort weergegeven – kosten die krachtens artikel 57, zesde lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (WRv) (voorbereiding van gedingstukken en instructie van de zaak) vergoed kunnen worden.
Artikel 6:96 BW werd reeds voor 1992 als geldend recht beschouwd. Zo bepaalde de Hoge Raad in 1987 dat redelijke kosten van rechtsbijstand ter vaststelling van schade en aansprakelijkheid mede in aanmerking komen voor vergoeding; «komt het echter tot een geding, dan gelden voor de aan het voeren daarvan verbonden kosten, bij uitsluiting, de regels van de artikelen 56 en 57 WRv.»[3] Het was onder verwijzing naar die uitspraak dat de Hoge Raad kwam tot de in de memorie van toelichting vermelde uitspraak van 17 november 1989[4]: bij vernietiging door de Afdeling rechtspraak van een beschikking wegens strijd met de wet, kan het overheidslichaam op grond van artikel 1401 BW (oud) worden veroordeeld tot schadevergoeding. Van die schade kunnen de kosten van juridische bijstand deel uitmaken, indien zowel het inroepen van die bijstand als de kosten daarvan redelijk zijn. Het in de memorie van toelichting bedoelde arrest van de Hoge Raad van 20 februari 1998, NJ 1998, 526 past artikel 6:96 BW toe op renteschade veroorzaakt door een (herroepen) besluit in primo. Anders dan de memorie van toelichting zegt, is het niet dit arrest dat zal leiden tot aansprakelijkheid voor de kosten van rechtsbijstand in de voorfase; de HR geeft toepassing aan een (sinds 1992 als afzonderlijke bepaling bestaand) wettelijk voorschrift. Het arrest van 1998 geeft wel in zoverre een verduidelijking dat wordt gesproken van herroeping omdat het primaire besluit berust op onjuiste uitleg van de wet. In eerdere uitspraken wordt niet iets anders bedoeld, doch gesproken wordt van strijd met de wet, een te ruime term omdat strijd met de wet ook kan worden teweeggebracht doordat de besluitnemer de feiten onzorgvuldig vaststelde. Onrechtmatigheid van een besluit is een nog ruimere term: niet-naleving van alle al dan niet gecodificeerde algemene beginselen van behoorlijk bestuur doet een besluit onrechtmatig zijn. De terminologie «risico-aansprakelijkheid voor onrechtmatige besluiten» kan verwarring scheppen.[5] De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te passen.
3. Naar het oordeel van de Raad is de aansluiting bij het civiele recht niet volledig duidelijk. De effectiviteit van het voorstel is daarmee naar zijn oordeel niet geheel verzekerd. Het wetsvoorstel zelf roept geen uitdrukkelijke uitzondering op artikel 6:96 BW in het leven. Het college veronderstelt dat beoogd is aansluiting te zoeken bij de hiervoor geciteerde passage in het arrest van 1987. Ook het huidige artikel 8:75 Awb kan op een dergelijke gedachtegang steunen. Maar daar gaat het om een rechtsgeding, zij het niet voor de civiele, maar voor de bestuursrechter. De voorprocedure heeft, naar de memorie van toelichting terecht betoogt, nu juist een ander karakter. Iedere onduidelijkheid op dit punt brengt het gevaar mee dat duidelijkheid verkregen moet worden door tot in hoogste instantie te procederen, wellicht zowel in de civielrechtelijke als in de bestuursrechtelijke rechtspraakkolom. Dat vooruitzicht is, gelet op het streven naar dejuridisering, niet aantrekkelijk. Indien de thans voorgestelde wettekst ongewijzigd blijft, dient ten minste de toelichting te worden uitgebreid.
4. Indien niet meer wordt gesproken van een risicoaansprakelijkheid voor onrechtmatige besluiten kan een vergelijking worden gemaakt met hetgeen het onrechtmatige daadsrecht inhoudt voor gevallen van onrechtmatigheid anders dan door verkeerde wetsuitleg. Volgens HR 31 mei 1991[6] komt de onrechtmatige daad dan in beginsel – in de terminologie van artikel 6:162 BW – voor rekening van de overheid. Dat «in beginsel» geeft hier veel meer lucht dan het geval is bij onrechtmatigheid bestaande uit verkeerde wetsuitleg. Voor aansprakelijkheid is volgens artikel 6:162 lid 1 BW immers causaal verband nodig en wel verband tussen de grond voor vernietiging (of herroeping) en de schade. Dat geldt voor de bestuursrechter als hij artikel 8:73 Awb toepast doch voor de gewone rechter is dat niet anders.[7] De Raad adviseert die vergelijking te maken, teneinde de indruk te vermijden dat op alle fronten van het burgerlijk recht wordt afgeweken. Daarbij kan ook nog worden ingegaan op artikel 6:101 BW. De in het wetsvoorstel vervatte norm dekt namelijk de gevallen waarin het bestuursorgaan zich vergiste in de vaststelling van de feiten terwijl die dwaling door de belanghebbende had kunnen worden voorkomen. Voorts wijst het college op de motivering welke in het arrest van 20 februari 1998 werd gegeven toen het bestuur terugkwam op een primair besluit omdat dat uitging van een verkeerde wetsuitleg. De kosten van de voorprocedure werden ten laste van de collectiviteit gebracht omdat de regeling die aanleiding had gegeven tot een verkeerde wetsuitleg, niet afkomstig was van de burger. Als een regeling poly-interpretabel is, is dat in de regel onzorgvuldige regelgeving die overigens niet zelden afkomstig is van een regelgevend orgaan van het procederende overheidslichaam. De onzorgvuldigheid ligt dan bij de regelgever en niet bij de besluitnemer; niettemin komt het weinig redelijk voor om de belanghebbende, die zijn best deed om het bestuur te bewegen tot de uiteindelijk aanvaarde wetsuitleg, geheel met de kosten daarvan te laten zitten. De jurisprudentie van de bestuursrechter waarbij het wetsvoorstel aansluiting zoekt is nog niet gedetailleerd uitgewerkt doch zij is behoedzaam geformuleerd en laat daardoor enige ruimte om in het hier bedoelde geval een vergoeding voor redelijke kosten wel toe te kennen. Ook het criterium van het wetsvoorstel laat enige ruimte; gezegd kan worden dat de zorgvuldigheid in de verhouding tussen bestuur en belanghebbende meebrengt dat het bestuur zich de kosten die de belanghebbende moet maken om tot verduidelijking van de wet te komen, aantrekt. Het college beveelt aan de ontwikkeling op dit punt af te wachten. Het in de memorie van toelichting gegeven voorbeeld van het bestuursorgaan dat een achteraf onjuist, maar verdedigbaar juridisch standpunt innam, dient te worden verwijderd of althans genuanceerd.5. Zoals hiervoor reeds is opgemerkt, moet het verzoek de gemaakte kosten te vergoeden worden gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist (artikel 7:15, tweede lid,
Awb), respectievelijk het beroepsorgaan op het beroep heeft beslist (artikel 7:28, tweede lid, Awb). Kennelijk wordt beoogd om vergoeding van de kosten van de bestuurlijke voorprocedure ingevolge artikel 8:75 Awb slechts mogelijk te maken indien de belanghebbende daarom op enig moment in de voorprocedure heeft gevraagd. Naar het oordeel van de Raad noopt de formulering van het voorgestelde artikel 8:75 Awb niet tot een zo beperkte toepassing. In het eerste lid van die bepaling is immers in algemene zin gesteld dat de rechtbank bevoegd is een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het bezwaar of het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Dit zou betekenen dat de rechtbank ook op een later verzoek, tot veroordeling van het bestuursorgaan in de kosten zou kunnen overgaan. Dat in de artikelen 7:15, derde lid, en 7:28, derde lid, Awb, is bepaald dat een verzoek voor de beslissing op bezwaar of administratief beroep moet zijn gedaan, doet daaraan niet af. In dit verband is van belang dat de artikelen 7:15, derde en vierde lid, en 7:28, derde en vierde lid, Awb niet van toepassing zijn verklaard. De Raad adviseert artikel 8:75, eerste lid, Awb in het licht hiervan aan te passen. Overigens dient naar het oordeel van de Raad in dit verband wel te worden ingegaan op het geval dat de belanghebbende – om wat voor reden ook – eerst nadat op zijn bezwaar of administratief beroep is beslist tot de conclusie kan komen dat het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen ernstig onzorgvuldig heeft gehandeld.
6. Zoals artikel II nu luidt, heeft het voorgestelde artikel 8:75 Awb wél onmiddellijke werking indien tegen de beslissing op het bezwaar of het administratief beroep beroep is ingesteld en het onderzoek ter zitting voor het tijdstip van inwerkingtreding van de wet nog niet is aangevangen[8] en kan in die gevallen dus geen actie uit onrechtmatige daad meer worden ingesteld – omdat artikel 8:75 Awb een exclusieve bevoegdheid toekent aan de bestuursrechter – en evenmin met succes een verzoek tot veroordeling in de kosten worden gedaan hangende het beroep bij de bestuursrechter – omdat de bestuursrechter slechts tot een dergelijke veroordeling kan overgaan als het verzoek in de voorprocedure reeds aan de orde is gesteld.
De Raad gaat ervan uit dat deze consequentie niet is beoogd, en geeft in overweging in artikel II te bepalen dat artikel 8:75 Awb, zoals dit luidde voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, van toepassing blijft, indien voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet reeds op het bezwaar of het administratief beroep is beslist.
7. Het wetsvoorstel ziet uitsluitend op de kosten die in verband met de behandeling van het bezwaar en het administratief beroep worden gemaakt. Volgens de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kunnen in bijzondere gevallen ook de kosten die een inbrenger van bedenkingen in het kader van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.5 Awb maakt voor vergoeding op grond van artikel 8:73 Awb in aanmerking komen.[9] Voor deze gevallen is geen voorziening getroffen in het wetsvoorstel, zodat moet worden aangenomen dat een verzoek om vergoeding van die kosten, ook nadat het wetsvoorstel tot wet is verheven en in werking is getreden, zal moeten worden gedaan op grond van artikel 8:73 Awb of – bij de burgerlijke rechter – in een actie uit onrechtmatige daad. Naar het oordeel van de Raad is het onwenselijk om deze twee verzoeken volgens verschillende procedures te beoordelen. De Raad adviseert in het wetsvoorstel ook een voorziening op te nemen voor de vergoeding van de kosten die een inbrenger van bedenkingen maakt. Wanneer wordt overgegaan tot de in het regeerakkoord aangekondigde uniformering van de in de Awb en elders opgenomen openbare voorbereidingsprocedures[10], kan dit punt ook daar worden verwerkt.
8. In paragraaf 4 van de memorie van toelichting wordt een aantal voorbeelden gegeven van gevallen waarin naar het oordeel van de regering geen sprake is van ernstige onzorgvuldigheid van het bestuursorgaan in de zin van de artikelen 7:15, tweede lid, en 7:28, tweede lid, Awb. Van een dergelijke onzorgvuldigheid zou onder meer geen sprake zijn als het bestuursorgaan termijnen niet strikt heeft nageleefd. De Raad meent dat dit niet geldt voor gevallen waarin het bestuursorgaan een wettelijke beslistermijn zo lang overschrijdt dat de betrokken burger zich genoodzaakt ziet om bezwaar te maken tegen de fictieve weigering van zijn aanvraag (artikel 6:2, onderdeel b, Awb) om alsnog een inhoudelijke beslissing te verkrijgen. Het maken van bezwaar hangt in dergelijke gevallen immers zeer nauw samen met de nalatigheid van de overheid. De Raad adviseert ook op dit punt de ontwikkeling af te wachten.
9. In paragraaf 7 van de memorie van toelichting wordt gesteld dat, indien de rechter van oordeel is dat een verzoek om vergoeding ten onrechte is afgewezen, hij in beginsel twee mogelijkheden heeft. Hij kan – zo vervolgt de toelichting – zelf het bestuursorgaan in de kosten van de bestuurlijke voorprocedure veroordelen, maar hij kan ook de beslissing op bezwaar of administratief beroep vernietigen, omdat het bestuursorgaan ten onrechte niet zelf tot vergoeding heeft besloten. Nu in de artikelen 7:15, vierde lid, en 7:28, vierde lid, is bepaald dat het bestuursorgaan respectievelijk het beroepsorgaan op het verzoek beslist bij de beslissing op het bezwaar respectievelijk de beslissing op het beroep en de beslissing van het bestuursorgaan derhalve deel uitmaakt van de beslissing op bezwaar dan wel administratief beroep, gaat de Raad ervan uit dat bedoeld is dat de rechter – indien hij van oordeel is, dat een verzoek om vergoeding ten onrechte is afgewezen – slechts kan overgaan tot vernietiging van de beslissing op bezwaar dan wel administratief beroep, hetgeen in feite neerkomt op een veroordeling in de kosten. De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te passen.
Nader rapport
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 9 juli 1999, nr. 99.003281, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 17 september 1999, nr. W03.99.0326/I bied ik u hierbij aan.
1. Het verheugt ons dat de Raad van State zich kan verenigen met het uitgangspunt dat de kosten van de voorprocedure slechts worden vergoed voorzover het bestreden besluit door ernstige onzorgvuldigheid in strijd met het recht is genomen. Op de opmerkingen van de Raad over de uitwerking van dit criterium en de noodzaak en doeltreffendheid van de voorgestelde regeling zullen wij hierna reageren.
2. De Raad merkt op dat het wetsvoorstel blijkens de memorie van toelichting noodzakelijk is omdat de burgerlijke rechter een verdergaande aansprakelijkheid voor de kosten van de voorprocedure aanvaardt dan de bestuursrechter. De Raad tekent hierbij aan dat naar zijn oordeel de benadering van de civiele rechter in de memorie van toelichting niet geheel juist is weergegeven. In de eerste plaats wijst de Raad erop dat de benadering van de civiele rechter ten onrechte wordt gekenschetst als een «risico-aansprakelijkheid voor onrechtmatige besluiten». Wij geven de Raad toe dat de term «risico-aansprakelijkheid » niet geheel op zijn plaats is. Volgens de civielrechtelijke jurisprudentie is een bestuursorgaan jegens een belanghebbende aansprakelijk voor schade die voortvloeit uit een onrechtmatig besluit, indien de onrechtmatigheid kan worden toegerekend aan het bestuursorgaan. In het in de memorie van toelichting genoemde arrest van 20 februari 1998 besliste de Hoge Raad dat een onjuiste wetsuitleg «in ieder geval» toerekenbaar is aan het bestuursorgaan dat de wet onjuist uitlegde. Het is daarmee duidelijk dat als de onrechtmatigheid van het besluit niet aan het bestuursorgaan toe te rekenen valt – bijvoorbeeld indien de belanghebbende onjuiste of onvolledige gegevens verstrekte – het bestuursorgaan niet aansprakelijk is. De term «risico»aansprakelijkheid is derhalve geschrapt. In de tweede plaats wijst de Raad erop dat het, anders dan de memorie van toelichting zegt, niet het arrest van de Hoge Raad van 20 februari 1998 is dat zal leiden tot aansprakelijkheid voor de kosten van rechtsbijstand in de voorfase, maar de toepassing door de Hoge Raad van artikel 6:96, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW). Inderdaad kunnen de kosten van de bestuurlijke voorprocedure worden aangemerkt als «kosten ter verkrijging van voldoening buiten rechte» als bedoeld in artikel 6:96, tweede lid, onderdeel c, BW. Dit betekent dat indien sprake is van een – aan de overheid toerekenbaar – onrechtmatig besluit, naar huidig recht deze kosten, voor zover ze redelijk zijn, voor integrale vergoeding in aanmerking komen. Hierover verschillen wij niet van mening met de Raad. De memorie van toelichting heeft op dit punt kennelijk misverstand gewekt. De kern van het arrest van de Hoge Raad is dat een bestuursorgaan aansprakelijk is voor een – aan het bestuursorgaan toe te rekenen – onrechtmatig primair besluit, óók als dat besluit in de bezwaarschriftprocedure wordt herroepen en de onrechtmatigheid wordt weggenomen. De Hoge Raad acht een onrechtmatig primair besluit in beginsel dus grondslag voor aansprakelijkheid. Slechts indien de onrechtmatigheid aan factoren te wijten is die niet voor rekening van het bestuursorgaan komen zou het bestuursorgaan niet aansprakelijk zijn. Het is vooral dit gegeven – dat de Hoge Raad zich uitsluitend richt op de (on)rechtmatigheid van het primaire besluit en niet in aanmerking lijkt te nemen dat daarop in het bestuursrecht als regel nog een bestuurlijke voorprocedure volgt waarin die onrechtmatigheid kan worden weggenomen – dat ons zorgen baart. Volgens de civiele rechter is het bestuursorgaan in beginsel aansprakelijk voor fouten in het primaire besluit, en daarmee naar huidig recht, op grond van artikel 6:96, tweede lid, onderdeel c, BW, óók voor de redelijke kosten van de bestuurlijke voorprocedure. In zoverre leidt het arrest van 20 februari 1998 wel degelijk tot een – ten opzichte van de bestuursrechtelijke jurisprudentie – verdergaande aansprakelijkheid voor de kosten van de bestuurlijke voorprocedure. Overigens merken wij op dat de Hoge Raad in zijn arrest van 20 februari 1998 niet aan toepassing van artikel 6:96 BW is toegekomen. Hoewel in de desbetreffende (fiscale) zaak aanvankelijk wel, naast renteschade, de kosten van rechtsbijstand van de bezwaarfase werden gevorderd, werd in cassatie bij de Hoge Raad nog slechts het renteverlies gevorderd (art. 1286, derde lid, oud-BW, art. 6:119, eerste lid, BW). De Hoge Raad verwees de zaak hiervoor terug naar een ander Hof.
3. Het wetsvoorstel roept inderdaad geen uitzondering op artikel 6:96 BW in het leven. Wij zien daartoe ook geen reden. Artikel 8:75 Awb bevat een specifieke en eigensoortige, op het bestuursrecht toegesneden regeling voor vergoeding van proceskosten. Net als in het civiele recht is in artikel 8:75 Awb gekozen voor een begrenzing van de hoogte van de kosten. Met de in dit wetsvoorstel voorgestelde regeling voor de vergoeding van de kosten van de bestuurlijke voorprocedure wordt het bereik van artikel 8:75 Awb uitgebreid. In paragraaf 5 van de memorie van toelichting is uiteengezet dat in aansluiting op het op artikel 8:75 Awb gebaseerde Besluit proceskosten bestuursrecht ook voor de kosten van de bestuurlijke voorprocedure wordt gekozen voor een begrenzing van de hoogte van de kosten, door middel van een forfaitair tarief.
De toelichting noemt als voordelen van een forfaitair tarief bovendien dat het eenvoudig kan worden toegepast en tot minder geschillen over de hoogte van de vergoeding leidt. Gewezen wordt voorts op de hardheidsclausule in het Besluit. Als gevolg hiervan is op het door de regeling van artikel 8:75 Awb bestreken terrein van het bestuursrecht naar ons oordeel geen plaats meer voor toepassing van artikel 6:96 BW en is de bevoegdheid van de bestuursrechter derhalve exclusief. De toelichting is in deze zin uitgebreid.
4. De Raad adviseert in de toelichting ook aandacht te besteden aan die gevallen waarin de onrechtmatigheid bestaat uit iets anders dan verkeerde wetsuitleg. Naar aanleiding daarvan wordt onder meer aan het slot van paragraaf 3 van de memorie van toelichting opgemerkt dat het arrest de mogelijkheid openlaat dat er situaties denkbaar zijn, waarin schade die voortvloeit uit de intrekking van een besluit niet voor rekening van het bestuursorgaan komt. Als voorbeeld wordt het aandragen van nieuwe feiten door de burger genoemd. Het voorbeeld in paragraaf 4 van de memorie van toelichting van het overheidsorgaan dat een achteraf onjuist, maar verdedigbaar juridisch standpunt innam, is genuanceerd. Het voorbeeld is in de memorie van toelichting opgenomen ter illustratie van de passage, dat niet ieder juridisch gebrek tot ernstige onzorgvuldigheid en aansprakelijkheid van het bestuursorgaan voor kosten van de voorprocedure behoeft te leiden. Thans is dat helderder tot uitdrukking gebracht.
5. Het wetsvoorstel voorziet erin dat verzoeken om vergoeding van kosten gemaakt in verband met de behandeling van bezwaar en administratief beroep gedaan worden voordat op het bezwaar of administratief beroep is beslist. Inderdaad is de mogelijkheid vergoeding te verkrijgen dus beperkt tot die gevallen, waarin de belanghebbende tijdens de voorprocedure een verzoek om vergoeding doet. Aangezien met de wet een concentratie van rechtsgangen wordt beoogd, is de mogelijkheid om kostenvergoeding te vragen alleen geopend indien het verzoek daartoe voor de beslissing op het bezwaar dan wel het administratief beroep wordt verzocht. In overeenstemming met het advies van de Raad wordt thans in artikel 8:75, eerste lid, ook verwezen naar artikel 7:15, derde lid en 7:28, derde lid. Mede naar aanleiding van het advies is besloten de inhoud van lid 4 van beide artikelen, zoals deze leden luidden in het aan de Raad voorgelegde wetsvoorstel toe te voegen aan lid 3 van beide artikelen en de oorspronkelijke leden 5 te vernummeren tot vierde lid. Concentratie van rechtsgangen bevordert de doelmatigheid. Ambtshalve toekenning van een vergoeding voor de kosten voor de bestuurlijke voorprocedure door het bestuursorgaan is niet mogelijk. Ook ambtshalve toekenning door de rechter is uitgesloten. Om vergoeding kan zo lang er nog niet is beslist op het bezwaar of het administratief beroep gevraagd worden. In het advies gaf de Raad aan dat ingegaan zou moeten worden op het geval dat belanghebbenden eerst na de beslissing op bezwaar of administratief beroep tot de conclusie komen dat ernstig onzorgvuldig is gehandeld. Op basis van deze regeling is er in een dergelijk geval geen mogelijkheid meer om voor vergoeding van gemaakte kosten in aanmerking te komen. Het stellen van een limiet aan het tijdstip waarop iets in een procedure moet worden ingebracht is niet ongebruikelijk. Zo moet een bezwaar- of beroepschrift ingevolge artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht binnen zes weken worden ingediend. Overigens zal de door de Raad beschreven situatie zich naar verwachting niet vaak voordoen. In de meeste gevallen zal de belanghebbende tot behoud van aanspraken reeds in een vroeg stadium van de procedure om vergoeding van kosten hebben gevraagd. Tenslotte merken wij op dat de Wet op de rechtsbijstand voor belanghebbenden met beperkte financiële draagkracht als vangnet fungeert.
6. Inderdaad is de aangegeven consequentie van de wijze waarop het overgangsrecht thans is geformuleerd niet beoogd. Alleen als in de voorprocedure verzocht is om vergoeding van kosten kan de rechter hier toe overgaan. In alle gevallen, waarin de voorprocedure is afgerond, blijft artikel 8:75, zoals dit luidde voor inwerkingtreding van deze wet, van toepassing. In het wetsvoorstel is het overgangsrecht naar aanleiding van de daarop betrekking hebbende opmerking van de Raad in deze zin aangepast.
7. De Raad stelt voor in het wetsvoorstel ook een voorziening op te nemen voor de vergoeding van kosten, die een inbrenger van bedenkingen in de openbare voorbereidingsprocedure heeft gemaakt. Daarvan is afgezien. De Afdeling bestuursrechtspraak is van oordeel dat de kosten van het inbrengen van bedenkingen als regel niet voor vergoeding in aanmerking komen (ABRS 8 december 1997, GSt. 7076, 7). Dat is ook de opvatting van de Hoge Raad. In het arrest van 26 november 1999 (RvdW 1999, 184) overweegt de Hoge Raad dat kosten die een belanghebbende maakt om in de voorprocedure zijn standpunt aan het bestuursorgaan kenbaar te maken, in de regel voor zijn rekening moeten blijven. Van uiteenlopende jurisprudentie, die tot een wettelijke regeling zou nopen, is op dit punt dus geen sprake. Beide colleges oordelen voorts, dat in bijzondere gevallen wel aanleiding kan bestaan om de kosten te vergoeden. De Hoge Raad wijst daarbij op het geval, dat door de terinzagelegging van een ontwerp-besluit de belangen van een belanghebbende zodanig worden veronachtzaamd, dat – kort gezegd – sprake is van een onrechtmatige daad. Dat is echter een geval, dat zich niet slechts bij het ter inzage leggen van een ontwerp-besluit, maar in beginsel bij iedere handeling van een bestuursorgaan ter voorbereiding van een besluit kan voordoen. Het ligt dan niet voor de hand om voor één bepaald type voorbereidingshandeling – het inleiden van een openbare voorbereidingsprocedure – een bijzondere wettelijke regeling te treffen. Paragraaf 1 van de memorie van toelichting is met een beschouwing in deze zin uitgebreid.
8. In paragraaf 4 van de memorie van toelichting worden een aantal voorbeelden genoemd van juridische gebreken, die naar hun aard geen ernstige onzorgvuldigheid opleveren en niet kunnen leiden tot aansprakelijkheid voor de kosten van de voorprocedure. Met deze voorbeelden wordt aangegeven dat onvolkomenheden in de besluitvorming zich in verschillende verschijningsvormen kunnen voordoen. Zo kan het zijn dat er een eenmalige, kleine afrondingsfout is gemaakt in een besluit. Er is dan geen aanleiding om te spreken over een besluit dat door ernstige onzorgvuldigheid in strijd met het recht is genomen. Dat is anders wanneer het bestuursorgaan herhaald een grote rekenfout maakt. In dat eerste geval is er weliswaar een fout begaan, maar gezien de aard daarvan behoeft dit nog niet uit te monden in aansprakelijkheid voor het bestuursorgaan. In het andere geval zou hiertoe eerder aanleiding bestaan. In het door de Raad van State gegeven voorbeeld van het aanzienlijk overschrijden van beslistermijnen is het onder omstandigheden ook denkbaar dat de overschrijding van termijnen van orde zo ernstig is dat dit ernstige onzorgvuldigheid oplevert en leidt tot aansprakelijkheid van het bestuursorgaan voor de kosten van de voorprocedure. Naar ons oordeel kan echter niet gezegd worden dat onder alle omstandigheden het overschrijden van een beslistermijn, waardoor de belanghebbende zich genoodzaakt ziet tot het instellen van beroep tegen een fictieve weigering, ernstige onzorgvuldigheid in strijd met het recht oplevert. Bij de beslissing op een verzoek om kostenvergoeding zullen de rechter en het bestuursorgaan rekening moeten houden met alle omstandigheden, waaronder bijvoorbeeld ook een passieve opstelling van het bestuursorgaan. In de memorie van toelichting is een en ander nader toegelicht.
9. De memorie van toelichting is aangepast. In de memorie van toelichting werd uitgegaan van het systeem dat in het voorontwerp was opgenomen en waarin nog niet de verplichting was opgenomen het verzoek te doen voordat op het bezwaar of beroep is beslist. De beslissing op het verzoek om kostenvergoeding kan nu uitsluitend onderdeel uitmaken van de beslissing op bezwaar dan wel administratief beroep. De rechter dient eerst een oordeel te geven over het besluit als geheel. Vervolgens kan de rechter op basis van artikel 8:72, vierde lid, Awb het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak of het bestuursorgaan zelf in de kosten van de bestuurlijke voorprocedure veroordelen op grond van artikel 8:75.
10. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om artikel 13a van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) aan het in dit wetsvoorstel te wijzigen artikel 8:75 Awb aan te passen. De Wahv bevat in de artikelen 13a en 13b een regeling voor de vergoeding van proceskosten, die identiek is aan de artikelen 8:75 en 8:75a van de Awb. Een afzonderlijke aanpassing van de Wahv is op zijn plaats om te bewerkstelligen dat de beide regimes identiek blijven. Voorts is uit het tweede lid van de artikelen 7:15 en 7:28 geschrapt dat artikel 8:75, tweede lid, van overeenkomstige toepassing is. Thans wordt rechtstreeks verwezen naar artikel 57b, tweede lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. In die gevallen dat voor het bezwaar of administratief beroep een toevoeging uit hoofde van de Wet op de rechtsbijstand is verleend ligt voldoening van de kostenvergoeding aan de griffier niet voor de hand als het bestuursorgaan zelf op het verzoek beslist en er geen beroepsprocedure bij de rechter volgt. In die gevallen dient het bestuursorgaan te handelen op de manier waarop de griffier wordt verondersteld te handelen. Het is dan het meest praktisch dat het bestuursorgaan de kostenvergoeding naar de advocaat overmaakt, zodat die kan zorgen voor verrekening met de eigen bijdrage. Tenslotte is de memorie van toelichting aangevuld in verband met het recente arrest van de Hoge Raad inzake vergoeding van de kosten van de bezwaarschriftprocedure van 17 december 1999, RvdW 2000, 5 (Groningen /Raatgever). Verwezen zij naar de slotpassages van de paragrafen 3, 6 en 7.
Memorie van toelichting
[27 024]
1. Strekking van het wetsvoorstel
Dit wetsvoorstel strekt tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) met een regeling inzake de vergoeding van de kosten die een belanghebbende maakt in verband met de behandeling van een door hem ingediend bezwaar- of administratief beroepschrift. In het kabinetsstandpunt over de evaluatie van de Awb (kamerstukken II 1997/98, 25 600 VI, nr. 46) heeft het kabinet reeds aangekondigd een dergelijke regeling te overwegen.
Thans is er inderdaad aanleiding de vergoeding van kosten gemaakt in zogenaamde bestuurlijke voorprocedures (bezwaar of administratief beroep) wettelijk te regelen. Als gevolg van uiteenlopende jurisprudentie bestaat in de praktijk onduidelijkheid over de vraag, in hoeverre deze kosten voor vergoeding in aanmerking komen. Volgens de burgerlijke rechter is dit in beginsel wel het geval, volgens de hoogste bestuursrechters in beginsel niet. Het is derhalve gewenst dat de wetgever duidelijkheid schept.
In dit wetsvoorstel is aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van de bestuursrechters: voorgesteld wordt te bepalen dat het bestuursorgaan de kosten van de bestuurlijke voorprocedure (in de praktijk gaat het vooral om kosten van rechtsbijstand) uitsluitend vergoedt, indien het bestreden besluit onrechtmatig blijkt en het bestuursorgaan in ernstige mate onzorgvuldig heeft gehandeld. Een verdergaande aansprakelijkheid van bestuursorganen voor de kosten van de bestuurlijke voorprocedure zou tot een ongewenste juridisering van deze voorprocedures leiden. Voor zover de kosten van de bestuurlijke voorprocedure voor vergoeding in aanmerking komen, wordt deze vergoeding beperkt door toepassing van een forfaitair tarief, in opzet vergelijkbaar met het tarief dat thans reeds geldt voor de kosten van het beroep bij de bestuursrechter. Tenslotte stellen wij, eveneens in aansluiting op de huidige regeling voor de kosten van het beroep bij de rechter, voor de bevoegdheid om een bestuursorgaan in de kosten van de voorprocedure te veroordelen bij uitsluiting toe te kennen aan de bestuursrechter. Dit voorkomt dat de burgerlijke rechter moet oordelen over de kosten van bestuursrechtelijke procedures.
De in dit wetsvoorstel voorgestelde regeling voor de vergoeding van de kosten van de bestuurlijke voorprocedure vormt een aanvulling op artikel 8:75 Awb dat een specifieke en eigensoortige op het bestuursrecht toegesneden regeling voor vergoeding van proceskosten bevat. Als gevolg hiervan is er op het door deze regeling bestreken terrein van het bestuursrecht geen plaats meer voor toepassing van artikel 6:96 van het Burgerlijk Wetboek. Dit voorstel bevat alleen een regeling voor de vergoeding van kosten gemaakt in verband met bezwaar en administratief beroep. Overwogen is of er ook zou moeten worden voorzien in een bijzondere regeling voor de vergoeding van kosten die zijn gemaakt in het kader van openbare voorbereidingsprocedures. Daarvan is afgezien. In het arrest van 26 november 1999 (RvdW 1999, 184) heeft de Hoge Raad overwogen dat kosten die een belanghebbende maakt om in de voorprocedure zijn standpunt aan het bestuursorgaan kenbaar te maken, in de regel voor zijn rekening moeten blijven. Dat is ook de opvatting van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS 8 december 1997, G.St. 7076, 7). Van uiteenlopende jurisprudentie, die tot een wettelijke regeling zou nopen, is op dit punt dus geen sprake. Beide colleges oordelen voorts, dat in bijzondere gevallen wel aanleiding voor vergoeding kan bestaan. De Hoge Raad wijst daarbij op het geval, dat door het ter inzage leggen van een ontwerpbesluit de belangen van een belanghebbende zodanig worden veronachtzaamd, dat sprake is van een onrechtmatige daad. Dat geval kan zich echter in beginsel bij iedere handeling van een bestuursorgaan ter voorbereiding van een besluit voordoen. Het ligt dan niet voor de hand om voor één bepaald type voorbereidingshandeling – het inleiden van een openbare voorbereidingsprocedure – een bijzondere wettelijke regeling te treffen.
2. Voorbereiding van dit wetsvoorstel
In het bovengenoemde kabinetsstandpunt over de evaluatie van de Awb heeft het kabinet aangekondigd dat het de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht zou verzoeken te adviseren over eventuele codificatie van de jurisprudentie van de bestuursrechter inzake vergoeding van kosten in de bezwaarfase. Op 17 september 1998 bood de Commissie haar advies[11] Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het voorontwerp is vervolgens aan enkele instanties voor advies toegezonden. Op het voorontwerp zijn reacties ontvangen van de Nederlandse Vereniging van Rechtspraak (NVvR), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Klankbordgroep bestuursprocesrecht die medio 1997 vanuit de met bestuursrechtspraak belaste colleges is gevormd. De noodzaak en de strekking van een wettelijke regeling als deze worden onderschreven. In navolging van onder meer het NVvR-advies is het wetsvoorstel in procedureel opzicht aangescherpt ten opzichte van het voorontwerp. Op de in de adviesronde gemaakte opmerkingen wordt elders in deze toelichting ingegaan.
3. Het huidige recht
Op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht kan de bestuursrechter een partij (in de praktijk veelal: het verwerende bestuursorgaan) veroordelen in de proceskosten van een andere partij (in de praktijk: de burger die met succes in beroep is gegaan). Proceskosten zijn in dit verband slechts kosten die zijn gemaakt in de fase van het beroep bij de rechter. De wetgever heeft destijds bewust geen regeling getroffen voor kosten die een belanghebbende maakt voor de behandeling van het bezwaar of administratief beroep dat doorgaans aan het beroep op de rechter voorafgaat (zie kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3, blz. 153). Daarbij is er op gewezen, dat volgens de civielrechtelijke jurisprudentie de kosten van rechtsbijstand in de voorprocedure onder omstandigheden kunnen worden aangemerkt als vermogensschade voortvloeiend uit een onrechtmatige overheidsdaad. Volgens HR 17 november 1989, AB 1990, 81 (Velsen/De Waard), recent bevestigd in HR 20 februari 1998, RvdW 1998, 59C; JB 1998, 73 m.n. HJS; AB 1998, 247 m.n. ThGD (Pink Art Productions), kan het bestuur in dat geval gehouden zijn deze schade te vergoeden, voor zover zowel het inroepen van rechtsbijstand als de hoogte van de daarvoor gemaakte kosten als redelijk kunnen worden beschouwd. In beginsel kan de belanghebbende naar keuze bij de burgerlijke rechter (art. 6:162 BW) of bij de bestuursrechter (art. 8:73 Awb) schadevergoeding vorderen. De wetgever was echter van oordeel, dat zo’n vordering slechts bij uitzondering zou moeten worden toegewezen. Als regel verzet het karakter van de voorprocedure – verlengde besluitvorming en een eenvoudige, informele vorm van rechtsbescherming – zich tegen vergoeding van kosten van rechtsbijstand.
In overeenstemming met deze wetsgeschiedenis hebben de hoogste bestuursrechters in het kader van artikel 8:73 Awb een vaste jurisprudentie gevestigd, die inhoudt dat de kosten van de voorprocedure slechts in bijzondere gevallen als vermogensschade worden vergoed (zo reeds vóór de Awb CBb 14 mei 1993, AB 1993, 581 m.n. JHvdV; CRvB 24 januari 1995, AB 1995, 233 m.n. PvB en RH; ABRS 12 december 1996, JB 1997, 83). In de woorden van de Centrale Raad van Beroep is daartoe slechts aanleiding «…indien de primaire besluitvorming dermate ernstige gebreken vertoont, dat gezegd moet worden dat het bestuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig besluit ten aanzien van appellant heeft genomen.» (CRvB 24 januari 1995, AB 1995, 233).
De Hoge Raad, daarentegen, aanvaardt een aanzienlijk verdergaande aansprakelijkheid van het bestuursorgaan voor de kosten van de voorprocedure. Volgens HR 20 februari 1998, JB 1998,72 m.n. HJS; AB 1997, 231 m.n. ThGD, NJ 1998, 526, m.n. ARB; BNB 1998, 207, m.n. P.J.Wattel (Staat/Broeder) dient een besluit dat in bezwaar wordt herroepen in ieder geval als een onrechtmatige daad aan het bestuursorgaan te worden toegerekend, indien dit besluit berustte op een onjuiste wetsuitleg. Derhalve dient het bestuursorgaan in dat geval de door het herroepen besluit veroorzaakte schade te vergoeden, naar het zich laat aanzien inclusief eventuele kosten van de voorprocedure. Dit betekent dat op bestuursorganen aansprakelijkheid rust voor onrechtmatige besluiten, ook als de onrechtmatigheid nog in de bezwaarschriftprocedure wordt weggenomen, welke aansprakelijkheid mede de schade bestaande uit de kosten van de voorprocedure omvat. Overigens laat het arrest de mogelijkheid open dat er situaties zijn, zoals door de burger aangedragen nieuwe feiten, waarin de onrechtmatigheid en daarmee de schade, die uit de intrekking van een besluit kan voortvloeien, niet aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. De Hoge Raad heeft zijn standpunt inmiddels herhaald in HR 17-12-1999, RvdW 2000, 5 (Groningen/Raatgever).
4. Noodzaak van een nieuwe regeling; beperkte aansprakelijkheid
Door het uiteenlopen van de jurisprudentie van de burgerlijke rechter en de bestuursrechter is thans voor zowel burgers als bestuursorganen onduidelijk in hoeverre de kosten van de bestuurlijke voorprocedure behoren te worden vergoed. Deze onduidelijkheid kan slechts door een wettelijke regeling worden weggenomen. Uitgangspunt van de wettelijke regeling dient te zijn, dat het bestuursorgaan in beginsel niet aansprakelijk kan worden gesteld voor de kosten die een burger maakt in verband met de behandeling van zijn bezwaar of administratief beroep, tenzij het bestuursorgaan ernstige onzorgvuldigheid kan worden verweten.
Dit uitgangspunt vloeit in de eerste plaats voort uit het karakter van de bestuurlijke voorprocedure. Naar algemeen wordt aanvaard, is de bezwaarschriftprocedure niet alleen een vorm van rechtsbescherming, maar ook een vorm van verlengde besluitvorming. Of wellicht nog beter: de bezwaarschriftprocedure biedt rechtsbescherming door verlengde besluitvorming. De kern van de bezwaarschriftprocedure is dat het bestreden besluit volledig wordt heroverwogen (art. 7:11 Awb). Daarbij behoort centraal te staan of, binnen de grenzen van de wet en gelet op alle betrokken belangen, aan de bezwaren van de burger tegemoet kan worden gekomen. Een wijziging van het bestreden besluit in bezwaar betekent daarom geenszins zonder meer dat dit besluit onjuist was. Er kunnen allerlei redenen zijn om een op zichzelf juist besluit te vervangen door een bij nader inzien beter besluit.
Indien het bestreden besluit wel juridisch onjuist was, biedt de bezwaarschriftprocedure de mogelijkheid de gemaakte fouten snel en eenvoudig te herstellen. Als dat gebeurt, kan eigenlijk ook niet worden gesproken van een achteraf onjuist gebleken besluit, omdat de bezwaarschriftprocedure deel uitmaakt van de bestuurlijke besluitvorming en het bestuur dus uiteindelijk geen onjuist besluit heeft genomen. De evaluatie van de Awb heeft uitgewezen, dat vooral bij de «beschikkingenfabrieken» in de sfeer van het financiële bestuursrecht, waar fouten door de massaliteit van het besluitvormingsproces onvermijdelijk zijn, de bezwaarschriftprocedure juist als mechanisme voor de correctie van fouten onmisbaar is.
Daarbij gaat het overigens lang niet altijd om fouten waarvan de oorzaak bij het bestuur ligt. Het komt regelmatig voor dat de belanghebbende zich eerst na ontvangst van de primaire beschikking, zoals een belastingaanslag, realiseert dat hij beschikt over over nog niet aan het bestuur overgelegde gegevens, die een voor hem gunstiger besluit rechtvaardigen. Wanneer hij deze gegevens in bezwaar overlegt, zal het bezwaar gegrond worden verklaard, omdat het bestreden besluit onjuist was. Uiteraard is het evenzeer mogelijk dat de oorzaak van de fout bij het bestuur ligt, terwijl ook een communicatiestoornis tussen bestuur en burger de aanleiding tot de onjuiste beslissing kan zijn. Omdat de bezwaarschriftprocedure gericht is op het tot stand brengen van een juist besluit, behoeft daarin geen oordeel gegeven te worden over de vraag aan wie de onjuistheid in eerste instantie lag. Het aansprakelijk stellen van het bestuur voor gemaakte fouten in het primaire besluit zou daarin verandering brengen.
Ook indien wel duidelijk zou zijn dat het bestuur een fout heeft gemaakt, zou de bereidheid van het bestuursorgaan om dit te erkennen, afnemen als deze erkenning onmiddellijk ook een beslissing omtrent de vergoeding van kosten van de voorprocedure zou impliceren. Daardoor zal vaker beroep worden ingesteld om de fouten alsnog hersteld te krijgen. Nu een beroepsprocedure doorgaans langer duurt en voor zowel bestuur als burger duurder is dan de bezwaarschriftprocedure, is dit een weinig doelmatige gang van zaken.
Meer in het algemeen zou een verplichting om steeds wanneer het primaire besluit onrechtmatig blijkt, de kosten van de voorprocedure te vergoeden, tot verdere juridisering van de voorprocedure leiden. Dat zou een hoogst ongewenste ontwikkeling zijn. Uit de evaluatie van de Awb is gebleken, dat op sommige deelterreinen van het bestuursrecht de bezwaarschriftprocedure nu reeds te veel wordt verengd tot een toetsing van de rechtmatigheid van het bestreden besluit. De discussie in bezwaar concentreert zich dan op juridische vragen, terwijl eventuele andere mogelijkheden om het gerezen geschil op te lossen naar de achtergrond verdwijnen. In het eerder genoemde kabinetsstandpunt over de evaluatie van de Awb heeft het kabinet bestuursorganen daarom juist opgeroepen om de bezwaarschriftprocedure waar mogelijk te dejuridiseren en de oplossing van gerezen conflicten meer centraal te stellen.
Een vérgaande aansprakelijkheid voor de kosten van de bestuurlijke voorprocedure bij onrechtmatige besluiten zou deze ontwikkeling in ernstige mate doorkruisen, doordat zij het belang van de rechtmatigheidsvraag weer zou doen toenemen. Tot voor kort was het belang van de rechtmatigheidsvraag in ieder geval beperkt in de gevallen waarin het bestuursorgaan geheel of grotendeels aan het bezwaarschrift tegemoet kwam. Als bijvoorbeeld met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur gevraagde documenten na bezwaar alsnog (grotendeels) werden verstrekt, kon veelal in het midden blijven of de aanvankelijke weigering nog juist wel of net niet meer door de juridische beugel kon. Evenzo: als in een fiscale zaak in bezwaar een compromis wordt gesloten, hoeft het debat over de rechtmatigheid van de oorspronkelijke aanslag niet meer op het scherp van de snede te worden gevoerd. Zodra deze rechtmatigheid echter beslissend wordt voor het al dan niet moeten vergoeden van de kosten van de voorprocedure, zal de neiging bestaan om de discussie daarover wel voort te zetten, zelfs al is het materiële geschil al opgelost. Hoewel dit voor de individuele belanghebbende soms tot een gunstiger financieel resultaat kan leiden, worden naar onze stellige overtuiging de belangen van burgers in het algemeen door een dergelijke juridisering van de voorprocedure niet gediend. Als het debat in bezwaar zich meer en meer gaat concentreren op juridische vragen en bestuursorganen er meer en meer belang bij krijgen om de rechtmatigheid van het primaire besluit zo lang mogelijk te verdedigen, draagt dat immers niet bij aan de bereidheid om compromissen te sluiten. Aldus zou het conflictoplossend vermogen van de voorprocedure afnemen, terwijl het uit een oogpunt van het tegengaan van onnodige juridisering nu juist zaak is dit conflictoplossend vermogen te vergroten; niet voor niets pleit ook het rapport «Bestuur in geding» van de werkgroep-Van Kemenade voor dit laatste. Tenslotte zou een vergaande aansprakelijkheid voor de kosten van de bestuurlijke voorprocedure, inclusief eventuele kosten van rechtsbijstand, voor bestuursorganen aanzienlijke kosten met zich meebrengen. Het gaat daarbij niet alleen om de kosten van de vergoedingen zelf, maar ook om de kosten van de besluitvorming. Een vergaande aansprakelijkheid impliceert immers, dat het bestuursorgaan bij iedere beslissing op bezwaar of administratief beroep moet vaststellen of aan het primaire besluit een juridisch gebrek kleefde, alsmede, zo dit het geval is, of de belanghebbende in de voorprocedure kosten heeft gemaakt, hoe hoog deze kosten zijn, en of deze kosten als redelijkerwijs gemaakt kunnen worden beschouwd. Dit zou de afhandeling van bezwaar- en beroepschriften aanzienlijk bewerkelijker maken. Het roept bovendien nieuwe geschillen over de hoogte van de vergoeding op. Daarmee zouden de bestuurslasten flink stijgen.
Gelet op deze argumenten is het wenselijk om, in aansluiting op de jurisprudentie van de bestuursrechters, de aansprakelijkheid van het bestuursorgaan voor de kosten van de bestuurlijke voorprocedure te beperken. Er is echter geen aanleiding om deze aansprakelijkheid geheel uit te sluiten. Waar het om gaat is, eenvoudig gezegd, dat het bestuur gewoon zijn werk moet kunnen doen. Dat daarbij af en toe fouten worden gemaakt is, als bij ieder mensenwerk, nu eenmaal onvermijdelijk. De voorprocedure is juist bedoeld om deze fouten op relatief eenvoudige wijze te kunnen herstellen. Daarbij past geen kostenvergoeding.
De zaak ligt echter wezenlijk anders, indien door ernstige onzorgvuldigheid van het bestuursorgaan een onrechtmatig besluit is genomen. In dat geval brengt het bestuursorgaan de belanghebbende geheel onnodig in de positie dat hij een bezwaar- of administratief beroepschrift moet indienen. Het zou onredelijk zijn de kosten van de bestuurlijke voorprocedure ook dan geheel ten laste van de belanghebbende te laten. Dat is ook niet nodig, want bestuursorganen moeten geacht worden te allen tijde te kunnen voorkomen dat een situatie ontstaat waarin het verwijt van ernstige onzorgvuldigheid op zijn plaats is. Derhalve stellen wij voor in de artikelen 7:15, 7:28 en 8:75 te bepalen dat voor de kosten van de voorprocedure slechts een vergoeding wordt gegeven, indien het bestreden besluit door ernstige onzorgvuldigheid in strijd met het recht is genomen.
Het moge duidelijk zijn, dat lang niet ieder juridisch gebrek ernstige onzorgvuldigheid oplevert. Als bijvoorbeeld een naar achteraf blijkt onjuist, maar verdedigbaar juridisch standpunt is ingenomen, behoeft afhankelijk van omstandigheden van het specifieke geval van ernstige onzorgvuldigheid nog geen sprake te zijn. Als in een besluit bijvoorbeeld een rekenfout is gemaakt of bij vergissing van verkeerde feiten is uitgegaan, als het feitenonderzoek niet volledig is geweest, een advies onvoldoende is meegewogen, een minder bekende of recente rechterlijke uitspraak of wetsbepaling over het hoofd is gezien, de voorgeschreven voorbereidingsprocedure niet helemaal correct is gevoerd, termijnen niet strikt zijn nageleefd, een mandaat niet toereikend blijkt of in een complex geval de kring van belanghebbenden iets te nauw is getrokken, behoort dit op zichzelf nog niet te leiden tot aansprakelijkheid voor de kosten van de voorprocedure. Deze opsomming is niet uitputtend; uiteindelijk zal de rechter moeten uitmaken wanneer de besluitvorming ernstig onzorgvuldig is geweest. Daarbij kunnen onder meer ook de complexiteit van het geval – waaronder de complexiteit van de toepasselijke regelgeving – en de opstelling van het bestuursorgaan een rol spelen.
Bij ernstige onzorgvuldigheid dient vooral gedacht te worden aan besluiten die inhoudelijk evident onverdedigbaar zijn: een evident onhoudbare wetsuitleg, duidelijke strijd met sedert lang gevestigde jurisprudentie, het blijven toepassen van een reeds bij onherroepelijke uitspraak onverbindend verklaarde verordening, en dergelijke. In bijzondere gevallen is voorts denkbaar, dat een motiveringsgebrek of een procedurele fout zo ernstig is dat van ernstige onzorgvuldigheid moet worden gesproken. Men denke bij wijze van voorbeeld aan het geval dat in strijd met artikel 4:8 Awb bestuursdwang wordt toegepast zonder de overtreder in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze naar voren te brengen, terwijl de overtreder bij het bestuursorgaan bekend is en van spoedeisendheid geen sprake is. Ook langdurig stilzitten van een bestuursorgaan waardoor termijnen stelselmatig aanzienlijk worden overschreden, kan leiden tot de conclusie dat er sprake is van ernstige onzorgvuldigheid. Overigens zal aan de term «ernstige onzorgvuldigheid» in de rechtspraak nader inhoud moeten worden gegeven.
In de reacties op het voorontwerp van de NVvR en de eerder genoemde Klankbordgroep bestuursprocesrecht is opgemerkt dat het voor vergoeding voorgestelde criterium tot misverstand kan leiden. Gedacht zou namelijk kunnen worden dat bedoeld is de nadruk te leggen op zorgvuldigheidseisen; dat het bestreden besluit onrechtmatig is wegens ernstige schending van het zorgvuldigheidsbeginsel. Bij wijze van alternatief is voorgesteld om te spreken over «door een ernstige tekortkoming in strijd met het recht (..) genomen» of «op ernstig onzorgvuldige wijze in strijd met het recht (..) genomen» of zelfs om de voorwaarde dat het bestreden besluit in strijd met het recht is genomen te laten vallen. Tegen deze laatste suggestie pleit o.a. dat het IPO juist heeft aangedrongen op een verdere aanscherping van het criterium («door onmiskenbare ernstige onzorgvuldigheid in strijd met het recht (..) genomen»). De NVvR acht de term «ernstig onzorgvuldig» een hanteerbare maatstaf voor een beoordeling van de vraag of moet worden overgegaan tot (veroordeling tot) vergoeding van de kosten van de bestuurlijke voorprocedure. Wij stellen voor het in het voorontwerp van de Commissie Wetgeving algemene regels van bestuursrecht opgenomen «dubbele» criterium (onrechtmatig èn ernstig onzorgvuldig) te handhaven, aangezien daarmee naar ons oordeel het meest duidelijk en objectiverend is aangegeven onder welke omstandigheden de belanghebbende op kostenvergoeding aanspraak kan maken.
5. De omvang van de vergoeding: forfaitair tarief
Indien een vergoeding voor de kosten van de voorprocedure moet worden gegeven, rijst vervolgens de vraag welke kosten voor vergoeding in aanmerking komen en hoe hoog de vergoeding moet zijn. Het ligt in de rede daarvoor aansluiting te zoeken bij de regeling van de vergoeding van de kosten van het beroep bij de rechter, zoals neergelegd in het Besluit proceskosten bestuursrecht[12]. Dit Besluit somt limitatief op welke kosten voor vergoeding in aanmerking komen. Het gaat vooral om kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, en daarnaast onder meer om kosten van door een partij zelf meegebrachte getuigen en deskundigen en reis-, verblijf- en verletkosten. Voor de kosten van professionele rechtsbijstand is in het Besluit een forfaitair tarief neergelegd, dat aanknoopt bij de proceshandelingen die zijn verricht. Deze regeling zal worden aangevuld met een tarief voor de belangrijkste handelingen in de voorprocedure, zoals het indienen van een bezwaar- of beroepschrift en verschijnen op een hoorzitting.
De keuze voor een forfaitair tarief brengt met zich, dat niet alle kosten volledig worden vergoed. Dit is in overeenstemming met de keuze die is gemaakt voor de kosten van het beroep bij de rechter, alsook met de regeling voor de kosten van civiele procedures. Een forfaitair tarief heeft bovendien het voordeel, dat het eenvoudig kan worden toegepast en tot minder geschillen over de hoogte van de vergoeding leidt. Er zij overigens op gewezen, dat artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht de rechter de bevoegdheid biedt om in bijzondere gevallen van het forfaitaire tarief af te wijken. Het is denkbaar dat deze bevoegdheid in zeer schrijnende gevallen wordt gebruikt om een hogere vergoeding toe te kennen.
In alle gevallen is de vergoeding overigens beperkt tot de kosten, die de belanghebbende redelijkerwijs in verband met de behandeling van het bezwaar of administratief beroep heeft moeten maken. Daarmee is, in aansluiting op het huidige artikel 8:75 en de jurisprudentie van de civiele kamer van de Hoge Raad (HR 17 november 1990, AB 1990, 81 (Velsen/De Waard), de zogenaamde «dubbele redelijkheidstoets» gecodificeerd: zowel het inroepen van rechtsbijstand als de daarvoor gemaakte kosten dienen redelijk te zijn. Aan dit vereiste is bijvoorbeeld niet voldaan, indien de bijstand van een belastingadviseur wordt ingeroepen om een evidente rekenfout in een belastingaanslag te herstellen. Het is immers algemeen bekend, dat een eenvoudig telefoontje naar de belastingdienst daartoe ook volstaat.
6. Uitsluitende bevoegdheid van de bestuursrechter
Geschillen over de vergoeding van de kosten van de voorprocedure kunnen het beste door de bestuursrechter worden beslist. De situatie waarin de burgerlijke rechter kan worden geroepen te oordelen over de kosten van bestuursrechtelijke procedures heeft reeds op zichzelf iets ongerijmds. Dat geldt nog sterker als, zoals voorgesteld, het antwoord op de vraag óf de kosten moeten worden vergoed, afhankelijk wordt van een oordeel over de ernst van de gebreken in het primaire besluit, een oordeel dat uitsluitend de bestuursrechter toekomt. Daarbij komt, dat de bestuursrechter reeds gewend is te werken met het forfaitaire tarief dat ook voor de kosten van de voorprocedure zal gaan gelden. Het onderhavige wetsvoorstel kent daartoe aan de bestuursrechter een exclusieve bevoegdheid toe om te beslissen over geschillen over vergoeding van de kosten van de bestuurlijke voorprocedure. Voor de goede orde zij opgemerkt dat dit betekent dat als dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven en in werking treedt, de burgerlijke rechter niet meer tot oordelen geroepen zal zijn over de vergoeding van de kosten van de bestuurlijke voorprocedure, zoals in het eerdergenoemde arrest van de Hoge Raad van 17 december 1999, RvdW 2000, 5 (Groningen/Raatgever).
7. Procedurele aspecten
De regel dat de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd is het bestuursorgaan in de kosten van de voorprocedure te veroordelen, betekent dat andere rechters daartoe niet bevoegd zijn. Zij staat er niet aan in de weg, dat het bestuursorgaan, dan wel, in administratief beroep, het beroepsorgaan tot vergoeding van de kosten besluit. Het zou immers ongerijmd zijn, als het bestuursorgaan zelf niet bevoegd zou zijn tot iets, waartoe het door de rechter wel veroordeeld kan worden. In de opzet van het wetsvoorstel neemt het bestuursorgaan – desverzocht – in beginsel (eerst) zelf een belissing omtrent vergoeding van kosten, en wel in de beslissing op het bezwaar- of beroepschrift. Daarom is het criterium voor vergoeding ook in de eerste plaats neergelegd in de artikelen 7:15 en 7:28, die zien op de bezwaarschriftprocedure respectievelijk het administratief beroep. Op het eerste gezicht lijkt het wellicht onwaarschijnlijk, dat het bestuursorgaan zelf tot vergoeding zou besluiten, omdat het daarmee zichzelf ernstige onzorgvuldigheid zou verwijten. Men bedenke echter, dat het gros van de besluiten in mandaat door ambtenaren wordt genomen. Het is denkbaar dat het bestuursorgaan zelf dan wel een hoger geplaatste ambtenaar, bij de toetsing van zo’n besluit in bezwaar tot de conclusie komt dat de gemandateerde niet alleen onjuist, maar ook ernstig onzorgvuldig heeft gehandeld.
Een belangrijk uitgangspunt is voorts dat – evenals bij artikel 8:75 van de Awb het geval is – het wettelijk stelsel voorziet in concentratie van rechtsgangen en leidt tot beperking van procedures. Daartoe stellen wij een stelsel voor waarin het toekennen van een vergoeding voor de kosten van de bestuurlijke voorprocedure alleen mogelijk is indien de belanghebbende in de voorprocedure daarom verzoekt. In dat geval zal daarop door het bestuursorgaan bij de beslissing op het bezwaar of administratief beroep een uitdrukkelijke beslissing moeten worden gegeven. De beslissing op een dergelijk verzoek is daarmee onderdeel van de beslissing op bezwaar of beroep. Tegen die beslissing kan vervolgens desgewenst op de gewone wijze beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld. De belanghebbende kan in zijn beroepschrift zo nodig aangeven, dat het beroep tot de beslissing omtrent de vergoeding wordt beperkt. Indien de rechter van oordeel is, dat een verzoek om vergoeding ten onrechte is afgewezen, zal hij het beroep gegrond verklaren en het besluit waartegen beroep is ingesteld, vernietigen. Vervolgens kan hij op basis van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak dan wel in de uitspraak zelf het bestuursorgaan op grond van artikel 8:75, eerste lid, in de kosten van de bestuurlijke voorprocedure veroordelen. In de meeste gevallen zal dit laatste het meest praktisch zijn.
Het in dit wetsvoorstel voorgestelde stelsel wijkt in procedureel opzicht af van het voorontwerp. In het stelsel van het voorontwerp was een uitdrukkelijk verzoek van de belanghebbende gedurende de voorprocedure niet vereist om tot (veroordeling tot) vergoeding van de kosten van de bestuurlijke voorprocedure te komen. Dit had verschillende gevolgen. In de eerste plaats kon het bestuursorgaan ook ambtshalve besluiten tot vergoeding van kosten over te gaan. Dit zou het risico van (extra) procedures met zich kunnen brengen. Deze procedures zouden uitsluitend gaan over het ten onrechte niet ambtshalve toekennen van een kostenvergoeding (bijvoorbeeld indien het bezwaarschrift gegrond is verklaard, maar in de bezwaarfase niet om vergoeding van kosten is verzocht). In de tweede plaats kon een belanghebbende die gedurende de voorprocedure niet om vergoeding van kosten had verzocht, en die vervolgens beroep instelde, in die fase alsnog een verzoek tot veroordeling in de kosten tot de rechter richten. Tenslotte kon een belanghebbende die gedurende de voorprocedure niet om vergoeding van de kosten had verzocht, ook na afsluiting van de voorprocedure nog een dergelijk verzoek tot het bestuursorgaan richten. Zo’n «nagekomen» verzoek zou neerkomen op een verzoek tot het nemen van een zogenoemd zuiver schadebesluit (de schade vloeit immers voort uit het primaire besluit), waartegen vervolgens op de gewone wijze bezwaar en beroep openstaan. De mogelijkheid om na afloop van de voorprocedure alsnog om een vergoeding te vragen was niet aan een uitdrukkelijke wettelijke termijn gebonden. Omdat het belastingrecht de figuur van het zuiver schadebesluit niet kent, zou een afzonderlijke bepaling in de Algemene wet inzake rijksbelastingen nodig zijn. In het licht van het uitgangspunt van concentratie van rechtsgangen en beperking van procedures is in het wetsvoorstel gekozen voor een minder open stelsel. Vergoeding van kosten van de bestuurlijke voorprocedure is alleen mogelijk indien de belanghebbende daarom in de voorprocedure (en wel voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist) heeft gevraagd. Wanneer tijdens de voorprocedure niet om een vergoeding is gevraagd, staat ook de weg naar de burgerlijke rechter niet meer open; de bestuursrechter is op grond van artikel 8:75 exclusief bevoegd in geschillen als deze.
Verslag
[27 024]
1. Strekking van het wetsvoorstel
De leden van de PvdA-fractie zijn ingenomen over het feit dat dit wetsontwerp op deze termijn de Tweede Kamer heeft bereikt. Een belangrijk uitgangspunt bij de beoordeling van het wetsvoorstel voor deze leden, is de mate waarin het bestuursrecht voor iedereen toegankelijk blijft. Daarbij wijzen zij erop dat de Wet op de rechtsbijstand alleen rechtsbijstandkosten vergoedt en geen proceskosten. Zou de regering ook in deze wet meer specifieke criteria, dus duidelijke normering, kunnen opnemen betreffende situaties waarin proceskosten al dan niet worden vergoed? De VVD is verheugd over het feit dat de regering wordt gedreven in zijn daden door de behoefte om duidelijkheid te scheppen over bovenliggende vragen. Het verschijnsel dat verschillende rechtscolleges niet eenduidig over dit onderwerp denken mag als zeer bedreigend worden beschouwd voor de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van de burger. Opvallend onderdeel van dit wetsvoorstel zoals het er nu ligt is dat er slechts een veroordeling in de proceskosten wordt uitgesproken, als het bestuursorgaan het bestreden besluit door ernstige onzorgvuldigheid in strijd met het recht heeft genomen. Zoals in de memorie van toelichting wordt uitgelegd moet er sprake zijn van handelen in «ernstige mate van onzorgvuldigheid». Toch rijst dan de vraag of deze ernstige mate van onzorgvuldigheid rechtszekerheid zal bewerkstelligen. Wat is de betekenis van een «ernstige mate van onzorgvuldigheid»? Is de inhoud van deze formulering zo bekend en algemeen aanvaardt dat de burger zeker is van zijn kansen? In de memorie van toelichting wordt gesteld dat een verdergaande aansprakelijkheid van bestuursorganen voor de proceskosten van de bestuurlijke voorprocedure zou leiden tot een ongewenste juridisering van de oorprocedures. Zal het hanteren van formuleringen als «ernstige mate van onzorgvuldigheid» niet juist juridisering in de hand werken? Een verdere precisering van de betekenis van het wetsvoorstel op dit vlak wordt door de leden van de VVD-fractie zeer op prijs gesteld. Dit geldt dus zowel voor het wijzigingsvoorstel van artikel 7:15 als voor 7:28 Awb. De leden van de SP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van dit wetsvoorstel, maar hebben enkele vragen dienaangaande. Zo constateren deze leden dat de regering heeft besloten de jurisprudentie van de bestuursrechter te volgen als leitmotiv voor dit wetsvoorstel. Uitgangspunt van de voorgestelde wettelijke regeling dient te zijn, dat het bestuursorgaan in beginsel niet aansprakelijk kan worden gesteld voor de kosten die een burger maakt in verband met de behandeling van zijn bezwaar of administratief beroep, tenzij het bestuursorgaan ernstige onzorgvuldigheid kan worden verweten, zo lezen deze leden in de memorie van toelichting.
2. Voorbereiding van dit wetsvoorstel
Kan de regering aangeven waar dit wetsontwerp afwijkt van het voorontwerp van de Commissie wetgeving Algemene Regels van Bestuursrecht en met welke argumenten voor deze afwijkingen is gekozen, vragen de leden van de PvdA-fractie.
3. Het huidige recht
In de memorie van toelichting stelt de regering dat volgens de civielrechtelijke jurisprudentie de kosten van rechtsbijstand in de voorprocedure onder omstandigheden kunnen worden aangemerkt als vermogensschade, voortvloeiend uit een onrechtmatige overheidsdaad. In dit soort gevallen kan het bestuur gehouden zijn deze schade te vergoeden, voor zover het inroepen van deze rechtsbijstand en de hoogte van de gemaakte kosten als redelijk kunnen worden aangemerkt. Dit vloeit volgens de regering voort uit het arrest van de Hoge Raad van 17 november 1989 inzake Velsen/De Waard. Nadien zijn er ook enkele arresten gewezen, die een verdergaande aansprakelijkheid voor de overheid hebben gecreëerd (HR 1 juli 1993 NCB/Staat der Nederlanden en HR 2 juni 1995 Aharchi/ Bedrijfsvereniging). Kan de regering ingaan op de betreffende overwegingen omtrent deze verdergaande aansprakelijkheid, vragen de leden van de D66-fractie. De leden van de SP-fractie constateren ook dat in het recente verleden de Hoge Raad een verdergaande aansprakelijkheid van het bestuursorgaan voor de kosten van de voorprocedure toestond. In de memorie van toelichting wordt toegelicht dat door het toekennen van een exclusieve bevoegdheid aan de bestuursrechter in het te wijzigen artikel 8:75 Awb, de burgerlijke rechter niet meer tot oordelen geroepen zal zijn over de kosten van bestuurlijke voorprocedures. Hoe is de verhouding met een recent arrest van de Hoge Raad (HR17-12-1999, RvdW 2000,5 Groningen- Raatgever), waarin aangegeven wordt dat er goede gronden zijn om een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht te aanvaarden voor zuivere schadebesluiten. De Hoge Raad verwijst ter onderbouwing van dit oordeel naar het niet-exclusieve karakter van 8:73 Awb, waarin staat dat er een keuzevrijheid bestaat om een schadevergoedingsvordering hetzij bij de burgerlijke rechter, hetzij bij de bestuursrechter aanhangig te maken. De Hoge Raad stelt: «Het zou niet met deze keuzevrijheid stroken om voor een partij die zich tot een bestuursorgaan heeft gewend teneinde schadevergoeding te verkrijgen en die in reactie op dat verzoek een voor bezwaar en beroep vatbaar zuiver schadebesluit heeft verkregen (…), met een beroep op het beginsel van de formele rechtskracht de toegang tot de burgerlijke rechter te blokkeren». Wat is de visie hierop van de regering?
4. Noodzaak van een nieuwe regeling; beperkte aansprakelijkheid
De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering de overeenkomsten en verschillen kan aangeven tussen het bestuursrecht, het civiele recht en strafrecht als het om een mogelijke vergoeding van proceskosten gaat. De leden van de VVD-fractie zijn benieuwd naar de mening van de regering met betrekking tot de mogelijkheid om het bestuursorgaan in ieder geval aansprakelijk te stellen voor de kosten als men heeft nagelaten zich aan de daarvoor gestelde termijn te houden. Bij behandeling van een beroep- of bezwaarschrift heeft een bestuursorgaan ingevolge de artikelen 7:10 en 7:24 Awb een vastgestelde termijn om te beslissen. Vanuit de achterliggende gedachte dat het recht ook voor de overheid bindend is, is de redenering makkelijk te volgen dat nalatigheid van de overheid bij het hanteren van termijnen verwijtbaar is en de burger hiervan zeker geen nadelen mag ondervinden. Behalve het feit dat dit voorstel eenduidig is en zal bijdragen aan de rechtszekerheid, zal er ook een breed maatschappelijk draagvlak voor zijn. Vaak wordt gesproken en geschreven over de financiële gevolgen van de trage besluitvorming van de overheid, ook bij beslissingen in bezwaar- en beroepsprocedures. Daarom verzoeken de leden van de VVD-fractie om in ieder geval onder «een ernstige mate van onzorgvuldigheid» te verstaan, het overschrijden van gestelde termijnen voor het beslissen in bezwaar-en beroepsprocedures door het bestuursorgaan. Is amendering van het voorstel nodig teneinde deze rechtstoepassing veilig te stellen of is de regering bereid deze wijziging van het voorstel aan te nemen? Het wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht met betrekking tot de kosten voor de bestuurlijke voorprocedures heeft de instemming van de leden van de CDA-fractie. Slechts op één punt maken deze leden zich zorgen en wel over het volgende. De regering zoekt in wezen aansluiting bij de jurisprudentie van de bestuursrechters in de uitspraak dat het wenselijk is om «de aansprakelijkheid van het bestuursorgaan voor de bestuurlijke voorprocedure te beperken». Dit resulteert in het dubbele criterium «onrechtmatig èn ernstig onzorgvuldig. Dit criterium moge afkomstig zijn uit het voorontwerp van de Commissie Wetgeving algemene regels van bestuursrecht, de zorgen van de leden van de CDA-fractie zijn er niet minder om. Er ontstaat op deze wijze een dubbele discussie, want wat voegt het criterium «ernstig onzorgvuldig» toe aan het criterium «onrechtmatig» en wat voegt het woord «ernstig» inhoudelijk gezien toe aan het begrip «onzorgvuldig». Voor een goed begrip willen deze leden kwijt dat ook in hun ogen allerlei situaties denkbaar zijn, waarin een bestuursorgaan in wezen onbetekende fouten maakt die bovendien geheel onbedoeld zijn. In de meeste gevallen zullen daar dan ook geen belangen geschaad zijn en zal een bestuursorgaan niet in de kosten van de voorprocedure worden veroordeeld. Het door de regering voorgestelde dubbele criterium roept echter volgens de leden van de CDA-fractie allerlei onbedoelde vragen op, met name rond het leerstuk van de onrechtmatigheid, dat immers zelf het zorgvuldigheidscriterium al sedert bijna een eeuw in zich draagt. Ook de benadering van het gehele probleem van het onbehoorlijk bestuurlijk handelen langs de weg van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur voert al spoedig naar het zorgvuldigheidscriterium. Door invoering van dit nevenschikkend criterium, versterkt via het woord «ernstig», naast de onrechtmatige daadtoets, wordt naar de mening van deze leden doctrinaire verwarring gesticht. Het zou ook heel wel anders kunnen worden geregeld door ontwikkeling van een bepaling, inhoudend dat het de rechter vrij staat een bestuursorgaan niet in de kosten van een voorprocedure te veroordelen als deze van mening is dat de belanghebbende door het onrechtmatig besluit niet in zijn belangen is geschaad. Is zulks immers wel het geval, dan dient volgens de algemene rechtsleer ook elk gevolg in de schadesfeer van het onrechtmatig overheidsoptreden te worden vergoed, ook in de sfeer van «perceptiekosten». De dubbele redelijkheidstoets voorkomt uitwassen, echter de regering heeft door terecht aansluiting te zoeken bij de methode van forfaitaire normering de last voor het bestuur op dit punt al extra mild behandeld. De leden van de CDA-fractie zien met belangstelling het standpunt van de regering tegemoet. De leden van de fractie van D66 hebben met belangstelling kennisgenomen van het onderhavige wetsvoorstel dat strekt tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling inzake de vergoeding van kosten die een belanghebbende maakt in verband met de behandeling van een door hem ingediend bezwaar- of administratief beroepsschrift. Voorgesteld wordt dat het bestuursorgaan de kosten van rechtsbijstand uitsluitend vergoedt, indien het bestreden besluit onrechtmatig blijkt en het bestuursorgaan in ernstige mate onzorgvuldig heeft gehandeld. Voorts wordt door de regering voorgesteld om de kosten van het beroep bij de rechter voor de bevoegdheid om een bestuursorgaan in de kosten van de voorprocedure te veroordelen, bij uitsluiting toe te kennen aan de bestuursrechter. De leden van de fractie van D66 zijn van mening dat de regering met dit wetsvoorstel meer duidelijkheid schept voor de praktijk, maar hebben nog enkele vragen. De leden van de fractie van D66 zouden graag een reactie willen van de regering op de stelling dat dit wetsvoorstel geen recht doet aan de wens tot dejuridisering, aangezien er over de vraag of er «ernstig onzorgvuldig» is gehandeld vele procedures zijn te verwachten. Voorts achten deze leden de kans niet gering dat verschillende benaderingen tussen administratieve rechters ontstaan, aangezien er geen enkel objectief toetsingscriterium aanwezig is. Kan de regering hier op ingaan? De leden van de fractie van D66 achten het niet zuiver dat een bestuursorgaan zelf vaststelt of er ernstig onzorgvuldig is gehandeld, dan wel dat een bestuursorgaan vaststelt dat een ander bestuursorgaan ernstig onzorgvuldig gehandeld heeft. Kan de regering ingaan op deze enigszins dubbele rol voor het bestuursorgaan? Dienen dit soort vragen niet aan de rechter voorbehouden te zijn? Is de regering met de leden van de fractie van D66 van mening dat er een ongewenst verschil in regelingen ontstaat, doordat de vraag naar ernstig onzorgvuldig handelen door een burger wel aan de orde gesteld kan worden in de bezwaarschrift- en administratief beroepsschrift procedure, doch niet in geval de openbare voorbereidingsprocedure gevolgd is. Nu in de openbare voorbereidingsprocedure niet een dergelijke regeling vigeert zou dit ervoor kunnen pleiten dat het bestuursorgaan om die reden kiest voor de openbare voorbereidingsprocedure. Kan de regering hier op ingaan? De leden van de SP-fractie vragen de regering toe te lichten hoe en op welke manier het criterium «ernstige onzorgvuldigheid» eerder in de jurisprudentie is uitgelegd. Wordt het elders in de wetgeving gebruikt en met welke invulling? De leden van de fracties van GPV en RPF hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Zij vinden het positief dat de regering met dit wetsvoorstel een einde wil maken aan de onduidelijkheid die er in de jurisprudentie bestaat over de vraag in hoeverre de kosten van bestuurlijke voorprocedures bij onjuiste beslissingen in aanmerking komen voor vergoeding. Zij zijn er echter nog niet van overtuigd dat de gewenste duidelijkheid door dit wetsvoorstel in alle opzichten zal worden bereikt. Zo vraagt het criterium «ernstig onzorgvuldig handelen» om interpretatie. In eerste instantie zal dit door het betrokken bestuursorgaan moeten gebeuren, maar is het wel juist een bestuursorgaan te verplichten een oordeel uit te spreken over de mate van eigen onzorgvuldig handelen? Is dit niet bij uitstek een taak voor de rechter? De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling van het wetsvoorstel kennisgenomen, maar betwijfelen op voorhand of een gelukkige en doeltreffende regeling is voorgesteld. Op zichzelf genomen konden deze leden instemmen met de gedachte dat de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar of administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken door het bestuursorgaan worden vergoed, voor zover het bestreden besluit door (ernstige) onzorgvuldigheid in strijd met het recht is genomen. Deze leden stellen de vraag of de grondfout van het wetsvoorstel niet is gelegen in het feit dat het voorstel voortborduurt op de door het voorstel zelf ongewenste jurisprudentie van de Hoge Raad. Onderdelen van de voorgestelde regeling die bij deze leden bezwaren oproepen zijn, dat het desbetreffende bestuursorgaan zelf moet vaststellen of er sprake is van ernstig onzorgvuldig handelen, dat het verzoek om kostenvergoeding op oneigenlijke wijze de bezwaarschriftprocedure belast, dat de burger de vraag naar ernstig onzorgvuldig handelen niet aan de orde kan stellen in het geval de openbare voorbereidingsprocedure door het bestuursorgaan is gekozen, dat verschillende benaderingen tussen administratieve rechters (ook in hoger beroep) kunnen ontstaan, hetgeen de rechtseenheid en de rechtszekerheid niet dient en dat voor andere kosten dan die van rechtshulp de civiele rechter de aangewezen rechter zal blijven. De leden van de SGP-fractie stellen de vraag of de kwestie van de schadevergoeding wegens de onrechtmatige daad (mede) wordt veroorzaakt door het feit dat het maken van bezwaar tegen een besluit geen schorsende werking heeft. Verder vragen deze leden of de regering het met hen eens is dat het uitgangspunt van de Hoge Raad is geweest, dat het redelijker is de kosten van bezwaarprocedures ten laste te laten komen van de gemeenschap dan ze voor rekening te laten komen van de individuele burger die met een onjuiste rechtsopvatting van het bestuur is geconfronteerd. Zo ja, waarom moet dan van deze redelijke kostenverdeling worden afgezien? Is de regering van mening dat de civiele rechter onvoldoende grenzen stelt aan de risicoaansprakelijkheid van het bestuur? Deze leden stellen ook de vraag hoe de regering het feit waardeert dat de bezwaarschriftenprocedure mede is bedoeld om een zorgvuldige besluitvorming te bevorderen. Zien de leden van de SGP-fractie het goed dan wordt de beperking van de civielrechtelijke jurisprudentie met name bewerkstelligd door de introductie van het criterium «ernstige onzorgvuldigheid». Zij vragen of, wanneer er sprake is van ernstig onzorgvuldig handelen door een overheidsorgaan, integrale – en niet gedeeltelijke – kostenvergoeding niet is aangewezen. Zo nee, waarom niet? Zij vragen eveneens of bij een benadering zoals in de memorie van toelichting, waar de bezwaarprocedure als «verlengde besluitvorming» wordt beschouwd, überhaupt nog wel een aanspraak op schadevergoeding past. Wordt in deze beschouwing echter niet (te veel) voorbij gegaan aan het feit dat de bezwaarprocedure ook rechtsbescherming biedt? De nadere invulling van het criterium «ernstig onzorgvuldig», zoals die wordt aangetroffen in de memorie van toelichting, doet deze leden de vraag stellen of de aldaar aangebrachte «horden» er niet toe zullen leiden dat vrijwel nooit van een kostenvergoeding sprake zal zijn. Gelden deze zelfde hoge eisen ook in een beroepsprocedure? Zo nee, lokt de opzet van het voorstel dan geen onnodige beroepsprocedures uit? Voorts vragen deze leden of, wanneer het verzoek om kostenvergoeding in de bezwaarfase moet worden gedaan, het bestuursorgaan daarop behoort te wijzen in de beschikking of het besluit. De leden van de SGP-fractie vragen of het nodig is om in artikel 8:75 Awb aan de rechter de bevoegdheid te verlenen een partij te veroordelen in de kosten van de bezwaarprocedure. Voor zover het gaat om een veroordeling van het bestuursorgaan verwijzen zij naar de eerste volzin van het voorgestelde artikel 7:15 derde lid, in samenhang met artikel 8:72 vierde lid Awb. Deze leden stellen de vraag of artikel 8:75 bedoelt de mogelijkheid te openen om de burger in de kosten van de bezwaarprocedure te veroordelen. Zo ja, past dit dan bij de visie van de regering dat de bezwaarprocedure in het teken staat van verlengde besluitvorming?
5. Uitsluitende bevoegdheid van de bestuursrechter
In de memorie van toelichting wordt opgemerkt, dat geschillen over de vergoeding van de kosten in de bezwaarprocedure het beste door de bestuursrechter kunnen worden beslecht. Het onderhavige wetsvoorstel kent daartoe aan de bestuursrechter een exclusieve bevoegdheid toe om te beslissen over geschillen van vergoeding van de kosten van de bestuurlijke voorprocedure. Kan de regering ingaan op de situatie dat een belanghebbende niet een verzoek tot vergoeding van kosten van rechtsbijstand bij de bestuursrechter indient, maar de voorkeur geeft aan een vordering bij de burgerlijke rechter inzake onrechtmatige daad? Zal aldus niet ook de burgerlijke rechter bevoegd blijven te oordelen over verzoeken om vergoeding van rechtsbijstand bij toegewezen bezwaarschriften? De leden van de fracties van GPV en RPF betwijfelen ook of het doel om de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd te verklaren, in de praktijk zal worden bereikt. Er kan immers naast kosten van rechtsbijstand ook sprake zijn van andere gemaakte kosten, bij voorbeeld voor inschakeling van deskundigen. Over de eventuele vergoeding daarvan blijft de burgerlijke rechter oordelen. Wat is dan nog het verschil met de huidige situatie? Het voorstel van wet voorziet aan de bestuursrechter exclusieve bevoegdheid toe te kennen om te oordelen over verzoeken om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in de bezwaarprocedure. Indien dit inderdaad de bedoeling is, botst het wetsvoorstel op dit punt dan niet met artikel 112 Grondwet, dat bepaalt dat de burgerlijke rechter bevoegd is kennis te nemen van vorderingen uit hoofde van onrechtmatige daad? Zien de leden van de SGP-fractie het goed, dan leidt het wetsvoorstel ertoe dat bepaalde geschillen over een vordering uit onrechtmatige daad niet langer door de burgerlijke rechter beoordeeld kunnen worden, maar uitsluitend door de bestuursrechter. Indien deze bestuursrechter niet tot de rechterlijke macht behoort, zoals onder meer het geval is bij de Tariefcommissie, is het voorstel dan wel in overeenstemming met artikel 112, eerste lid, Grondwet, zo vragen deze leden. Nu uit de geformuleerde tekst blijkt dat de bestuursrechter uitsluitend op verzoek van de belanghebbende het bestuursorgaan kan veroordelen tot vergoeding van de kosten voor rechtsbijstand, stellen deze leden de vraag of in deze tekst besloten ligt dat een belanghebbende een dergelijk verzoek ook achterwege kan laten en zich tot de burgerlijke rechter kan wenden. De leden van de SGP-fractie, die hierboven reeds de verenigbaarheid van (een onderdeel van het) wetsvoorstel met de Grondwet aan de orde stelden, stellen ook nog de vraag of en in hoeverre de beperking van aansprakelijkheid van een bestuursorgaan verenigbaar is met internationale regelingen. Wat het EU-verdrag betreft wijzen zij op het tweede Marshall-arrest van het Europese Hof van Justitie, alsmede op het recente arrest van dit Hof inzake Konle/Oostenrijk van 1 juni 1999 (nr. C-302/97). Wat het EVRM betreft wijzen zij op artikel 6, eerste lid, en het arrest Nevis & Silva d.d. 27 april 1989 (nr. A 153) en het arrest Editions Périscope van 26 maart 1992 (nr. A234–13), beide van het Europese Hof voor de rechten van de mens. Hierbij was de vraag aan de orde of een integrale schadevergoeding gerekend kan worden tot de burgerlijke rechten en verplichtingen. In relatie tot artikel 1, eerste lid, van het Eerste Protocol bij het EVRM, zij gewezen op de zaak Sequaris versus België, waarin door de Europese Commissie voor de Rechten van de mens werd beslist dat ook vorderingen van een particulier op de Staat als eigendom in de zin van het Eerste Protocol kunnen worden aangemerkt. Wat betreft de onbelemmerde toegang tot de rechter en de processuele gelijkheid van partijen, wordt gewezen op het arrest Hentrich van het EHRM van 22 september 1994. Wil de regering genoemde uitspraken van commentaar voorzien voor zover zij het wetsvoorstel raken? Wat betreft het overgangsrecht, dat erin voorziet dat de nieuwe regeling ook van toepassing zal zijn op reeds lopende procedures, stellen de leden van de SGP-fractie de vraag of dit voorstel zich verdraagt met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Zij wijzen op het arrest Pressos van het EHRM van 20 november 1995. Is het, om strijd met het verdragsrecht te vermijden, niet aan te bevelen de nieuwe regeling alleen van toepassing te laten zijn op een bezwaar of administratief beroep dat na de invoering daarvan aanhangig wordt gemaakt?
6. Procedurele aspecten
Wil een belanghebbende in aanmerking komen voor een vergoeding van de kosten die hij in verband met het aantekenen van bezwaar heeft gemaakt, dan dient hij dit kenbaar te maken voordat het bestuursorgaan op het bezwaar beslist heeft. De leden van de fracties van GPV en RPF kunnen zich voorstellen dat de verhoudingen tussen de belanghebbende en het bestuursorgaan onder druk komen te staan, als het bestuursorgaan zich geconfronteerd ziet met het verwijt dat het ernstig onzorgvuldig heeft gehandeld. Dit komt de oplossing van het geschil, waar beide partijen belang bij hebben, niet ten goede. De leden van de fracties van GPV en RPF zouden van de regering willen vernemen of het niet beter is te regelen dat in de beroepsfase een eerste verzoek voor vergoeding van de kosten gedaan moet worden.
Nota naar aanleiding van het verslag
[27 024]
1. Strekking van het wetsvoorstel
Met belangstelling hebben wij kennis genomen van het verslag over het onderhavige wetsvoorstel. Het doet ons genoegen dat de leden van de fracties van VVD, CDA, D66, GPV en RPF, en SGP zich lijken te kunnen vinden in de strekking van het wetsvoorstel, al leven bij alle in het verslag aan het woord zijnde fracties de nodige vragen. Dat de leden van de PvdA-fractie ingenomen zijn met de termijn waarop dit wetsvoorstel de Tweede Kamer heeft bereikt, stemt eveneens tot voldoening. Wij hopen dat door de beantwoording van de in het verslag gestelde vragen het wetsvoorstel spoedig kan worden behandeld.
De leden van de PvdA-fractie stellen voorop dat het bestuursrecht voor iedereen toegankelijk moet blijven. Het is juist, zoals deze leden opmerken, dat de Wet op de rechtsbijstand alleen rechtsbijstandkosten vergoedt. Daarmee dekt de Wet op de rechtsbijstand dus niet alle kosten die aan het voeren van een bestuurlijke voorprocedure verbonden kunnen zijn. Kosten van zelf meegebrachte getuigen en deskundigen en reis-, verblijf-, en verletkosten zijn voor eigen rekening. Bovendien is op grond van de Wet op de rechtsbijstand een eigen bijdrage verschuldigd. Op grond van de in dit wetsvoorstel voorgestelde regeling kan de belanghebbende aan wie een toevoeging is verleend in bijzondere gevallen een vergoeding ontvangen voor de zojuist genoemde kosten.
Deze leden hebben voorts gevraagd of de regering meer specifieke criteria in de Awb kan opnemen voor het al dan niet vergoeden van proceskosten in de fase van bezwaar of administratief beroep.
De leden van de VVD-fractie stelden een vraag van gelijke strekking. Naar onze mening biedt de nu voorgestelde regeling voldoende houvast. Uitgangspunt van de regeling is dat alle partijen in een bestuurlijke voorprocedure hun eigen kosten dragen (art. 7:15, eerste en tweede lid, Awb en art. 7:28, eerste en tweede lid, Awb). Proceskosten die een belanghebbende maakt blijven derhalve in beginsel voor eigen rekening. Slechts wanneer het bestreden besluit door ernstig onzorgvuldig handelen van het bestuursorgaan onrechtmatig blijkt te zijn, komen de proceskosten voor vergoeding in aanmerking. De eis dat van een onrechtmatig besluit sprake moet zijn, dekt zowel de gevallen waarin het bezwaarschrift of administratief beroepschrift wegens een (juridisch relevante) fout gegrond wordt verklaard, alsook de gevallen waarin in het primaire besluit weliswaar van een juridische – formele – fout sprake is, doch deze in de beslissing op bezwaar of administratief beroep wordt hersteld en het bezwaar- of beroepschrift ongegrond wordt verklaard. Daarnaast vereist de regeling dat de foutieve beslissing aan ernstige onzorgvuldigheid van het bestuursorgaan te wijten is. Hoe ernstig de onzorgvuldigheid van het bestuursorgaan in concrete gevallen moet zijn, kan ons inziens het beste aan de praktijk, en in laatste instantie aan de rechter, worden overgelaten.
Het doet ons genoegen dat de leden van de VVD-fractie verheugd zijn over het feit dat de regering met dit wetsvoorstel duidelijkheid schept. Juist het gegeven dat de burgerlijke rechter en de hoogste bestuursrechters verschillend over dit onderwerp denken, was voor ons aanleiding om met wetgeving te komen. Wij menen dat het wetsvoorstel de gewenste duidelijkheid en rechtszekerheid zal bewerkstelligen. In de eerste plaats omdat daarin wordt voorgesteld een regeling in de Algemene wet bestuursrecht te treffen waarin het uitgangspunt van een beperkte aansprakelijkheid voor de kosten van bestuurlijke voorprocedures wordt neergelegd. In de tweede plaats, omdat in de Awb wordt bepaald dat geschillen over kostenvergoeding voortaan exclusief tot de bevoegdheid van bestuursrechter behoren. Toegegeven zij dat het welslagen van deze doelstelling mede afhangt van de wijze waarop het aansprakelijkheidscriterium in het wetsvoorstel is geformuleerd. Volgens het wetsvoorstel komen de kosten van de bestuurlijke voorprocedure alleen voor vergoeding in aanmerking indien door ernstige onzorgvuldigheid van het bestuursorgaan een onrechtmatig besluit is genomen. De aan het woord zijnde leden hebben in dat verband tevens gevraagd naar de betekenis van een «ernstige mate van onzorgvuldigheid» en of de inhoud van deze formulering zo bekend en algemeen aanvaard is dat de burger zeker is van zijn kansen. Wij menen dat van een algemeen aanvaard criterium zeker gesproken kan worden. Het voorgestelde criterium is ontleend, hoewel niet letterlijk, aan standaardjurisprudentie van de bestuursrechter in het kader van art. 8:73 Awb (schadevergoeding) en staat thans bekend als het «tegen beter weten in»-criterium. De in de jurisprudentie gebruikte formulering luidt aldus: «(..) dat kosten van bestuurlijke voorprocedures slechts voor vergoeding in aanmerking komen indien de primaire besluitvorming dermate ernstige gebreken vertoont, dat gezegd moet worden dat het bestuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig besluit heeft genomen». Ook thans geldt derhalve in de bestuursrechtspraak dat voor kostenvergoeding slechts aanleiding is indien de oorspronkelijke beslissing op duidelijk («ernstig») onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Daarbij zij er wel op gewezen – zoals ook de Raad van State in zijn advies opmerkte – dat de jurisprudentie van de bestuursrechter op dit punt nog niet gedetailleerd uitgewerkt is. In de memorie van toelichting hebben wij daarom getracht met behulp van voorbeelden van gevallen waarin naar het oordeel van de regering wel of geen sprake is van ernstige onzorgvuldigheid, enerzijds de praktijk zo duidelijk mogelijk inzicht gegeven in de betekenis van «ernstige onzorgvuldigheid» doch anderzijds de zaak niet onnodig «dicht te timmeren ».
Dat het criterium «ernstige onzorgvuldigheid» juist juridisering in de hand zou werken, zijn wij niet met de leden van de VVD-fractie eens. Zoals hiervoor reeds is aangegeven, is de hoofdregel van de nu voorgestelde regeling, dat kosten die partijen in verband met de behandeling van een bestuurlijke voorprocedure maken, voor eigen rekening komen, en dat slechts aanspraak op vergoeding van die kosten bestaat wanneer het oorspronkelijke besluit door ernstig onzorgvuldig handelen van het bestuursorgaan onrechtmatig is. De vraag of het bestreden besluit onrechtmatig is vloeit niet uit zichzelf reeds voort uit de beoordeling in bezwaar of administratief beroep, omdat daarin niet de rechtmatigheid van het bestreden overheidsbesluit centraal staat, maar de vraag of binnen de grenzen van de wet en gelet op alle betrokken belangen, aan de bezwaren van de burger tegemoet gekomen kan worden (volledige heroverweging, art. 7:11 Awb). Een gegrondverklaring van de bezwaren kan verschillende oorzaken hebben (beleidsinhoudelijke redenen, gewijzigde omstandigheden, herstel van fouten door de belanghebbende), zodat daarmee geenszins vaststaat dat het eerste besluit onrechtmatig was. Bovendien mag verwacht worden dat in veruit het overgrote deel van de bestuurlijke voorprocedures – zo het primaire besluit al onrechtmatig zou zijn – van «ernstig onzorgvuldig» handelen door het bestuursorgaan geen sprake is. Dit betekent dat in de opzet van het wetsvoorstel de bestuurlijke voorprocedure niet «standaard» wordt belast met een (extra) juridische toets, namelijk of het bestreden besluit nu wel of niet onrechtmatig was, en aan wie die onrechtmatigheid kan worden toegerekend. In zoverre werkt de door ons voorgestelde regeling wel degelijk dejuridiserend. Hoewel erkend wordt dat het criterium «ernstige onzorgvuldigheid » bij toepassing van de regeling interpretatie zal vergen, achten wij het onjuist om daaraan de conclusie te verbinden dat het criterium juridisering in de hand werkt.
De leden van de SP-fractie hebben terecht geconstateerd dat de jurisprudentie van de bestuursrechter in dit wetsvoorstel is gevolgd.
2. Voorbereiding van dit wetsvoorstel
Het wetsvoorstel is gebaseerd op een voorontwerp van de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht. De inhoudelijke verschillen tussen het wetsvoorstel en het voorontwerp, zo beantwoorden wij de daartoe strekkende vraag van de leden van de PvdA-fractie, vloeien voort uit de in het wetsvoorstel gemaakte keuze voor een strakkere procedurele opzet van de regeling. Voor die strakkere opzet is gekozen omdat wij het wenselijk achten dat het wettelijk stelsel voorziet in concentratie van rechtsgangen en, mede daardoor, leidt tot beperking van procedures. Wij hebben hiermee tevens gevolg gegeven aan het advies van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak. De concentratie van rechtsgangen wordt met name bewerkstelligd doordat het wetsvoorstel bepaalt dat de kosten slechts vergoed (kunnen) worden indien daarom in de bestuurlijke voorprocedure wordt c.q. is verzocht en de beslissing van het bestuursorgaan daarop onderdeel uitmaakt van de beslissing op bezwaar resp. administratief beroep. Aldus wordt in de eerste plaats bereikt dat, anders dan in het voorontwerp, het verzoek om kostenvergoeding niet pas in de fase van het beroep bij de rechter kan worden gedaan, en dat in een rechterlijke procedure over vergoeding van de kosten van de bestuurlijke voorprocedure dus altijd een bestuursbeslissing voorligt. Dit achten wij zowel voor het bestuur als voor de rechter de meest wenselijke situatie. In het systeem van het voorontwerp zou het bijvoorbeeld kunnen gebeuren, dat een bestuursorgaan dat aan de bezwaren van de belanghebbende tegemoet gekomen is (terwijl kostenvergoeding niet aan de orde gesteld is), en mag verwachten dat er geen rechterlijke procedure zal volgen, alsnog geconfronteerd wordt met beroep bij de rechter over het ten onrechte niet ambtshalve toekennen van een kostenvergoeding. In de tweede plaats wordt bereikt dat, anders dan in het voorontwerp, na afsluiting van de bestuurlijke voorprocedure, niet alsnog bij het bestuursorgaan om kostenvergoeding kan worden gevraagd. Gevreesd werd dat die mogelijkheid tot extra bezwaar- en beroepsprocedures zou kunnen leiden. Daartoe is in het wetsvoorstel bepaald dat verzoeken om kostenvergoeding alleen tijdens de voorprocedure kunnen worden gedaan, en niet meer daarna.
3. Het huidige recht
In de memorie van toelichting wordt HR 17-11-1989, AB 1990, 81 (Velsen/De Waard) aangehaald als standaardarrest van de burgerlijke rechter inzake de aansprakelijkheid van de overheid voor de proceskosten van de burger. Wij voldoen gaarne aan het verzoek van de leden van de fractie van D66 om in te gaan op de relevante overwegingen van een tweetal nadien door de Hoge Raad gewezen arresten waarin een verdergaande aansprakelijkheid voor de overheid zou zijn gecreëerd (HR 1-7-1993, NJ 1995, 150, m.n. CJHB (NCB/Staat) en HR 2-6-1995, NJ 1997, 164, m.n. MS (Aharchi/Bedrijfsvereniging voor de tabaksverwerkende en agrarische bedrijven). In NCB/Staat maakte de Hoge Raad uit dat zijn vaste rechtspraak inzake aansprakelijkheid voor de gevolgen van door de rechter vernietigde overheidsbeschikkingen, ook geldt voor gevallen waarin de vernietigde beschikking een belastingaanslag is, en dat voor een uitzondering voor belastingbeschikkingen geen aanleiding is. De Hoge Raad acht de daarvoor aangevoerde argumenten (grote aantal aanslagen, moeilijkheid bij interpretatie van belastingwetten en de verlammende werking van een dergelijke vergaande aansprakelijkheid) niet doorslaggevend omdat deze ook voor andere overheidslichamen bestaan. Het arrest vormt in zoverre niet zozeer een uitbreiding van de overheidsaansprakelijkheid als wel een bevestiging daarvan voor het belastingrecht.
In Aharchi/Staat werd – tevergeefs – geprobeerd de Hoge Raad ertoe te bewegen de overheidsaansprakelijkheid uit te breiden, door deze niet te beperken tot door de rechter vernietigde beschikkingen, maar ook aansprakelijkheid aan te nemen voor een onjuiste motivering van een beschikking, terwijl de beschikking in stand blijft omdat die op andere gronden toch juist wordt geacht. De Hoge Raad oordeelde dat een beschikking die in beroep in stand blijft, haar rechtskracht behoudt en dat een (herstelbare) motiveringsfout voor de burgerlijke rechter onvoldoende is om de beschikking als onrechtmatig aan te merken. Wij zien dan ook niet in, zoals de leden van de fractie van D66 lijken te veronderstellen, dat de Hoge Raad met dit arrest een verdergaande overheidsaansprakelijkheid heeft gecreëerd. Ook de slotoverweging van de Hoge Raad, waarin hij niet uitsluit dat een onjuiste motivering – maar dan opgevat als: onjuiste beweringen van een bestuursorgaan – een onrechtmatige daad oplevert, wijst daar niet op. Iedere handeling ter voorbereiding van een besluit kan onder omstandigheden een onrechtmatige daad opleveren.
Op verzoek van de leden van de SP-fractie gaan wij in op de verhouding tussen de in artikel 8:75 Awb neergelegde exclusiviteit van de bevoegdheid van de bestuursrechter en de uitspraak van de Hoge Raad van 17-12- 1999, JB 2000, 4, m.n. F.A.M.S., AB 2000, 89, m.n. PvB, NJ 2000, 87, m.n. ARB (Groningen/Raatgever), waarin wordt aangegeven dat er goede gronden zijn om bij zuivere schadebesluiten de toegang tot de burgerlijke rechter niet met een beroep op het beginsel van de formele rechtskracht te blokkeren, o.a. in verband met het niet-exclusieve karakter van artikel 8:73 Awb.
In de eerste plaats merken wij op dat de Hoge Raad met het arrest Groningen/Raatgever een voor de praktijk belangrijke uitspraak heeft gedaan. Op grond van sinds 1994 gevormde jurisprudentie van de bestuursrechter kan ter zake van schade die is geleden als gevolg van een (appellabel) besluit, een zogenaamd zuiver schadebesluit bij het bestuursorgaan worden uitgelokt, waardoor beroep op de bestuursrechter mogelijk is. In het arrest Groningen/Raatgever heeft de Hoge Raad duidelijk gemaakt welke gevolgen deze uitbreiding van de competentie van de bestuursrechter heeft voor de ontvankelijkheid van een civiele vordering tot schadevergoeding. Regel is dat de burgerlijke rechter een vordering niet-ontvankelijk verklaart als er een publieke rechtsgang openstaat of heeft opengestaan die voldoende waarborgen biedt (leer van de formele rechtskracht). De Hoge Raad neemt echter met een beroep op de door de wetgever gewilde keuzevrijheid bij art. 8:73 Awb voor zelfstandige schadebesluiten een uitzondering op deze regel aan, zolang de bestuursrechter zich niet over de zaak heeft uitgesproken. Pas als dat geval is, is de civiele weg geblokkeerd. Zolang de zaak nog in de fase van besluitvorming (incl. bezwaar) bij het bestuur is, ziet de Raad nog geen uitdrukkelijke keuze voor de publieke rechtsweg. De Hoge Raad kiest er dus voor de bestuursrechter op het terrein van schadevergoeding voor onrechtmatige besluiten niet exclusief bevoegd te maken. De Hoge Raad volgt hiermee de wetgever die, blijkens de wetsgeschiedenis op art. 8:73 Awb de burger inzake vergoeding van schade door onrechtmatige besluiten de keuze heeft willen laten tussen de bestuursrechter via toepassing van art. 8:73 of de burgerlijke rechter.
In de tweede plaats merken wij op dat de zaak Groningen/Raatgever handelt over vergoeding van kosten van de bezwaarschriftprocedure. I.c. was een zelfstandig schadebesluit uitgelokt en was na de weigering door het bestuursorgaan een vordering bij de civiele rechter ingesteld. Zoals bekend biedt de huidige Awb voor een vergoeding van die kosten geen speciale mogelijkheid, maar kan via een verzoek tot schadevergoeding op grond van art. 8:73 Awb of het uitlokken van een zelfstandig schadebesluit om vergoeding worden verzocht. Duidelijk mag ook zijn, dat de daaruit voortvloeiende, elkaar overlappende competentie van de bestuursrechter en de burgerlijke rechter, op het punt van vergoeding van kosten van de bestuurlijke voorprocedure tot uiteenlopende jurisprudentie leidt en dat het wetsvoorstel voor dàt probleem nu juist een oplossing biedt. Wij stellen daarom een specifieke regeling voor vergoeding van kosten van bestuurlijke voorprocedures voor en hebben daarin, omdat het om vergoeding van kosten van bestuursrechtelijke procedures gaat, exclusief voor de bestuursrechter gekozen. Het wetsvoorstel bevat daartoe een uitbreiding van artikel 8:75 Awb (vergoeding van proceskosten), dat een lex specialis is ten opzichte van art. 8:73 Awb (schadevergoeding). Aangezien het wetsvoorstel voorts bepaalt dat het verzoek om vergoeding van kosten alleen in de bestuurlijke voorprocedure zelf kan worden gedaan, en dat besluiten omtrent kostenvergoeding altijd onderdeel uitmaken van de beslissing op bezwaar resp. administratief beroep (art. 7:15, derde lid, en 7:28, derde lid, Awb) is bovendien de weg via een zelfstandig schadebesluit voor vergoeding van deze kosten afgesloten. Als gevolg hiervan heeft het feit dat de Hoge Raad met Groningen/Raatgever de toegang tot de burgerlijke rechter slechts gedeeltelijk blokkeert voor het onderwerp van dit wetsvoorstel zijn betekenis verloren.
4. Noodzaak van een nieuwe regeling; beperkte aansprakelijkheid
Gaarne voldoen wij aan het verzoek van de leden van de fractie van de PvdA om een vergelijking te maken tussen het bestuursrecht, het civiele recht en het strafrecht als het om vergoeding van proceskosten gaat. Wij merken daarbij op dat het uitgangspunt op de verschillende rechtsgebieden niet wezenlijk verschilt, namelijk dat kosten die een partij heeft moeten maken om in rechte haar gelijk te krijgen dan wel van strafrechtelijke verdenking te worden gezuiverd (een deel van) deze kosten van haar wederpartij vergoed krijgt, meestal volgens vaste (wettelijke) maatstaven. Het verschil in uitwerking op de verschillende rechtsgebieden hangt vooral samen met de eigen aard van de procedures en het verschil in procespartijen. Een belangrijk procedureel verschil is, dat in het strafrecht een aparte rechterlijke procedure moet worden gevolgd om vergoeding van proceskosten te verkrijgen (art. 591 en 591a Sv.), terwijl in het civiele recht en het bestuursrecht een (eventuele) proceskostenveroordeling onderdeel uitmaakt van de beslissing van de rechter die over de zaak oordeelt. Op hoofdlijnen kunnen de regelingen op de verschillende rechtsgebieden als volgt worden beschreven.
In het strafrecht kan een gewezen verdachte binnen drie maanden na het eindigen van de zaak – en ongeacht de afloop van de zaak – aanspraak maken op vergoeding van kosten die ingevolge de Wet tarieven in strafzaken te zijnen laste zijn gekomen, voor zover het maken van die kosten het belang van het onderzoek heeft gediend. Het betreft hier voornamelijk kosten van getuigen en deskundigen die op initiatief van de verdachte zijn ingeschakeld. Daarnaast kan een gewezen verdachte – bij vrijspraak – een vergoeding krijgen terzake van door hem zelf gemaakte reis- en verblijfkosten, kosten van tijdverzuim en kosten van een raadsman (gedurende het gehele strafproces). De kosten van tijdverzuim en kosten van een raadsman kunnen ook vergoed worden indien de zaak eindigt met oplegging van een straf of maatregel op grond van een feit, waarvoor voorlopige hechtenis niet is toegelaten. Toekenning van een vergoeding heeft plaats, indien en voorzover daartoe, naar het oordeel van de rechter, alle omstandigheden in aanmerking genomen, gronden van billijkheid aanwezig zijn. In principe bestaat aanspraak op volledige vergoeding van kosten van rechtsbijstand, tenzij de rechter op gronden van billijkheid de vergoeding zou beperken. Voor andere schade dan proceskosten bij een achteraf ten onrechte ondergane verzekering of voorlopige hechtenis biedt art. 89 Sv een voorziening.
Hoofdregel in het civiele recht is dat de partij die door de rechter in het ongelijk wordt gesteld, in de proceskosten van haar wederpartij wordt veroordeeld (art. 56 e.v. Rv.). Indien partijen over en weer op enige punten in het ongelijk zijn gesteld mag de rechter de proceskosten geheel of ten dele compenseren. De kosten worden vergoed volgens bij of krachtens de Wet tarieven in burgerlijke zaken vastgestelde tarieven, met uitzondering van de kosten van rechtsbijstand. Voor de kosten van rechtsbijstand geldt het zgn. liquidatietarief, een niet-bindend, doch gebruikelijk tarief, dat uitgaat van forfaitaire bedragen. Partijen kunnen bij overeenkomst afwijken van de bovengeschetste regeling. In dat geval is de rechter bevoegd bedragen die zijn bedongen ter vergoeding van proceskosten ambtshalve te matigen (art. 57ab Rv). De proceskostenveroordeling heeft geen betrekking op buitengerechtelijke kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand. De buitengerechtelijke kosten kunnen, mits redelijk, als vermogensschade worden gevorderd voor zover de wederpartij schadeplichtig is uit onrechtmatige daad of uit anderen hoofde (art. 6:96, tweede lid, sub b en c BW). Ook deze kosten kunnen door de rechter worden gematigd (art. 57ab Rv).
In het bestuursrecht heeft de rechter de bevoegdheid een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep rederlijkerwijs heeft moeten maken. Natuurlijke personen kunnen echter niet in de proceskosten worden veroordeeld, tenzij sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht (art. 8:75 Awb). Daarnaast kan het bestuursorgaan in de kosten worden veroordeeld bij intrekking van het beroep indien geheel of gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift tegemoet gekomen is (art. 8:75a). In het Besluit proceskosten bestuursrecht is vastgelegd op welke kosten de proceskostenveroordeling betrekking kan hebben (vnl. rechtsbijstand, getuigen en deskundigen) en hoe de kosten in de uitspraak worden berekend. Zo kan het bedrag van de kostenveroordeling worden verminderd, indien een partij slechts gedeeltelijk in het ongelijk is gesteld. Voor de kosten van rechtsbijstand geldt een forfaitair tarief. De kosten van de bestuurlijke voorprocedure kunnen tot dusverre niet op basis van art. 8:75 Awb worden vergoed. De bestuursrechter en de civiele rechter komen op basis van het recht dat zij toepassen, tot uiteenlopende antwoorden op de vraag wanneer de belanghebbende aanspraak op vergoeding van deze kosten kan maken.
De leden van de VVD-fractie hebben bepleit om het bestuur in ieder geval aansprakelijk te stellen voor de kosten van de bestuurlijke voorprocedure als het bestuursorgaan heeft nagelaten zich aan de wettelijke beslistermijn in bezwaar of administratief beroep te houden en willen daarover graag de mening van de regering horen. Met deze leden zijn wij het gaarne eens dat het naleven van deze termijnen van groot belang is voor de rechtszekerheid van burgers. Burgers moeten van de overheid op aan kunnen. Daarnaast bestaat er veelal een groot economisch belang bij tijdige besluitvorming. In een snel veranderende maatschappij is het essentieel dat belangrijke beslissingen binnen een redelijke en voorspelbare termijn worden genomen. De praktijk geeft echter een beeld te zien waarin termijnoverschrijdingen regelmatig voorkomen, zowel in de primaire fase van de besluitvorming als in de fase van bezwaar en beroep (zie o.a. evaluatieverslag Awb)[13]. Wij vinden deze situatie zorgelijk en ongewenst. De eerder aangekondigde kabinetsnotitie over termijnen voor bestuur en rechter, zal de Kamer binnenkort bereiken. Deze notitie besteedt onder meer aandacht aan mogelijke financiële sancties op te late besluitvorming. Ook de suggestie van deze leden houdt een financiële sanctie in: het bestuursorgaan zou de door de burger in verband met de behandeling van zijn bezwaar of administratief beroep gemaakte kosten moeten vergoeden indien het de termijn voor het beslissen op het bezwaar- of administratief beroepschrift overschrijdt. Naar onze mening is een dergelijke sanctie niet gepast, omdat zij tot willekeurige resultaten leidt. In de eerste plaats omdat de burger alleen gecompenseerd wordt voorzover er kosten zijn gemaakt, terwijl er bij het voeren van een bestuurlijke voorprocedure vaak geen kosten zijn. In de tweede plaats zou het gevaar niet denkbeeldig zijn dat de overheid voorrang geeft aan de afhandeling van bestuurlijke voorprocedures waar wel kostenvergoeding dreigt (bijvoorbeeld wanneer een professionele rechtsbijstandverlener is ingeschakeld) boven de afhandeling van bezwaarschriften van burgers die zich niet van rechtsbijstand hebben voorzien. Wij zullen om deze redenen niet met een nota van wijziging op dit punt komen, zoals door de leden van deze fractie is verzocht. Wij hechten eraan hieraan nog toe te voegen dat voor een wijziging als door deze leden bepleit, niet volstaan kan worden met te bepalen dat onder «een ernstige mate van onzorgvuldigheid» tevens wordt verstaan het overschrijden van beslistermijnen in bezwaar en beroep. In de huidige opzet van het wetsvoorstel is de aansprakelijkheid voor kosten van de bestuurlijke voorprocedure uitsluitend gerelateerd aan (de kwaliteit van) het bestreden besluit, en niet (mede) aan de (kwaliteit van de) bestuurlijke voorprocedure. Termijnoverschrijding in de fase van de primaire besluitvorming – het uitblijven van een beslissing – valt daarmee wel onder het bereik van het wetsvoorstel. Wij verwijzen deze leden kortheidshalve naar hetgeen daarover in paragraaf 4 van de memorie van toelichting is opgenomen.
Wij constateren met genoegen dat het wetsvoorstel de instemming heeft van de leden van de CDA-fractie. Ook in hun ogen zijn allerlei situaties denkbaar, waarin een bestuursorgaan in wezen onbetekenende fouten maakt die bovendien geheel onbedoeld zijn. Volgens deze leden zullen daar in de meeste gevallen dan ook geen belangen zijn geschaad en zal een bestuursorgaan niet in de kosten van de voorprocedure worden veroordeeld. Wij kunnen dit onderschrijven. Deze leden maken zich slechts op één punt zorgen en dat is de wijze waarop het aansprakelijkheidscriterium in art. 7:15, tweede lid, en art. 7:28, tweede lid, Awb, is geformuleerd («onrechtmatig en ernstig onzorgvuldig»). Het is juist, zoals deze leden opmerken, dat deze formulering afkomstig is uit het voorontwerp van de Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht. Voor de wijze waarop bij de formulering van dit criterium aansluiting is gezocht bij de jurisprudentie van de bestuursrechter verwijzen wij deze leden kortheidshalve naar onze hiervoor gegeven antwoorden op vragen van de leden van de VVD-fractie. Wij zijn het niet met de leden van CDA-fractie eens dat invoering van dit criterium doctrinaire verwarring zou stichten omdat het – bij ontleding – allerlei onbedoelde vragen oproept. Wij menen dat deze leden met deze nogal gedetailleerde kritiek enigszins voorbij gaan aan de bedoeling van het criterium. De gedachte van het wetsvoorstel is dat het enkele feit dat het primaire besluit onrechtmatig is, niet zonder meer tot aansprakelijkheid leidt, maar alleen als het bestuursorgaan bij het nemen van het primaire besluit ernstig onzorgvuldig handelen kan worden verweten. Naar onze mening is dat helder in de voorgestelde wettekst verwoord. Uiteraard kan ook de onrechtmatigheid van het primaire besluit zijn oorzaak vinden in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, maar dan nog moet beoordeeld worden of de fout van het bestuursorgaan zo zwaar weegt dat dit «ernstige» onzorgvuldigheid in de zin van het wetsvoorstel oplevert. Ook in dat opzicht behoeft naar ons oordeel geen verwarring te worden geducht.
Over het alternatief dat deze leden de regering in overweging geven, merken wij het volgende op. Als wij het goed zien, komt het erop neer dat deze leden voorstellen om te bepalen dat een bestuursorgaan verplicht is om de kosten van de bestuurlijke voorprocedure te vergoeden «indien de belanghebbende door het onrechtmatige besluit in zijn belangen is geschaad». In dat geval, zo stellen deze leden, dient volgens de algemene rechtsleer immers elk gevolg in de schadesfeer van het onrechtmatig overheidsoptreden te worden vergoed, ook in de sfeer van «perceptiekosten ». Het komt ons voor dat deze formulering zich wel erg ver verwijdert van de huidige jurisprudentie. Wij vragen ons af of deze formulering niet een (zeer) ruim vergoedingsregime creëert: als bijvoorbeeld in bezwaar wordt vastgesteld dat een vergunning, door een verkeerde wetsuitleg, ten onrechte is geweigerd, en de betrokkene als gevolg daarvan schade heeft geleden (bijvoorbeeld in verband met huur van bedrijfsruimte), dan is ons inziens daarmee tevens gegeven dat hij in zijn belangen is geschaad, en zou het bestuursorgaan de kosten van de bezwaarprocedure moeten vergoeden. In het stelsel van het wetsvoorstel zal het antwoord op deze vraag afhangen van het feit of het bestuursorgaan met de verkeerde wetsuitleg in het gegeven geval «ernstig onzorgvuldig» heeft gehandeld. Dat de zogenaamde dubbele redelijkheidstoets in combinatie met de forfaitaire normering van de vergoeding – die de leden van de CDA-fractie overigens terecht achten – als «rem» op dit vergoedingenregime fungeren, kan ons inziens aan de (te) ruime opzet van het door deze leden gesuggereerde regime niet afdoen. Het doet ons genoegen dat ook de leden van de fractie van D66 van mening zijn dat dit wetsvoorstel meer duidelijkheid schept voor de praktijk. In reactie op de door deze leden geponeerde stelling dat het wetsvoorstel geen recht doet aan de wens tot dejuridisering aangezien vele procedures zijn te verwachten over de vraag of «ernstig onzorgvuldig» is gehandeld, merken wij het volgende op. Zoals wij in ons eerdere antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie al stelden, is de jurisprudentie waar dit wetsvoorstel aansluiting bij zoekt, nog niet gedetailleerd uitgewerkt, en zullen nog procedures te verwachten zijn. Aan de andere kant moet niet uit het oog verloren worden dat dit criterium ziet op uitzonderingsgevallen; bij veruit de meeste zaken zal op voorhand duidelijk zijn dat, zelfs al zou het bestreden besluit een juridische fout bevatten, van ernstige onzorgvuldigheid aan de zijde van het bestuursorgaan geen sprake is. Wij schatten de kans dat tussen verschillende bestuursrechters verschillende benaderingen zouden gaan ontstaan zeer klein. Naar onze mening is het in het wetsvoorstel voorgestelde toetsingscriterium (art. 7:15, tweede lid, en 7:28, tweede lid, Awb) wel degelijk objectief en laat het geen ruimte voor een wezenlijk andere benadering. Uiteraard zal de weging van de omstandigheden op de verschillende rechtsgebieden waarop de bestuursrechters actief zijn, niet steeds gelijk uitpakken, maar dat wil nog niet zeggen dat afbreuk zou worden gedaan aan de benadering die het wetsvoorstel voorstaat. Anders dan de hier aan het woord zijnde leden, achten wij het juist wel zuiver dat in eerste instantie een bestuursorgaan zèlf, dan wel, in administratief beroep, het beroepsorgaan, vaststelt of ernstig onzorgvuldig is gehandeld. Beantwoording van deze vraag vraagt immers om een oordeel over de kwaliteit van de primaire besluitvorming. In het kader van de bezwaarschriftprocedure of administratief beroepsprocedure zijn deze nu juist geroepen het primaire besluit – in het licht van de aangevoerde bezwaren – aan een volledige heroverweging te onderwerpen. De heroverweging biedt ook gelegenheid tot herstel van fouten. Als het besluit niet alleen een fout bevat maar ook geconstateerd moet worden dat deze fout is veroorzaakt door ernstig onzorgvuldig handelen van het bestuursorgaan, dan ligt het voor de hand dat het bestuursorgaan zelf tot vergoeding van kosten kan overgaan. Het zou veel ongerijmder zijn wanneer het bestuur niet zelf zou kunnen doen, waartoe het door de rechter wel veroordeeld zou kunnen worden. Van een enigszins «dubbele rol» waarover deze leden spreken is ons inziens dan ook geen sprake, al zal het voor het bestuursorganen uiteraard niet plezierig zijn om «ernstige onzorgvuldigheid» te moeten toegeven. Uit een oogpunt van zuiverheid van verhoudingen zijn wij dus niet van mening dat het oordeel over deze vraag aan de rechter zou moeten zijn voorbehouden. Bezwaar daartegen zou bovendien zijn dat voor alle kostenvergoedingskwesties de rechter moet worden ingeschakeld. In het wetsvoorstel is geen voorziening getroffen voor de vergoeding van kosten, die een inbrenger van zienswijzen c.q. bedenkingen heeft gemaakt in het kader van een van de huidige in de Awb opgenomen openbare voorbereidingsprocedures dan wel de in de nieuwe afdeling 3.4 Awb neer te leggen uniforme openbare voorbereidingsprocedure (Kamerstukken II 1999/2000, 27 023, nrs. 1–3). Naar het ons voorkomt ontstaat daarmee geenszins een ongewenst verschil in regelingen, zoals de leden van de fractie van D66 menen. In de visie van deze leden zou de openbare voorbereidingsprocedure – door het ontbreken van een voorziening – voor het bestuur veel gunstiger zijn omdat daarin niet de vraag naar ernstig onzorgvuldig handelen door een burger aan de orde zou kunnen worden gesteld, en in de bezwaarprocedure of administratief beroepsprocedure, volgens dit wetsvoorstel, wel. Wij menen dat bestuursorganen niet om die reden voor de openbare voorbereidingsprocedure zullen kiezen; daarvoor verschilt deze procedure te zeer ten opzichte van de bezwaar- en administratief beroepsprocedure.
Anders dan een bestuurlijke voorprocedure draagt een openbare voorbereidingsprocedure geen rechterlijke elementen in zich; vandaar ook dat de nieuwe afdeling 3.4 de neutrale term «zienswijzen» hanteert en niet «bedenkingen». Voorts ligt het initiatief tot het voeren van een openbare voorbereidingsprocedure bij het bestuur en niet bij de belanghebbende, in tegenstelling tot een bestuurlijke voorprocedure. In de regel zal ook de beslistermijn bij de openbare voorbereidingsprocedure langer zijn. De nieuwe afdeling 3.4 kent een algemene beslistermijn van maximaal zes maanden met een eenmalige verlengingsmogelijkheid van maximaal drie maanden. Met een primair besluit en een eventueel daarop volgende bestuurlijke voorprocedure is in de meeste gevallen minder tijd gemoeid. Ten slotte roepen wij in herinnering dat de gedachte achter het niet regelen van de kostenvergoeding in de openbare voorbereidingsprocedure is dat het niet voor de hand ligt om voor één bepaald type voorbereidingshandeling een bijzondere wettelijke regeling te treffen (vgl. nader rapport, onderdeel 7, en memorie van toelichting, paragraaf 1).
Op de vraag van de leden van de SP-fractie of het criterium «ernstig onzorgvuldig» elders in de wetgeving wordt gebruikt antwoorden wij dat dit niet het geval is. Wij voldoen graag aan hun verzoek om toe te lichten op welke manier het criterium «ernstig onzorgvuldig» eerder in de jurisprudentie is uitgelegd. Voor alle duidelijkheid wijzen wij er daarbij nogmaals op, in de eerste plaats, dat met het in het wetsvoorstel gehanteerde criterium «ernstig onzorgvuldig» wel aansluiting is gezocht bij de jurisprudentie, maar dat het daaraan niet letterlijk is ontleend. In de toekomst zal het begrip «ernstige onzorgvuldigheid» eerst en vooral uitgelegd moeten worden in het licht van de bedoelingen van de wetgever. In de tweede plaats wijzen wij erop dat de huidige jurisprudentie nog niet erg uitgewerkt is. In de meeste gevallen oordeelde de bestuursrechter dat van «handelen tegen beter weten in» geen sprake is (o.a. CRvB 24-1-1995, JB 1995, 47, CRvB 27-5-1997, JB 1997, 129, CRvB 16-7-1998, AB1998, 370, CRvB 16-4-1999, JB 1999, 126, CRvB 13-4-2000, JB 2000, 145, ABRS 12-12- 1996, JB 1997, 83, ABRS 8-1-1998, JSV 1998, 95, ABRS 26-5-2000, 199902584/1). In de gepubliceerde jurisprudentie is slechts een enkel geval te vinden waarin anders werd geoordeeld. In deze zin: CRvB 29-5-1998, AB 1998, 418, m.n. FDP, waarin het afwijzende primaire besluit werd genomen met voorbijgaan aan een recente uitspraak van de Centrale Raad van Beroep, waarop bij de aanvraag was gewezen, onder het motto dat «één zwaluw nog geen zomer maakt». Zie voorts voor een geval waarin (uitsluitend) de appellant hoger beroep instelde tegen de – zijn inziens te lage – veroordeling in de kosten van de bezwaarfase door de rechtbank en de Afdeling Bestuursrechtspraak oordeelde dat de door de rechtbank toegekende vergoeding alleszins redelijk was: ABRS 25-2-2000, JB 2000, 101. Vermeldenswaard is voorts ABRS 11-2-2000, 199900805/1, nog niet gepubliceerd, waarin de Afdeling bestuursrechtspraak een uitspraak van de rechtbank Amsterdam over kostenvergoeding in de bezwaarschriftfase vernietigt. De rechtbank was van oordeel dat de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer tegen beter weten in een onrechtmatig primair besluit genomen had, nu bij wijziging van de oorspronkelijke huursubsidie-beschikking over het tijdvak 1992– 1993 op grond van door de belastingdienst verstrekte inkomensgegevens, geen rekening was gehouden met gegevens die inmiddels bij verweerder bekend waren in het kader van de huursubsidie over het tijdvak 1993– 1994. De Afdeling bestuursrechtspraak, daarentegen, is van mening dat de in eerste aanleg toegepaste werkwijze – het gescheiden behandelen van dossiers aangaande verschillende huursubsidietijdvakken – uit bestuurlijk oogpunt gerechtvaardigd is, nu daarmee een snelle en over het algemeen adequate besluitvorming mogelijk wordt gemaakt.
Ten slotte wijzen wij op een recent rapport van de Nationale ombudsman van 3-3-2000, JB 2000, 109, m.n. ARN, waarin hij oordeelt dat van een «zodanig ernstig verzuim» aan de zijde van het bestuursorgaan sprake is dat er reden is voor vergoeding van in redelijkheid gemaakte kosten van een adviseur. Het betrof een zaak waarin de Belastingdienst bij het opleggen van een aanslag ten onrechte ervan uitgegaan was dat betrokkene een hogere bijstandsuitkering had genoten. Hoewel de «primaire» fout in dit geval bij een sociale dienst (elders in het land) lag (verstrekking van foutieve inkomensgegevens als gevolg van verwisseling van sofinummers), had de Belastingdienst nadat verzoeksters gemachtigde naar aanleiding van de aankondiging van afwijking van haar aangifte had laten weten de uitkering volstrekt onwaarschijnlijk te achten, volgens de Nationale ombudsman zèlf moeten nagaan of de in geschil zijnde uitkering daadwerkelijk was genoten. Bovendien liet de Belastingdienst na om te vermelden welke sociale dienst de gegevens had verstrekt, terwijl Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 27 024, nr. 5 10 verzoekster dat zelf niet kon achterhalen. Verzoeksters gemachtigde is volgens de ombudsman aldus op ernstige wijze belemmerd in zijn mogelijkheden om aan te tonen dat de gewraakte uitkering feitelijk niet door verzoekster is genoten.
Het doet ons genoegen dat de leden van de fracties van GPV en RPF het als positief aanmerken dat de regering met dit wetsvoorstel een einde wil maken aan de onduidelijkheid die er in de jurisprudentie bestaat over de vraag in hoeverre de kosten van bestuurlijke voorprocedures bij onjuiste beslissingen in aanmerking komen voor kostenvergoeding. Of het wetsvoorstel in alle opzichten de gewenste duidelijkheid zal bereiken, wordt door deze leden nog betwijfeld. Als voorbeeld noemen zij dat het criterium «ernstig onzorgvuldig» interpretatie behoeft.
Zoals eerder in de nota uiteengezet zijn in de toelichting op dit criterium – met name in paragraaf 4 van de memorie van toelichting – de bedoelingen van de wetgever helder verwoord. Zo geldt niet zonder meer een risicoaansprakelijkheid voor fouten in het primaire besluit als gevolg van een onjuiste rechtstoepassing. Slechts wanneer het bestuursorgaan daarbij «ernstige onzorgvuldigheid » te verwijten valt, waardoor de betrokkene geheel onnodig in de positie wordt gebracht dat hij gebruik moet maken van een rechtsmiddel om tegen een onjuiste beslissing op te komen, bestaat aansprakelijkheid. Zoals wij in onze beantwoording op vragen van gelijke strekking van de leden van de fractie van D66 hebben aangegeven, achten wij het juist dat een bestuursorgaan dat tot een volledige heroverweging is geroepen – desverzocht – een standpunt inneemt over de vraag of zijn handelwijze bij het nemen van het besluit als ernstig onzorgvuldig aan te merken is, en lijkt dit oordeel ons niet voorbehouden aan de rechter. Kortheidshalve mogen wij naar de eerdere antwoorden verwijzen.
Wij betreuren het dat de leden van de SGP-fractie op voorhand betwijfelen of een gelukkige en doeltreffende regeling is voorgesteld, al kunnen zij zich op zichzelf genomen in de strekking van het wetsvoorstel vinden. Wij kunnen deze leden niet geheel volgen in hun betoog dat de grondfout van het wetsvoorstel zou zijn gelegen in het feit dat het voorstel voortborduurt op de door het voorstel zelf ongewenste jurisprudentie van de Hoge Raad. Het wetsvoorstel gaat immers uit van de jurisprudentie van de bestuursrechter. Deze leden formuleren bezwaren tegen verschillende onderdelen van de regeling. Sommige van deze bezwaren zijn ook door andere fracties naar voren gebracht. Wat deze bezwaren betreft menen wij op deze plaats te mogen volstaan met een verwijzing naar de desbetreffende antwoorden. Het betreft het bezwaar dat het desbetreffende bestuursorgaan zelf moet vaststellen of er sprake is van ernstig onzorgvuldig handelen (zie de beantwoording van de vragen van D66 en GPV en RPF), dat de burger de vraag naar ernstig onzorgvuldig handen niet aan de orde zou kunnen stellen in het geval de openbare voorbereidingsprocedure door het bestuursorgaan is gekozen, dat verschillende benaderingen tussen administratieve rechters (ook in hoger beroep) kunnen ontstaan (zie antwoorden op vragen van D66) en dat voor andere kosten dan die van rechtsbijstand de civiele rechter de aangewezen rechter zou blijven (zie antwoorden op vragen van GPV en RPF hieronder).
Bezwaarlijk achten deze leden voorts dat het verzoek om kostenvergoeding op oneigenlijke wijze de bezwaarschriftprocedure belast. De leden van de fracties van GPV en RPF hebben eveneens aangegeven het voorstelbaar te achten dat de verhoudingen tussen de belanghebbende en het bestuursorgaan onder druk komen te staan als het bestuursorgaan zich geconfronteerd ziet met het verwijt dat het ernstig onzorgvuldig heeft gehandeld. Dit komt de oplossing van het geschil niet ten goede, zo menen zij. Hoewel wij ons hun zorgen op dit punt wel enigszins kunnen indenken, menen wij toch dat daaraan niet te zwaar moet worden getild. In dat verband wijzen wij erop dat welbewust elementen van afstandelijkheid in de bestuurlijke voorprocedure zijn ingebouwd die het conflictoplossend vermogen van de procedure ten goede komen. Te wijzen valt op het horen door niet-rechtstreeks betrokken ambtenaren in de bezwaarschriftprocedure (art. 7:5 Awb) of het inschakelen van een onafhankelijke adviescommissie (art. 7:13 en 7:19 Awb). Verwacht mag daarom worden dat een verzoek om kostenvergoeding met de nodige distantie wordt behandeld. De door de leden van de fracties van GPV en RPF gesuggereerde oplossing om te bepalen dat een verzoek om kostenvergoeding eerst in de beroepsfase kan worden gedaan, spreekt ons niet aan. Niet alleen omdat dit extra procedures met zich zou kunnen brengen (ook als de bezwaarschriftprocedure tot een bevredigende oplossing heeft geleid, zou voor een kostenvergoeding nog doorgeprocedeerd moeten worden), maar ook omdat wij het niet wenselijk achten dat het bestuursorgaan voor de rechter wordt gedaagd, nog voordat het in de gelegenheid is gesteld een standpunt in te nemen over de kwestie van de vergoeding van de kosten.
De vraag van de leden van de SGP-fractie of de problematiek van de schadevergoeding wegens onrechtmatige daad (mede) wordt veroorzaakt door het feit dat het maken van bezwaar tegen een besluit geen schorsende werking heeft, beantwoorden wij ontkennend. Hoewel de hoofdregel in het bestuursrecht is dat het instellen van bezwaar of beroep geen schorsende werking heeft, kan de bijzondere wetgever anders bepalen (art. 6:16 Awb) en mag zelfs wanneer de bijzondere wet daaromtrent niets bepaalt uit de hoofdregel niet worden afgeleid dat het verlenen van schorsende werking, daar waar dat geboden zou zijn met het oog op de bij het besluit betrokken belangen van derden – ter voorkoming van aansprakelijkheid – niet toegestaan zou zijn. Onze conclusie is dan ook dat de regeling inzake schorsende werking (neen, tenzij) voldoende ruimte biedt om aansprakelijkheid voor een mogelijk onjuist besluit zoveel mogelijk te voorkomen. Overigens gaat het in het wetsvoorstel om kosten in verband met de behandeling van het bezwaar- of administratief beroepschrift; kosten die geheel los staan van het al dan niet inwerkingtreden van het bestreden besluit.
Wij kunnen ons vinden in de weergave van het uitgangspunt van de Hoge Raad door deze leden (HR 20 februari 1998, NJ 1998, 526, m.n. ARB (Staat/ Boeder). Wij zijn van dit uitgangspunt afgeweken omdat het voor een goed functioneren van de bezwaarschriftprocedure ongewenst is indien juridische gebreken in het primaire besluit steeds tot aansprakelijkheid zouden leiden. Zoals we in antwoord op vragen van de leden van de VVD-fractie eerder hebben uiteengezet, is het naar onze opvatting ongewenst om het accent in de bestuurlijke voorprocedure op de juridische toetsing te leggen, in plaats van op de vraag of aan het bezwaar van de burger tegemoet gekomen kan worden. Wij zijn inderdaad van mening dat de burgerlijke rechter onvoldoende grenzen stelt aan de aansprakelijkheid van het bestuur in de fase van de primaire besluitvorming, met name door een risico-aansprakelijkheid aan te nemen voor een onjuiste rechtstoepassing.
Deze leden vragen onze reactie op de stelling dat de bezwaarschriftprocedure mede is bedoeld om een zorgvuldige besluitvorming te bevorderen. Wij begrijpen deze stelling aldus, dat daarmee wordt gerefereerd aan de aan de Awb ten grondslag liggende gedachte, dat in opeenvolgende fases in de besluitvorming (primaire fase, bezwaarfase, rechterlijke fase) een toenemende zorgvuldigheid is vereist. Voor de primaire fase van de besluitvorming geldt dat naast zorgvuldigheid, ook snelheid van groot belang is. Snelheid betekent dat soms iets minder hoge zorgvuldigheidseisen kunnen worden gesteld. In de daarop volgende fase – de bezwaarfase – worden daarom hogere zorgvuldigheidseisen aan een besluit gesteld. Zo bezien draagt de bezwaarschriftprocedure bij aan een zorgvuldige besluitvorming. Daarnaast wijzen wij op het zogenaamde leereffect van beslissingen op bezwaar: bestuursorganen kunnen in een beslissing op bezwaar aanleiding zien hun besluitvorming in de primaire fase bij te stellen.
Wij zijn het met deze leden eens dat de, in vergelijking met de civiele jurisprudentie, beperktere vorm van aansprakelijkheid met name wordt bewerkstelligd door de eis dat het handelen van de overheid, dat resulteerde in een onjuist primair besluit, «ernstig onzorgvuldig» was. Wij delen daarentegen niet de mening van deze leden dat wanneer er sprake is van ernstig onzorgvuldig handelen door een overheidsorgaan, integrale – en niet gedeeltelijke – kostenvergoeding aangewezen zou zijn. Wij sluiten met de keuze voor grotendeels forfaitaire vergoedingen aan bij de regeling voor vergoeding van proceskosten in de fase van het beroep bij de rechter (het huidige art. 8:75 Awb), alsook bij de regeling voor de kosten van civiele procedures. Er is ons inziens geen reden verschil te maken. Ook voor de kosten van de voorprocedure kan gelden, net als voor de kosten van het beroep bij de rechter, dat deze niet bedoeld is als volledige schadevergoeding, maar als een tegemoetkoming in de kosten. Dat bepaalde procesrisico’s voor eigen rekening blijven, behoort tot de normale risico’s van het maatschappelijke verkeer. Verder wijzen wij erop dat de rechter in zeer schrijnende gevallen een hogere vergoeding kan toekennen (art. 2, derde lid, Besluit proceskosten bestuursrecht).
Naar algemeen wordt aanvaard, is de bezwaarschriftprocedure niet alleen een vorm van rechtsbescherming, maar ook een vorm van verlengde besluitvorming. In de memorie van toelichting is bij deze opvatting aangesloten. De bezwaarschriftprocedure wordt door ons dus mede als verlengde besluitvorming gezien, en niet uitsluitend, zoals de leden van de fractie van de SGP lijken te suggereren. Wij zien dan ook geen reden om de aansprakelijkheid voor fouten in het primaire besluit geheel uit te sluiten. De normale methode om de gevolgen van een onjuist besluit te keren is het indienen van een bezwaarschrift. Vergoeding van kosten past daarbij ons inziens alleen wanneer het onjuist gebleken besluit op ernstig onzorgvuldige wijze tot stand gekomen is.
Deze leden vragen zich af of de in de memorie van toelichting op het criterium «ernstig onzorgvuldig» aangebrachte «horden» er niet toe zullen leiden dat vrijwel nooit van een kostenvergoeding sprake zal zijn. Wij wijzen erop dat voor beantwoording van de vraag of het bestuursorgaan tot vergoeding van kosten van de bestuurlijke voorprocedure gehouden is, de tekst van de wet doorslaggevend is, en dat de toelichting dient ter verduidelijking van de bedoelingen van de wetgever. In dat verband zijn in de toelichting voorbeelden opgenomen van handelwijzen van bestuursorganen die in de regel niet of wèl het verwijt van «ernstige onzorgvuldigheid » opleveren. Hoewel wij de hoop uitspreken dat ter zake van het handelen van bestuursorganen in zo min mogelijk gevallen aanleiding tot kostenvergoeding zal bestaan, delen wij niet de mening van deze leden dat de door ons voorgestelde regeling dat vrijwel uitsluit. Het criterium «ernstig onzorgvuldig» geldt ook bij de beoordeling van de vraag naar vergoeding van de kosten van de bestuurlijke voorprocedure door de rechter (art. 8:75 Awb nieuw jo. art. 7:15, tweede lid, en art. 7:28, tweede lid, Awb), zo beantwoorden wij de daartoe strekkende vraag van deze leden. Het heeft dus geen zin om het op een procedure bij de rechter te laten aankomen om die kosten alsnog vergoed te krijgen. Vrees voor onnodige beroepsprocedures behoeft dan ook niet te bestaan.
Uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat een verzoek om kostenvergoeding alleen in de bestuurlijke voorprocedure kan worden gedaan. In dat verband hebben de leden van de SGP-fractie gevraagd of het bestuursorgaan daarop behoort te wijzen in het primaire besluit. Wij beantwoorden deze vraag ontkennend; het opnemen van een daartoe strekkende verplichting zou ons te ver gaan, te meer nu het meestal om kosten van rechtsbijstand gaat en aan de bekendheid van de regeling – onder rechtshulpverleners – niet getwijfeld hoeft te worden.
Ons inziens is het wel nodig om in artikel 8:75 Awb aan de rechter de bevoegdheid te verlenen het bestuursorgaan in de kosten van de bezwaarschriftprocedure te veroordelen.
Anders dan de leden van de SGP-fractie menen, kan niet volstaan worden met artikel 8:72, vierde lid, Awb, jo. art. 7:15, derde lid, Awb (nieuw). Artikel 8:72, vierde lid, Awb bepaalt dat de rechter bij gegrondverklaring van het beroep het bestuursorgaan kan opdragen een nieuw besluit te nemen (waarin het zich tevens opnieuw over kostenvergoeding kan uitspreken), ofwel dat de rechter zelf in de zaak voorziet (en onder andere zelf over de kostenvergoeding beslist). In sommige gevallen kan echter ook bij een ongegrondverklaring van het beroep aanleiding zijn om met betrekking tot de voorfase een kostenvergoeding ten gunste van de belanghebbende uit te spreken. Om buiten twijfel te stellen dat de rechter daartoe bevoegd is, is dat in artikel 8:75 Awb bepaald.
De vraag van deze leden of art. 8:75 Awb bedoelt de mogelijkheid te openen om de burger in de kosten van de bezwaarprocedure te veroordelen, beantwoorden wij als volgt. Hoewel ons bij het opstellen van de regeling niet voor ogen heeft gestaan de burger in de kosten van de bezwaarprocedure – van een andere partij – te kunnen veroordelen is dit in de systematiek van het wetsvoorstel niet uitgesloten. Dit hangt samen met de huidige systematiek van artikel 8:75 Awb en met het feit dat ook het indienen van een bezwaar of administratief beroep als het instellen van een rechtsmiddel is te beschouwen (de bestuurlijke voorprocedure is immers óók een vorm van rechtsbescherming, naast verlengde besluitvorming). Volgens het huidige artikel 8:75 Awb kan een natuurlijke persoon alleen in de proceskosten – van het beroep bij de rechter – worden veroordeeld ingeval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. De achterliggende gedachte is dat, mede om de drempel naar de bestuursrechter niet te hoog te maken, het procesrisico voor de burger (natuurlijk persoon) beperkt moet blijven. Voor de in de bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten sluit het wetsvoorstel hierbij aan. Aangezien het argument van de laagdrempeligheid nog in sterkere mate voor de bestuurlijke voorprocedure geldt, is een kostenveroordeling ter zake van de in de voorprocedure gemaakte kosten in onze visie slechts bij hoge uitzondering denkbaar. Wij hechten eraan hieraan toe te voegen, dat alleen de rechter een belanghebbende in de met de behandeling van een bezwaar of administratief beroep door een andere partij gemaakte kosten kan veroordelen. Het bestuur komt die bevoegdheid niet toe.
5. Uitsluitende bevoegdheid van de bestuursrechter
De leden van de fracties van D66, GPV en RPF, en SGP stelden, deels mede in het licht van artikel 112 van de Grondwet, enkele vragen over het voorstel om de bestuursrechter «bij uitsluiting» bevoegd te maken om te oordelen over de kosten van de bestuurlijke voorprocedure. In antwoord op deze vragen wijzen wij er allereerst op, dat de woorden «bij uitsluiting bevoegd» ook thans reeds in artikel 8:75 voorkomen. Het gevolg daarvan is nu reeds, dat slechts de bestuursrechter bevoegd is te oordelen over de kosten van het beroep bij de bestuursrechter. Voor een vordering uit onrechtmatige daad ter zake van die kosten is daardoor geen plaats meer; de burgerlijke rechter zal een dergelijke vordering niet ontvangen (PG Awb II, blz. 487 r.k.). Dit geldt niet slechts voor kosten van rechtsbijstand, maar ook voor andere kosten «in verband met de behandeling van het beroep». Daaronder vallen ook de kosten van een door een partij ingeschakelde deskundige (CRvB 9-1-1996, RSV 1996, 148, RAwb 1996, 59; ABRS 21-10-1996, RAwb 1997, 33). Het onderhavige voorstel breidt deze regeling uit naar de kosten van de voorprocedure. Deze uitbreiding is evenmin als de huidige regeling in strijd met artikel 112 van de Grondwet, ook niet voor zover daardoor niet tot de rechterlijke macht behorende gerechten exclusief bevoegd worden. Artikel 112, tweede lid, van de Grondwet geeft de wetgever immers de bevoegdheid om de beslissing in «geschillen, die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan» op te dragen aan hetzij de rechterlijke macht, hetzij niet tot de rechterlijke macht behorende gerechten. De geschillen waarop het wetsvoorstel ziet, gaan per definitie over de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden en zijn dus niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen ontstaan.
In antwoord op een daartoe strekkende vraag van de leden van SGP-fractie merken wij op, dat het feit dat kostenvergoeding alleen op verzoek kan plaatsvinden, geenszins betekent dat een belanghebbende, door een verzoek aan de rechter om een kostenveroordeling uit te spreken achterwege te laten, zich tot de burgerlijke rechter zou kunnen wenden. Deze interpretatie miskent de in art. 8:75 Awb neergelegde exclusieve bevoegdheid van de bestuursrechter.
De leden van de SGP-fractie vragen voorts of de beperking van aansprakelijkheid van een bestuursorgaan verenigbaar is met het internationale recht. Graag voldoen wij aan hun verzoek de in dat verband door deze leden genoemde uitspraken van het Europese Hof van Justitie en het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, voor zover zij het wetsvoorstel raken, van commentaar te voorzien.
Wat het EG-recht betreft verwijzen zij naar het tweede Marshall-arrest (HvJEG 2-8-1998, C-271/91, Jur. 1993, blz. I-4367) en het Konle-arrest (HvJEG 1-6-1999, C-302/97, n.n.g). Beide arresten komen ons, met betrekking tot dit wetsvoorstel, niet relevant voor. Het Marshall-arrest betrof een geval waarin een richtlijn tot volledige schadevergoeding verplichtte en de nationale (uitvoerings)wetgeving de schadevergoeding terzake aan een maximum bond. Uit het Konle-arrest volgt dat iedere lidstaat ervoor dient te zorgen dat de schade die volgens het nationale recht aan particulieren wordt toegebracht door een schending van het gemeenschapsrecht, wordt vergoed. Welke overheid of welk bestuursorgaan dat doet, is uit een oogpunt van gemeenschapsrecht niet van belang. Daarmee is overigens niet gezegd dat het gemeenschapsrecht niet van betekenis zou zijn, integendeel. Wij wijzen erop dat de in het Europees verdrag voor de rechten van de mens (EVRM) neergelegde rechten – als algemene rechtsbeginselen – onderdeel uitmaken van het gemeenschapsrecht en dat het Hof van Justitie de uitvoering van het EG-recht door de Lid-Staten aan het EVRM toetst.
Wat het EVRM betreft noemen deze leden onder andere het in artikel 6, eerste lid, neergelegde vereiste van (effectieve) toegang tot de rechter waar het gaat om het vaststellen van burgerlijke rechten en verplichtingen («civil rights and obligations»). Artikel 6 heeft in de jurisprudentie van het Hof een zeer ruim toepassingsbereik gekregen; ook bestuursrechtelijke geschillen vallen er onder. Uit de arresten Nevis & Silva (EHRM 27-4-1989, Series A, vol. 153) en Editions Périscope (EHRM 26-3-1992, Series A, vol. 234) volgt inderdaad dat een vordering tot (integrale) schadevergoeding wegens onrechtmatige overheidsdaad kan worden gerekend tot de burgerlijke rechten en verplichtingen. Naar ons oordeel is de in het wetsvoorstel voorgestelde regeling niet onverenigbaar met artikel 6 van het EVRM. Tegen beslissingen omtrent vergoeding van kosten van bestuurlijke voorprocedures staat beroep bij de bestuursrechter open; er is derhalve volledige toegang tot de rechter. Met het vastleggen van een beperkte vorm van aansprakelijkheid van het bestuursorgaan voor deze kosten wordt slechts het materiële recht beperkt. Door de hier aan het woord zijnde leden is voorts gewezen op het arrest Hentrich (EHRM 22-9- 1994, Series A, vol. 296). Dit arrest betrof een zaak waarin weliswaar toegang tot de rechter bestond, maar volgens het Hof niet van een «fair trial» kon worden gesproken, omdat de nationale rechters genoegen namen met een te summiere en algemene motivering voor een – belastende – beschikking en de betrokkene – daardoor – geen gelegenheid kreeg om het opleggen van de beschikking aan te vechten. Wij zijn van oordeel dat ons nationale bestuursprocesrecht een situatie als deze uitsluit.
Voorts wordt gewezen op de in artikel 1, eerste lid, van het Eerste Protocol bij het EVRM, neergelegde bescherming van het recht op eigendom. Dit houdt in dat iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon recht heeft op ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand mag zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Het begrip eigendom heeft een geheel eigen, autonome betekenis die niet beperkt is tot eigendom van fysieke goederen. Ook vorderingsrechten inzake schadevergoeding wegens onrechtmatige daad kunnen als eigendom worden aangemerkt in de zin van artikel 1, eerste lid, van het Eerste Protocol (vlg. de zaak Sequarius vs. België van de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens en het Pressos-arrest (EHRM 20-11-1995, Series A, vol. 332, NJ 1996, 593, m.n. EJD). In verband met het laatstgenoemde arrest hebben de leden van de SGP-fractie gevraagd of het overgangsrecht, dat erin voorziet dat de nieuwe regeling ook van toepassing zal zijn op lopende voorprocedures, zich verdraagt met art. 1, eerste lid, van het Eerste Protocol. Deze vraag beantwoorden wij als volgt. Het arrest-Pressos laat zien dat het slechts in beperkte mate mogelijk is bestaande vorderingsrechten uit onrechtmatige daad te beperken. In deze zaak ging het om een Belgische wet waarin – met dertig jaar terugwerkende kracht – alle aansprakelijkheid van de overheid en van de loodsorganisatie werd uitgesloten. Klagers waren rederijen wier vorderingen tot schadevergoeding bij de rechter aanhangig waren. Het Hof stelde vast dat een vordering uit onrechtmatige daad, naar Belgisch aansprakelijkheidsrecht (naar Nederlands recht is dat niet anders), ontstaat op het moment van het schadetoebrengende feit en dat een dergelijke vordering «eigendom» is in de zin van art. 1. Niet nodig is dat de rechter definitief over de gegrondheid van de vordering heeft beslist. Er moet wel sprake zijn een voldoende gerechtvaardigde verwachting omtrent het bestaan van de vordering. In casu werd een schending van artikel 1 vastgesteld; de inbreuk was niet gerechtvaardigd. Het Hof aanvaardt dat er een algemeen belang is gemoeid met de invoering van de beperking van de aansprakelijkheid, maar acht het onevenredig om zonder enige vorm van schadeloosstelling bestaande vorderingsrechten te ontnemen. Een aansprakelijkheidsbeperking voor de toekomst achtte het Hof wel geoorloofd.
De conclusie die wij hieruit trekken is dat niet uitgesloten kan worden dat het voorgestelde overgangsrecht, nu dat de oude regeling slechts gedeeltelijk eerbiedigt, in strijd is met artikel 1, eerste lid, van het Eerste Protocol. Daarbij moet niet alleen worden gedacht aan civiele vorderingen die gelijktijdig met de bestuurlijke voorprocedure zijn ingesteld en die zijn aangehouden in afwachting van de beslissing op het bezwaar- of administratief beroepschrift, maar ook aan (nog in te stellen) vorderingen terzake van onrechtmatige besluiten die zijn genomen vóórdat deze wet in werking treedt en waartegen op het moment van inwerkingtreding van de wet nog geen bezwaar of beroep aanhangig is gemaakt. Wij zien hierin aanleiding om de in de artikelen III en IV van het wetsvoorstel voorgestelde eerbiedigende werking te verruimen, in die zin dat het oude recht van toepassing blijft indien het besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt of administratief beroep kan worden ingesteld vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet is genomen. Bij nota van wijziging is hierin voorzien. Deze verruiming gaat overigens verder dan de leden van de SGP-fractie hebben voorgesteld. Deze leden stelden voor de nieuwe regeling alleen van toepassing te laten zijn op bestuurlijke voorprocedures die nà inwerkingtreding van de wet aanhangig worden gemaakt. Naar ons oordeel wordt met die oplossing, in het licht van het Pressos-arrest, op het punt van de verenigbaarheid met artikel 1, eerste lid, Eerste Protocol, nog niet volledig de gewenste zekerheid geboden. Niet het instellen van bezwaar of administratief beroep is bepalend voor het ontstaan van de vordering tot schadevergoeding, maar het nemen van een onrechtmatig besluit.
6. Procedurele aspecten
De vragen van de leden van de fracties van GPV en RPF over het in het wetsvoorstel vervatte procedurele vereiste het verzoek om kostenvergoeding in de bestuurlijke voorprocedure zelf aan de orde te stellen, hebben wij eerder in deze nota beantwoord, in combinatie met gelijkluidende vragen van de leden van de SGP-fractie. Wij mogen op deze plaats daarnaar verwijzen.
Verslag wetgevingsoverleg
Zie verslag wetgevingsoverleg bij Wet Uniforme voorbereidingsprocedure.
Brief 12 februari 2001
[27 024, 15]
Bij de behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht in verband met de kosten van bestuurlijke voorprocedures (Kamerstukken II 1999/2000, 27 024, nrs. 1–3) in het wetgevingsoverleg van 4 december jl. heb ik aangegeven behoefte te hebben aan nader beraad in het kabinet over de amendementen-Dittrich (nrs. 7 en 8). Dit beraad heeft inmiddels plaatsgevonden. Mede namens mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bericht ik U daarover als volgt. De kern van mijn bezwaar tegen genoemde amendementen was, dat daarin vrijwel iedere juridische fout in een besluit van een bestuursorgaan tot gevolg zou hebben dat het bestuursorgaan de kosten die de burger in verband met de behandeling van zijn bezwaarschrift heeft gemaakt, moet vergoeden. Inmiddels zijn de amendementen-Dittrich vervangen door het amendement-Dittrich/Santi/Van Wijmen/Van der Staaij op stuk nr. 14. Laatstgenoemd amendement beperkt de vergoedingsplicht tot gevallen waarin het bestreden besluit wegens onrechtmatigheid wordt herroepen en deze onrechtmatigheid aan het bestuursorgaan is te wijten. Dit impliceert dat de vergoedingsplicht wordt beperkt tot gevallen waarin het bestuursorgaan verwijtbaar inhoudelijke fouten heeft gemaakt. Bij louter formele fouten of gebreken in de motivering behoeft het besluit als zodanig immers niet te worden herroepen. Een en ander betekent, dat thans een vergoedingsplicht wordt voorgesteld die duidelijk beperkter is dan in de oorspronkelijke amendementen- Dittrich, zij het nog altijd aanzienlijk ruimer dan in het regeringsvoorstel. Daarmee wordt gedeeltelijk aan mijn bezwaren tegemoetgekomen, al wil ik niet verhelen dat ook het nieuwe amendement-Dittrich c.s., zij het in mindere mate, naar mijn oordeel zal leiden tot een op zichzelf onwenselijke juridisering van de bezwaarschriftprocedure. Onder die omstandigheden laat ik het oordeel over het amendement-Dittrich c.s. op stuk nr. 14 aan de Kamer.
Lijst met vragen en antwoorden
[27 024, 16]
De vaste commissie voor Justitie heeft de volgende vragen over de brief van de brief van de minister van Justitie van 18 juni 2001 inzake het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit proceskosten bestuursrecht (J 01-506). De minister heeft deze vragen beantwoord bij brief van 11 oktober 2001. De vragen en antwoorden zijn hieronder afgedrukt.
1 Op welke wijze is de waarde per punt ad f 710,– berekend? Is er bijvoorbeeld nagedacht over de urenbesteding in verband met het verschijnen ter terechtzitting en de voorbereiding van de zitting met een daarbij behorend uurtarief voor een professionele rechtshulpverlener? Voor de bepaling van de hoogte van het bedrag is, in navolging van de praktijk bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Centrale Raad van Beroep (in ambtenarenzaken) aansluiting gezocht bij de civiele liquidatietarieven, in het bijzonder bij het tarief rechtbanken en hoven. Het bedrag is bij de inwerkingtreding van het thans geldende Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) – evenals in een civiele rechtbankzaak met een belang van onbepaalde waarde – gesteld op f 710,–. Thans worden de mogelijkheden bezien om over te gaan tot indexering van dit bedrag. Gedacht zou kunnen worden aan de mogelijkheid om dit bedrag te betrekken bij de jaarlijkse indexering van de griffierechten.
2 Wordt met dit ontwerpbesluit het amendement Dittrich c.s. ( Kamerstuk 27 024, 14) materieel volledig uitgevoerd en bewerkstelligt het ontwerpbesluit dus dat de kosten die een burger redelijkerwijs heeft moeten maken voor de behandeling van een bezwaar- of administratief beroepsschrift door de overheid steeds ook werkelijk worden vergoed als de overheid het besluit herroept wegens onrechtmatigheid?
Ja. Het amendement Dittrich ziet op de vraag in welke gevallen de kosten die zijn gemaakt in verband met bezwaar en beroep voor vergoeding in aanmerking komen. Het Besluit proceskosten bestuursrecht ziet op de hoogte van de dan toe te kennen vergoeding.
3 Waarom wordt voor de vergoeding van de werkzaamheden van de getuige, deskundige of tolk de Wet Tarieven in Strafzaken van overeenkomstige toepassing verklaard? Het gaat hier om door de belanghebbende gemaakte kosten, nadat hij bezwaar of beroep heeft aangetekend tegen een door een bestuursorgaan genomen beslissing. Het moge bekend zijn, dat de werkelijke kosten van getuige, deskundige of tolk beduidend hoger kunnen zijn, dan hetgeen is bepaald in de Wet Tarieven in Strafzaken. Kunnen hogere kosten voor vergoeding in aanmerking komen? Zo ja, op welke wijze?
Artikel 8:36, tweede lid, Awb bepaalt dat het bij en krachtens de Wet tarieven in strafzaken bepaalde van overeenkomstige toepassing is op de vergoeding die een partij aan de getuige of deskundige moet betalen. De huidige tekst van het Bpb regelt dat dezelfde vergoeding wordt doorberekend aan de partij die in de kosten wordt veroordeeld. Het ligt voor de hand om in de bezwaarfase aan te sluiten bij deze bestaande regeling. De tarieven zijn te vinden in het Besluit tarieven in strafzaken (BTSZ), dat ook in vele andere procedures van (overeenkomstige) toepassing is. In artikel 2, derde lid, Bpb is bepaald dat in bijzondere omstandigheden de volgens het besluit berekende vergoeding kan worden verlaagd of verhoogd.
4 Als er tegen meerdere belanghebbenden vrijwel identieke besluiten zijn genomen en deze belanghebbenden hebben (elk) de hulp van een verschillende rechtsbijstandverlener ingeroepen, worden de kosten voor rechtsbijstand dan in beginsel aan (elk van) deze belanghebbenden vergoed?
Ja. Een verzoek om vergoeding van de kosten wordt per belanghebbende beoordeeld.
5 Voor de kosten van professionele rechtsbijstand geldt een forfaitair tarief, dat aanknoopt bij de proceshandelingen die zijn verricht. De vergoedingen zijn dan gerelateerd aan de gemiddelde werkbelasting in diverse zaaktypen. Is bij het bepalen van een gemiddelde werkbelasting uitgegaan van actuele berekeningen? Zo ja, dan graag een nadere toelichting op het gehanteerde puntenstelsel genoemd onder a, b en c. Op welke wijze worden de wegingsfactoren beoordeeld? Op welke wijze wordt rekening gehouden met de werkbelasting van de rechtsbijstandverlener? De wegingsfactor is maximaal 2. Wat te doen als het een zeer bewerkelijke zaak betreft, waaraan bijvoorbeeld in alle redelijkheid 50 uren zijn besteed door de rechtsbijstandverlener. Wat zijn dan de mogelijkheden voor belanghebbende om de kosten vergoed te krijgen?
De bijlage bevat de onderdelen A (punten per proceshandeling), B (waarde per punt) en C (wegingsfactoren) en geeft de formule voor de vaststelling van de kosten van rechtsbijstand A x B x C. Lijst A geeft aan elke handeling van de procedure een aantal punten dat correspondeert met de gemiddelde werkbelasting. Voor de procedure van het bezwaar en administratief beroep geldt voor een bezwaar- of administratief beroepschrift 1 punt, evenals voor het verschijnen ter hoorzitting. Voor een nadere hoorzitting geldt 0,5 punt. Bij het bepalen van de punten is aangesloten bij de bestaande puntenverdeling in de procedure bij de bestuursrechter. Voor het indienen van een beroepschrift bij de bestuursrechter wordt 1 punt toegekend. Het schrijven van een bezwaarschrift kan in beginsel als een vergelijkbare handeling worden aangemerkt, gelet op de hoeveelheid werk die een rechtsbijstandverlener hiervoor moet verrichten. Ook bij puntentoekenning voor het verschijnen ter (nadere) hoorzitting bij een bestuursorgaan is aangesloten bij de procedure bij de bestuursrechter. Het totale aantal punten in een zaak wordt vermenigvuldigd met de waarde per punt (B). Om recht te doen aan de verschillen tussen zaken kan het bestuursorgaan vervolgens het totaal van A x B vermenigvuldigen met één of twee wegingsfactoren. Het gewicht van een zaak wordt bepaald door het belang en de ingewikkeldheid. Bestuursorganen kunnen bij toepassing van dit systeem in de bezwaarfase aansluiten bij de jurisprudentie van de bestuursrechter, omdat dit systeem reeds wordt toegepast in de beroepsfase. Artikel 2, derde lid, ziet op de uitzonderlijke gevallen waarin strikte toepassing van deze regeling onrechtvaardig uitpakt. Hierbij kan worden gedacht aan zeer bewerkelijke zaken, bijvoorbeeld een geval waarin de overheid slechts zeer summiere informatie heeft verstrekt waardoor de burger uitzonderlijk hoge kosten heeft moeten maken voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal.
6 Leidt het criterium, dat de belanghebbende de kosten redelijkerwijs heeft moeten maken, niet tot onduidelijkheid? Wat moet worden verstaan onder het begrip redelijkerwijs? Wanneer is het inroepen van rechtsbijstand niet redelijk? Is de toets nog wel nodig, als er sprake is van gefinancierde rechtsbijstand, aangezien bij gefinancierde rechtsbijstand de Raad voor Rechtsbijstand zelf een toets doet op de vraag of rechtsbijstand wel nodig is?
Dit criterium is in het wetsvoorstel zelf opgenomen. Het is ontleend aan artikel 8:75 Awb en leidt in de praktijk niet tot problemen. Bij gefinancierde rechtsbijstand vindt een toets plaats door de Raad voor de Rechtsbijstand op de vraag of rechtsbijstand wel nodig is. In zo’n geval kan het bestuurs- orgaan volstaan met een marginale toetsing aan het redelijkheidscriterium.
7 Wat wordt bedoeld met de redelijkerwijs te maken kosten?
Voor de beantwoording van deze vraag wordt verwezen naar het antwoord op vraag 6.
8 Volstaat het als belanghebbenden zich in het Nederlands verstaanbaar kunnen maken, dit met het oog op juridisch complex taalgebruik? Ja. Bij het opstellen van een bezwaarschrift en bij het verschijnen ter hoorzitting is juridisch taalgebruik door de belanghebbende niet nodig. De bezwaarprocedure in de Awb is bedoeld als m
ogelijkheid om op een betrekkelijk informele manier fouten te herstellen. Het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heroverweegt heeft daarin een actieve houding. Ook de bestuursrechter heeft in de toetsing van de beslissing op het bezwaarschrift een actieve rol. In het gehele bestuursprocesrecht, dus ook in de fase van het beroep bij de rechter, geldt dan ook geen verplichte procesvertegenwoordiging.
9 Op basis van welke gegevens van de Belastingdienst baseert de minister het aanzienlijk lagere forfaitaire bedrag van € 161,09 voor besluiten genomen op grond van een wettelijk voorschrift inzake belasting of de heffing van een premie (etc.)? Hadden de ministers niet ook gegevens bij rechtsbijstandsverleners moeten inwinnen om tot een realistische inschatting van het juiste forfaitaire bedrag te komen?
De beslissing om te komen tot een forfaitair bedrag van €161,09 (50% van het bedrag zoals dat geldt voor overige bestuursrechtelijke zaken) is op de volgende ervaringsgegevens van de Belastingdienst gebaseerd. De aangiften en de bezwaarschriften in fiscale zaken worden gedaan door drie onderscheiden groepen belastingplichtigen: particulieren, ondernemingen en grote ondernemingen. De eerste twee groepen belastingplichtigen vormen samen 95 tot 98% van alle belastingplichtigen. In deze gevallen hebben de bezwaarschriften voor een fors deel betrekking op (herstel van) administratieve fouten en door de inspecteur aangebrachte correcties op posten. Voorts is het zo dat het opstellen van een fiscaal bezwaarschrift meestal geschiedt door een adviseur die al bekend is met het dossier, aangezien hij vaak ook al de aangifte heeft verzorgd of bij een controle aanwezig is geweest. De externe bijstand geschiedt voornamelijk door administratiekantoren en (medewerkers van) belastingconsulenten en belastingadvieskantoren waarvoor het uurloon varieert tussen €34,03 en €113,45. Gemiddeld is sprake van een bedrag van €73,50 per uur. De declarabele uren voor deze bezwaarschriften liggen tussen 0,5 en 4 uur, hetgeen gemiddeld op 2,25 uur uitkomt. Gemiddeld bedragen de kosten die door de belastingplichtigen aan externe bijstand voor bezwaarschriften worden uitgegeven derhalve: 2,25 X €73,50 = €165,38. Het voorgestelde forfait van €161,09, dat een tegemoetkoming in de werkelijke kosten beoogt te zijn, komt nagenoeg overeen met de gemiddelde werkelijke kosten van €165,38. Bij de hiervoor aangegeven berekening is gebruik gemaakt van gegevens inzake uurlonen van rechtsbijstandverleners.
10 In het 2e lid van artikel 2 krijgt de administratieve rechter de bevoegdheid om in bepaalde gevallen niet de volledige kostenvergoeding toe te kennen. Dit geldt ook in het geval het beroep is ingetrokken omdat het bestuursorgaan gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoet gekomen. De vraag is in welke gevallen de administratieve rechter wel en in welke gevallen niet van die bevoegdheid gebruik kan maken.
De huidige tekst van artikel 2, tweede lid, geeft aan de administratieve rechter al de bevoegdheid om slechts een gedeeltelijke kostenvergoeding toe te kennen. De wijziging beoogt deze regeling van overeenkomstige toepassing te doen zijn op de procedures van bezwaar en administratief beroep.
11 Wanneer is er sprake van identieke zaken en wanneer niet? Denk bijvoorbeeld aan gelijksoortige zaken die op verschillende data dienen. Waarom wordt er geen rekening mee gehouden dat identieke zaken extra werk met zich kunnen meebrengen?
De wegingsfactor C2 is bedoeld om de werking van artikel 3 van het besluit te verzachten. Het gaat hier om een correctiemogelijkheid, waarbij het bestuursorgaan vrij is om hiervan gebruik te maken. Het tweede lid van artikel 3 spreekt over samenhangende zaken en definiëert deze als volgt: gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig door een of meer belanghebbenden tegen nagenoeg identieke besluiten op vergelijkbare gronden ingestelde beroepen waarin rechtsbijstand als bedoeld in artikel 1, onderdeel a, is verleend door een of meer personen die deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband en van wie de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek konden zijn. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een verleende bouwvergunning, waartegen verschillende omwonenden bezwaar maken, bijgestaan door één rechtsbijstandverlener.
12 Is het niet wenselijk een afzonderlijk Besluit tarieven in bestuurszaken tot stand te brengen om onderscheid aan te brengen tussen straf- en bestuursrechtelijke procedures?
Sinds de inwerkingtreding op 1 januari 1994 blijkt het forfaitaire systeem van het Besluit proceskosten bestuursrecht goed te functioneren. Niet gebleken is dat er behoefte bestaat aan een Besluit tarieven in bestuurszaken overeenkomstig het bestaande Besluit tarieven in strafzaken.
13 Houdt het Besluit proceskosten bestuursrecht rekening met de meerdere kosten van bestuursrechtelijke procedures die door belanghebbenden door één rechtsbijstandverlener worden behandeld?
Een verzoek om vergoeding van de kosten van het bezwaar of administratief beroep wordt beoordeeld per belanghebbende. In samenhangende zaken kan op grond van artikel 3 Bpb een vergoeding van de kosten door het bestuursorgaan worden beperkt tot het bedrag dat in één zaak zou worden toegekend. Bij vier besluiten en zeker bij vier cliënten levert een bezwaar- of administratief beroepsprocedure praktisch meer werk op dan één. Het is dan redelijk om dit in de kostenvergoeding tot uitdrukking te brengen. Via de vermenigvuldigingsfactor C2 kan de rechtsbijstandsvergoeding in de voor dat doel als één zaak beschouwde samenhangende zaken, worden vermenigvuldigd met een factor 1,5 als het om vier of meer samenhangende zaken gaat. Deze grens van vier geldt nu reeds voor de procedure bij de bestuursrechter en is ontleend aan de regeling van de Centrale Raad van Beroep (bijlage CRvB 17 december 1991, TAR 1992, 38; AB 1992, 163, m.n. HH).
14 Op welke wijze zal uiteindelijk invulling worden gegeven aan het voorlichten van burgers over de mogelijkheid om een vergoeding van de kosten te vragen?
Het Ministerie van Justitie beschikt over brochures waarin voor burgers wordt uitgelegd welke rechtsmiddelen kunnen worden aangewend tegen besluiten van de overheid. Deze brochures zullen worden aangepast. Daarnaast is er contact met overkoepelende belangenorganisaties, zoals de VNG, die ook een voorlichtende rol zullen vervullen voor hun leden.
15 Garandeert de puntenschaalverdeling voor de vergoeding van de gemaakte kosten de beschikbaarheid van voldoende rechtshulpverleners?
Binnen het bestuursrecht bestaat er geen tekort aan rechtsbijstandverleners. Er valt dan ook niet te verwachten dat de puntenschaalverdeling de beschikbaarheid van voldoende rechtshulpverleners zal beïnvloeden.
Stemming 27 maart 2001
Aan de orde zijn de stemmingen in verband met het wetsvoorstel Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht met betrekking tot de kosten van bezwaar en administratief beroep (kosten bestuurlijke voorprocedures) (27024)
In stemming komt het wetsvoorstel
De voorzitter (p. 4281): Ik constateer, dat de aanwezige lieden van de fractie van de SP tegen het wetsvoorstel hebben gestemd en die van de overige fracties ervoor, zodat het is aangenomen.
Voorlopig verslag I
De vaste commissie voor Justitie, belast met het voorbereidend onderzoek van dit voorstel, had de eer onderstaand voorlopig verslag uit te brengen. In dit stadium werden een aantal opmerkingen gemaakt en de volgende vragen gesteld.
De leden van de fractie van het CDA hadden met belangstelling kennis genomen van het wetsontwerp dat nogal sterk gewijzigd uit de behandeling door de Tweede Kamer te voorschijn is gekomen. De regering wilde een beperkte aansprakelijkheid voor de vergoeding van de kosten die bezwaarden maken in de bestuurlijke voorprocedure. Deze zou slechts op zijn plaats zijn indien het bestreden besluit onrechtmatig was genomen door ernstige onzorgvuldigheid vanwege het bestuursorgaan. Dit vrij strenge criterium is weg geamendeerd. Nu bestaat de gehoudenheid die kosten te vergoeden, volgens het wetsontwerp, op verzoek van de belanghebbende indien het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Deze vergoeding zal overigens forfaitair zijn en de toets van de dubbele redelijkheid moeten kunnen doorstaan.
De minister heeft dit amendement op opvallende wijze in 27 024 nr. 14 geïnterpreteerd waarop deze leden hierna terugkomen. De leden van de CDA-fractie wilden niet verhelen dat zij gedeeltelijk begrip kunnen opbrengen voor de aanvankelijke opstelling van de regering die ook de instemming van de Raad van State bezat. En wel in zoverre dat ook deze leden de eigen finaliteit van het bestuursrecht willen benadrukken. Deze staat niet toe dat het civiele recht inclusief de civiele jurisprudentie integraal «leidend» behoort te zijn voor de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Zo heeft een bestuurlijke voorprocedure niet hetzelfde karakter als een burgerrechtelijk geding. Deze leden meenden dan ook dat de vrees voor verdergaande juridisering van die voorprocedure niet geheel denkbeeldig is. Nu moet immers in alle gevallen waarin schadevergoeding wordt verzocht expliciet worden vastgesteld door het bestuursorgaan dan wel door de bestuursrechter of het primaire besluit onrechtmatig was. De soepele praktijk waarbij ingediende bezwaarschriften achteraf nog behoorlijk worden aangevuld of uitgebreid zal wel eens aanzienlijk kunnen verminderen. Verder is het ook niet denkbeeldig dat zeker buiten de sfeer van de niet-gebonden en fabrieksmatige beschikkingen; dus daar waar ruimte is voor «mediation» achtige oplossingen de bestuursorganen zich onverhoopt formalistischer zullen gaan opstellen.
De aan het woord zijnde leden meenden dan ook dat een degelijke evaluatie van de gevolgen van het in dit wetsvoorstel bepaalde geen overbodige luxe is. Daarbij zou het overigens best zo kunnen zijn dat die juridiseringseffecten als ze zich voordoen op de onderscheiden gebieden (bijv. belastingen, economisch ordeningsrecht, studiefinanciering, cultuursubsidies, bouwrecht enz.) nogal verschillend uitpakken. Tot een dergelijke evaluatie is in de visie van de leden hier aan het woord te meer reden tegen de achtergrond van de volgende opmerkingen. De regering motiveerde haar standpunt met een principiële argumentatie over de verhouding bestuursrecht en civiel recht. Die argumentatie deelden de leden van de CDA-fractie. Daarom bevreemdt het, dat de regering harerzijds de scheiding tussen bestuursrecht en civiel recht mistig maakt door bijvoorbeeld in het kader van verschillende wetten op het terrein van de agrarische en grondpolitiek (de thans bij de Eerste Kamer aanhangige Reconstructiewet, de voorgenomen wijziging van de Landinrichtingswet en van de Onteigeningswet) het bestuur te belasten met allerlei besluiten met vergaande civielrechtelijke implicaties en de bestuursrechter met de beoordeling daarvan. Dat leidt er vanzelfsprekend toe, dat uit een oogpunt van deugdelijke rechtsbescherming figuren uit het civiele recht moeten worden geïntroduceerd, zoals met betrekking tot een deugdelijke kennisgeving van voor bezwaar en beroep vatbare beslissingen omtrent de vaststelling van bijvoorbeeld eigendom en van schadevergoedingen. Ook door introductie van het beginsel van concentratie van verweer wordt in feite een civielprocesrechtelijk element ingebracht. Indien hetzij krachtens de wet zelf, hetzij krachtens jurisprudentie een burger slechts bezwaar en beroep openstaat, indien hij zienswijzen, resp. bedenkingen heeft ingebracht in de bestuurlijke voor-procedure en ook alleen maar bezwaar kan maken op punten die in die voor-procedure zijn ingebracht, wordt de burger wel gedwongen al in die fase zoveel mogelijk ijzers in het vuur te leggen en dus zich deskundig daaromtrent te laten voorlichten. Met alle gevolgen van dien voor juridisering en kosten van deskundige bijstand. De leden hier aan het woord vragen zich ook af of in een dergelijk stelsel van bestuursprocesrecht uiteindelijk niet toch weer de civiele rechter – ondanks de thans voorliggende voorstellen – de overheid met de kosten daarvan zal belasten, zeker als voorlichting van de burger omtrent de rechtsgevolgen van niet of onvoldoende aanvoeren van zienswijzen, c.q. bedenkingen afwezig of gebrekkig is. Gaarne vernamen de leden van de CDA-fractie de zienswijze van de regering hieromtrent.
Deze leden van de CDA-fractie wilden tenslotte de regering nog graag enkele specifieke vragen stellen.
– De minister schrijft in zijn brief van 12 februari 2001 (27 024, nr. 15) dat hij het (gewijzigde) amendement Dittrich c.s. als volgt uitlegt: de vergoedingsplicht bestaat slechts indien het bestuursorgaan verwijtbaar inhoudelijke (cursivering minister) fouten heeft gemaakt nu bij louter formele fouten of gebreken in de motivering geen herroeping behoeft plaats te vinden. Is deze laatste categorie zo vroegen deze leden dezelfde als die welke wordt bedoeld in artikel 6:22 Awb? Indien dat naar de opvatting van die regering niet het geval is wil zij dan haar opvatting terzake expliciteren. Het is verder de indruk van deze leden dat de verschillende bestuursorganen niet allen op dezelfde wijze – doorgaans na advies van een daarvoor ingestelde commissie – gebreken herstellen. Waar sommige bestuursorganen herroepen wijzigen andere bestuursorganen het primaire besluit. Deelt de regering deze waarneming?
Indien dat het geval is gaat zij dan uniformering van de praktijken terzake nastreven?
– Waar bestuursorganen kostenvermijdend willen opereren maar toch de burger tegemoet willen komen ligt het voor de hand dat men zoveel mogelijk op grond van doelmatigheid eventuele primaire besluiten zal herroepen, in de gevallen er vergoeding van kosten is verzocht. Dit kan betekenen dat de dichtbijgelegen rechtmatigheidsgrond, die uit artikel 3:4 Awb (belangenafweging/evenredigheid) in de verdrukking raakt in bestuurlijke voorprocedures. Het aanvoeren van die grond kost immers geld terwijl deze materieel nogal inwisselbaar is voor redeneringen die zich baseren op doelmatigheid («Nadere afweging van belangen brengt ons tot het besluit…» of vergelijkbare uitdrukkingen). Hoe ziet de regering deze problematiek?
Welke analyse heeft de regering inzake deze kwestie?
De leden van de VVD-fractie hadden met belangstelling van het wetsvoorstel kennis genomen. Zij waren van mening dat het wetsvoorstel bij de behandeling in de Tweede Kamer aanzienlijk is gewijzigd. Zou het wetsvoorstel daarom niet opnieuw aan het advies van de Raad van State moeten worden onderworpen? Is de indruk juist dat de betekenis van het wetsvoorstel thans nog slechts een zeer beperkte is? Indien een beschikking niet in stand kan blijven, is daarmee immers de onrechtmatigheid gegeven.
Zal dit betekenen dat het wetsvoorstel alleen enig rechtsgevolg heeft als er bewust of onbewust verkeerde informatie aan het bestuursorgaan gegeven is?
Is aan de belastingdienst die jaarlijks tientallen miljoenen beschikkingen produceert, gevraagd of met dit wetsvoorstel te werken valt? Kan de stelling worden weerlegd dat degene die «slim» genoeg is om langs slinkse weg de belastingen te ontgaan, ook nog zijn advieskosten krijgt vergoed? Heeft het wetsvoorstel enige betekenis of uitstraling voor het civiele schadevergoedingsrecht?
De leden behorende tot de PvdA-fractie hadden eveneens behoefte aan een uiteenzetting van de regering over de bijdrage aan de juridisering van het bestuur, welke uit dit wetsvoorstel zou voortvloeien. In de brief van de minister van Justitie aan de Tweede Kamer van 12 februari 2001 (27 024 nr. 15) oordeelt deze dat het amendement-Dittrich c.s., zoals dit door de Tweede Kamer is aanvaard, «zal leiden tot een op zichzelf onwenselijke juridisering van de bezwaarschriftenprocedure».
Deze leden vroegen de regering aan te geven waarom de voorgestelde passus in art.7:1 Awb daartoe meer aanleiding geeft dan de oorspronkelijke versie. Waarom is die juridisering ernstiger als kosten moeten worden vergoed «voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid» dan wanneer dit moet geschieden «voorzover het bestreden besluit door ernstige onzorgvuldigheid in strijd met het recht is genomen». Daarbij zouden deze leden een vergelijking gemaakt willen zijn met de verplichting tot schadevergoeding zoals deze in het civiele recht is geregeld. Als het verschil tussen de beide versies van art.7:1Awb zo groot is als de regering zegt, zou de regering ook hier de schadevergoeding uit civiele onrechtmatige daad willen beperken tot gevallen van ernstige onzorgvuldigheid (welke, naar de mening van deze leden, volgens de bestaande uitleg van het begrip «onrechtmatig», op zichzelf reeds in strijd is met het recht)? Verwacht de regering dat de rechtspraak, door verandering van deze tekst, in veel grotere mate onzorgvuldigheid van overheidsinstanties tegenover burgers bij bestuurshandelingen met kostenvergoeding zal honoreren dan in de oorspronkelijke tekst, en dan thans in de civiele jurisprudentie gangbaar is? Zo ja, is dit een bijdrage tot de juridisering van het bestuur, of eerder een bijdrage tot de zorgvuldigheid van overheidsinstanties?
De leden van de fractie van de SGP en van de fractie van de Christen- Unie tenslotte hadden met belangstelling van het wetsvoorstel kennis genomen. Zij konden instemmen met het wetsvoorstel zoals dat door amendering van de Tweede Kamer thans luidt. Deze leden stelden nog een vraag met betrekking tot het voorgestelde tweede lid van artikel 7:15 Awb. Vallen onder de redelijkerwijs gemaakte kosten in het kader van een bezwaar tegen een WOZ-beschikking ook de kosten van een in opdracht van de bezwaarde uitgevoerde taxatie van de betreffende onroerende zaken? Voorts vroegen deze leden of het Besluit proceskosten zoals dat zal worden aangevuld, aan de Kamer kan worden overgelegd?
Memorie van antwoord I
Met belangstelling hebben wij kennisgenomen van het voorlopig verslag inzake het wetsvoorstel kosten bestuurlijke voorprocedures. Graag beantwoorden wij de gestelde vragen.
De leden van de fractie van het CDA benadrukten het eigen karakter van het bestuursrecht en vreesden een verdergaande juridisering van de voorprocedure doordat in alle gevallen waarin schadevergoeding wordt verzocht, het bestuursorgaan dan wel de bestuursrechter expliciet moet vaststellen of het primaire besluit onrechtmatig was.
De CDA-fractieleden drongen daarom aan op een degelijke evaluatie van de gevolgen van dit wetsvoorstel. Wij onderschrijven het belang van een evaluatie. Deze wet kan echter niet meer worden betrokken bij de eerstkomende evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht, die vóór 1 januari 2002 gereed moet zijn. De daarop volgende verplichte evaluatie van de Awb vindt pas plaats in 2007. Wij hebben daarom het voornemen om dit wetsvoorstel tussentijds aan een evaluatie te onderwerpen. De juridiseringsaspecten zullen daarbij zeker aandacht krijgen.
De CDA-fractieleden signaleerden een ontwikkeling waarbij het bestuur in toenemende mate wordt belast met allerlei besluiten met vergaande civielrechtelijke implicaties en de bestuursrechter met de beoordeling daarvan. Naar ons oordeel wordt met het eerste deel van deze stelling voorbijgegaan aan het feit dat op bepaalde terreinen reeds van oudsher civielrechtelijke verhoudingen moeten worden vastgesteld door een bestuursorgaan, zoals bijvoorbeeld in de, door de CDA-fractieleden bij wijze van voorbeeld genoemde, Landinrichtingswet. Bestuursorganen die besluiten moeten nemen waarbij civielrechtelijke verhoudingen moeten worden bepaald, kunnen zich laten bijstaan door inhoudelijk deskundigen. In het bestaande stelsel van de Landinrichtingswet laten Gedeputeerde Staten zich bij de voorbereiding van een besluit tot herinrichting en herverkaveling adviseren door de Landinrichtingscommissie. Is sprake van een besluit in de zin van de Awb, dan is in beginsel de bestuursrechter de aangewezen rechter om het besluit te toetsen. Dat een besluit (mede) civielrechtelijke implicaties kan hebben, doet daar niet aan af. Ook in het kader van de Awb past de bestuursrechter aan het civiele recht ontleende bepalingen toe. Op grond van artikel 8:73 Awb heeft de bestuursrechter namelijk bij gegrondverklaring van het beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan de bevoegdheid op verzoek van een partij een rechtspersoon te veroordelen tot vergoeding van de schade die de partij lijdt (artikel 8:73 Awb). Door alle administratiefrechtelijke colleges wordt bij het beantwoorden van de vraag of en in welke omvang de schade die een partij lijdt voor vergoeding in aanmerking komt, al dan niet onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis van artikel 8:73 van de Awb, zoveel mogelijk aangesloten bij het civiele recht. Bij de beoordeling van een eis tot schadevergoeding zijn met name de artikelen uit het Burgerlijk Wetboek ter zake van de onrechtmatige daad (6:162 e.v.) en over de wettelijke verplichtingen tot schadevergoeding (6:95 e.v.) van betekenis. Het thans voorliggende wetsvoorstel bevat een aanvulling op artikel 8:75 Awb, waardoor het vergoedingscriterium in de Awb wordt vastgelegd, waardoor geen plaats meer is voor de toepassing van artikel 6:96 BW. De overige, thans door de bestuursrechter gehanteerde en mede aan artikel 6:162 BW ontleende criteria, blijven gelden. Reeds op grond van het huidige recht dienen vorderingen tot schadevergoeding, daar waar het gaat om de kosten gemaakt in bestuurlijke voorprocedures, door bestuursorganen beoordeeld te worden aan de hand van oorspronkelijk in het civiele recht ontwikkelde normen.
De CDA-fractieleden spraken verder over de introductie van het beginsel van concentratie van verweer. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State verlangt in sommige gevallen van belanghebbenden dat zij reeds in de bezwaarschriftprocedure alle gronden aanvoeren, omdat nieuwe gronden in de beroepsfase in beginsel niet worden geaccepteerd. Naar mate de beleidsvrijheid van het bestuursorgaan groter is, bestaat er meer ruimte om in de beroepsfase gronden aan te voeren die niet in de bezwaarprocedure naar voren zijn gebracht (vgl. ABRvS 21 september 1998, JB 1998, 241 m.nt. H.J. Simon, ABRvS 28 juni 1999, JB 1999, 197 m.nt. R.J.N. Schlössels, ABRvS 13 juli 1999, JB 1999, 200 m.nt. F.A.M. Stroink en ABRvS 25 januari 2001, AB 2001, 171 m.nt. F.C.M.A. Michiels). Verder stelt de Centrale Raad van Beroep in beginsel geen restricties aan het inbrengen van nieuwe gegevens na de bezwaarfase (vgl. CRvB 12 januari 1999, AB 1999/244 m.nt. F.J.L. Pennings).
De leden van de fractie van het CDA vroegen zich af of uiteindelijk niet toch weer de civiele rechter – ondanks de thans voorliggende voorstellen – de overheid met de kosten van deskundige rechtsbijstand zal belasten, zeker als voorlichting aan de burger omtrent de rechtsgevolgen van niet of onvoldoende aanvoeren van zienswijzen, c.q. bedenkingen afwezig of gebrekkig is. Wij wijzen er op dat dit wetsvoorstel juist beoogt om de bevoegdheid om een bestuursorgaan in de kosten van de voorprocedure te veroordelen bij uitsluiting toe te kennen aan de bestuursrechter. Hiermee wordt voorkomen dat de burgerlijke rechter moet oordelen over de kosten van procedures van bezwaar en administratief beroep. De leden van de fractie van het CDA haalden ten slotte de brief aan van de Minister van Justitie van 12 februari 2001.
De leden van de CDA-fractie vroegen zich naar aanleiding van deze brief af of de categorie van gevallen waarin op grond van het wetsvoorstel niet tot vergoeding behoeft te worden overgegaan omdat geen herroeping van het bestreden besluit hoeft plaats te vinden, dezelfde is als die wordt bedoeld in artikel 6:22 Awb. Artikel 6:22 Awb ziet op procedurele eisen en voorkomt dat de rechter in alle gevallen waarin zo’n vormvoorschrift is geschonden, het beroep gegrond zou moeten verklaren en tot vernietiging zou moeten overgaan. De categorie van gevallen waarin op grond van het wetsvoorstel geen vergoedingsplicht is voorgeschreven is ruimer dan de categorie van gevallen als bedoeld in 6:22 Awb. Ook als er slechts sprake is van gebreken in de motivering, behoeft het besluit niet te worden herroepen. In dat geval bestaat er dus geen vergoedingsplicht. Motiveringsgebreken lenen zich in het algemeen echter niet voor toepassing van artikel 6:22 Awb.
De leden van de CDA-fractie hadden de indruk dat verschillende bestuursorganen niet allen op dezelfde wijze gebreken herstellen. Waar sommige bestuursorganen herroepen, wijzigen andere bestuursorganen het primaire besluit, aldus deze leden. Op grond van artikel 6:18, eerste lid, Awb heeft een bestuursorgaan de bevoegdheid om een nieuw primair besluit te nemen, ook al is tegen het oorspronkelijke besluit een bezwaarschrift aanhangig. Dit laat de verplichting om op het bezwaar te beslissen onverlet, tenzij het bezwaar wordt ingetrokken. Indien het bezwaar de aanleiding vormt voor de wijziging van het primaire besluit dan is daarmee voor het bestuursorgaan een verplichting ontstaan tot vergoeding van de kosten overeenkomstig het wetsvoorstel. In 1998 is in het kabinetsstandpunt omtrent de evaluatie van de Awb (Kamerstukken II 1997/98, 25 600 VI, nr. 46) reeds gesteld dat de praktijk waarbij geen beslissing op bezwaar meer wordt gegeven, nadat een nieuw primair besluit is genomen, in strijd is met de wet. Op een bezwaarschrift dient een besluit te worden genomen, tenzij het wordt ingetrokken. Een bezwaarschrift is pas ingetrokken als de indiener zulks heeft verklaard (art. 6:21 Awb). Het afgeven van een nieuwe primaire beslissing heeft soms als doel om een snellere correctie van een duidelijk onjuiste beschikking te bewerkstelligen. Dit doel kan ook worden bereikt door de mandaatregeling zo in te richten, dat de afdeling die de primaire beslissing geeft, tevens bevoegd is beslissingen op bezwaar te geven indien daarbij volledig aan de bezwaren wordt tegemoetgekomen. Op grond van het voorgaande zien wij geen aanleiding om verdere uniformering in de bestaande praktijk na te streven.
De CDA-fractie verwachtte verder een ontwikkeling waarbij bestuursorganen zoveel mogelijk op grond van doelmatigheid eventuele primaire besluiten zullen herroepen, om daarmee de vergoedingsplicht te vermijden.
In artikel 7:11, eerste lid, Awb is vastgelegd op welke wijze het bestuursorgaan het ingediende bezwaar moet beoordelen indien dit ontvankelijk is. De heroverweging moet plaatsvinden op grondslag van het bezwaar. Indien het bezwaarschrift daartoe concreet aanleiding geeft, is het bestuursorgaan verplicht tot een heroverweging op rechtmatigheidsgronden. Hieruit kan worden geconcludeerd dat artikel 7:11 Awb geen ruimte biedt om naar willekeur te kiezen tussen toetsing op rechtmatigheid dan wel op doelmatigheid. Verder wordt in sommige gevallen de beleidsvrijheid in verregaande mate door de wet ingeperkt. Dit geldt vooral voor financiële beschikkingen. Op andere rechtsgebieden, zoals bijvoorbeeld onderdelen van het ruimtelijk bestuursrecht en het milieurecht, bestaat er daarentegen vaker aanleiding voor doelmatigheidstoetsing. Niet uit te sluiten valt dat er bij de beoordeling van een bezwaar of administratief beroep grensgevallen ontstaan, waarbij zowel de rechtmatigheid als de doelmatigheid aanleiding kunnen vormen voor herroeping van het primaire besluit.
De wijze van toepassing van artikel 7:11 Awb en het voorgestelde artikel 7:15 Awb kan echter worden getoetst door de bestuursrechter. De beslissing op een verzoek om vergoeding van de kosten van de voorprocedure vormt namelijk een onderdeel van de beslissing op bezwaar of administratief beroep. De bestuursrechter kan een beslissing op bezwaar of administratief beroep vernietigen indien het bestuursorgaan ten onrechte een besluit slechts op grond van doelmatigheidsoverwegingen herroept en een verzoek om vergoeding van de kosten niet honoreert.
In antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie of het wetsvoorstel na aanvaarding van het amendement-Dittrich c.s. niet opnieuw aan de Raad van State zou moeten worden voorgelegd, merken wij het volgende op. De Aanwijzingen voor de regelgeving zijn terughoudend op het punt van de oordeelsvorming van de Raad van State over amendementen. Aanwijzing 278 geeft aan dat over een bij amendement voorgestelde ingrijpende wijziging van een wetsvoorstel de Raad van State alleen wordt gehoord, indien de minister of staatssecretaris daaraan met het oog op zijn oordeelsvorming over het amendement behoefte gevoelt. Het recht van amendement komt in de wetgevingsprocedure immers pas aan de orde na de advisering door de Raad van State. In het onderhavige geval achten wij een nader advies niet nodig.
De leden van de fractie van de VVD gaven te kennen de indruk te hebben dat de betekenis van het wetsvoorstel thans nog een zeer beperkte is en vroegen daarbij naar de betekenis of uitstraling voor het civiele schadevergoedingsrecht. Daarbij hanteerden de leden van de VVD-fractie de stelling dat de onrechtmatigheid gegeven is indien een beschikking niet in stand kan blijven, waarbij de vraag werd gesteld of dit betekent dat het wetsvoorstel alleen enig rechtsgevolg heeft als er bewust of onbewust verkeerde informatie aan het bestuursorgaan gegeven is. In antwoord op deze vragen merken wij het volgende op. Wij wijzen er op dat de aanleiding voor deze wettelijke regeling is gelegen in de uiteenlopende jurisprudentie tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter over de vraag, in hoeverre de kosten van de bestuurlijke voorprocedure voor vergoeding in aanmerking komen. Het wetsvoorstel maakt aan deze onduidelijkheid een einde, ook na aanvaarding van het amendement-Dittrich c.s. door de Tweede Kamer. De bepalingen in het wetsvoorstel waarin de bevoegdheid om een bestuursorgaan in de kosten van de voorprocedure te veroordelen bij uitsluiting wordt toegekend aan de bestuursrechter, zijn gehandhaafd. Naar huidig recht aanvaardt de Hoge Raad, gelet op zijn jurisprudentie, een verregaande aansprakelijkheid van het bestuursorgaan voor de kosten van de voorprocedure. De Hoge Raad heeft bepaald dat voor vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in de voorprocedure, geen andere eisen gelden dan die voor onrechtmatige daad gelden en die zijn terug te vinden in artikel 6:96 BW. Op grond van dit artikel moeten de kosten van de voorprocedure als vermogensschade worden vergoed indien de beslissing om bijstand te vragen redelijk is en de omvang van de daarmee gemoeide kosten redelijk is. Deze jurisprudentie van de Hoge Raad kan zodanig worden uitgelegd dat iedere onrechtmatigheid leidt tot een verplichting tot vergoeding van de kosten van de bestuurlijke voorprocedure. In het wetsvoorstel wordt de vergoedingsplicht, na aanvaarding van het amendement-Dittrich, beperkt tot inhoudelijke fouten die aan het bestuursorgaan te wijten zijn. Het belang van het wetsvoorstel is verder gelegen in de toepassing van een forfaitair tarief voor de vergoeding van de kosten van het bezwaar en administratief beroep. Hiermee wordt aangesloten bij de huidige regeling voor de kosten van het beroep bij de rechter.
Met de Belastingdienst is overleg gevoerd over de inhoud van het onderhavige wetsvoorstel. Niet gebleken is dat de inhoud van het wetsvoorstel niet werkbaar zou zijn. Daarbij zijn met name de financiële consequenties aan de orde geweest die zullen voorvloeien uit de verplichting tot vergoeding van de kosten die door een belanghebbende zijn gemaakt. Met betrekking tot de fiscale beschikkingen kan ervan worden uitgegaan dat jaarlijks ongeveer 100 000 bezwaarschriften geheel of gedeeltelijk worden toegewezen, waarbij door een derde beroepsmatig rechtsbijstand is verleend, die voor een vergoeding van kosten in aanmerking komen. In dit kader wijzen wij tevens op het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit proceskosten bestuursrecht in verband met het onderhavige wetsvoorstel. Het ontwerp van deze algemene maatregel van bestuur is op 18 juni 2001 voorgelegd aan de Tweede en Eerste Kamer (Kamerstukken I 2000/01, 27 024, nr. 248b). Hierin wordt geregeld welke kosten voor vergoeding in aanmerking komen. In het ontwerpbesluit is voor de vergoeding van de kosten van rechtsbijstand voor het bezwaar en administratief beroep hetzelfde forfaitaire tarief opgenomen als voor het beroep en hoger beroep, te weten: f 710,– (! 322,18). Op basis van gegevens over de gemiddelde daadwerkelijk gemaakte kosten van de Belastingdienst is een lager forfaitair tarief vastgesteld voor besluiten op het terrein van belastingen geheven door de Rijksoverheid en decentrale overheden. Dit lagere forfaitaire tarief bedraagt f 355,– (! 161,09). Voor de Belastingdienst valt dan ook een extra kostenpost te verwachten van ruim 35 miljoen gulden (100 000 vermenigvuldigd met f 355,–). Daarbij zij aangetekend dat ook thans op grond van de jurisprudentie van de Hoge Raad vergoedingen worden betaald.
De leden van de fractie van de VVD stelden de vraag of de stelling kan worden weerlegd dat degene die «slim» genoeg is om langs slinkse weg de belastingen te ontgaan, ook nog zijn advieskosten krijgt vergoed. Bepalend voor de vraag of de kosten van de bestuurlijke voorprocedure moet worden vergoed is de onrechtmatigheid van het besluit, waarbij deze onrechtmatigheid aan het bestuursorgaan moet zijn te wijten. Dit geldt in het belastingrecht op dezelfde wijze als in andere rechtsgebieden.
De leden van de fractie van de PvdA vroegen waarom de regering van mening is dat de te verwachten juridisering ernstiger is als de kosten moeten worden vergoed «voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid» dan wanneer dit moet geschieden «voorzover het bestreden besluit door ernstige onzorgvuldigheid in strijd met het recht is genomen». Door het ruimere criterium komen gemaakte kosten eerder voor vergoeding in aanmerking. Dit zal betekenen dat er vaker een verzoek wordt gedaan om vergoeding van de kosten gemaakt in een bestuurlijke voorprocedure, met als gevolg dat er vaker discussie ontstaat over de onrechtmatigheid. Omtrent de vraag of de regering de schadevergoeding uit civiele onrechtmatige daad zou willen beperken tot gevallen van ernstige onzorgvuldigheid merken wij op dat dit criterium door ons is opgenomen in het oorspronkelijke regeringsvoorstel vanwege het informele karakter van de bestuurlijke voorprocedure. Dit criterium leent zich dan ook niet voor toepassing in het civiele recht.
In verband met het verzoek van de leden van de fractie van de PvdA om een vergelijking met de verplichting tot schadevergoeding zoals die in het civiele recht is geregeld merken wij het volgende op. De bestuursrechter en de civiele rechter komen op basis van het recht dat zij toepassen, tot uiteenlopende antwoorden op de vraag wanneer de belanghebbende aanspraak op vergoeding van deze kosten kan maken. Als eerder gezegd, heeft deze conclusie ons aanleiding gegeven tot het voorleggen van het onderhavige wetsvoorstel aan de Staten-Generaal. In het civiele recht geldt als hoofdregel dat de partij die in het ongelijk wordt gesteld, in de proceskosten van haar wederpartij wordt veroordeeld (artikel 56 e.v. Rv.). De kosten worden vergoed volgens de tarieven welke bij of krachtens de Wet tarieven in burgerlijke zaken zijn vastgesteld, met uitzondering van de kosten van rechtsbijstand. Voor de kosten van rechtsbijstand geldt het liquidatietarief. Dit tarief gaat uit van forfaitaire bedragen, zodat ook in het civiele recht de veroordeling in de proceskosten veel lager is dan de werkelijke kosten. De buitengerechtelijke kosten kunnen als vermogensschade worden gevorderd indien er sprake is van toerekenbaar onrechtmatig handelen in de zin van artikel 6:162 BW.
Volgens vaste jurisprudentie zowel van de burgerlijke rechter als van de bestuursrechter is met de vernietiging van het besluit de onrechtmatigheid van het besluit en de schuld van het bestuursorgaan gegeven. Alleen de causaliteit, relativiteit en omvang van de schade staan dan nog ter beoordeling van de rechter.
In het bestuursrecht wordt door de Awb aan de burger voorts een bijzondere bescherming geboden. Anders dan in het civiele recht kan de burger (natuurlijke persoon) niet in de proceskosten van de overheid worden veroordeeld (tenzij er sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht, maar dit komt zeer zelden voor). Dit geldt volgens het onderhavige wetsvoorstel ook voor de kosten van de bezwaarprocedure. Ook als de burger in de bezwaarschriftprocedure ongelijk krijgt, hoeft hij dus niet de kosten van de overheid te vergoeden.
De leden van de fractie van de SGP en van de fractie van de ChristenUnie stelden een vraag over artikel 7:15 Awb. Zij willen weten of onder de redelijkerwijs gemaakte kosten in het kader van een bezwaar tegen een WOZ-beschikking ook vallen de kosten van een in opdracht van de bezwaarde uitgevoerde taxatie van de betreffende zaken. In het eerste artikel van het Besluit proceskosten bestuursrecht is opgenomen welke kosten voor vergoeding in aanmerking komen. De door de leden van de SGP en de ChristenUnie genoemde kosten kunnen worden aangemerkt als kosten van een getuige of deskundige. In het Besluit proceskosten bestuursrecht zijn onder meer de kosten van «een deskundige die aan een partij verslag heeft uitgebracht», genoemd als voor vergoeding in aanmerking komende kosten (artikel 1, onderdeel b). Een taxatieverslag kan hieronder worden begrepen. Indien de belanghebbende de kosten van het uitvoeren van de taxatie in het kader van een bezwaar tegen een WOZ-beschikking redelijkerwijs heeft moeten maken, kan er een verplichting bestaan tot vergoeding van de gemaakte kosten bestaan op grond van het tweede lid van artikel 7:15 Awb. Of aan deze voorwaarden is voldaan is afhankelijk van de concrete feiten en omstandigheden. De vergoeding geschiedt in dit geval op basis van de regeling voor vergoeding van werkzaamheden door deskundigen als opgenomen in het Besluit tarieven in strafzaken.
In antwoord op de daartoe strekkende vraag van deze leden merken wij op dat het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit proceskosten bestuursrecht inmiddels aan beide Kamers is voorgelegd.
Verslag wetgevingsoverleg
[26 563, 27 023 en 27 024]
De heer Santi (PvdA, p. 3-4): Voorzitter! Ik zal de drie wetsvoorstellen in één keer behandelen. Mijn fractie heeft niet veel opmerkingen over de evaluatiewet, want het gaat daarbij om kleine technische wijzigingen en aanvullingen. Wetsvoorstellen als deze zouden eigenlijk schriftelijk kunnen worden afgedaan, als hamerstuk, als de beantwoording in de schriftelijke ronde wat minder afhoudend zou zijn geweest van de kant van de regering. Ik wil nog twee puntjes naar voren brengen. Eerst iets over de tijdigheid. Dat was e´ e´n van de kritiekpunten. Ik wijs wat dat betreft nog eens naar het debat met de minister van Binnenlandse Zaken van twee weken geleden. Toen ging het ook over termijnen. Daar wordt nog op teruggekomen via regelgeving. Ik merk nu alvast op dat er toen ook is gesproken over bijvoorbeeld sancties wanneer termijnen worden overschreden. Het lijkt mij van belang dat dit wordt meegenomen. Dan de verhoging van de griffierechten. Dit sluit aan bij eerder aangenomen wetgeving. Reeds eerder is de minister geadviseerd om te onderzoeken in hoeverre de hoogte van de griffierechten drempelverhogend werkt. Dat is ook nog aangegeven in het rapport Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht van de commissie Evaluatiewet Awb. Dat onderzoek heeft bij mijn weten nog niet plaatsgevonden. Mijn fractie dringt erop aan dat dit onderzoek op korte termijn gaat plaatsvinden. Dat is van belang, ook gelet op het wetsvoorstel met betrekking tot de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Daarin wordt de bezwaarprocedure overgeslagen. Dat leidt eerder tot de weg naar de rechter in een beroepsprocedure. Dat zie je ook bij andere procedures, waarbij de weg naar de rechter al gauw wordt ingeslagen. De betaling van de griffierechten speelt daar een rol bij. De vraag of dit wel of niet drempelverhogend werkt, is dan van belang. Dan het wetsvoorstel uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb. In de schriftelijke voorbereiding heeft mijn fractie daar positief op gereageerd. De combinatie van twee voorbereidingsprocedures naar één voorbereidingsprocedure is absoluut een verrijking. Dit bevordert de duidelijkheid en komt de lengte van de procedures ten goede. Zes maanden voor een kapvergunning is overigens wel lang, maar daar kom ik nog op terug. De bezwaarprocedure blijft alleen van toepassing op de zogenaamde normale gevallen. Het gaat dan om hoofdstuk 4 van de Awb. Het schrappen van de bezwaarprocedure na een lange voorbereidingsprocedure is alleszins redelijk, ervan uitgaand dat het desbetreffende overheidsorgaan een open opstelling hanteert bij de verwerking van de vele zienswijzen. Het hanteren van het systeem van een ontwerpbeschikking kan zeer wel de flexibiliteit ten goede komen, in die zin dat de kans wordt geboden om alle zienswijzen mee te wegen. Vraag blijft of dit wetsvoorstel zal leiden tot minder besluiten en de daarmee samenhangende formulieren en gegevensstromen. Ook het effect op dejuridisering zal niet per se voordelig uitpakken. De zeefwerking van de bezwaarprocedure komt te vervallen. De kans is groot dat dit leidt tot een grotere toestroom bij de rechtbanken. Tot aan de rechtbanken hebben rechthebbende en klager nog geen onafhankelijk orgaan gezien. Ik hoor graag het commentaar van de minister op dit punt. In de schriftelijke voorbereiding wordt mededeling gedaan over het indienen van de aanpassingswet aan het eind van dit jaar. Het is, aangezien wij de wet nu al behandelen, van belang dat er snel zicht komt op de aanpassingswet. Ik wil er daarom bij de minister op aandringen dat die zeker dit jaar nog komt, want anders moeten wij nog langer wachten met de afhandeling van deze wet.
Minister Korthals (p. 4): Wat bedoelt u met ’’dit jaar’’? Dit kalenderjaar of dit parlementaire jaar?
De heer Santi (PvdA, p. 4): In de stukken wordt gesproken over dit kalenderjaar. Voorzitter! Ik zal nu ingaan op de artikelen. Met betrekking tot artikel 3:10, lid 1, heb ik de volgende vraag. Dat kan ook van belang zijn bij het volgende wetsvoorstel. In hoeverre hebben de overheidsorganen nog de vrijheid om te bepalen welke procedure bij welke gevallen wordt gehanteerd? Hetgeen in de wet staat, is duidelijk. Dan is ook bekend welke procedure moet worden gevolgd. Is de vrijheid van die overheden echter zo groot dat zij in hun eigen regelgeving kunnen bepalen welke procedure gevolgd wordt? Dit kan van belang zijn als het gaat om een goede rechtsbescherming, maar ook als het gaat om toepassing van de Wet kosten bestuurlijke voorprocedure. In artikel 3:11, lid 2, wordt, als het gaat om gegevens, verwezen naar de Wet openbaarheid bestuur. Dan blijft toch de vraag of dat wel sluitend is als het gaat om privacygevoelige gegevens. Als je een bepaalde vergunning aanvraagt, kan het wellicht van belang zijn dat je kunt aantonen dat je ergens voor in aanmerking komt. Als je daarvoor inkomensgegevens moet verstrekken, is die WOB dan zo sluitend dat derden geen zicht hebben op die privacygevoelige gegevens, die op zichzelf niet van belang zijn voor de zaak zelf en voor de beoordeling van zo’n besluit? Ik kan mij wel in de formulering vinden, maar die moet dan we zo sluitend zijn, dat wij niet te maken krijgen met vrees van burgers om alle gegevens te vermelden die misschien van belang zijn voor de zaak, omdat dat een inbreuk is op hun privacy. Zelfs bonnetjes van ministers zijn al niet veilig en als het om burgers gaat, hebben wij te maken met andere gegevens. Ten aanzien van artikel 3:13 dank ik de minister voor zijn antwoord op de vraag van mijn fractie over per e-mail berichten in de procedure. Wij zien dan ook vol verwachting uit naar het wetsvoorstel elektronisch verkeer, dat een rol zal gaan spelen als het gaat om het gebruik van moderne technieken. In artikel 3:15 staat dat bij fictieve weigering beroep mogelijk is. Ik heb al vermeld dat wij in het AO met de minister van BZK hebben gesproken over sancties bij benadeling. In dat overleg heb ik ook verwezen naar belastingzaken, waarbij rente vergoed wordt. Ik neem aan dat dat is geregeld via de invorderingswet. Als er, los van de fictieve weigering, niet binnen de termijn wordt beslist, welke andere sancties zouden dan nog van toepassing kunnen zijn? Met betrekking tot artikel 3:18 is ons niet duidelijk welke termijnen er gelden als er geen zienswijzen worden ingediend. Is er dan een verplichting voor het bestuursorgaan om kort na de termijn van terinzagelegging een besluit te nemen? Waarom zou het bestuursorgaan, als er geen zienswijzen worden ingediend, nog zes maanden moeten wachten? Ik heb kennis genomen van het amendement van mijn geachte collega Vos. Daarin speelt die vraag ook, vandaar dat het amendement wel ingediend zal zijn. Waarom moet er zo lang gewacht worden als er geen zienswijze is ingediend? Waarom kunnen er dan geen andere termijnen genoemd worden? Daarbij heb ik nog een volgende vraag. Moet er zo lang gewacht worden als het geen complex besluit is en als er geen zienswijze wordt ingediend? Moet er dan geen strakkere termijn gehanteerd worden? Het laatste punt van dit wetsvoorstel is 4:10. De fractie van D66 heeft gevraagd of dat artikel geschrapt kan worden. Dat is wat mijn fractie betreft akkoord.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 4): Collega Santi zei over het schrappen van de mogelijkheid tot bezwaar bij de nieuwe voorbereidingsprocedure dat zijn fractie dat een goede zaak vindt. Nu weten wij dat de nieuwe procedure een mix is van twee oude, van de gewone en de uitgebreide. De gewone procedure had wel een mogelijkheid van bezwaar. Vindt de heer Santi het wel terecht dat het schrappen van het bezwaar in de nieuwe constructie minder substantieel is dan in beide oude procedures? Het gaat tenslotte om de rechtsbescherming van de burger.
De heer Santi (PvdA, p. 4): Het wetsvoorstel beoogt het juist duidelijker te maken. Die twee procedures leidden in de praktijk tot onduidelijkheden. Het schrappen van de bezwaarprocedure wil niet zeggen dat de burger geen mogelijkheden meer heeft om te laten weten wat zijn zienswijzen zijn. Hij heeft nog wel een weg te gaan en hij kan zijn zienswijzen naar voren brengen. Ik zeg niet dat dit in de plaats kan komen van de bezwaarprocedure, maar het compenseert terdege het laten vervallen van de bezwaarprocedure. Daarom kan mijn fractie akkoord gaan met het schrappen van de bezwaarprocedure.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 4): Het belang van de bezwaarprocedure voor de burger is dat hij of zij gemotiveerd van het bestuursorgaan te horen krijgt waarom is afgeweken van het besluit dat hij of zij had verwacht. Die mogelijkheid vervalt nu. De enige mogelijkheid die de burger nog heeft is de stap naar de rechter. Dat is, dunkt mij, in strijd met het dejuridiseren van deze procedures.
De heer Santi (PvdA, p. 4-5): Ik heb daar in mijn inleiding wat kanttekeningen bij geplaatst. Je gaat ervan uit dat de burger door deze procedure beter bediend zal worden, niet alleen door de termijnen, maar ook doordat hij zijn zienswijzen bekend kan maken. Hij krijgt alle gelegenheid om daarop in te gaan. Dan ga je wel uit van een overheid die daar goed en serieus mee zal omgaan. Ik ga er tenminste niet van uit dat het allemaal heel gemakkelijk of pro forma wordt afgedaan. Ik verwacht wel dat deze procedure zal leiden tot een betere behandeling van de burger. Met het indienen van zienswijzen zal dat net zo goed gaan als wanneer hij een procedure aanspant. Het derde en laatste wetsvoorstel betreft de kosten van de voorprocedure. Het is duidelijk dat dit wetsvoorstel heeft geleid tot heel wat verhitte reacties van zowel juristen als niet-juristen. Ik verwijs in dit verband naar de reactie in het Nederlands Juristenblad van Hartlief en ook naar Leenders in het Juristenblad van dit jaar. Ook kan worden verwezen naar de welbekende commentaren van Forum in Utrecht en van de Nederlandse orde van belastingadviseurs. De kritiek is niet mals. Ik haal Hartlief aan die zegt dat de overheid niet tegen haar verlies kan. De overheid zorgt goed voor zichzelf en let zelf op de kleintjes. Is het niet vreemd dat juist de overheid de mogelijkheden voor vergoeding van kosten van de bestuurlijke voorprocedure beperkt? Daarmee benadeelt zij wel de burger. Is dit niet een inbreuk op de waarborgen voor rechtsbescherming van de burger? In de memorie van toelichting maakt de regering duidelijk waar zij voor kiest. Gezien de onduidelijkheid in de jurisprudentie is er, aldus de regering, aanleiding om tot een wettelijke regeling te komen. Tot zover kan ik de regering volgen. Nu de jurisprudentie leidt tot verschillende wegen, is het niet slecht om te proberen daar duidelijkheid in te scheppen door een wettelijke regeling. Daarna wordt aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van de bestuursrechter. Voorgesteld wordt vergoeding te laten plaatsvinden indien het besluit onrechtmatig is en het bestuursorgaan in ernstige mate onzorgvuldig heeft gehandeld. In de memorie van toelichting wordt dat gemotiveerd: een verdergaande aansprakelijkheid van bestuursorganen voor de kosten van de bestuurlijke voorprocedure zou tot een ongewenste juridisering van deze voorprocedure leiden. De vraag is dan wat de minister met deze motivering bedoelt. Bedoelt hij daarmee dat de overheid de burger moet laten zitten met de door hem gemaakte kosten, ook al zijn er door het bestuursorgaan fouten gemaakt, alleen met het doel om juridisering tegen te gaan? Is dit nog wel uit te leggen en past dit in het beeld van de betrouwbare overheid? Hoe is dit te rijmen met de van toepassing zijnde regelgeving en jurisprudentie op het terrein van het civiele recht en het strafrecht? Wanneer in het civiele recht en het strafrecht fouten zijn gemaakt door de overheid, is er in beginsel wel kans op vergoeding, alleen bij uitzondering niet. In het voorliggende wetsvoorstel geldt echter dat slechts bij hoge uitzondering schade wordt vergoed. Regel is derhalve: geen schadevergoeding, tenzij… In de memorie van toelichting worden op de bladzijden 3 en 4 beschouwingen gewijd aan het karakter van de bezwaarschriftprocedure. Het is niet alleen een vorm van rechtsbescherming, maar ook een vorm van verlengde besluitvorming. Is dat nu werkelijk een reden om de burger met zijn schade te laten zitten? Bovendien: als de burger geen bezwaar maakt, gaat de overheid dan vrijwillig het besluit intrekken of wijzigen? Ook kan de vraag worden gesteld of de door de regering genoemde verruiming tot vergoeding van kosten bij een onrechtmatig besluit inderdaad wel zal leiden tot een verdere juridisering van de voorprocedure. Is dit gebaseerd op onderzoek? Ik verwijs ten overvloede naar het debat in de Kamer over juridisering, op 6 september jl. Toen is onder andere gesproken over de kwaliteit van de juridische diensten van de lokale overheden. De minister van BZK heeft toen gesteld dat er nu en in de toekomst veel zal worden geïnvesteerd in de kwaliteit van lokale overheden, in het bijzonder de juridische diensten. De verwachting is dat, wanneer de kwaliteit van de besluitvorming beter is, dit de juridisering tegen zal gaan. De vraag is nu of de overheid het, afgezien van juridische overwegingen, wel kan maken om – met als doel het tegengaan van juridisering – voor de burger de weg af te sluiten om de door hem gemaakte kosten vergoed te krijgen. In het civiele recht geldt toch in algemene zin dat schade moet worden vergoed als er fouten worden gemaakt. De conclusie van mijn fractie kan niet anders zijn dan dat niet ingestemd kan worden met het wetsvoorstel over de kosten van de bestuurlijke voorprocedure. Ingaande op de artikelen 7:15 en 7:28 herhaal ik dat naar de mening van mijn fractie de kosten dienen te worden vergoed indien sprake is van onrechtmatig handelen van de overheid welke haar kan worden toegerekend. Wij gaan dan ook niet akkoord met de betreffende formulering die ik zojuist al noemde. Mijn fractie kan zich wel vinden in de forfaitaire vergoeding zoals die is verwoord in het besluit inzake proceskosten bestuursrecht. Ik merk daarbij wel op dat het mogelijk is om in bepaalde gevallen af te wijken van de forfaitaire regeling, hetgeen betekent dat in bepaalde gevallen meer kan worden vergoed. Dit staat overigens ook in het besluit en kan dus al worden toegepast. Ik ga er verder van uit dat als eenmaal een besluit hierover is genomen, dit besluit aan de Kamer zal worden voorgelegd. Voorzitter! Mijn fractie hecht er zeer aan dat de burger op de hoogte is van de mogelijkheid om een vergoeding voor de kosten te vorderen, temeer omdat hem daartoe de mogelijkheid wordt ontnomen op het moment dat door het bestuursorgaan of de rechter een besluit is genomen. Mijn fractie heeft daarom een amendement ingediend dat ertoe strekt dat de burger in het besluit duidelijk wordt gemaakt dat hij om vergoeding van de kosten moet vragen op het moment dat hij bezwaar maakt omdat hij anders zijn recht hierop verspeelt.
De heer Dittrich (D66, p. 5): Ik ben zeer benieuwd naar het amendement dat de heer Santi heeft ingediend. Ik heb dit amendement echter niet mogen ontvangen. Wellicht kan het alsnog rondgedeeld worden?
De heer Santi (PvdA, p. 5): Ik meende dat dit amendement al verspreid was.
De voorzitter (p. 5): Als de heer Santi zijn eigen exemplaar ter beschikking stelt, zal ik het laten kopie¨ ren en ronddelen.
De heer Santi (PvdA, p.5-6): Over artikel 8:75, tweede lid, heb ik een simpele vraag. Waarom wordt de kostenveroordeling aan de griffier en niet aan de advocaat betaald? Een advocaat verrekent die kosten immers toch met de toevoeging, conform het besluit op de toevoegingen. Voorzitter! Mijn laatste vraag betreft de overgangsbepaling en wel of de oude gevallen onder het oude regiem blijven vallen. Dit wordt noch uit de stukken noch uit de nadere beantwoording duidelijk.
De heer Dittrich (D66, p. 6): Mevrouw de voorzitter! Ik zal mij in mijn bijdrage vooral richten op het wetsvoorstel inzake de kosten voor bestuurlijke voorprocedures. Omdat dit een nogal abstract onderwerp is, zal ik beginnen met een concreet voorbeeld. Een echtpaar met een gehandicapt kind vraagt subsidie aan in het kader van de Wet voorzieningen gehandicapten om de eigen woning aan te passen. Daarbij valt te denken aan het weghalen van drempels, het laten plaatsen van handgrepen enzovoort. Deze wet zit echter nogal ingewikkeld in elkaar. Deze ouders waren dan ook gedwongen om, nadat de gemeente de aanvraag had afgewezen, een advocaat in de arm te nemen. Deze advocaat heeft een bezwaarschrift ingediend en voor de bezwaarschriftencommissie toegelicht. Ondanks dit bezwaar bleef de gemeente bij haar beslissing, hetgeen aanleiding was om administratief beroep in te stellen. Dezelfde advocaat heeft hiervoor zorggedragen. Uiteindelijk is de gemeente toch nog akkoord gegaan. Uit dit voorbeeld blijkt dat mensen kosten moeten maken, bijvoorbeeld voor een advocaat, om de ingewikkelde regelgeving te kunnen doorgronden en hun belangen te kunnen verdedigen. Een en ander roept de vraag op wie binnen dit wetsvoorstel de kosten van een advocaat moet betalen als een gemeente een verkeerde beslissing blijkt te hebben genomen. Is dat het echtpaar of is dat de gemeente? De fractie van D66 is het fundamenteel oneens met de zienswijze van de regering. De regering wil namelijk af van de jurisprudentie van de Hoge Raad. Daarom stelt zij in artikel 7:15, tweede lid, dat de kosten die een belanghebbende in verband met de behandeling van zijn bezwaarschrift redelijkerwijs heeft moeten maken, worden vergoed door het bestuursorgaan voorzover het bestreden besluit door ernstige onzorgvuldigheid in strijd met het recht is genomen. In artikel 7:28 wordt dit ook voor het administratief beroep bepaald. Mijn fractie is het daar niet mee eens en ik zal onze redenen daarvoor geven aan de hand van de argumenten die de regering in de stukken naar voren heeft gebracht. De Hoge Raad heeft geoordeeld dat de overheid aansprakelijk kan zijn voor de kosten die de burger redelijkerwijs heeft moeten maken als het besluit onjuist was. Wij zijn het daarom niet eens met die beperking van de aansprakelijkheid van de overheidsorganen. Alleen als het besluit door ernstige onzorgvuldigheid in strijd met het recht is genomen, kan de burger zijn kosten vergoed krijgen. Daarbij moet worden gedacht aan de kosten voor een advocaat, getuigen, deskundigen, de reis, het verblijf, het verlet enzovoort. Al deze kosten kunnen binnen het wetsvoorstel alleen maar worden vergoed als er sprake is van ernstige onzorgvuldigheid. Wij menen dat sommige burgers die niet voor gefinancierde rechtshulp in aanmerking komen, monddood worden gemaakt. Bestuursrecht is op die manier niet meer voor alle burgers toegankelijk. Ik leg dat naast de begroting van Justitie die als motto kende – heel idealistisch –: Wij bouwen verder aan de rechtsstaat. In die begroting staan ook prachtige teksten, dat de burger de overheid moet kunnen vertrouwen en dat de verhouding tussen de burger en de overheid aan het rechtsgevoel van de burger tegemoet moet komen. Ik vind die mooie wervende teksten in schril, contrast staan met de artikelen die ik zo-even noemde. De opbouw van de Hoge Raad in de jurisprudentie aan rechtsbescherming voor burgers wordt afgebroken. Ik vind het niet juist dat de regering niet de Orde van advocaten om advies heeft gevraagd. Ook is geen advies gevraagd aan de Vereniging voor rechtshulp of andere rechtshulpverlenende instellingen. Dat is toch een goed gebruik bij dergelijke onderwerpen.
De heer Vos (VVD, p. 6): Wij spreken over de bezwaarschriftenprocedure in het kader van de Algemene wet bestuursrecht. Vindt hij dat bij iedere bezwaarschriftenronde een advocaat aanwezig behoort te zijn? Of kan hij meegaan in de gedachte, dat die procedure juist zo informeel behoort te zijn en dat de overheid zich zo actief hoort op te stellen ten opzichte van de bezwaarde, dat de advocaat niet meer nodig is?
De heer Dittrich (D66, p. 6): Het is een van de argumenten van de regering dat het de bedoeling van de Algemene wet bestuursrecht is om het heel eenvoudig te maken zodat de burger voor zijn eigen belangen kan pleiten. Op zich zelf is dat een mooie gedachte. Je ziet dat door regelgeving van ons sommige onderwerpen zo complex zijn geworden dat het voor burgers noodzakelijk is om een rechtshulpverlener in te schakelen. Ik zeg daarmee niet dat zij dat altijd moeten doen.
Minister Korthals (p. 6): Heeft de heer Dittrich berekend wat het gaat kosten?
De heer Dittrich (D66, p. 6-7): Ik kom daar nog op. Het karakter van de bestuurlijke voorprocedure is een vorm van verlengde besluitvorming. Het bestuur moet in vrijheid de kans krijgen om gemaakte fouten in de bezwaarfase en in de administratiefberoepfase te herstellen. Deze redenering – ik sluit aan bij de kritiek van allerlei instellingen – doet vermoeden dat de minister van Justitie de bestuurlijke voorprocedure toch een beetje als een proeftuin ziet voor het bestuur om besluiten uit te proberen. Hiermee misken je dat vanuit het gezichtspunt van de burger een besluit dat voorligt, die burger moet beschermen. Als de overheid een beslissing heeft genomen en die belanghebbende is het er niet mee eens, dan moet die belanghebbende in het geweer komen. Soms zal die daarvoor kosten moeten maken. Wordt zijn bezwaar gehonoreerd, dan is het redelijk dat de gemaakte kosten niet voor zijn rekening komen, tenzij die kosten of het inroepen van de bijstand onredelijk zijn. De redenering van de regering, dat er eigenlijk nog geen echt besluit is genomen, omdat de heroverweging van de bezwaarfase ook deel uitmaakt van de besluitvorming komt op mij als een woordenspel over. Het is voor de belanghebbende niet interessant. Hij moet kosten maken om het bestuursorgaan op andere gedachten te brengen. De regering zegt dat in het financiële bestuursrecht overheidsorganen als bezwaarschriftenfabrieken werken en dat fouten onvermijdelijk zijn. Ook dat argument kan niet tegen belanghebbende worden gebruikt. Wij missen in de voorbereiding het besef bij de regering dat ook primaire besluiten zorgvuldig moeten zijn. Als ze niet goed tot stand zijn gekomen, dan moet de rekening niet aan de burger worden gepresenteerd. Collega Santi zei net, dat de minister van Binnenlandse Zaken in de Kamer heeft betoogd dat ook de kwaliteit van besluitvorming zal worden verbeterd. Ik sluit mij daar graag bij aan. Hierop missen wij in de stukken een reactie van de minister van Justitie. Dan het derde argument: de bereidheid van het bestuursorgaan om een gemaakte fout te erkennen, neemt af als dit vergoeding van de kosten van de voorprocedure inhoudt. Dat vind ik een slap argument. Wij kennen allen het gezegde: van gemaakte fouten leert men. Welnu, dat zou ook voor bestuursorganen van de overheid moeten gelden. Als is gebleken dat het maken van fouten kan leiden tot het betalen van kosten, zal het betrokken bestuursorgaan in de toekomst wel degelijk betere besluiten nemen. Op dit punt valt mij de afwijking van het civiele recht op. Daar is de hoofdregel dat de in het ongelijk gestelde partij ook tot de proceskosten van de tegenpartij kan worden veroordeeld. Buitengerechtelijke kosten kunnen daarbij als vermogensschade worden geëist. De rechter kan die overigens matigen. Waarom zou de overheid die in het kader van het bestuursrecht een verkeerde beslissing neemt, anders moeten worden behandeld dan burgers onderling in het kader van het civiele recht? Zet het voorstel van de regering eigenlijk geen premie op onzorgvuldige primaire beslissingen?
De heer Schutte (RPF/GPV, p. 7): Kunt u nader uiteenzetten waarom volgens u in bestuursrechtelijke en civielrechtelijke procedures dezelfde benadering moet worden gekozen als het gaat om de kosten? In bestuursrechtelijke procedures zijn mijns inziens allerhande tussenvormen mogelijk. Zo kan het eindresultaat van een bezwaarschriftenprocedure voor een betrokkene bevredigender zijn dan het aanvankelijke resultaat, zonder dat je zou kunnen spreken over een onjuist besluit. Het overleg kan tot een conclusie leiden die voor beide partijen bevredigender is.
De heer Dittrich (D66, p. 7): Daar ben ik het zeer mee eens en ik vind ook dat dit soort mogelijkheden goed moet worden benut. Dat is ook in het voordeel van de belanghebbenden. Mij gaat het erom dat moet worden bezien voor wiens rekening gemaakte kosten komen. Ik ben het eens met de stelling van de regering in de nota naar aanleiding van het verslag dat het voor de belanghebbende vaak helemaal geen kosten met zich mee zal brengen. Daarom vind ik het hele kostenargument van de regering niet zo duidelijk. Ik geef dit aan, omdat wij vinden dat de lijn moet worden gevolgd die de Hoge Raad in zijn jurisprudentie duidelijk aangeeft. Dat betreft zaken waarin sprake is van een onjuist besluit dat schade heeft berokkend aan een belanghebbende en ten aanzien waarvan is vastgesteld dat die schade redelijk is en dat het inroepen van rechtsbijstand redelijk was.
De heer Schutte (RPF/GPV, p. 7): Uit uw amendement en de toelichting daarop begrijp ik dat u één lijn wilt trekken. Wat in het civiele recht geldt, behoort volgens u ook in het bestuursrecht te gelden. Mijn vraagt blijft dan of daarmee recht wordt gedaan aan het karakter van het bestuursrecht. Een begrip als ’’onrechtmatige daad’’, zoals gedefinieerd in de jurisprudentie van de Hoge Raad, kun je niet zonder meer toepassen in het bestuursrecht.
De heer Dittrich (D66, p. 7): In mijn amendement staat ook niet dat ik dat onverkort zou willen overnemen. Dat is ook niet wat ik hier betoog. Het bestuursrecht heeft namelijk een heel eigen karakter. Dat wil echter nog niet zeggen dat de rekening altijd bij de burger moet worden gepresenteerd als een bestuursorgaan een beslissing heeft genomen die wordt teruggedraaid in de bezwaar- of administratiefberoepfase. Voorzitter! Ik vervolg mijn betoog. Volgens de regering zou een verdergaande aansprakelijkheid dan de gevallen waarin het bestuursorgaan in ernstige mate onzorgvuldig heeft gehandeld, tot een ongewenste juridisering van de voorprocedures leiden. Mijn fractie vindt dat geen overtuigend argument, omdat dit gevaar wordt verkleind wanneer de primaire beslissingen kwalitatief goed zijn. Hiermee wordt niet geheel terecht de beschuldigende vinger geheven tegen belanghebbenden die in het geweer komen tegen een primaire beslissing. Als die beslissing goed was geweest, zouden veel minder bezwaarschriften worden ingediend. De minister vroeg mij naar de aanzienlijke kosten. Wij menen dat de kostenpost bescheiden kan blijven naarmate betere besluiten worden genomen. Ik wijs op pagina 7 van de nota naar aanleiding van het verslag waarin de minister schrijft dat er bij het voeren van bestuurlijke voorprocedures vaak geen kosten zijn. De minister heeft hier gelijk in, maar dit geeft tevens weer dat het kostenargument dat de regering aanvoert er met de haren is bijgesleept. Op grond van artikel 8:75 kan de rechter een belanghebbende in de kosten van het overheidsorgaan veroordelen, ook wat betreft de gemaakte kosten in de bestuurlijke voorprocedure. De minister stelt in de nota naar aanleiding van het verslag dat dit alleen in uitzonderlijke situaties kan plaatsvinden. Overigens blijkt dit niet uit de wetstekst van artikel 8:75. Dit argument kan gebruikt worden, omdat belanghebbenden zich goed moeten afvragen of ze een bezwaarschrift zullen indienen of administratief in beroep gaan. Het is dus mogelijk dat de belanghebbenden in kosten veroordeeld worden. Dat is dus een rem op het kostenargument dat de regering aan de orde stelt.
De voorzitter (p. 7): Ik neem aan dat u nog op de andere punten wilt ingaan. Ik vraag u of dit kort kan. Wellicht kunt u zich bij de voorgaande spreker aansluiten.
De heer Dittrich (D66, p. 7-8): Per interruptie merkte ik al op dat bestuursrecht een eigen karakter heeft. Mensen kunnen zonder advocaat e.d. voor hun belangen opkomen. Dit kan echter niet als het ingewikkelde regelgeving betreft. Het is dan ook redelijk dat mensen, als ze gelijk krijgen, die kosten vergoed krijgen. Anders zullen zij geen rechtshulp inschakelen en mijn fractie vindt dit een slechte zaak. Wij wijzen erop dat de Nationale ombudsman met instemming de brief van de staatssecretaris van Financiën heeft begroet. Daarin staat dat de kosten van de bezwaarfase vergoed worden als de rechter later de belastingdienst in het ongelijk heeft gesteld. In de brief van 18 juli 2000 schrijft de Nationale ombudsman aan de staatssecretaris van Financie¨n dat hij bedenkingen heeft bij de terminologie ’’ernstige onzorgvuldigheid’’ die wij in dit wetsvoorstel terugvinden. De Nationale ombudsman voorspelt toekomstige meningsverschillen tussen dit instituut en de regering wat betreft de ernstige onzorgvuldigheid. Mijn fractie vindt dit ongewenst en wijst daar met nadruk op. Uit de stukken, en het advies van de Raad van State, blijkt dat de terminologie ’’ernstige onzorgvuldigheid’’ onvoldoende is uitgekristalliseerd en tot allerlei procedures kan leiden. Om deze redenen heeft mijn fractie twee amendementen ingediend, waarin de terminologie ’’door ernstige onzorgvuldigheid’’ wordt geschrapt en vervangen door ’’een vergoedingsplicht van redelijkerwijs gemaakte kosten, voorzover het besluit in strijd met het recht is genomen’’. Die amendementen zijn gebaseerd op de jurisprudentie van de Hoge Raad. Kortheidshalve merk ik op dat mijn fractie het eens is met het forfaitaire tarief. Ook zijn wij het eens met de dubbele redelijkheidstoets. Wij menen dat het goed is dat de geschillen over de vergoeding van de kosten van de bestuurlijke voorprocedure in handen van de bestuursrechter worden gelegd, met uitsluiting van de civiele rechter. Ik heb het amendement van de heer Santi nog niet gezien, maar ik ondersteun zijn punt dat de burger moet worden geïnformeerd over het feit dat hij om een kostenveroordeling moet vragen. Wij zijn het ook eens met de regering over het overgangsrecht. Ik maak geen problemen over dat soort aspecten in het wetsvoorstel. Het ging om de twee artikelen die ik zojuist noemde.
De heer De Wit (SP, p. 8): Voorzitter! Zie ik het juist, dat de door de heer Dittrich aangehaalde formulering ’’in strijd met het recht’’ betrekking heeft op besluiten die in strijd zijn met de wet in formele zin, met wetten in materie¨ le zin en met de jurisprudentie, bijvoorbeeld de jurisprudentie van de Hoge Raad op dit punt? Het zou daarmee een heel aanlokkelijke formulering zijn, als het daarbij zou blijven. De heer Dittrich voegt daar echter de zinsnede aan toe ’’tenzij die onrechtmatige besluiten te maken hebben met toerekenbaar gedrag van de belanghebbende’’. Als hij zich aansluit bij het recht sluit hij zich ook aan bij de jurisprudentie van de Hoge Raad over toerekenbaar onrechtmatig handelen van de overheid. Hij formuleert met die toevoeging een spiegelbeeld door de toerekenbaarheid neer te leggen bij de belanghebbende. Is de toevoeging dan wel zo slim?
De heer Van der Staaij (SGP, p. 8): Rekent de heer Dittrich tot de formulering ’’in strijd met het recht’’ ook die gevallen, waarin een primair besluit onvoldoende is gemotiveerd en dus niet is voldaan aan de artikelen 3:46 en 3:47 maar het besluit inhoudelijk wel in stand blijft bij de beslissing op bezwaar?
De heer Dittrich (D66, p. 8): ’’In strijd met het recht’’ heeft natuurlijk niet alleen betrekking op een wet in formele zin maar ook op een wet in materie¨ le zin. Ik heb de toevoeging nodig omdat het nog wel eens voorkomt, dat belanghebbenden veel te weinig informatie verstrekken waardoor het overheidsorgaan op het verkeerde been wordt gezet en later, als het dossier gecompleteerd wordt, blijkt dat het allemaal anders heeft gelegen. Het valt ook onder de jurisprudentie van de Hoge Raad om te zeggen, dat een en ander, als de belanghebbende een kostenveroordeling wil krijgen, hem ook te verwijten is. Wat dat betreft, is het een rem op een algemene kostenveroordeling.
De heer De Wit (SP, p. 8): Maar als er sprake is van toerekenbaar handelen of nalaten door de belanghebbende, is de toevoeging van het criterium dat de overheid aansprakelijk is voor de kosten wanneer er sprake is van toerekenbaar onrechtmatig handelen door de overheid niet nodig, omdat dit al in het eerste criterium – de toevoeging – ligt besloten. Als er inderdaad sprake blijkt te zijn van toerekenbaar nalaten of handelen door de belanghebbende, hoeft de overheid de kosten dan ook niet te betalen.
De heer Dittrich (D66, p. 8): Als een beslissing in strijd met het recht is genomen en wordt teruggedraaid, is de hoofdregel dat de belanghebbende recht heeft op een vergoeding van in redelijkheid gemaakte kosten, tenzij hij het aan zichzelf te wijten heeft. Dat is een soort codificatie van de rechtspraak van de Hoge Raad.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 8): Vooropgesteld dat de redenering van de heer Dittrich in hoofdlijnen mijn steun heeft, vraag ik hem toch wat er gebeurt ingeval het besluit van een bestuursorgaan a priori niet onrechtmatig is maar de correctie van het besluit in een bezwaarfase ook niet aan de belanghebbende is toe te delen. Kortom, wat gebeurt er als beiden niet ’’schuldig’’ zijn maar de betrokkene in de bezwaarfase wel kosten heeft gemaakt?
De heer Van der Staaij (SGP, p. 8): Voorzitter! Misschien wil de heer Dittrich ook mijn vraag van zojuist nog beantwoorden?
De heer Dittrich (D66, p. 8): Het antwoord op beide vragen is dat het uiteindelijk neerkomt op de vraag wie de rekening betaalt. Daar begon mijn verhaal ook mee. Mijn fractie is dan van mening, dat die rekening niet bij de belanghebbende hoort te liggen die, omdat de overheid een bepaalde beslissing heeft genomen, in het geweer moest komen. Zou hij namelijk niets gedaan hebben, dan zou de overheid zijn doorgegaan met die besluitvorming. Dat zou ten nadele kunnen zijn van de belanghebbende. Wij vinden dat de rekening niet moet liggen bij degene die de kosten heeft gemaakt. Dat is een politieke keuze. Er zit al een rem op, want als het onredelijk hoge kosten zijn, gaat het natuurlijk niet door. Als er een dure advocaat wordt ingeroepen voor een zeer eenvoudig iets, zegt de jurisprudentie ook nu al dat dit soort kosten niet in rekening kan worden gebracht. Die kosten kun je dan immers niet ten laste van de gemeenschap laten komen.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 8): Het besluit van het bestuursorgaan is dus niet onrechtmatig. Omdat de burger is doorgegaan met procederen in een de bezwaarfase, is het besluit gunstig voor hem geworden. Hij heeft echter kosten gemaakt en u wilt dat in dat geval de kosten van verder procederen voor rekening van het bestuursorgaan komen?De heer Dittrich (D66, p. 8-9): Ik heb in mijn amendement uitdrukkelijk verwoord, dat het bestreden besluit in strijd met het recht is genomen. Daaronder vallen voor een groot deel onrechtmatige besluiten. De heer Schutte zei heel terecht dat het bestuursrecht ook een ander karakter heeft. Het is ook mogelijk dat men door middel van gesprekken en dergelijke tot elkaar komt in die fase en dan is het nog maar de vraag of de daar gemaakte kosten redelijk zijn. Dat moet dan beoordeeld worden, maar dat gebeurt nu ook al.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 9): Als ik het goed begrijp, is het amendement in uw visie niet verdergaand dan de jurisprudentie van de civiele rechter, als u ook in het geval van rechtmatigheidsgebreken, bijvoorbeeld een motivering die niet helemaal correct is of een gebrek aan een mandaat voorafgaand aan een primair besluit, vindt dat er schadevergoeding moet zijn? Zou de burgerlijke rechter in zo’n geval wel een onrechtmatig primair besluit aannemen?
De heer Dittrich (D66, p. 9): Het gaat erom dat het primair besluit goed in elkaar zit, om het even simpel te zeggen. Als dat onzorgvuldig tot stand is gekomen, moet dat hersteld worden. Soms heeft de burger daarvoor kosten moeten maken en is het de vraag wie die rekening betaalt. Het is echter niet mijn bedoeling om verder te gaan dan de Hoge Raad in de jurisprudentie naar voren heeft gebracht. Voorzitter! De regering heeft met betrekking tot het wetsvoorstel inzake de uniforme openbare voorbereidingsprocedure een nota van wijziging voorgesteld naar aanleiding van de bezwaren die wij hadden ingediend. Wij zijn de regering daarvoor erkentelijk en wij zijn het eens met het wetsvoorstel.
De heer Vos (VVD, p. 9): Het doet mij deugd dat de diverse wetsvoorstellen gebundeld behandeld worden. Ik zal de wetsvoorstellen zoveel mogelijk puntsgewijs aan de orde stellen. Het wetsvoorstel inzake kosten bestuurlijke voorprocedures behandelt drie verschillende onderwerpen: de vergoeding van de kosten van bestuurlijke procedures door de overheid dient alleen open te staan bij ernstige onzorgvuldigheid; de exclusieve bevoegdheid van de bestuursrechter en de forfaitaire bedragen voor de kosten van de bestuurlijke procedures. Ik heb een amendement ingediend op het punt van de kosten bestuurlijke voorprocedures. Het wetsvoorstel houdt, kort gezegd, in dat, indien het openbaar bestuur in de bezwaarfase een besluit herroept, de kosten die de burger heeft gemaakt niet meer worden vergoed. Dat geldt volgens het wetsvoorstel altijd, tenzij het openbaar bestuur ernstig onzorgvuldig heeft gehandeld. Dat kan ertoe leiden dat de burger in het overgrote deel van de gevallen moet opdraaien voor foute beslissingen van het openbaar bestuur. In de ogen van mijn fractie is dat niet behoorlijk. Daarom heb ik een amendement ingediend dat erop neerkomt dat de kosten moeten worden vergoed indien het bestuur onmiskenbaar in strijd met het recht heeft gehandeld. Dat wil zeggen, dat de kosten bij eenvoudige vergissingen niet hoeven te worden vergoed, maar wel bij fouten waarbij de overheid wist of had moeten weten dat zij in strijd met het recht handelde. Dat amendement staat tegenover het amendement van D66, die wil vastleggen dat de kosten van het bezwaar altijd dienen te worden vergoed. Dat gaat mij een slag te ver omdat daarmee het informele karakter van de bezwaarschriftenprocedure verloren dreigt te gaan. Er dient ruimte te blijven bestaan voor het onbezoldigd corrigeren van eventuele foutjes in de besluitvorming. Bestuursorganen dienen niet ontmoedigd te worden om vergissingen in heroverweging te nemen. Voorkomen dient te worden, dat zaken onnodig voor de rechter worden uitgevochten. De vergelijking tussen het civiele recht en het bestuursrecht leert, dat sprake is van verschillen. Als je in het civiele recht met iemand ruzie krijgt, gaat steggelen over een onderwerp, kun je hem opbellen of heftige brieven schrijven, en dan moet je naar de rechter toe als je er niet uitkomt. Het bestuursrecht kent een groot pluspunt: de bezwaarschriftenfase, waarbij de overheid gehouden is om op informele wijze, ’’met de benen op tafel’’, zich ontvankelijk te verklaren om naar de zaak te kijken en een heroverweging te maken. Het betekent ook dat een volledige vergelijking met het civiele recht niet mogelijk is.
De heer De Wit (SP, p. 9): Even terug naar de formulering in uw amendement. Levert het begrip ’’onmiskenbaar’’ dat u neerlegt niet hetzelfde probleem op, namelijk een interpretatieprobleem? Wat moeten wij verstaan onder dat begrip? Levert het verder niet nog een probleem op in vergelijking met de formulering van de regering, namelijk dat het bestuursorgaan waar je te biecht gaat, zelf bepaalt dat iets een onmiskenbaar foute besluitvorming is?
De voorzitter (p. 9): Sluit de vraag van de heer Van der Staaij daarop aan?
De heer Van der Staaij (SGP, p. 9): Mijn vraag sluit daarop aan, maar is net iets anders.
De voorzitter (p. 9): Dat kan de heer Vos wel verwerken!
De heer Van der Staaij (SGP, p. 9): Wordt ’’onmiskenbaar’’ niet ten onrechte gekoppeld aan een makkelijke signalering? Heeft dat niet als probleem dat je ook heel ernstige gebreken, die moeilijk te signaleren zijn, buiten de schadevergoeding houdt, terwijl fouten die heel makkelijk te signaleren zijn, over punten van ondergeschikte aard, bijvoorbeeld mandaatsgebrek, wel opvallen?
De heer Vos (VVD, p. 9-10): De term ’’onmiskenbaar’’ betekent volgens het woordenboek ’’duidelijk merkbaar, onloochenbaar’’. Als je aanknopingspunten in het recht zoekt, moet volgens mij worden gekeken naar het begrip ’’kennelijk’’, dat nog een ietsje zwaarder is, en in de Algemene wet bestuursrecht op diverse plekken wordt gebruikt. Van een kennelijk ongegrond bezwaarschrift, in de zin van artikel 7:3 van de Awb is sprake, wanneer uit het bezwaarschrift zelf reeds aanstonds blijkt dat de bezwaren van de indiener ongegrond zijn en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over de conclusie. Van een kennelijk ongegrond beroep in de zin van artikel 8:54 Awb is sprake, indien daarover in redelijkheid geen twijfel mogelijk is. Van een kennelijk onredelijke belangenafweging in de zin van afdeling 3.4 Awb is sprake indien het bestuursorgaan onder afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid niet tot zijn beslissing heeft kunnen komen. Voorzitter! Nog een uitstapje naar het civiele recht. Het begrip ’’kennelijk’’ in artikel VII, 6.81 van het Burgerlijk Wetboek, handelend over arbeidsrecht: kennelijk onredelijke opzegging betekent dat de onredelijkheid voor eenieder duidelijk is. De rechter is dan vrij in zijn beoordeling van de kennelijke onredelijkheid.
De voorzitter (p. 10): Mij valt op dat u zich op deze vraag had voorbereid!
De heer Vos (VVD, p. 10): Blijft de vraag van de heer Van der Staaij nog over. Het is natuurlijk aan de overheid om daarvan in eerste instantie een beoordeling te geven. Je stelt dat je recht hebt op schadevergoeding omdat een kennelijk onredelijk besluit is genomen, wat dan weer door de rechter gecontroleerd kan worden.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 10): Het gaat mij erom dat een onloochenbaar klein foutje volgens uw amendement wel tot schadevergoeding aanleiding kan geven, terwijl het besluit dat inhoudelijk helemaal niet deugt, zij het dat dat niet evident valt vast te stellen, erbuiten wordt gehouden. Is dat wel redelijk?
De heer Vos (VVD, p.10): U heeft zelf al heel goede voorbeelden genoemd: een eenvoudig motiveringsgebrek, dat niet afdoet aan een inhoudelijke beoordeling, is geen fout die leidt tot betaling van de kosten. Wanneer bijvoorbeeld een bestemmingsplan een dag te vroeg of te laat ter inzage is gelegd, is dat geen fout die reeds leidt tot betaling van bijzondere kosten. Het gaat om kleine fouten, die in de eenvoudige informele bezwaarschriftenprocedure kunnen worden hersteld, terwijl duidelijk waarneembare fouten daarvoor niet in aanmerking komen. Die moeten worden vergoed.
De heer Van Wijmen (CDA, p. 10): Het is nu heel eenvoudig geworden: dan is het voorstel van de regering natuurlijk beter.
De heer Vos (VVD, p. 10): Helaas ontgaat uw vraag mij enigszins. Ik vind namelijk dat wij een heel helder onderscheid hebben gemaakt. De essentie is dat de bezwaarschriftenprocedure een groot goed is, waarin de overheid niet moet verstarren. Er treedt echter wel verstarring op wanneer er altijd kosten moeten worden betaald voor een heroverweging.
De heer Van Wijmen (CDA, p. 10): Dat is iets heel anders.
De heer Vos (VVD, p. 10): Misschien kunt u het even toelichten.
De heer Van Wijmen (CDA, p. 10): De heer Vos zegt dat, als iets één dag te kort ter visie heeft gelegen, dit een klein foutje is. Dat is echter wel heel kennelijk. Dat is het punt. Daarom zei ik dat het dan beter is het criterium van de regering te gebruiken, hoewel ik daar ook nog wel iets over heb te zeggen.
De heer Vos (VVD, p. 10): Kennelijk is weer wat anders dan ernstig. Wij hebben hier een wetsvoorstel op tafel liggen, waarvan wij waarschijnlijk allemaal vinden dat het begrip ’’ernstig’’ dat erin wordt gebruikt niet helemaal juist is. Om een en ander toch nog in goede banen te leiden, heb ik gezocht naar een term die tegemoetkomt aan datgene wat de VVD met de bezwaarschriftenprocedure wil bereiken, namelijk een informele dejuridische procedure, waarin de overheid snel de vrijheid voelt een fout te herstellen. Grote fouten betalen, kleine foutjes niet. Als de heer Van Wijmen een betere term heeft voor ’’onmiskenbaar’’, dan houd ik mij aanbevolen, maar ik heb vooralsnog voor deze term gekozen, omdat die het best aangeeft wat ik wil bereiken.
De voorzitter (p. 10): Is de vraag van de heer Dittrich daarmee overbodig geworden?
De heer Dittrich (D66, p. 10): De vraag is ook door anderen gesteld. Het antwoord bevredigt mij niet, maar ik kom er in tweede termijn op terug.
De heer Vos (VVD, p. 10): Voorzitter! Er is wat de fractie betreft wel een goede weg ingeslagen met de keuze voor de expliciete bevoegdheid van de bestuursrechter. In de jurisprudentie van de Hoge Raad is immers een niet wenselijke lijn uitgezet, die erop neerkomt dat de burger in principe altijd naar de civiele rechter zal gaan om de kosten van de bezwaarschriftenprocedure terug te halen. Sinds het arrest-Groningen/ Raadtgever eind vorig jaar hanteert de civiele rechter immers ruimere criteria voor de toekenning van de kosten dan de bestuursrechter. Het is wel goed dat er nu duidelijkheid is gekomen over de afstemming van de bestuurlijke op de civiele procedures. Ook wat betreft de forfaitaire vergoeding is het goed dat er een regeling is gekomen die aansluit bij de regeling die ook in het civiele recht van toepassing is. Ik stap over op mijn amendement over de inschuiving van de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb. In het huidige wetsvoorstel kunnen er wel zes maanden overheen gaan, voordat een besluit eindelijk rechtskracht krijgt. Met een simpele ingreep probeer ik via een amendement te bewerkstelligen dat, indien er geen zienswijzen worden ingediend, de termijn voor het nemen van het definitieve besluit aanzienlijk kan worden bekort. Indien er geen reden is de voorbereidingsprocedure geheel te doorlopen, is het immers niet nodig de uitvoering van het besluit vertraging te laten oplopen. Een ander punt handelt over de Awb-commissies. Deze commissies worden in de bezwaarschriftenfase met succes toegepast. Een Awb-commissie is in staat het bestuur via zorgvuldige adviezen tot een grondige heroverweging aan te zetten. De fractie vraagt zich af of de minister geen mogelijkheid ziet tot het vragen van een zodanig advies in de toekomstige voorbereidingsprocedure. Hoe gaan wij om met die Awb-commissies? Met het oog op het terugdringen van de juridisering is het immers wenselijk dat het voorkomen van onnodige belasting van de rechter ook in de nieuwe voorbereidingsprocedure wordt gerealiseerd. De fractie zou graag van de minister vernemen of hij een rol ziet weggelegd voor de Awbcommissies en, zo ja, welke rol. Zou men niet kunnen bepalen dat een Awb-commissie advies kan uitbrengen naar aanleiding van de schriftelijke zienswijze en het verslag van het mondeling overleg? De Awb-commissie kan dan een frisse heroverweging tot stand brengen die het bestuur kan steunen als het gaat om zorgvuldige besluitvorming.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 10): Kan de heer Vos mij uitleggen dat het verdwijnen van de bezwaarschriftenprocedure een positieve stap is in de richting van dejuridisering?
De heer Vos (VVD, p. 10-11): Er blijft nog een heel belangrijke procedure over, waarbij de zienswijzen ter discussie kunnen worden gesteld. In de huidige situatie heb je twee afzonderlijke rondes. Die geven de burger misschien het gevoel dat hij twee keer niet scoort. Nu kun je je pijlen echter richten op de zienswijzenprocedure. Ik vind het wel wenselijk als dan, net zoals bij de bezwaarschriftenprocedure gebruikelijk is, een Awb-commissie actief kan zijn. Die moet de zienswijzen horen en het bestuursorgaan vervolgens adviseren. Eigenlijk houd je dan een soort van bezwaarschriftenprocedure over.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 11): De heer Vos zei zojuist dat de bezwaarschriftenprocedure een belangrijke component is in dit geheel. Waarom vindt hij deze in dit geval niet van fundamenteel belang?
De heer Vos (VVD, p. 11): Ik heb ook gezegd dat je de burger niet twee keer hetzelfde moet laten doen. Een bezwaarschriftenprocedure naast een zienswijzenprocedure is dubbelop. Dat mat de burger af en dat geeft de burger het idee dat het twee keer niets oplevert. Het focusmoment voor de burger om te reageren, zoals dat nu wordt voorgesteld, vind ik prima. Dan kan men er in een keer met alle kracht in, maar dan wel in combinatie met een Awb-commissie die de zaak vanuit een ander oogpunt beziet en het bestuursorgaan adviseert.
De heer Santi (PvdA, p. 11): Ik kom nog even terug op het amendement van de heer Vos. Daarin staat dat er zo spoedig mogelijk moet worden beslist als er geen zienswijzen zijn ingediend en dat het vierde lid niet van toepassing is, indien toepassing is gegeven aan het tweede lid. Wat zou erop tegen zijn om het vierde lid, zoals dat nu is geamendeerd, aan te houden, ook als toepassing is gegeven aan het tweede lid? Ook als het om een complexe of omstreden zaak gaat, zou de snelle werkwijze gevolgd kunnen worden als er geen zienswijzen zijn.
De heer Vos (VVD, p. 11-12): Ik moet bekennen dat ik uw vraag niet helemaal helder vind. De essentie van mijn betoog is dat als er geen zienswijzen ingediend worden, het voor het bestuur mogelijk moet zijn om snel besluiten te nemen. Ik wil de reactie van de regering afwachten, voordat ik over uw suggestie na zal denken. Voorzitter! Met betrekking tot de eerste Evaluatiewet Awb wil ik aanstippen dat het kabinet misschien weinig oog heeft voor de differentiatie. Dat wil zeggen dat er weinig onderscheid wordt gemaakt tussen de rol van de bezwaarschriftenprocedure bij de beschikkingen uit de zogenaamde beschikkingfabrieken en bij het ruimtelijke ordeningsrecht. Wordt bij de meeste beschikkingen de bezwaarschriftenprocedure als nuttig ervaren om vergissingen en misstanden uit de wereld te helpen, bij grote ruimtelijke ordeningskwesties wordt de procedure juist gezien als een overbodige uitwisseling van standpunten. Dat leidt tot een onnodige belasting van de bestuursorganen. Naar de mening van mijn fractie dient met die constatering wel wat te worden gedaan. Het kabinetsstandpunt aangaande de eerste Algemene wet bestuursrecht is inhoudelijk een goed stuk, waarin vele ontwikkelingen worden gevolgd die de VVD toejuicht. Zo wordt bijvoorbeeld kritisch gekeken naar de werking van de bezwaarschriftenprocedure in de praktijk. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de beschikkingfabrieken en de situatie op het gebied van het ruimtelijk bestuursrecht. Het nut van de bezwaarschriftenprocedure bij beschikkingen bewijst zich vooral als correctie voor de kleine fouten. Het bezwaar dient een soort van herstellend vermogen van het bestuur te bevorderen. Directe gang naar de rechter zonder herstel in de bezwaarschriftenprocedure zou inefficiënt zijn. Het is dan ook logisch dat het kabinet geen voorstander is van de facultatieve bezwaarschriftenprocedure. De door de commissie voorgestelde varianten die neerkomen op een facultatieve bezwaarschriftenprocedure wil het kabinet niet verder onderzoeken. Ook de variant die inhoudt dat de burger de vrijheid krijgt om hetzij een bezwaarschrift in te dienen, hetzij in beroep te gaan bij de rechter, heeft niet de steun van het kabinet gekregen. Voor de besluitvorming op het gebied van het ruimtelijk bestuursrecht ligt het echter anders. De commissie merkt op dat de bezwaarschriftenprocedure bij zulke besluiten niet de herstelfunctie heeft die zij bij andere besluiten wel heeft. Dat komt doordat bestuur en burger in zulke zaken veel meer tegenover elkaar staan en de standpunten na afloop van het besluitvormingsproces vaak al vastliggen. De herstelfunctie is hier volgens de commissie minder aan de orde, daar deze doorgaans wordt overschaduwd door het grote verschil in inzicht. Juist door dit grote verschil in inzicht leidt de bezwaarschriftenprocedure meestal niet tot een fundamentele wijziging van het genomen besluit. De commissie signaleert dat de procedure door de burgers slechts als een herhaling van zetten kan worden ervaren, hetgeen onnodig frustrerend kan werken. Het kabinet maakt ook melding van deze ontwikkeling. Opmerkelijk is echter dat het kabinet vervolgens niet ingaat op het verschil tussen bezwaar op de ruimtelijke ordeningbesluiten en beschikkingen, maar alle besluiten over een kam scheert. Er is immers een wezenlijk onderscheid tussen bezwaar op een beschikking, waarbij een fout kan worden hersteld, en een bezwaar op een besluit ten aanzien van een ruimtelijke bestuursrechtelijke kwestie, waarbij een fundamenteel verschil van mening bestaat. In het eerste geval is de bezwaarschriftenprocedure nuttig, maar in het laatste geval is het met name tijdverlies. Het kabinet richt zich slechts op het standpunt uit de bezwaarschriftenprocedure dat kan komen te vervallen indien er reeds een openbare voorbereidingsprocedure heeft plaatsgevonden. De VVD vraagt zich echter af waarom het kabinet zo terughoudend is met verdere aanpassingen, ook in het ruimtelijk bestuursrecht. Is er, gezien het feit dat de commissie van mening is dat in het ruimtelijk bestuursrecht de herstelfunctie minder van belang is, dan geen grond voor aanpassing van de bezwaarschriftenprocedure speciaal op dit gebied? Meer met het oog op het tijdsverlies is de vraag of de bezwaarschriftenprocedure kan komen te vervallen indien de standpunten op voorhand al vaststaan. Er is dan geen beletsel om de zaak meteen aan de rechter voor te leggen. De VVD-fractie is ook voorstander van de door de Nederlandse orde van advocaten voorgestelde mogelijkheid van prorogatie. Indien beide partijen de bezwaarfase overbodig vinden en willen overslaan, is er volgens de VVDfractie geen reden om partijen de bezwaarfase toch op te dringen. Daarbij dient de wetgever in die mogelijkheid te voorzien. Het overslaan van de bezwaarprocedure kan in gevallen waarin reeds veel overleg heeft plaatsgevonden positieve gevolgen hebben. In het evaluatieverslag van de Awb wordt vermeld dat er ook nadelen aan prorogatie kleven. Door aan de burger mede te delen dat een bezwaarschriftenprocedure geen nut heeft, zou het bestuursorgaan zich er immers te gemakkelijk van af kunnen maken.
De heer Van Wijmen (CDA, p. 12): Ik heb uit een algemeen overleg dat kortgeleden heeft plaatsgevonden begrepen dat prorogatie in een andere procedurelijn zit en dat die hier helemaal niet aan de orde is. Ik vind het ook een zinnige zaak, maar wij zouden tijdswinst kunnen boeken door dat hier achterwege te laten.
De voorzitter (p. 12): Wat is nu uw punt? Vraagt u nu de heer Vos of hij die mening deelt?
De heer Van Wijmen (CDA, p. 12): Dat punt is vandaag helemaal niet aan de orde. Dat komt straks. Er is een brief van de regering. De voorzitter: De heer Vos kan een goede reden hebben om het aan elkaar te knopen, maar dat zal hij dan wel duidelijk maken. Wil de heer Vos dat dan wel kort duidelijk maken en vervolgens snel afronden? Anders gaat het weer fout.
De heer Vos (VVD, p. 12): Voorzitter! Ik heb het aan elkaar geknoopt omdat de orde van advocaten hier een dringende brief over geschreven heeft. Ik kan inhoudelijk geheel instemmen met deze brief. Prorogatie kan soms een enorme tijdswinst opleveren. Ik weet dat de regering hiermee bezig is, maar ik kan mij slecht voorstellen waarom het zo moeilijk is om dat te introduceren. Voorzitter! Aan de tijdigheid wil ik nog enkele woorden wijden en dan sluit ik af. De commissie vraagt aandacht voor de veelvuldige termijnoverschrijdingen bij de behandeling van bezwaarschriften. Het kabinet neemt de aanbevelingen van de commissie in algemene zin over en roept de bestuurders op de aanbevelingen van de commissie ter harte te nemen. Dat juicht de VVD-fractie toe. De VVD-fractie vindt dat met name de communicatie tussen de bestuursorganen onderling voor verbetering vatbaar is. Individuele burgers mogen niet de dupe worden van een gebrekkige communicatie. Dat is een factor waarop zij geen vat hebben. Dat geldt des te sterker omdat de burger zich wel heeft te houden aan strikte termijnen, waarvan de overschrijding in beginsel vaak fataal is voor de bezwaar- en beroepsmogelijkheden. Ook een positieve uitwerking op de tijdigheid verwacht de VVD-fractie van het weglaten van overbodige formaliteiten, het standaard horen van alle belanghebbenden, terwijl een deel van de appellanten daar geen behoefte aan heeft. Als een van de oorzaken van de termijnoverschrijdingen noemt de commissie dat de prioriteit van bestuursorganen vaak niet ligt bij de behandeling van bezwaarschriften. Naar de mening van de VVD-fractie dient dit absoluut te veranderen en kan dat ook veranderen. De bestuursorganen dienen ervan doordrongen te worden dat een van de belangrijkste aspecten van behoorlijk bestuur is het naar behoren en tijdig afwikkelen van klachten. Dit komt in het kabinetsstandpunt mijns inziens nog te weinig aan de orde. Het kabinet constateert dat de afhandeling van klachten geen voorrang heeft, maar zoekt niet expliciet naar wegen om daar iets aan te doen. De VVD-fractie vindt het de moeite waard om de mogelijkheden te onderzoeken van een sanctie op termijnoverschrijdingen door het bestuur, waarbij de flexibiliteit van de bezwaarschriftenprocedure niet in het gedrang komt. Is de regering bereid daar nader aandacht aan te besteden?
De heer De Wit (SP, p. 12): Voorzitter! Over de evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht heb ik geen opmerkingen. Daar kan ik dus kort over zijn. Over wetsvoorstel 27023, de voorbereidingsprocedure, heb ik twee vragen aan de minister. Ik realiseer mij dat ik indertijd geen inbreng heb geleverd bij dat wetsvoorstel, maar in de rubriek Bestuursrecht van het Advocatenblad van afgelopen weekeinde heb ik het volgende gelezen. Er wordt aangesloten bij wetsvoorstel 27024, over de kosten van de bestuurlijke voorprocedure. Met betrekking tot wetsvoorstel 27023 wordt opgemerkt dat de kosten die een burger in dit soort procedures maakt waarschijnlijk niet voor vergoeding in aanmerking komen. De Afdeling bestuursrecht en de Hoge Raad zitten wat dat betreft op één lijn. Denkbaar is dat het bestuur mede om die reden de aanstaande uniforme voorbereidingsprocedure meer dan eens zal prefereren boven de bezwaarschriftenprocedure van artikel 7. Er zal dus als het ware een soort verschuiving ontstaan omdat in die voorbereidingsprocedure geen kosten verschuldigd zijn. Ik hoor daar graag het oordeel van de minister over. In de tweede plaats het punt van de actio popularis. Het gaat hier, ongenuanceerd uitgedrukt, om de mogelijkheid dat iedere burger in het kader van het bestuursrecht zou kunnen gaan procederen. In een artikel van Verschure in het Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht van juni van dit jaar is aangegeven, dat in Utrecht onderzoek is gedaan naar het gebruik van de actio popularis. Uit dat onderzoek blijkt dat het met dit gebruik heel erg meevalt. Die mogelijkheid wordt niet zo gretig en ruim gebruikt als vaak wordt voorgesteld. De vraag is dan ook of het, in het licht van dat onderzoek, nodig is om de actio popularis te schrappen. Over het karakter van de bestuurlijke voorprocedure verschil ik zeer sterk van mening met de minister. In de praktijk en ook in de rechtspraak gaat de bezwarenprocedure steeds meer in de richting van het civiele recht, in die zin dat het steeds belangrijker wordt dat alle bezwaren die een burger of een belanghebbende heeft, ook in de bezwarenprocedure naar voren worden gebracht. De rechter neigt er namelijk toe om later, dus in beroep, geen aanvulling van bezwaren of gronden meer toe te staan: de zgn. trechterwerking. Als die tendens er is – en ik signaleer dat zelf – is de bezwarenprocedure dus niet meer zo vrijblijvend als de heer Vos het heeft geformuleerd: met de voeten op het bureau eens met een burger praten. Die ’’softe benadering’’ is, zo blijkt uit de praktijk, steeds minder aan de orde. Er is dus voor de burger alle reden, ook gezien de ingewikkeldheid van de materie waar hij mee te maken heeft – het recht wordt steeds ingewikkelder – om al in een vroeg stadium een beroep te doen op deskundige hulp van een advocaat of een jurist.
De heer Vos (VVD, p. 12-13): Gaat het hier niet om het verschil tussen hetgeen burgers en hetgeen advocaten op hun hart hebben? Wat de burgers op hun hart hebben, kan bij de ’’voeten op tafel’’-procedure naar voren komen. Wat advocaten op hun hart hebben, kan wel eens een nuance anders zijn dan dat van de burgers.
De heer De Wit (SP, p. 13): Ik ben geneigd om hetgeen de advocaat op zijn hart heeft, belangrijker te vinden voor de procedure, gezien de deskundigheid van de advocaat. Ik wil daarmee niet zeggen dat hetgeen de burger op zijn hart heeft onbelangrijk is, maar de juridische vertaling daarvan is buitengewoon belangrijk en blijkt in het bestuursrecht steeds belangrijker te worden. Ook de heer Vos heeft ongetwijfeld dossiers van mensen die Kamerfracties aanschrijven, mensen die zelf hebben zitten ’’modderen’’ omdat ze dachten dat ze zelf wel in beroep konden gaan, maar die het volkomen verkeerd hebben gedaan, waarna een advocaat op het laatste moment moet constateren dat er geen eer meer aan te behalen is. Het was de bedoeling van de Awb dat de burger het zelf zou kunnen doen, in het kader van informeel overleg, maar inmiddels moeten wij daar de burger voor waarschuwen en hem adviseren om op tijd deskundig advies in te winnen. Nu dit deskundig advies belangrijker wordt, betekent het ook dat de kosten die de burger daarvoor moet maken, verhaald moeten kunnen worden. Ik heb het dan niet eens zozeer over mensen die een beroep op gefinancierde rechtshulp kunnen doen. Mensen willen weten of het zin heeft om bezwaar te maken tegen bijvoorbeeld een bestemmingsplanwijziging of tegen een milieuvergunning. De burger heeft daar deskundig advies voor nodig en dat kost geld. Over die kosten praten wij nu en die mogen niet worden weggevlakt. In de memorie van toelichting wordt op zichzelf terecht gesteld dat de bezwarenprocedure de mogelijkheid zou bieden om gemaakte fouten snel en eenvoudig te herstellen. Die procedure is daar als zodanig inderdaad geschikt voor. Hiermee wordt echter het karakter van de bezwarenprocedure niet goed omschreven. Fouten moeten in die procedure juridisch geduid kunnen worden en fouten moeten dan ook leiden tot vergoeding van kosten. Hartlief zegt uitdrukkelijk dat de bestuurlijke voorprocedure geen proeftuin is. Hij voegt daaraan toe dat het primaire besluit een besluit is en blijft, dat in zijn tijdelijke bestaan zeer wel schade kan veroorzaken. Dit besluit vormt, aldus verder Hartlief, in de genoemde gevallen een onrechtmatige daad die weliswaar kan worden weggenomen, hetgeen echter niet wegneemt dat er in eerste instantie een onrechtmatige daad is geweest die tot schade heeft geleid, bijvoorbeeld kosten van rechtsbijstand. Die schade wordt normaal gesproken vergoed. De minister sluit in zijn toelichting aan op de massaliteit van bepaalde beschikkingen, de zogenaamde beschikkingenfabrieken. Het kenmerk van productaansprakelijkheid bij massaproductie is dat eerder wordt gekozen voor risicoaansprakelijkheid. Hier kan dus zeer goed een parallel met het civiele recht worden getrokken, want als er inderdaad sprake is van beschikkingenfabrieken, mag dat niet betekenen dat de aansprakelijkheid van de overheid minder wordt. Al met al ben ik van mening dat de bezwaarschriftenprocedure steeds belangrijker wordt en dat die niet mag worden gezien als een proeftuin. Sterker nog, ik ben van mening dat de bezwaarschriftenprocedure de basis legt voor het verloop van een procedure en de kansen van de belanghebbende om in een geschil met de overheid overeind te blijven. Het belang van de bezwaarschriftenprocedure blijkt ook uit hetgeen de Nationale ombudsman hierover heeft gezegd. In zijn jaarverslag over 1999 geeft hij namelijk aan dat bijna de helft van de klachten die aan hem zijn voorgelegd, betrekking hebben op het optreden van de overheid, zoals de manier waarop een brief, een verzoek of een bezwaarschrift is behandeld. Deelt de minister de analyse dat juist de bezwaarschriftenfase belangrijk is en dat dit blijkt uit het jaarverslag van de ombudsman? Voorzitter! Het wetsvoorstel is mijns inziens in strijd met het gelijkheidsbeginsel. In Nederland wordt ervan uit gegaan dat een burger die optreedt tegen de overheid, over dezelfde middelen en positie moet beschikken als de overheid, de zogenaamde ’’equality of arms’’. Door dit wetsvoorstel ontstaat er echter een ongelijke relatie, omdat een extra eis aan de burger wordt gesteld. Slechts dan wanneer er sprake is van ernstige onzorgvuldigheid is er volgens het wetsvoorstel immers nog maar reden om de kosten van de burger te vergoeden. Hiervoor wordt gekozen, ondanks het feit dat een burger die tegen zijn buurman procedeert, aansprakelijk is voor een normale onrechtmatige daad. Juist door de formulering ’’ernstige onzorgvuldigheid’’ wordt er in de wet een drempel opgeworpen voor burgers die willen procederen. De materie en het recht worden steeds ingewikkelder en daarom moet de burger recht hebben op rechtsbijstand en een vergoeding voor de kosten. Hij moet immers in alle vrijheid de afweging kunnen maken of hij wel of niet een proces begint. Als er een gerede kans bestaat dat hij zijn kosten niet langer vergoed krijgt door de verzwaring in dit wetsvoorstel, zal dat een drempel opwerpen voor burgers. Een en ander staat overigens volgens mij ook op gespannen voet met het beginsel dat iedereen toegang tot de rechter moet hebben dat in de Grondwet en het EVRM is neergelegd. Het wetsvoorstel is bedoeld om de juridisering tegen te gaan, maar door de formulering ’’ernstige onzorgvuldigheid’’ zal het leiden tot de nodige jurisprudentie. De minister heeft in de schriftelijke beantwoording aangegeven dat het een op zichzelf helder begrip is, maar dat het ook tot de nodige geschillen en procedures aanleiding zal geven. Een en ander geldt ook voor de keuze voor de bestuursrechter. Deze rechter hanteert immers het zogenaamde ’’tegen beter weten in’’-criterium dat volgens de Raad van State niet zodanig in de jurisprudentie is uitgewerkt dat het zomaar kan worden overgenomen. Voorzitter! Ik heb een onderzoek gehouden onder advocaten en instellingen als Greenpeace en Amnesty International. Ik heb ongeveer 2700 brieven verstuurd en daarop zo’n 540 reacties ontvangen. Onder die 540 reacties bevond zich slechts één advocaat die zich een voorstander toonde van het wetsvoorstel.
Minister Korthals (p. 13): Dat had ik de heer De Wit zonder die enqueˆ te ook wel kunnen vertellen.
De heer De Wit (SP, p.13-14): Het ging mij niet om het aantal reacties. Ik wilde de beroepsgroep polsen. De reacties zijn heel erg interessant en geven aan waar het om gaat. Het gaat erom dat de burger het zelf aanpakt. In de reacties zat het voorbeeld van iemand van Turkse origine die een auto had gekocht en over een vrijwaringsbewijs beschikte. Hij moest toch gaan procederen tegen de belastingdienst omdat die als uitgangspunt had: alle Turken rotzooien met kentekenregistraties, dus zult u dat ook gedaan hebben en zit u dus fout. Dankzij de inschakeling van een advocaat is dat rechtgetrokken.
De heer Vos (VVD, p. 14): Ik begrijp dat ik behoor tot het selecte gezelschap van 2700 advocaten die een brief hebben ontvangen. Ik heb die ook ontvangen. Was daarvoor een speciale reden?
De heer De Wit (SP, p. 14): Nee. Ik heb de advocatenkantoren in dit land aangeschreven. Die hebben zelf uitgezocht wie zij een antwoord lieten geven. Voorzitter! Ik kom te spreken over het amendement op stuk nr. 9. Het gaat om de toerekenbaarheid van het onrechtmatig optreden van het bestuursorgaan. Ik vind dat de Hoge Raad – zeker gelet op het laatste arrest van december verleden jaar – duidelijk is. Het biedt ook houvast in het kader van de onrechtmatigheidsjurisprudentie. Je hebt er meer houvast aan dan aan het begrip dat de regering hanteert. Als het gaat over de vraag welke kosten vergoed moeten worden, moet de dubbele redelijkheidstoets worden gehanteerd. In principe moet je ervan uitgaan, dat alle kosten in de voorfase vergoed worden. Het gaat niet alleen om de kosten van een advocaat, maar ook om kosten van deskundigen of rente. De bestuursrechter mag de uitsluitende bevoegdheid behouden om hierover te oordelen, maar dan wel aan de hand van de criteria van de Hoge Raad en de dubbele redelijkheidstoets. Je moet er niet vanuit gaan dat de belanghebbende zelf moet verzoeken om vergoeding van de kosten. Het moet ambtshalve gebeuren. Dat is van belang omdat in de voorfase niet altijd even duidelijk is dat zij het moeten doen. Het gebeurt vaak dat er niet eens een mondelinge zitting tot stand komt om partijen te horen. Vaak wordt er dan niet om gevraagd. Bij geschillen rond sociale verzekeringen vraagt de uitvoeringsinstelling direct wat de kosten zijn. Die worden heel gemakkelijk vergoed.
De heer Dittrich (D66, p. 14): Wat bedoelt u met: voorzover het bestreden besluit toerekenbaar onrechtmatig is genomen?
De heer De Wit (SP, p. 14): De rechtspraak van de Hoge Raad. Niet ieder besluit dat hersteld wordt door het bestuursorgaan is een onrechtmatig besluit. Je moet kunnen uitsluiten dat beleidswijzigingen of fouten van de belanghebbende zelf leiden tot onrechtmatige handelen van de overheid. Het gaat om onrechtmatig handelen: de schuld ligt bij het bestuursorgaan.
De heer Dittrich (D66, p. 14): Is het het bestuursorgaan zelf dat moet beslissen of het toerekenbaar onrechtmatig heeft gehandeld?
De heer De Wit (SP, p. 14): Ja, in eerste instantie wel.
De heer Van Wijmen (CDA, p. 14): De heer De Wit zegt dat beleidswijzigingen niet altijd onrechtmatig hoeven te zijn. Dat is ook zo. Wij weten dat al twintig jaar. Maar als je het beleid ombuigt, kan wel degelijk onrechtmatigheid ontstaan.
De heer De Wit (SP, p. 14): Door te spreken van ’’toerekenbaar’’ sluit je beleidswijzigingen uit die de overheid niet kunnen worden verweten. Die zou je wat mij betreft niet moeten rangschikken onder toerekenbare onrechtmatigheid. Niet iedere wijziging in het kader van een bezwaarschriftenprocedure behoeft wat mij betreft te leiden tot het aannemen van onrechtmatigheid.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 14): De heer De Wit meent dat de burger recht heeft op een kostenvergoeding uit hoofde van het procederen, behalve als die kosten een gevolg zijn van eigen toedoen. Hiervan uitgaande, denk ik dat het amendement van de heer De Wit geen oplossing biedt voor gevallen waarin er geen sprake is van besluiten in strijd met het recht.
De heer De Wit (SP, p. 14): Gelet op de jurisprudentie van de Hoge Raad betekent ’’in strijd met het recht’’ dat er sprake is van een onrechtmatig besluit, en dat die onrechtmatigheid moet worden toegerekend aan de overheid zelve. In die gevallen moet er volgens mij sprake zijn van een kostenveroordeling.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 14): Het is mogelijk dat er geen sprake is van strijdigheid met het recht, maar dat een burger toch kosten heeft gemaakt. In zo’n geval is er volgens u dus geen recht op vergoeding.
De heer De Wit (SP, p. 14): Inderdaad, niet in alle gevallen waarin kosten zijn gemaakt, zullen die ook worden vergoed. Het maken van kosten op zich is geen argument. Het gaat erom of terecht gebruik is gemaakt van de procedure om aan te tonen dat er sprake is van een toerekenbaar onrechtmatig besluit.
Voorzitter! Ik rond mijn betoog af. In mijn ogen leidt dit wetsvoorstel tot een toename van het aantal procedures, in plaats van te leiden tot dejuridisering. In wezen heeft het nog verdergaande gevolgen, doordat het raakt aan het gelijkheidsbeginsel en het ook de toegang tot de rechter moeilijker maakt.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 14-16): Mevrouw de voorzitter! Wij bespreken vandaag een drietal wetsvoorstellen die met elkaar gemeen hebben dat zij een wijziging van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beogen. Dat toont wel aan dat er rondom deze wet nog heel wat werk in uitvoering is. Dat zal nog wel even zo blijven ook, want er zijn nog volop aanbouwwerkzaamheden gaande en ook de bestaande delen van de wet zijn niet onaantastbaar. Evaluatie van de wet en de discussies over juridisering hebben geleid tot een aantal wijzigingsvoorstellen. In het licht van die discussie over juridisering zou ik overigens willen beklemtonen dat de Awb bepaald niet als een boosdoener in het juridiseringsproces moet worden gezien. Ik denk dat de wet juist door de vereenvoudiging, systematisering en uniformering een belangrijke stap vooruit is geweest. Ik kom dan nu tot mijn opmerkingen over de drie afzonderlijke wetsvoorstellen. Laat ik beginnen met het wetsvoorstel betreffende de kosten van de bestuurlijke voorprocedure. Van de drie voorstellen die wij vandaag bespreken, heeft dit wetsvoorstel zonder meer het meeste stof doen opwaaien. Vooral uit de civielrechtelijke hoek was de kritiek niet mals. Geluiden waren te horen als: een overheid die slecht tegen haar verlies kan, een fundamentele wijziging van het recht, enz. Heeft die toch wel brede kritiek de regering geleid tot heroverweging van het voorstel, of wil zij het onverkort voor haar rekening nemen? Wat de inhoud van het voorstel betreft, wil ik positief beginnen. In de eerste plaats is het, gelet op het uiteenlopen van jurisprudentie van de civiele rechter en de bestuursrechter, goed dat er nu knopen worden doorgehakt. In de tweede plaats vind ik het ook een duidelijke verbetering ten opzichte van de bestaande situatie, dat de bevoegdheid exclusief bij de bestuursrechter terechtkomt. In de derde plaats steunen wij de in het voorstel vervatte forfaitaire regeling. Dan nog een relativerende opmerking. De benadering dat alleen in uitzonderlijke gevallen ruimte bestaat voor vergoeding van de kosten in de bezwaarfase, is in die zin bepaald niet revolutionair, dat bij de totstandkoming van artikel 8:75 van de Awb ook van die benadering is uitgegaan. De bestuursrechters hebben, overigens met onderlinge nuances, die benadering ook gevolgd. De Centrale raad van beroep heeft met het ’’tegen beter weten in’’-criterium voor de meest restrictieve benadering gekozen. In die zin is dit wetsvoorstel dus bepaald niet revolutionair. De keerzijde is wel, dat de jurisprudentie van de bestuursrechter moeilijk als een inhoudelijke rechtvaardiging voor de gemaakte keuze kan gelden. Het maakt het wetsvoorstel op zichzelf niet aanvaardbaarder dat de bestuursrechter zich gericht heeft naar de wetsgeschiedenis. Van de regering mag een adequate inhoudelijke rechtvaardiging worden verwacht, temeer nu de beoogde wetgeving de ruimhartige benadering van de civiele rechter wil blokkeren. Ook de SGP-fractie heeft twijfels over de gekozen benadering. Als bestuursrechtelijk afgestudeerd jurist had ik in eerste instantie sympathie voor de benadering van het wetsvoorstel. Ik zag met enig wantrouwen de commentaren uit de civielrechtelijke hoek komen, omdat ik dacht dat dit zou berusten op een onvoldoende begrijpen van de eigen aard van het bestuursrecht. Ik moet u echter eerlijk bekennen dat een nadere kennisname van de inhoudelijke argumentatie twijfels geeft over de juistheid van de door de regering gekozen benadering. Overigens is de kritiek vanuit de juridische pers niet beperkt tot civilisten. Het viel mij in de laatste NJB-kroniek bijvoorbeeld op dat de kritiek ook werd onderschreven door de heer Brenninkmeijer, de vice-president van de Centrale raad van beroep. De principiële vraag die nu aan de orde is, luidt of met dit wetsvoorstel terecht wordt gebroken met de algemeen aanvaarde en door de civiele rechter gehanteerde principes van aansprakelijkheid waarop ook in het bestuursrecht wordt aangesloten. Natuurlijk moet er oog voor de eigenstandige positie van het openbaar bestuur zijn, maar tegelijkertijd moet het uitgangspunt zijn dat plegers van onrechtmatige daden in beginsel niet ongelijk worden behandeld. Ik zeg uitdrukkelijk ’’plegers van onrechtmatige daden’’. Dat is dus beperkter dan elk handelen in strijd met de wet c.q. de Algemene wet bestuursrecht. Ook in de benadering van de burgerlijke rechter levert niet elk foutje een onrechtmatige daad op en een grond voor kostenveroordeling. De kritiek op de gekozen benadering is dat de overheid met het criterium van de ernstige zorgvuldigheid, de aansprakelijkheid wil beperken tot ’’onrechtmatigheid met stip’’, om het in civielrechtelijke taal te zeggen. Is die karakterisering juist? Het komt ons voor dat dit niet te rechtvaardigen valt vanuit het karakter van de bezwaarschriftenprocedure. Dat karakter rechtvaardigt wel de beperking in de vergoeding van de proceskosten tot die gevallen waarin in strijd met het recht is gehandeld. Een heroverweging op doelmatigheidsgronden of gewijzigde omstandigheden blijft daarbij buiten schot. Het is echter niet aanvaardbaar als de overheid voor zichzelf ruimte claimt om een juridisch gebrekkig primair besluit af te leveren, omdat dit desnoods in de bezwaarprocedure wel hersteld kan worden. De regeling mag, met andere woorden, niet zo werken dat nieuwe drempels worden opgeworpen die afdoen aan de rechtsbescherming waartoe de bezwaarprocedure immers ook dient. Dat blijft toch een onderdeel van die bezwaarprocedure. Een deel van de argumentatie van de regering komt erop neer dat de aansprakelijkheid van het bestuur voor gemaakte fouten moet worden beperkt om het gemakkelijker voor het bestuur te maken om die fouten te erkennen. Dat kan als een valide argument worden aangemerkt. De extra eis van de ernstige zorgvuldigheid wekt niet alleen gemakkelijk het misverstand dat het om het al dan niet voldoen van zorgvuldigheidseisen gaat, maar ook dat het een aanmoediging van het bestuur betekent om zich minder te bekommeren over minder ernstige onzorgvuldigheden. Dat past bepaald niet bij het tegengaan van de juridisering door verhoging van de kwaliteit van besluitvorming. Aansprakelijkheid kan toch ook een preventieve werking hebben? De SGP-fractie vindt dat er ruimte moet blijven voor bijvoorbeeld het aanvullen van een motivering bij de beslissing op bezwaar, zonder dat dit betekent dat onmiddellijk een proceskostenvergoedingsplicht in het leven wordt geroepen. Dat roept de vraag op of de beperking met ’’in strijd met het recht’’, zoals in het amendement van de heer Dittrich wordt voorgesteld, geen ruimte schept voor vergoeding van gevallen waarin de civiele rechter geen onrechtmatigheid aanneemt. Met andere woorden: slaat dit amendement niet door naar de andere kant? De oplossing die collega Vos op dit punt voorstelt vind ik ook niet bevredigend. In dit verband wil ik een alternatieve formulering onder de aandacht brengen die in het Nederlands tijdschrift voor bestuursrecht door Koeman is gedaan. Hij doet in dit verband de suggestie om uitdrukkelijk de koppeling te maken met de herroeping van het besluit, waarover in artikel 7:11 wordt gesproken. Zijn voorstel was om de kostenvergoeding te beperken tot gevallen waarin de beslissing op bezwaar de herroeping van het bestreden besluit inhoudt, omdat dit in strijd met het recht was genomen. Ik krijg graag een reactie op dit alternatieve voorstel. Ook krijg ik graag een reactie op de stelling van Koeman die, als wij spreken over het schatkistargument, interessant is. Zijn kritiek is dat in ander opzicht de bestuursrechtelijke schadevergoedingspraktijk te ruim genoemd kan worden als zonder meer ook de gegrondverklaring van een beroep tot een proceskostenveroordeling leidt. De burgerlijke rechter zou met veel meer materieel bezien wie als winnaar uit de rechtsstrijd naar voren komt. Met andere woorden: is ook in de beroepsfase niet te gemakkelijk een koppeling met een schadevergoedingsplicht gelegd als het besluit gegrond is, ook in die gevallen waarin het evident is dat appellant materieel geen gelijk heeft? Het argument van de schatkist is overigens voor onze fractie geen doorslaggevend argument voor de voorgestelde aansprakelijkheidsbeperking. Het gaat hier om de vergoeding van ree¨ le kosten die inderdaad gemaakt zijn en de hamvraag is of het billijk is, dat die ten laste van de belanghebbende moeten blijven terwijl hij in het gelijk gesteld is en een onjuist primair besluit is genomen. Het is wel van belang om bij de vergelijking met het civiele recht dan ook het totaalplaatje naar voren te brengen en dat betekent ook, dat in artikel 8:75 het algemene uitgangspunt wordt gehanteerd dat natuurlijke personen nooit in de proceskosten kunnen worden veroordeeld. In dat opzicht vind ik de kritiek, dat de overheid nu wel erg goed voor zichzelf zorgt, weer al te gemakkelijk. Op andere punten zie je als het ware ten nadele van de overheid, dat niet zonder meer wordt uitgegaan van het uitgangspunt dat de partij die geen gelijk heeft voor de proceskosten moet opdraaien. Die dimensie mag er dan ook bij betrokken worden als wij voor de vraag staan of het eigen karakter van het bestuursrecht rechtvaardigt, dat wat betreft de aansprakelijkheid een andere benadering wordt gekozen. Op grond van de argumentatie in de stukken zijn wij daar niet van overtuigd maar ik hoor graag een uitvoeriger en gedegener argumentatie van de regering voor deze keuze, ook omdat die in de vakpers nog niet duidelijk naar voren komt.
De heer Dittrich (D66, p. 16): Voorzitter! Is het wel juist wat de heer Van der Staaij nu zegt? Uit artikel 8:75 blijkt toch niet, dat een belanghebbende niet in de kosten kan worden veroordeeld? Heeft de regering dat juist niet op de vragen van de heer Van der Staaij in de nota naar aanleiding van het verslag naar voren gebracht?
De heer Van der Staaij (SGP, p. 16): In artikel 8:75 staat, dat een natuurlijk persoon slechts in de kosten kan worden veroordeeld ingeval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Dat lijkt mij toch een duidelijke beperking. Ook de burger die gebruik maakt van zijn procesrecht maar volstrekt ongelijk heeft, kan toch niet in de proceskosten worden veroordeeld. Dat lijkt mij toch een belangrijk verschil met het civiele recht. In die zin is de overheid behoorlijk coulant. Dat is wel te rechtvaardigen vanuit de toegankelijkheid van de procedures maar het maakt wel een verschil uit.
De heer Dittrich (D66, p.16): Maar hij kan dus onder omstandigheden wel veroordeeld worden, maar dat zijn uitzonderlijke omstandigheden.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 16): In beginsel kan hij niet veroordeeld worden, alleen in heel bijzondere en uitzonderlijke situaties.
De heer Dittrich (D66, p. 16): U zei namelijk dat het niet kon, maar het kan dus wel, zij het dat het uitzonderlijke situaties zijn.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 16-17): Het kan inderdaad alleen in uitzonderlijke situaties. Voorzitter! Wat betreft de procedure voor het verkrijgen van schadevergoeding van kosten in de voorfase blijven ook nog wat vragen bestaan. Is er geen discrepantie als men, zoals het voorstel doet, de beoordeling of er in ernstige mate onzorgvuldig is gehandeld aan het bestuursorgaan laat terwijl men anderzijds bepaalt, dat de kosten slechts vergoed kunnen worden indien daarom in de bestuurlijke voorprocedure is verzocht. In dat verband nog de vraag hoe de nota naar aanleiding van het verslag moet worden verstaan dat, indien geconstateerd wordt dat van ernstige onzorgvuldigheid sprake is geweest, het voor de hand ligt dat het bestuursorgaan zelf tot vergoeding van de kosten kan overgaan? Ik heb nog een laatste vraag over de samenhang met het wetsvoorstel over de uniforme voorbereidingsprocedure. Kan een meer uitgebreide kostenveroordelingsmogelijkheid in de bezwaarprocedure niet leiden tot een risicomijdende keuze voor een openbare voorbereidingsprocedure? In hoeverre kan dat straks ook – collega Vos heeft al even gesproken over het toekomstige sprongberoep – niet worden ingegeven door het motief van kostenbeperking? Voorzitter! Ik kom op de Wet uniforme voorbereidingsprocedure. De SGP-fractie kan zich vinden in de keuze voor het ineenschuiven van beide voorbereidingsprocedures. Het klinkt op het eerste gezicht zonder meer als een toe te juichen vereenvoudiging. We hebben toch wat kritische vragen in het verslag daarover gesteld, omdat nog niet zo lang geleden de bewuste keuze voor twee procedures is gemaakt. De regering gaat er uitgebreid op in en al met al menen wij, dat een bevredigende argumentatie is gegeven voor de wenselijkheid van het tot stand brengen van e´ e´n procedure. Minder duidelijk is ons nog steeds waarom die procedure een uniforme procedure moet heten, gegeven het feit dat het slechts e´ e´n openbare voorbereidingsprocedure zal zijn. De antwoorden daarop vonden wij niet erg begrijpelijk. Het viel mij op dat in de stukken bij dit wetsvoorstel met enige regelmaat naar het regeerakkoord werd verwezen. Ik heb nog niet zo’n grote parlementaire ervaring maar mijn indruk is tot nu toe, dat er nog wel eens een tekort aan inhoudelijke argumentatie wordt verhuld als er erg veel in een wetsvoorstel van Justitie naar het regeerakkoord wordt verwezen. Daarvan lijkt in elk geval op één onderdeel ook sprake, namelijk wanneer de regering de stelling betrekt, dat van deze procedure niet meer kan worden afgeweken in bijzondere wetten. Dit geeft hooguit de intentie van de wetgever weer. Op zichzelf ben ik het ook zeker eens met de stelling, dat gelet op het karakter van de Algemene wet bestuursrecht niet gemakkelijk daarvan moet worden afgeweken, maar dat alles neemt niet weg dat het de bijzondere wetgever in juridische zin toch geheel vrij blijft staan om wel degelijk van het algemene bestuursrecht af te wijken. De toevoeging van het woord ’’uniform’’ kan aan die bevoegdheid toch niets afdoen. In dit verband merk ik nog op, dat in artikel 3:10 de openbare voorbereidingsprocedure nog steeds tot een facultatieve procedure wordt gemaakt. Heeft de regering inzicht in de omvang van afwijkende voorbereidingsprocedures in bijzondere wetgeving, bijvoorbeeld ten aanzien van bestemmingsplannen in de Wet op de ruimtelijke ordening? Voor de beslissing op beschikking geldt als regel de in titel 4.1 beschreven procedure. Zou niet een uitgebreide motivering op haar plaats zijn, als in een geval van beschikkingen toch voor de openbare voorbereidingsprocedure wordt gekozen, mede gelet op de verlenging van de besluitvormingsduur die van die keuze het gevolg kan zijn? Over de besluitvormingsduur rijzen nog enige vragen. In de huidige 3.4-procedure is er in beginsel binnen acht weken een besluit dat rechtskracht heeft. In de nieuwe procedure is alleen een maximale beslistermijn van zes maanden gegeven ten aanzien van het definitieve besluit. Er is geen maximumtermijn gesteld aan het tot stand komen van een ontwerpbesluit. Waarom is hiervan afgezien? Zou het niet alsnog wenselijk zijn de termijn conform artikel 3:19 nu´ te stellen op uiterlijk 12 weken na ontvangst van de aanvraag? Dan heb ik nog een procedurele vraag. Is naar aanleiding van zienswijzen een hernieuwde ontwerpbeschikking mogelijk? De SGP-fractie deelt de gedachte die aan het amendement op stuk nr. 7 van collega Vos ten grondslag ligt, namelijk dat in het algemeen veel eerder tot besluitvorming kan worden gekomen als geen zienswijzen zijn ingediend. Het amendement lijkt mij echter als nadeel te hebben dat de regeling van artikel 3:18 weer ingewikkelder wordt gemaakt. Zou niet eenvoudiger kunnen worden aangesloten bij artikel 3:18, derde lid – uiterlijk 12 weken – zodat tevens voldoende tijd beschikbaar blijft voor de afdoening van gecompliceerde aanvragen waarop geen zienswijzen zijn binnengekomen? Natuurlijk blijft vooropstaan dat zo spoedig mogelijk beslist moet worden! Bij de toepassing van de nieuwe voorbereidingsprocedure vervalt de bezwaarprocedure. De vraag is, in hoeverre hier daadwerkelijk dejuridisering wordt bereikt nu de zienswijzenprocedure aan het nemen van het besluit voorafgaat. Die winst is dus betrekkelijk. Het ontbreken van de bezwaarschriftenprocedure betekent dan wel dat de gebruikelijke advisering door de externe Awbcommissie hiermee ook vervalt. De vraag is of dit geen afbreuk kan doen aan de kwaliteit van de besluitvorming en kan leiden tot méér beroep bij de rechter. Welke mogelijkheden zijn er voor externe advisering in het kader van de uniforme voorbereidingsprocedure? Het verzenden van een ontvangstbevestiging wordt ’’uiteraard vaak zinvol’’ genoemd. Is dat niet wat te mager uitgedrukt? Zeker als er binnen bepaalde wettelijke termijnen gereageerd moet worden, zou een ontvangstbevestiging toch zonder meer normaal moeten zijn! Kan de anonimiteit van degene die zienswijzen indient zonder meer worden gewaarborgd, of wordt het afhankelijk gesteld van bestuurlijke afweging? Ik meen dat handhaving van de bestaande praktijk wenselijk is, opdat buren bijvoorbeeld niet wegens onduidelijkheid of die anonimiteit kan worden gewaarborgd, zouden afzien van het indienen van zienswijzen. Voorzitter! Bij de eerste Evaluatiewet Awb gaat het om relatief technische wijzigingen. Ik wil terugkomen op drie onderdelen. In de eerste plaats de versoepeling van de hoorplicht. Ik ben het eens met de gedachte dat het horen voorafgaand aan het nemen van een besluit ook achterwege kan blijven als dit feitelijk al in het voortraject heeft plaatsgevonden. Dekt het nieuwe lid b zonder meer de situaties die nu onder het bestaande lid b vallen? De regering gaat er terecht van uit dat in de voorfase wel inhoudelijk voldaan moet zijn aan de strekking van de hoorplicht, maar is dat in de praktijk wel zo gemakkelijk vast te stellen? De hoorplicht vervalt niet als zich na het eerdere overleg nieuwe feiten hebben voorgedaan. Kan het bestuursorgaan dat echter wel vaststellen zonder betrokkene te horen? Zou niet beter geformuleerd kunnen worden, dat het hier uitsluitend gaat om de vraag of het bestuursorgaan bekend is of kan zijn met nieuwe feiten of omstandigheden? Artikel 6:15 betreft de doorzendplicht. Die doorzendplicht bewerkstelligt een vereenvoudiging ten opzichte van de bestaande bepaling waarin voor de vraag of termijnverlies optreedt, in aanmerking wordt genomen of al dan niet juiste rechtsmiddelenvoorlichting is gegeven. Samenvattend, vraag ik mij af of deze vereenvoudiging per saldo toch niet wat is doorgeslagen. Wordt hierdoor degene die verwijtbaar bij het verkeerde orgaan een bezwaarof beroepschrift indient, niet te veel in bescherming genomen? Kunnen derden belanghebbenden daarvan niet de dupe gaan worden, als zij alsnog met een ontvankelijk bezwaarschrift worden geconfronteerd, als dat bijvoorbeeld evident verkeerd bij de minister van VROM is ingediend, omdat men van het gemeentebestuur toch niets verwachtte? Voorzitter! Ik kom ten slotte toe aan de nieuwe formulering van artikel 8:81, vijfde lid, dat een waardevolle aanvulling biedt, die aansluit bij de praktijk voor gevallen waarin een voorlopige voorziening wordt gevraagd, ten aanzien van besluiten waartegen bezwaar is gemaakt en op het bezwaar wordt beslist voordat de zitting over het verzoek om voorlopige voorziening heeft plaatsgevonden De verzoeker wordt alsdan in de gelegenheid gesteld om beroep bij de rechtbank in te stellen. Volgens de nota naar aanleiding van het verslag kan dit zowel mondeling als schriftelijk plaatsvinden. Maar het komt mij voor dat de letter van de wet toch thans geen ruimte biedt om het mondeling instellen van beroep toe te staan. Artikel 6:4 zegt immers dat het indienen van het beroep schriftelijk moet plaatsvinden. Als het ook mondeling kan, zou dat dan niet expliciet vermeld moeten worden? Hoe zit het dan overigens met de gronden van het beroep, die ingevolge artikel 6:5 deel uit moeten maken van het beroepschrift? Is de regeling voor griffierechten wel voldoende toegesneden op het mondelinge beroep, nu volgens artikel 8:41 ook het griffierecht wordt geheven bij de indiener van het beroepschrift, zodat wordt uitgegaan van een schriftelijk beroep?
De heer Schutte (RPF/GPV, p. 17-19): Voorzitter! Het is een goede zaak om enkele voorstellen tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tegelijk te behandelen. Het biedt namelijk de gelegenheid om wat explicieter stil te staan bij de ontwikkelingen in het bestuursrecht en de vertaling daarvan in de wetgeving. Duidelijk is wel, dat ook deze drie wetsvoorstellen nog maar een klein deel bestrijken van de onderwerpen die met betrekking tot het algemeen bestuursrecht de aandacht vragen. Ze maken uit van een lijst van 17 wetsvoorstellen, voorontwerpen en notities, die in een meer of minder vergevorderd stadium van voorbereiding of behandeling verkeren. Een rode draad door deze plannen wordt gevormd door het streven, de juridisering van het openbaar bestuur terug te dringen. Tot op zekere hoogte vormt de totstandkoming van de Awb al een product van dit streven. Nu zijn we echter in het stadium van de dejuridisering binnen de Awb. Nu zijn vragen aan de orde als: moet de wetgever gedetailleerde regels stellen, of kan zij beter de concretisering overlaten aan de rechtspraktijk? Het laatste kan ertoe leiden dat de rechtspraktijk weer een wat grotere variatie laat zien. Interessant is in dit verband wat in het regeerakkoord wordt vermeld over de relatie tussen de Awb en bijzondere wetten. Teneinde procedures te versnellen en te vereenvoudigen, zullen de verschillende in de Awb en elders opgenomen openbare voorbereidingsprocedures worden vervangen door één enkele, niet-gedetailleerde procedure in de Awb. Van deze procedure zal dan niet meer kunnen worden afgeweken in bijzondere wetten. Bij deze pretentie wil ik de vinger leggen. Ik stem in met het streven zoveel mogelijk te komen tot één procedure op hoofdlijnen. Maar de Awb is een wet als alle andere. Zij kan de huidige, noch de toekomstige wetgever dwingen zich te houden aan de regels aan de regels van de Awb. Regering en wetgever kunnen niet verder gaan dan het uitspreken van de intentie de in de Awb opgenomen procedure te beschouwen als procedures die voor alle bijzondere wetgeving van toepassing zullen zijn. In dit verband is interessant te zien, hoe de regering omgaat met de aanpassing van bijzondere wetten aan de Awb. Er ligt nu een wetsvoorstel bij de Kamer tot aanpassing van de onderwijswetgeving aan de derde tranche Awb. In de zojuist verschenen nota naar aanleiding van het verslag zegt de minister van OCW het standpunt te onderschrijven dat de Grondwet en het privaatrecht zich verzetten tegen een zekere suprematie van de Awb op het terrein van het onderwijsrecht. Hij voegt daaraan toe, dat de Awb-systematiek erin voorziet, dat ook van dwingendrechtelijk geformuleerde bepalingen gemotiveerd kan worden afgeweken, mits dit uitdrukkelijk in de bijzondere wet tot uitdrukking komt. Ik sta hier zo expliciet bij stil, niet om af te doen aan de waarde van uniformiteit waar dat mogelijk is, maar om de Awb de plaats te geven die haar toekomt: belangrijk, maar van gelijke orde als elke formele wet. Het wetsvoorstel om te komen tot e´ e´n uniforme openbare voorbereidingsprocedure brengt ons in feite terug naar de situatie aan het begin van het wetgevingsproces, dat leidde tot de totstandkoming van de Awb. Toen was het de Kamer die twijfels uitsprak over de juistheid van één zo’n procedure. Nu is het de regering die, in afwijking van de evaluatiecommissie, de knoop wil doorhakken en de twee procedures weer tot één wil maken. Op zichzelf is dat een goede benadering. Het onderscheid tussen beide procedures, dat afgaande op de omvang van de beide afdelingen 3.4 en 3.5 van die wet groot blijkt te zijn, blijkt in de praktijk heel wat minder helder. Bovendien doen zich problemen voor als er voor één en dezelfde activiteit verschillende besluiten nodig zijn, waarvoor verschillende procedures worden toegepast. Er moeten dan wel bijzondere redenen zijn toch te blijven bij twee verschillende wettelijke regelingen. Ik denk dat de regering terecht constateert dat dergelijke redenen er niet zijn. De volgende vraag is wat de inhoud van die ene wettelijke procedure moet zijn. Terecht heeft de regering geen keuze gemaakt uit de beide bestaande regelingen, Er is een mix toegepast. In de meeste keuzen kan ik mij wel vinden, ook als er wordt gekozen voor meer ruimte voor invulling door de rechtspraktijk. Een minpunt doet zich voor bij het uitsluiten van de bezwaarschriftenprocedure. Ik vind met andere sprekers dat de regering wel erg gemakkelijk concludeert dat zo’n procedure doorgaans niet veel meer zal zijn dan wat al bekend is. Dus zal dit ook niet snel tot heroverweging leiden. Gaat de regering er hierbij niet aan voorbij dat de waarde van een bezwaarschriftenprocedure juist zit in de heroverweging, met inschakeling van onafhankelijke derden? Een ander bezwaar tegen het voorstel van de regering is dat de nieuwe procedure in veel gevallen meer tijd in beslag zal nemen dan thans het geval is als de gewone voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 wordt gevolgd. De regering wijst er zelf op dat in de praktijk over heel wat aanvragen om een beschikking weinig of geen discussie plaatsvindt. Nu worden al deze zaken onderworpen aan een procedure in twee fasen, die van de ontwerpbeschikking en die van de beschikking. Kan deze onnodige vertraging in voorkomende gevallen niet worden voorkomen? De meeste discussie is ontstaan over het wetsvoorstel inzake de kosten van de bestuurlijke voorprocedures. Dat is ook niet zo vreemd, nu de regering een keuze maakt uit twee verschillende benaderingen in de jurisprudentie, die van de civiele rechter en van de bestuursrechter. Als het standpunt van de bestuursrechter voor de overheid gunstiger uitpakt dan dat van de burgerlijke rechter, dan ligt het verwijt op de loer dat de regering heeft gekozen ten voordele van de overheid en ten nadele van de burger. Zo’n verwijt doet mijns inziens echter onvoldoende recht aan het eigen karakter van het bestuursrecht dat niet zelden wordt gekenmerkt door meer of minder ruime beleidsmarges. Afweging van belangen is dan een taak van het bestuur dat wordt geconfronteerd met de noodzaak besluiten te nemen. Zelden is een goed besluit uitsluitend positief of uitsluitend negatief. Daarom vormt heroverweging een wezenlijk element in de besluitvormingsprocedure. Daarom is een bestuursbesluit dat via bezwaar en beroep uiteindelijk gunstiger uitpakt voor betrokkene achteraf niet zonder meer op e´ e´n lijn te stellen met een onrechtmatige daad van de overheid. Daarom is er wat voor te zeggen als de rechter de kosten van voorprocedures niet al te gemakkelijk voor rekening van de overheid kan brengen. Zou dat wel het geval zijn, dan zou het ook de vraag zijn of de burgers hier werkelijk mee gediend zouden zijn. De kans zou immers bestaan dat een bestuursorgaan bij heroverweging niet op een besluit zou terugkomen, omdat alleen daaraan al een kostenfactor verbonden zou zijn. Ik ben het dus in principe eens met de hoofdlijn van het wetsvoorstel, maar daarmee is nog niet de vraag beantwoord onder welke omstandigheden de overheid dan wel de kosten voor haar rekening dient te nemen. Het wetsvoorstel hanteert het zware criterium dat de overheid ’’door ernstige onzorgvuldigheid in strijd met het recht is genomen’’. Het amendement-Vos op stuk nr. 10 zwakt dit iets af door te spreken over een besluit dat ’’onmiskenbaar in strijd met het recht is genomen, tenzij dat aan de belanghebbende is toe te rekenen’’. De amendementen van de heren Dittrich en De Wit spreken mij geen van beide aan, omdat die in feite onvoldoende recht doen aan het onderscheid tussen de overheid die beleid voert en burgers die een civiel conflict met elkaar of met de overheid hebben. Ik ben benieuwd naar de reactie op het amendement-Vos, omdat ik mij afvraag of de regering met haar strenge criterium niet te ver doorschiet. De vele voorbeelden die de regering noemt om aan te geven wanneer haars inziens geen sprake is van kostentoerekening aan de overheid geven te denken, zeker als daarbij ook nog een subtiel verschil wordt gemaakt tussen oude en nieuwe wetgeving en jurisprudentie. Ik heb mij ook afgevraagd of het wel juist is dat het bestuursorgaan zelf beslist over de toekenning van een vergoeding. In het algemeen is dit immers geen taak van een bestuursorgaan dat zelf betrokken is. Als ik het wetsvoorstel op dit punt goed begrijp, dan gaat het echter niet zozeer om een zelfstandige taak van het bestuursorgaan, maar om een taak in het perspectief van een mogelijke rechterlijke uitspraak. Dan kan het een voordeel zijn als het bestuursorgaan zelf beslist tot toekenning en daarmee voorkomt dat alleen of voornamelijk met het oog op de vergoeding van kosten in beroep wordt gegaan. Ten slotte wil ik graag absolute duidelijkheid over de kosten die eventueel voor vergoeding in aanmerking komen. Mag ik ervan uitgaan dat het hierbij niet alleen gaat om de kosten in verband met rechtsbijstand, maar om alle kosten die in artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden genoemd, ook in de bezwaarfase?
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 19): Voorzitter! Collega Schutte heeft bezwaren tegen de amendementen van de heren Dittrich, De Wit en Vos op dit punt. Anderzijds vindt hij niet helemaal onbillijk dat burgers een vergoeding krijgen voor gemaakte kosten. Hij wil ook niet dat burgers in alle gevallen moeten dokken. Wat mij interesseert en intrigeert, is of u aan kunt geven in welke gevallen de burger in aanmerking moet komen voor een vergunning.
De heer Schutte (RPF/GPV, p. 19): U heeft het goed ingeschat. Ik zoek naar een vorm die de mogelijkheid biedt om het kostenverhaal richting burgers minder stringent te laten zijn, dan de regering voorstelt. Ik vind dat de regering, zeker in het licht van de voorbeelden die zij zelf in de memorie van toelichting noemt, te ver gaat. Daarom heb ik gekeken naar het amendement van de heer Vos, die zelf in de toelichting zegt dat hij minder stringent wil zijn. Ik wil alleen graag weten wat ik aan moet met de feitelijke betekenis van dat amendement. Ik ben het eens met de strekking van het amendement, maar ik wil graag van de regering horen of dat een hanteerbare vorm is die minder ver gaat dan de regering wil.
De heer Van Wijmen (CDA, p. 19-21): Voorzitter! Met wetsvoorstel 26523 hebben wij geen problemen. Over wetsvoorstel 27023 wil ik een aantal opmerkingen maken. De actio popularis wordt er via artikel 3:15, lid 2, uitgehaald. Op pagina 11 van de nota naar aanleiding van het verslag staat: ’’In legitatief opzicht krijgt een en ander zijn beslag doordat via aanpassingswetgeving in de desbetreffende bepalingen van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Wet milieubeheer met toepassing van artikel 3:15, tweede lid, uitdrukkelijk zal worden bepaald dat eenieder het recht heeft zijn zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren te brengen’’. De regering bevestigt dus uitdrukkelijk dat in die nieuwe procedures geen belemmeringen bestaan voor inspraak door eenieder bij het nemen van het besluit om die procedures toe te passen. Ik hoop dat dat onderlijnd wordt, want de actio popularis is uit de Awb gehaald. Ik wijs op een artikel van Gilhuis in Milieu en Recht van september 2000. Het rapport van Utrecht is in wezen positief. De actio popularis doet geen kwaad. Je kunt het kwaad langs de achterdeur binnenhalen als je geschillen gaat veroorzaken over wie er nu wel of geen direct belanghebbende is. Je zou dan ongewenste juridisering krijgen. De heer Alders heeft in NJB van 25 augustus een stuk geschreven over dit wetsvoorstel. Uit de aanbevelingen blijkt dan dat het amendement- Vos op dit punt wel eens heel zinnig zou kunnen zijn, omdat je het verlies dat optreedt bij beschikking op aanvraag, in de proceduretermijn kunt afdekken als er op de ontwerpbesluitfase geen zienswijzen zijn binnengekomen. In dat licht bezien zou ik het amendement-Vos in uw welwillende aandacht willen aanbevelen. Het verlies van de Awb-commissie is jammer, maar onvermijdelijk, omdat je de bezwarenprocedure nu eenmaal kwijtraakt in deze fase. Het pièce de résistance van hetgeen wij vandaag aan het doen zijn, is wetsvoorstel 27024. Ik vind dat mijn fractie een aardige gedachte heeft geopperd door te zeggen dat een bestuursorgaan verplicht is om de kosten van de bestuurlijke voorprocedure te vergoeden, indien de belanghebbende door het onrechtmatige besluit in zijn belang is geschaad. Op bladzijde 10 van de nota naar aanleiding van het verslag gaat de regering in op het zogenaamde ’’tegen beter weten in’’-criterium, dat op verzoek van de SP wordt toegelicht aan de hand van jurisprudentie. Wij zijn dan dicht in de buurt van de doctrine. U merkt aan het hele debat dat hier een worsteling plaatsvindt. Het is geen geweldig spectaculair onderwerp, maar het is juridisch wel degelijk wonderlijk wat hier gebeurt. Iedereen worstelt er op zijn manier mee. De argumenten verschillen van toon en inzet. Ik hoop dat de regering straks in wil gaan op de vraag wat wij nu eigenlijk aan het doen zijn. Het ’’tegen beter weten in’’-criterium kun je vergelijken met het opzetcriterium in het strafrecht. Dan doe je iets expres fout. Dan zijn wij natuurlijk zo onrechtmatig als de pest, maar de vraag is of wij ermee gediend zijn om het expres fout te doen. Daar breng ik de jurisprudentie van de civiele rechter tegenin. Ik denk aan Drieszen en Groenewoud tegen Sint-Oedenrode en andere arresten. Als de overheid de jurisprudentie niet kent, dan is het fout. Dat komt door de risicoaansprakelijkheid. Dan kun je wel zeggen dat je daarvan af wilt, maar dan krijg je het spel op de wagen. Ik zal er dadelijk verder op ingaan. Je kunt je ook voorstellen dat je kiest voor een voorwaardelijke opzetcriterium, een culpa in causa of een culpa eligendo. Je kunt uitgaan van een schuldcriterium en je kunt uitgaan van de risicoaansprakelijkheid. Dat is in feite langs de civiele kant gebeurd en daar willen wij, zo lijkt het, vanaf. Als wij, wat hier gebeurt, de overheid een anders geaarde norm voor onrechtmatigheid willen toeschrijven, moeten wij eerst een debat voeren over de vraag of wij dat überhaupt kunnen doen. Dan heb ik het over het begrip ’’ernstig onzorgvuldig’’. Ik denk dan aan het bekende ’’een beetje zwanger’’. Ik zeg het maar omdat het zo gemakkelijk klinkt, maar ik heb het ook in de stukken gezien. Je moet eerst de vraag beantwoorden of je dat wilt. Wil je de overheid anders normeren? Dat zoek je dan terug in de bestuursrechttheorieën van de afgelopen decennia. Uitgangspunt is dat de overheid alleen in het algemeen belang handelt. Zij moet per se zuiver van oogmerk zijn. De overheid kan nooit het eigen belang dienen of nastreven. Als er al verschil zou moeten worden gemaakt, dan zou de lat voor de overheid hoger moeten liggen. De overheid staat in functie van ons allemaal. Wij zijn zelf de overheid. De overheid is toch voor ons? Nu gaan wij de lat lager leggen. Wij stellen een lagere norm. Dat is heel merkwaardig en ik wil daar echt even op ingaan. Bij het kostencriterium moet je ernstig onzorgvuldig handelen om in de sfeer van de onrechtmatige daad te komen. Dan ontstaat er een verschil met het gewone criterium van onrechtmatige daad. Ik geef een voorbeeld van een termijn. Het kan een besluit zijn dat een dag tekort ter inzage is gelegd. Dat is formeel onrechtmatig, maar valt het niet onder het criterium. Dan kom ik terug bij de discussie die wij heden gehad hebben over de kwestie dat iets onmiskenbaar onrechtmatig is, maar niet ernstig. Het probleem is dat ik daar civiel schade door kan leiden, bijvoorbeeld omdat de termijn verlopen is, waardoor ik uit een subsidiecontingent val. Dan zit je wel degelijk met een claim. Als de rechter dat moet beoordelen, zegt hij dan dat de bestuursrechter het handelen bij het kostenvergoedingbesluit niet onrechtmatig heeft gevonden, want niet ernstig onzorgvuldig? Ik vind dat hoogst merkwaardig. Ik kijk even naar ons ’’oude’’ bestuursrecht. Dan begin ik eind negentiende eeuw en begin twintigste eeuw. Ik zal geen namenreeks afvuren. Er zitten allerlei schotten in. Het bestuursrecht is geconcipieerd door onze oude regenten- en koopliedennatie. De rechter moest op afstand blijven. Van Kemenade is daar de laatste krachtige nawee van. In het recht zie je op het punt van de kosten- en de schadevergoeding een ontwikkeling naar de burger toe. Ik geef dadelijk wat voorbeelden. Die schotten zijn voor een deel kunstmatig en voor een deel zijn ze weggehaald door de rechtspraak of de wetgever. Ik noem het schot tussen volle toetsing en marginale toetsing. Je kunt er uren over theoretiseren wat dat nu eigenlijk is. Ik noem het schot tussen de doelmatigheid en de rechtmatigheid. Ik heb eens betoogd dat een kennelijk ondoelmatige daad ook een onrechtmatige daad is. Dan noem ik de waarborgnorm – dat kan helemaal niet, want een norm waarborgt altijd – en de instructienorm. Een instructie is nooit een norm; een instructie is een regel van interne orde. Voor de burgers is er een fatale termijn. Als je niet op tijd bent, krijg je geen vergunning. Voor de overheid is het een termijn van orde. Wij spreken over kennelijk onredelijk, kennelijk onbehoorlijk en kennelijk onzorgvuldig. Blijkbaar is onzorgvuldig nog niet genoeg om er te komen. Het moet kennelijk onzorgvuldig zijn. Het moet openbaar blijken, objectief blijken of objectiveerbaar blijken. Dan denk ik nog aan materie¨ le algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de formele beginselen van behoorlijk bestuur. Dat is ook zo’n onderscheid. Dan is er nog toetsing aan het recht en toetsing aan de wet: rechtmatigheidstoetsing en wetmatigheidstoetsing. Er zijn vroeger tal van schotten aangebracht in de wet en in het denken om het bestuur maar een beetje uit de wind te houden. Waarom behandel ik dit zo uitvoerig? Dat doe ik omdat hier weer zoiets blijkt. Wij zijn weer zo bezig. Het bestuur moet toch iets meer ruimte krijgen. Dan gaat het natuurlijk niet om meer ruimte om onrechtmatig te handelen – dat zou niemand uit zijn mond krijgen – maar dat gaat wel op bij die ernstige onzorgvuldigheid. Ik denk overigens dat je wel kunt zeggen dat er bij het onderscheid tussen vrije en gebonden beschikkingen iets aan de hand is. Dat is moeilijk, want dat onderscheid is er nu eenmaal. Hier in de discussie is ook naar voren gekomen dat er beleidsvrijheid moet zijn. Je kunt toch in het traject van een voorontwerp tot een ander besluit komen en dat is dan toch niet per se onrechtmatig? Ik vind dan ook dat wij van al die onderscheidingen terug moeten naar de grondlijn. De bereidheid om een fout te erkennen, moet altijd aanwezig zijn. Je moet dan niet afgeremd worden door een kostenvoordeel of kostennadeel. Een redelijk handelend bestuursorgaan zal dat, zo denk ik, ook nooit een rol laten spelen. Verder geldt natuurlijk dat het beter is om ten halve te keren dan ten hele te dwalen. Ook bij het karakter van de bezwarenprocedure wordt op twee benen gehinkt: is het verlengde besluitvorming, of is het ook rechtsbescherming? Als het verlengde besluitvorming is, kan men nauwelijks in de sfeer van de onrechtmatige daad komen. Rechtsbescherming is het in ieder geval zeker niet, want rechtsbescherming gebeurt door een rechter. Daarom zonder ik administratief beroep altijd uit van de rechtsbeschermingscategorieën. De bezwarenprocedure is dus geen rechtsbescherming, maar verlengde besluitvorming. Dat geldt zeker in de fase van een voorontwerp met zienswijzen. Bij de amendementen zien wij weer de worsteling. Wij hebben allemaal moeite met de term ’’ernstige onzorgvuldigheid’’, maar ik denk dat de heer Dittrich met zijn amendement het dichtst komt bij de gemene leer, namelijk dat schadevergoeding verschuldigd is als er sprake is van een onrechtmatige daad. Er moet dan overigens wel schade zijn, dus een belang aan de kant van de gelaedeerde. Als wij de hoofdlijn volgen, hoeft er geen probleem te ontstaan. Als bijvoorbeeld een besluit een dag te kort ter visie heeft gelegen, maar daardoor geen belangen zijn geschaad, omdat iedereen zijn bezwaar heeft ingediend, zal ook geen kostenveroordeling uitgesproken te hoeven worden als het besluit alsnog goed in procedure wordt gebracht. Het bestuursorgaan is – dat is een groot probleem – bij het punt van de ernstige onzorgvuldigheid rechter in eigen zaak. Er komen extra criteria, zoals ernstig onzorgvuldig en onmiskenbaar in strijd met het recht, in plaats van gewoon ’’in strijd met het recht’’. Daar ligt ook het verschil tussen het amendement van de heer Vos en dat van de heer Dittrich. Ik ben geneigd om voor het amendement van de heer Dittrich te kiezen die in feite het hele complex weer wat ontdoet van extra criteria waar ik wars van ben, die ik dogmatisch en doctrinair onjuist vind en die enorm juridiseren en geschillen bij het leven opleveren. Laten wij in vredesnaam ook niet denken dat de advocatuur juichend aan de kant staat om processen te gaan voeren. Een behoorlijk handelend advocaat – en wij hebben de dubbele redelijkheidstoets van de Hoge Raad – zal geen kostbare rechtshulp gaan verlenen als iemand het zelf kan, of als iemand geen redelijk belang heeft. Wel geldt dat veel besluitvorming berust op buitengewoon gecompliceerde wetgeving. Ik heb eens een boekje geschreven over de Wet voorkeursrecht gemeenten en daarin gesteld dat men zo geen rechtskundige, dan toch in ieder geval psychiatrische hulp nodig heeft om die wet te kunnen toepassen. Zo moeilijk en ingewikkeld zit die wet in elkaar, met bijvoorbeeld verwijzingen door vijf of zes artikelen heen naar het begin van de wet. De advocatuur en andere rechtshulpverleners zullen in ieder geval zelf filteren op de noodzaak van bijstand; de Hoge Raad heeft dat duidelijk afgedekt. De kostenlijn is al ontwikkeld in het recht. Al zeer lang geleden is er de uitspraak Londen Lancashire/Drent geweest, waarin is gezegd dat de perceptiekosten onder het onrechtmatigedaadcomplex vallen. Daarna is het arrest-Gemeente Velsen/De Waard van de Hoge Raad gekomen dat ook in de stukken wordt genoemd, en vervolgens nog een hele rij van arresten in het onteigeningsrecht, in het civiele onrechtmatigedaadrecht e.d. Geleidelijkaan zijn wij afgegaan van het ’’vermoeden van rechtmatigheid’’, inhoudend dat de overheid per definitie juist zou handelen. De overheid handelt immers helaas soms onjuist en geleidelijk aan is er een ontwikkeling gegroeid naar de burger toe. De burger heeft recht op schadevergoeding als de overheid de fout in gaat. Dat voor de kosten een forfait wordt gesteld door middel van een algemene maatregel van bestuur, vind ik alleszins redelijk. Zelf zou ik er de voorkeur aan geven – maar dat zal geen haalbare optie zijn – als dit voorstel zou worden teruggenomen en nog eens zou worden bekeken of het niet geregeld kan worden binnen het commune onrechtmatigedaadcomplex. Overigens vind ik het uitstekend om het voordeel toe te delen aan de bestuursrechter. Als het voorstel niet wordt teruggenomen, denk ik dat het het beste is om het amendement- Dittrich te volgen, om te voorkomen dat de overheid in een eigenaardig gunstige positie terecht komt. De ’’equality of arms’’ wordt hierdoor zwaar verstoord en daarmee zijn wij op een heilloze weg.
De heer Vos (VVD, p. 21): U sprak over de worsteling waar wij allemaal mee bezig zijn. Wellicht bent u zelf ook een voorbeeld van die worsteling, want ik heb u horen zeggen dat u mijn amendement warm zou aanbevelen of in ieder geval in de aandacht zou brengen. De heer Van Wijmen (CDA, p. 21): Ja, in de aandacht zou brengen.
De heer Vos (VVD, p. 21): Ik heb dus goed begrepen dat u dit amendement onder de aandacht zou brengen. De heer Van Wijmen heeft uiteindelijk gekozen voor de benadering van de heer Dittrich.
De heer Van Wijmen (CDA. P. 21): Ik sla liever een andere weg in, maar min of meer noodgedwongen kies ik voor het amendement van de heer Dittrich. Ik kies daarvoor, omdat hij stelt dat er geen grond voor een kostenvergoeding is als het toerekenbaar is aan de belanghebbende. Ik wijs er wel op dat de toerekenbaarheid van eigen schuld aan de gelaedeerde behoort tot het gemene recht. Als iemand op basis van een onrechtmatige daad in conflict raakt met een medeburger of de overheid en de onrechtmatige daad kan niet aan de dader worden toegerekend, wordt dat namelijk vanuit het gemene recht gecorrigeerd.
De heer Vos (VVD, p. 21): Mag ik uit de interessante bijdrage van de heer Van Wijmen de conclusie trekken dat het civiele recht volgens hem in zijn geheel kan worden getransponeerd naar het bestuursrecht? Ik vraag dat, omdat het bestuursrecht de relatie tussen burger en overheid regelt.
Minister Korthals ( p. 21): De heer Van Wijmen zegt bij voorkeur een andere koers in te slaan. Kan hij preciseren welke koers hij eigenlijk voorstaat?
De heer Van Wijmen (CDA, p. 21-22): Ik zal de vragen van de heer Vos en Korthals in e´ e´n keer beantwoorden, want deze vragen liggen in elkaars verlengde. Het recht dat betrekking heeft op de onrechtmatige daad door de overheid is gevormd door de civiele rechter. De heer Scheltema begeleidt de minister en hij heeft een heel complex aan arresten geannoteerd dat hiermee verband houdt. Daarmee heeft hij een belangrijke bijdrage geleverd aan de rechtsvorming in de jaren tachtig en negentig. Een en ander speelt overigens al veel langer, want de eerste rechterlijke uitspraken stammen uit 1926. Met het oog op deze geschiedenis durf ik te stellen dat de vraagstukken die wij nu proberen te regelen, voor een deel zijn veroorzaakt door de dubbele rechtskolom waaronder dit recht viel. Ik doel dan met name op de theorie over het zuivere schadebesluit, waar wij waarschijnlijk allemaal mee bekend zijn. De Hoge Raad heeft dit geheel wat bijgeschaafd, maar inmiddels is er consensus dat deze dubbele kolom moet verdwijnen. Ik kan daar zelf ook mee instemmen, want het is natuurlijk alleszins aanbevelenswaardig uit het oogpunt van het beginsel van de meest gerede rechter dat deze rechtsspraak in zijn geheel bij de bestuursrechter wordt ondergebracht. Ik verwijs daarvoor naar de uitspraak van de Hoge Raad van 16 mei 1986 inzake gemeente Heesch/ Van den Akker. Ik wil de heer Vos dan ook antwoorden door erop te wijze dat het civiele recht dit complex heeft gevormd. Aangezien de onrechtmatige daad een leerstuk van het civiele recht is, moet hiermee ook kunnen worden gewerkt als er sprake is van schuld, schade, causaliteit en toerekenbaarheid. De relativiteitsnorm en de Schu¨ tznormtheorie kunnen daarbij worden gebruikt. Overigens gebeurt dat nu al in het ’’tegen beter weten in’’-criterium, want daar heeft de rechter de doorslaggevende stem en is het het bestuursorgaan niet toegestaan om in een eigen zaak te oordelen. De heer Vos vroeg mij waarom ik zijn amendement niet steun. Ik doe dat niet, om redenen die de heer Van der Staaij in een interventie zijnerzijds naar voren heeft gebracht. Als een daad immers onmiskenbaar onrechtmatig moet zijn, valt die nog niet in zijn geheel onder het leerstuk van de onrechtmatige daad. Het is immers denkbaar dat besluiten niet onmiskenbaar onredelijk zijn, maar wel onredelijk uitwerken. Uit de jurisprudentie blijkt wel dat dit haast dagelijks voorkomt. Als deze gevallen buiten dit amendement blijven, leidt dat alsnog tot nieuwe juridisering. De norm ’’in strijd met het recht’’ is een tamelijk vage open norm, maar die norm is beter dan niets. De beste oplossing is echter om het in zijn geheel aan de ontwikkelingen binnen de rechtsspraak zelf over te laten. Ten slotte wijs ik erop dat het mogelijk moet zijn dat de burger in de kosten wordt veroordeeld als er sprake is van kennelijk misbruik van het procesrecht of van querulantisme. Overigens is dat nu ook al het geval.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 22): Voorzitter! De Algemene wet bestuursrecht is een belangrijke mijlpaal geweest in het versterken van de rechtsstaat, het cree¨ ren van een beter evenwicht tussen de staat en de burger. De regering wil de juridisering terugdringen. Wij dreigen hier door te schieten naar de overkant. Er is sprake van een aantal kenmerken die daarin niet passen. Het evenwicht tussen de staat en de burger dreigt te wankelen ten nadele van de burger. De kwaliteit van de besluitvorming wordt aan het eigen lot overgelaten. De toegankelijkheid van de rechter is er voor degenen die niet kapitaalkrachtig zijn. Dat dreigt moeilijk te worden. Indirect krijgen wij te maken met een soort van klassenjustitie. Ik zeg het met de nodige relativering. Terzake van de openbare voorbereidingsprocedure constateer ik dat de regering de uitgebreide en de gewone procedure wil combineren. De gewone krijgt een plusje en de uitgebreide een minnetje. Het wordt een soort van mix. De burger denkt dat hij te maken krijgt met een substantie¨ le voorbereidingsprocedure, waarbij de bezwaarprocedure niet nodig is. Hij krijgt in feite met een soort van halfproduct te maken. De bezwaarprocedure is verdwenen. Dat is geen goed gebaar naar de burger. Het verdwijnen van de artikelen 3:25 en 3:20 geeft de uitgebreide procedure veel meer handen en voeten dan in de voorstellen van het kabinet. De bezwaarprocedure moet overeind blijven. Als dat niet het geval is, maak ik mij zorgen over de vermindering van de kwaliteit van de besluitvorming en de toename van de juridisering. Als de burgers geen mogelijkheden meer hebben tot het aantekenen van bezwaar, dan fietsen zij rechtstreeks naar de rechter. Dat is niet de bedoeling. Graag een reactie van de minister. Ik kom te spreken over de kosten van de bestuurlijke voorprocedures. Andere collega’s hebben er uitgebreid over gesproken. De regering zegt: behalve in het geval van ernstige onzorgvuldigheid. Dat doet mij denken aan de zwangerschap van de vrouw. De vrouw is zwanger of niet. Het is niet helemaal of minder. Het is of onzorgvuldig of niet. Het is niet te verkopen aan de burger als daarin gradaties worden aangebracht. Het betaamt een betrouwbare overheid om zorgvuldig te handelen. Wij moeten er geen schepje bovenop doen. De bestuursorganen moeten bij gebleken onzorgvuldigheid de burger een vergoeding geven. Het moet een redelijke vergoeding zijn; zie de uitspraak van de Hoge Raad. Dan de vraag wanneer een burger de kosten wel voor zijn of haar rekening kan nemen. Dat lijkt mij het geval te zijn in een bezwaarprocedure, wanneer blijkt dat de burger nieuwe feiten aandraagt die het bestuur tot een andere beslissing zouden hebben gebracht, als die tijdig bekend waren geweest. In dat geval vind ik het billijk dat de burger zijn kosten draagt. In andere gevallen wil het er bij mij niet in dat de burger voor de – redelijke – kosten moet opdraaien. Collega Vos suggereerde dat de burgers zo langzamerhand met beide benen op tafel kunnen onderhandelen met bestuursorganen om te komen tot een besluitvorming die in hun belang is. Hij heeft waarschijnlijk assertieve mensen op het oog, maar daar tegenover staan miljoenen burgers van dit land die niet eens het bestuursorgaan kunnen vinden, laat staan dat zij met beide benen op tafel kunnen onderhandelen over een eigen positie. Uit eigen ervaring weet ik van burgers die ƒ 50 tot ƒ 100 betalen om een briefje aan een gemeente te laten schrijven. Niet door advocaten, maar gewoon door geletterde burgers die van dit gebrek aan kennis profiteren. Tellen wij al deze mensen bij elkaar, dan gaat de suggestie van de heer Vos zeker niet op. Ik kom nu te spreken over het administratief beroep. Mij is iets niet duidelijk in de amendementen van de collega’s Dittrich, De Wit en waarschijnlijk ook Vos. Voorzover ik het kan overzien, is er bij een beroep dat ten gunste van de burger uitpakt, nooit sprake van een fout die aan de burger zelf kan worden toegerekend en uit hoofde waarvan hij de kosten eigenlijk voor zijn rekening zou moeten nemen. Om het plat te zeggen: als een beroepsrechter een bestuursorgaan terugfluit, ligt de fout altijd bij het bestuursorgaan. De beroepsrechter toetst namelijk op basis van hetzelfde dossier, van dezelfde gegevens en feiten.
De heer Vos (VVD, p. 22): Het is toch mogelijk dat de burger verkeerde informatie heeft verstrekt? Daardoor kan de burger debet zijn aan een verkeerde beslissing.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 22-23): Dat geldt voor bezwaar. Daarbij kan een burger nieuwe feiten aandragen, waardoor een bestuursorgaan een nieuw besluit neemt dat in het voordeel van de burger uitvalt. In dat geval zou ik het ook niet billijk vinden als het bestuursorgaan de kosten voor zijn rekening zou moeten nemen. Echter, in beroep wordt geoordeeld op basis van het voorliggende dossier. Dan is het toerekenen van foutief gedrag aan de burger niet aan de orde. In dat licht zou ik collega Dittrich willen vragen zijn amendement aan te passen. Ik wil het graag steunen, maar dan moet het wel een consistent geheel zijn. Mocht ik mij vergissen – ik ben namelijk geen jurist – dan moeten de collega’s mij maar corrigeren. Voorzitter! In stuk 26523 onder A komt de hoorplicht te vervallen, indien het bestuursorgaan van mening is dat betrokkene al voldoende aan zijn trekken is gekomen. Stel nu dat dit opgaat op een bepaald moment, maar dat een burger, vóór het nemen van een beslissing, nog aanvullend materiaal naar voren wil brengen? Dan is het toch niet wijs om te zeggen dat de burger al voldoende aan zijn trekken is gekomen en dat hij dat maar naar voren moet brengen in een bezwaarprocedure? Dan worden mensen gedwongen tot het voeren van een bezwaarprocedure, terwijl dat eigenlijk niet nodig is. Daarbij komt dan nog de vraag wie de kosten van zo’n procedure moet dragen. Mij dunkt, dat het wijs en correct is als alles wat de burger inbrengt voordat het eerste besluit genomen is welkom is voor het stelsel van het bestuursorgaan, zodat tot een kwalitatief goede besluitvorming kan worden gekomen. In die zin wil ik graag dat dit teruggedraaid wordt. Ik wil nog een opmerking maken over de termijnoverschrijding bij het nemen van besluiten door het bestuursorgaan. Mijn fractie deelt de opvatting van collega Santi die opmerkte dat in dat geval de burger gewezen moet kunnen worden op de mogelijkheid tot bezwaar en beroep tegen het niet tijdig beslissen door het bestuursorgaan.
De voorzitter (p. 23): Aangezien de minister heeft aangekondigd de wetsvoorstellen apart te behandelen, stel ik voor dat de minister zijn betoog zoveel mogelijk kan afronden. Daarna is er gelegenheid om daarop in te gaan. Ik verzoek de leden de beantwoording secuur af te wachten.
Minister Korthals (p. 23): Mag ik hieraan toevoegen dat ik na de behandeling van elk wetsvoorstel graag het woord geef aan de regeringscommissaris, de heer Scheltema, tot het maken van enkele opmerkingen. Voorzitter! We bespreken vandaag drie belangrijke wetsvoorstellen, die alle gemeen hebben dat zij wijzigingen met betrekking tot de Algemene wet bestuursrecht betreffen. Zij hebben ook gemeen, dat zij in het teken staan van de dejuridisering. Het eerste voorstel is de Evaluatiewet Awb, die vooral wijzigingen behelst voortvloeiend uit de evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht. Deze wijzigingen zijn over het algemeen technisch van aard, zoals ook door de leden van de Kamer is gesteld. Niettemin heeft met name de heer Santi enkele vragen gesteld naar aanleiding van dit voorstel. Zo vroeg hij naar het onderzoek naar het griffierecht. Inderdaad is er een onderzoek naar de griffierechten gedaan, maar dat heeft betrekking op de griffierechten in de civiele procedure en niet wat betreft de griffierechten in het bestuursprocesrecht. De heer Santi vroeg mij ook om nader in te gaan op de mogelijke sancties wanneer termijnen door het bestuur worden overschreven. In de notitie Termijnen voor bestuur en rechter, die door mij en mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken onlangs naar de Kamer is gestuurd, wordt uitgebreid op deze problematiek ingegaan. De notitie is op 23 november jl. door mijn collega van Binnenlandse Zaken met de Kamer besproken. In die notitie worden vooral oplossingen in organisatorische zin vastgesteld, zoals de inrichting van de bezwaarschriftprocedure. Slechts op een enkel punt worden wetgevende maatregelen overwogen, in het bijzonder in de Algemene wet bestuursrecht. De commissie- Scheltema is in dit verband om advies gevraagd over mogelijke verbeteringen van artikel 6:2, het beroep tegen het niet tijdig beslissen. In de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht zal hierop uitvoerig worden ingegaan. Daarbij gaat het met name over de regeling van renteschade. In de notitie hebben mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en ik overwogen geen voorstander te zijn van verdere wettelijke maatregelen zoals de financie¨ le sancties. Zoals gezegd, komen wij daarop verder terug bij de vierde tranche van de Awb. Voorzitter! De heer Vos heeft gevraagd of de regering voldoende rekening houdt met onderscheid in de functie van het bezwaar bij de beschikkingfabrieken en de situatie op het gebied van de ruimtelijk ordening. Juist daarom willen wij het bezwaar schrappen in de nieuwe voorbereidingsprocedure. Straks komt ook nog het wetsvoorstel rechtstreeks beroep. Dat wetsvoorstel is inmiddels in de ministerraad besproken en komt een dezer dagen naar de Tweede Kamer.
De heer Scheltema (p. 23-24): Er resteren nog twee vragen. Allereerst de vraag van de heer Van der Staaij over artikel 6:15. Deze vraag heeft betrekking op de doorzendplicht. Als iemand bij de verkeerde plaats een bezwaar- of beroepschrift indient, wordt het doorgezonden naar de bevoegde instantie. Vroeger golden er bijzondere regelingen ten aanzien van de vraag of het geschrift op tijd binnengekomen was. Nu is het uitgangspunt dat het tijdstip van indiening bij het orgaan waar het het eerste terechtkomt, beslissend is voor de vraag of het tijdig is ingekomen of niet. De regeling is nu wat minder ingewikkeld dan vroeger. Vroeger hing dat af van de vraag of men voldoende zorgvuldig was geweest. De heer Van der Staaij vraagt zich af, of het nu niet te veel naar de andere kant doorslaat, omdat iemand het dan express bij het verkeerde orgaan kan indienen en derde belanghebbende daartegen bezwaar kunnen hebben. Dat bezwaar van de heer Van der Staaij ligt een beetje voor de hand. Daarom wilden wij het oorspronkelijk op dezelfde manier regelen als vroeger het geval was, maar uit de evaluatie is gebleken dat het eigenlijk niet voorkomt dat het verkeerd wordt ingediend of dat men probeert het op een verkeerde manier te doen. Door het op de nu voorgestelde manier te doen, wordt de regeling eenvoudiger. Voor die gevallen waarin men het express verkeerd doet, is een vangnetclausule opgenomen. Als er sprake is van misbruik van procesrecht, geldt die eerste datum van indiening bij een onbevoegd orgaan niet. Dan geldt de regeling dat het op tijd op de goede plaats binnen moet zijn. Op die manier kan misbruik worden voorkomen en wordt de regeling veel eenvoudiger en meer burgervriendelijk. Verder was er nog een vraag naar het nieuwe artikel 8:81. Dat heeft te maken met de situatie waarin men tijdens de bezwaarschriftprocedure een voorlopige voorziening heeft gevraagd. Dat kan alleen maar wanneer er een bezwaarschriftprocedure aanhangig is. Nu kan het voorkomen dat kort voordat iemand naar de zitting gaat waar de voorlopige voorziening wordt behandeld, het bezwaarschrift is afgehandeld zodat iemand eigenlijk een beetje in de lucht komt te hangen omdat hij een beroepschrift moet hebben ingediend wil de voorlopige voorziening ontvankelijk zijn. In het nieuwe artikel 8:81 wordt eigenlijk de huidige praktijk goed gevonden, namelijk dat de rechtbank bij, tijdens of kort voor de zitting de indiener van het verzoek om een voorlopige voorziening in de gelegenheid stelt om alsnog een beroepschrift in te dienen. Dat kan op verschillende manieren. Soms gebeurt het mondeling tijdens de zitting. Er wordt natuurlijk wel proces-verbaal van gemaakt. Soms gebeurt het ook omdat de rechtbank of de voorzitter de gelegenheid geeft om alsnog de zaak op schrift te stellen en een paar dagen later in te dienen. Het artikel is ruim geformuleerd om de huidige bestaande, efficie¨ nte praktijken te sauveren.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 24): De regeling was mij op zich in haar bedoeling duidelijk. De vraag was echter, of het met de nieuwe formuleringen mogelijk wordt gemaakt dat ook mondeling beroep kan worden ingesteld. Immers, de wettekst zegt toch dat men in de gelegenheid wordt gesteld beroep in te stellen. Maar het instellen van beroep is volgens artikel 6:4 toch altijd iets wat schriftelijk moet gebeuren? Dus als daadwerkelijk wordt beoogd om dat mondeling toe te staan, zou dat dan niet expliciet moeten worden geregeld?
De heer Scheltema (p. 24): De gedachte was dat, als het mondeling wordt gedaan, het in ieder geval in het proces-verbaal van de zitting wordt vastgelegd, en dat dat op zichzelf voldoende is. Daarbij speelt een rol dat de voorlopige voorzieningsprocedure en de bodemprocedure soms tegelijkertijd worden afgehandeld, het zogenaamde ’’kortsluiten’’. Als het op die manier tijdens de zitting gebeurt en er reden is om dat kortsluiten toe te passen, hoeft er verder niets meer te gebeuren. Dan is het mondeling indienen plus wat op de zitting volgt, voldoende. Bovendien moet worden bedacht dat er altijd wel een schriftelijk verzoek voor voorlopige voorziening bestaat, waarin de gronden voor het beroep of de voorlopige voorziening zijn vermeld. Er is dus altijd een schriftelijk stuk waarin de gronden voor bezwaren zijn uiteengezet.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 24): Dat ben ik met u eens. Maar het verzoek voor een voorlopige voorziening dat er ligt, wordt omgezet ten opzichte van het nieuwe genomen besluit. Maar het beroepschrift heeft daarmee nog geen zelfstandige motivering. Zegt u daarmee dat dat dan impliciet al aanwezig is, gelet op wat in het verzoek om een voorlopige voorziening is vervat, zodat het al voldoende gemotiveerd is?
De heer Scheltema (p. 24): De gedachte is dat de voorzitter tijdens de zitting kan beslissen, wat nu de beste gang van zaken is. Als het bezwaarschrift precies de herhaling is van de primaire beslissing, zijn de gronden wel bekend; als de beslissing op bezwaar er anders uitziet, kan dat de reden zijn om ook als voorzitter te adviseren een en ander op schrift te stellen, waarvoor dan nog enige dagen de gelegenheid wordt gegeven. Het is eigenlijk de bedoeling om het vooral zo soepel mogelijk te regelen, en het te laten afhangen van datgene wat de voorzitter in overleg met de indiener van het verzoekschrift het beste vindt.
De heer Vos (VVD, p. 24): Ik wil nog even de helderheid van de antwoorden proeven. Ik heb onderscheid gemaakt tussen beschikkingenfabrieken en de situatie op het gebied van het ruimtelijk bestuursrecht. Ik heb het kabinet opgeroepen, daarmee iets te gaan doen. Ook het kabinet heeft dat onderscheid namelijk gesignaleerd. Ik heb begrepen dat de minister antwoordt dat rechtstreeks beroep zal worden ingevoerd. Maar ik denk dat dat betrekking heeft op de prorogatie. Ik begrijp daarom niet wat hij doet met het ampel gesignaleerde onderscheid tussen beschikkingsfabrieken en de beschikkingen op het gebied van het ruimtelijk bestuursrecht, waar de bezwaarschriftenprocedure vaak geen enkele zin meer heeft, omdat de standpunten zo zijn uitgehard, dat het feitelijk een overbodige vertragende fase wordt. Ik heb vastgesteld dat binnen bestuurlijk Nederland wat weinig prioriteit wordt gegeven aan het snel afhandelen van bezwaarschriftenprocedures. Ik heb de minister horen verwijzen naar de vierde tranche van de Awb. Maar ik kan mij voorstellen dat in afwachting daarvan meer wordt gedaan om de snelheid te prioriteren. Daar kan ik mij wel maatregelen bij voorstellen.
Minister Korthals (p. 24): Voorzitter! De mogelijkheid om de bezwaarschriften over te slaan, komt bij de prorogatie aan de orde. Overigens is op het wetsvoorstel redelijk wat kritiek gekomen van de Raad van State. Niettemin is het kabinet voornemens dit wetsvoorstel voort te zetten, en komt het binnenkort naar de Kamer. Over het algemeen vind ook ik dat de termijnen nogal lang zijn. Wij hebben kunnen vaststellen dat er veel wordt geklaagd over de juridisering van procedures, waardoor alles zo lang duurt. Bij nader onderzoek bleek dat dit vaak ligt aan de bestuursorganen zelf. Er wordt overleg gepleegd met de bestuursorganen om te komen tot kortere termijnen. Wij doen dat ook door middel van actie richting de VNG en het IPO. Tot dusverre ligt de verantwoordelijkheid daarvoor echter bij de bestuursorganen zelf.
De heer Vos (VVD, p. 24): Wil de minister toezeggen dat hij daarover met VNG en IPO gaat praten – op die manier kan hij wellicht suggesties aanboren om de zaak te versnellen – waarna hij de Kamer bericht over het resultaat van het overleg? Dit is een belangrijk punt.
Minister Korthals (p. 24): Dat is waar. Het lijkt mij echter beter, als je hier veel mee wilt bereiken, om gewoon te overleggen met VNG en IPO en om te proberen de termijnen op die manier te bekorten, dan om hier vervolgens weer terug te rapporteren. Dan zou de bereidheid tot besluitvorming daarover wel eens kunnen afnemen.
De heer Vos (VVD, p. 24): De minister overlegt met VNG en IPO namens de Kamer. Ik ga ervan uit dat hij dan wel uitdraagt dat hier belang aan wordt gehecht.
Minister Korthals (p. 24): Het is volstrekt helder dat de Kamer dat vindt. De regering vindt dat ook. Het wonderlijke is dat VNG en IPO dat ook vinden, maar dat er toch sprake is van een wirwar van problemen. Dat leidt er niet gemakkelijk toe dat de termijnen worden verkort. Het feit dat de juridische kwaliteit op lagere niveaus op sommige onderdelen ook nog moet verbeteren, heeft er ook mee te maken. Ook daar wordt aan gewerkt. Dat heeft mijn collega van Binnenlandse Zaken ook al aangegeven.
De voorzitter (p. 24): Ik stel vast dat de beantwoording door de regering met betrekking tot het wetsvoorstel Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht (26523) hiermee voor dit moment naar tevredenheid heeft plaatsgevonden. De Kamer heeft echter nog een plenaire sessie.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 24-25): ik dacht dat deze behandeling in de plaats komt van de plenaire sessie. De voorzitter: Wij kunnen een en ander heel kort plenair afronden, maar het zal dan minder om technische zaken gaan, als wel om de politieke afronding, als men daar althans behoefte aan heeft. Als wij aan het eind van deze dag concluderen dat dit niet het geval is, dan zal dit de Kameragenda ontlasten, maar ook onszelf. Vandaar dat ik per behandeld onderwerp even wil natrekken of men vindt dat men naar tevredenheid is beantwoord.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 25): Kan er nog worden ingegaan op mijn vraag over het nieuwe artikel 4:11? Valt het bestaande lid b nu ook geheel onder het nieuwe lid b? Valt de oude situatie zonder meer onder de nieuwe formulering?
Minister Korthals (p. 25): Ja.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 25): Dan nog de kwestie van de doorzendplicht. Wat betreft mogelijk misbruik is de tegenwerping: daar hebben wij toch die veiligheidsklep voor? Ik heb het dan over gevallen van misbruik, gevallen van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Mijn vraag was of het afdoende is als je het, anders dan de huidige situatie, mogelijk maakt dat de indiening bij het onbevoegde orgaan bepalend is, ook al is er heel heldere voorlichting verschaft over procesrechtsmiddelen.
De heer Scheltema (p. 25): Voorzitter! Onze verwachting is, gebaseerd op het evaluatieonderzoek dat naar aanleiding van de huidige bepalingen is uitgevoerd, dat van die bepaling bijna geen misbruik of verkeerd gebruik wordt gemaakt. De regeling, zoals die nu luidt, was opgenomen in de verwachting dat er met enige regelmaat dingen verkeerd zouden gaan. Dat gebeurt in de praktijk echter nooit, zo is de ervaring. Wij verwachten dat dit niet meer zal gebeuren, want de mensen hebben er weinig belang bij dit te doen. In die zin kan deze bepaling eenvoudig worden geredigeerd.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 25): Ik heb de minister voorgehouden dat het niet wijs zou zijn om in het kader van het wegvallen van de hoorplicht, eventuele aanvullende informatie van de kant van de burger voor het nemen van het besluit niet meer mogelijk te maken. Dat komt de kwaliteit van de besluitvorming niet ten goede.
Minister Korthals (p. 25): Dat betreft het herhaald horen dat veelal achterwege kan blijven. Wanneer de nieuwe feiten die daaromtrent naar voren worden gebracht, relevant zijn, behoort er natuurlijk opnieuw gehoord te worden.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 25): Maar wanneer weet je dat, als betrokkene niet meteen gehoord wordt? De bepaling is namelijk dat het bestuursorgaan op een gegeven moment zelfstandig bepaalt dat het horen gesloten is.
Minister Korthals (p. 25): Er ligt dan een zekere activiteitsplicht bij betrokkene. Hij moet aangeven dat er nieuwe relevante feiten zijn, op grond waarvan hij gehoord kan worden.
De voorzitter (p. 25): Naar mij blijkt, is dit punt nu naar tevredenheid afgesloten en is dit wetsvoorstel nu een hamerstuk.
Minister Korthals (p. 25-26): Voorzitter! Ik kom nu op wetsvoorstel 27023, dat handelt over de samenvoeging van de voorbereidingsprocedures. Ik heb vast kunnen stellen dat vrijwel alle leden zich daar in beginsel in kunnen vinden. De heer Santi heeft gevraagd hoe het staat met de aanpassingswet op dit punt. Ik moet hem nageven dat het de bedoeling was om die aanpassingswet op 1 januari 2001 in werking te laten treden. Dat kan echter niet, omdat deze wetsvoorstellen nog niet zijn vastgesteld. Wij kunnen niet tot een definitieve vormgeving van die aanpassingswet overgaan voordat deze wetten definitief zijn vastgesteld, want dan weten wij pas wat er precies in die aanpassingswet moet komen te staan. Dat neemt niet weg dat inmiddels alle voorbereidingshandelingen worden getroffen. Zodra deze wetten zijn vastgesteld, kan die aanpassingswet er ook komen. De verwachting is dat die aanpassingswet per 1 januari 2002 van kracht zal zijn. Er zijn nog andere redenen waarom met het opstellen van de aanpassingswet enige tijd is gemoeid. Het is namelijk niet louter een wetstechnische operatie. Er moeten beleidsinhoudelijke keuzen worden gemaakt over aanpassing van de procedures die nu niet het systeem van de afdeling 3.4 of 3.5 volgen. Verder moeten er wettelijke beslistermijnen worden aangepast. Dat zijn keuzen die niet alleen het ministerie van Justitie regarderen, maar ook andere ministeries. Dat betekent dat er enig overleg moet worden gevoerd en dat kost tijd. Dat zijn de redenen waarom die aanpassingswet nog enige tijd op zich laat wachten. Er is verder gevraagd of de nieuwe procedure tot langere doorlooptijden leidt. Sommigen hebben gesteld dat door de nieuwe procedure het nemen van besluiten langer gaat duren dan nu het geval is. Dat zou komen omdat voor besluiten die nu vallen onder de afdeling 3.4 de gewone Awb-beslistermijn zou gelden van 8 weken, terwijl het wetsvoorstel daar zes maanden van maakt. Hier lijkt mij sprake te zijn van een optisch bedrog. Immers, het merendeel van de besluiten die nu vallen onder afdeling 3.4 zijn ambtshalve besluiten. Daarvoor geldt noch nu noch straks een beslistermijn. Het wetsvoorstel regelt immers alleen een beslistermijn voor beschikkingen op aanvraag. Verder is de Awb-beslistermijn van 8 weken alleen maar een vangnetbepaling. Voor de meeste beschikkingen geldt een andere beslistermijn die in de desbetreffende wet zelf is vastgelegd. De derde reden is dat het wetsvoorstel als beslistermijn ’’zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes maanden’’ geeft. Soms betekent ’’zo spoedig mogelijk’’ dat er veel eerder dan na zes maanden een beslissing kan worden genomen. De heer Van der Staaij vroeg naar de termijnstelling voor een ontwerpbesluit. Het organiseren van deeltermijnen vind ik eigenlijk geen goede gedachte. Om onnodige bureaucratisering te voorkomen, is uitdrukkelijk gekozen voor e´ e´n vaste algemene beslistermijn, waarbinnen de hele procedure moet worden afgewikkeld. Het kan heel wel aan bestuursorganen zelf worden overgelaten wanneer zij afkomen met een ontwerpbesluit, als zij de algemene beslistermijn van zes maanden maar halen. Dat is in ieder geval een voorwaarde. Verder heeft het regelen van deeltermijnen nauwelijks betekenis. Er kan immers geen sanctie worden gesteld op overschrijding van zo’n termijn. Kortom, een deeltermijn heeft nauwelijks nut en maakt de procedure naar mijn opvatting alleen maar ingewikkelder. Dan heeft de heer Vos nog iets gevraagd wat hij ook in een amendement heeft vastgelegd. Hij stelt dat een bestuursorgaan binnen vier weken een besluit moet nemen als er geen zienswijzen worden ingebracht. Als er helemaal geen zienswijzen naar voren worden gebracht, dan ligt het voor de hand dat het bestuursorgaan snel een definitief standpunt zal innemen en dus ook een besluit zal nemen. Bij een besluit op aanvraag zal het bestuur dan niet de volle termijn van zes maanden gaan gebruiken. Nu stelt de heer Vos in zijn amendement voor om te bepalen dat het definitieve besluit in zo’n geval snel moet volgen, namelijk binnen vier weken na afloop van de inspraaktermijn. De gedachte van sneller werken vind ik uiteraard sympathiek, maar ik vind het opnemen van zo’n bijzondere beslistermijn niet echt nodig. Artikel 3:18, lid 1, van het wetsvoorstel bepaalt al dat het besluit zo spoedig mogelijk moet worden genomen. De termijn van zes maanden is een maximum. Dit zeg ik ook in reactie op de vraag die de heer Santi hierover stelde. Bovendien wordt de procedure er niet eenvoudiger op. Er is in het amendement op zichzelf terecht ook geregeld dat belanghebbenden op de hoogte raken van het feit dat er geen zienswijzen zijn ingebracht. Al met al wordt het dan wel een tamelijk ingewikkelde regeling. Het zou mijn voorkeur hebben om de procedure zo eenvoudig mogelijk te houden. Het amendement-Vos handhaaft de uitzondering voor ingewikkelde of omstreden besluiten en dat lijkt mij terecht. Ook als er geen zienswijzen zijn, moet er in deze gevallen wat meer tijd beschikbaar zijn om tot een definitief besluit te komen. Dat hoeven echter geen maanden te zijn.
De heer Vos (VVD, p. 26): Wij hebben het net over de termijnen gehad. De termijnen als zodanig kunnen tot problemen aanleiding geven. Ik voeg hieraan toe dat er binnen vier weken, dus een vaste termijn, een beslissing genomen behoort te worden wanneer er geen zienswijzen ingediend zijn. Wat is daar eigenlijk op tegen? Het bevordert toch alleen maar de snelheid? Ik hoor de minister zeggen dat het ingewikkelder wordt, maar daar kan ik eigenlijk geen touw aan vastknopen.
Minister Korthals (p. 26): Ik heb duidelijk gesteld dat er op zichzelf niet altijd zes maanden gewacht moet worden. Dat is een maximumtermijn. Artikel 3:18 geeft ook aan dat er zo spoedig mogelijk een beslissing moet komen. Gesteld nu dat die termijn van vier weken niet gehaald wordt, dan krijg je daar weer procedures over. Dat is de kwestie. Daardoor wordt het ingewikkelder gemaakt. Ik kan de heer Vos geruststellen. Ik heb al aangegeven dat ik deze voorziening niet echt nodig vind, maar voor het overige wil ik het oordeel over dit amendement best aan de Kamer overlaten. Nogmaals, ik geef er dus de voorkeur aan om het niet te doen.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 26): Op zichzelf bepleit de minister dit dus niet, maar in het nieuwe artikel 3:18, derde lid, zijn wel voor andere gevallen, zoals intrekking en wijziging van een besluit, kortere termijnen genoemd. Kan niet op dat artikel worden aangesloten, ook voor de categorie gevallen die de heer Vos bedoelt?
Minister Korthals (p. 26): Dat zou betekenen dat u mij voorstelt om een nota van wijziging in te dienen. Primair vind ik het echter niet zo noodzakelijk. Als ik zeker zou weten dat het amendement het zou halen, zou een nota van wijziging in de zin zoals nu genoemd een mogelijkheid zijn, maar vooralsnog ga ik ervan uit dat het amendement het net niet haalt in de Kamer.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 26): Maar als het geregeld zou worden, zou u dan de manier van het amendement- Vos verkiezen, of een aanvulling van de regeling in het derde lid van artikel 3:18?
Minister Korthals (p. 26): Naar mijn gevoel maakt het niet zoveel uit, maar nu het zo wetstechnisch wordt, lijkt het mij beter dat de heer Scheltema hier iets over zegt.
De heer Santi (PvdA, p. 26): Ik heb nog een opmerking over hetzelfde onderwerp, voorzitter. De minister vraagt zich af of het amendement- Vos een meerderheid haalt, maar ik heb mij zeer positief over dat amendement uitgelaten. Bovendien heb ik nog een vraag gesteld over de ingewikkeldheid in het tweede lid. Daar is wel op geantwoord door de minister, maar nog niet in voldoende mate. Als het gaat om een ingewikkeld onderwerp, maar er geen zienswijzen zijn, lijkt mij een termijn zoals die in het amendement-Vos ook wel voldoende.
De voorzitter (p. 26): Ik krijg het gevoel dat, anders dan de minister, het enthousiasme voor de gedachte van de heer Vos op dit punt groot is.
Minister Korthals (p. 26): Ik was wat overmoedig door al te zeggen dat de gedachte van de heer Vos mij sympathiek voorkwam. Ik begrijp dat de Kamer het nu zo sympathiek vindt dat zij graag het amendement wil steunen. Dan komen wij inderdaad op de vraag van de heer Van der Staaij, namelijk of het wetstechnisch fraaier is om het bij nota van wijziging te regelen en onder te brengen in het derde lid van artikel 3:18.
De voorzitter (p. 26): Dat verlossende woord gaan wij aan de heer Scheltema vragen, ook in het licht van de opmerking van de minister dat het wellicht allemaal in een nota van wijziging ondergebracht kan worden.
De heer Scheltema (p. 26): Als wij toch in de richting van het amendement van de heer Vos gaan, lijkt mij dat amendement op zichzelf voldoende duidelijk. Er zijn volgens mij geen sterke redenen om te stellen dat het op een andere manier geregeld zou moeten worden.
Minister Korthals (p. 26): Dat betekent dat wij de heer Vos gaarne de eer gunnen van dit aan te nemen amendement.
De heer Santi (PvdA, p. 26): De heer Scheltema is nog niet ingegaan op mijn stelling dat de termijn van het amendement-Vos ook zou kunnen gelden voor ingewikkelde zaken waar geen zienswijzen zijn ingediend.De heer Scheltema( p. 26): Als het bestuursorgaan zelf al een ontwerpbesluit heeft gemaakt over een ingewikkeld onderwerp, is er dus een mogelijkheid gevonden om een ontwerpbesluit te maken in die ingewikkelde zaak. Als er dan geen zienswijzen naar voren komen, zie ik niet direct in waarom in dat geval een langere termijn nodig zou zijn.
Minister Korthals (p. 26-27): De heer Schutte heeft de vraag gesteld of de waarde van de bezwaarschriftprocedure niet juist de heroverweging door onafhankelijke derden is. Een bezwaarschriftenprocedure is geen heroverweging door onafhankelijke derden, maar een heroverweging door het bestuursorgaan zelf. Dit kan dus geen argument zijn om de bezwaarschriftenprocedure te handhaven. Wel zijn er soms onafhankelijke adviescommissies, maar die geven alleen een advies.
De heer Schutte (RPF/GPV, p. 27): Ja, zo heb ik het ook gezegd. De vraag blijft dan, of de waarde niet zit in de mogelijkheid van het inschakelen van onafhankelijke derden in het kader van de heroverweging.
Minister Korthals( p. 27): Ik kom hierover nog te spreken. Deze beslissing is primair aan het bestuur zelve. Het is verder de vraag of het nodig is om in alle gevallen een adviescommissie in te schakelen. Dat zou namelijk tot een tijdrovende procedure leiden. Vooralsnog ben ik hiervan dus geen voorstander.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 27): Is het met het oog op het evenwicht tussen de burger en het bestuursorgaan wel verstandig om de bezwaarprocedure te laten verdwijnen, zeker nu de uitgebreide voorbereidingsprocedure is uitgekleed?
Minister Korthals (p. 27): Het is niet wenselijk dat beide mogelijkheden naast elkaar blijven bestaan. Het is het een of het ander: of een voorbereidingsprocedure of een bezwaarschriftprocedure. Het is onjuist om de regeling zodanig te veranderen dat op een voorbereidingsprocedure ook nog eens bezwaarschriftenprocedure volgt. Dat is namelijk precies wat de regering met dit wetsvoorstel beoogt te voorkomen.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 27): Dat is een begrijpelijk standpunt. De minister moet dan wel de criteria van de huidige uitgebreide procedure handhaven, wil zijn beslissing om de bezwarenprocedure te schrappen, legitiem zijn. De minister stelt nu voor om de huidige uitgebreide procedure te verzwakken en tegelijkertijd de bezwaarschriftenprocedure te laten verdwijnen. Het gevolg daarvan is dat de burgers in de toekomst over noch de ene noch de andere mogelijkheid beschikken. Waarom wordt er niet voor gekozen om de inhoud van de huidige uitgebreide procedure te handhaven? Doet de minister dat, dan kan ik zijn wetsvoorstel wellicht steunen.
Minister Korthals (p. 27): Voorzitter! Ik denk dat de heer Scheltema het veel mooier kan zeggen dan ik. Ik verzoek u dan ook hem het woord te geven.
De heer Scheltema (p. 27): Voorzitter! Ik durf dat niet eens te veronderstellen. In de huidige procedure van afdeling 3.4 is voorzien in de mogelijkheid van een bezwaarschriftprocedure. In dit artikel is echter niet voorgeschreven dat de procedure moet beginnen met een ontwerp van het besluit dat genomen moet worden. De procedure kan dus al beginnen met het ter inzage leggen van de stukken. De betrokkenen weten dan echter nog helemaal niet in welke richting het bestuursorgaan denkt. De nieuwe procedure verloopt conform de huidige uitgebreide voorbereidingsprocedure, waarin is voorgeschreven dat het bestuur aan het begin van de procedure al moet aangeven wat voor besluit het voornemens is te nemen. Men weet dan wat het bestuur van plan is en kan op basis daarvan inspreken. Omdat vanaf het begin vaststaat in welke richting het bestuursorgaan denkt, lijkt deze procedure zozeer op de procedure van afdeling 3.5 dat de bezwaarschriftprocedure doorgaans niet meer nodig is.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 27): Is het bezwaarlijk om een aantal elementen van de huidige uitgebreide voorbereidingsprocedure mee te nemen naar de nieuwe procedure? Als daarvoor wordt gekozen, kunnen de burgers over voldoende informatie beschikken over de inhoud van het te nemen besluit.
Minister Korthals (p. 27): Uit de evaluatie is nu juist gebleken dat hieraan geen behoefte bestaat. Met dit wetsvoorstel wordt beoogd tot een vereenvoudiging te komen en de juridisering te verminderen. Dat is de reden waarom ervoor is gekozen de uitgebreide voorbereidingsprocedure te laten vervallen. Voorzitter! De heer Vos vroeg waarom de bezwaarschriftenprocedure op het terrein van de ruimtelijke ordening niet wordt geschrapt. In feite gebeurt dit in het wetsvoorstel inzake samenvoeging van de voorbereidingsprocedures. Veel besluiten op het terrein van de ruimtelijke ordening zullen onder het regiem van de nieuwe openbare voorbereidingsprocedure vallen. Dat betekent dat er geen sprake is van een bezwaarschriftenprocedure. Door het overslaan van de bezwaarschriftenprocedure verwacht ik geen grotere toeloop naar de rechter, zo zeg ik tot de heer Santi. De voorbereidingsprocedure voorziet in ruime inspraak van belanghebbende. Het wordt allemaal zeer zorgvuldig voorbereid. Een bezwaarschriftenprocedure is dan echt overbodig om als zeef voor beroep op de rechter te functioneren. De heer Van Wijmen komt met de actio popularis. Ik kan hem bevestigen dat de wetgever de inspraak voor eenieder handhaaft. Dat is iets anders dan het beroep bij de rechter. Wij hebben het onderzoek van de Utrechtse universiteit gehad terzake van de actio popularis. In de praktijk wordt niet veel van dit middel gebruik gemaakt. De discussie over de actio popularis doet er in deze fase niet toe. Later komen wij daarop terug.
De heer Van Wijmen (CDA, p.27): Dat zou wel eens bij een ander departement kunnen zijn. Minister Korthals (p. 27): Dat is inderdaad mijn probleem. Het zou gaan gebeuren bij de wetgeving inzake ruimtelijke ordening en milieu. Bij de rijksprojectenprocedure komt het aan de orde.
De heer Van Wijmen (CDA, p. 27): Kan de minister er zich in het kabinet sterk voor maken dat daar de bal niet wordt weggespeeld? Daar lopen heel andere hazen door het veld.
Minister Korthals (p. 27): Voor welk standpunt moet ik mij sterk maken?
De heer Van Wijmen (CDA, p. 27): Voor het standpunt van de Utrechtse universiteit. De AP heeft daar geen kwaad gedaan, integendeel. In het nieuwe voorstel staat dat het bij bijzondere wet kan worden geregeld. Wij maken ons er sterk voor dat dit gebeurt in wetgeving betreffende ruimtelijke ordening en milieu.
Minister Korthals (p. 27): Waar ik mij sterk voor maak zal blijken in de ministerraad. Het zal tot uiting worden gebracht bij de beantwoording die mijn collega van VROM zal geven.
De heer Van Wijmen (CDA, p. 28): De vraag is of u zich sterk wilt maken voor het behoud van de AP in die procedures.
Minister Korthals (p. 28): U zoudt mijn vroegere standpunt moeten kennen. Ik heb nogal wat aarzelingen bij de actio popularis.
De heer Van Wijmen (CDA, p. 28): Dan is de vraag des te prangender.
De heer De Wit (SP, p. 28): Voor een volkspartij is het afschaffen van de actio popularis wat twijfelachtig. In het milieurecht wil men het handhaven. Ik heb uit de voorstellen begrepen dat niet uitgesloten wordt dat het ook weer in andere wetten mogelijk wordt gemaakt. Moet wij het dan niet in de Algemene wet bestuursrecht houden? Je hebt daar dan het algemene uitgangspunt. Je hoeft het dan niet elke keer precies te regelen bij afzonderlijke wet.
Minister Korthals (p. 28): Voor degene die belanghebbende is in de zin van de Awb wordt het zeer ruim uitgelegd. Het leidt niet tot problemen. Ik kom over de Awb-commissie te spreken. In de literatuur is wel beweerd dat in het wetsvoorstel de zogenaamde Awb-commissie terzijde wordt geschoven. Dat betreft de heer Alders in NJB van 2000, aflevering nr. 29. Dat is niet het geval. De Awb biedt de mogelijkheid – dus niet de verplichting – om bij bezwaarschriftenprocedures een bezwaarschriftcommissie, ook wel de Awb-commissie genoemd, de beslissing op bezwaar te laten voorbereiden. Die regeling is met name opgenomen omdat in zo’n geval de beslistermijn langer moet zijn dan normaal. Het lijkt mij niet nodig en wenselijk om hierover iets te gaan regelen. Het onderhavige wetsvoorstel sluit helemaal niet uit, dat adviseurs op enigerlei wijze bij de besluitvorming of het organiseren van hoorzittingen worden betrokken. Of dit gebeurt en hoe, en wat voor soort commissie dat precies moet zijn, kan beter van geval tot geval worden bekeken. Een aparte bepaling lijkt mij daarvoor niet nodig. Zo’n bepaling is ook niet wenselijk. In de bezwaarschriftprocedure zien wij al de tendens dat de inschakeling van een commissie de procedure soms te veel formaliseert en verengt tot een strikt juridische toetsing. Bij een inspraakprocedure – en daar gaat het in dit wetsvoorstel om – zou dit een ongewenste ontwikkeling zijn. Een inspraakprocedure moet primair gaan over de vraag of het ontwerpbesluit wenselijk is en of er wellicht alternatieven zijn. Dat vergt niet primair een juridische beoordeling. Als toch uitdrukkelijk in het wetsvoorstel de mogelijkheid van een commissie zou worden opgenomen, dan is een logisch gevolg dat de wettelijke maximum beslistermijn wordt verlengd. Zo is dat ook geregeld met de Awbcommissie in de bezwaarschriftprocedure. Er moet immers eerst nog een adviescommissie aan het werk voordat het bestuursorgaan een besluit kan nemen. Zoiets maakt het wetsvoorstel meteen een stuk ingewikkelder. Omdat ik de wettelijke procedure graag zo eenvoudig mogelijk wil houden, ben ik niet voor zo’n Awb-commissie.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 28): Zegt de minister hiermee eigenlijk dat de nu gestelde termijnen geen ruimte bieden voor het inschakelen van een externe commissie?
Minister Korthals (p. 28): Dat hangt een beetje af van de aard van de problematiek, maar de praktijk tot nu toe geeft aan dat het kan betekenen dat verplichte instelling van een Awb-commissie ertoe leidt dat de termijnen te kort zijn. Voorzitter! Gevraagd is of het ontbreken van een kostenvergoedingsregeling bij de openbare voorbereidingsprocedure betekent dat bestuursorganen die procedure oneigenlijk zullen toepassen in plaats van een bezwaarschriftprocedure. Dat gevaar zie ik niet. De openbare voorbereidingsprocedure heeft een ander karakter dan de bezwaarschriftprocedure. Er is geen sprake van rechterlijke elementen en ook zijn er andere beslistermijnen. Beide procedures zijn zo verschillend dat ze niet zomaar uitwisselbaar zijn. De heer Santi vroeg of bestuursorganen zelf kunnen bepalen of ze de procedure toepassen. Het antwoord daarop is bevestigend. Dat is overigens nu ook zo. Er verandert derhalve niets. Voorzover de wet toepassing niet heeft voorgeschreven, is het bestuursorgaan vrij te beslissen afdeling 3.4 toe te passen. De heer Van der Staaij vroeg een motivering van het besluit om ex artikel 3:10 een voorbereidingsprocedure toe te passen, vooral als het gaat om beschikkingen. Net als nu bij toepassing van de afdelingen 3.4 en 3.5, is dit een besluit waarbij het bestuursorgaan veel beleidsvrijheid heeft. Ook bij zo’n besluit geldt de motiveringsplicht van artikel 3:46 van de Awb. Waarom is gekozen voor een uniforme openbare voorbereidingsprocedure, zo werd gevraagd. Kan de bijzondere wetgever afwijken? Deze laatste vraag beantwoord ik bevestigend. Wat dit betreft was ik het volledig eens met het betoog van de heer Schutte. Het woord ’’uniforme’’ geeft duidelijk de intentie aan. Er moet e´ e´n eenvormige procedure zijn. Natuurlijk kan formeel gesproken, de formele wetgever afwijken van de Awb. Daarover mag geen misverstand bestaan. Ook de Awb is een formele wet op hetzelfde niveau als de andere wetten. Het is, gelet op de doelstellingen van de Awb, de bedoeling dat de bijzondere wetgever de Awb zoveel mogelijk volgt. Met dit antwoord ben ik volgens mij geheel in lijn met het betoog van de heer Schutte. De heer Van der Staaij wil dat wij wat positiever zijn over de ontvangstbevestiging. Daar ben ik het volledig mee eens. De ontvangstbevestiging is zonder meer nuttig. Zij wordt daarom vrijwel altijd verzonden. Wettelijke regeling ervan lijkt mij overbodig. Dit heeft ook te maken met het behoorlijk fungeren van het bestuur. Zoals u weet, is in vele gevallen de Nationale ombudsman ook bevoegd voor lagere overheden. Dat instituut kan de behoorlijkheidsvraag beantwoorden. Ik zei echter al dat dit vrijwel altijd gebeurt. De heer Santi stelde een vraag over de zienswijze per e-mail. Dit moet worden geregeld in het wetsvoorstel elektronische besluiten. De commissie-Scheltema komt begin 2001 met het voorontwerp. Daarna zal snel een definitief wetsvoorstel verschijnen. U ziet hoe druk de commissie-Scheltema het heeft.
De heer Scheltema (p. 28-29): De heren Santi en Van der Staaij vroegen of men in de nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure ook anoniem zienswijzen naar voren kan brengen, zoals dat onder de oude regeling voor milieugeschillen het geval is. De nu voorgestelde regeling sluit aan bij wat altijd geldt, ook bij de huidige gewone openbare voorbereidingsprocedure en de bezwaarschriftenprocedure. In beginsel kan men niet anoniem stukken indienen. In de Wet openbaarheid van bestuur wordt een afweging gemaakt tussen privacybescherming en het nut van openbaarheid of terinzagelegging. Deze afweging moet ook hier worden gemaakt en daarom wordt verwezen naar artikel 10 van de WOB. Ik herhaal dat die afweging gemaakt wordt volgens de beginselen van de WOB. De heer Van der Staaij vroeg of het bestuursorgaan wanneer zienswijzen naar voren zijn gebracht op basis van een ontwerp voor een besluit, een nieuw ontwerp kan indienen en het opnieuw in de procedure kan brengen. Daarover staat in de regeling niets vermeld. Het zal niet de gewone procedure zijn. Als naar aanleiding van wat naar voren is gebracht het bestuursorgaan het toch prettig vindt om opnieuw die slag te maken, dan heeft het in beginsel daar de gelegenheid toe.
De voorzitter (p. 29): Wij volgen dezelfde procedure als bij het vorige onderwerp.
De heer Santi (PvdA, p. 29): In verband met het ter inzage leggen van stukken wordt verwezen naar de WOB. Worden privacygevoelige onderwerpen altijd door de WOB gedekt?
De heer Scheltema (p. 29): In beginsel wordt dit geregeld in de WOB. In dat geval gaat deze wet uit van een afweging van het belang van de privacy van de betrokkene tegenover het belang dat anderen de stukken kunnen inzien. Een dergelijke afweging is hier aan de orde en zal op deze manier moeten worden gemaakt.
De heer Santi (PvdA, p. 29): Men kan denken dat de WOB op dit punt sluitend is, maar achteraf blijkt dat zaken die privacygevoelig zijn op een gegeven moment kunnen worden vrijgegeven. In sommige gevallen kan dit riskant zijn.
De heer Scheltema (p. 29): Hier staat het belang van de openbaarheid tegenover het belang van de privacy. In het algemeen geldt dat, als je stukken aan de overheid stuurt of ter inzage geeft, de overheid onder het regime van de WOB valt en dus niet altijd de stukken geheim kan houden indien daarom gevraagd wordt. Dat is nu eenmaal het regime van die wet.
De heer Santi (PvdA, p. 29): De minister antwoordde op mijn vraag of het bestuursorgaan zelf kan bepalen of het de zaken onder deze procedure plaatst. Ik verwachtte dit antwoord al. Ik heb echter speciaal gevraagd of dan niet toch het risico aanwezig is dat het bestuursorgaan, met een verhoogde kans op claims als het amendement-Dittrich wordt aangenomen, een andere procedure kiest terwijl dat normaal gesproken niet zou gebeuren. Wat kan de minister dan nog doen om dat niet te laten gebeuren, te meer daar die bepaling het bestuursorgaan de vrijheid geeft om dat te doen?
Minister Korthals (p. 29): In de eerste plaats zijn het twee zulke verschillende procedures dat het over het algemeen voor de hand ligt welke procedure gekozen moet worden. Alleen al om die reden kan er eigenlijk niet gesjoemeld worden. In de tweede plaats moeten we er toch altijd van uitgaan, dat onze bestuursorganen te goeder trouw werken. Ik heb daar ook vertrouwen in. Ik geloof niet dat men zich zal richten op de voorbereidingsprocedure om die kostenveroordeling van de heer Dittrich te voorkomen. Misschien is het een argument om tegen het amendement van de heer Dittrich te stemmen!
De heer Van Wijmen (CDA, p. 29): Voorzitter! Ik denk trouwens, dat die openbare voorbereidingsprocedure veel meer kost!
De heer Schutte (RPF/GPV, p. 29): Voorzitter! Volgens de minister hoeft er in vergelijking met de huidige procedure van afdeling 3.4 in de praktijk veelal geen sprake te zijn van langere doorlooptijden. Mijn vraag spitste zich echter toe op het feit, dat je nu te maken krijgt met een gefaseerde voorbereidingsprocedure, te weten de fase van een ontwerpbeschikking en de vervolgens de fase van de beschikking zelf. Kan dat er dan niet toe leiden, dat je vergeleken met de huidige procedure een langere doorlooptijd zal krijgen?
Minister Korthals (p. 29): Voorzitter! Mij wordt ingefluisterd, dat dit niet het geval zal zijn. Ook in de oude procedure werkte men vaak met een ontwerpbesluit, waardoor het allemaal lang duurde.
De heer Schutte (RPF/GPV, p. 29): Maar dat was dan de eigen keuze van het bestuursorgaan. Nu wordt het voorgeschreven, terwijl het eerst niet was voorgeschreven. Dwing je daarmee niet tot een procedure die noodzakelijkerwijze langer duurt dan in het verleden nodig was?
Minister Korthals (p. 29): ’’Behoefde te duren’’ is misschien in theorie het geval, behalve dat het in de praktijk weinig voorkwam.
De voorzitter (p. 29): Voordat de minister verdergaat met het volgende onderwerp, stel ik vast dat niemand van de leden over wetsvoorstel 27023 nog het woord wil voeren. Ik stel dan ook voor, dit voorstel als behandeld te beschouwen. Een hamerstuk zal het niet kunnen zijn, want er moet over het amendement van de heer Vos op stuk nr. 7 gestemd worden. Ik heb ook begrepen, dat de heer Rabbae een amendement heeft aangekondigd. Ik vind het heel treurig, nu een hele dag over de inhoud van het amendement had kunnen worden gesproken, dat het er nog niet is. Is het mogelijk dat het amendement wordt rondgedeeld? Anders moeten we speciaal een plenaire behandeling entameren om de minister de gelegenheid te geven op het amendement te reageren. Dat lijkt mij alleen al vergadereconomisch niet echt handig.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 29): Voorzitter! Ik begrijp dat, maar aan de andere kant heeft het ook te maken met het antwoord van de minister vanmiddag. Ik ben namelijk niet overtuigd door de argumenten van de minister en de heer Scheltema. Overigens wordt er nu wel aan het amendement gewerkt. Het ligt nu bij Bureau wetgeving.
De voorzitter (p. 29-30): Laten we praktisch met elkaar omgaan. We zitten bij elkaar om over dit soort technische dingen te spreken. Wij kunnen dit even stallen en het volgende onderwerp behandelen, opdat de heer Rabbae er zorg voor kan dragen dat het amendement zo spoedig mogelijk hier wordt rondgedeeld en de minister daarop kan reageren. Aan het einde van de vergadering kunnen wij vervolgens vaststellen of er sprake zal zijn van alleen stemming over dit voorstel dan wel of nog een plenaire behandeling moet plaatsvinden. Ik stel voor, het verbinden van conclusies aan wetsvoorstel 27023 nog even op te schorten. Ik geef de minister graag het woord voor de beantwoording van de vragen met betrekking tot wetsvoorstel 27024.
Minister Korthals (p. 30-31): Voorzitter! Daarover zal ik het meest uitvoerig zijn en ook de heer Scheltema zal daarover enkele opmerkingen maken. Dit wetsvoorstel houdt in dat de kosten die een burger of bedrijf maakt voor het voeren van een bezwaarschriftprocedure of een procedure van administratief beroep alleen worden vergoed als het bestreden besluit door ernstige onzorgvuldigheid in strijd met het recht is genomen. De eis van een gekwalificeerde onrechtmatigheid betekent dat een belanghebbende zijn eventuele kosten in de regel voor eigen rekening moet nemen. Op dit element van het wetsvoorstel is kritiek geuit in de literatuur. Er werd verwezen naar prof. Hartlief. Bekend is intussen dat ook bij de Tweede Kamer aarzelingen leven zoals uit de door sommige fracties ingediende amendementen blijkt. Dat bleek overigens ook al bij een uitzending van het televisieprogramma Netwerk op 24 augustus 2000, waarin het onderwerp aan de orde is geweest. Dat ik met de inhoud van die uitzending niet bepaald gelukkig was, kunt u zich wellicht indenken. Er worden nogal wat misverstanden gecree¨ erd. Aangezien de Awb zich betrekkelijk zelden in mediabelangstelling mag verheugen, was de gebeurtenis zelve op zijn minst opmerkelijk en verheugend te noemen. Voorzitter! Dit gezegd hebbende, wil ik gaarne nogmaals uiteenzetten wat de regering tot dit wetsvoorstel heeft gedreven. Het is bepaald te simpel om te zeggen – zoals de critici doen – dat de overheid hiermee goed voor zichzelf heeft gezorgd. Men doelt dan op de beperking van de aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad. Ik deel de kritiek vanzelfsprekend niet, zoals hopelijk zal blijken uit het vervolg van mijn betoog. Overigens hecht ik eraan op te merken dat het wetsvoorstel niet gaat over vergoeding van de proceskosten in rechtszaken. Onder een rechtszaak verstaat men een procedure bij de rechter. Als de burger een rechtszaak tegen de overheid wint, moet de overheid de proceskosten betalen. Dat was zo en dat blijft zo! Dit wetsvoorstel behandelt de proceskosten in de bestuurlijke voorprocedure, meestal een bezwaarschriftprocedure. Deze procedure gaat aan de procedure bij de rechter vooraf en heeft juist als doel die procedure in veel gevallen overbodig te maken omdat het geschil door het bestuur zelf kan worden opgelost. Voor een goed begrip geef ik allereerst een korte schets van de context waarin dit wetsvoorstel moet worden gezien. De Algemene wet bestuursrecht bepaalt uitdrukkelijk dat behandeling van een bezwaar of administratief beroepschrift gratis is. Deze herkansing kost de burger niets, geen griffierecht, geen leges. Omdat wij in het bestuursrecht geen verplichte procesvertegenwoordiging kennen, hoeft de burger ook geen advocaat in te schakelen. Een bezwaar tegen een beslissing van een bestuursorgaan kan met een eenvoudig briefje kenbaar worden gemaakt. Het bestuur is dan verplicht zo’n bezwaar zorgvuldig te behandelen en de beslissing in volle omvang te heroverwegen. Uiteraard kan niet ontkend worden, dat een belanghebbende er in sommige gevallen verstandig aan doet zich van deskundige bijstand te voorzien. Datzelfde geldt soms ook in de fase van de aanvraag. Wij zien bijvoorbeeld dat veel belastingplichtigen bij hun belastingaangifte de hulp inroepen van een adviseur. Ik kom direct nog op de kosten. U moet zich namelijk realiseren dat die kosten ook wel eens zouden moeten worden vergoed als het amendement van de heer Dittrich wordt aangenomen. Zoals bekend bevat de huidige Awb geen regeling voor de proceskosten in de bezwaarfase. Hiervan is bij de totstandkoming van de wet bewust afgezien. De regering heeft bij de parlementaire behandeling uitdrukkelijk gesteld dat voor vergoeding van deze kosten doorgaans ook geen aanleiding zou bestaan, gezien het karakter van de bestuurlijke voorprocedure: verlengde besluitvorming en een eenvoudige informele vorm van rechtsbescherming. In de jurisprudentie van de bestuursrechter heeft deze opvatting weerklank gevonden, maar inderdaad is dat bij de Hoge Raad niet gebeurd. De Hoge Raad acht in veel gevallen een kostenveroordeling in de bestuurlijke voorfase juist wel op zijn plaats. Een kostenveroordeling ten gunste van de burgers, wel te verstaan. Een kostenveroordeling ten nadele van de burgers moet in het systeem van de Awb uitgesloten worden geacht. Twee aspecten van de bestuurlijke voorprocedure wil ik hier nog eens benadrukken. Ten eerste dat het in de bestuurlijke voorfase om meer gaat dan alleen een juridische toetsing. Van de overheid wordt ook een bestuurlijke heroverweging verwacht. Die combinatie is voor de bestuurspraktijk niet altijd even gemakkelijk. Onder andere bij de evaluatie van de Awb is gebleken, dat het element van de bestuurlijke heroverweging minder goed uit de verf komt en dat de neiging bestaat, de voorprocedure te juridiseren. Juist voor de burger is dat een slechte zaak, omdat zijn kans op een oplossing van het geschil daardoor kleiner wordt. Een verdere juridisering van de bestuurlijke voorprocedure baart de regering dan ook de nodige zorgen. In de tweede plaats merk ik op dat de eenvoud en laagdrempeligheid van de bestuurlijke voorprocedure vooral schuilt in het feit, dat zij kosteloos is. Dat wil zeggen: geen griffierecht, geen kostenveroordeling en geen verplichte bijstand van een advocaat. Als gevolg daarvan kent de procedure weinig formaliteiten, en is het procesrisico voor de burger beperkt. Omgekeerd loopt ook de overheid, als zij de burger tegemoet wil komen, niet het risico dat zij aansprakelijk wordt voor de proceskosten van de burger. De regering hecht grote waarde aan de bestuurlijke voorprocedure. Bestuurlijke heroverweging en de rechtsbescherming zijn nog steeds de essentie van deze procedure. Voor kostenvergoeding is naar ons oordeel in beginsel geen plaats. Ons hoofdargument daarvoor is, dat kostenvergoeding tot verdere juridisering van de bestuurlijke voorfase zal leiden. Kostenvergoeding betekent immers, dat in elke zaak moet worden vastgesteld wie het juridisch gelijk aan zijn kant heeft, ook als het geschil langs bestuurlijke weg uit de weg kan worden geruimd. Door het juridisch gelijk nog meer centraal te stellen, neemt de bereidheid om naar een bestuurlijke oplossing van een conflict te zoeken, eerder af dan toe, zo is althans onze verwachting. Dat lijkt ons juist voor de burger een slechte zaak. In het regeringsvoorstel is kostenvergoeding daarom uitzondering. Slechts wanneer aan de eis van de gekwalificeerde onrechtmatigheid is voldaan, moeten de door de burger gemaakte kosten worden vergoed. Voor de individuele burger lijkt deze regeling wellicht minder gunstig, maar dat is in mijn ogen slechts schijn, omdat men zich dan blind staart op het financie¨ le resultaat. Deze invalshoek gaat voorbij aan de essentie van de bestuurlijke voorprocedure en de daarin voor de burger gelegen bescherming. Die bescherming houdt overigens ook in dat de burger bij verlies niet tot betaling van de kosten kan worden veroordeeld.
De heer De Wit (SP, p. 31): Erkent de minister nu dat zich in de praktijk toch steeds meer een andere situatie voordoet, bijvoorbeeld als het gaat om bijstandsuitkeringen en de WVG? Er wordt al heel snel op basis van uitspraken van de Hoge Raad door het beslisorgaan gevraagd om een opgave van de kosten. In de praktijk wordt er dus al van uitgegaan dat er wel alle reden is om de gemaakte kosten te vergoeden.
Minister Korthals (p. 31): Ik heb de indruk dat de heer De Wit wat dit betreft een overdreven voorstelling van zaken geeft. Ik ben nog bereid om dat in al zijn juistheid na te gaan. Maar wat hij zegt, namelijk dat er een tendens is om tot vergoeding over te gaan, is mij niet bekend. Uiteindelijk is dat overigens wel belangrijk voor de vraag, wat een eventuele aanneming van het amendement-Dittrich zal kosten. Voor ons gevoel gaat het daarbij om vele, vele miljoenen.
De heer Dittrich (D66, p. 31): Heeft de minister nu al zijn argumenten gegeven? Of is dit maar een deel? Een heleboel argumenten die de regering in de schriftelijke voorbereiding heeft gegeven, worden nu niet meer genoemd. Mag ik daaruit afleiden dat die geen gelding meer hebben?
Minister Korthals (p. 31): Neen, integendeel. Dit komt boven op de argumenten die al zijn genoemd in de schriftelijke voorbereiding. De heer Dittrich is daar al uitvoerig op ingegaan.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 31): Erkent de minister dat er burgers zijn die niet in staat zijn een brief te schrijven, laat staan dat ze een debat met het bestuursorgaan kunnen aangaan? Zij kunnen te maken krijgen met kosten die echt noodzakelijk zijn, die onontbeerlijk zijn voor een dialoog met het bestuursorgaan.
Minister Korthals (p. 31): Als dat het geval is, dan lijkt het mij dat de burgerzin bij mensen nog wel zo groot is dat degenen die geen brief kunnen schrijven, worden geholpen door een ander. Ik weet dat het in de gevangenis gebeurt bij gratieverzoeken door gevangenen. Die verzoeken worden ook wel door anderen gedaan. Hetzelfde gebeurt als er klachten worden ingediend. Daar wordt dus ook bij geholpen. In andere omstandigheden gebeurt het ook. Neem de militaire dienst. Je hielp elkaar over en weer als het ging over het schrijven van een informeel briefje. Wat de heer Rabbae overigens zegt, gaat nog verder, in die zin dat degene die helpt bij het opstellen van zo’n briefje, de geleerde oom van betrokkene, ook nog voor een kostenvergoeding in aanmerking zou komen.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 31): Ik ben het met de minister eens dat men elkaar zoveel mogelijk moet helpen, gratis. Dit is helaas echter niet representatief voor de situatie waarin sommige mensen zitten. Als het om billijke kosten gaat, dan vind ik het zeer ten onrechte als de overheid zou zeggen dat die kosten volledig voor rekening van de mensen komen.
Minister Korthals (p. 31): De overheid komt met een bepaald besluit. Vervolgens kan betrokkene aangeven wat hij of zij daarvan vindt. Dat kan mondeling. Men kan aangeven of men het er al dan niet mee eens is. Er wordt ook een argument bij gegeven, want dat weet men over het algemeen best. Dan moet de overheid alles weer zorgvuldig heroverwegen. Als wij echter bepalen dat er moet worden betaald, dan leidt dat tot een geweldige juridisering. Ik heb al aangegeven dat de overheid het doel van haar beslissing kan heroverwegen, maar op een gegeven ogenblik is zij niet meer geneigd om dat te doen, omdat de volgende fase is dat zij ook nog in de kosten wordt veroordeeld. Dan span je naar mijn gevoel het paard achter de wagen.
De heer Dittrich (D66, p. 31): Is de minister het met mij eens dat, als één van de amendementen wordt aangenomen, dit een stimulans kan zijn voor overheidslichamen om hun besluitvorming te verbeteren en dat men dus lering trekt uit fouten die in het verleden zijn gemaakt? Dan wordt de kwaliteit van overheidsbeslissingen beter. Dat is een kritiekpunt dat in veel juridische verhandelingen naar voren wordt gebracht. Minister Korthals: Het is in theorie mogelijk dat, wanneer bepaalde dingen je geld gaan kosten, je die nog zorgvuldiger gaat bekijken. Ik vind dat overigens niet terecht. Ik vind dat de overheid een bepaalde kwestie altijd zorgvuldig moet bekijken. Het betekent wel dat alle procedures nog langer duren.
De heer Dittrich (D66, p. 31): Waarom?
Minister Korthals (p. 31): Omdat je je geen enkele fout meer kunt permitteren. Je moet je dus wel drie keer bedenken, alvorens je een besluit neemt. Anders krijgt je misschien wel een kostenveroordeling.
De heer Dittrich (D66, p. 31): Daarmee geeft de minister toch aan dat dit een soort proeftuin is, in die zin dat je een beslissing kunt nemen om vervolgens af te wachten hoe die landt? Als mensen piepen, dan kun je het beter doen.
Minister Korthals (p. 31): Het is niet zo dat wij zeggen: wij zien wel hoe het landt. In de wet staat namelijk dat wanneer er sprake is van ernstige onzorgvuldigheid, er wel degelijk moet worden betaald. Maar dat een bestuur ook gewoon kan besturen en snelle beslissingen kan nemen, is voor mij alleen maar een prettig vooruitzicht. Dat er bij die beslissing soms iets niet helemaal goed gaat, moet er niet toe leiden dat de kosten die gemaakt zijn door degene die daartegen op is gekomen, altijd moeten worden vergoed. Dan krijgt de overheid namelijk inderdaad de angst om toe te geven dat zij fout is geweest.
De heer Dittrich (D66, p. 32): Dat past toch niet in het beeld dat uw collega De Vries hier heeft geschetst, namelijk dat de kwaliteit van de beslissingen van de overheid en de ambtenaren verbeterd moet worden, zodat dat soort ’’mechanische’’ reacties tot het verleden gaan behoren?
Minister Korthals (p. 32): Dat past precies in het beeld. Wij willen namelijk dat ieder besluit zo zorgvuldig mogelijk wordt genomen en dat dat besluit berust op een goede juridische grondslag. Vandaar dat wij meer en betere juristen nodig hebben, ook bij de lagere overheidsorganen.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 32): Ik wil nog even terugkomen op het argument van de juridisering dat de minister naar voren heeft gebracht. Keert dat argument zich niet tegen het voorstel van de regering zelf? Op grond van het voorstel van de regering moet toch beoordeeld gaan worden of er sprake is van ernstige onzorgvuldigheid. Bovendien moet dat verzoek al worden gedaan tijdens de bezwaarschriftenprocedure zelf, want als je te laat bent, kun je geen aanspraak meer maken op de proceskosten. Leiden die tweede zaken niet evengoed tot juridisering in het voorstel van de regering?
Minister Korthals(p. 32): Natuurlijk heeft het vaststellen of het sprake is van ernstige onzorgvuldigheid te maken met juridisering. Dat doet zich echter minder snel voor dan in alle andere gevallen. Ik denk dan ook er bij ernstige onzorgvuldigheid minder gejuridiseerd wordt, dan bij het voorstel van de heer Dittrich. Misschien is het goed dat ik eerst een reactie geef op de amendementen, want dit is een gevoelig en moeilijk punt. De amendementen van de heer Dittrich op de stukken nrs. 7 en 8 gaan mij te ver. Daarmee zou namelijk de lijn van de Hoge Raad worden gecodificeerd, terwijl wij in het wetsvoorstel de lijn van de bestuursrechter hebben gevolgd. Als ieder juridisch foutje, hoe gering ook, ertoe leidt dat de overheid de proceskosten van de burger moet vergoeden, komt in de bezwaarschriftprocedure het juridisch gelijk centraal te staan, in plaats van de vraag of aan het probleem van de burger kan worden tegemoetgekomen. Dat zou juist voor de burgers een slechte ontwikkeling zijn. Daarom ontraad ik deze amendementen krachtig.
De heer Dittrich (D66, p. 32): Nu hoor ik de minister zeggen dat de overheid dan voor ieder foutje zou moeten gaan betalen. In de amendementen staat echter duidelijk dat het redelijkerwijze de kosten moeten zijn die de belanghebbende heeft gemaakt. Dus niet ieder foutje dat door een peperdure advocaat is opgespoord, valt daar onder. Hier zit dus ook de dubbele redelijkheidstoets in.
Minister Korthals (p. 32): Dat betekent wel dat je je de vraag moet stellen of er sprake is van redelijkheid. Dat betekent toch dat er sprake is van een vorm van juridisering.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 32): Naar analogie van de stelling: een vrouw is zwanger, maar niet te veel of te weinig…
Minister Korthals (p. 32): Daar heb ik geen verstand van, vandaar dat de heer Scheltema hierop in zal gaan.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 32): Een overheid is onzorgvuldig of niet. Kunt u, om u te kunnen begrijpen en voor de wetsgeschiedenis, een voorbeeld geven van wanneer de overheid ernstig onzorgvuldig is geweest en een voorbeeld van waarbij de overheid slechts onzorgvuldig is geweest?
Minister Korthals (p. 32): Op dit plastische onderwerp zal de heer Scheltema ingaan.
De heer Scheltema (p. 32-33): Voorzitter! Ik wil twee gedachtelijnen naar voren brengen in verband met de amendementen die op dit punt zijn ingediend. In de eerste plaats is er aangesloten bij de ontwikkeling in het civiele recht en is de vraag gesteld in hoeverre van daaruit argumenten voor deze regeling kunnen worden geput. Het is interessant om te horen hoe de heer Van Wijmen de ontwikkeling van de Hoge Raad, de civiele rechter van de overheidsaansprakelijkheid, heeft geschetst. Je ziet dat die overheidsaansprakelijkheid door de civiele rechter snel en op een fraaie wijze is ontwikkeld en daar kun je een bewonderaar van zijn. Dat heeft tot gevolg gehad dat de overheidsaansprakelijkheid, die 25 jaar geleden nog duidelijk achterbleef bij wat je in het gewone civiele recht als aansprakelijkheid zou aanvaarden, op het ogenblik duidelijk verdergaat dan wat je gewoon in het civiele recht zou hebben. Je ziet dus een duidelijke omschakeling. Je ziet ook dat het overheidsaansprakelijkheidsrecht niet hetzelfde is als het gewone privaatrecht, maar een eigen onderdeel van het recht is geworden. Het is door de gewone rechter ontwikkeld, maar in het algemeen verdergaand dan voor het civiele recht geldt. Je ziet ook dat het overheidsaansprakelijkheidsrecht specifieke eigenschappen heeft die bij de rechtshulp, honorering en bij de beroepsprocedure bij de rechter aan de orde is. Daar is de regeling veel gunstiger voor de wederpartij van de overheid dan normaal is in het civiele recht. Wij hebben het daar net ook al over gehad. Als je een internationale vergelijking maakt, dan zie je ook dat het overheidsaansprakelijkheidsrecht in Nederland duidelijk verdergaat dan wat bijvoorbeeld uit Europees recht voor overheidsaansprakelijkheid zou voortvloeien. Dat betekent dat je met een speciaal stuk recht te maken hebt. Een vergelijking tussen hetgeen in het algemeen in het privaatrecht geldt en wat je voor het bestuursrecht moet laten gelden is dan ook niet zo heel gemakkelijk. Wij hebben nu wel een vergelijking met de jurisprudentie voor onrechtmatige daad gehad. Als je echter kijkt naar wat hier aan de hand is, dan zou je ook kunnen denken aan een vergelijking met de ingebrekestelling. Ik denk aan de gevallen in het privaatrecht, waarin iemand niet aan de verplichting heeft voldaan die uit een rechtsverhouding voortvloeit. In het algemeen is er dan een ingebrekestelling nodig voordat je kunt zeggen dat er sprake is van onrechtmatigheid. Is de ingebrekestelling niet heel goed te vergelijken met het indienen van een bezwaarschrift? Daarin breng je ook tot uitdrukking dat de overheid nog niet gepresteerd heeft zoals verwacht mag worden. Ik zie niet in waarom je die vergelijking niet zou maken. Als je die vergelijking maakt, dan is de praktijk die in het wetsvoorstel is neergelegd en die door de bestuursrechter is ontwikkeld met betrekking tot de aansprakelijkheid voor het primaire besluit waar nog een bezwaarschriftprocedure op volgt eigenlijk heel erg in lijn met wat je civielrechtelijk zou kunnen verdedigen. Ik wijs er ook op dat de bezwaarschriftprocedure in beginsel ontwikkeld is omdat de bevoegdheid van de burger om nog een keer bezwaar te maken tegen het besluit voordat hij naar de rechter gaat, oorspronkelijk een mogelijkheid om de termijn op te rekken, is uitgegroeid uit een oogpunt van goede procedures en zorgvuldigheid van de overheid. De overheid moest een heel stuk procedure toevoegen aan wat er op een bezwaarschrift volgt. Vanuit deze gedachtegang zou ik zeggen dat de vergelijking met het civiele recht iets minder voor de hand ligt. Je moet erkennen dat het bestuursrecht eigen regels heeft die een eigen benadering vergen. Naar aanleiding van de vraag wat er concreet in een bezwaarschriftprocedure gaat gebeuren heeft de minister al aangegeven wat het probleem zou kunnen zijn. Daar bestaat duidelijk een angst voor. De bezwaarschriftprocedure is bedoeld om te kijken of er een gunstig besluit voor de burger uit de bus kan rollen. Daarbij kunnen onregelmatigheden van de overheid en van de burger worden hersteld. Ook de burger kan met gegevens komen die hij eerder niet had aangedragen. De gedachte is dan dat er op basis van hetgeen in een bezwaarschriftprocedure gebeurt gekeken kan worden of aan de bezwaren van de burger tegemoet kan worden gekomen. Daar is de bezwaarschriftprocedure voor ingericht. De vraag is of je het gelijk krijgen van de burger moet laten volgen door een procedure waarin wordt uitgemaakt of dat betekent dat het primaire besluit onrechtmatig was. Dat betekent dat je in al die gevallen waarin de burger gelijk krijgt die vervolgvraag krijgt. Dan krijg je een juridisch verlengstuk aan die procedure waarin specifiek die vraag aan de orde wordt gesteld. Het voordeel van het nogal strenge criterium dat nu in de wet is opgenomen is, dat dit niet altijd het geval is. In een groot aantal gevallen kan gezegd worden: wat er ook precies gebeurd is, bijvoorbeeld dat de belastinginspecteur niet zorgvuldig genoeg is geweest, er is geen sprake van een ernstige onzorgvuldigheid. In de meeste gevallen zal zo’n extra procedure bij dat strenge criterium niet nodig zijn. Als het criterium van het amendement van de heer Dittrich wordt gevolgd, zal in beginsel in ieder geval waarin de burger gelijk krijgt en rechtshulpverlening aanwezig was, ook bekeken moeten worden of het primaire besluit onrechtmatig was. Het is natuurlijk een kwestie van inschatten wat de gevolgen daarvan precies zullen zijn, dus of het al dan niet de procedure zal verlengen. Onze vrees is nadrukkelijk dat dit een verzwaring en juridisering van de procedure zal betekenen. Uit de brief van de VNG hebben wij bovendien begrepen, dat aansprakelijkheidsverzekeraars er eerst in gekend willen worden voordat eventueel een dergelijke uitspraak zou worden gedaan. Onze inschatting is dus dat een verlenging en een juridisering van de procedure het gevolg zal zijn van het amendement van de heer Dittrich. Daarmee worden de mogelijkheden minder groot om snel positief te beslissen in een bezwaarschriftenprocedure.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 33): Denkt u niet dat ook het hanteren van het begrip ’’ernstig’’ kan leiden tot verdere procedures?
De heer Scheltema (p. 33): Ja, ook het criterium ’’ernstig onzorgvuldig’’ kan tot procedures leiden. Tegelijkertijd geldt toch dat, bij hantering van dat criterium, in veel gevallen direct kan worden gezegd dat dit niet aan de orde is, zodat daar verder niet over heen en weer gepraat hoeft te worden in de procedure. In het beperkte aantal gevallen waarin dit criterium wel aan de orde is, zal er zeker ook jurisprudentie ontstaan, maar er zullen veel minder geschillen over komen dan in het geval dat iedere keer wanneer een bezwaar gegrond wordt verklaard, ook nog moet worden bekeken of het besluit al dan niet onrechtmatig was.
De heer Santi (PvdA, p. 33): Uw uitleg is zeer boeiend, maar geeft ook aan hoe moeilijk het is. Verder was het niet helemaal nieuw, want ook in de nota naar aanleiding van het verslag zijn de bezwaren van de kant van de minister tegen eventuele amendementen uitvoerig opgenomen. U maakt nu een vergelijking met de ingebrekestelling in het civiele recht. Anderzijds kunnen in het civiele recht ook de kosten van buitengerechtelijke werkzaamheden gevorderd worden. Die moeten uiteraard in redelijkheid worden gedaan, want die kosten worden niet zo´ maar vergoed door de burgerlijke rechter. Het kan dan, zo meen ik, even goed van de andere kant af worden bekeken. Daarnaast blijft er het punt van juridisering. Dat blijft een prachtig woord, maar de vraag is wat wij er precies mee bedoelen. Zijn wij bang dat er meer procedures komen en dat mensen zich gaan ingraven in allerlei juridisch gesteggel? Ik hoorde de minister zeggen dat hij dit verwacht, maar dat is ook niet echt sterk. Ik verwijs hierbij naar de Nota claimcultuur van twee jaar geleden, waarin de regering juist zegt dat het met de claimcultuur in ons land gelukkig wel meevalt in vergelijking met de Verenigde Staten.
Minister Korthals (p. 33): Ja, omdat wij tot nu toe dit soort amendementen weten tegen te houden.
De heer Santi (PvdA, p. 33): Als meer advocaten zich erop gooien, is de kans op juridisering natuurlijk groter, maar in de meeste gevallen zal het niet gaan om zeer ingewikkelde zaken en ik kan mij niet voorstellen dat iedereen voor eenvoudige dingen een advocaat in de arm neemt. Verder is er nog het punt van de dubbele redelijkheidstoets, al genoemd door de heer Dittrich, terwijl er bovendien nog het besluit bestuurskosten is, waar al die zaken in punten gewaardeerd zijn.
De voorzitter (p. 33): Het begint te lijken op een tweede termijn, maar de minister is nog bezig met zijn commentaar op de amendementen. Ik wil graag meewerken aan alles dat verheldering brengt, maar wij moeten er wel voor zorgen dat wij vandaag alles kunnen bespreken.
De heer Dittrich (D66, p. 33-34): De regering stelt op bladzijde 7 van de nota naar aanleiding van het verslag dat het voeren van een bestuurlijke voorprocedure meestal geen kosten met zich brengt, omdat dit zo’n eenvoudige procedure is waarin op een informele manier iets kan worden rechtgezet. Is dit echter niet tegelijkertijd een argument tegen de stelling van de regering dat een en ander met heel veel kosten gepaard zal gaan? Ik denk dat het vooral veel kosten met zich zal brengen als de regelgeving zo ingewikkeld is dat burgers niet uit de voeten kunnen met het theoretische betoog van de minister over de bedoeling van de Algemene wet bestuursrecht. Burgers die met dergelijke ingewikkelde regelgeving worden geconfronteerd, zien soms door de bomen het bos niet meer en hebben dan bij het opstellen van hun verweer of het formuleren van hun bezwaren wel degelijk bijstand nodig. Kortom, is dat theoretische concept niet enigszins losgezongen van de praktijk van alledag?
Minister Korthals (p. 34): Buitengerechtelijke kosten kunnen natuurlijk niet in rekening worden gebracht zonder notificatie van de inhoud van de vordering. Naar mijn stellige oordeel is daarvoor een ingebrekestelling noodzakelijk. Als de mogelijkheid wordt geı¨ntroduceerd dat mensen de kosten van juridische bijstand vergoed kunnen krijgen, zal men eerder en hoger inzetten. Een gevolg daarvan is wederom juridisering, want de normale eenvoudige bestuurlijke voorprocedure zal dan worden overgeslagen, omdat het zo gemakkelijk is om een advocaat in de arm te nemen.
De heer Dittrich (D66, p. 34): De minister gaat er nu aan voorbij dat een dergelijke gang van zaken de dubbele redelijkheidstoets niet doorstaat.
Minister Korthals (p. 34): Het is echter wel mogelijk om zaken heel ingewikkeld te maken. Over het algemeen weet men heel goed voor welk belang men wil opkomen en is men ook heel goed in staat om een en ander op papier te zetten. Het is daarvoor niet nodig dat iemand de hele wet kan doorgronden. Dat het bestuursorgaan de noodzakelijke informatie ter beschikking stelt en bereid is om een gesprek te voeren met de betrokkene, is de beste manier om problemen op te lossen. De ervaring leert immers dat men scherper tegenover elkaar komt te staan als er eenmaal advocaten worden ingeschakeld. Het is dan onmogelijk om in een rustige en informele sfeer tot een oplossing te komen.
De heer Scheltema (p. 34): Het is waar dat ingewikkelde regelingen burgers ertoe kunnen brengen om rechtsbijstand in te roepen. Wij zijn echter van de gedachte uitgegaan dat het bestuursorgaan de belangen van de burger in de gaten moet houden totdat de burger zich tot de rechter wendt. Het bestuursorgaan moet er verder voor zorgen dat in de besluiten rekening wordt gehouden met de belangen van de burger. Een consequentie van deze gedachtegang is dat ook bij het indienen van een aanvraag of bij het overleg dat aan de voorbereiding van de beschikking voorafgaat, rechtshulp nodig kan zijn. Soms is dat ook wel gewenst. Je ziet in belastingzaken dat mensen zich regelmatig van dat soort hulp voorzien. De gedachte die achter de inrichting van het bestuursrecht ligt, is betrekkelijk helder. Tot het moment waarop je bij de rechter komt, waar de rechtshulpverlening in royale mate wordt vergoed, ook in verhouding tot het privaatrecht, is het consequent om te zeggen: dan wordt in beginsel rechtshulpverlening niet vergoed. Dan moet je ook een heldere grens trekken. In de bezwaarschriftprocedure zou je het anders beoordelen dan in de uniforme voorbereidingsprocedure, waarbij voor een deel uitwisselbare dingen gebeuren. Dat is een uitdrukking van het feit, dat je daar niet met een logisch systeem komt.
De voorzitter (p. 34): Ik begrijp het wel. Het is niet meer vragen naar extra argumenten, het gaat lijken op het proberen de bewindspersoon te overtuigen van het gelijk. Dat mag, maar daarvoor hebben wij een andere termijn.
De heer De Wit (SP, p. 34): De beantwoording van de minister en de heer Scheltema wekken bij mij de indruk dat het los staat van de praktijk. Er wordt een ideaal beeld geschetst van de bezwaarfase. Ik ben tien jaar lid geweest van de commissie voor de beroepschriften in de stad waar ik vandaan komt. De mensen zijn doodsbenauwd, als zij voor een hoorcommissie moeten verschijnen. De voorzitter van de commissie vraagt: had u nog iets toe te voegen aan hetgeen u op papier – vaak één regel – heeft gezet? Nee, mijnheer. Wegwezen hier. Vervolgens wordt geconstateerd in de beslissing op het bezwaar dat belanghebbende geen nadere bezwaren heeft toe te lichten. Het bezwaar wordt dan afgewezen. Ik vind dat de minister veel te benauwd is voor die bezwaarfase. Het gaat erom de burger toe te rusten dat hij zijn bezwaar kan toelichten. Bij gebleken onrechtmatigheid van de beslissing is reden tot een kostenvergoeding.
Minister Korthals (p. 34): Ik heb de indruk dat de heer De Wit een karikatuur maakt van de commissies. Misschien is het zo gegaan in de commissie van de heer De Wit. Wij hebben de indruk dat mensen wel degelijk de mogelijkheid hebben om hun verhaal te doen. Soms kunnen dat redelijk langdurige verhalen zijn. Bovendien is het bestuur erbij gebaat. Als je mensen op deze manier behandelt – ik geloof dat niet – dan weet je vrijwel zeker dat zij in beroep komen tegen de daarna te nemen beslissing. Het bestuur heeft er geen voordeel bij.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 34): Stelt de heer Scheltema een primair besluit niet te veel op e´ e´n lijn met een ontwerpbesluit? Een primair besluit is toch ook een volwaardig besluit, gericht op rechtsgevolgen? Zit daar niet een verschil met een ontwerpbesluit? In de bezwaarschriftprocedure is toch niet alleen verlengde besluitvorming aan de orde. Er zitten ook elementen van rechtsbescherming in. Is ook niet een verschil met de ingebrekestelling dat hier de burger zich genoodzaakt kan zien om ook rechtshulp in te roepen om een ondeugdelijk besluit hersteld te krijgen? Geeft dat geen bijzondere dimensie aan wat er in de bezwaarschriftprocedure gebeurt?
De heer Scheltema (p. 34): Een primair besluit waartegen het bezwaar zich richt, is in beginsel een definitief besluit. In dat opzicht verschilt het van een ontwerpbesluit dat in de uniforme voorbereidingsprocedure aan de orde is. In dat opzicht is het juridisch gezien duidelijk verschillend. Feitelijk gezien kan het in beide gevallen betekenen dat men bezwaren wil aanvoeren tegen het standpunt dat het bestuur heeft ingenomen. In het ene geval behoeven die bezwaren niet ingewikkelder te zijn dan in het andere geval. De mate waarin men behoefte heeft aan bijstand, kan in beide gevallen hetzelfde zijn. Met het betoog over de ingebrekestelling heb ik ook willen aangeven dat het niet zo eenvoudig is om e´ e´n op e´ e´n leerstukken die in het privaatrecht zijn ontwikkeld, op het bestuursrecht toe te passen. Er zijn een aantal verschillen tussen beide rechtssystemen waar wij goed rekening mee moeten houden. Een betoog in de trant van: laten wij gewoon het privaatrecht op het bestuursrecht toepassen, is op zichzelf te eenvoudig.
De heer Van Wijmen (CDA, p. 35): De overheidsaansprakelijkheid is gevormd langs de weg van de civiele rechtspraak. Dat is zo, omdat de (bestuurs)wetgever het bewust liet liggen. De vraag is nu of wij bereid zijn om in de verhouding tussen burger en overheid de lat voor de overheid lager te leggen dan in de verhouding tussen burger en burger.
Minister Korthals(p. 34): Neen.
De heer Van Wijmen (CDA, p. 35): Dan moet u te term ’’ernstige onzorgvuldigheid’’ niet blijven voeren. Daarin zit het verschil.
Minister Korthals(p. 35): Neen, want wij spreken nu over de bezwaarschriftprocedure. Die is informeel. Die wordt voor een belangrijk deel vergeleken met civiele procedures. Ten aanzien daarvan zegt de heer Scheltema dat die vergelijking niet mag worden gemaakt. Wanneer er procedures zijn, gaat het om procedures voor de rechter, waarbij heel andere regels gelden. Dan krijg je te maken met het betalen van griffierechten en rechtsbijstand die vergoed kan worden. Dat krijg je in het bestuursrecht ook, zodra er een beroep wordt ingesteld. Het antwoord is derhalve ’’neen’’. Sterker nog, ik vind dat de overheid in beginsel zelfs nog zorgvuldiger moet optreden. Daar mag geen misverstand over bestaan.
De heer Van Wijmen (CDA, p. 35): Met die uitspraak ben ik blij, dank u.
De heer Dittrich (D66, p. 35): Ik heb nog een vraag over de uitspraak van de heer Scheltema, die zei dat het bestuursorgaan er bij het nemen van een zo goed mogelijke beslissing belang bij heeft om ook rekening te houden met de belangen van de burger. Hoe kijkt hij dan aan tegen de kritische kanttekeningen die de Nationale Ombudsman plaats bij allerlei overheidsbeslissingen en de wijze waarop daarin in de bezwaarfase niet rekening is gehouden met de belangen van de burger?
De heer Scheltema (p. 35): De Nationale ombudsman vervult een buitengewoon belangrijke functie in het signaleren van gevallen waarin de overheid niet op de goede manier te werk is gegaan. Daar is hij ook voor. Ter gelegenheid van zijn afscheid klaagde de vorige Nationale ombudsman er tijdens een symposium over dat te weinig systematisch wordt nagegaan wat er met zijn opmerkingen gebeurde. De Nationale ombudsman is bij uitstek een geschikt instituut om systematisch problemen en onjuistheden bij de overheid op te sporen. Daarvoor is hij in zekere zin in een veel betere positie dan de individuele burger die een zaak aan de orde stelt. Het zou veel beter zijn wanneer langs die weg werd gezorgd voor een zorgvuldig functionerende overheid. Ik denk dat de burgers daar in het algemeen meer aan zouden hebben.
De heer Dittrich (D66, p. 35): Blijkt niet uit de grote toevloed van klachten…
De voorzitter (p. 35): Neen, ik verzoek de minister nu door te gaan met de behandeling van de diverse amendementen. Dan komen de diverse kanten van deze zaak vanzelf aan bod. Minister Korthals (p. 35): Ik ga nu in op het amendement van de heer De Wit op stuk nr. 9. Dat amendement gaat naar mijn gevoel nog verder. Ik doel dan niet op het feit dat het ook om andere kosten dan kosten van de rechtsbijstand kan gaan, zoals de kosten van een deskundige. In dat opzicht is er geen verschil met het wetsvoorstel in tegenstelling tot wat de toelichting op het amendement suggereert. Het amendement van de heer De Wit schrapt niet alleen het begrip ’’ernstige onzorgvuldigheid’’, maar ook het forfaitaire tarief. Hij stelt voor, alle redelijkerwijs gemaakte kosten integraal te vergoeden. Ik hecht echter zeer aan de keuze voor een forfaitair tarief, allereerst omdat daarmee wordt aangesloten op zowel de regeling voor vergoeding van kosten van het beroep bij de bestuursrechter als op de regeling voor de kosten van civiele procedures. In de tweede plaats is een dergelijke regeling eenvoudig toepasbaar en leidt tot minder geschillen over de hoogte van de kosten. Dat het bestuursorgaan steeds ambtshalve een beslissing over kostenvergoeding moet geven, dus ook als er geen kosten zijn gemaakt, komt mij onnodig juridiserend voor. Om deze redenen ontraad ik aanvaarding van het amendement. Ook de heer Vos heeft een amendement ingediend. Ik heb zo langzamerhand de indruk dat ik iets moet ondernemen. In zekere zin ben ik niet voor dat amendement, maar in vergelijking met de andere is het gunstiger. Positief daaraan is dat vergoeding van kosten in ieder geval beperkt blijft tot gevallen waarover redelijkerwijze niet valt te twisten, zodat men niet onnodig in allerlei juridische subtiliteiten hoeft te vervallen. Uit een oogpunt van dejuridisering zou dat enige winst zijn. Ik geef nog niet mijn definitieve oordeel over het amendement. Voorzitter! Komt er een tweede termijn of niet?
De voorzitter (p. 35): Dat hangt helemaal van het antwoord af.
Minister Korthals (p. 35): Dan laat ik het oordeel over dit amendement aan de Kamer over. Ik kan mij echter voorstellen dat wij, de Kamer gehoord hebbend, gaan denken over een manier waarop wij hieruit komen. Als de heer Dittrich zijn amendementen intrekt en steun geeft aan het amendement…
De heer Dittrich (D66, p. 35): Het antwoord daarop is neen.
Minister Korthals (p.35): Dat verwachtte ik ook. Het gevoelen van de Kamer ligt anders dan dat van de regering. Op enigerlei wijze ben ik bereid, daaraan tegemoet te komen. Een mogelijkheid daartoe is het amendement van de heer Vos. Het is ook mogelijk dat wij gezamenlijk nog eens bezien hoe wij hieruit komen. Dit kan betekenen dat voor dit wetsvoorstel aanhouding voor de stemming moet plaatsvinden.
De voorzitter (p. 35): Dat concluderen wij straks als u alle antwoorden met betrekking tot dit wetsvoorstel hebt gegeven.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 35-36): Mag ik dan nu, of later, een reactie krijgen op het voorstel van Koeman in het NTB van 1988 dat ik niet direct in de vorm van een amendement heb willen gieten, omdat ik er niet onmiddellijk van overtuigd ben dat dit de´ oplossing is? Het concrete voorstel is dat de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van een bezwaar redelijkerwijze heeft moeten maken, vergoed worden indien de beslissing op bezwaar inhoudt de herroeping van het bestreden besluit omdat dit in strijd met het recht is genomen. Koeman kijkt nadrukkelijk naar het eindresultaat.
Minister Korthals (p. 36): Daar komen wij nog op. Eerst kom ik bij het amendement van de heer Santi op stuk nr. 11. Het houdt een aanvulling van de zogenoemde rechtsgangverwijzing in artikel 3:45 van de Algemene wet bestuursrecht in. Dit is een wettelijk verplichte verwijzing onder het primaire besluit waarin het bestuursorgaan aangeeft of er bezwaar of beroep tegen het besluit kan worden ingesteld en, zo ja, door wie, binnen welke termijn en bij welk orgaan. De heer Santi stelt voor om daaraan toe te voegen dat, als er bezwaar of administratief beroep mogelijk is, het bestuursorgaan de burger er tevens op attendeert dat het mogelijk is om in die procedure om een kostenvergoeding te vragen. Ik heb daar moeite mee. In de eerste plaats is dat, omdat de strekking van het wetsvoorstel nu juist is om alleen in bijzondere gevallen over te gaan tot vergoeding van eventueel gemaakte kosten in de bezwaar- of administratiefberoepprocedure. Een verplichte mededeling onder ieder besluit, dat de burger zijn kosten vergoed kan krijgen, wekt mijns inziens, hoe goed ook bedoeld, een verkeerde suggestie. In de tweede plaats gaat het voornamelijk om de kosten van rechtsbijstand. Van een professionele rechtsbijstandverlener mag verwacht worden, dat hij alert is op de mogelijkheid van een kostenvergoeding. Ik wijs er bovendien op, dat die kostenvergoeding niet per se in het bezwaar- of beroepschrift behoeft te worden gedaan. Dat kan ook mondeling op de hoorzitting of zelfs na afloop daarvan, mits dat maar gedaan wordt voordat het bestuursorgaan op het bezwaar of het administratief beroep heeft beslist. Iets anders is, dat veel bestuursorganen algemene folders hebben met informatie over de gang van zaken, het verloop van de bezwaarschriftprocedures en alles daaromheen. Zo kan de burger ook in spoedeisende gevallen gelijktijdig met het bezwaar- of beroepschrift ook een verzoek om een voorlopige voorziening bij de rechtbank indienen. Zulke folders plegen meegezonden te worden bij de ontvangstbevestiging van een bezwaar- of beroepschrift. Vanzelfsprekend zal in die algemene folders in de toekomst ook aandacht moeten worden besteed aan de wettelijke mogelijkheid van kostenvergoeding. Die weg lijkt veruit te prefereren boven een wettelijk verplichte clausule in het besluit zelf. De heer Santi heeft gevraagd of de aanvulling van het Besluit proceskosten aan de Tweede Kamer wordt voorgelegd. Ik zeg dat graag toe. De heer Santi vroeg verder of het niet praktischer is dat het bestuursorgaan de kostenvergoeding overmaakt aan de advocaat in plaats van de griffier als er sprake is van een toevoeging. Het antwoord daarop is ’’ja’’, waarmee inderdaad een verrekening met de eigen bijdrage kan plaatsvinden. Ik heb begrepen dat dit anders in de wet is geformuleerd.
De heer Santi (PvdA, p. 36): Het staat anders dan in het voorstel is geformuleerd, namelijk aan de griffier.
Minister Korthals (p. 36): Ik zal dat nog even laten nagaan. Voorzitter! Oude gevallen blijven inderdaad onder het oude regime vallen. De heer Dittrich heeft erop gewezen dat artikel 8:75 niet uitsluit dat de burger in de kosten van de bezwaarfase wordt veroordeeld. De tekst sluit dat in beginsel niet uit, maar de praktijk is echter dat dit vrijwel nooit gebeurt. Daar moeten we dus echt niet te veel hoop op vestigen. Wat mij betreft, zou het namelijk best wat vaker mogen gebeuren. Zeker daar waar sommige procedures gewoon maar vanwege het traineren worden ingesteld, zou het een goede zaak zijn als dat vaker zou voorkomen.
De heer Dittrich (D66, p. 36): Maar bij dergelijke querulanten kan dat een argument zijn om er niet zo bang voor te zijn dat zij die procedure maar uitmelken, want zij zullen het wel uit hun hoofd laten als zij tot de kosten kunnen worden veroordeeld. Dat is hetzelfde argument dat ik nu tegen de regering gebruik. Minister Korthals: Maar dan kom ik weer met mijn argument, dat het in de praktijk helaas zo weinig voorkomt! Dan zijn we weer rond. De heer Van der Staaij (SGP, p. 36): Maar dat het zo weinig voorkomt, heeft er natuurlijk wel mee te maken dat in de wet staat, dat het alleen bij een kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht kan. Dat is wel een heel hoge norm. Komt het pleidooi van de minister er dan op neer, dat hij een soepeler norm wil stellen?
Minister Korthals (p. 36): Voorzitter! Ik wil erop wijzen dat dit geen tekst is geweest die wij zelf bedacht hebben maar die er bij wijze van amendement van de Kamer is ingevlochten. Het is dus een uitstekende formulering! Ik hoor zelfs dat het een amendement van D66 is geweest! De heer Dittrich vroeg waarom de NOVA en de NVVR niet om advies waren gevraagd. De NOVA is wel om advies gevraagd.
De heer Dittrich (D66, p. 36): Maar wat raar dan, dat ze zelf schrijven dat het niet zo is! Minister Korthals: Die zijn wel om advies gevraagd. Ik zal het voor de zekerheid nog eens na laten gaan. De heer De Wit sprak over de tendens tot trechterwerking omdat de rechter zou eisen dat alle argumenten reeds in bezwaar moeten worden aangevoerd. Mij is zo’n stringente jurisprudentie niet bekend. Zij zou mij overigens ook verbazen omdat dit in elk geval niet blijkt uit de Awb. Die ontwikkeling zou ook haaks op de gedachte van de Awb staan.
De heer De Wit (SP, p. 36): Ik heb alleen de tendens gesignaleerd. Waar zie je het met name heel sterk opkomen? In het milieurecht, in de procedures rondom bestemmingsplannen, aanleg van wegen, enzovoorts, enzovoorts. Daar is buiten de bezwaarfase al bijna geen ruimte meer. Minister Korthals: Dat kan waar zijn, maar in het milieurecht is geen bezwaarfase. Daar heb je over het algemeen voorprocedures.
De heer Van Wijmen (CDA, p. 36-37): Zienswijze, bedenkingen, beroep bij de Raad van State in eerste en enige aanleg en daarover is vaste jurisprudentie. Als je in eerste instantie hebt gesproken over de hoogte van een gebouw, moet je in beroep niet komen praten over de breedte van het gebouw. Dat luistert heel nauw.
Minister Korthals (p. 37): Maar dan hebben wij het over de beroepsfase en niet over de bezwaarfase. Voorzitter! Ik weet niet wat de budgettaire gevolgen zullen zijn van het door de heer Dittrich ingediende amendement. Er is ooit wel eens een berekening gemaakt. Die wil ik echter niet noemen omdat er anders misschien foute getallen gaan circuleren, maar het was een hoog bedrag. Als wij willen doorgaan in de richting van zijn amendement, moeten wij daarover meer zekerheid en duidelijkheid krijgen. De heer De Wit vroeg, of het wetsvoorstel geen ongelijkheid cree¨ ert omdat er aan de kant van de burger een extra eis wordt gesteld om de overheid voor onrechtmatig handelen aansprakelijk te stellen. Zowel de overheid als de burger heeft over en weer de mogelijkheid om eerder gemaakte fouten in de bezwaarfase te herstellen. In mijn optiek is het dan ook niet logisch om de overheid tegenover de burger aansprakelijk te doen zijn voor de aanvankelijke beslissing. De heer Van der Staaij vraagt of het vergoedingscriterium te duiden is als onrechtmatigheid met stip en of dit criterium gerechtvaardigd wordt door het karakter van de voorprocedure. Het wetsvoorstel eist een gekwalificeerde onrechtmatigheid. Een bezwaarprocedure wordt in het algemeen gekarakteriseerd als een mogelijkheid voor bestuurlijke heroverweging en herstel van fouten over en weer. Dit laatste element zou ik in dit verband nog eens willen benadrukken. Zowel de burger als de overheid heeft de gelegenheid om in bezwaar fouten te herstellen. Verder vroeg de heer Van der Staaij of er bij de kostenvergoeding in de beroepsfase niet te veel sprake is van automatisme. Inderdaad laat de bestuursrechter niet altijd meewegen, welke partij materieel in het ongelijk wordt gesteld. De tekst van artikel 8:75 geeft de bestuursrechter die ruimte overigens wel. De kritiek in de literatuur heeft niet tot heroverweging van het wetsvoorstel geleid. Wij hebben er uiteraard kennis van genomen, maar zij bevatte geen elementen die wij al niet hadden afgewogen bij het opstellen van het wetsvoorstel. Hoe interessant ook, er was wat dat betreft weinig nieuws onder de zon. De heer Schutte vroeg naar de kosten die eventueel voor vergoeding in aanmerking komen. Ik kan hem absolute duidelijkheid geven. Inderdaad gaat het niet alleen om rechtsbijstand, maar om alle in artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht genoemde kostensoorten. De heer Rabbae vroeg of er bij vernietiging door de bestuursrechter altijd aanleiding is voor een kostenvergoeding door het bestuur. Ik onderschrijf die stelling. Het bestuursorgaan is ten volle aansprakelijk voor de op bezwaar genomen beslissing. Als de rechter die vernietigt, moet de overheid standaard de proceskosten vergoeden.
De heer Scheltema (p. 37): Ik geloof dat er niet veel meer is toe te voegen aan het betoog van de minister.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 37): De laatste opmerking van de minister begrijp ik volledig. Ik begrijp trouwens dat hij mij ook volledig begrijpt. Maar de vraag was of bij administratief beroep altijd wordt geoordeeld op basis van dezelfde feiten en gegevens. In die zin kan een burger nooit worden toegerekend dat hij het bestuursorgaan op het verkeerde been heeft gezet.
De heer Scheltema (p.37): Om te beginnen heeft u het over administratief beroep. Ik denk dat u bedoelt ’’beroep op de administratieve rechter’’. U vraagt dus hoe de procedure eruitziet als de zaak bij de rechter is. Op zichzelf is het niet zo dat in het beroepschrift geen nieuwe feiten aan de orde kunnen worden gesteld. De rechter oordeelt naar de situatie, zoals die indertijd was toen het besluit werd genomen, maar dingen die nog niet bekend waren en daarop van invloed zijn, kunnen in de procedure aan de orde komen. Er kunnen dus nieuwe gegevens boven tafel komen, die in het beroepschrift kunnen worden vermeld.
De voorzitter (p. 37): Ik begrijp dat de minister klaar is met de beantwoording van vragen die zijn gesteld over wetsvoorstel 27024.
Minister Korthals (p.37): Ja. Ik ben bepaald nieuwsgierig naar hoe de Kamer denkt over doorgaan met de amendementen van de heer Dittrich. Ik denk dat men over het algemeen vindt dat de heer De Wit te ver is gegaan. Het gaat dus om een keuze tussen de amendementen van de heren Dittrich en Vos.
De voorzitter (p. 37): Dat begrijpen we allemaal heel goed. Ook de minister heeft er recht op, te weten hoe de Kamer na het antwoord van de zijde van de regering, dat natuurlijk altijd serieus wordt genomen, tot een oordeelsvorming komt. Dat gaat zo gebeuren. Maar omdat we een aantal dingen hebben gestald en we toch alle touwtjes aan het eind weer samen willen knopen, vraag ik de minister of hij op het agendapunt van vandaag, de brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 27 oktober, waarover bijna niemand iets heeft gezegd, nog wil reageren.
Minister Korthals (p. 37): Ik vond de brief van mijn collega van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een goede brief.
De voorzitter (p. 37): Dat punt is dan afgehandeld. Over het amendement op stuk nr. 7 op het tweede wetsvoorstel (27023), heeft de minister gezegd dat dat kan worden overgelaten aan de Kamer. De heer Rabbae had al een amendement aangekondigd. Hij heeft dat inmiddels ingediend; het is vermenigvuldigd en rondgedeeld. Het lijkt mij op zichzelf goed, om ook dat onderdeel van de bespreking van vandaag af te ronden, dat de minister daar nog even op ingaat. Dan kunnen we ook ten aanzien van dat wetsvoorstel conclusies trekken. Dan is er nog maar e´ e´n zaak over, namelijk de tweede termijn van wetsvoorstel 27024, handelend over de kosten van bezwaar en administratief beroep. Dan hebben we de andere agendapunten weggevinkt.
Minister Korthals (p. 37-38): Voorzitter! Als ik het zo snel goed zie, houdt het amendement van de heer Rabbae in dat na toepassing van de openbare voorbereidingsprocedure nog een bezwaarschriftprocedure mogelijk moet zijn. Ik denk dat wat dat betreft de zienswijze van de heer Rabbae en die van de regering uiteenlopen. Het invoegen van een bezwaarschriftprocedure als er een uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is geweest, levert naar mijn oordeel alleen maar een herhaling van zetten op. Een bezwaarschriftenprocedure zal na zo’n zorgvuldige voorbereiding niet snel meer tot een andere beslissing leiden. Dat betekent alleen maar dat dit vertraging, bureaucratisering met zich brengt. Vandaar dat ik de aanneming van dit amendement ontraad.
Tweede termijn van de zijde van de commissie
De voorzitter (p. 38): Dan zijn wij nu toe aan de tweede termijn van de Kamer. Indien men daar behoefte aan heeft, kan men eerst iets kwijt over het amendement van de heer Rabbae over de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb. Daarna kan men zich richten op de hoofdmoot van vandaag, betrekking hebbend op het wetsvoorstel over de kosten van de bestuurlijke voorprocedures.
De heer Santi (PvdA, p. 38): Voorzitter! Het zal de heer Rabbae niet verrassen, gelet op hetgeen daarover in eerste termijn is gewisseld, dat ik zijn amendement niet ondersteun. Ik ga er verder van uit dat het amendement van de heer Vos ook inhoudt dat, wanneer er geen zienswijzen worden ingediend bij ingewikkelde zaken, de termijn van vier weken daar ook op van toepassing is. De heer Scheltema heeft daar ook al op gereageerd. De heer Vos heeft ’’ja’’ geknikt. Dan de kwestie van de kosten. Ik hoef de discussie niet te herhalen. Wij hebben er uitgebreid over gesproken. Op een gegeven moment gaat het er slechts om of je ervoor of ertegen bent, want dan zijn alle argumenten gewisseld. Dat is op de juiste wijze gebeurd. Ik ben het niet eens met de regering als het over deze kwestie gaat. Dat heb ik in eerste termijn heel nadrukkelijk gemeld. Ik heb toen ook gesproken over de verruiming van de onrechtmatigheidtoets en de verwijzing naar de dubbele redelijkheidstoets. Mijn fractie ondersteunt het amendement van de heer Dittrich. Ik heb een amendement ingediend om het bestuursorgaan te verplichten melding te maken van de mogelijkheid in aanmerking te kunnen komen voor een vergoeding van de kosten. De minister heeft daar een duidelijke reactie op gegeven. Ik vraag mij echter af waarom het nodig is daar zo moeilijk over te doen. Een en ander wordt beoordeeld, maar het is natuurlijk geen geheim. Ik zou niet weten, gelet op het gestelde over een foldertje, waarom deze kwestie niet onder het besluit zou kunnen vallen. Als dat niet kan, dan lijkt het een beetje op een stiekeme operatie, omdat het een bestuursorgaan betreft. Openheid is echter een groot goed. Zeker in dit verband is daar wat mij betreft niets op tegen. Of het nu een professionele rechtsbijstandverlener betreft of een gewone belanghebbende mag geen verschil uitmaken. De minister wijst er zelf nog op dat dit kan, totdat er een beslissing is genomen over een bezwaar. Je moet dat echter maar weten. Ik zie geen bezwaar dit mee te delen in het besluit. Voor het overige heb ik geen opmerkingen.
De heer De Wit (SP, p. 38): Voorzitter! Wat is het bezwaar van de heer Santi tegen mijn amendement? In mijn amendement gaat het ook over onrechtmatigheidtoetsing en de dubbele redelijkheidstoets. Betreft het alleen om het laten vervallen van het verzoek van de belanghebbende zelf?
De heer Santi (PvdA, p. 38): De heer De Wit heeft over de kosten gesproken. Ik heb in mijn inbreng in eerste termijn gezegd dat wij instemmen met de visie van de minister dat het gaat om forfaitaire kosten, onder verwijzing naar het besluit. De kostendefinitie van de heer De Wit vind ik te ruim.
De heer Dittrich (D66, p. 38): Voorzitter! Ik zal mijn fractie adviseren te stemmen tegen het amendement dat collega Rabbae heeft ingediend op wetsvoorstel 27023. Ik ben het namelijk met de minister eens dat het dubbelop is: een bezwaarschriftenprocedure en een openbare voorbereidingsprocedure is gehouden. Ik denk dat de doelstelling van dat wetsvoorstel daardoor op dat punt ondergraven wordt. Ik voel daar dan ook niet veel voor. Wetsvoorstel 27024 betreft de kosten van de bestuurlijke voorprocedure. Ik ben niet overtuigd geraakt van de argumentatie van de minister. Daarom handhaaf ik mijn amendementen. De reactie van de minister op het amendement van collega Vos begrijp ik wel, want er is niet zo heel veel verschil tussen het amendement van collega Vos en het wetsvoorstel van de regering. Ik voorzie dat het woord ’’onmiskenbaar’’, zoals dat in het amendement is opgenomen, voor allerlei problemen zal zorgen. Ik vind dat de redenering te veel de overheid volgt en dat te weinig wordt stilgestaan bij hoe het voor belanghebbenden, voor burgers is die zich tegen een overheidsbeslissing te weer moeten stellen. Ik wil nog een motie indienen. Dat betreft het onderwerp, dat de heer Santi in zijn amendement op stuk nr. 11 heeft verwoord. De minister heeft daarop gezegd dat hij het te ver vindt gaan om dat standaard door een overheidsorgaan aan een belanghebbende te laten meedelen. Dat vond ik ook toen ik dit voorbereidde en daarom had ik een motie opgesteld. Ik zal echter nog wel een keer goed nadenken over het amendement van de heer Santi.
Motie
De Kamer, gehoord de beraadslaging, overwegende, dat ingevolge de wijzigingen op de Algemene wet bestuursrecht de belanghebbende onder bepaalde omstandigheden een vergoeding van de gemaakte kosten toegewezen kan krijgen, mits hij daarom expliciet gevraagd heeft; verzoekt de regering het ertoe te leiden dat overheidsorganen aan belanghebbenden duidelijk kenbaar maken dat zij om voor een dergelijke vergoeding in aanmerking te kunnen komen, om een kostenbeoordeling moeten vragen, en gaat over tot de orde van de dag.
De voorzitter (p. 38): Deze motie is voorgesteld door het lid Dittrich. Naar mij blijkt, wordt zij voldoende ondersteund. Zij krijgt nr. 12 (27024).
De heer Dittrich (D66, p. 38): Deze motie regelt dus ook wat de heer Santi in de vorm van een amendement voor altijd wil regelen. Mijn motie laat echter wat ruimte over om in de gevallen dat het niet zou moeten, het ook niet te hoeven doen. Ik houd echter nog een slag om de arm.
De heer Vos (VVD, p. 38-39): Voorzitter! Ik dank de minister voor de antwoorden die hij heeft gegeven. Die waren zeker verhelderend en stelden mij tot tevredenheid. De amendementen die ik heb ingediend, zal ik handhaven. Ik wil even stilstaan bij het amendement dat handelt over de kosten van de bestuurlijke voorprocedure. De intentie daarvan is heel nadrukkelijk dat de burger er baat bij heeft dat er een snelle, informele rechtsgang komt om de overheid te kunnen benaderen. Dit is een beetje een trendbreuk. Gaat die voorprocedure juridischer worden of zal die voorprocedure eenvoudiger worden? Bij die trendbreuk kies ik in het belang van de burger voor een eenvoudigere weg. Ik denk dat dit amendement daaraan bijdraagt.
De heer De Wit (SP, p. 39): Voorzitter! Ik vind de argumentatie van de minister op het punt van het amendement van de heer Rabbae overtuigend. Ik ben dan ook van oordeel dat geen steun gegeven dient te worden aan dat amendement. Ik heb wat betreft de kosten van de voorprocedure, als invalshoek gekozen de redenering: waar praten wij over in het kader van de bezwarenprocedure? Iemand heeft kosten gemaakt in de procedure en hoe moet dat worden beoordeeld als je wilt komen tot een toekenning van een vergoeding? Dan moet je je dus afvragen of sprake is van schade en onrechtmatigheid en wiens schuld dat dan is. Dat is eigenlijk de normale redenering en die kun je ook terugvinden in de opvatting van de Hoge Raad. Dat betekent dat niet iedere wijziging van een beslissing in mijn opvatting dient te leiden tot de toekenning van een kostenvergoeding. Ik volg hiermee in wezen de redenering die Hartlief in zijn artikel in het NJB beschrijft. In dat opzicht deel ik ook de vrees van de minister niet dat wij voor hoge kosten komen te staan. Ik vind dat voorop dient te staan dat de overheid zorgvuldige besluiten moet nemen. De overheid moet ook niet vrezen dat de burger wel eens gelijk kan krijgen. Het hele kostenverhaal zou juist een prikkel moeten zijn voor de overheid om de uiterste zorgvuldigheid te betrachten. Naarmate de overheid zorgvuldiger is in de besluitvorming zal de kans dat er geprocedeerd wordt over kosten aanzienlijk lager worden. Wanneer er kosten gemaakt zijn die te maken hebben met het optreden van de overheid zelf, in die zin dat het toerekenbaar onrechtmatig is, is in mijn optiek een veroordeling en een vergoeding op z’n plaats. De vrees voor verdere juridisering ligt wat mij betreft veeleer aan het voorstel van de regering. Wanneer je daar heel duidelijk in bent met betrekking tot het kostenverhaal, gebaseerd op de uitspraken van de Hoge Raad, dan denk ik dat je helderheid schept. Dan behoef je de juridisering ook niet te vrezen die de minister schetst.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 39): Wat betreft het amendement van collega Rabbae op stuk nr. 8 kan ik mij vinden in de reactie van de regering. Dat amendement zal de SGP-fractie dan ook niet steunen. De hoofdmoot die dan nog resteert, is de kwestie van de kostenvergoeding. Ik spreek nog mijn dank uit voor de uiteenzetting van de overwegingen bij het criterium dat de regering heeft voorgesteld. Wij blijven vinden dat daar nog behoorlijke nadelen aan zitten. Wij vragen ons af of de eis van gekwalificeerde onrechtmatigheid, die nu nadrukkelijk naar voren is gebracht, wel gerechtvaardigd is. Gehoord hetgeen de regering naar voren heeft gebracht, durf ik deze vraag nog niet zonder meer met ’’ja’’ te beantwoorden. Er zaten in de beantwoording elementen die mij wel en niet aanspreken c.q. overtuigen. Ik vind dat er wat ruis zit rond het argument van de juridisering. Het lijkt soms een beetje een term die je overal kunt inzetten. Ik denk dat deze regeling, hoe die ook precies uitpakt, een zekere belasting kan vormen voor het informele karakter dat wij met de bezwaarprocedure beogen. Het karakter van de bezwaarprocedure is natuurlijk bepalend voor de wijze waarop je verder aankijkt tegen de kwestie van de proceskostenveroordelingen. De moeilijkheid daarbij is het mengkarakter dat die procedure heeft. Ik vind dat de regering terecht naar voren heeft gebracht dat je ook moet laten meewegen dat er geen verplichte procesvertegenwoordiging is, dat er geen recht behoeft te worden betaald en dat de burger ook niet zomaar in de proceskosten kan worden veroordeeld. Een zekere mitigering van een proceskostenveroordeling ligt daarmee in de rede, maar dat kan ook voor een groot deel via de forfaitaire regeling worden bereikt. Ik vind het terecht dat een heroverweging die plaatsvindt op grond van doelmatigheidsargumenten, niet de aanleiding kan zijn voor een proceskostenveroordeling, maar ik blijf er moeite mee houden dat rechtshulp niet vergoed kan worden als de burger echt heeft moeten investeren om een onrechtmatig besluit bijgesteld te krijgen. Waar leidt dit toe met betrekking tot de amendementen? Ik vind de amendementen van de collega’s De Wit en Dittrich toch te ruim, te algemeen geformuleerd. Ik heb het idee dat het amendement van collega Dittrich ruimer is dan de praktijk nu is, gelet op de civielrechtelijke jurisprudentie. Ik denk bijvoorbeeld dat problemen op het gebied van de motivering al strijd met het recht kunnen opleveren en reden kunnen zijn voor veroordeling. Dat vinden wij te ver gaan. De benadering in het amendement van collega Vos spreekt ons wat dat betreft meer aan, zij het dat ik met de formulering van het woord ’’onmiskenbaar’’ wat bezwaren houd. Daarom was ik bij het zoeken naar een middenweg nog geïnteresseerd in het antwoord op de vraag, hoe de regering aankijkt tegen de suggestie die door prof. Koeman naar voren is gebracht. Misschien kan daar alsnog op worden ingegaan.
De heer Schutte (RPF/GPV, p. 39-40): Voorzitter! Dank voor de beantwoording. Het amendement van de heer Rabbae op wetsvoorstel 27023 zal ook ik niet steunen, omdat daarmee een belangrijk deel van het voordeel van de ene procedure weer teniet gedaan zou worden. In eerste termijn heb ik over wetsvoorstel 27024 gezegd, de hoofdlijn van het voorstel wel te kunnen onderschrijven. Na de beantwoording door de minister en de regeringscommissaris blijf ik bij die lijn. Ik houd mijn twijfel bij het begrip ’’ernstig onzorgvuldig’’, maar wijs er wel op dat het amendement van de heer Dittrich het hart van het wetsvoorstel raakt. In feite moet hier een principie¨ le keuze worden gemaakt, voor de lijn van het regeringsvoorstel of voor de lijn-Dittrich. In die zin is het dus niet een simpele amendering. Ik denk dat aanvaarding van het amendement- Dittrich ook gevolgen kan hebben voor verdere discussies over de Awb als het gaat om kostentoerekening, juist vanwege de onderliggende redenering. Stel dat het amendement aanvaard wordt, kan de minister het wetsvoorstel dan nog wel verder verdedigen, gezien de tekst van de memorie van toelichting en de nota naar aanleiding van het verslag en gehoord zijn opmerkingen vandaag? Het is niet een amendement dat niet kan, maar het geeft wel een totaal ander wetsvoorstel. Ik heb al gezegd wel wat te zien in het amendement-Vos, maar ik hoor nog graag hoe de minister de betekenis van dit amendement inschat. Daar moet ook duidelijkheid over zijn. De heer Vos zegt in zijn toelichting dat het hier gaat om een minder zwaar criterium. Ziet de minister het ook als een minder zwaar criterium in vergelijking met zijn eigen voorstel? Het amendement van de heer Santi op stuk nr. 11 zal ik niet steunen. Het expliciet onder een beschikking vermelden van de mogelijkheid om kostenvergoeding te vragen, houdt de suggestie in dat er ook een goede kans op vergoeding is. Dat is niet de realiteit van het wetsvoorstel en daarom moet niet voor deze vorm gekozen worden. Veel beter is het om dit via de algemene informatie te doen. Mocht de heer Santi het amendement niettemin in stemming brengen, dan suggereer ik hem om een gewijzigde versie in te dienen. Er zit nu nog een taalfout in de tekst.
De voorzitter (p. 40): Die hadden wij stiekem al doorgestreept!
De heer Van Wijmen (CDA, p. 40): Voorzitter! Wij kunnen er nog een jaar over praten of nog maar vijf minuten, maar de juridisering heeft toegeslagen sinds de commissie ABAR en sinds wij bezig zijn om het hele bestuur onder het primaat van het recht te brengen. Daar moeten wij ons niet rouwig om tonen, want dat is een heel heilzame zaak gebleken, gelet op hetgeen er de afgelopen 50 jaar is gebeurd. Congruentie tussen het bestuursrecht en het privaatrecht vind ik een hoger goed dan divergentie tussen deze beide soorten recht. Droogleever Fortuyn heeft daar heel lang geleden al goed over geschreven en het is overal te zien. Er is een heel goede congruentie te maken tussen bijvoorbeeld de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de categorieën van onrechtmatig handelen. Die zaken zijn naar elkaar toe aan het buigen. Ik vind dat het onrechtmatigedaadrecht gewoon intact gelaten moet worden. Daarom had ik een andere lezing in mijn inbreng in het verslag, maar nu de regering dit voorstel doet, hecht ik aan het amendement-Dittrich en zal ik dat ook steunen. Dat is in ieder geval het minste van alle kwaden. Met het amendement van de heer Rabbae op wetsvoorstel 27023 willen wij niet meegaan, want daarmee zou het kind met het badwater worden weggespoeld. Overigens blijkt, als de wetsvoorstellen 27023 en 27024 in combinatie worden bekeken, dat voor zeer grote onderdelen, zoals ruimtelijke ordening, milieurecht, monumentenwet, natuurbeschermingswet e.d., de uitgebreide voorbereidingsprocedure zal gaan gelden. Daar zal het punt waar wij bij wetsvoorstel 27024 zo over praten, zich dus helemaal niet voordoen, want daar komt er geen bezwarenprocedure meer. Wat resteert zijn vooral gebonden beschikkingen en daar zijn de categoriee¨n, de afwegingscriteria en de bindingen veel duidelijker gegeven. In het kader van die verlengde besluitvorming, wat het hoofdkarakter moet zijn van de bezwarenprocedure – het is geen rechtspraak; dat moeten wij ons niet wijs laten maken – kan dan heel wel worden gedacht aan een kostenvergoeding. Als er geen andere oplossingen worden gevonden, zal ik dan ook het amendement-Dittrich steunen. Het amendement van de heer Santi bevat een rechtsmiddelenverwijzing. Dat is echter niet de juiste weg, het was namelijk juister geweest om te kiezen voor een ’’kostenmogelijkheidsverwijzing’’. Om die onder de beschikking te plaatsen, is enigszins vreemd. Ik kan mij dan ook goed in de argumentatie van de heer Schutte vinden.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 40): Voorzitter! Ik ken nu de opvattingen van de verschillende fracties. Alleen de opvatting van de heer Schutte ontgaat mij enigszins. Ik weet namelijk niet zeker of ik uit zijn bijdrage in eerste termijn mag opmaken dat hij bezwaar heeft tegen het feit dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure is komen te vervallen.
De heer Schutte (RPF/GPV, p. 40): De heer Rabbae trekt mijn standpunt nu iets te veel naar zich toe. Ik wil namelijk geen bezwaarschriftenprocedure in de wet opnemen naast de procedure die hij voorstelt. De minister heeft gezegd dat het binnen de systematiek van het wetsvoorstel mogelijk is om onafhankelijke deskundigen in te schakelen. Daaraan geef ik de voorkeur.
De heer Rabbae (GroenLinks, p. 40): Dat is mij duidelijk. Voorzitter! Ik trek mijn amendement in, niet zozeer omdat ik overtuigd ben door de reactie van de minister, maar omdat het zinloos is om een amendement in te dienen waarvan het bij voorbaat duidelijk is dat het niet op de steun van de meerderheid van de Kamer mag rekenen. In het voorstel van de minister vervalt een aantal cruciale elementen van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Ik denk dan aan de mogelijkheid om andere bestuursorganen om advies te vragen en burgers niet alleen in kennis te stellen van de inhoud maar ook van de strekking van het ontwerpbesluit. Verder wordt het onmogelijk om een openbare hoorzitting te houden. Al deze elementen ontbreken in het wetsvoorstel en ik durf dan ook te stellen dat het wetsvoorstel een uitgeklede versie van de huidige procedure bevat. Mijn voorkeur gaat uit naar een versterking van de positie van de burger. Dat is de reden dat ik de minister heb gevraagd wat hem belet om deze elementen op te nemen in het wetsvoorstel als hij aanneming van dit amendement ontraadt. Ik denk dat dit zonder moeilijkheden kan worden gedaan, maar ook dit wil hij niet doen. Ik ben al met al in het geheel niet overtuigd door de argumenten van de minister. Politiek is echter politiek en ik geef mij dan ook gewonnen als het onmogelijk is om een meerderheid voor mijn amendement te vinden. Ik sta niet positief tegenover het amendement van de heer Vos. Ik zal mijn fractie dan ook adviseren om tegen dit en voor de andere amendementen te stemmen. De definitieve beslissing hierover valt echter pas als het beraad in mijn fractie is afgerond. De uitkomst van dat beraad wordt wel duidelijk bij de stemmingen.
Minister Korthals (p. 41): Voorzitter! Ik begin met wetsvoorstel 27023. Ik laat het oordeel over het amendement van de heer Vos over aan de Kamer. Ik kom dan op wetsvoorstel 27024. In de motie van de heer Dittrich wordt om een goede voorlichting gevraagd. Daaraan zullen wij zeker meewerken. Wij zullen het zoveel mogelijk onder de aandacht van de medeoverheden brengen. Er valt zeer goed met deze motie te leven, zeker als die in de plaats kan komen van het amendement van de heer Santi. Ik kom nu te spreken over een groot probleem. De heer Van der Staaij heeft gezegd dat naar een middenweg moet worden gezocht. De heer Schutte zei dat het amendement van de heer Dittrich het hart van het wetsvoorstel raakt. Ik noem het niet destructief. Het is een vergaand amendement. De heer Van der Staaij vroeg of het alternatief van de heer Koeman niet een goed alternatief is. De heer Koeman koppelt de kostenvergoeding aan het herroepen van het bestreden besluit indien dat in strijd met het recht is genomen. Ook bij hem leiden die kleine juridische foutjes tot een vergoeding. Bovendien kunnen fouten aan de kant van de belanghebbende ook tot vergoeding leiden, hetgeen mij niet wenselijk voorkomt. Ik denk dat dit niet de oplossing is. Blijft over het buitengewoon vervelende gegeven dat een meerderheid voor het amendement van de heer Dittrich is. De bestuurslasten worden erdoor verhoogd. Je krijgt een geweldige bureaucratisering, doordat verzekeraars worden ingeschakeld, die een oordeel moeten geven. De procedures worden langer. Ik vrees dat de bestuursorganen risicomijdend gedrag gaan vertonen. Ik moet met dit amendement terug naar het kabinet. Er kan niet zonder meer worden gezegd: als het aanvaard wordt, dan is dat jammer. De heer Scheltema denkt nog over mogelijke oplossingen. Wij hebben wel begrip voor de gedachten van de heren Dittrich en Vos. Er is toch meer steun voor het amendement van de heer Dittrich. Ik kom op dit amendement terug. Ik zal het vrijdag in de ministerraad bespreken. Welke consequenties moeten eraan worden verbonden? Het is wellicht verstandig dat onzerzijds een suggestie gedaan wordt in de richting van de heren Dittrich en Santi.
De heer Van Wijmen (CDA, p. 41): Krijgen wij een brief? Hoe gaat het procedureel verder?
Minister Korthals (p. 41): Dat is heel moeilijk. Wij overwegen om te zeggen: dan heeft het wetsvoorstel geen zin. Ik zie de heer Van Wijmen nu vrolijk kijken. Ik moet de financiële consequenties verder overzien. Misschien worden die door onze ambtenaren te hoog ingeschat. Misschien is met een gemakkelijke formulering toch een oplossing te bieden in de richting die de heer Dittrich wenst. Dat zullen wij moeten bezien. Vrijdag bespreken wij dat en daarna laten wij het de Kamer zo snel mogelijk weten. Dat wil zeggen dat u het maandag weet.
De heer Van der Staaij (SGP, p. 41): Ik wil in dit verband nog even wijzen op de uitspraken van prof. Koeman. De minister zei dat ook kleine juridische foutjes in die formulering tot vergoeding kunnen leiden. Kan bij dat nader toelichten? Volgens mij was juist de strekking dat je gedwongen bent om te herroepen als je een heel ander besluit neemt. Alleen dan kan er in deze benadering ook sprake zijn van kostenveroordeling. Zit het ’m in een klein foutje, dan kan gewoon het besluit worden gehandhaafd en behoeft er geen herroeping plaats te vinden. Dan zou er ook geen kostenveroordeling volgen. Zo heb ik dit althans opgevat. Die benadering zou mij aanspreken.
Minister Korthals (p. 41): Ik ken het artikel van de heer Koeman, maar ik kan het niet volledig beoordelen tot in alle consequenties. Ik heb overigens de indruk dat u daar een punt hebt. Bij het zoeken naar oplossingen zullen wij ook dit element er goed bij betrekken.
De voorzitter (p. 41): Ik stel vast, dat wetsvoorstel 26523 in dit overleg als hamerstuk is afgedaan. Dit zullen wij doorgeven aan de voorzitter van de Kamer. Over wetsvoorstel 27023 en het daarop ingediende amendement van de heer Vos – ten aanzien waarvan de minister het oordeel aan de Kamer overlaat – behoeft alleen te worden gestemd. Naar mij blijkt, is er geen bezwaar om de voorzitter van de Kamer te verzoeken dit wetsvoorstel aanstaande dinsdag in stemming te brengen. Ten aanzien van wetsvoorstel 27024 heeft de minister zojuist toegezegd dat de Kamer reeds op maandag aanstaande het oordeel verneemt over de amendementen, en dan met name die op de stukken nrs. 7 en 8. Naar ik begrijp, is het niet uitgesloten dat wij op dat moment een nota van wijziging ontvangen. In dat laatste geval kan ik mij voorstellen dat er behoefte is aan een kort debat. Derhalve zal bij de voorzitter van Kamer worden aangemeld dat er op dat moment behoefte is aan een zeer korte plenaire behandeling.
De heer Schutte (RPF/GPV, p. 41): Dat ’’zeer korte’’ is afhankelijk van de inhoud van de brief.
De voorzitter (p. 41): Uiteraard, maar desondanks zal het toch geen lang debat worden. Alles wat wij vandaag hebben besproken, behoeft immers niet te worden herhaald. Pas daarna zullen wij kunnen stemmen over wetsvoorstel 27024.
De heer Santi (PvdA, p. 41): De minister heeft in zijn betoog toegezegd nog te zullen nadenken over de vergoeding van de kosten aan de griffier. Wellicht kan hij daar in de toegezegde brief nog op ingaan.
De voorzitter (p. 41): Dat vind ik een goed voorbeeld van ’’boter bij de vis’’. Mij dunkt, dat wij hiermee een aantal goede afspraken hebben gemaakt.
Beleidsreactie naar aanleiding van de evaluatie van de Wet kosten bestuurlijke voorprocedures 30 juni 2005
1. Inleiding
Op12 maart 2002 is de Wet kosten bestuurlijke voorprocedures in werking getreden (Stb. 2002, 55). Deze wet bevat een regeling voor de vergoeding van de kosten die een belanghebbende maakt bij de behandeling van een door hem ingediend bezwaar- of administratief beroepschrift. De Algemene wet bestuursrecht is hiermee aangepast (onder andere wijziging van de artikelen 7:15, 7:28 en 8:75). Deze wetswijziging heeft het mogelijk gemaakt dat de kosten van de bezwaarschriftprocedure en de procedure van administratief beroep (hoofdzakelijk kosten voor rechtsbijstand) worden vergoed, indien het bestreden wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. De Wet kosten bestuurlijke voorprocedures is geëvalueerd in de periode juni 2004 tot en met december 2004, hetgeen heeft geresulteerd in het evaluatierapport dat u bij brief van 21 april 2005 (Just05-362) aan u is toegezonden. Deze evaluatie vloeit voort uit een toezegging van de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Eerste Kamer[14]. De evaluatie is uitgevoerd door een samenwerkingsverband van de vakgroepbestuursrecht en bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen en onderzoeks- en adviesbureau Pro Facto B.V. en begeleid door een door het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van Justitie ingestelde begeleidingscommissie. Ten behoeve van de evaluatie zijn verschillende onderzoeksmethoden gehanteerd. Er zijn telefonische enquêtes gehouden onder 37 bestuursorganen, waardoor binnen korte tijd veel informatie kon worden verzameld. Bij twaalf bestuursorganen is aan de enquête een vervolg gegeven door middel van een dossieronderzoek en een persoonlijk interview. Verder zijn alle rechterlijke uitspraken geanalyseerd die over de kostenvergoeding konden worden achterhaald. Het betreft een kleine vijftig uitspraken. Daarnaast zijn gesprekken gevoerd met een zestal rechtbanken en de Centrale Raad van Beroep. Ook hebben er interviews plaatsgevonden met rechtshulpverleners.
2. Inhoud van de Wet kosten bestuurlijke voorprocedures
Door het uiteenlopen van de jurisprudentie van de Hoge Raad en de bestuursrechter bestond onduidelijkheid over de vraag in hoeverre de kosten van bestuurlijke voorprocedures (bezwaar of administratief beroep) voor vergoeding in aanmerking komen. De nieuwe wet beoogde deze onduidelijkheid weg te nemen. In de wet is geregeld dat een verzoek om vergoeding van de kosten moet worden gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar of administratief beroepheeft beslist. Vervolgens is alleen de bestuursrechter bevoegd om een oordeel te geven over de beslissing van het bestuursorgaan omtrent het verzoek om vergoeding van de kosten. Vóór de inwerkingtreding van de Wet kosten bestuurlijke voorprocedures had een belanghebbende de keuze om een verzoek tot vergoeding van kosten gemaakt in een bezwaar- of administratief beroepsprocedure aan de bestuursrechter of de burgerlijke rechter voor te leggen. De hoogste bestuursrechter hanteerde daarbij de regel dat de kosten van de voorprocedure slechts behoeven te worden vergoed indien het bestuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig primair besluit heeft genomen. De Hoge Raad daarentegen hanteerde het ruimere vereiste van toerekenbaar onrechtmatig handelen in de zin van artikel 6:162 Burgerlijk Wetboek. Bij de behandeling in de Tweede Kamer is het wetsvoorstel op het punt van het vergoedingscriterium ingrijpend gewijzigd. In het door de regering ingediende wetsvoorstel werd aangesloten bij de jurisprudentie van de bestuursrechter door het opnemen van de bepaling dat het bestuursorgaan de kosten van de bestuurlijke voorprocedure uitsluitend vergoedt, indien het bestreden besluit onrechtmatig blijkt en het bestuursorgaan in ernstige mate onzorgvuldig heeft gehandeld.[15] Dit vergoedingscriterium is aangepast door de aanvaarding van een amendement van de kamerleden Dittrich, Santi, Van Wijmen en Van der Staaij en houdt in dat de kosten van een bezwaar- of administratief beroepsprocedure worden vergoed indien het besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.[16] Als gezegd is de toekenning van een vergoeding van de kosten alleen mogelijk indien de belanghebbende daarom verzoekt voordat het bestuursorgaan op het bezwaar of administratief beroepheeft beslist. De beslissing op zo’n verzoek is daarmee onderdeel van de beslissing op bezwaar of administratief beroep. Dit betekent dat de mogelijkheid van een verzoek tot het nemen van een zelfstandig schadebesluit hiermee is uitgesloten. Wanneer tijdens de bezwaar- of administratief beroepsprocedure niet om een vergoeding is gevraagd, staat ook de weg naar de burgerlijke rechter niet meer open; op grond van artikel 8:75 Awb is de bestuursrechter exclusief bevoegd. De Wet kosten bestuurlijke voorprocedures voorziet in een vergoedingsplicht in de gevallen waarin het bestreden besluit wegens onrechtmatigheid wordt herroepen en deze onrechtmatigheid aan het bestuursorgaan is te wijten. Het verschil tussen het vergoedingscriterium van de Hoge Raad in de oude situatie en het criterium van vergoeding in de nieuwe wet is niet groot. Het criterium voor vergoeding in de nieuwe wet is enigszins beperkter doordat bij formele fouten en motiveringsgebreken geen vergoeding mogelijk is, aangezien deze in bezwaar kunnen worden hersteld. Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad kan worden afgeleid dat in de oude situatie dergelijke gevallen wel tot een vergoedingsplicht leidden omdat deze als onrechtmatige daad moeten worden aangemerkt. Het belangrijkste verschil met de oude situatie (afgezien van de beëindiging van de competentie van de burgerlijke rechter) is de omvang van de vergoeding. De omvang van de vergoeding is beperkter geworden doordat forfaitaire bedragen zijn opgenomen in het Besluit proceskosten bestuursrecht. De kosten die voor vergoeding in aanmerking kunnen komen staan in dat besluit. Dit besluit is aangevuld met een regeling voor vergoeding van de kosten van bezwaar en administratief beroep.[17] De belangrijkste kostensoort die dit besluit kent zijn de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
In artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht zijn de volgende kosten opgenomen:
a. kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
b. kosten van een getuige of deskundige die door een partij is meegebracht of opgeroepen, dan wel van een deskundige die aan een partij verslag heeft uitgebracht;
c. reis- en verblijfkosten;
d. verletkosten;
e. kosten van uittreksels uit de openbare registers, telegrammen, internationale telexen, internationale telefaxen en internationale telefoongesprekken.
In alle gevallen moeten de kosten voldoende gespecificeerd zijn. De verzoeker moet hiervoor voldoende gelegenheid krijgen. Het bedrag van de kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand moet worden vastgesteld aan de hand van het in de bijlage van het Besluit proceskosten bestuursrecht opgenomen forfaitaire tarief. Het forfaitaire tarief voor de kosten van professionele rechtsbijstand knoopt aan bij de proceshandelingen die zijn verricht, zoals het indienen van een bezwaarschrift, een hoorzitting en een nadere hoorzitting. Voor het bezwaar en administratief beroep geldt hetzelfde forfaitaire tarief als voor het beroepen het hoger beroep, te weten: € 322. In bepaalde fiscale zaken geldt een tarief van € 161. Dit lagere tarief is van toepassing bij besluiten genomen opgrond van een wettelijk voorschrift inzake belastingen of de heffing van een premie dan wel een premievervangende belasting ingevolge de Wet financiering volksverzekeringen. Het gewicht van de zaak komt tot uitdrukking in de wegingsfactoren. Deze variëren van 0,25 voor een zeer lichte zaak tot 2 voor een zeer zware zaak. Bij het bepalen van het gewicht van een zaak moet worden gelet op het belang en de ingewikkeldheid.
3. Resultaten
In het onderzoeksrapport is een beeld geschetst van de werking van de regeling aan de hand van een telefonische enquête onder bestuursorganen, dossieronderzoek en diepte-interviews met ambtenaren, rechtshulpverleners en rechterlijke instanties. Uit de gesprekken en het verzamelde materiaal blijkt dat rechtshulpverleners in de bezwaarschriftprocedure standaard een verzoek indienen om vergoeding van de kosten van de procedure. Bij de bestuursorganen die hebben meegewerkt aan het onderzoek, wordt in vijf tot tien procent van de ingediende bezwaarschriften een dergelijk verzoek gedaan. Belanghebbenden die zonder rechtshulpverleners bezwaar maken, doen zeer zelden een verzoek om vergoeding van de kosten. Naar het oordeel van ambtenaren en rechtshulpverleners kan dit verklaard worden uit onbekendheid met de regeling. De meeste van de onderzochte bestuursorganen geven niet actief bekendheid aan de regeling. Zes van de 37 onderzochte bestuursorganen geven informatie in de rechtsmiddelverwijzing, de ontvangstbevestiging of tijdens de hoorzitting. De bestuursorganen hebben vrijwel geen moeite met het nemen van een besluit opde verzoeken die zijn ingediend. De regeling wordt dan ook overwegend conform de bedoeling van de wetgever uitgevoerd. Rechtshulpverleners geven aan dat bestuursorganen hier en daar de neiging hebben terughoudend te zijn bij het vergoeden van de kosten. In totaal is in één tot twee procent van de onderzochte zaken een kostenvergoeding toegekend. In het dossieronderzoek werd in 36 dossiers een kostenvergoeding toegekend. In alle gevallen ging het om een vergoeding voor de kosten van rechtsbijstand. In vijf dossiers werden ook reiskosten vergoed en éénmaal de kosten van het inschakelen van een deskundige. De onderzoekers concluderen zonder terughoudendheid dat de belangrijkste doelstelling van de wetgever, het beëindigen van de discrepantie in de rechtspraak tussen de civiele rechter en de bestuursrechter op het terrein van de vergoeding van in bezwaar gemaakte kosten, is gerealiseerd. De regeling is voorts betrekkelijk probleemloos in de bestuurspraktijk ingevoerd. Zowel ambtenaren als rechtshulpverleners zijn van mening dat een eenvoudige regeling is gemaakt die conform de bedoeling van de wetgever wordt uitgevoerd. Bij de toepassing van het criterium voor kostenvergoeding is aanvankelijk wel enige discussie ontstaan over de vraag of de kosten voor het maken van bezwaar tegen het niet tijdig nemen van een primair besluit in aanmerking komen voor vergoeding. Die discussie is beëindigd toen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelde dat het indienen van bezwaar tegen het niet tijdig nemen van een primair besluit slechts kan leiden tot het gegrond verklaren van het bezwaar en niet tot het herroepen van enig primair besluit. Een vergoeding van de kosten op grond van artikel 7:15 Awb is dan niet mogelijk (ABRvS 23 juni 2004, AB 2004, 404 en ABRvS 25 augustus 2004, JB 2004, 289). Uit het onderzoek is gebleken dat de regeling niet heeft geleid tot juridisering van de bezwaarprocedure. Gevreesd werd dat de discussie over het besluit als gevolg van de regeling zich nog verder zou gaan concentreren op juridische vragen, aangezien de kostenvergoeding is gekoppeld aan de vaststelling of het besluit rechtmatig is. Ook de vrees voor aanzuigende werking die van de regeling zou kunnen uitgaan, blijkt niet te zijn bewaarheid. Volgens de geïnterviewde rechtshulpverleners speelt de regeling geen rol bij de afweging om al dan niet bezwaar te maken.
4. Aanbevelingen
De onderzoekers hebben drie aanbevelingen gedaan. Deze worden hieronder weergegeven en voorzien van een reactie.
Aanbeveling 1
De Wet kosten bestuurlijke voorprocedures is niet of nauwelijks bekend bij belanghebbenden die bezwaar maken of administratief beroep instellen zonder ondersteuning door professionele rechtshulpverleners. De onderzoekers bevelen daarom aan dat bestuursorganen de bekendheid van de regeling actief bevorderen. Dat kan door in een voorlichtingsbrochure (Awb-folder) aandacht te besteden aan de kostenvergoeding in de voorprocedure. Dat kan ook door in de ontvangstbevestiging de bezwaarde te wijzen op de mogelijkheden in dit verband.
Voor een implementatie van een nieuwe wettelijke regeling als de onderhavige is bekendheid bij de bestuursorganen die de regeling moeten toepassen een eerste vereiste. Om die reden heeft het ministerie van Justitie in samenwerking met het ministerie van BZK, onder de verantwoordelijkheid van de betrokken ministers, een handleiding opgesteld waarin de regeling wordt uitgelegd. De VNG heeft deze handleiding via een ledenbrief onder de aandacht van haar leden gebracht. Deze handleiding is vervolgens opgenomen in de handreiking voor de bezwaarprocedure die in maart 2004 is verschenen en op de justitiewebsite[18] is geplaatst. Overigens moet worden bedacht dat de te vergoeden kosten van de bezwaarprocedure hoofdzakelijk zijn gelegen in de kosten van rechtsbijstand. Uit het onderzoek blijkt namelijk dat rechtshulpverleners voldoende op de hoogte zijn van de regeling, wat beroepsmatig van hen verwacht mag worden. Het niet op de hoogte zijn van de regeling is dan ook vooral relevant voor andere kosten dan die van rechtsbijstand. Uit het onderzoek blijkt dat de bestuursorganen inmiddels voldoende op de hoogte zijn van deze wettelijke regeling. De actieve bevordering van de bekendheid van de regeling dient thans door bestuursorganen zelf plaats te vinden, waarbij een voorlichtingsfolder of een passage in de ontvangstbevestiging één van de mogelijke middelen is. Overigens is niet onderzocht welk effect het geven van actieve bekendheid aan de regeling op het aantal verzoeken heeft. Een actievere rol van de bestuursorganen zal slechts nog effect kunnen bewerkstelligen opde beperkte categorie van zaken waarbij andere kosten worden gemaakt dan die van rechtsbijstand. In de onderzochte dossiers werden in slechts zes van de 36 gevallen dergelijke andere kosten gedeclareerd.
Aanbeveling 2
De onderzoekers bevelen aan dat de regeling voor de kostenvergoeding in bezwaar en administratief beroep zich – met het oog op de effectiviteit van het betreffende rechtsmiddel in die gevallen – ook dient uit te strekken tot situaties waarin het primaire besluit niet tijdig is genomen. In het regeringsvoorstel voor een wettelijke regeling bij niet tijdig beslissen door bestuursorganen, dat thans voor advies bij de Raad van State ligt, wordt in veel gevallen van niet tijdig beslissen rechtstreeks beroep op de rechter mogelijk gemaakt. Indien het nog in te dienen regeringsvoorstel tot wet wordt verheven, behoeft in die gevallen dus niet eerst bezwaar te worden gemaakt tegen niet tijdig beslissen, maar kan men direct beroep instellen bij de rechtbank. Dat betekent dat er dan geen kosten van bezwaar tegen niet tijdig beslissen meer zullen zijn.
Aanbeveling 3
De onderzoekers bevelen tenslotte aan om in artikel 7:15, lid 2, Awb en artikel 7:28, lid 2, Awb de verwijzing naar artikel 243, lid 2 Rv te schrappen. Daarvoor in de plaats dient de regeling aansluiting te zoeken bij de gegroeide praktijk op het punt van de kostenvergoeding in geval van toevoegingen in bezwaar of administratief beroep. De restitutie van de eigen bijdrage aan de rechtzoekende dient daarbij aandacht te krijgen. Een letterlijke toepassing van de verwijzing naar artikel 243, lid 2 Rv door het bestuursorgaan zou betekenen dat het bestuursorgaan de verrekensystematiek moet toepassen die door de griffie van de rechtbank in beroepszaken wordt toegepast. De praktijk is thans dat de vergoeding in zijn geheel aan de rechtshulpverlener wordt overgemaakt, die vervolgens verrekening toepast. De regering neemt deze aanbeveling over en bereidt, overeenkomstig de aanbeveling, een wetswijziging voor om de wet met deze praktijk in overeenstemming te brengen. Deze wijziging zal worden opgenomen in het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht.
Handelingen I
[26 523, 27 023 en 27 024]
De voorzitter (p. 816): De minister wordt vergezeld door prof. mr. M. Scheltema, regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht. De beraadslaging wordt geopend.
De heer Dölle (CDA, p. 816-819): Mijnheer de voorzitter. Het heeft al met al nog wel even geduurd, maar wij kunnen vandaag dan toch beraadslagen en besluiten over drie wetsvoorstellen die tot wijziging van de Awb strekken. Deze wetsvoorstellen moeten vooral dejuridisering op onderdelen brengen en de positie van de burger in procedures hier en daar versterken. De CDA-fractie kan zich grosso modo herkennen in de motieven achter deze wetsvoorstellen en dientengevolge in de inhoud daarvan. Maar wij hebben ook na de schriftelijke voorbereiding, waarin mijn fractie zich graag heeft gemengd, nog vragen en, om in het jargon te blijven bedenkingen, overgehouden. Wij hopen dat dit debat deze kan wegnemen. Ik loop in mijn bijdrage de wetsvoorstellen langs in de volgorde van hun nummering. Het wetsvoorstel op stuk nr. 26523, de eerste evaluatiewet Awb, wekt op het eerste gezicht een technischinstrumentele indruk, maar kent naar het mij voorkomt hier en daar toch een wat principiëlere connotatie. Ik denk daarbij bijvoorbeeld aan de voorgestelde redactie van artikel 6:15, lid 3 Awb. Dit lid regelt dat als een bezwaarschrift of een administratief beroep wordt ingediend bij een onbevoegd orgaan, het tijdstip bepalend is voor de vraag of het tijdig is ingediend en dus voor de ontvankelijkheid, behoudens kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Hiermee komt een einde aan een wat onmogelijke, want gecompliceerde en omslachtige jurisprudentie op dit punt, waarin verwijtbaarheid een rol speelde. Die verwijtbaarheid was zelfs bepalend wanneer – en dat behoort volgens de Awb ook het geval te zijn – op het besluit correct is aangegeven bij welk bestuursorgaan men tegen dat besluit kan opkomen. De regering geeft op vragen onzerzijds toe dat dit voorstel tot wijziging uitsluitend door praktische overwegingen is ingegeven. Zij stelt daarom dat hoewel het wellicht principieel gezien wellicht aan de royale kant is, het toch gewenst en verantwoord is. De regering merkt voorts op dat het doorgaans niet de burgers zijn die verregaand onachtzaam of slordig zijn, maar dat het gaat om eenvoudige administratieve vergissingen, waardoor bezwaar of beroepschriften bij een verkeerd adres worden bezorgd. In de memorie wordt dit geı¨llustreerd met het druk beklante advocatenkantoor waar verkeerde adresstickers worden geplakt. Het gaat dan eigenlijk om fouten van een secretaresse. Het blijft onbevredigend. Kan een overbezet en daardoor wellicht te nonchalant kantoor dat bestuursprocesrechtelijke handelingen te lichtvoetig verricht, wegkomen, omdat anders de clie¨nt de dupe wordt van de inderdaad vaak strakke termijnen? Het lijkt er dan toch op dat advocaten in het bestuursrecht grotere foutenmarges worden toegestaan dan in bijvoorbeeld het civiele recht. De termijnen zijn daar overigens veel ruimer. Het is de CDA-fractie tijdens de schriftelijke voorbereiding van dit wetsvoorstel opgevallen dat vooral in de tweede ronde, dat een zeer hoog VVD-gehalte kende, zeer uitvoerig is ingegaan op fenomenen als juridisering en op het nut van bestuursrecht. Wij houden andere podia dan die van de hoofdzakelijk technische eerste evaluatiewet Awb geschikter voor een dergelijk debat. Ik denk bijvoorbeeld aan de algemene politieke beschouwingen, de vaststelling van het begrotingshoofdstuk Justitie of een vergelijkbare gelegenheid. Dat gezegd zijnde: wij hebben vol belangstelling dit liberale discours gevolgd. De CDA-fractie is blij met het voornemen van de minister om in het kader van een breder opgezet onderzoek dan dat van Michiels en anderen te onderzoeken in hoeverre de huidige concipiëring van de leer van de overheidsaansprakelijkheid de slagvaardigheid van de overheid, zeker op het domein van de rechtshandhaving, beı¨nvloedt. Dan zal blijken of de vrees dat ambtsdragers en ambtenaren te weifelachtig of wankelmoedig zijn bij die handhaving uit beduchtheid voor forse claims en juridische labyrinthen. Wij hebben overigens nog wel een vraag naar aanleiding van het debat, tot nu toe gevoerd in de witte stukken, aan de VVD-woordvoerder. Gelet op de tijd mogen wij geen uitvoerig antwoord verwachten, maar wij hebben het idee dat de fractie van de VVD het bestuursrecht als een te knellend harnas ziet voor bestuurders die vanwege doelen als werkgelegenheid en bevordering van economische kracht van een gemeente wel eens moeten kunnen afwijken van de regels. Ik neem aan dat de fractie van de VVD nog wel gelegenheid vindt om hierop te reageren. Het komt in elk geval nogal ruw over wanneer men het bestuursrecht in zijn algemeenheid ziet als een hindernis. Voorzitter. Het tweede wetsvoorstel brengt een uniforme voorbereidingsprocedure voor categorieën van besluiten waarvoor tot op heden specifieke trajecten in de afdelingen 3.4 en 3.5 van de Awb waren voorzien. Doel is hier deels dejuridisering. De vrees van het CDA dat de praktijk anders zou kunnen uitwijzen, deelt de regering niet. Wij menen dat met name de mensen die nu een bezwaar- of beroepschrift kunnen indienen, zich in de bezwaren- en beroepsprocedure persoonlijker voelen bejegend en in ieder geval subjectief gezien meer aandacht ervaren voor hun bezwaar dan gemiddeld het geval zal zijn bij de gecompliceerde en gelede besluiten die onderworpen zijn aan de nieuwe uniforme voorbereidingswijze. Het argument van de regering dat uit onderzoek blijkt dat de huidige bezwaarden onder 3.5 hun positie niet ongunstig afzetten tegenover die van een bezwaarde in een voorprocedure, overtuigt niet. De respondenten kunnen die afweging immers niet maken: ze kunnen geen bezwaarschrift indienen. In de bezwaarschriftprocedure – het ligt overigens niet altijd op dezelfde wijze zo – draait het proces om de bezwaarde. Hij is het middelpunt van de apart uitgeschreven hoorzitting die doorgaans in twee instanties plaatsvindt, waarin bezwaarde en bestuursorgaan hun standpunten uitwisselen. Er is een aparte, vaak uit externe leden bestaande adviescommissie ex artikel 7:13 Awb, soms 7:5 Awb, die gezaghebbend adviseert. Er kunnen ambtsberichten worden ingewonnen; adviescommissies van specifieke signatuur, bijvoorbeeld cultuur en sport, worden gehoord enz. Kortom, de individuele bezwaarprocedure heeft in een groot aantal gevallen naar onze opvatting een sterk committerende, pacificerende en soms ’’mediation’’-achtige functie, me´ e´ r dan die van een dikwijls uit zijn aard onpersoonlijker en grootschaliger uniforme voorbereidingsprocedure. Dit zou betekenen dat meer burgers dan tot nu toe ontevreden zijn of worden en de rechter zoeken. Wordt die verwachting bewaarheid, dan smelt de ’’dejuridiseringswinst’’ snel weg en kan zelfs een contrair effect optreden in de vorm van toenemende druk op de magistratuur. Het is betrekkelijk vruchteloos hieromtrent nog verder te disputeren. De tijd zal het letterlijk leren. Wij hebben bijzondere aandacht voor dit aspect en hopen dat toekomstige evaluaties zo´ zullen zijn ingericht dat de verificatie of falsifiëring van de boven omschreven verwachting mogelijk blijkt. Verder zijn wat ons betreft met betrekking tot dit wetsontwerp nog twee punten van belang. In de eerste plaats verschillen wij met de regering van mening waar het gaat om het uit de wet halen van het interbestuurlijk verkeer, meer in het bijzonder de informatieplicht, van bestuursorganen ten opzichte van elkaar bij allerlei besluiten. Laat dat maar aan hen zelf over, zo betoogt de regering; het komt best voor elkaar in het bestuurlijk vooroverleg; bestuurders onder elkaar komen daar samen wel uit. Mijnheer de voorzitter. Natuurlijk moeten we niet moeilijk doen wanneer dat niet hoeft, maar deze notie is toch in deze context voor ons wat te lichtvaardig. Dat geldt zeker wanneer het gaat om relaties tussen bestuursorganen die tot verschillende overheden behoren. Gemeenten en provincies zijn naar christen-democratische overtuiging eigen overheden met een constitutionele en historische verankering, en zeker geen veredelde filialen. De verhoudingen tussen de overheden in het Huis van Thorbecke worden door recht beheerst. Dat geldt voor de financiële verhoudingen, de toezichtsverhoudingen enz. maar ook tot op grote hoogte voor de positie die zij en de bestuursorganen waardoor zij worden vertegenwoordigd, ten opzichte van elkaar innemen waar het gaat om het recht op en de plicht tot informatie. Het is beter dat de wet zulks regelt dan dat het van geval tot geval afhankelijk wordt gesteld van ad-hocafspraken van ambtenaren, wethouders enz. De artikelen 112 t/m 114, die ter versterking van de decentralisatie in 1994 in de Gemeentewet zijn opgenomen, veronderstellen bijvoorbeeld ook zo’n wettelijk gehoudenheid van de onderscheiden overheden en hun organen ten opzichte van elkaar. Een tweede probleem hebben wij voorlopig nog met de reactie van de regering op onze vragen over de status van de algemene provinciale en gemeentelijke inspraakverordeningen in verband met de artikelen 119 en 121 van de Provinciewet en de Gemeentewet. De regering stelt vast dat beide artikelen niet van toepassing zijn, nu de uniforme voorbereidingsprocedure een ander onderwerp heeft dan de bedoelde verordeningen van de decentrale overheden. Toch heeft de uniforme voorbereidingsprocedure ook betrekking op gemeentelijke besluitvorming, wat niemand bestrijdt, maar is de materie die de uniforme voorbereidingsprocedure regelt, wellicht een andere? De regering verzekert ons meermalen dat het hierbij wel degelijk ook om inspraak gaat. Zij doet dat in reactie op het advies van de Raad van State en ook bij de verdediging van haar voorkeur voor het woord ’’zienswijze’’ boven het woord ’’bedenkingen’’ in de redactie van voorgestelde bepalingen. En zo komt men toch in de verleiding om te zeggen dat hierbij de Algemene wet bestuursrecht e´n decentrale verordeningen in Nederland ingevolge artikel 121 van de Gemeentewet als anterieure verordeningen van rechtswege vervallen. Wij stellen in het bijzonder een eenduidige reactie van de minister op hoge prijs. Tot slot het derde wetsvoorstel, het wetsontwerp inzake de kosten van de voorprocedure, dat in wetenschap en politiek nogal wat stof heeft doen opwaaien. Wij hebben ook wat moeite met dit voorstel. De toezegging van de minister aan het CDA en de Kamer om de effecten van dit wetsvoorstel tussentijds – heeft de minister overigens al een tijdstip op het oog? – te evalueren en daarmee dus niet te wachten tot 2007 is voor ons van groot gewicht. Het helpt ons over een aantal bedenkingen heen te stappen en toch voor dit wetsontwerp te stemmen, waarin tenslotte een einde wordt gemaakt aan het hinderlijk uiteenlopen van de jurisprudentie van de civiele rechter en de bestuursrechter met betrekking tot kostenveroordelingen in bestuurlijke voorprocedures. Voortaan is de bestuursrechter competent, maar de Tweede Kamer heeft hem wel via amendering opgedragen, daarbij in de lijn van zijn burgerlijke collega te handelen. Bezwaarden ontvangen een vergoeding voor de kosten die zij redelijkerwijs maakten tijdens de voorprocedure, mits zij deze in die procedure hebben ingebracht en mits herroeping van het primaire besluit voortkomt uit aan het bestuursorgaan, dat dus als het ware zichzelf corrigeert, te wijten onrechtmatigheid van het primaire besluit. Dit lijkt op het eerste gezicht een faire oplossing, maar het CDA koestert toch een aantal bedenkingen tegen deze materie¨ le verdere gelijkschakeling van de bestuurlijke voorprocedure en het rechterlijke geding. Waarom? De bestuurlijke voorprocedure was niet slechts bedoeld om een stormloop van boze burgers op de rechterlijke macht en meer in het bijzonder op de bestuursrechter te voorkomen. Naast deze zeefwerking was er meer; het ging ook om verlengd bestuur. Het betrokken bestuursorgaan krijgt de mogelijkheid, nog eens over zijn besluit na te denken nadat burgers of rechtspersonen daartegen bezwaren hebben aangevoerd. Belanghebbenden konden via de hoorzitting en op andere wijze uitgebreid hun bezwaren toelichten. Zeker in domeinen waar nogal wat beleidsvrijheid bestaat, was het vervolgens nogal eens mogelijk om meer bevredigende oplossingen te vinden. Ook uit mijn eigen ervaring van ruim acht jaar als voorzitter van de commissie voor de beroep- en bezwaarschriften en eerder bij een gemeente kan ik desgevraagd moeiteloos voorbeelden noemen. Ik geef overigens toe dat er ook signalen zijn dat het hier en daar niet zo werkt. Het is echter onmiskenbaar zo dat wellicht mede als sequeel van de algemenere trend tot juridisering van wat tot nu toe nog bestuurlijk of politiek was, ook deze voorprocedure ’’verrechterlijkte’’. Er werd steeds meer – de term is niet denigrerend bedoeld – ’’rechtbankje gespeeld’’. Deze ontwikkeling kwam uiteraard niet uit de lucht vallen. In dit verband kunnen wij wijzen op de vrij algemeen ingevoerde externe adviescommissies, die naast de voorzitter uit steeds meer externe deskundigen ging bestaan. De toetsing door deze commissies kende daardoor logischerwijze een bovengemiddelde nadruk op rechtmatigheidstoetsing. De ambtelijke bijstand die het bestuursorgaan vertegenwoordigt bij hoorzittingen en dergelijke, kan zich van de weeromstuit licht meer als een vertegenwoordiger van een gedaagde, dus formalistischer opstellen. De concentratie van verweer in de bestuurlijke voorprocedure die de jurisprudentie vergt, zeker op gebieden met weinig beleidsvrijheid, werkt ook in die richting, net als het wellicht ook door de media gestempelde referentiekader van bezwaarden die de voorprocedure als een rechtelijk geding gaan zien. Het voorliggende ontwerp kan weer zo’n stapje zijn, nu het de voorprocedure ook belast met de kosten die belanghebbenden maken (advocaten, expertisebureaus, deskundigen en dergelijke). Wordt het besluit herroepen wegens aan het bestuur te wijten onrechtmatigheid, dan moet er betaald worden. Dat kan overigens voor betrekkelijk bescheiden vermogende bestuursorganen met een zo te zeggen hoogst gevoelige ’’besluitportefeuille’’, zeker via precedentwerking zeer hoog oplopen. Ik ken bijvoorbeeld de grote vrees van de raden voor de rechtsbijstand op dit punt. Afgezien daarvan echter, dreigt verkramping en ook ontwijkingsgedrag tijdens de voorprocedure. Verkramping, omdat wijziging van het dictum van het primaire besluit geld kost. Veel geld soms, indien de bezwaarde – bijvoorbeeld een grootwinkelbedrijf – de bulk van zijn proceskosten maakt en dus declareert in de voorfase. Maar ook ontwijking is aantrekkelijk geworden, in die zin dat indien men tegemoet wil komen aan bezwaren door het besluit te modificeren, men zoveel mogelijk beleids- of doelmatigheidsgronden zal aanvoeren. Die kosten niets, om het wat plastisch te zeggen. Waar in het bestuursrecht rechtmatigheid (bijvoorbeeld in artikel 3:4 Awb) en doelmatigheid vaak moeilijk van elkaar kunnen worden onderscheiden, zouden de wat vage rechtmatigheidgronden in de praktijk kunnen eroderen. Er zijn aldus vragen genoeg. Wij hopen dat de minister kan toezeggen dat de gelukkig reeds toegezegde interim-evaluatie zo zal zijn ingericht dat ook dit type ontwikkelingen – als deze er zijn, want ook wij kunnen ons daarin uiteraard vergissen – kan worden aangetoond. Wellicht zou in de toekomst kunnen worden overwogen dat wanneer derden-belanghebbenden, burgers of bedrijven, in het geweer komen – dat zal vooral het geval zijn bij gebonden beschikkingen – omdat de aanvragende partij onvoldoende of onjuist de overheid of het bestuursorgaan heeft voorgelicht, deze dan ook in die kosten zou kunnen worden veroordeeld. Het betreft de situatie dat partijen onvoldoende hebben voorgelicht, als gevolg waarvan derdenbelanghebbenden gedwongen worden in het geweer te komen tegen het besluit: het is dan misschien een idee om die kosten in de toekomst ook daar te leggen.
De heer Rensema (VVD, p. 819-820): Mijnheer de voorzitter. Wij hebben geen moeite met de voorliggende wetsontwerpen, maar wij hebben wel zorgen over de gehele gang van zaken met het bestuursrecht in het algemeen en de Algemene wet bestuursrecht is daarvan een belangrijk onderdeel. Wij hebben het gevoel dat de juridisering voor het openbaar bestuur een groot probleem is. Ik heb dit in de laatste week nog eens gevraagd aan enkele bestuurders, bijvoorbeeld aan de burgemeester van een middelgrote stad in Noord-Holland. Ik vroeg hem wat hij vond van het bestuursrecht en hij antwoordde dat het bestuursrecht een ramp is. Deze burgemeester was geen lid van mijn partij, maar van de Partij van de Arbeid. Ik vroeg het ook aan een gedeputeerde uit Limburg: wat vind je van het bestuursrecht? Hij zei: ik heb in mijn kring wel eens gezegd dat het tijd wordt dat wij de rechters gaan kiezen in plaats van de Kamerleden. Deze opmerking past helemaal niet in ons staatsbestel en was misschien ook niet helemaal au se´ rieux bedoeld, maar het geeft wel de frustratie weer: bestuurders hebben het gevoel dat in grotere mate dan vroeger de moeilijke beslissingen genomen moeten worden door de rechter. Welnu, dan kun je ook op het idee komen: als uiteindelijk de beslissing door de rechter genomen moet worden, moeten wij dan niet de rechter kiezen? Ten slotte heb ik het ook nog gevraagd aan een liberaal, een statenlid uit Flevoland, en deze zei: het bestuursrecht is heel mooi, maar het heeft een verlammende werking op het bestuurlijke proces. Ik denk dat ik mij bij deze laatste opmerking zou kunnen aansluiten: het bestuursrecht is heel mooi, maar het heeft negatieve effecten. Wij moeten dus een weg zoeken om die negatieve effecten uit te bannen. Prof. mr. Van Poelje heeft vijftig jaar geleden gezegd dat een juristenrecht voor het openbaar bestuur zou leiden tot grote rampen. Als je dat zo leest, kom je even op het idee: zijn die rampen er inmiddels geweest? Want zowel in Enschede als in Edam-Volendam bleek de kwaliteit van het openbare bestuur uitermate zwak. Van Poelje heeft ook gezegd dat het zou kunnen zijn dat er geen recht voor allen is, maar recht voor kleine groepen die de weg naar de rechter weten te vinden. Ook daarvan herken ik wel iets. Die beide opmerkingen van Van Poelje werden destijds, zo denk ik, niet helemaal gedeeld door de echte juristen op het gebied van het bestuursrecht. De vraag is echter: had Van Poelje misschien toch gelijk en moeten wij nu, na vijftig jaar, kijken of daar nog iets aan te doen is? Het is een ervaring van vele bestuurders dat er niet te besturen valt, als je niet bereid bent om af en toe iets door de vingers te zien. Dat is onlangs door Vonhoff zo gezegd en het is ook de ervaring van vele anderen. Daar is ook wel wetenschappelijk onderzoek naar gedaan en dat leidde tot de conclusie dat de wet alleen gehandhaafd kan worden, als je hem af en toe niet handhaaft. Dit zijn kleine praktische feiten, maar die krijgen, zo vrees ik, door de strenge eisen van het bestuursrecht een geweldige precedentwerking. Het gelijkheidsbeginsel heeft enorme kracht en daardoor leiden die kleine feitjes tot iets groots. Zij hebben als het ware een inktvlekwerking, waardoor de gedoogcultuur ontstaat. Dat is de vrees. Ik heb het gevoel dat dit enigszins de praktijk is. Daar komt nog iets bij: de democratie is wel heel mooi, maar van nature niet consequent. De minister heeft gezegd dat er niets aan de hand is als het bestuursorgaan maar een consistent beleid voert. Daar heeft hij gelijk in. Als het bestuursorgaan een consistent beleid voert, heeft het van de bestuursrechter weinig te vrezen. In het algemeen is consistentie echter moeilijk te verkrijgen en in combinatie met democratie waarschijnlijk onmogelijk. Ik verwijs in dit verband naar het boek van Willem Frederik Hermans: Onder professoren. Daaruit blijkt hoe het eraan toeging op een democratisch bestuurde universiteit. De heer Scheltema kende die universiteit en ook ik heb de staart van het verhaal meegemaakt. Je ziet dan dat democratie wel mooi is, maar niet veel te maken heeft met consistentie. Als je dan toch de eis van volledige consistentie stelt – het lijkt mij dat het bestuursrecht die stelt – kom je automatisch in de problemen. Ik zie nog niet hoe die kwestie kan worden opgelost. Bovendien worden wij van de juridisering niet erg gelukkig, ook de burgers niet. Het is niet leuk om te procederen, het duurt heel lang. De meeste mensen blijven uiteindelijk met geweldige frustraties zitten. De laagdrempeligheid van het bestuursrecht heeft dus nadelen. Vaak zien wij dat procedures tegen de overheid worden gevoerd waarbij het belang van de klager nogal indirect is. Als de belangen van de burger direct worden geschaad, ligt het heel erg voor de hand dat hij gebruikt maakt van de beroepsmogelijkheden. Die moet hij dan ook hebben. In de kranten lees ik echter over gevallen waarbij een man een groepje heeft gevormd om te procederen. Ik vraag mij dan vaak af: is die man wel belanghebbende? Ik geef nog het voorbeeld van een situatie in mijn gemeente. Daar moet een paviljoen aan een meer komen. Nadat een prijsvraag was uitgeschreven, is gekozen voor een mooi ontwerp van een architect. Er zou vervolgens een prachtig paviljoen worden gebouwd. Ik had mij zeer op die bouw verheugd, omdat ik vaak naar die plek wandel. Echter, een paar mensen willen de kust daar eenvoudig houden en zijn een procedure begonnen. De eerste paal was al geslagen, maar de werkzaamheden zijn op bevel van de rechter toch stilgelegd. Ik heb evenwel een ander belang dan de mensen die zijn gaan procederen. Ik wil namelijk dat dat paviljoen er wel komt. Mijn mening wordt echter niet gevraagd. Ik kan mij ook niet voegen in de procedure. Is dat dan niet een bezwaar? Het is zoals Van Poelje zegt: er is recht voor de enkelen die de weg naar de rechter weten te vinden. Er is geen recht voor allen. Do¨ lle Eerste Kamer Algemene wet bestuursrecht 22 januari 2002 EK 16 16-819 De regering stelt dat alles heel erg meevalt, omdat het bestuur een groot deel van de rechtszaken wint. Dit behoeft helemaal niet gunstig te zijn. Dit kan er juist op wijzen dat het bestuur veel te veel gedoogd, ook als dat niet zou moeten. Wie nooit een ferm standpunt inneemt, kent geen procedures en kan ze dus ook niet verliezen. Een ander punt is dat alles erg lang duurt als bestuurders te maken krijgen met jarenlange procedures: voorbereiding, inspraak, politieke besluitvorming, referendum en dan nog jarenlang slepende rechtsgedingen. Dan is het de vraag of bestuurders nog plezier in hun werk kunnen hebben. Goede mensen gaan dan liever naar het bedrijfsleven, waar zij volop aan de slag kunnen. Dat zou toch een ernstige ontwikkeling zijn voor de lokale democratie. Hoe staat het inmiddels met het freies Ermessen? Zou er niet een beperkte feitelijke beslissingsvrijheid moeten zijn voor incidentele gevallen zonder dat dit aanstonds leidt tot precedentwerking? Wij vernemen graag hoe de regering hierover denkt. Ik ben opgevoed met het idee dat een bestuurder of een ambtenaar een freies Ermessen had. Ik heb er 40 jaar geleden ruimschoots gebruik van gemaakt, maar nu heb ik het gevoel dat het niet meer bestaat. Misschien hebben wij het toch nodig, althans in beperkte mate. Verder verneem ik graag hoe de minister denkt over de beginselen van behoorlijk burgerschap als een correctie op de wel heel ruim uitgevallen algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Een jaar of 15 geleden heeft de belastingkamer van het hof in Den Haag in een arrest een beroep gedaan op beginselen van behoorlijk burgerschap. Verdere uitspraken zijn mij niet bekend, maar het idee zou ontwikkeld kunnen worden. Ik geef een voorbeeld dat misschien dubieus is. Er zijn tegenwoordig mensen die openlijk verklaren dat zij eindeloos zullen procederen, hoewel zij zeggen te weten dat zij niet zullen kunnen winnen. De vraag is of dit geheel aanvaardbaar is. Het lijkt mij toch dat dit in een civielrechtelijke procedure sowieso niet kan en dat het in het bestuursrecht moet worden uitgesloten. Voorzitter. Ondanks deze kritiek willen de leden van de VVD-fractie benadrukken dat zij een genuanceerd standpunt innemen. Het bestuursrecht is helder geformuleerd en over de juridische kwaliteit is ook veel goeds te zeggen. Het is inderdaad een gevolg van een gewenste ontwikkeling en het past bij onze rechtsstatelijkheid. Bovendien zijn wij ervan overtuigd dat vele overheidsbeslissingen niet redelijk zijn en de toets van redelijke kritiek niet kunnen doorstaan. Dan is het goed dat een rechter daarover kan oordelen en de burger zijn recht kan geven. Desondanks zijn onze zorgen over de werking van het bestuursrecht niet geheel verdwenen.
De heer Witteveen (PvdA, p. 820-821): Voorzitter. Ik spreek hier als plaatsvervanger van de heer Jurgens, die namens het parlement in Straatsburg bij de Raad van Europa is. Omdat mijn fractie over het geheel genomen tevreden was over de drie te behandelen wetsvoorstellen die wijzigingen aanbrengen in de Algemene wet bestuursrecht, kan ik het gelukkig ook kort houden. Mijn eerste opmerking betreft de Eerste evaluatiewet Awb. Voor de ontwikkeling van het bestuursrecht in het algemeen en voor de rechtsbescherming van burgers tegen de overheid in het bijzonder is de totstandkoming van de Awb gerust als de uitkomst van een groot project te kenschetsen, niet alleen door de lange en gedegen voorbereiding, waarbij wetenschap en rechtspraktijk op een voorbeeldige manier met elkaar hebben samengewerkt, maar ook doordat eindelijk gestalte werd gegeven aan een ideaal dat de liberale grondleggers van onze rechtsstaat in de negentiende eeuw al voor ogen hadden: een wettelijke regeling van het algemene bestuursrecht die vergelijkbaar zou zijn met de codificaties van het algemene deel van het strafrecht en het burgerlijk recht. De Awb zet in feite ook de kroon op het werk aan de invoering van de Arob-rechtspraak die, eveneens voor het eerst, een sluitend stelsel van rechtsbescherming tegen de overheid door de bestuursrechter mogelijk maakte. Ik herinner hieraan, omdat het in het licht van deze ontwikkelingen natuurlijk frappant is dat sommigen – dat gebeurt met name in bestuurlijke kring en vooral op recepties – menen dat het bestuursrecht, zoals dat in de Awb is gecodificeerd, te ver is doorgeslagen in zijn opdracht om rechtsbescherming te bieden en dat het gevolg daarvan feitelijk vaak is dat de handelingsmogelijkheden van het democratisch gelegitimeerde bestuur te zeer worden beperkt, vooral in kwesties die de infrastructuur en de ruimtelijke ordening betreffen. De commissie-Van Kemenade keerde zich dan ook tegen de juridisering die in de Awb werd vastgelegd en waaraan door de rechter gestalte werd gegeven. De VVD-fractie sluit zich blijkens haar bijdrage aan de schriftelijke voorbereiding bij deze zienswijze aan en deed hier zojuist mondeling nog een paar schepjes bovenop. Voor mijn fractie staat voorop dat wij in deze kwestie genuanceerd moeten oordelen. Er is soms inderdaad sprake van hinderlijke juridisering. Naar het oordeel van mijn fractie moet dan zoveel mogelijk naar een specifieke oplossing voor dat bepaalde probleem worden gezocht. Zoals de regering in haar verdediging van de Awb en in haar nota over juridisering terecht stelt, is er echter ook veel gewenste juridisering die niet wij zouden willen missen. Als wij dat niet vonden, zouden wij wel kunnen ophouden met het zorgvuldig maken van wetten waar altijd weer rechtspraak uit voortvloeit. Het lijkt ons mogelijk om enkele specifieke knelpunten die vooral de voortgang van grote projecten in het lokaal en regionaal bestuur betreffen, door specifieke maatregelen op te heffen, zonder dat het nodig is om de uitgangspunten van de wet daarvoor fundamenteel te herzien. Een dergelijke herziening is in de onderhavige drie wetsvoorstellen trouwens ook niet aan de orde, zoals de heer Dölle al terecht aangaf. Wij hechten eraan, geen restricties aan te brengen in de reeks door de rechter te hanteren algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het evenredigheidsbeginsel, waar sommige leden van de commissie- Van Kemenade tegen te hoop liepen, mag soms voor bestuurders een hard gelag zijn, maar het drukt wel een redelijke verwachting uit die burgers omtrent de overheid mogen hebben. Bovendien zou men, zoals ik al zei, bij specifieke problemen inzake de ruimtelijke ordening, de infrastructuur en dergelijke, daarvoor passende oplossingen moeten zoeken en niet de gehele reikwijdte van toepassing van algemene beginselen moeten opofferen. Te veel burgers en belangen zouden daarvan schade lijden. De discussie over juridisering is een tijdlang heen en weer gegaan, ongeveer zoals in een voetbalwedstrijd waarin geen van beide teams het overwicht weet te grijpen en de spelers veelvuldig balverlies lijden. Dat wil zeggen dat zij langs elkaar heen spelen. Helaas zijn dat soort wedstrijden regelmatig op Nederlandse velden te bewonderen. Uit die discussie kwam echter wel, zoals in zo’n wedstrijd uit een onverwachte zet soms een interessante doelkans ontstaat, een naar ons oordeel zeer belangrijk voorstel naar voren, te weten invoering van de bestuurlijke lus. De commissie- Van Kemenade heeft dat voorstel gedaan. Verscheidene wetenschappers, zoals mijn Tilburgse collega Hertogh, hebben het nader uitgewerkt. De regering staat kennelijk ook positief tegenover deze gedachte. Kan de minister berichten welke vorderingen inmiddels met de invoering van een bestuurlijke lus zijn gemaakt? Dat zou typisch iets zijn wat bepaalde vormen van juridisering kan tegengaan. Ik wil ook nog een opmerking maken over de werkwijze die bij de eerste evaluatie gevolgd is. Die lijkt mij namelijk voorbeeldig, als we bedenken dat het eigenlijk om een groot project gaat. We zien hierbij een geslaagde samenwerking van de evaluatiecommissie onder leiding van J.M. Polak, rechtswetenschappers van de universiteiten en praktijkmensen uit het openbaar bestuur, terwijl ook de commissie- Scheltema die verantwoordelijk is geweest voor de opstelling van de Awb, in het evaluatieproces is betrokken. De heer Scheltema heeft hier zelfs achter de regeringstafel plaatsgenomen. Het gevolg van deze werkwijze is dat er een goede feedback tot stand is gekomen vanuit de praktijk. Dat gaat ook door. Het nuttige van de discussie over juridisering is volgens mij ook dat de uitgangspunten van de wet voortdurend aan de praktijk worden getoetst. Ook de kritische commentaren van Van Kemenade en de hele discussie die daarop is gevolgd, beschouw ik als constructieve bijdragen aan een debat dat de Awb uiteindelijk beter maakt. Het ware te hopen dat deze werkwijze ook gevolgd zou kunnen worden bij andere grote projecten, waarbij de Nederlandse Spoorwegen of de reorganisatie van de sociale zekerheid een mens meteen voor de geest komen. Daar is wel eens de kritiek te horen dat het juridisch allemaal niet genoeg doordacht is, maar vooral dat onvoldoende is gekeken naar de ervaringen van mensen in de praktijk, die met regelingen moeten werken of niet werken. Inzake de kosten van bestuurlijke voorprocedures had mijn fractie bij de schriftelijke voorbereiding vragen gesteld over de daar mogelijk te verwachten juridisering als gevolg van een wijziging van het criterium in artikel 7:1 Awb van onrechtmatigheid naar ernstige zorgvuldigheid, en over het verschil dat bij de kostenvergoeding in bestuursrechtelijke processen zal worden gemaakt in vergelijking tot de civiele procedure. De antwoorden op deze vragen vond onze fractie alleszins bevredigend, zodat wij hierop niet verder terugkomen. Een van onze voorgangers, de Romeinse senator Cato, placht in een bepaalde periode van zijn carrie` re al zijn toespraken af te sluiten met een aanmaning die wij, als we het gymnasium hebben gevolgd, hebben geleerd: Ceterum censeo Carthaginem esse delendam. Ik wil zijn voorbeeld volgen, niet zozeer omdat ik vind dat er vanavond of in de toekomst iets moet worden vernietigd of afgeschaft, maar juist omdat wij iets moeten bewerkstelligen. Deze wetten geven er naar mijn oordeel geen aanleiding toe, maar overigens blijf ik van mening dat de Eerste Kamer het terugzendrecht moet zien te verwerven.
De heer Holdijk (SGP, p. 821-823): Voorzitter. Toen in de Grondwet van 1983 artikel 107, tweede lid, werd opgenomen en daarin de opdracht aan de wetgever werd neergelegd om algemene regels van bestuursrecht vast te stellen, bestond er waarschijnlijk nog maar een vaag beeld hoeveel werk daaruit voor de wetgever zou voortvloeien. Dat het een omvangrijke en complexe opdracht zou zijn, werd van meet af aan bevroed, reden waarom er van begin of aan voor gekozen is deze taak niet in e´ e´n keer, maar gefaseerd uit te voeren. De Awb zou in gedeelten, tranches genoemd, tot stand worden gebracht; men sprak wel van aanbouwwetgeving! Inmiddels zijn drie tranches en een aantal kleinere aanvullingen van de wet in werking getreden. Voor een vierde tranche is een voorontwerp gepubliceerd en over mogelijke onderwerpen voor een vijfde tranche wordt nagedacht. Artikel 11:1, eerste lid, Awb wil een periodieke evaluatie van de wet. De eerste evaluatie diende plaats te vinden binnen drie jaar na inwerkingtreding van de wet, dus vóór 1 januari 1997. Ter voldoening aan deze verplichting werd op 21 december 1996 het verslag ’’Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 1994-1996’’ aan beide Kamers der Staten-Generaal aangeboden. Dit verslag was opgeteld door een commissie evaluatie Awb, onder voorzitterschap van mr. J.M. Polak, oud-lid van de Raad van State. Een kabinetsstandpunt over deze eerste evaluatie van de Awb verscheen op 18 februari 1998. Vervolgens moet de Awb om de vijf jaar opnieuw worden geëvalueerd. Derhalve diende vóór 1 januari 2002 een tweede evaluatie van de Awb plaats te vinden. Ons verraste het bericht in de Staatscourant van 28 december jongstleden, waarin mededeling werd gedaan van de instelling van de commissie evaluatie Awb II onder voorzitterschap van mr. P.J. Boukema, oud-voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Ons was aanvankelijk ontgaan dat de minister de Kamer bij brief van 18 december jongstleden reeds het tweede verslag over de periode 1997-2001 had toegezonden. Het werk was dus blijkbaar reeds gedaan op het moment dat het instellingsbericht in de Staatscourant verscheen.
Een kabinetsstandpunt over het tweede verslag kunnen we, zo begrijp ik, medio april aanstaande tegemoet zien. Intussen behandelen we vandaag het eerste wetsvoorstel (26523), dat in mei 1999 werd ingediend en dat voortvloeit uit de eerste evaluatie. Ook het voorstel betreffende kosten bestuurlijke voorprocedures (27024) vloeit voort uit het eerste evaluatieverslag c.q. het kabinetsstandpunt daaromtrent. Het derde voorstel (27023) is in feite een wijziging van de Awb, die echter verband houdt met de wens van het kabinet de juridisering in het openbaar bestuur terug te dringen en vloeit voort uit het regeerakkoord. Een enkel voorstel, bijvoorbeeld dat inzake het rechtstreeks beroep (27563), is nog bij de Tweede Kamer in behandeling. De Aanpassingswet derde tranche OCW (27265) is beide Kamers al gepasseerd. Tot zover heb ik de ontwikkelingen kunnen volgen. Als het echter om de actuele stand van zaken en de planning gaat, ben ik het spoor enigszins bijster. De voorganger van de huidige minister van Binnenlandse Zaken heeft bij de plenaire behandeling in deze Kamer van het wetsvoorstel tot aanvulling van de Awb met een regeling inzake de behandeling van klachten op 11 mei 1999 toegezegd de Kamers te informeren over de planning en prioriteitenstelling bij de verdere uitbouw van de Awb. Aan die toezegging heeft de minister van Justitie, samen met zijn collega van Binnenlandse Zaken, gevolg gegeven in een brief van 26 oktober 1999, die een voortgangsrapportage bevat en waarin in totaal dertien voorstellen tot wijziging of aanvulling van de Awb worden genoemd. Diverse zaken zijn, vooral qua planning, anders gelopen dan toen werd voorzien. Ik geef een voorbeeld. Van de eerste Evaluatiewet, die wij vandaag behandelen, werd in de bewuste brief van oktober 1999 aangenomen dat deze op 1 juli 2000 ’’of zoveel eerder als mogelijk blijkt’’ in werking zou treden. Wat is de stand van zaken met betrekking tot de Aanpassingswet bij het vandaag te behandelen voorstel betreffende de uniforme openbare voorbereidingsprocedures? Een en ander geeft mij de concrete vraag c.q. het verzoek in of het mogelijk is voor het einde van deze kabinetsperiode een geactualiseerde voortgangsrapportage conform de opzet van die van 1999 aan de Kamers te doen toekomen. Wij komen thans tot de bespreking van enkele elementen van de afzonderlijke wetsvoorstellen. Wetsvoorstel 26523 gaf ons, zo blijkt ook uit het voorlopig verslag, geen aanleiding tot het maken van opmerkingen. Hoe belangrijk de wijzigingen op zaaksniveau ook kunnen zijn, het gaat toch om enkele relatief technische en algemeen wenselijk geachte kleine wijzigingen en aanvullingen van de Awb. Wat betreft het voorstel uniformering openbare voorbereidingsprocedure (27023) is het positief te noemen dat de stofkam door beide afdelingen 3.4 en 3.5 is gehaald, dat flink wat dor hout is gekapt en ten slotte dat beide afdelingen zijn samengevoegd. Niettemin is het een ingrijpende operatie voor een wet die bij indiening van het voorstel nauwelijks zes jaar daarvoor van kracht geworden was. Men herinnert zich de voorgeschiedenis, waarbij in 1991, als alternatief, de te ’’licht’’ bevonden procedure van afdeling 3.4 werd aangevuld met de zwaardere procedure van, toen, afdeling 3.4A. Dat was in feite de procedure van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne. Eigenlijk paste deze niet in de Awb. Intussen vraag ik mij met de Raad van State wel af of de naam van de nieuwe afdeling, uniforme openbare voorbereidingsprocedure, wel zo gelukkig is. Immers, na bijna acht jaar, sinds 1991, weet bijna niemand meer wat de wet Algemene bepalingen milieuhygiëne was. Het ligt dan ook voor de hand dat velen zich over een jaar of tien zullen afvragen wat er nu zo ’’uniform’’ is aan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. In het voorlopig verslag hebben onze fracties slechts twee punten aan de orde gesteld. Ten eerste dat handhaving van de mogelijkheid om schriftelijke zienswijzen anoniem naar voren te brengen, wenselijk zou zijn. Deze mogelijkheid blijft bestaan maar niet ongeclausuleerd. Aan de hand van een afwegingskader, zoals dat in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur is opgenomen, moet het bestuursorgaan beoordelen of geheimhouding van persoonlijke gegevens gerechtvaardigd is. Een verzoek om anonimiteit moet echter niet rauwelings gepasseerd kunnen worden. Daarvoor gaat het hierbij te vaak om gevoelige kwesties, bijvoorbeeld burenverhoudingen. Er moet bij afwijzing van het verzoek de mogelijkheid bestaan de zienswijze alsnog in te trekken. De regering antwoordt dat het niet inwilligen van een dergelijk verzoek een beschikking is in de zin van artikel 4:8 Awb en dat de verzoeker in de gelegenheid gesteld dient te worden over dit voornemen zijn zienswijze naar voren te brengen. In zekere zin stelt dat antwoord ons gerust, al zouden wij graag van de minister horen dat een bestuursorgaan zijn afwegingsbevoegdheid niet mag gebruiken om een verzoeker tot het terugnemen van zijn ingediende zienswijze te bewegen, zoals trouwens geen enkele overheidsbevoegdheid voor onzuivere oogmerken mag worden aangewend. In de tweede plaats stelden wij in verband met het vervallen van de bezwaarschriftenprocedure de vraag hoe de eis van concentratie van bezwaren c.q. concentratie van verweer in de bezwaarfase, zoals de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State die stelt, in de uniforme voorbereidingsprocedure zal worden gehanteerd. Terecht merkt de regering op dat er een belangrijk verschil bestaat tussen de bezwaarschriftenprocedure en de uniforme voorbereidingsprocedure. In laatstgenoemde procedure is er immers nog geen sprake van een genomen besluit, maar van een ontwerpbesluit. Toch veroorloof ik mij nog een opmerking over de jurisprudentie van de afdeling Bestuursrechtspraak. Dat doe ik naar aanleiding van het in de aanvang van mijn bijdrage al genoemde Tweede evaluatierapport van de Awb. Naast aanbevelingen voor de regering en de wetgever, geeft de evaluatiecommissie ook aanbevelingen aan de rechter. De belangrijkste aanbeveling betreft wat genoemd wordt de ’’argumentatieve fuik’’ in de jurisprudentie van de afdeling. Die fuik houdt in dat een partij voor de rechter vaak niet meer met standpunten of feiten mag komen, omdat die in een eerdere fase van het proces al naar voren zouden moeten zijn gebracht. Het advies luidt als volgt: ’’De rechter dient gegevens, bewijsmiddelen of beroepsgronden die in beroep worden aangevoerd, niet buiten beschouwing te laten op de enkele grond, dat zij niet in de bestuurlijke fase zijn ingebracht, tenzij deze betrekking hebben op een onderdeel van het besluit dat in de bestuurlijke fase in het geheel niet is aangevochten.’’ Anders gezegd: de afdeling moet de in haar jurisprudentie genoemde argumentatieve fuik weer afschaffen. Ik denk dat daarvoor goede gronden zijn. Prof. Brenninkmeijer heeft in een artikel in de Staatscourant van 27 december jongstleden erop gewezen dat de argumentatieve fuik op gespannen voet staat met het beginsel van equality of arms (artikel 6 van het EVRM) en meer in het algemeen met het grondrecht op eerlijke rechtspraak. Ik ga thans niet dieper op dit punt in, maar ook dit zou een bijdrage kunnen zijn aan het voorkomen van verdere juridisering. Binnenkort zal wel blijken hoe de regering reageert op dit onderdeel van het advies. Wellicht kunnen wij dan de discussie voortzetten. Als laatste van de drie voorstellen kom ik te spreken over het voorstel inzake de vergoeding van proceskosten in de bestuurlijke voorprocedure. Het hangt er bij de beoordeling van dit wetsvoorstel sterk van af welk perspectief men kiest, dat van de overheid, inclusief de rechter, o´ f dat van de burger. Men behoeft daarbij geenszins in eenzijdigheden te vervallen om het voortdurende dejuridiseringsstreven van de moderne regenten met de nodige argwaan te benaderen. Afhankelijk van de vraag hoe men de bezwaarprocedure belieft te beschouwen – vooral als voortgezet overleg bijvoorbeeld – is het natuurlijk een feit dat het wetsvoorstel breekt met algemeen aanvaarde en door de civiele rechter gehanteerde principes van aansprakelijkheid. Dat diverse bestuursrechters daar reeds mee hebben gebroken, maakt op zichzelf de benadering van het wetsvoorstel niet aanvaardbaarder. Men kan en moet oog hebben voor de positie van het openbaar bestuur in zijn algemeenheid, maar niet vergeten moet worden dat het in dit wetsvoorstel gaat om onrechtmatige daden van de overheid. Plegers van een onrechtmatige daad moeten in beginsel niet ongelijk worden behandeld. Niet iedere fout van een bestuursorgaan behoeft altijd met een kostenveroordeling te worden ’’bestraft’’. Uitgangspunt moet evenwel blijven dat een besluit in primo rechtskracht heeft, tenzij. Een deel van de argumentatie ter verdediging van het wetsvoorstel komt erop neer dat de aansprakelijkheid van het bestuur voor gemaakte fouten wettelijk moet worden beperkt om het daarmee voor het bestuur gemakkelijker te maken om die fouten te erkennen. Deze argumentatie is, hoewel begrijpelijk, weinig overtuigend. Dit geldt ook voor het argument dat de aansprakelijkheid moet worden beperkt om de bereidheid tot het sluiten van compromissen te vergroten. Sympathieker en meer in overeenstemming met de positie van de overheid acht ik dan het inzicht dat van aansprakelijkheid in principe een zeer positieve invloed uit kan gaan op preventie, het voorkomen van fouten, zoals de overheid zelf in andere dossiers ten opzichte van de burger immers betoogt. Na aanvaarding van het zwaar bevochten gewijzigde amendement- Dittrich c.s. op stuk nr. 14 – ook door de minister – is het wetsvoorstel voor onze fracties acceptabel geworden. Daarom zullen zij het voorstel thans ook steunen. Het amendement bewerkstelligt dat de kosten die een burger redelijkerwijs heeft moeten maken voor de behandeling van een bezwaar of administratief beroepsschrift door de overheid worden vergoed wanneer de overheid het besluit herroept wegens de onrechtmatigheid ervan. Ik houd het ervoor dat voorlopig een aanvaardbaar compromis is bereikt. De eerstvolgende evaluatie zal het uitwijzen. Burgers moeten bepaald niet de indruk krijgen dat zij voortaan alle kosten van het inschakelen van deskundige hulp vergoed zullen krijgen. Eerder noemde ik al de nieuwe openbare voorbereidingsprocedure. Daarin speelt geen bezwaarschriftenprocedure en een kostenvergoeding derhalve evenmin. Daar is op zichzelf wel iets voor te zeggen, mits de desbetreffende voorbereidingsprocedure niet wordt gekozen om eventuele kostenveroordeling te voorkomen. Iets soortgelijks als bij de voorbereidingsprocedure zal zich voordoen als er mettertijd een wetsvoorstel betreffende sprongkeuze komt, waardoor een kostenvergoeding voor de bezwaarprocedure niet aan de orde komt. Voorzover de bezwarenprocedure in het bestuursrecht haar plaats blijft behouden, lijkt, zoals gezegd, door de wetgever een redelijk compromis bereikt. Beslissingen in eerste instantie door het bestuursorgaan en eventueel in tweede instantie door de rechter zullen uitwijzen of wij in deze veronderstelling worden bevestigd. Dit zal bij de vroegtijdige evaluatie blijken.
Minister Korthals (p. 823-825): Voorzitter. Ik zal zoveel mogelijk vragen proberen te beantwoorden en daarna zal de heer Scheltema nog ingaan op de Awb en de juridisering. Daar zal ik ook kort op ingaan. Daarnaast kom ik onder andere te spreken over de evaluatie van de wet kosten voorprocedures en over de vraag of het wetsvoorstel inhoudt dat anterieure gemeentelijke inspraakverordeningen van rechtswege vervallen, gelet op artikel 121 van de Gemeentewet. Ik denk overigens dat het beter is om in dit verband te kijken naar artikel 122 van de Gemeentewet. Voorzitter. Wij behandelen vandaag drie wetsvoorstellen tot wijziging van het algemene bestuursrecht. Deze hebben alledrie een zeker verband met de problematiek van de juridisering, waarover door vrijwel alle sprekers is gesproken. Ik kan over deze problematiek in algemene zin niet veel nieuws zeggen. Wij hebben er eerder in deze kabinetsperiode een nota aan gewijd en ik heb er nog een artikel over gepubliceerd in het Nederlandse Juristenblad. Ook in de schriftelijke gedachtewisseling over deze drie voorstellen is de problematiek meerdere malen aan de orde geweest. Het kabinet heeft zich daarbij steeds op het standpunt gesteld dat wij inderdaad moeten waken tegen overmatige juridisering van het openbaar bestuur. Wij hebben echter ook enige afstand genomen van het beeld dat het vooral de rechter is die voortdurend het bestuur voor de voeten loopt. Natuurlijk is er wel eens een minder gelukkige rechterlijke uitspraak, maar ik heb destijds in het Nederlandse Juristenblad al gezegd dat juridisering in de eerste plaats een probleem van wetgeving en veel minder van rechtspraak is. Het wetgevingsprobleem zit hem bovendien vooral in de bijzondere wetgeving. Het is vooral de complexiteit van de wetgeving op allerlei beleidsterreinen die het bestuur soms moeilijk maakt. Wij proberen daar in de eerste plaats iets aan te doen door het wetgevingskwaliteitsbeleid. Bij de toetsing van ontwerpwetgeving door Justitie zijn wij steeds alert op de mogelijkheden tot vereenvoudiging. Wij lopen daarbij wel aan tegen het probleem dat die bijzondere wetgeving voor een flink deel niet in Den Haag maar in Brussel wordt gemaakt. Ook op dat niveau proberen wij de wetgevingskwaliteit van de grond te krijgen. Ik verwijs wat dat betreft kortheidshalve naar de nota Wetgevingskwaliteitsbeleid. Dat is, zoals ik eerder heb onderstreept, een zaak van lange adem, maar ik heb de indruk dat in ieder geval binnen de Europese Commissie het besef dat hier een probleem ligt, aan het toenemen is. Daarnaast is ook de Algemene wet bestuursrecht op onderdelen voor verbeteringen vatbaar. De drie wetsvoorstellen die wij vandaag behandelen, beogen juist daaraan een bijdrage te leveren. Het meest duidelijk is dat bij het wetsvoorstel voor de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Iedereen is het er zo langzamerhand over eens dat de twee procedures die nu in de Awb staan te veel van het goede zijn. Vooral de provincies die het meest met beide procedures tegelijk te maken hebben, zullen een zucht van verlichting slaken als de uniforme voorbereidingsprocedure wordt ingevoerd. Ook de eerste evaluatiewet levert op enkele punten een bescheiden maar toch niet onbelangrijke bijdrage aan de dejuridisering. Ik noem slechts het meest sprekende voorbeeld: de versoepeling of deformalisering van de hoorplicht bij de voorbereiding van beschikkingen. De aanvrager van zo’n beschikking behoeft niet meer formeel gehoord te worden als er in de fase voor indiening van de aanvraag zoveel contact met het bestuur is geweest dat materieel aan de strekking van de hoorplicht is voldaan. Ook het wetsvoorstel over de kosten van de bezwaarschriftprocedure levert een bijdrage aan de dejuridisering alleen al doordat het duidelijkheid schept waar nu uiteenlopende jurisprudentie bestaat, maar ook doordat het de vergoedingsplicht beperkt ten opzichte van de jurisprudentie van de civiele rechter. Het is deze Kamer bekend dat die beperking als gevolg van amendering door de Tweede Kamer minder ver gaat dan ik aanvankelijk had voorgesteld, maar het is nog steeds een verbetering ten opzichte van de jurisprudentie van de Hoge Raad. Ik kom daar overigens nog op terug. Naast deze wetsvoorstellen is bij de Tweede Kamer nog aanhangig een wetsvoorstel dat het mogelijk maakt de bezwaarschriftprocedure met wederzijds goedvinden over te slaan. Ook hebben wij ook nog enkele voorstellen tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht in voorbereiding, bijvoorbeeld op het punt van de zogenaamde bestuurlijke lus, waar de heer Scheltema nader op ingaat. Ik meen dus te kunnen zeggen dat dit kabinet de juridiseringsproblematiek serieus neemt en er ook iets aan doet. De heer Rensema heeft in het land gevraagd wat bestuurders van het bestuursrecht vonden. Daar waren zeer uiteenlopende verklaringen. Hij zei zelf dat bestuursrecht heel mooi is maar ook negatieve neveneffecten heeft. Deze wetsvoorstellen dienen ertoe om juist die negatieve neveneffecten te beperken. De strekking van het verhaal over de gedoogcultuur en de Awb ontging mij. De Awb heeft volstrekt niet de bedoeling om in Nederland hoe dan ook een gedoogcultuur tot stand te brengen. Integendeel; het is juist de bedoeling om geen gedoogcultuur te hebben. Het is aan het bestuur om te verhinderen dat wij in Nederland een gedoogcultuur hebben. Ik raad de heer Rensema aan om zich op het punt van het hem uit het hart gegrepen voorbeeld van het paviljoen een volgende keer toch te voegen in de procedure, want dat behoort wel degelijk tot de mogelijkheden. Dan ontstaat echter weer het bezwaar dat er altijd te veel mensen zijn die zich met de beslissing mogen bemoeien. Ik begrijp dus dat de heer Rensema te maken heeft met een spagaat. Misschien is het dus maar goed dat hij zich niet in die procedure heeft gevoegd, maar dat betekent wel dat de bouw van het paviljoen op dit ogenblik stilligt. Het duurt lang; dat is een algemene klacht, maar de wetsvoorstellen dienen er juist toe om de procedures te verkorten. Ik wijs de heer Rensema er ook op dat de Raad van State tegenwoordig aanzienlijk sneller werkt dan enige tijd geleden. Ik kom nu bij de beginselen van behoorlijk bestuur. Ook naar het huidige recht verbindt de rechter al gevolgen aan het gedrag van burgers. Wie bijvoorbeeld te laat met informatie komt, wordt daarvoor al snel gestraft doordat met die informatie niet werkelijk rekening zal worden gehouden. In het bestuursrecht kan een burger wel degelijk tot betaling van de proceskosten worden veroordeeld als hij echt misbruik maakt van het procesrecht. Ik ben het misschien wel een beetje met de heer Rensema eens dat van die mogelijkheid nog iets te weinig gebruikgemaakt wordt. Wellicht komt er ooit een aansporing jegens de rechters om dat te wel te doen, maar de natuurlijke persoon kan, als hij kennelijk onredelijk gebruikmaakt van het procesrecht, dus worden veroordeeld tot betaling van de proceskosten. Er moet sprake zijn van vrijheid voor bestuurders om incidenteel van de regels af te wijken. Het bestuur heeft nog steeds vaak beleidsvrijheid en niet alleen het recht, maar zelfs de plicht om in bijzondere gevallen van vast beleid af te wijken. Dat kan men vinden in artikel 4:84 van de Awb. Ook in bijzondere wetten zijn soms wel degelijk afwijkingsbevoegdheden te vinden. Ik ga nu over naar de vragen van de andere leden en ik ga de wetten een voor een langs, maar eerst ga ik in op de vraag van de heer Holdijk of het mogelijk is om de Kamer nog voor de verkiezingen een geactualiseerde voortgangsrapportage over de verschillende wetsvoorstellen inzake de Awb toe te zenden. Dat is zeker mogelijk en ik zeg dat bij dezen dan ook graag toe. Met betrekking tot de eerste Evaluatiewet Awb heeft de heer Do¨ lle naar aanleiding van de voorgestelde wijziging van artikel 6:15 van de Awb gevraagd of aan advocaten in het bestuursrecht grotere foutenmarges worden toegestaan dan aan advocaten in het civiele recht. In het algemeen kun je dat niet zeggen. Op het bewuste punt van indiening bij het verkeerde orgaan stellen wij inderdaad een vrij soepele regeling voor. Zoals de heer Do¨ lle zelf heeft aangegeven, heeft dat ook te maken met de nogal korte termijnen in het bestuursrecht. Daarnaast is, zoals in de stukken is aangegeven, uit onderzoek gebleken dat voor misbruik nauwelijks hoeft te worden gevreesd. Met betrekking tot de wet inzake de uniforme openbare voorbereidingsprocedure vroeg de heer Holdijk of er nog een aanpassingswet komt en, zo ja, wanneer. Daar wordt op dit moment hard aan gewerkt. Ik verwacht dat de aanpassingswet voor de zomer bij de Tweede Kamer kan worden ingediend. Met het opstellen van deze aanpassingswet is veel tijd gemoeid. Ik wijs er verder op dat hierbij niet alleen het ministerie van Justitie is betrokken; vrijwel alle departementen spelen hierbij namelijk een rol. Hieruit blijkt wel dat het complexe wetgeving betreft. Zeker in dit huis waar de kwaliteit van de wetgeving centraal pleegt te staan, wil ik zeggen dat ik het belangrijk vind dat het aanpassingswerk goed en zorgvuldig gebeurt. Bij een overhaaste invoering en slordigheden in de aanpassing van Korthals Eerste Kamer Algemene wet bestuursrecht 22 januari 2002 EK 16 16-824 andere wetten is uiteindelijk niemand gebaat. De heer Holdijk heeft bezwaren naar voren gebracht tegen de naamgeving en meer in het bijzonder tegen de woorden ’’uniforme openbare voorbereidingsprocedure’’. Hij stelt dat over tien jaar niemand meer weet wat er uniform is aan deze procedure. Als dat punt dan al wordt bereikt, zijn wij in ieder geval volledig in onze opzet geslaagd! Voorlopig moet er echter nog veel werk worden verzet om alle bijzondere wetgeving aan te passen aan de nieuwe procedure. Dat niet alleen: ook in de toekomst moeten wij ervoor zorgen dat nieuwe wetgeving blijft sporen met de uitgangspunten van deze procedure. Dat is ook een reden waarom het woordje ’’uniform’’ in de komende jaren van betekenis zal blijven. Ik zeg de heer Holdijk overigens wel graag toe dat in een volgende evaluatie van de Awb zal worden bezien of wij de naamgeving van de nieuwe procedure op dit punt kunnen vereenvoudigen. De heer Holdijk sprak over de mogelijkheid om zienswijzen anoniem naar voren te brengen in de voorbereidingsprocedure. Het doet mij genoegen te merken dat de beschouwingen hierover in de memorie van antwoord zijn fractie hebben gerustgesteld. In deze beschouwingen heb ik namelijk aangegeven dat het bestuursorgaan aan de hand van de WOB moet beoordelen of een verzoek om geheimhouding van persoonlijke gegevens gerechtvaardigd is. De heer Holdijk vroeg mij te bevestigen dat een bestuursorgaan haar afwegingsbevoegdheid niet mag gebruiken om een verzoeker tot het terugnemen van zijn ingediende zienswijze te bewegen. Ik ben het op dit punt geheel met hem eens. Dat geldt overigens ook voor zijn stelling dat geen enkele overheidsbevoegdheid voor onzuivere oogmerken mag worden aangewend. Het verbod op ’’détournement de pouvoir’’ is een sedert lang aanvaarde algemene regel van bestuursrecht, die is neergelegd in artikel 3:3 Awb. Ik zal nu iets zeggen over de argumentatieve fuik. De heer Holdijk sprak daar ook over. Dit betekent kort gezegd dat belanghebbenden in beroep niet meer met gegevens mogen komen als deze niet in de bestuurlijke voorfase aan de orde zijn gesteld. Terecht merkt de heer Holdijk op dat hierop in het tweede evaluatierapport van de Awb is ingegaan. Het kabinet zal voor de zomer met een standpunt komen over het evaluatierapport. In dat rapport zal natuurlijk ook nader worden ingegaan op het vraagstuk van de fuikwerking dat door de heer Holdijk wordt gevreesd. De heer Do¨ lle brengt, overigens niet voor de eerste maal, onder mijn aandacht dat het schrappen van de bezwaarschriftprocedure in zijn ogen nadelen heeft. Hij is bevreesd dat in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure de individuele benadering van belanghebbenden op de achtergrond raakt. Ik denk dat deze vrees ongegrond is. Ook in de zienswijzeprocedure moet namelijk aan elke ingebrachte zienswijze aandacht worden besteed. Het is ook denkbaar, zoals in de praktijk soms nu al gebeurt, dat een externe commissie wordt ingeschakeld. Op dit punt zie ik dus niet zo’n groot verschil met de bezwaarschriftprocedure als de heer Do¨ lle kennelijk wel ziet. Graag zeg ik hem echter toe dat in de toekomstige evaluaties van de Awb speciaal op dit aspect zal worden gelet. De heer Do¨ lle betreurde voorts dat het interbestuurlijk verkeer uit de wet wordt gehaald. Meer in het bijzonder verwees hij daarbij naar de informatieplicht van bestuursorganen ten opzichte van elkaar als zij een besluit nemen. Ik ben het geheel met de heer Do¨ lle eens dat provincies en gemeenten in elk geval geen veredelde filialen zijn, maar dat zij een eigen, zelfstandige betekenis hebben. De door hem aangehaalde artikelen uit de Gemeentewet zijn indertijd in die wet opgenomen om dit te onderstrepen. Ook deel ik zijn mening dat de verhoudingen tussen de overheden door recht worden beheerst. Ik voeg daaraan toe: ook door fatsoen. Daar hoort zeker ook bij dat overheden elkaar steeds tijdig informeren over zaken die voor de ander van belang kunnen zijn. Dit betekent niet dat in elke wettelijk geregelde besluitvormingsprocedure ook telkens in de wet ze´ lf zou moeten worden geregeld wanneer en waarover overheden elkaar moeten informeren. Juist omdat dit zo vanzelfsprekend is, is dit in mijn ogen niet nodig en dus uit een oogpunt van dejuridisering ongewenst. Als men dit we´ l wettelijk zou voorschrijven, zou men er al gauw een keurslijf van maken, met alle risico’s van vormgebreken en bureaucratie. Men verhindert dan bovendien dat overheden in onderling overleg afspreken in welke gevallen zij elkaar wel informeren en in welke gevallen zij dit niet nodig vinden. De heer Witteveen heeft een aantal behartigenswaardige opmerkingen gemaakt over juridisering en dejuridisering. Met veel van zijn opmerkingen kan ik instemmen. Hij sloot zijn betoog af met de opmerking dat de Eerste Kamer het terugzendrecht moet zien te verwerven. Voorzitter. Mij past daarover geen oordeel. Ik kan zijn hartenkreet dan ook niet ondersteunen.
De heer Scheltema (p. 825-826): Mijnheer de voorzitter. Het is mij een genoegen, nog enkele opmerkingen te maken over de juridiseringsproblematiek, een vraagstuk dat het hart van de Awb raakt en dat ook mij na aan het hart ligt. Verschillende woordvoerders zijn hierop ingegaan. Ik stel voorop, mede gelet op het algemene betoog van de heer Rensema, dat er verschillen bestaan tussen de onderdelen van het bestuursrecht. Men kent het bijzondere en het algemene bestuursrecht. Bovendien zijn verschillende delen van het bestuursrecht van verschillende kwaliteit. Wat met de Awb wordt gepoogd – wij denken wat dit betreft aardig in onze opzet te zijn geslaagd – is juist, de kwaliteit van het bestuursrecht te verbeteren zodat e´n de burger e´n het bestuur er beter mee kunnen werken. Wat dat betreft denk ik dat wij precies doen wat de heer Van Poelje ons heeft aanbevolen. Hij heeft gewezen op het feit dat er dertien ’’wetsfamilies’’ zijn; het is een bekende term van hem. Hiermee heeft hij aangegeven dat elk departement als het ware zijn eigen bestuursrecht aan het maken was, hetgeen leidde tot een onoverzichtelijk en onontwarbaar stelsel van regelingen. Met andere woorden: met het maken van de Awb doen wij precies wat hij ons heeft aanbevolen. Ik denk, voorzitter, dat de resultaten hiervan uit een oogpunt van de belangen van bestuur en burger aantrekkelijk zijn. Het mooie van de Awb is dat er ook sprake is van een artikel waarin wordt gesteld dat deze wet regelmatig moet worden geëvalueerd. Deze evaluaties maken het mogelijk om na te gaan of wel de resultaten worden bereikt die men verlangt. Men kan zo nagaan of dit geheel inderdaad helderder, doorzichtiger en beter wordt. Natuurlijk blijkt daarbij dat dit soms wel en soms niet het geval is, maar het voordeel van dit systeem is dat men wat verder kan gaan dan het al dan niet geloven van opmerkingen die rechters, bestuurders of burgers maken. Je krijgt op deze manier een betere basis om te beoordelen of het goed gaat. Ik meen dat beide evaluaties die tot nu toe hebben plaatsgevonden, interessant en belangrijk materiaal op tafel hebben gebracht. Het is goed om nu op basis hiervan een evaluatiewet op te stellen. Een van de punten die bij de eerste evaluatie aan de orde is geweest en die ook bij de tweede evaluatie een zekere rol heeft gespeeld, is de bestuurlijke lus. In de tweede evaluatie gebeurde dit ook in verband met het appèl, want ook in appèlprocedures kunnen zulke situaties zich voordoen. Het lijkt inderdaad aantrekkelijk om hieraan iets te doen, omdat het meer mogelijkheden geeft om een einde aan de procedure te maken zonder de zaak naar het bestuur terug te verwijzen. Daarop is in Tilburgs en ander onderzoek ook ingegaan. Wij zijn van plan om in de tweede evaluatiewet, die naar wij hopen nog dit jaar zal worden ingediend, een regeling voor de bestuurlijke lus op te nemen. De heer Do¨ lle heeft nog gevraagd of het wetsvoorstel inzake de kosten van de voorprocedures niet eerder dan bij de volgende evaluatie geëvalueerd zou kunnen worden. Nu is er wel even tijd nodig om deze wet in werking te laten treden en om enige jurisprudentie op basis van de wet te laten ontstaan, maar er wordt aan gedacht om twee jaar na inwerkingtreding van de wet een interim-evaluatie van de ontwikkeling van de kosten van de voorprocedures te laten plaatsvinden. In aansluiting op de evaluatie en gelet op het feit dat wij op basis van onderzoek toch ook wat meer te weten zullen komen, wil ik er nog op wijzen dat de commissie-Alders, die de ramp in Volendam heeft onderzocht, juist ook is ingegaan op de vraag of bestuursrechtelijk optreden, de procedure bij de bestuursrechter of de houding van de bestuursrechter niet met zich mee heeft gebracht dat maatregelen van brandpreventie moeilijker genomen kunnen worden. Men heeft opdracht gegeven om een quick scan te laten uitvoeren van hoe dit in verschillende gemeenten wordt ervaren. Daaruit blijkt dat deze vermeende bezwaren zich in de praktijk toch niet voordoen. De houding van de bestuursrechter blijkt geen reden te zijn om niet aan brandpreventie toe te komen. De ongerustheid die werd vermoed, is daardoor min of meer weggenomen. De heer Do¨ lle heeft ook nog gevraagd of de gemeentelijke verordeningen niet vervallen op basis van artikel 122 van de Gemeentewet wanneer de nieuwe openbare voorbereidingsprocedure in werking treedt. Ik denk dat uit artikel 122 volgt dat dit niet zo is. In het onderwerp van die verordeningen wordt niet voorzien door de nieuwe regelingen, de gedachte is nu juist dat de gemeenten hun eigen regelingen overeind kunnen houden, omdat het de bedoeling is dat er inspraak mogelijk wordt op basis van de openbare voorbereidingsprocedure of op basis van de gemeentelijke verordeningen die men zelf verkiest. Het lijkt mij wel belangrijk om op dit punt geen onzekerheid te laten bestaan, wat misschien een reden is om nog eens na te gaan of er bij de aanpassingswetgeving die nog tot stand moet komen, nog aandacht aan deze problematiek moet worden besteed.
De heer Rensema (VVD, p. 826): Voorzitter. Ik dank de minister en de heer Scheltema voor hun antwoorden. Zij hebben mij niet helemaal overtuigd en ik vind het in zekere zin ook jammer dat de heer Scheltema niet bereid is, te erkennen dat er toch reden tot enige zorg zou kunnen zijn. Ik denk dat niet uitgesloten kan worden geacht dat de angst om brandpreventie door te zetten toch iets met angst voor de bestuursrechter, de procedure en de confrontatie met advocaten te maken heeft. Ik wil verder opmerken dat ik niet gezegd heb dat de fout bij de rechter ligt. Dat is helemaal niet mijn opvatting, als dat gedacht zou kunnen worden. Zo is het niet; de rechter moet de vrijheid gebruiken die hem geboden wordt en hij moet dat naar eigen inzicht invullen. Wat betreft de gedoogcultuur heeft de minister niet begrepen wat ik daarmee bedoelde. Het ging er mij om, te signaleren dat kleine feiten van tolerantie een precedentwerking krijgen en dat daardoor ongewild een gedoogcultuur ontstaat. Dat is niet de bedoeling van de Algemene wet bestuursrecht, maar ik sluit niet helemaal uit dat dit het gevolg zou kunnen zijn.
Minister Korthals (p. 826): Voorzitter. Ik zou de heer Scheltema willen verzoeken om nog even in te gaan op het punt van de brandpreventie en de angst voor de bestuursrechter in dezen. In mijn richting werd opgemerkt dat er wellicht een misverstand zou zijn wat betreft de gedoogcultuur. Ik ben het met de heer Rensema eens dat wanneer kleine feiten voortdurend getolereerd worden, dit ongewild en misschien zelfs gewild een gedoogcultuur tot stand kan brengen. Waar ik echter moeite mee had, was met het verband dat hij vervolgens legde tussen die gedoogcultuur en de Algemene wet bestuursrecht. Nu kan hij mij zeggen dat dit verband er wel is, maar ook in zijn tweede termijn heeft hij dit naar mijn gevoel te weinig aangetoond om mij in deze zin te overtuigen. Ik blijf dan ook bij mijn standpunt in eerste termijn dat dit weinig dan wel niets met elkaar te maken heeft.
De heer Scheltema (p. 826-827): Voorzitter. Ik wil nog niets zeggen naar aanleiding van de vraag of het bestuursrecht een hinderpaal is als het bestuur in bepaalde gevallen effectief wil optreden. Ik denk hierbij aan datgene wat ik over Volendam heb gezegd. Natuurlijk is het in bepaalde omstandigheden mogelijk dat regels verhinderen dat op een goede manier wordt opgetreden, maar vaak is dat dan het gevolg van het feit dat de voorbereiding en de gang van zaken bij het bestuur zelf niet goed is geweest. In ieder geval meen ik dat het verstandiger is daarover te praten op basis van onderzoek dan op basis van ervaringen die hier en daar worden opgedaan. Ik heb verwezen naar het onderzoek dat in Scheltema het kader van het verslag van de commissie-Alders is gedaan. Daarbij is in ieder geval na een wat uitvoeriger onderzoek materiaal ter tafel gekomen. Dat soort gegevens moeten wij gebruiken voor het opstellen van wettelijke regelingen. De beraadslaging wordt gesloten. De wetsvoorstellen 26523, 27023 en 27024 worden zonder stemming aangenomen. De voorzitter: Ik dank de minister en prof. Scheltema voor de verdediging van de wetsontwerpen.
[1] Paragraaf 3.
[2] Kamerstukken II 1976/77, 7 729, nr. 9, blz. 4.
[3] HR 3 april 1987, NJ 1988, 275 (London & Lancashire/Drenth).
[4] NJ 1990, 746 (Velsen/De Waard).
[5] Vergelijk het advies van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak van 29 maart 1999, blz. 1.
[6] NJ 1993, 112 (van Gog/Nederweert).
[7] Per analogie: HR 2 juni 1995, NJ 1997, 164 (Aharchi).
[8] Onderdeel B van artikel II van het wetsvoorstel.
[9] Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State, 8 december 1997, GST 7076, 7 en BR 1998/6, bladzijde 519.
[10] Kamerstukken II 1997/98, 26 024, nr. 10, blz. 77.
[11] Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.
[12] Het Besluit proceskosten fiscale procedures is hierin opgegaan (Stb. 1999, 51; inwerkingtreding per 1/9/1999).
[13] Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht 1994–1996. Verslag van de Commissie evaluatie Algemene wet bestuursrecht, Den Haag 18 december 1996, blz. 36 e.v.
[14] Kamerstukken I 2001/02, 27 024, nr. 17.
[15] Kamerstukken II 1999/00, 27 024, nrs. 1–3.
[16] Kamerstukken II 2000/01, 27 024, nr. 14.
[17] Besluit tot wijziging van het Besluit proceskosten bestuursrecht in verband met de vergoeding van kosten van bezwaar en administratief beroep(Stb. 2002, 113).
[18] www.justitie.nl